Gestin

Estratgica en la
gestin pblica
Concepto de gestin
pblica

CONTENIDO
1. DEFINICIN DE LOS MODELOS DE GESTIN PBLICA ........................................................................... 3
1.1. EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA: EL PARADIGMA BUROCRTICO, GERENCIAL Y DE LA GOBERNANZA .......... 3
1.1.1. Modelo burocrtico o weberiano de la administracin pblica ................................................... 5
1.1.1.1. Origen de la administracin pblica burocrtica .................................................................................. 6

1.1.2. Modelo de la nueva gestin pblica ............................................................................................ 8

1.1.2.1. Fundamentos tericos del modelo de la nueva gestin pblica .......................................................... 9

1.1.3. Modelo de la nueva gobernanza responsiva .............................................................................. 14

1.1.3.1. Surgimiento de la gobernanza ............................................................................................................ 15

2. PRINCIPALES CARACTERSTICAS Y ANLISIS COMPARADO DE LOS TRES MODELOS DE GESTIN

PBLICA ..................................................................................................................................................17
2.1. MODELO BUROCRTICO O WEBERIANO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA ........................................................... 17
2.1.1. Rasgos de la administracin pblica burocrtica ...................................................................... 19
2.1.2. Rasgos de la burocracia ............................................................................................................. 20
2.1.3. Criticas al modelo de administracin pblica burocrtica ......................................................... 22
2.1.4. Cambios sociales, polticos, econmicos y tecnolgicos que hacen entrar en crisis al modelo de
administracin pblica burocrtica ..................................................................................................... 23
2.2. NUEVA GESTIN PBLICA ......................................................................................................................... 25
2.2.1. Las corrientes de la nueva gestin pblica: el enfoque neoempresarial y el neopblico ........... 27
2.2.2. Principales ideas de la nueva gestin pblica ............................................................................ 31
2.2.3. La nueva gestin pblica y sus efectos en el desempeo del Estado ......................................... 33
2.3. NUEVA GOBERNANZA RESPONSIVA ............................................................................................................. 34
2.3.1. La gobernanza como modelo de administracin pblica ........................................................... 37
2.3.2. La gobernanza como concepto analtico ................................................................................... 40
2.3.3. Conceptos de gobernanza .......................................................................................................... 41
2.3.4. Principios de buena gobernanza ................................................................................................ 44
3. LA GESTIN POR PROCESOS EN LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
DEL PER ................................................................................................................................................47
3.1. LA GESTIN POR PROCESOS EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS ........................................................................ 47
3.2. QU SE ENTIENDE POR PROCESO? ............................................................................................................. 48
3.3. CLASIFICACIN DE LOS PROCESOS ............................................................................................................... 50
3.4. MEJORA CONTINUA Y REINGENIERA DE PROCESOS ......................................................................................... 51
3.5. LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA DEL PER AL 2021 .................................... 52
3.5.1. Inadecuados procesos de produccin de bienes y servicios pblicos ......................................... 54
3.6. LA GESTIN POR PROCESOS EN LA POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA AL 2021 DEL
PER........................................................................................................................................................... 55

1. Definicin de los modelos de gestin

pblica
Los modelos de gestin constituyen un marco de referencia de la administracin
de una organizacin pblica. En el caso de los gobiernos, un modelo de gestin
es el esquema en el cual est basado el desarrollo de sus polticas y acciones,
con el cual pretenden alcanzar sus objetivos y metas, consistentes en conseguir
el bienestar social de una poblacin.
Los modelos de gestin pblica presentes en la literatura son:

Modelo burocrtico o weberiano de la administracin pblica.

Nueva gestin pblica (NGP).
Nueva gobernanza pblica.

1.1. Evolucin de la administracin pblica: el paradigma

burocrtico, gerencial y de la gobernanza
La administracin pblica tradicional ha sufrido cuestionamientos desde hace
muchos aos. El llamado paradigma burocrtico o administrativo parece estar
3

sustancialmente desgastado, y en muchos pases ha sido cuestionado por el

paradigma gerencial o empresarial, sobre todo en muchas naciones
angloamericanas y algunas de la regin Asia-Pacfico. El paradigma de la NGP ha
prevalecido en todo el mundo, en particular a partir de la publicacin del artculo
de Christopher HOOD (1991) sobre la naturaleza de la nueva gestin pblica.
Algunos defienden sus
afirmaciones, otros las rechazan.
No obstante, los debates
continan. Hay defensores y
crticos de la NGP. En la
actualidad, las crticas a la NGP
van en ascenso en muchos pases.
Recientemente, OSBORNE (2006)
afirm que la era de la NGP ha
sido relativamente breve y
transitoria entre la tradicin
burocrtica de la administracin
pblica (AP) y la tradicin pluralista de la nueva gobernanza pblica (GP).
OSBORNE (2006) afirm que existan tres formas dominantes de administracin
pblica:

Una ms prolongada, preeminente, que se extendi desde las postrimeras

del siglo XIX hasta finales de los aos setenta o principios de los ochenta
del siglo XX.
Un segundo modelo: la NGP, hasta los inicios del siglo XXI.
Un tercero que est haciendo su aparicin desde entonces: la nueva
gobernanza pblica (GP).

Al margen de que muchos expertos puedan coincidir, o no, con estas

afirmaciones, hay algo claro: el movimiento de la NGP tuvo un impacto
significativo, ya fuese positivo o negativo, en el campo de la administracin
pblica, la poltica pblica y la reforma del Gobierno. Sin embargo, en la
actualidad parece que el movimiento de la NGP va declinando con el tiempo
mientras en todo el mundo surge una nueva perspectiva, conocida como
gobernanza. La denominacin de este nuevo paradigma vara segn quienes lo
apoyan, pero el elemento comn entre las nuevas perspectivas es la gobernanza.
Qu significan todos estos cambios?
Puede haber cierta cantidad de implicaciones e impactos en el campo de la
administracin pblica y la poltica pblica en trminos de desarrollo terico,
4

prctica administrativa, formulacin de polticas, y educacin y formacin. Estos

cambios aportan una nueva perspectiva, pero al mismo tiempo han generado
mucha confusin y han propuesto nuevos problemas a los que hay que hacer
frente en este terreno.
Cuadro 01. Tres modelos de administracin pblica

Fuente. Adaptado de UN/DESA (2005, 7) y de Osborne (2006, 383).

1.1.1. Modelo burocrtico o weberiano de la administracin pblica

El modelo con el cual est organizada tradicionalmente la administracin pblica
es conocido como modelo burocrtico o weberiano.
Max WEBER concibi la burocracia como la forma ms eficiente de organizacin,
teniendo en consideracin la complejidad de los aparatos estatales que existan
en el siglo XIX. En oposicin al arbitrio de los gobernantes absolutos que haba
caracterizado a las formas estatales durante la Edad Media, la burocracia deba
conformarse como un tipo ideal de organizacin del Estado, delimitada por
una estructura de dominacin basada en las leyes, y que deba ser ejercida a
travs de un cuerpo administrativo especializado.
Una caracterstica importante es que, para WEBER, el modelo aplicable a las
grandes organizaciones deba probar su eficacia tanto en el Estado como en el
sector privado.

1.1.1.1. Origen de la administracin pblica burocrtica1

La administracin burocrtica clsica, basada en los principios de la
administracin del ejrcito prusiano, fue implantada en los principales pases
europeos a finales del siglo pasado y en los Estados Unidos, al principio del siglo
pasado. Es la burocracia que Max WEBER describi, basada en el principio del
mrito profesional.
La administracin pblica burocrtica fue adoptada para sustituir a la
administracin patrimonialista, que defini las monarquas absolutas, en la cual
patrimonio pblico y privado estaban combinados. En ese tipo de administracin,
el Estado era entendido como propiedad del rey. El nepotismo y la creacin de
empleos, y la corrupcin, eran la norma. Ese tipo de administracin resulta
incompatible con el modelo de capitalismo industrial y las democracias
parlamentarias, que surgieron en el siglo XIX. Para el capitalismo es esencial la
clara separacin entre el Estado y el mercado; la democracia solo puede existir
cuando la sociedad civil, formada por ciudadanos, se distingue del Estado al
mismo tiempo que lo controla. Se hizo necesario entonces desarrollar un tipo de
administracin que partiese no solo de la clara distincin entre lo pblico y lo
privado, sino que tambin de la separacin entre el poltico y el administrador
pblico. Surge de esta forma, la administracin burocrtica moderna, racionallegal.
La administracin pblica burocrtica clsica fue adoptada porque era una
alternativa muy superior a la administracin patrimonialista del Estado. Mientras
tanto, la propuesta de eficiencia en que se basaba no se revel real. En el
momento en que el pequeo Estado liberal del siglo XIX dio definitivamente lugar
al gran Estado social y econmico del siglo XX, se verific que no garantizaba ni
rapidez, ni buena calidad, ni bajo costo, para los servicios prestados al pblico.
En realidad, la administracin burocrtica es lenta, costosa, autorreferida, poco o
nada orientada hacia la atencin de las demandas de los ciudadanos.
Este hecho no era grave mientras prevaleciese un Estado pequeo, cuya nica
funcin era garantizar la propiedad y los contratos. En el Estado liberal, solo eran
necesarios cuatro ministerios:

Ministerio de Justicia, de responsabilidad de la polica.

Ministerio de Defensa, que inclua a las Fuerzas Armadas.

BRESSER (1996).
6

Ministerio de Hacienda.
Ministerio de Relaciones Exteriores.

En ese tipo de Estado, el servicio pblico ms importante era el de

administracin de justicia, que el Poder Judicial realizaba. El problema de
eficiencia no era, en realidad, esencial. A partir del momento en que el Estado se
transform en el gran Estado social y econmico del siglo XX, asumiendo un
nmero creciente de servicios
sociales (la educacin, la
salud, la cultura, la previsin y
asistencia social, la
investigacin cientfica) y de
papeles econmicos (la
regulacin del sistema
econmico interno y de las
relaciones econmicas
internacionales, la estabilidad
de la moneda y del sistema
financiero, el suministro de
servicios pblicos y de
infraestructura), el problema
de la eficiencia se hizo
esencial.
Por otro lado, la expansin del Estado responda no solo a las presiones de la
sociedad, sino tambin a las estrategias de crecimiento de la propia burocracia.
Una administracin pblica gerencial se hizo, por lo tanto, necesaria, no solo por
los problemas de crecimiento y de diferenciacin de estructuras y complejidad
creciente del tipo de problemas a ser enfrentados, sino tambin por la
legitimacin de la burocracia frente a las demandas de la ciudadana.
Despus de la Segunda Guerra Mundial hay una reafirmacin de los valores
burocrticos, pero, al mismo tiempo la influencia de la administracin de
empresas empieza a hacerse sentir en la administracin pblica. Las ideas de
descentralizacin y de flexibilizacin administrativa ganan terreno en todos los
gobiernos. En cambio, la reforma de la administracin pblica solo cobr fuerza a
partir de los aos setenta, cuando surgi la crisis del Estado, que llev la crisis
tambin a su burocracia. Como consecuencia, en 1980 se inici una gran
revolucin en la administracin pblica de los pases centrales, en direccin a
una administracin pblica gerencial.

