EXP.N.

0715-2005-PA/TC
TACNA-MOQUEGUA
ENCARNACIN FLORES
VILLAVICENCIO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Puno, a los 30 das del mes de marzo de 2005, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, con asistencia de los magistrados Bardelli Lartirigoyen,
Gonzales Ojeda y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por doa Encarnacin Flores
Villavicencio contra la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia
de Tacna, de fojas 149, su fecha 7 de octubre de 2004, que declar improcedente
la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES

Con fecha 2 de setiembre de 2002, la recurrente interpone demanda de

amparo contra el Director Regional de Educacin de Tacna, solicitando que se le
restituya el derecho a percibir dos remuneraciones totales o ntegras por concepto
de gratificacin por cumplir 20 aos de servicio en el Sector Educacin, dado
que, mediante la Resolucin Directoral N. 001464, se le ha recortado dicho
beneficio, al otorgrsele una cantidad equivalente a dos remuneraciones totales
permanentes. Manifiesta que el pago de la gratificacin que reclama debe
efectuarse en base a remuneraciones totales o ntegras, de conformidad con el
Decreto Supremo N. 041-2001-ED y no sobre la base de la remuneracin total
permanente.
El emplazado y el Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales
del Ministerio de Educacin, independientemente, contestaron la demanda,
sealando que el beneficio otorgado a la recurrente ha sido calculado en base a la
remuneracin permanente, conforme lo dispone el Decreto Supremo N. 051-91PCM. Manifiestan, adems, que este proceso no constituye la va idnea para
ventilar la pretensin del demandante. Asimismo, proponen la excepcin de falta
de agotamiento de la va administrativa, de caducidad y de excepcin
prescriptiva.
El Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Tacna-Moquegua, con
fecha 12 de enero de 2004, declar fundadas las excepciones de falta de
agotamiento de la va administrativa y de caducidad; improcedente la excepcin
de prescripcin extintiva e improcedente la demanda.

La recurrida confirm la apelada, por los mismos fundamentos.

FUNDAMENTOS

1. La demandante pretende que se le abonen dos remuneraciones totales o

ntegras por concepto de gratificacin por haber cumplido 20 aos de servicio
en el Sector Educacin, de conformidad con el artculo 52 de la Ley del
Profesorado.
2. Mediante la Resolucin Ejecutiva Regional N. 004179-2001, se le reconoce a
la recurrente el beneficio antes citado, pero para el clculo del mismo se toma
como referencia la remuneracin total permanente, regulada en el Decreto
Supremo N. 051-91-PCM.
3. De autos se desprende que la recurrente cuestion en va administrativa la
Resolucin Ejecutiva Regional antes citada, la misma que fue confirmada por
la Resolucin N. 488-2001-CTAR-TAC, de fecha 13 de diciembre de 2001; y
que el recurso de revisin interpuesto contra sta fue declarado improcedente
por la Resolucin Ejecutiva Regional N. 205-2002-CTAR-TACAN, de fecha
21 de mayo de 2002, agotndose as la va administrativa; motivo por el cual la
excepcin de falta de agotamiento de la va adminsrativa debe desestimarse.
4. La excepcin de prescripcin, antes denominada de caducidad, debe
desestimarse, dado que en el presente caso la parte emplazada reconoce el
derecho de la demandante al goce de la gratificacin por haber cumplido 20
aos de servicios al Estado; sin embargo, en este proceso se discute el monto
de dicho beneficio, motivo por el cual este Colegiado considera que la
agresin constitucional reclamada tiene carcter de continuada, siendo de
aplicacin el artculo 44, inciso 3), del Cdigo Procesal Constitucional.
5. Tal como lo ha establecido este Colegiado en la Sentencia N. 1367-2004AA/TC, de acuerdo con los artculos 52 de la Ley N. 24029, y 213 del
Decreto Supremo N. 019- 90-ED, Reglamento de la Ley del Profesorado, el
beneficio reclamado por la demandante se otorga sobre la base de
remuneraciones ntegras, situacin que ha sido precisada por el Decreto
Supremo N. 041-2001-ED, al establecer que el concepto de remuneracin a
que se refiere el segundo prrafo del artculo 52 de la Ley N. 24029 debe ser
entendido como remuneracin total, la cual est regulada por el Decreto
Supremo N. 051-91-PCM.

6. En tal sentido, la bonificacin por 20 aos de tiempo de servicios que reclama

la demandante debe otorgarse sobre la base de la remuneracin total y no sobre
la base de la remuneracin total permanente.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADAS las excepciones planteadas.
Declarar FUNDADA la demanda de amparo de autos.
Ordenar a la emplazada que abone a la recurrente la gratificacin por 20 aos de
servicio, equivalente a dos remuneraciones totales o ntegras, con deduccin de
lo que ya hubiera percibido por dicho concepto.
Publquese y notifquese.
SS.
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
LANDA ARROYO

EXP. N. 1367-2004-AA/TC
AREQUIPA
NORA GABRIELA MACHUCA
DURAND DE CHAPARRO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 23 das del mes de junio de 2004, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, con asistencia de los seores magistrados Bardelli

Lartirigoyen, Presidente; Revoredo Marsano y Garca Toma, pronuncia la

siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por doa Nora Gabriela Machuca

Durand de Chaparro, contra la sentencia de la Sala Mixta de Vacaciones de la
Corte Superior de Justicia de Arequipa, de fojas 159, su fecha 1 de marzo de
2004, que declar improcedente la accin de amparo de autos.

ANTECEDENTES

La recurrente, con fecha 7 de enero de 2003, interpone accin de

amparo
contra
la
Unidad de Servicios Educativos (USE) Arequipa Sur y la Direccin Regional de
Educacin de Arequipa, solicitando que se declaren inaplicables la Resolucin
Directoral N. 7173-2002-DREA, que declara infundado su recurso de apelacin
contra la Resolucin 0639-2002-USE-AS, que resuelve declarar improcedente el
pedido de pago de reintegro de gratificacin por cumplir 20 aos de servicios
en la carrera magisterial; la Resolucin Directoral N. 063-2002-USE-AS, que
resuelve declarar improcedente el pedido de reintegros de la gratificacin; y la
Resolucin Directoral N. 0879-USE-AS, por la que se le otorga la suma de 138
nuevos soles equivalente al doble de la remuneracin total permanente
percibida al 19 de enero de 1997. En consecuencia, solicita que se declare
inaplicable el Decreto Supremo N. 051-91-PCM, por contravenir la Constitucin
y la Ley, y que se disponga el pago de la suma S/. 1186.98 equivalentes al
doble de sus remuneraciones. Refiere que el ao 1997 cumpli 20 aos de
servicios efectivos en el sector Educacin.

El Ministerio de Educacin contesta la demanda solicitando que se la

declare infundada y/o improcedente, alegando que el Tribunal Constitucional,
mediante resoluciones recadas en similares pretensiones, ha establecido que
el Decreto Supremo N. 051-91-PCM, conforme se seala en su parte
considerativa, fue expedido al amparo del artculo 211, inciso 11 de la

Constitucin Poltica de 1979, significando con ello que su jerarqua legal sobre
la Ley del Profesorado era plenamente vlida y que no existe conflicto de
normas; y que, por consiguiente no se advierte amenaza o violacin del
derecho constitucional invocado.

El Noveno Juzgado Civil de Arequipa, con fecha 6 de junio de 2003,

declar fundada en parte la demanda, considerando que los requisitos y la
base del clculo para las gratificaciones de los profesores est reconocido en
una norma de rango legal como lo es la Ley del Profesorado, de modo que el
Decreto Supremo N. 051-91 PCM, expedido cuando estaba vigente la
Constitucin Poltica de 1979, no tendra rango de ley; agregando que la
entidad demandada, al haber aplicado el Decreto Supremo N. 051-91-PCM, ha
vulnerado los derechos relativos a la remuneracin equitativa.

La recurrida, revocando la apelada, declar improcedente la demanda,

estimando que no se ha producido la vulneracin de derecho constitucional
alguno, por cuanto el cuestionamiento de la resolucin adquiri la calidad de
cosa decidida; agrega que la bonificacin extraordinaria que se otorga a los
trabajadores como reconocimiento a sus aos de servicios en la Administracin
Pblica no forma parte de la remuneracin, ni tiene carcter pensionable.

FUNDAMENTOS

1.

El objeto de la presente demanda es que se declare la inaplicabilidad de la

Resolucin Directoral N. 0879-USE-AS, por la que se le otorga la suma de
S/. 138.00, equivalente al doble de la remuneracin total permanente
percibida al 19 de enero de 1997, por concepto de gratificacin por 20 aos
de servicios al Estado como docente, ya que el pago de dicha gratificacion
debi efectuarse sobre la base de remuneraciones ntegras y no de las
remuneraciones totales permanentes a que se refiere el Decreto Supremo
N. 051-91-PCM.

2.