Los pases en los que esa revolucin se hizo ms acentuada fueron Reino Unido,
Nueva Zelanda y Australia. En los Estados Unidos esa revolucin ocurri
principalmente a nivel de los municipios y condados revolucin que el libro de
OSBORNE y GAEBLER (1992), Reinventando el Gobierno, describe de forma tan
expresiva. Es la administracin pblica gerencial que est surgiendo, inspirada
en los avances realizados por la administracin de empresas.
Poco a poco se fueron delineando los contornos de la nueva administracin
pblica:

Descentralizacin del punto de vista poltico, transfiriendo recursos y

atribuciones a los niveles polticos regionales y locales.
Descentralizacin administrativa, a travs de la delegacin de autoridad
para los administradores pblicos transformados en gerentes
crecientemente autnomos.
Organizaciones con pocos niveles jerrquicos; a diferencia de la estructura
piramidal.
Presuncin de la confianza limitada y no de la desconfianza total.
Control por resultados, a posteriori, a diferencia del control rgido, paso a
paso, de los procesos
administrativos.
Administracin volcada
hacia la atencin del
ciudadano, a diferencia de
la autorreferida.

1.1.2. Modelo de la nueva

gestin pblica
La intervencin ineficiente del
Estado en la resolucin de los
problemas econmicos y sociales
empez a vislumbrase hacia la
segunda mitad del siglo XX. La ineficacia en los programas pblicos y la lentitud
en sus resultados, la intromisin de los intereses polticos y otros problemas
propios de la naturaleza del sector pblico, hicieron decaer la confianza de la
ciudadana en el accionar del Estado; mientras que la densidad del sector privado
se elevaba en correspondencia con las buenas cifras de las economas
desarrolladas.

Es en ese contexto en el que surge el paradigma de la nueva gestin pblica, el

cual, contrariamente al clsico modelo burocrtico o weberiano, no se centra en
un solo enfoque terico, sino que rene un conjunto de valores, principios y
tcnicas que tiene en comn el intento de aplicar soluciones funcionales
provenientes del mbito de las empresas para la mejora de la actuacin estatal.
El paradigma de la nueva gestin pblica ha orientado el proceso contemporneo
de modernizacin o reforma de las administraciones pblicas en pases con
tradiciones tan distintas como Estados Unidos, Inglaterra y Francia desde fines
de los aos setenta. En nuestro pas, y otros de Latinoamrica, estos ensayos de
reforma se han profundizado desde los aos noventa, y han estado vinculados a
un proceso ms amplio, llamado reforma estructural. El supuesto era que los
principios y tcnicas que funcionaban para el sector privado deban tambin ser
eficaces en el sector pblico.
1.1.2.1. Fundamentos tericos del modelo de la nueva gestin pblica2
La nueva gestin pblica persigue la creacin de una administracin eficiente y
eficaz; es decir, una administracin que satisfaga las necesidades reales de los
ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introduccin de
mecanismos de competencia que permitan la eleccin de los usuarios y, a su vez,
promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de
sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos,
planes y resultados para que, por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y,
por otro, favorezcan la participacin ciudadana.
El anlisis de las principales teoras que sustentan este paradigma emergente
permitir entender la razn de cada una de las polticas o cambios que han
tenido, tienen o tendrn lugar en las administraciones, y que sern tratados
posteriormente. Hay que partir de la base de que la nueva gestin pblica extrae
las ideas claves de distintos enfoques tericos, analiza sus caractersticas y aplica
aquellas que le permiten conseguir la intervencin ms adecuada al bienestar de
la sociedad en general. Es precisamente la amplitud terica sobre la que se
fundamenta su marco de accin lo que le permite no rechazar unas preferencias
de actuacin frente a otras por mera ideologa, sino en funcin del anlisis de las
distintas alternativas posibles.

GARCA (2007).
9

La nueva filosofa de gestin pblica, utilizando palabras de HOOD (1991, pp. 56), es un matrimonio entre el nuevo institucionalismo y la gerencia profesional.
Dentro de la amplia variedad de enfoques o teoras econmicas sobre las que se
construye el nuevo institucionalismo. HOOD destaca su formacin a partir de las
ideas de la Teora de la eleccin pblica, la Teora de los costes de transaccin y
la Teora de la agencia, doctrinas que persiguen reformas administrativas
mediante ideas como la competencia, eleccin, transparencia y control. As, los
partidarios del Public Choice focalizan en la relacin entre propiedad pblica o
privada en el desarrollo de la actividad pblica, siendo la delegacin de autoridad
y las divergencias en la
consecucin de los objetivos, el
campo de estudio de la Teora de
la agencia y los Costes de
transaccin.
Por su parte, la gerencia
profesional, definida
principalmente a partir de las
ideas de los neotailoristas
(POLLITT, 1993), se centra en el
estudio de la organizacin
burocrtica interna de la
administracin; abogando por
romper el supuesto mito de las
diferencias de gestin entre el
sector privado y el sector pblico (ARELLANO, 2002, p. 10). En las lneas sucesivas
analizamos ms detenidamente cada una de estas teoras.
a. La teora de la eleccin pblica o public choice
Esta teora puede ser definida, utilizando para ello las palabras de MUELLER (1989,
pp. 1-2), como el estudio econmico de las decisiones que son adoptadas al
margen del mercado o, sencillamente, como la aplicacin de la Economa a la
Ciencia Poltica. Sus propuestas giran en torno a los problemas que la burocracia
administrativa plantea en la obtencin de la eficiencia en la actuacin pblica,
criticando implacablemente el monopolio estatal en el que actan (DOWNS, 1967,
p. 257). Sus hiptesis, basadas en la necesidad de contratar servicios en el
exterior para incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia,
consideran que estas no son alcanzadas por la simple conversin de lo pblico en
privado, mientras se mantenga el rgimen de monopolio, sino con la introduccin

10

de mecanismos de mercado, independientemente de si la produccin sea de

titularidad pblica o privada (BUCHANAN, 1954, p. 334).
Las medidas que proponen para evitar el monopolio burocrtico pueden
resumirse en las siguientes (NISKANEN, 1971, p. 78):

Ms competencia en el desarrollo de los servicios pblicos.

Privatizacin o contratacin externa para reducir el gasto.
Mayor informacin sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios
pblicos ofertadas en bases competitivas y de acuerdo con costes
comparados.
Controles ms estrictos sobre la burocracia.

b. Teora de los costes de transaccin

En la teora clsica de la eleccin pblica, la competencia es vista como la
panacea para la resolucin de los
problemas burocrticos. Asumiendo
que el monopolio pblico puede ser
remplazado por la gestin de los
servicios mediante contratos
puntuales en mercados atomizados
donde compradores y vendedores
poseen una completa informacin
(MCMASTER y SAWKIS, 1996). La

Teora de los costes de transaccin

sugiere que, si bien el axioma es adecuado, la perspectiva de la eleccin pblica
sobre el beneficio de la competencia no es totalmente correcta, pues la
competencia puede generar costes adicionales, los cuales estn ausentes en la
tradicional forma burocrtica de provisin de los servicios.
WILLIAMSON (1975, p. 8) identifica costes de transaccin asociados con la firma
de los contratos, el control de resultados y comportamiento de las partes
contractuales. Estos costes varan, por un lado, con las caractersticas de las
decisiones de los gestores que participan en la transaccin, y, por otro lado, con
los objetivos propios del mercado. Por ejemplo, la produccin interna ser ms
eficiente cuando los activos especficos sean importantes, existan incentivos para
que las partes muestren comportamientos oportunistas, el nmero de
potenciales usuarios ser reducido, o/y la demanda futura de los servicios sea
incierta.

11

c. El neotailorismo
Dentro de la teora que aqu analizamos, la causa de una mala gestin tiene que
ver con la administracin en s misma. Para el neotailorismo, carecer de un
sistema de gestin adecuado informacin fidedigna relativa a los costes de las
actividades y a los logros conseguidos y el perfil tradicional de los gestores
pblicos son los factores ms importantes que impiden la consecucin de la
ansiada eficiencia (MARTN, 1983; PETERS y WATERMAN, 1982).
En esta teora, se habla de reinvencin del gobierno (Osborne y Plastric, 1998:
30), refirindose a:

La transformacin fundamental de los organismos y sistemas pblicos para que se produzca

mejoras espectaculares en su eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para
innovar. Esta transformacin se logra cambiando su propsito, sus incentivos, su
responsabilidad, su estructura de poder y su cultura.

Podemos concluir que las tcnicas

propuestas por esta teora son,
fundamentalmente:

Separacin entre poltica y gestin.

Reduccin de las normas de
actuacin, especialmente las
referidas a los rganos directivos,
pues se persigue el gerencialismo
o profesionalizacin del gestor.
Incremento de los controles
econmicos y financieros que
permiten exigir responsabilidades
personales.
Introduccin de mecanismos incentivadores para premiar logros y
sancionar fallos.

d. La Teora de la agencia
Como resume RUIZ (1997, p. 47), la Teora de la agencia, entendiendo cualquier
ente como un conjunto de contratos entre un individuo (principal) que contrata a
otro (agente), delegando en l la ejecucin de una determinada tarea, viene
definida por la divergencia entre las funciones de utilidad de cada una de las
12

partes del contrato. A esta situacin debe aadirse la posibilidad de que el

agente cuente con informacin preferente o asimtrica que impida un control
exhaustivo sobre l por parte del principal. As, bajo esta teora, la consecucin
de los objetivos del principal depende de las acciones que realice el agente, las
cuales se ven afectadas por la informacin preferente que este ltimo posea.
En el mbito pblico, la definicin de principal y agente es compleja al
encontrarnos en presencia de mltiples figuras. MAYSTON (1993, pp. 76-77) se
cuestiona quin es el principal en dicha relacin, descubriendo tres posibles
respuestas a dicha pregunta:

El electorado, a travs
de los procesos
democrticos de
elecciones y los
controles
parlamentarios.
Los consumidores de los
servicios pblicos.
Los polticos del
Gobierno central en el
poder.

ALBI et al. (1997, p. 90)

establecen relaciones de agencia superpuestas entre distintos niveles de la
gestin pblica, tales como ciudadanos, parlamentarios, gobierno, agencias y
empleados pblicos; y ampliadas por PINA MARTNEZ y TORRES PRADA (1996, p. 17),
bajo la teora de la red contractual a prestamistas, sindicatos y otros agentes
legtimamente interesados.
Se entiende que existen o que podemos encontrarnos con dos niveles bsicos en
la relacin de agencia dentro del sector pblico:

La provocada por la delegacin sucesiva de responsabilidad que

representa la cadena: ciudadanos, polticos, gestores.
La relacin interadministraciones.

Identificados los aspectos fundamentales de las teoras bsicas que han dado
lugar a la nueva gestin pblica, debe indicarse que cada una de ellas aporta
elementos significativos que permiten obtener un gobierno que cueste menos y
trabaje mejor (GORE, 1993). Las lneas principales de actuacin dentro de cada
13

una de las teoras analizadas disean las distintas acciones a realizar para lograr
la reforma del sector pblico; estas se encuentran resumidas en el cuadro 02.
Como seala BARZELAY (2003):

Si concebimos a la nueva gestin pblica como un debate en torno a estas cuestiones,

debemos descartar de inmediato definiciones formales, como que la nueva gestin pblica
sea una corriente internacional, un conjunto de ideas novedosas, un modelo de organizacin
de servicios pblicos, o una pura teora. Todas estas definiciones, que estimulan la literatura
en este campo, seran secundarias frente a la tarea central de hallar las mejores respuestas,
segn las circunstancias, a las cuestiones de cmo estructurar, gestionar y controlar,
individual y colectivamente, los sistemas burocrticos pblicos.

Cuadro 02. Pilares de la nueva gestin pblica

PUBLIC CHOICE

COSTES DE
TRANSACCIN

NEOTAILORISMO

TEORA DE LA
AGENCIA

NUEVA GESTIN PBLICA

1.1.3. Modelo de la nueva gobernanza responsiva

La nueva gobernanza responsiva, por su lado, es considerada por OSBORNE3,
como una etapa posterior de la NGP, y aparece como una reaccin al uso
excesivo de mecanismos de competencia.