De acuerdo con los artculos 52 de la Ley N. 24029 y 213 del Decreto

Supremo N. 019-90-ED, Reglamento de la Ley del Profesorado, el beneficio
reclamado por el demandante se otorga sobre la base de remuneraciones

ntegras, situacin que ha sido precisada por el Decreto Supremo N. 0412001-ED, al sealar que el concepto de remuneracin a que se refiere el
segundo prrafo del artculo 52 de la Ley N. 24029 debe ser entendido
como remuneracin total, la cual est regulada por el Decreto Supremo N.
051-91-PCM.

3.

En tal sentido, la bonificacin por tiempo de servicios que reclama la

demandante debe otorgarse sobre la base de la remuneracin total, y no
sobre la base de la remuneracin total permanente.

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad

que la Constitucin Poltica del Per le confiere

HA RESUELTO

1.

2.

Declarar FUNDADA la accin de amparo; en consecuencia, inaplicables a

la recurrente las Resoluciones N. os 7173-2002-DREA, 0639-2002-USE-AS y
0879-USE-AS, debindosele abonar el beneficio laboral reclamado sobre la
base de la remuneracin total.

Ordena hacer efectivo el pago de los reintegros conforme a ley.

Publquese y notifquese.

SS.

BARDELLI LARTIRIGOYEN
REVOREDO MARSANO
GARCA TOMA

EXP. N. 2579-2003-HD/TC
LAMBAYEQUE
JULIA ELEYZA ARELLANO SERQUN

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 6 das del mes de abril de 2004, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, con la asistencia de los seores magistrados
Alva
Orlandini,
Presidente;
Bardelli
Lartirigoyen
y
Gonzales
Ojeda, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por doa Julia Eleyza

Arellano Serqun, Vocal Superior cesante del Poder Judicial,
contra la resolucin de la Segunda Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lambayeque, de fojas 168, su fecha 21
de agosto de 2003, en el extremo que declar improcedente la
accin de amparo de autos respecto de la entrega de copias
del informe de la comisin permanente de evaluacin y
ratificacin.

ANTECEDENTES

Con fecha 5 de setiembre de 2002, la recurrente

interpone accin de hbeas data contra el Consejo Nacional
de la Magistratura (CNM), con el objeto que se le proporcione
la informacin denegada mediante la carta notarial de fecha 5
de julio de 2002, respecto a: a) el informe de la Comisin
Permanente de Evaluacin y Ratificacin sobre la conducta e
idoneidad en el cargo que ejerca la recurrente como Vocal
Superior Titular del Distrito de Judicial de Lambayeque; b) la

copia de la entrevista personal de la solicitante, realizada el

da 31 de julio de 2001; y, c) la copia del Acta del Pleno del
CNM, que contiene la decisin de su no ratificacin en el cargo
mencionado.
Alega que mediante Resolucin N. 159-2001-CNM, de
fecha 17 de agosto de 2001, se decidi no ratificarla en el
cargo que ejerca como Vocal Superior Titular del Distrito de
Lambayeque, sin que se indiquen las razones ni motivos por
las cuales el CNM adopt dicha decisin.
La Procuradora Pblica a cargo de los asuntos judiciales
del Consejo Nacional de la Magistratura seala que la
recurrente no puede acceder a dicha informacin porque el
artculo 28 de la Ley N. 26397 Orgnica del Consejo
Nacional de la Magistratura, no lo permite, debido a que la
norma prescribe la reserva respecto a las informaciones y
deliberaciones que efecten los miembros de dicho
organismo. Agrega que la demandante no ha probado la
supuesta afectacin de sus derechos constitucionales
protegidos por la accin de hbeas data.
El Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Chiclayo,
con fecha 4 de febrero de 2003, declara fundada, en parte, la
demanda, ordenando que el CNM cumpla con entregar a la
demandante copias del acta de la entrevista personal de fecha
31 de julio de 2001, e improcedente el otorgamiento de copias
del Informe de la Comisin Permanente de Evaluacin y
Ratificacin sobre la conducta e idoneidad de la actora, y del
Acta del Pleno del CNM que contiene la decisin de no
ratificarla en el cargo desempeado.
La recurrida confirma la apelada en el extremo que
declara improcedente la entrega de copias del Informe de la
Comisin Permanente de Evaluacin y Ratificacin y del Acta
del Pleno del Consejo; y la confirma en el extremo que declara

fundada en parte la demanda; revocndola, no obstante, en la

parte que dispone que el CNM cumpla con entregar a la
demandante copias del acta de la entrevista personal del 31
de julio de 2001, para reformarla y disponer que la entidad
antes citada entregue copias del video de la entrevista
personal de la demandante.
FUNDAMENTOS
1. Petitorio
1.