Cfr. OSBORNE, Stephen P. (2006). Editorial: The New Public Governance? Public Management Review 8(3),
pp. 377-387.
14

Segn las NACIONES UNIDAS (2005, p. 13):

La nueva gobernanza responsiva busca nuevas formas de vincular al Estado con la

sociedad, en donde lo que prevalezca sean las redes sobre la jerarqua y los ciudadanos
participen en la coproduccin de los servicios que reciben por parte del Estado. La accin
estatal, en este modelo, tiene un enfoque holstico para responder a las necesidades
individuales y las problemticas de la sociedad.

1.1.3.1. Surgimiento de la gobernanza4

En los ltimos aos, las sociedades se han visto inmersas en profundos cambios
que estn teniendo una repercusin en los poderes pblicos. Tal y como
observan PIERRE y PETERS, la globalizacin, los cambios en la sociedad y su
creciente complejidad, los fallos del mercado y la crisis fiscal del Estado, las
nuevas formas de gobierno y el legado de la responsabilidad poltica tradicional,
la emergencia de la nueva gestin pblica y el cambio de la administracin hacia
el mercado estn demandando una nueva manera de gobernar.
El mundo es hoy en da ms complejo, dinmico y diverso, lo que no admite una
visin nica, sino que requiere una aproximacin plural. Por ello, los sistemas de
gobiernos tradicionales, basados en la jerarqua y la unilateralidad, altamente
estadocntricos, no son suficientes ni, incluso, idneos para hacer frente a los
problemas, desafos y retos que surgen. Tampoco lo son las aproximaciones al
mercado, por ejemplo, a travs de la privatizacin y la desregulacin.
Estos nuevos escenarios hacen la accin del gobierno cada vez ms difcil, al
complicarse la consecucin de las expectativas de la sociedad articuladas a
travs de objetivos polticos especficos presentados democrticamente. Como
consecuencia, la credibilidad y la legitimidad de los gobiernos se han visto
directamente afectadas y, paralelamente, los modelos tradicionales de
representacin democrtica y de formulacin de los objetivos sociales se han
puesto en duda. Tampoco los retornos recientes al mercado, que se han
planteado como reaccin a la crisis del Estado de bienestar intervencionista, han
sido una solucin generalizable.
Por ello, en los ltimos aos, la gobernanza se est extendiendo y est siendo
objeto de una importante atencin. Desde una perspectiva general, la

PIERRE (2000); MAYNTZ (2001); MORATA y HANF (2000) y PRATS CATAL (2005).

15

gobernanza se identifica con los cauces y los mecanismos a travs de los cuales
las diferentes preferencias de los ciudadanos que coexisten en esta nueva
realidad se convierten en elecciones polticas efectivas, y la conversin de la
pluralidad de los intereses sociales en una accin unitaria, alcanzando las
expectativas de los actores sociales.
En este sentido, la gobernanza como gua de la interaccin entre actores
interdependientes supone una modificacin de las relaciones entre el Estado y la
sociedad, permitiendo hacer frente a los numerosos intereses, recursos y
visiones que los diferentes actores ostentan. La gobernanza significa una nueva
forma de gobernar ms cooperativa en la que las instituciones pblicas y no
pblicas, actores pblicos y privados, participan y cooperan en la formulacin y
aplicacin de la poltica y las polticas pblicas.
El surgimiento de la gobernanza supone un cambio en las maneras tradicionales
de proceder por parte de los poderes pblicos. La asignacin imperativa, la
direccin jerrquica y el control de los procesos polticos estn siendo sustituidos
por nuevas formas de regulacin basadas en la negociacin y la coordinacin e,
incluso, la persuasin, mediante las cuales los responsables pblicos tratan de
movilizar recursos polticos dispersos entre actores pblicos y privados.

16

2. Principales caractersticas y anlisis

comparado de los tres modelos de
gestin pblica
2.1. Modelo burocrtico o weberiano de la administracin
pblica
En el pas, es posible identificar varias caractersticas del modelo weberiano en el
diseo tradicional de la administracin pblica, como las siguientes:

La organizacin y el funcionamiento burocrtico del Estado se basa en

normas y reglamentos establecidos por escrito.
El carcter formal de las comunicaciones.
El carcter racional de la divisin del trabajo.
La impersonalidad en las relaciones de trabajo.
La jerarqua de autoridad.
La autoridad es inherente al cargo y no al individuo que lo desempea de
modo oficial.
Las rutinas y los procedimientos son estandarizados.
17

La estructura de la burocracia se proyecta de acuerdo con los principios

racionales.
La competencia tcnica y meritocrtica.
La especializacin de la administracin.

Del listado mencionado, hay caractersticas que pueden encontrarse en las

organizaciones estatales. Es por ello que surge la necesidad de emprender una
reforma hacia una nueva gestin pblica. Finalmente, veamos algunas
caractersticas del burcrata en el modelo weberiano:

Es un especialista. Est especializado en las actividades de su cargo,

segn las posiciones que ocupe.
Es un asalariado. Recibe un salario correspondiente al cargo que ocupa.
Cuanto ms elevado es el cargo, mayor es el salario y el poder que
ostenta.
Es ocupante de un cargo. Su posicin es su principal actividad dentro
de la organizacin; consume a exclusividad su tiempo.
Es nombrado por un
superior jerrquico. Es
seleccionado y escogido por
su competencia y capacidad,
nombrado, asalariado,
ascendido o despedido de la
organizacin por su superior
jerrquico.
Su mando es por tiempo
indeterminado. No debe
existir una norma o regla que
determine su tiempo de
permanencia.
Hace carrera dentro de la organizacin. Puede ser promovido para
otros cargos superiores en el transcurso de su vida.
No tiene la propiedad de los medios de produccin y
administracin. Para trabajar, necesita las mquinas y los equipos
provistos por la organizacin. El funcionario utiliza las mquinas y equipos,
pero no es dueo de ellas.
Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la organizacin.
El funcionario pasa a defender los intereses de su cargo y de su
organizacin por encima de otros intereses, debiendo abstenerse incluso

18

en el caso de incompatibilidad de los intereses de la organizacin y los

propios.
2.1.1. Rasgos de la administracin pblica burocrtica5
Cuando se habla de burocracia, todo el mundo se imagina funcionarios con
manguitos y oficinas llenas de sellos y papeles. Incluso, llevado a su extremo,
nos podemos imaginar el mundo
de El Proceso de Franz Kafka, un
mundo incomprensible en el que
la deshumanizacin es
permanente (una versin
cinematogrfica de ese mundo
se encuentra en El Proceso,
dirigida por Orson WELLES en
1962).
Sin embargo, la burocracia
puede ser vista, tambin, como
un avance significativo en los
intentos de racionalizar la
actividad de las organizaciones
y, en nuestro caso, de los poderes pblicos. Burocracia y modernidad son dos
conceptos indisolubles. Las sociedades que entran a la era de la modernidad
encuentran en la burocracia la forma normal de organizarse, con todo lo bueno y
lo malo que esto tiene. Max WEBER, que fue quien teoriz ambos conceptos de
forma magistral, hablaba de la burocracia como una jaula de hierro, en la que
la creatividad humana podra perecer.
En todo caso, la administracin burocrtica ha sido un componente esencial de
todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. Las sociedades
modernas, frente a las antiguas, ya no explican el mundo desde los mitos y la
religin, sino que tratan de alcanzar una comprensin racional del mismo y
buscan su transformacin. El ser humano moderno no acepta resignadamente el
entorno, sino que busca ponerlo al servicio de la persona. El sistema poltico
moderno, al buscar legitimacin, tiene que ofrecer razones y procedimientos

VILLORIA (2009).

19

adecuados de generacin y expresin de las decisiones. Las sociedades

occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, creen
en una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los
gobernantes elegidos de acuerdo con dichas normas, y obedecen los productos
de los procesos racionales y legalmente establecidos; es decir, a las leyes y no
meramente a las personas que gobiernan.
Dicho todo esto, surgen las inevitables preguntas:

Qu modelo de administracin es ms congruente con este modelo de

legitimacin del poder poltico?
Qu modelo es ms congruente con el Estado de Derecho y con la
economa de mercado?
Sera congruente un modelo de Administracin en el que los empleados
pblicos dependieran del Gobierno plenamente e hicieran lo que este
ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho?
Sera congruente un modelo basado en decisiones coyunturales, sin base
racional y sin planificacin?

Obviamente, no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de

administracin coherente es un modelo basado en la racionalidad y el respeto a
las leyes; es decir, un modelo burocrtico profesional.
2.1.2. Rasgos de la burocracia
Los rasgos ideales de esta organizacin, que constituye el tipo ms puro de la
legitimidad racional-legal, seran, entre otros:

La especializacin de funciones. Coherente con la necesaria

tecnificacin racional.
La jerarqua. Coherente con el principio democrtico (se obedece a los
electos y a los nombrados por stos) y con la racionalidad del sistema
(principio de la unidad de mando).
La delimitacin rigurosa de competencias. Coherente con la
necesaria organizacin y seguridad jurdica.
Estructura competencial basada en normas. Esencial para la
seguridad jurdica, pues toma las decisiones a quien compete segn la ley.
El seguimiento estricto de procedimientos. Esencial para garantizar
el respeto a la norma y la garanta de los derechos ciudadanos (culmina
con el principio de audiencia al interesado).
20

El uso de documentos y comunicacin por escrito. Coherente con la

seguridad jurdica y la posibilidad de apelacin.
La no propiedad del cargo. Esencial para evitar el uso privado del
cargo y su desconexin del respeto a la norma y la jerarqua.
La preparacin tcnica para acceso al puesto. Coherente con la
necesaria racionalidad y especializacin.
Los procedimientos racionales de disciplina y control. Para
garantizar el respeto al derecho y la racionalidad de las decisiones.

La burocracia, en consecuencia, tambin es congruente con:

El desarrollo del capitalismo y la industrializacin. Pues proporciona

seguridad jurdica que permite la previsin e inversin a largo plazo.
La urbanizacin y la especializacin ocupacional. Pues est abierta
a una constante especializacin y profesionalizacin interna.
El desarrollo de la ciencia y la tecnologa. Pues promociona, hasta un
cierto nivel, la sistemtica entrega a la profesionalizacin tcnica de por
vida.
La difusin de normas jurdicas abstractas. Pues garantiza una
elaboracin y aplicacin sistemtica de las mismas, indiferente, hasta
cierto punto, a los procesos de lucha de poder partidista.

El modelo de empleado congruente con este tipo de organizacin y sistema de

legitimidad es el funcionario; es decir,
siguiendo, de nuevo, a WEBER, el
modelo rene las siguientes
caractersticas:

El cargo es asignado a
funcionarios individuales.
Estn sometidos a relaciones
jerrquicas.
Son nombrados por autoridad
competente.
Estn tcnicamente preparados
para desempear su cargo.
Su relacin es voluntaria.
Tienen seguridad de empleo.
Su dedicacin al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo.
Trabajan dentro de un sistema de carrera.
21

Son retribuidos con un salario peridico y suficiente, y poseen derechos de

pensin.
Son retribuidos de conformidad con su rango.
Promocionan por antigedad.
Trabajan bajo la proteccin formal de su cargo.

2.1.3. Criticas al modelo de administracin pblica burocrtica

VILLORIA (2009) seala:

Pues bien, el modelo burocrtico, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con
notable xito la generacin y desarrollo del Estado liberal y la generacin y desarrollo del
Estado de bienestar, est sometido ahora a un importante proceso de deslegitimacin y
crtica.