La recurrente pretende que la emplazada le proporcione: a)

copia del informe de la Comisin Permanente de Evaluacin y
Ratificacin sobre su conducta e idoneidad en el cargo que
ejerca como Vocal Superior Titular del Distrito de Judicial de
Lambayeque. b) copia de su entrevista personal, realizada el
da 31 de julio de 2001; y, c) copia del Acta del Pleno del
CNM, que contiene la decisin de no ratificarla en el cargo
mencionado.
A su juicio, la negativa de la emplazada para entregarle la
informacin requerida viola su derecho de acceso a la
informacin pblica, reconocido por el inciso 5) del artculo 2
de la Constitucin.
2. Competencia del Tribunal Constitucional

2.

De conformidad con el inciso 2) del artculo 202 de la

Constitucin Poltica del Per, el Tribunal Constitucional es
competente para conocer, en ltima y definitiva instancia, las
resoluciones denegatorias de las acciones de hbeas corpus,
amparo, hbeas data y accin de cumplimiento.
En el caso, la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lambayeque confirm la apelada, que desestim la
peticin de que se le entregue las copias a las que se refiere

los ordinales a y b del fundamento anterior. Asimismo,

variando la apelada, que haba dispuesto que se entregue
copia del acta de la entrevista personal a la que fue sometida
la recurrente, orden que se entregue copia del video de la
referida entrevista.
Respecto a este ltimo extremo de la pretensin, la
recurrente ha precisado, cuando interpuso su recurso
extraordinario, que solicit se le proporcione la copia del
acta de entrevista personal. Por tanto, el Tribunal
Constitucional es competente para conocer el fondo de la
controversia.
3. Derecho de acceso a la informacin pblica
3.

A travs del hbeas data se protege el derecho reconocido

en el inciso 5) del artculo 2 de la Constitucin. Dicho
precepto constitucional dispone que Toda persona tiene
derecho a solicitar sin expresin de causa la informacin que
requiera y a recibirla de cualquier entidad pblica, en el plazo
legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptan las
informaciones que afectan la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad
nacional.
En la STC N. 0950-2000-HD/TC, este Tribunal precis que La Constitucin
Poltica del Estado ha consagrado en estos trminos el derecho fundamental
de acceso a la informacin, cuyo contenido esencial reside en el
reconocimiento de la facultad de toda persona de solicitar y recibir
informacin de cualquier entidad pblica (...) no existiendo, en tal sentido,
entidad del Estado o entidad con personera jurdica de derecho pblico que
resulte excluida de la obligacin de proveer la informacin solicitada. Pero
es adems otra caracterstica del derecho en cuestin la ausencia de
expresin de causa o justificacin de la razn por la que se solicita la
informacin; este carcter descarta la necesidad de justificar la peticin en
la pretensin de ejercer otro derecho constitucional (v.gr. la libertad
cientfica o la libertad de informacin) o en la existencia de un inters en la

informacin solicitada, de modo tal que cualquier exigencia de esa

naturaleza es simplemente inconstitucional (...).

4. Dimensin individual y colectiva del derecho de acceso a la

informacin pblica

4.

A su vez, en el Fundamento Jurdico N. 10 de la STC N.

1797-2002-HD/TC, este Tribunal sostuvo que El derecho de
acceso
a
la
informacin
pblica...
se
encuentra
estrechamente vinculado a uno de los contenidos protegidos
por la libertad de informacin. Y al igual de lo que sucede con
esta ltima, debe indicarse que el derecho de acceso a la
informacin pblica tiene una doble dimensin. Por un lado,
se trata de un derecho individual, en el sentido de que
garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder
a la informacin que guarden, mantengan o elaboren las
diversas instancias y organismos que pertenezcan al Estado,
sin ms limitaciones que aquellas que se han previsto como
constitucionalmente legtimas. A travs de este derecho se
posibilita que los individuos, aisladamente considerados,
puedan trazar, de manera libre, su proyecto de vida, pero
tambin el pleno ejercicio y disfrute de otros derechos
fundamentales. Desde esta perspectiva, en su dimensin
individual, el derecho de acceso a la informacin se presenta
como un presupuesto o medio para el ejercicio de otras
libertades fundamentales, como puede ser la libertad de
investigacin, de opinin o de expresin, por mencionar
alguna (...).

5.

En el Fundamento N. 11 de la precitada sentencia, puntualiz que el

derecho de acceso a la informacin tambin (...) tiene una dimensin
colectiva, ya que garantiza el derecho de todas las personas de recibir la
informacin necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una opinin

pblica, libre e informada, presupuesto de una sociedad autnticamente

democrtica (...).

Desde este punto de vista, la informacin sobre la manera como se maneja

la res pblica termina convirtindose en un autntico bien pblico o
colectivo, que ha de estar al alcance de cualquier individuo, no slo con el
fin de posibilitar la plena eficacia de los principios de publicidad y
transparencia de la Administracin Pblica, en los que se funda el rgimen
republicano, sino tambin para efectuar del mejor modo el control
institucional sobre los representantes de la sociedad; y tambin, desde
luego, para ejercer el control sobre aquellos particulares que se encuentran
en la capacidad de poder inducir o determinar las conductas de otros
particulares o, lo que es ms grave, en una sociedad como la que nos toca
vivir, su misma subordinacin.

El Tribunal Constitucional destaca, por principio, que el derecho de acceso a

la informacin pblica es consustancial a un rgimen democrtico. (De
manera que ste) (...) no slo constituye una concretizacin del principio
de dignidad de la persona humana (art. 1 de la Constitucin), sino
tambin un componente esencial de las exigencias propias de una sociedad
democrtica, ya que su ejercicio posibilita la formacin libre y racional de la
opinin pblica. La democracia, se ha dicho y con razn, es por definicin el
gobierno del pblico en pblico (Norberto Bobbio).

Por ello, con carcter general, debe destacarse que la

publicidad en la actuacin de los poderes pblicos constituye
la regla general, y el secreto, cuando cuente con cobertura
constitucional, la excepcin. Y es que si el Estado democrtico
de derecho presupone la divisin de poderes, el respeto de
los derechos fundamentales y la eleccin peridica de los
gobernantes, ciertamente ste no podra asegurarse si es que
no se permitiera a las personas poder ejercer un control sobre

las actividades de los representantes del pueblo. Uno de los

modos posibles de cumplir dicho principio y, con ello, las
demandas

de

una

autntica

sociedad

democrtica,

es

precisamente reconociendo el derecho de los individuos de

informarse sobre la actuacin de los rganos estatales y sus
representantes.

5. El test judicial estricto y la proteccin de la dimensin

colectiva del derecho de acceso a la informacin pblica

6.

Asimismo, este Colegiado ha relevado que cuando el

ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica est
destinado a contribuir con la formacin de una opinin
pblica, libre e informada, ste ha de considerarse como una
libertad preferida. Tal condicin se ha precisado en el Fund.
Jur. N. 11 de la STC N. 1797-2002-HD/TC: (...) no quiere
decir que al interior de la Constitucin exista un orden
jerrquico

entre

los

derechos

fundamentales

que

ella

reconoce, en la cspide del cual se encuentre o pueda

encontrarse el derecho de acceso a la informacin u otros
derechos que cuentan igualmente con idntica condicin. Y,

en ese sentido, que una colisin de ste con otros derechos

fundamentales

[o

con

otros

bienes

constitucionalmente

protegidos] se resuelva en abstracto, haciendo prevalecer al

que tiene la condicin de libertad preferida. Evidentemente
ello no es as. Todos los derechos constitucionales tienen,
formalmente,

la

misma

jerarqua,

por

ser

derechos constitucionales. De ah que ante una colisin entre

ellos,

la

solucin

del

problema

no

consiste

en

hacer

prevalecer unos sobre otros, sino en resolverlos mediante la

tcnica de la ponderacin y el principio de concordancia
prctica.

No obstante, tratndose de una intervencin legislativa sobre

una libertad preferida, esta condicin impone que el control
sobre las normas y actos que incidan sobre ella no slo se
sujeten a un control jurisdiccional ms intenso, a la luz de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, sino, adems,
que en ese control tenga que considerarse que tales actos o
normas que sobre l inciden carecen,prima facie, de la
presuncin de constitucionalidad.

Esta presuncin se traduce en exigir al Estado y sus rganos

la obligacin de probar que existe un apremiante inters
pblico por mantener en reserva o secreto la informacin
pblica solicitada y, a su vez, que con tal reserva se puede
servir efectivamente al inters constitucional que la justifica.
De modo que si el Estado no justifica dicha existencia, la
presuncin
efectivizarse

que
y,

recae
en

sobre
esa

la

norma

medida,

acto

confirmarse

debe
su

inconstitucionalidad; asimismo, ello implica que la carga de la

prueba sobre la necesidad de mantener en reserva el acceso
a la informacin ha de estar, exclusivamente, en manos del
Estado.

7.