La crtica al modelo burocrtico, en la prctica, como modelo de gestin, tiene

una larga historia, el propio WEBER consideraba a la burocracia una jaula de
hierro que atrapara a la humanidad en su maquinizacin, excesiva disciplina y
fra bsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin alma y sin capacidad de
reflexin moral. Adems de esta importante y muchas veces olvidada crtica,
diversos autores sealan que dicho modelo:

Generaba una tendencia hacia la alienacin, al no considerar todas las

necesidades humanas.
Desconoca los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad
de adaptacin y uso interesado de los privilegios.
Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptacin y
anlisis crtico en el empleado.
Afecta la responsabilidad, pues, dados los fines, el empleado solo se
ocupa de los medios.
Provocaba falta de iniciativa.
Despilfarraba potencialidades del ser humano.
Incapacitaba para la solucin negociada de problemas, dada la rigidez de
las normas y criterios con los que el funcionario acta.

Hasta muy recientemente no exista una complicidad entre sectores acadmicos,

gestores pblicos y opinin pblica para reclamar la transformacin del modelo.
Qu ha pasado para que ahora s se produzca esta demanda
combinada?
22

La respuesta, se propone en el siguiente acpite.

2.1.4. Cambios sociales, polticos, econmicos y tecnolgicos que hacen
entrar en crisis al modelo de administracin pblica burocrtica6
En la propia teora WEBERIANA se encuentra la solucin a la pregunta planteada
lneas arriba. Los cambios de
valores culturales, del sistema de
produccin y del sistema de
legitimacin poltica provocan
cambios en el sistema de
organizacin. As:

La complejidad del mundo

es cada vez mayor, la
especializacin es
vertiginosa (derecho,
economa, biologa, etc.) y
cada sistema tiende a ser
autorreferencial; el papel de
la poltica sobre todo a travs del Estado ya no es central, en
consecuencia, falta un centro de control y planificacin que racionalice el
mundo.
La celeridad de los cambios es cada da mayor, lo cual dificulta, de nuevo,
el control y la previsibilidad.
El conocimiento se convierte en el elemento estratgico clave para el
poder y la competitividad. La capacidad de atesorar informacin, usarla y
generar nueva informacin es el factor esencial de productividad.
El sector servicios de la economa es ya el ms importante, frente al sector
industrial de la Era Moderna.
La revolucin tecnolgica, sobre la base de las tecnologas de la
informacin, permite una expansin del conocimiento, la informacin y la
comunicacin desconocidas hasta el momento. Tambin hace ms
irrelevantes a los Gobiernos, que pierden el monopolio de la informacin.
Y fomenta el individualismo.

VILLORIA (2009).
23

La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de dilogo y

transparencia, una cierta democratizacin, al menos en los pases ms
desarrollados.
El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con la
crisis, y casi desaparicin del comunismo.
Se expande un cierto relativismo. Los Gobiernos carecen de soluciones
seguras y no debatibles frente a los problemas sociales, de ah que se
utilice cada vez ms las encuestas para conocer la opinin pblica frente a
cada problema y posible solucin.
Los medios de comunicacin, en este contexto de politizacin permanente
de la opinin pblica, son instrumentos idneos para generar y alterar
opinin. Se convierten en actores clave del nuevo sistema poltico.
Los partidos polticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad
para instrumentar las nuevas formas de participacin y cohesionar las
mltiples demandas sociales.
Est en expansin un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, ms
flexible, preocupado por profundizar en la lgica del beneficio, exigente de
apoyo estatal para el aumento de la productividad y competitividad,
exigente de reducciones en los niveles de proteccin social y laboral.
La globalizacin de la produccin, de la circulacin de mercancas y
servicios y de los mercados de capital. Las empresas buscan el lugar ms
adecuado para producir, en trminos de rentabilidad, sin importarles
pases ni continentes. La firma del General Agreement on Tariffs and
Trade, GATT (en espaol, conocido como Acuerdo General sobre Comercio
y Aranceles) y la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio incitan
a una disminucin de las
barreras arancelarias y
comerciales en el mundo.
Los capitales se mueven con
absoluta libertad y penalizan
las economas que no siguen
la ortodoxia marcada por los
grandes organismos
econmicos internacionales.

Cuanta ms globalizacin existe,

mayor es la preocupacin por las
identidades primarias. Este proceso
implica que los actores sociales se
reconocen a s mismos y construyen significados en virtud de atributos
24

determinados, con la exclusin de una referencia ms amplia a otras estructuras

sociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismos
excluyentes. Al mismo tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra en
grupos y organizaciones ms pequeas y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones
pueden superponerse y cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del
corporativismo social, con la consiguiente dificultad de gobernabilidad.

2.2. Nueva gestin pblica

La nueva gestin pblica enfatiza la aplicacin de los conceptos de economa,
eficiencia y eficacia en la organizacin estatal, buscando mejorar los servicios
ofrecidos a los ciudadanos para la satisfaccin de sus necesidades; mientras que
el anterior paradigma, el burocrtico, centraba su inters en el cumplimiento de
aspectos normativos, jerrquicos o
procedimentales.
En este sentido, podramos destacar
como caractersticas de la nueva
gestin pblica a las siguientes:

Tiende a reducir las diferencias

con el sector privado en
trminos de administracin de
los recursos humanos, sistemas
de remuneracin y mtodos de
gestin.
Se orienta a disminuir el
volumen e influencia de las reglas y procedimientos, buscando centrar los
recursos de la organizacin en el logro de resultados.
Busca difundir y perfeccionar mecanismos de control que permitan la
evaluacin de los logros o resultados obtenidos.
Ensaya los mecanismos de gestin privada, aplicando el pensamiento
estratgico a la gestin, flexibilizando las reglas, delegando o
desconcentrando la toma de decisiones, introduciendo mecanismos que
intenten promover la competencia en la prestacin de los servicios y la
transparencia en la rendicin de cuentas.

La nueva gestin pblica persigue la creacin de una administracin eficiente y

eficaz, orientada a satisfacer las necesidades reales de los ciudadanos al menor
coste posible. Para ello, favorece la participacin y fiscalizacin por parte de los
25

usuarios, buscando desarrollar servicios de mayor calidad, aplicando sistemas de

control que otorguen una amplia transparencia en los procesos, planes y
resultados.
Al respecto, RAMI (2001) resalta que es habitual posicionar la administracin
pblica contempornea en varias encrucijadas, y una de estas es reflexionar
sobre sus problemas de legitimidad y credibilidad social. La administracin
pblica ha ido perdiendo su vigor formal derivado de la fortaleza inherente al
concepto de Estado clsico y se
ha transformado en un
instrumento que capta recursos
para transformarlos en servicios
directos e indirectos a los
ciudadanos. La sociedad se ha
envalentonado y ha perdido el
miedo a una inmensa
maquinaria burocrtica que
segua designios difcilmente
comprensibles, y dispona a su
antojo de importantes facetas de
la vida pblica y privada de los
administrados.
Los ciudadanos, en su acepcin
actual, se han convertido en
propietarios polticos y
econmicos de la administracin,
y le exigen resultados. En este
sentido, la nueva gestin pblica
est orientada a incrementar la
eficacia y la eficiencia de la
administracin pblica. Esta
bsqueda es lgica y
trascendente debido a que la ausencia de eficacia y eficiencia del sector pblico
pone en peligro su legitimidad y estabilidad, que puede llegar a poner en
cuestin el propio sistema poltico, ya que en la medida en que los Gobiernos no
proporcionen con eficacia las polticas y los servicios pblicos demandados
socialmente, disminuyen los apoyos al sistema poltico (BAZAGA et al., 1998).
Durante las ltimas cuatro dcadas han sido numerosas las aportaciones tericas
y prcticas que han intentado modificar los parmetros organizativos y la gestin
del sector pblico. Como ya se ha sealado, la administracin pblica tradicional
26

va asociada al concepto de burocracia; es decir, una organizacin jerrquica en

que cada unidad tiene unas responsabilidades claramente delimitadas, sus
actuaciones estn reguladas mediante reglas escritas y mecanismos de control
vertical. En su momento, aunque ahora pueda resultar una paradoja, el modelo
de organizacin burocrtico fue la respuesta a las necesidades derivadas de la
modernidad, una modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio
de la eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnolgico. Pero la
administracin pblica tradicional, que se inspira en el modelo organizativo
burocrtico, ha desarrollado con el tiempo disfunciones muy importantes que
tienen como resultado ms sustantivo la falta de adaptacin de las
organizaciones pblicas al contexto socioeconmico actual.
Despus de numerosos intentos fallidos de modificacin de los parmetros
weberianos que han dominado y que an dominan, en nuestras
administraciones pblicas, han aparecido de manera rotunda durante los aos
noventa un conjunto de perspectivas reformadoras bajo el ttulo integrador de
nueva gestin pblica.
En qu consiste la nueva gestin pblica?
Una primera consideracin es que bajo esta perspectiva se agrupa muchas
corrientes y modelos de gestin diferentes; unos analticos, la mayora de
carcter normativo; unos genricos y otros ms concretos. Las corrientes
significativas de la nueva gestin pblica son: la desregulacin, la
agencializacin, la gerencializacin, la privatizacin, la externalizacin (servicios
pblicos gestionados por organizaciones privadas con nimo de lucro y sin l), la
tica en la gestin pblica, la participacin ciudadana, etc.; todo ello intentando
vertebrar un nuevo paradigma que se ha denominado postburocrtico
(BARZELAY, 1998).
2.2.1. Las corrientes de la nueva gestin pblica: el enfoque
neoempresarial y el neopblico7
Ante esta avalancha de estrategias y herramientas modernizadoras, un criterio
de clasificacin sustantivo podra ser agrupar, por un lado, todas aquellas
corrientes de la nueva gestin pblica que adoptan un enfoque
neoempresarial que enfatizan en la economa, la eficacia y la eficiencia de los

RAMI (2001).
27

aparatos pblicos, y que proponen una clientelizacin de los ciudadanos; por otro
lado, existen los enfoques que ponen especial atencin en la repolitizacin, la
racionalizacin y el control de la externalizacin de los servicios pblicos, la
participacin ciudadana y la tica en la gestin pblica que se agrupan en el
enfoque neopblico.
El peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: las corrientes
neoempresariales representan la
mayora de la literatura y resultan ser la
fuente de inspiracin directa de un
significativo nmero de equipos de
gobierno de nuestras administraciones.
Las corrientes que podramos
denominar como neopblicas
(repolitizacin, nueva regulacin,
participacin y tica), en cambio, son
claramente minoritarias tanto en el
mundo acadmico como en las bases
conceptuales de las innovaciones en la
gestin pblica de nuestras
administraciones. Veamos
seguidamente las caractersticas, problemas y crticas de las corrientes
neoempresariales y de las corrientes neopblicas de la nueva gestin pblica.
Las caractersticas ms destacables de las corrientes neoempresariales son:

Filosofa de no remar, sino hacer que los otros remen: el Estado

relacional y la sociedad del bienestar, ms que el Estado intervencionista y
del bienestar.
Fomentar la mutacin de las administraciones pblicas al pasar de
proveedoras de servicios pblicos a intermediarias que venden
servicios.
Adopcin del lenguaje y los conceptos del sector privado.
La reduccin de la relacin entre la administracin y la ciudadana a la
relacin administracin-clientes.
Fragmentacin de la administracin en unidades ms pequeas con una
creciente autonoma respecto a la gestin econmica, patrimonial, laboral,
etc., para que estas se especialicen en la produccin de una gama
determinada de servicios, y se reajusten con ms facilidad a las
necesidades de los clientes de los servicios pblicos.

28

Todo lo anterior se materializa en organismos que tienen unas formas

jurdicas alejadas en mayor o menor grado del derecho pblico.