En el caso, la recurrente alega que no se le proporcion

informacin sobre el proceso de ratificacin al que fue
sometida. As, puede colegirse que la dimensin del derecho
de acceso a la informacin pblica alegada como lesionada es
la que este Tribunal ha calificado como individual. De
manera que los actos realizados por la emplazada, y las
disposiciones sobre las cuales ha sustentado su negativa de
proporcionar los documentos reseados en el Fund. Jur. N. 1
de esta sentencia, habrn de evaluarse con el test de
razonabilidad y, en su caso, el de proporcionalidad, y no bajo
las reglas del test judicial estricto, que como antes se ha
anotado, se practica sobre actos y normas que inciden sobre
un derecho que tiene la condicin de libertad preferida.

6. Disposiciones que no restringen el derecho de

acceso a la informacin relativa con el proceso de
ratificacin judicial y que han servido de sustento para
denegar la peticin
8.

Como se ha expuesto en los antecedentes de esta

sentencia, el Consejo Nacional de la Magistratura sustenta su
negativa a entregar la informacin requerida por la recurrente
amparndose en la Ley N. 26397, Orgnica del Consejo
Nacional de la Magistratura (LOCNM), y, en particular, en lo
dispuesto por sus artculos 28 [Los consejeros deben
guardar reserva respecto a las informaciones y deliberaciones
que reciben y realicen con motivo de la evaluacin de los
candidatos], 42 [El Consejo lleva un registro de los
resultados obtenidos en los procesos de evaluacin para el
nombramiento, ratificacin y destitucin de los Magistrados
del Poder Judicial y miembros del Ministerio Pblico] y,
finalmente, en el 43 [Es prohibido expedir certificaciones o
informaciones de cualquier gnero a particulares o
autoridades respecto a los datos contenidos en el registro; a
excepcin de lo dispuesto en el artculo 96 de la Constitucin
o de mandato judicial].

9.

Por tanto, a fin de absolver los trminos de la controversia

constitucional, es preciso dilucidar las siguientes cuestiones:
a) si dichas disposiciones, en realidad, constituyen un lmite al
ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica; b) si
as lo fuera, debe analizarse con el test judicial estricto
aludido, si existen intereses constitucionalmente relevantes
que justifiquen la limitacin del derecho de acceso a la
informacin pblica.

10. Planteado de ese modo el problema, lo primero que debe

indicarse es que, a juicio del Tribunal Constitucional, de todas
las disposiciones invocadas por la emplazada para negar la

entrega de la informacin solicitada, slo una de ellas podra

entenderse, por decirlo as, como una restriccin del derecho.
En efecto, el sentido y la finalidad de lo regulado en los
artculos 28 y 42 de la LOCNM no puede considerarse como
restricciones del derecho de acceso a la informacin pblica.
Y es que en el primero de los citados dispositivos slo se
alude a un deber que, por razn del cargo, se ha impuesto a
quienes tienen la condicin de consejeros del CNM,
concerniente a guardar reserva respecto de las informacin y
deliberaciones que reciben y realicen con motivo de la
evaluacin de los candidatos a ocupar cargos en el Poder
Judicial y en el Ministerio Pblico. Se trata de un deber que se
ha impuesto, por la propia naturaleza de la funcin que
desarrollan, a los consejeros del Consejo Nacional de la
Magistratura, y no propiamente al rgano constitucional, que
es el sujeto pasivo del derecho de acceso a la informacin
pblica.
El segundo exige al CNM la creacin en su seno de un sistema
de registro que contenga la informacin sobre los resultados
obtenidos en materia de nombramiento, ratificacin y
destitucin de magistrados del Poder Judicial y el Ministerio
Pblico. Es decir, establece la obligacin de organizar y
mantener la informacin con la cual el CNM ejerce una
competencia constitucional, como es la ratificacin,
nombramiento y destitucin de magistrados.
Ni el uno ni el otro, pues, limitan el derecho de la recurrente
de acceder a la informacin solicitada.
7. Los alcances del artculo 43 de la Ley Orgnica del
Consejo Nacional de la Magistratura (LOCNM)
11. A juicio del Tribunal, entre las disposiciones invocadas por el
CNM para no entregar la informacin requerida, la que
aparentemente limita el ejercicio del derecho de acceso a la

informacin pblica es el artculo 43 de la LOCNM. Dicha

disposicin establece que:
Es prohibido expedir certificaciones o informaciones
de cualquier gnero a particulares o autoridades
respecto a los datos contenidos en el registro; a
excepcin de lo dispuesto en el artculo 96 de la
Constitucin o de mandato judicial.
12. Uno de los primeros sentidos interpretativos de esta norma
excluye del conocimiento pblico la informacin que se
pueda encontrar almacenada en el denominado registro
[que contiene los resultados obtenidos en los procesos de
evaluacin para el nombramiento, ratificacin y destitucin
de los magistrados del Poder Judicial y miembros del
Ministerio Pblico], a no ser que sta sea solicitada por un
congresista o lo disponga un mandato judicial. Cabe, por
tanto, interrogarse si acaso la informacin que se mantiene
en el registro no tiene el carcter de informacin pblica.
El segundo prrafo del artculo 10 del Decreto Supremo N.
043-2003-PCM, Texto nico Ordenado de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, establece
que (...) se considera como informacin pblica cualquier
tipo de documentacin financiada por el presupuesto pblico
que sirva de base a una decisin de naturaleza
administrativa. El Tribunal Constitucional considera que la
exigencia de que la documentacin se encuentre financiada
por el presupuesto pblico es irrazonablemente restrictiva de
aquello que debe considerarse como informacin pblica.
Lo realmente trascendental, a efectos de que pueda
considerarse como informacin pblica, no es su
financiacin, sino la posesin y el uso que le imponen los
rganos
pblicos
en
la
adopcin
de
decisiones
administrativas, salvo, claro est, que la informacin haya
sido declarada por ley como sujeta a reserva.

Evidentemente, las informaciones que se encuentren en el

registro que menciona el artculo 42 de la LOCNM tienen esa
naturaleza, es decir, constituyen informacin pblica, pues
sobre la base de ellas el CNM, adems de otros criterios,
adopta una decisin tan delicada como nombrar, ratificar o
destituir magistrados del Poder Judicial.
13. No obstante, conviene precisar que el propsito del artculo
43 de la LOCNM no es tanto negar el carcter de
informacin pblica a la informacin que se mantiene en el
registro, sino, esencialmente, disponer su confidencialidad,
esto es, restringir el ejercicio del derecho de acceso a la
informacin pblica.
El inciso 6) del artculo 17 de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica, establece que El derecho de
acceso a la informacin pblica no podr ser ejercido
respecto de lo siguiente: (...) 6. Aquellas materias cuyo
acceso est expresamente exceptuado por la Constitucin o
por una Ley aprobada por el Congreso de la Repblica.
Si as fuere, entonces, habra que analizar tal limitacin bajo
los alcances del test judicial estricto precisado en el
Fundamento Jurdico N. 4 de esta sentencia, es decir, a la
luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad,
partiendo del dato a priori de que la disposicin que restringe
carece, prima facie, de la presuncin de constitucionalidad
[STC N. 1797-2002-HD/TC].

Como antes se ha mencionado, esta presuncin de

inconstitucionalidad se traduce en exigir del Estado y sus
rganos la obligacin de probar que existe un bien, principio o
valor constitucionalmente relevante que justifique que se
mantenga en reserva, secreto o confidencialidad la
informacin pblica solicitada y, a su vez, que slo si se
mantiene tal reserva se puede servir efectivamente al inters
constitucional que la justifica. De manera que si el Estado no
justifica la existencia del apremiante inters pblico para
negar el acceso a la informacin, la presuncin que recae
sobre la norma o acto debe efectivizarse y confirmarse su
inconstitucionalidad; y, consecuentemente, la carga de la
prueba sobre la necesidad de mantener en reserva el acceso
a la informacin ha de estar, exclusivamente, en manos del
Estado.
14. En la contestacin de la demanda, tanto la Procuradora
Pblica encargada de los asuntos judiciales del CNM, como el
Presidente de este rgano constitucional, han sostenido que
no entregaron la informacin requerida por la recurrente,
acatando la prohibicin que establece el artculo 43 de la
LOCNM: ...la informacin en comento, ha sostenido el primero
de los emplazados nombrados, no se encuentra disponible al
libre trfico informativo; siendo as al constar el carcter
confidencial de la informacin y que por ende no se
encuentra dentro del trfico documentario, no se justifica que
sea brindado a la demandante.
A su vez, el Presidente del CNM ha sostenido que concordante
con esta normatividad legal, el Reglamento de Evaluacin y
Ratificacin de Jueces del Poder Judicial y Fiscales del
Ministerio Pblico, establece que las grabaciones de las
entrevistas, cuando se realicen, tendrn carcter reservado.
Al margen de que este Colegiado ms adelante analice si un
acto realizado en pblico, como la entrevista a la que fue