Por otra parte, las caractersticas ms destacables de las corrientes neopblicas

son:

Se refuerza el concepto de ciudadana para que permita la expresin

activa de las opiniones. El concepto de ciudadana ha de servir para,
mediante un discurso abierto y pluralista, recrear la legitimidad poltica en
la administracin pblica.
Se debe reforzar los valores de la cosa pblica en los empleados pblicos,
y crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la
eficiencia como a la tica en la gestin pblica.
Reconocer nuevos derechos con garanta a los ciudadanos.
Tener como horizonte la satisfaccin del ciudadano en la utilizacin de los
servicios pblicos, as como la simplificacin del sistema o procedimiento y
tiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios pblicos,
con externalizaciones o sin ellas.
Actuar con principios y valores como la universalidad y la igualdad en los
servicios pblicos, contrapuestos a los de economicismo y gestin.
Incrementar la calidad y el nmero de los servicios pblicos.
Se debe definir claramente qu mbitos de la gestin pblica pueden ser
objeto de externalizacin (prestacin de servicios pblicos por
organizaciones privadas con nimo de lucro o sin l) y cules no pueden
serlo desde la perspectiva de las necesidades y derechos de los
ciudadanos. En el caso de los servicios externalizados, se debe garantizar
la direccin, control y evaluacin de las autoridades pblicas desde una
perspectiva econmica, legal y de defensa de los ciudadanos como
receptores de los servicios pblicos.

Cules son los problemas o crticas en relacin con estas dos formas
de interpretar la gestin pblica (corrientes neoempresariales frente a
corrientes neopblicas)?
Las crticas y problemas asociados a las corrientes neoempresariales son:

Existen problemas de cara a vincular el Estado relacional con el Estado de

bienestar, en el sentido de que algunos servicios pblicos prestados por
organizaciones privadas pueden generar efectos asimtricos en los
ciudadanos.
29

En relacin con el modelo de administracin relacional, hay que tener

presente que una administracin que no rema puede olvidar los
rudimentos bsicos de la navegacin y perder el control de la nave.
Se confunde medios con fines, al considerarse indicadores y actuaciones
modernizadoras como fines en s mismos (tecnologas de la informacin,
indicadores de gestin, cambios en los organigramas y en los
procedimientos, etc.).
Se tiende a formular objetivos de actuaciones pblicas sin compromisos
concretos, que son de difcil verificacin por parte de los ciudadanos.
Inspirarse en la gestin privada es un error conceptual grave por dos
razones (MICKLETHEWAIT, WOOLDRIEGE, 1998):
Por un lado, la gestin pblica acredita muchos aspectos
diferenciales en relacin con la gestin privada.
Por otro lado, la teora de la gestin privada es una ciencia
inmadura y sus prescripciones son totalmente coyunturales, y
suelen tener un margen de error muy elevado (las empresas
excelentes en
realidad no lo son o
bien dejan de serlo en
poco tiempo).

Reducir la condicin de
ciudadanos a clientes es un
paso atrs y no al revs. Los
ciudadanos son mucho ms
que clientes de servicios
pblicos; de hecho, los
ciudadanos son los
accionistas polticos y
econmicos de las
administraciones pblicas y tienen muchos ms derechos de los que estn
asociados al rol de cliente. Entre la administracin pblica y la ciudadana
no hay un contrato comercial, sino un contrato social y poltico.
Se impulsa organismos que tienen unas formas jurdicas alejadas en
mayor o menor grado del derecho pblico que, como consecuencia,
atenan las responsabilidades que tendran en relacin con los ciudadanos
(disminucin de las garantas) si formasen parte de la administracin
clsica.

30

La presin impositiva directa e indirecta sobre los ciudadanos para obtener

recursos es estable (si es que no se incrementa) en su totalidad. Es decir,
las obligaciones se mantienen o aumentan mientras que los derechos
disminuyen.
Se incrementa los requisitos y la complejidad de los baremos para la
utilizacin de los servicios pblicos, aunque provoquen exclusiones de
numerosos colectivos de ciudadanos con el objetivo de obtener un
indicador econmico alto en reduccin de costes.
La fragmentacin y la empresarializacin del sector pblico pueden
provocar corrupcin derivada de la defensa de intereses particulares y
disminucin de las responsabilidades pblicas.

Por otra parte, las crticas y problemas asociados con las corrientes neopblicas
consisten en:

Adoptar como ejes bsicos de la gestin pblica la igualdad, la

participacin, la cultura pblica, la regulacin y el rgido control de los
servicios pblicos externalizados, es usado como excusa al no lograrse,
por dficits tcnicos, una gestin flexible, eficaz y eficiente.
En el fondo, detrs de la defensa de los valores pblicos se encuentran
actores acomodados que tienen como objetivo la supervivencia de un
modelo burocrtico que satisface las necesidades particulares de los
empleados pblicos y no las de la ciudadana.

2.2.2. Principales ideas de la nueva gestin pblica8

La nueva gestin pblica ha sido el paradigma de reforma administrativa
prevaleciente hasta mediados de los noventa, acompaando a la hegemona de
la agenda neoliberal antes descrita. Naturalmente, no se aplic en todos los
pases por igual: tuvo gran influencia en los pases angloamericanos aunque
con grandes diferencias entre ellos, menos en los pases nrdicos, y escasa en
los pases de matriz latina y germnica. En Espaa, su influencia prctica ha sido
escasa, aunque desigual. La nueva gerencia pblica ha impregnado, desde luego,
el discurso sobre la administracin pblica, y legitimado la fuerza que los
gerentes han tomado en muchas administraciones, especialmente locales y
autonmicas.

PRATS (2005).
31

Como ha sealado Guy PETERS, las reformas desarrolladas a la sombra de la

nueva gestin pblica responden a un cuerpo de ideas desigualmente
compartidas. Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas y
constituyeron un cuerpo de ideas ampliamente compartido acerca de cmo
organizar y operar el sector pblico. Entre ellas:

El desempeo mejora cuando los gerentes saben lo que se espera de ellos

y los resultados son medidos en relacin con tales expectativas. La gestin
debe, pues, estar orientada a resultados fijados polticamente y
tcnicamente medibles.
La gestin pblica mejora cuando los gerentes disponen de cierta
discrecionalidad y de la flexibilidad necesarias en el uso de los recursos
para llevar a cabo sus responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidad
necesarias son controladas principalmente a travs de la evaluacin de
resultados.
El desempeo mejora cuando la autoridad operativa es delegada desde las
agencias centrales y las unidades centrales de los ministerios a favor de
los niveles y unidades operativos.
El desempeo mejora cuando las decisiones y controles gubernamentales
se focalizan en los productos y los resultados ms que en los insumos y
los procedimientos.
El desempeo mejora
cuando los gerentes
responden tanto del uso de
los recursos como de los
resultados que producen con
los mismos.
Las ideas expuestas fueron,
y en gran parte son, casi
unnimemente compartidas.
Probablemente llegaron para
irse acrisolando en tiempos
diversos en una cultura
administrativa renovada.

Sin embargo, como ya hemos

expuesto, la nueva gestin pblica vino acompaada de otras ideas mucho ms
polmicas, mucho menos compartidas y de durabilidad ms problemtica. Entre
ellas estn que el desempeo mejora (SHICK, 2000):

32

Cuando el ciudadano-cliente tiene la posibilidad de elegir entre oferentes

de servicios pblicos.
Cuando los servicios del Gobierno son tercerizados.
Cuando las organizaciones pblicas se gestionan por imitacin de la
gestin privada.
Cuando la provisin de servicios se separa de la formulacin de polticas.

2.2.3. La nueva gestin pblica y sus efectos en el desempeo del

Estado9
La nueva gestin pblica (NGP) se encuentra en muchos pases. En el Reino
Unido su difusin fue perceptible a partir de la administracin THATCHER. Tambin
adopt la forma de la reinvencin del Gobierno durante la administracin CLINTON
en Estados Unidos y del nuevo modelo de conduccin (Neues Steuerungsmodell)
en Alemania; en otros pases destacados se conoce con diferentes nombres y
formas. La principal idea de la NGP es la economizacin o la mercadizacin de la
administracin pblica, incluyendo gerencialismo, descentralizacin,
simplificacin de la toma de decisiones, indicadores de desempeo, objetivos en
trminos de resultados, administracin por resultados y uso de nueva tecnologa
en el gobierno. En otras palabras, en todo el mundo ha destacado un intento por
introducir mercados y cuasimercados en el sector pblico (RICHARDS y SMITH,
2002, p. 104). No obstante, la NGP est recibiendo cada vez ms crticas en
muchos pases de Amrica Latina y otras partes del mundo.
Y qu significa todo esto?
Sin duda, nos estamos alejando gradualmente del tipo tradicional de
administracin pblica (RICCUCCI, 2001), aunque muchos expresan dudas acerca
de un nuevo paradigma (LYNN, 2001). Sin embargo, los lmites entre el sector
privado y el pblico estn perdiendo definicin. Asimismo, hay ms redes
polticas, ms gobierno a distancia; no gobierno directo, sino autogobernanza
negociada (NEWMAN, 2001, p. 24); en realidad estn surgiendo ideas nuevas en
todo el mundo. Para cada una de ellas estn apareciendo tambin nuevos
stakeholders.
Dnde queda, con eso, la posicin del Gobierno central? Cul es la
posicin del Ejecutivo nuclear?

KIM (2007).
33

Se est reduciendo. El papel del Gobierno central est menguando hasta cierto
punto. Las voces de otras contrapartes estn volvindose crticas. Exigen cada
vez ms, as que muchas cosas van cambiando. Puede observarse que hay una
transicin del Estado weberiano al Estado posmoderno. El grado de cambio
puede variar de un pas a otro; la transformacin puede apreciarse en diversas
reas: del gobierno a la gobernanza, de la jerarqua a la heterarqua (como las
redes), del poder concentrado al poder difuso, del Estado unitario y/o
centralizado al fragmentado y/o descentralizado, de los Estados monolticos a los
Estados vacos, etctera (RICHARDS y SMITH, 2002, p. 36).
Cules son las implicaciones de este tipo de transformacin? Cmo
pueden interpretarse las transformaciones de esta clase?
Sin duda, hay un profundo impacto: el denominado vaciamiento del Estado.
La autoridad y el poder del Gobierno central se han reducido al fragmentarse y
dispersarse hacia arriba, al nivel supranacional, hacia afuera, por la privatizacin
y la mercadizacin, o hacia abajo, por la creacin de quangos, agencias y la
descentralizacin/devolucin, la contractualizacin y muchos otros fenmenos
(RICHARDS y SMITH, 2002, pp. 20-25).
Este vaciamiento del Gobierno no es problema solo del Gobierno britnico; es
tambin un problema comn en muchos pases, lo que representa grandes retos
para los Gobiernos modernos de todo el mundo. Aqu la cuestin clave es en qu
medida el vaciamiento ha socavado la capacidad del Ejecutivo central para
controlar el proceso poltico. El orden, la uniformidad y la productividad se
enfrentan al desafo de la complejidad, la diversidad y la impredictibilidad. Se ha
promovido mucho las reformas del sector pblico pero, a medida que vayan
cambiando las cosas, se podr superar estos nuevos retos?

2.3. Nueva gobernanza responsiva

La nueva gobernanza responsiva tiene las siguientes caractersticas10:

Las organizaciones tomadoras de decisin deben trabajar de manera

abierta; es decir, utilizar un lenguaje que sea accesible y comprensible

10

BUNDSCHUH-RIESENEDER, Friederike (2008). Good governance: characteristics, methods and the austrian
examples. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 24E/2008 pp. 26-52.
http://rtsa.ro/tras/index.php/tras/article/viewFile/91/87
34

para el pblico en general, para lograr mejorar la confianza en las

instituciones pblicas.
Posibilitar la participacin de los ciudadanos en el proceso de desarrollo,
de tal manera que los beneficiarios o grupos afectados por un proyecto
reconozcan que el gobierno es capaz de tomar decisiones informadas con
respecto a sus necesidades y los grupos sociales puedan proteger sus
derechos.
Es legtimo; es decir, los ciudadanos creen que sus intereses,
preocupaciones, opiniones y puntos de vista son incluidos y se les da el
peso y la consideracin apropiada y que el proceso ha sido justo.
La informacin est disponible al pblico en general y existe claridad sobre
el Gobierno, las normas, reglamentos y decisiones; es decir, es
transparente. Ello conlleva a que la toma de decisiones del Gobierno y la
implementacin de polticas pblicas se realicen reduciendo la
incertidumbre, y puede ayudar a inhibir la corrupcin entre los
funcionarios pblicos.
Los procesos
implementados por la
organizacin pblica
para producir
resultados favorables
para satisfacer las
necesidades de los
stakeholders, mientras
hace un mejor uso de
los recursos que estn
a su disposicin
humanos,
tecnolgicos,
financieros, naturales
y ambientales.
La rendicin de
cuentas es una de las principales caractersticas de la gobernanza
responsiva, ya que implica que una organizacin es responsable ante los
que se vern afectados por sus decisiones o actos, as como las normas
aplicables al derecho.
Un Gobierno debe ser capaz de regularse a s mismo por medio de las
leyes, reglamentos y polticas que abarcan sus derechos y deberes, as
como los mecanismos para el cumplimiento y solucin imparcial a las
controversias; es decir, la aplicacin justa y consistente de las leyes y la
aplicacin de las polticas gubernamentales.
35

Las polticas y acciones del Gobierno deben ser coherentes y de fcil

comprensin. La coherencia requiere de un fuerte liderazgo poltico y
asumir responsabilidad por parte de las instituciones pblicas para
garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo.
El contraste de los tres modelos de gestin pblica, la administracin
pblica tradicional, la nueva gestin pblica y la nueva gobernanza
pblica, puede darse en diferentes dimensiones, como propone SUK KIM
(2007, p. 516):
Una de las dimensiones a destacar es la relacin que existe entre el
Estado y el ciudadano en cada uno de los modelos. En el caso de la
administracin pblica tradicional, la relacin es de obediencia,
mientras.
En el segundo caso, la relacin es de demanda de derechos por
parte del ciudadano, lo que lo asemeja a una relacin clienteempresa.
En la tercera, es una relacin de empoderamiento, en la cual el
ciudadano interacta con los funcionarios pblicos para la atencin
de sus necesidades.

Las diferentes formas en que el Estado interacta con el ciudadano tiene un

impacto en el diseo de la organizacin
pblica, que tiene la responsabilidad de
atender la demanda ciudadana. En una
relacin de obediencia, por ejemplo,
los espacios para la interaccin e
informacin hacia el ciudadano no son
necesarios, pues la administracin sabe
que es conveniente entregar sin
necesidad de conocer la opinin del
ciudadano; mientras que, en el caso de
la nueva gobernanza responsiva, los
espacios de interaccin son
fundamentales, por lo que la
organizacin pblica es responsable de
hacerlos explcitos y dedicar recursos
(materiales y humanos) y tiempo para su diseo y gestin, pues dichos espacios
son los que permiten recoger e interactuar con el ciudadano, de manera que el
servicio entregado responda a sus necesidades, y logre legitimidad y
empoderamiento por parte de los ciudadanos.
36

2.3.1. La gobernanza como modelo de administracin pblica11

En el transcurso de su prolongada existencia, los Gobiernos han sido objeto de
muchas reorganizaciones y reformas. Desde la perspectiva de la administracin
pblica, el motivo primordial de dichas reformas ha sido la eficiencia (o falta de
ella) del sector pblico y la aparente incapacidad del Gobierno para manejarse a
s mismo tan bien como lo hacen otras organizaciones de la sociedad. Ms all de
la importancia que la eficiencia pueda tener para todo conjunto de
organizaciones que provea la diversidad de servicios que los gobiernos
contemporneos brindan, la capacidad de estos ltimos para responder a las
demandas del pblico es un valor que adquiere aun ms relevancia. De ah que
buen nmero de las reformas
hechas al Gobierno, sobre todo
en los regmenes democrticos,
han estado orientadas a
fortalecer su capacidad para
procesar las demandas de sus
ciudadanos y para responder
mejor a ellas.
El enorme esfuerzo en las
ltimas dcadas por reformar la
administracin pblica ha tenido
en gran medida el propsito de
volver ms eficiente el sector
pblico. Estas reformas, a
menudo descritas bajo el rubro
de la nueva gestin pblica (NGP), han institucionalizado tcnicas de gestin que
hacen que el sector pblico funcione de manera ms semejante al sector
privado, y han destacado el papel que tiene el Gobierno como proveedor de
servicios a sus clientes. Asimismo, tales reformas han enfatizado la capacidad
de dichos clientes para tomar decisiones personales sobre los tipos de servicios
que quieren recibir del Gobierno y, por lo tanto, la ciudadana es vista en gran
medida como sujeto de la accin del Gobierno, ms que como participante activa
en la seleccin de esas polticas. La buena noticia es que, en muchos sentidos,

11

PETERS (2005).

37

las reformas han tenido xito y sera difcil objetar que en el ao 2004 los
Gobiernos son ms eficientes de lo que eran en 1984 o incluso en 1994.
Un estilo alternativo de reforma del sector pblico ha sido el intento de involucrar
ms directamente a la ciudadana en la accin de gobierno y en la eleccin de las
polticas. Este estilo de gobernar ha estado en vigor desde hace mucho tiempo
en numerosos pases, sobre todo los del norte de Europa, pero en muchos otros
ha llegado a ser una estrategia consciente de reforma.
Por ejemplo, en Estados Unidos muchas de las recomendaciones sugeridas por el
programa de Revisin del Desempeo Nacional (National Performance Review,
1993) estaban encaminadas a aumentar la capacidad tanto de los ciudadanos
comunes como de los niveles inferiores del servicio pblico para influir en las
polticas y en el estilo de administrar.
En Canad, primero el programa llamado PS 20004 y, ms tarde, el programa
para la participacin ciudadana brind opciones para que la poblacin intervenga
de manera activa.
Incluso aquellos pases del norte de Europa que tradicionalmente haban
practicado el corporativismo o ciertas modalidades corporativas pluralistas de
relacin entre el Estado y la sociedad han reforzado las oportunidades para que
los ciudadanos tomen parte en el Gobierno, al tiempo que han procurado
empoderar (empower) a los escalones ms bajos de la burocracia pblica.
El trmino que en general se ha utilizado para nombrar muchos de estos cambios
en el sector pblico es gobernanza,
aunque tambin se emplea
empoderamiento y gobierno
participativo. Como se deduce de lo
mencionado arriba, la lgica que
subyace en el enfoque de gobernanza
es que una mayor participacin
ciudadana traer consigo mayor
calidad en la tarea de gobernar. Esta
lgica se basa en parte en principios
democrticos y en parte en nociones
administrativas y de eficiencia. El
principio democrtico que subyace en
la gobernanza es que la ciudadana debe tener ms influencia en las polticas que
se adopta en su nombre. En una democracia representativa los ciudadanos
tienen cierto grado de influencia, pero esta es indirecta y espordica, y se realiza
primordialmente el da de las elecciones. Ms an, quienes pugnan por una
38

mayor participacin diran que las propias organizaciones pblicas pueden

hacerse ms democrticas y que puede darse ms influencia al trabajador
promedio tanto en la definicin de la naturaleza de su empleo, como en la
direccin de las polticas organizativas en su conjunto.
Las reformas de la NGP y, hasta cierto punto, los modelos neoliberales de
gobierno en general han puesto mayor nfasis en el papel del gerente pblico en
la tarea de gobernar, con lo que se redujo la posicin dominante de los polticos.
Al gerente pblico, reclutado a menudo fuera del servicio de carrera en los
sistemas que adoptan esta forma de gobernar, se le considera capaz no solo de
gestionar los programas pblicos, sino tambin de ser algo as como un
empresario de las polticas. Ms an, la rendicin de cuentas en el modelo de
la NGP depende ms del desempeo y
menos de criterios polticos, lo que, de
nuevo, debilita los fundamentos
polticos de la tarea de gobernar. La
devolucin de autoridad a los gerentes
y a organizaciones autnomas o
cuasiautnomas tambin tendi a
exacerbar algunos de los problemas de
coordinacin y coherencia que existan
en los Gobiernos. La gobernanza, como
enfoque alternativo para el sector
pblico y, ms especficamente, para la
administracin pblica, representa un
intento por involucrar ms a la
sociedad en la tarea de gobernar y por
reducir los elementos jerrquicos del sistema.
En resumen, la gobernanza como modelo para el sector pblico y la
administracin pblica plantea algunos retos fundamentales a las formas
tradicionales de gobierno y a la NGP. Representa un intento por sobrepasar las
jerarquas y el control de arriba-abajo dentro del propio sector pblico, y entre
este y la sociedad. Estas intenciones son, por supuesto, laudables en cualquier
contexto democrtico, deberan contribuir a aumentar la legitimidad del sector
pblico, y de hecho podran fortalecer la capacidad del Gobierno para el logro de
sus objetivos. Pero, si bien todos esos resultados son muy favorables, tambin
habra que plantearse algunas preguntas con respecto a las posibilidades de
alcanzar todos esos objetivos. Es ms, debemos preguntarnos si acaso el precio
que hay que pagar por alcanzarlos no resulta demasiado elevado, por
importantes que ellos puedan ser.
39

2.3.2. La gobernanza como concepto analtico12

Que el modo de gobernar las sociedades ha experimentado cambios en los
ltimos tiempos parece una realidad incontestable, realidad que se concreta en la
erosin de las bases tradicionales del poder poltico (PIERRE, 2000). En efecto, se
ha pasado de una nocin de Gobierno en la que el Estado era el incuestionable
centro del poder poltico y tena el monopolio en la articulacin y persecucin del
inters colectivo, a una situacin en la que las decisiones son el producto de la
interaccin y las dependencias mutuas entre las instituciones polticas y la
sociedad. Para referirse a esta realidad suele emplearse el trmino gobernanza,
gobernacin o gobierno en red (governance en ingls), como fenmeno distinto
del gobierno tradicional basado en la relacin jerrquica entre quien gobierna y
quien es gobernado, y que se apoya en la facultad normativa del Estado y en su
capacidad para hacerla efectiva. Esta constatacin ha dado lugar en la disciplina
a una abundante literatura en torno a la conceptualizacin, anlisis de sus causas
y consecuencias, as como de verificacin emprica del fenmeno.
El origen y las causas de estas transformaciones del Estado habra que buscarlos
tanto en el fenmeno de la
globalizacin como en la propia
evolucin de las sociedades
desarrolladas hacia una mayor
complejidad. Realidades como la
internacionalizacin de la economa,
una mayor demanda del sector
privado de participar en las
decisiones pblicas, la complejidad
inherente a los nuevos asuntos de
polticas (policy issues) o la
generalizacin de los modos de la
nueva gestin pblica, fuerzan
todas ellas un cambio hacia nuevos
esquemas de articular las
decisiones.
En este escenario de complejidad, se afirma que ningn actor, sea este pblico o
privado, tiene en la actualidad ni el conocimiento ni la informacin suficientes

12

PIERRE (2000); KOIIMAN (2000); PETERS (2000) y RHODES (2000).

40

para dar respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas (KOIIMAN,

2000). Ninguno dispone por s solo de la posibilidad de dominar unilateralmente
los diferentes sectores de poltica.
As, el paisaje poltico y la capacidad del gobierno entendido en su sentido
tradicional de imponer unilateralmente su voluntad se ven alterados de manera
muy significativa, forzndose la evolucin hacia otros modos de articular el
inters colectivo. La presuncin implcita es que las instituciones polticas ya no
ejercen el monopolio de la accin de dirigir la sociedad. Como consecuencia de
los cambios referidos, parece estar producindose una transicin desde unas
pautas tradicionales de ejercicio
del poder poltico basado en una
relacin de un solo sentido
entre los que gobiernan y los
que son gobernados, hacia un
modelo de doble sentido en el
que se toma en consideracin
tanto los intereses, percepciones
y oportunidades de los que
gobiernan como los de los que
son gobernados (KOIIMAN,
1993).
Es de esta nocin de donde
surge el concepto gobernanza
como concepto analtico con el
que se quiere captar la reestructuracin y transformacin de la articulacin del
poder poltico a la luz de los cambios mencionados.
2.3.3. Conceptos de gobernanza
En general, gobernanza se percibe como un modelo alternativo a gobierno. No
obstante, las definiciones y perspectivas de la nocin de gobernanza son
variadas y merece la pena detenerse brevemente en ellas.
Hay que advertir que la confusin es grande. En algunas obras nos hallamos con
el trmino gobernanza referido de manera muy general a las distintas
manifestaciones empricas de las adaptaciones del Estado a su ambiente externo.
En otras ocasiones, sin embargo, encontramos representaciones conceptuales o
tericas ms elaboradas sobre la coordinacin de los sistemas sociales y, en
especial, sobre el papel del Estado en dicha coordinacin.
41

Un criterio delimitador tpico de los distintos conceptos de gobernanza es el de la

centralidad que se concede al actor estatal en el anlisis de la conformacin
de decisiones. En esta lnea, PETERS diferencia entre las nociones tradicional y
moderna del concepto de gobernanza (PETERS, 2000):

Desde la perspectiva tradicional, el anlisis se refiere a cmo el actor

estatal es capaz de ejercer control sobre el resto de las agencias de
gobierno, sobre la sociedad y la economa. Este concepto analtico se
centra en el actor pblico y la cuestin aqu estara en determinar en qu
medida el Gobierno sigue teniendo la capacidad de dirigir (steering).
Desde el punto de vista
emprico, se tratara de
determinar si un Gobierno
es capaz de gobernar
(dispone eficazmente del
recurso del poder) mientras
que, normativamente, la
idea es que un gobierno
eficaz es algo bueno en s
mismo, la accin estatal es
necesaria para guiar la
accin pblica hacia la
consecucin del inters
pblico. Existe, por tanto,
una presuncin de que la
sociedad no podra alcanzar
dicho inters pblico y, por
tanto, se requiere la intervencin de la autoridad del Estado.

El enfoque moderno de gobernanza se aleja de la perspectiva anterior

y tiene, a su vez, dos versiones, una positiva y otra negativa:
La versin negativa resalta la capacidad de las fuerzas sociales
para resistir las imposiciones y regulaciones de la administracin.
Aqu, el elemento normativo es que los ciudadanos saben mejor
que el Estado, lo que quieren y necesitan; por tanto, est
perfectamente justificado que intenten encontrar la forma de evitar
las incursiones de la autoridad y la burocracia en su esfera.

42

 La versin positiva, por su parte, apuntara a que existen

recursos en la sociedad lo suficientemente slidos como para poder
disear e implementar eficazmente las polticas, y esos recursos
deben ser aprovechados. Se asume que las redes, comunidades u
otros agregados de organizaciones de intereses existentes en los
distintos sectores de polticas estn en disposicin de dar forma a
las polticas o asistir al Gobierno en su implementacin.
La fuerza e incluso la dominacin de la sociedad constituyen una ventaja para el
Gobierno, pues permite al sistema llegar a decisiones mejores (en el sentido de
ms eficaces, eficientes y justas). Segn esta visin, existira una intensa
coordinacin dentro de cada sector de poltica. De hecho, al interior de cada rea
de poltica nos encontraramos en la mayora de los casos con una gobernanza
eficaz, con la mayora de los actores implicados en la naturaleza del problema y
en sus soluciones. El elemento normativo aqu es que la sociedad debera ser
capaz de gestionar muchos de sus intereses sin la intervencin del Estado. Es
ms, se argumenta que el capital social
es necesario para una buena gobernanza
(PUTNAM, 1993). Los grupos sociales
crean este capital social y funcionan
como base para la participacin poltica,
especialmente en aquellas reas en las
que, por sus caractersticas de mayor
complejidad, la formacin de decisiones
resulta potencialmente ardua.
Distinta resulta la aproximacin de otros
autores a la nocin de gobernanza y que
consiste en avanzar una definicin de
mnimos de gobernanza (una
alternativa al Gobierno, al control por
parte del Estado; una situacin en la que ya no se puede confiar en el recurso a
la autoridad del Estado como nica fuente de poder poltico) coinciden en
reconocer que el trmino tiene diferentes acepciones o versiones (RHODES, 2000).
La conclusin de ambos es que no existe un concepto nico de gobernanza ms
all de una nocin muy general, sino que el fenmeno ser diferente segn nos
movamos en un mbito de la actividad poltica o en otro.
HIRST se refiere a cinco empleos del concepto de gobernanza:

En el campo de desarrollo econmico.

43

En el rea de las instituciones y regmenes internacionales.

Como gobernanza de corporaciones.
Referido a la expansin de la nueva gestin pblica.
Referido a las nuevas prcticas de coordinar actividades a travs de redes,
partenariados, y foros deliberativos.

En una lnea similar, RHODES afirma que, para la Administracin Pblica, existen
siete definiciones diferentes de
gobernanza segn el terreno en
el que nos movamos:

Gobernanza corporativa.
Nueva gestin pblica.

Good governance.
Interdependencia
internacional.
Sistemas sociocibernticos.
Economa poltica.
Redes.

2.3.4. Principios de buena

gobernanza13
Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanza debe integrar
principios que le permitan garantizar la mayor democracia posible y la
consecucin de sus propios objetivos. Para que estos principios sean efectivos y
cumplan con sus funciones, probablemente se deber disear nuevos
instrumentos que plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente.
Cules son y cules deberan ser los principios de buena gobernanza
que han de permitirnos evaluar su contenido?
Los principios de buena gobernanza han de ser aquellos que impliquen un buen
funcionamiento de la gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus
objetivos. Si la gobernanza supone la toma de decisiones en contextos complejos
y cambiantes con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes,
los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que:

13

CERRILLO (2005).
44

Estn todos los actores que han de estar, cada uno de ellos asumiendo el
rol que le corresponde.
Los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para poder
tomar las decisiones que les correspondan.
Se pueda tomar decisiones.

En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro blanco de la gobernanza

europea, los principios que han de garantizar la consecucin de los objetivos que
hemos comentado seran:

Transparencia.
Participacin.
Rendicin de cuentas
(accountability).
Eficacia.
Coherencia.

Ahora bien, no existe un acuerdo

unnime sobre si estos son todos
los principios de buena gobernanza
que se debe reconocer. As, en
algunos casos se ha hecho
referencia a otros principios de
buena gobernanza como:

Subsidiariedad. Hace referencia a la eleccin del mejor nivel que ha de

actuar.
Complementariedad. Tambin conocido como subsidiariedad horizontal,
mediante el que se define qu actores, pblicos o privados, actuarn.
Proporcionalidad. Implica que se utilice el mejor instrumento para
conseguir los objetivos propuestos.
Flexibilidad. Permite la adaptacin a las circunstancias concretas a que
se ha de hacer frente en cada momento.
Objetividad. Impone un deber de ponderacin de las circunstancias del
caso, impidiendo la toma de decisiones desconectadas del supuesto
concreto.

Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buena
gobernanza no lo son, a nuestro entender. Por un lado, porque algunos de ellos
no son principios de buena gobernanza, sino principios de buena administracin
45

a los que ltimamente se han referido diferentes instituciones. Los principios de

buena administracin se dirigen a los funcionarios y personal de los organismos
pblicos y regulan sus relaciones con los ciudadanos y, por tanto, tienen un
mbito ms especfico que los principios de buena gobernanza, que se refieren a
las relaciones entre actores polticos. Por otro lado, porque otros hacen
referencia al funcionamiento de las instituciones y no tanto a sus relaciones con
otros actores.
Consideramos que se debe tener en cuenta la necesaria aplicabilidad de los
principios de buena gobernanza no solo a los poderes pblicos, sino tambin al
resto de actores que intervengan en la gobernanza, aspecto que todava no ha
sido objeto de una atencin suficiente.
Los modelos de gestin tienen impacto en el diseo de las organizaciones
pblicas, en su estructura y en la forma cmo son gestionadas. Lo anterior, a su
vez, provoca que los diferentes mecanismos que utiliza el Estado para hacer
realidad las decisiones de los funcionarios pblicos deban tener determinadas
caractersticas en funcin del modelo prevaleciente.
Los modelos de gestin pblica no estn presentes en la realidad de manera
evidente, sino que sus caractersticas estn presentes en las organizaciones
estatales reales. Lo que es posible observar es la prevalencia de uno sobre otro,
lo que produce que, en la realidad, las respuestas para mejorar la gestin pblica
deban ser producto de la adecuada identificacin del modelo de gestin pblica
prevaleciente y la reflexin sobre la respuesta especfica para el caso concreto.

46

3. La gestin por procesos en la

Poltica Nacional de Modernizacin de
la Gestin Pblica del Per
3.1. La gestin por procesos en las organizaciones pblicas
Las administraciones pblicas, ya sean territoriales o institucionales, tienen por
definicin una naturaleza de prestacin de servicios con el objeto de satisfacer
necesidades de inters general. Para ello, los Gobiernos toman medidas polticas
que, mediante las correspondientes unidades administrativas, las estructuras y
los recursos, se materializan en servicios o productos que son puestos a
disposicin de sus destinatarios (ciudadanos/clientes) mediante la superacin de
distintas fases o etapas, que se configuran en procedimiento, o, en sentido ms
amplio, en procesos; su mejora implicar directamente un incremento en los
niveles de bienestar de la poblacin. Por ello, es necesario entender claramente
qu es un proceso y sus caractersticas.

47

3.2. Qu se entiende por proceso?14

El concepto de proceso hace referencia a la serie coordinada de actividades o
tareas que proporcionan un resultado til para un cliente interno o externo de la
organizacin (usuario interno o ciudadano). Esta serie de actividades ha de ser
definible, repetible y medible de modo que permita, de manera estable y
predecible, la transformacin de elementos de entrada en elementos de salida.
Entre las caractersticas anteriormente apuntadas de proceso, debe destacarse
que los procesos pueden y deben ser documentados, de modo que se pueda
identificar los insumos y los recursos, tanto materiales como humanos, que se
requiera para generar el producto o servicio esperado. Asimismo, el proceso es
una serie coordinada de tareas
repetibles. La frecuencia de
reiteracin depende de su mayor o
menor demanda por parte de los
beneficiarios del proceso. Por
ltimo, los procesos han de ser
predecibles, de modo que permitan
alcanzar un nivel de estabilidad
que asegure que si se sigue
consistentemente las actividades
del proceso se alcanzar los
resultados deseados.
Hay que diferenciar por tanto entre
proceso y proyecto, al tratarse este ltimo de la combinacin de recursos
(humanos, tcnicos y econmicos), reunidos temporalmente para conseguir un
propsito determinado. La principal diferencia entre ambos conceptos es que el
proyecto hace referencia a un trabajo no repetitivo que se ha de planificar y
realizar segn especificaciones, recursos y plazos predeterminados. La creacin
de una nueva unidad administrativa en una organizacin pblica se debe enfocar
bajo la ptica de los proyectos, mientras que el establecimiento de las
actividades a realizar por dicha unidad responde a la gestin de procesos.
Si bien la imagen asociada al concepto de proceso que se acompaa en la
literatura viene representada por una secuencia lineal en la cual el proveedor

14

FIIAPP (2007).

48

genera la entrada al proceso y a partir de este se genera una salida al cliente,

bien sea usuario interno o ciudadano, es apropiado completar el esquema con la
introduccin de sistemas de medicin, de modo que permita conocer si el
proceso est bajo control.
Grfico 02. Representacin general de un proceso

Fuente. Material formativo de IBM.

Una vez analizados y simplificados los procesos, es fundamental el

establecimiento de sistemas de informacin que permitan la paulatina mejora de
los procesos a medida que se producen nuevos avances tecnolgicos en los
recursos utilizados, en la ejecucin del proceso o cambios en las necesidades del
cliente. De este modo, se define la gestin por procesos como el modelo de
gestin orientado a satisfacer las expectativas de los clientes, internos o
externos. Se considera que este modelo conduce a la mxima rentabilidad de la
entidad en la medida en que la gestin implica una mejora continua de los
procesos.

49

3.3. Clasificacin de los procesos15

Un primer paso para la mejora de los procesos es su identificacin y el
establecimiento de las interrelaciones entre los mismos, de forma que permita
proceder a su representacin, individualmente o generando el mapa de procesos
de la organizacin. El propsito de este documento es analizar y simplificar un
nico proceso, la gestin de compras y no la identificacin de todos los procesos
de cada una de las entidades en las que se realiza el estudio. Una de las
metodologas ms extendidas para la identificacin de procesos es el estndar de
la familia IDEF, que permite representar de manera estructurada y jerrquica
las actividades que conforman una organizacin y los objetos o datos que
soportan la interaccin de esas actividades.
La utilizacin de IDEF permite establecer unos criterios para clasificar los
procesos de las organizaciones atendiendo a una jerarqua por niveles de
importancia:

15

Procesos estratgicos. Son los procesos responsables de analizar las

necesidades y condicionantes de la sociedad, del entorno y de las
necesidades ciudadanas. El anlisis y el conocimiento de los recursos
disponibles permiten establecer las referencias y las guas para los
procesos de niveles inferiores de manera que se facilite el despliegue de
los planes y las polticas de la organizacin. Algunos ejemplos de procesos
estratgicos son la planificacin y el control financiero, la definicin de
polticas generales de la organizacin y el desarrollo de la poltica del
equipo humano.

Procesos clave. Estos procesos componen el saber hacer de la

organizacin, y afectan de modo directo a la prestacin de los servicios y
la satisfaccin del usuario externo. Son los procesos que tienen contacto
directo con el cliente; es decir, el ciudadano. La atencin ciudadana en
oficinas pblicas, los sistemas de quejas y sugerencias, as como la
prestacin de cualquier servicio directo son ejemplos de procesos clave
para la organizacin.

Procesos de soporte o apoyo. Son los responsables de proveer a la

organizacin de todos los recursos necesarios, tanto humanos, tcnicos y

DIPUTACIN DE BARCELONA (2006).

50

materiales, a partir de los cuales es posible generar el valor aadido

deseado por los usuarios. La gestin documental, los sistemas de
informacin, la gestin de compras y la gestin del conocimiento son
considerados generalmente como procesos de apoyo de las
organizaciones.
La gestin por procesos implica entender a la organizacin como un conjunto de
procesos vinculados entre s para alcanzar resultados.

3.4. Mejora continua y reingeniera de procesos16

A la hora de acometer el cambio en las organizaciones desde la ptica de la
mejora de procesos, se puede distinguir dos estrategias:

La primera de ellas es conocida como kaizen y responde a la idea de

mejora continua, con la cual se consigue aportaciones incrementales
logradas mediante la participacin de todo el personal, con una
orientacin al proceso, motivado por un reto de superacin permanente.
Para su puesta en marcha son utilizados el ciclo PDCA (Plan, Do, Check,
Act) y las siete herramientas bsicas de la calidad.

La segunda estrategia se apoya en la innovacin o el cambio radical,

tambin conocido como kairyo, y hace referencia a aportaciones radicales
o grandes cambios realizados espordicamente por especialistas,
generalmente externos.

La reingeniera de procesos es una forma de acometer el cambio a partir de

grandes innovaciones que suponen una ruptura con la forma anterior de hacer y
la generacin de mejoras sustanciales en el desempeo de las organizaciones.
Con la reingeniera se persigue:

16

La bsqueda de mejoras radicales en los procesos administrativos

mediante la explotacin de las tecnologas de la informacin.
La ruptura con las formas y los procesos anticuados de la burocracia
pblica para comenzar nuevamente desde cero.

FUNDACIN EUROPEA PARA LA GESTIN DE LA CALIDAD TOTAL (1997).

51

La revisin de los principales procesos administrativos desde una

perspectiva multifuncional.
El cuestionamiento tanto de la necesidad de los procesos como de lo que
se busca con ellos.
La bsqueda sistemtica de cambios que hagan ms eficaces y eficientes
a los procesos para que agreguen valor al servicio.
El reemplazo de procesos secuenciales por procesos paralelos, para
concentrar la prestacin del servicio en un solo punto, reducir el nmero
de transferencias y eliminar los cuellos de botella y los tiempos
muertos.
La realineacin de los procesos para ofrecer a los clientes un nico
contacto, a travs del cual recibirn el servicio requerido.

3.5. La Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin

Pblica del Per al 2021
La Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica del Per al 2021
Tiene el siguiente objetivo general:

Orientar, articular e impulsar en todas las entidades pblicas, el proceso de modernizacin

hacia una gestin pblica para resultados que impacte positivamente en el bienestar del
ciudadano y el desarrollo del pas.

Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos especficos:

Promover que las entidades pblicas en los tres niveles de Gobierno

cuenten con objetivos claros, medibles, alcanzables y acordes con las
Polticas Nacionales y Sectoriales.
Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos
presupuestales para financiar los resultados que los ciudadanos esperan y
valoran.
Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones
de las entidades en concordancia con el proceso de descentralizacin.
Implementar la gestin por procesos y promover la simplificacin
administrativa en todas las entidades pblicas con el fin de generar
resultados positivos en la mejora de los procedimientos y servicios
orientados a los ciudadanos y empresas.
Promover que el sistema de recursos humanos asegure la
profesionalizacin de la funcin pblica con el fin de contar con
52

funcionarios y servidores idneos para el puesto y las funciones que

desempean.
Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformacin de los
insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan.
Desarrollar un sistema de gestin del conocimiento integrado al sistema
de seguimiento, monitoreo y evaluacin de la gestin pblica, que permita
obtener lecciones aprendidas de los xitos y fracasos y establezcan
mejores prcticas para un nuevo ciclo de gestin.
Promover el gobierno electrnico a travs del uso intensivo de las
tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) como soporte a los
procesos de planificacin, produccin y gestin de las entidades pblicas,
permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto.
Asegurar la transparencia, la
participacin, la vigilancia y la
colaboracin ciudadana en el
debate de las polticas pblicas y
en la expresin de opinin sobre
la calidad de los servicios
pblicos y el desempeo de las
entidades.
Promover, apoyar y participar en
espacios de coordinacin
interinstitucional con entidades
del mismo nivel como de otros
niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de servicio del Estado
en beneficio de los ciudadanos mediante la articulacin de polticas,
recursos y capacidades institucionales.
Articular las Polticas Pblicas Nacionales y Sectoriales, las cuales son
analizadas, diseadas, aprobadas, implementadas, evaluadas y mejoradas
promoviendo el debate y la participacin ciudadana.
Fomentar la creacin de mecanismos de articulacin necesarios para
lograr una coordinacin eficiente entre las entidades pblicas de los tres
niveles de gobierno.
Promover la descentralizacin de las funciones, responsabilidades,
capacidades y recursos de las entidades pblicas en los tres niveles de
gobierno con el fin de prestar de manera eficaz, eficiente y transparente
los bienes y servicios pblicos que los ciudadanos demandan.
Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un
funcionamiento que considere la heterogeneidad de las entidades pblicas
en lo referente a sus funciones, tamao y capacidades.
53

Actualmente una de las principales deficiencias de la gestin pblica en el Per

es adecuar la organizacin institucional en funcin de los procesos de la cadena
de valor, cumpliendo con la normativa de los sistemas administrativos del
Estado. En las siguientes lneas se describe esta deficiencia.
3.5.1. Inadecuados procesos de produccin de bienes y servicios
pblicos17
Los procesos dentro de las organizaciones deben ser definidos como una
secuencia de actividades que transforman una entrada en una salida,
aadindole un valor en cada etapa de la cadena. Sin embargo, la mayor parte
de entidades no cuenta con las capacidades o los recursos para trabajar en la
optimizacin de sus procesos de produccin de bienes y servicios pblicos. En
ese sentido, no se estudia de manera rigurosa y estructural cmo optimizar,
formalizar y automatizar cada uno
de los procesos internos a lo largo
de la cadena de valor.
Por otra parte, uno de los
problemas neurlgicos en esta
materia, es la desarticulacin de
los principales sistemas
administrativos, adems de ser
complejos, engorrosos y en
muchos casos, de difcil
cumplimiento, sobre todo para los
gobiernos locales ms pequeos
con menores capacidades
institucionales no estn
diseados considerando la gran
heterogeneidad de instituciones pblicas existente en el pas. De all que en las
actividades de los funcionarios, prime el criterio de cumplimiento de sus
funciones vinculado estrictamente con la normatividad establecida en los
documentos de gestin, en detrimento de la bsqueda de la satisfaccin del
ciudadano destinatario de los servicios pblicos.

17

POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA AL 2021.

54

Por ello, uno de los principales componentes de la gestin pblica orientada a

resultados de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021
del Per es fortalecer la gestin por procesos.

3.6. La gestin por procesos en la Poltica Nacional de

Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021 del Per18
Una gestin al servicio del ciudadano necesariamente deber cambiar el
tradicional modelo de organizacin funcional y migrar hacia una organizacin por
procesos contenidos en las cadenas de valor de cada entidad, que aseguren
que los bienes y servicios pblicos de su responsabilidad generen resultados e
impactos positivos para el ciudadano, dados los recursos disponibles.
Los procesos son definidos como una secuencia de actividades que trasforman
una entrada o insumo (una solicitud de un bien o un servicio) en una salida (la
entrega del bien o el servicio), aadindole un valor en cada etapa de la cadena
(mejores condiciones de calidad/precio, rapidez, facilidad, comodidad, etc.).
Los procesos son de dos tipos:

Por un lado, los que resultan directamente de la produccin de un bien o

servicio, denominados procesos clave de la cadena de valor.
Por otro lado, los denominados de soporte, que sirven de manera
transversal a todas las actividades, tales como la administracin central, la
gestin financiera, del personal, la infraestructura, el equipamiento y la
logstica, que en el sector pblico estn regulados por los Sistemas
Administrativos nacionales aplicables a todas las entidades.

En un modelo de gestin por resultados, los dos tipos de procesos deben ser
optimizados.
Las organizaciones modernas estudian rigurosamente cmo optimizar, formalizar
y automatizar cada uno de sus procesos internos, como parte de la cadena de
valor. Los recursos (insumos) esenciales para optimizar la cadena de valor son:

18

El personal (conocimiento).
La infraestructura (instalaciones).

POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA AL 2021.

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Los equipos.
Las tcnicas y mtodos.
Las finanzas.

Grafico 01. Los procesos presentes en la cadena de valor de la gestin pblica en el

Per

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