sometida la recurrente, pese a ello, y culminado el proceso de

ratificacin, pueda terminar despus clasificada como
confidencial, considera que ninguno de los argumentos
expresados por los emplazados busca preservar fines
constitucionalmente
valiosos
que
sustenten
la
confidencialidad de la informacin.
Evidentemente, no es constitucionalmente tolerable que una
declaracin de confidencialidad se legitime por el slo hecho
de ampararse en la ley. Los derechos constitucionales, como
lo eran en el Estado legal de derecho, no valen en el mbito
de las leyes, sino a la inversa: las leyes valen en el mbito de
los derechos fundamentales [Herber Krger]; de manera que
si a travs de una ley se limita el ejercicio de un derecho
fundamental, tal restriccin necesariamente debe sustentarse
en un fin constitucionalmente valioso, adems de presentarse
como una medida estrictamente necesaria y adecuada para
conseguir lo que se persigue alcanzar.
Sin embargo, la ausencia de argumentos constitucionales
destinados a justificar la limitacin del derecho no debe
necesariamente atribuirse a los emplazados. Despus de
todo, el CNM slo se ha limitado a aplicar una disposicin que
pertenece a su Ley Orgnica, y por cuya condicin es
elaborada por el Congreso de la Repblica. Es ste, en
concreto, quien debera expresar esas razones, pues es el
rgano legislativo quien, en principio, est facultado para
realizar una ponderacin sobre los intereses comprometidos
con la declaracin de confidencialidad.
No obstante, dado que se trata de un proceso de hbeas
data, y no de uno de inconstitucionalidad, es deber de este
Tribunal, como juez de los derechos fundamentales, elucidar
las probables razones que habran servido al legislador para
restringir el ejercicio del derecho en los trminos que se han
anotado.

15. Los fines constitucionales que el legislador habra buscado

preservar esencialmente, se circunscriben, esencialmente, a
los siguientes:
En primer lugar, por los sujetos a los que se dirige la
restriccin de acceso a la informacin mantenida en el
registro, esto es, particulares y autoridades, su objeto es
preservar el derecho a la intimidad, personal y familiar del
sometido a un proceso de ratificacin. Es decir, impedir que
terceros y autoridades, segn sea el caso, puedan acceder a
determinado tipo de informacin privativa del sometido a
proceso de ratificacin. Tal supuesto adems se encuentra
previsto, de modo general, como uno de los criterios a
tomarse en cuenta por el inciso 5) del artculo 17 de la Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
En el caso, dado que quien peticiona la entrega de
informacin es la propia persona sometida al proceso de
ratificacin, no se analizar si la restriccin genrica tiene
justificacin constitucional. Es decir, no se dar respuesta a la
siguiente interrogante: todos los datos contenidos en el
registro estn protegidos por el derecho a la intimidad
personal y familiar del sometido al proceso de ratificacin?
S, en cambio, cabe deslindar si dentro de los sujetos a los
cuales est destinada la restriccin no se encuentra el titular
de los datos que se mantienen en el registro. La restriccin ha
de entenderse, en efecto, sobre los particulares o a
autoridades distintos del titular de los datos, no pudindose
realizar
una
interpretacin
extensiva
del
concepto
particulares, utilizado por el artculo 43 de la LOCNM, y
comprender, dentro de l, al sometido al proceso de
ratificacin.

El criterio de interpretacin extensiva de una disposicin que

restringe el ejercicio de un derecho constitucional, como el
que ahora se discute, se encuentra vedado implcitamente
por el principio general que se deriva del inciso 9) del artculo
139 de la Constitucin, y est desarrollado por el artculo VI
del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil; asimismo, est
precisado, de mejor forma an y de modo categrico, por el
artculo 18 de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica, a tenor del cual los lmites al derecho de
acceso a la informacin pblica deben ser interpretados de
manera restrictiva por tratarse de una limitacin a un derecho
fundamental.
16. En ese contexto, el Tribunal Constitucional considera que es
arbitrario que la demandada haya denegado a la recurrente:
a)

La copia de la entrevista personal a la que fue sometida

en el proceso de ratificacin. Manifiestamente arbitrario, en
un doble orden de razones: en primer lugar, porque es
notorio que la entrevista a la que fue sometida fue de
carcter de pblico, y si fue as, no hay razn alguna para
que despus sta pueda ser considerada como
confidencial.
En segundo lugar porque, tratndose de una solicitud
planteada por la misma recurrente, sobre un acto a la que
ella fue sometida, no le era aplicable lo dispuesto por el
artculo 43 de la LOCNM, que, como antes se seal,
constituye una limitacin para que terceros o autoridades,
salvo las excepciones que dicha disposicin prev, puedan
acceder a tal informacin.
Asimismo, el Tribunal Constitucional considera insuficiente
que la recurrida, al revocar la apelada, haya previsto que
slo se entregue el vdeo de la entrevista, y no el acta que
sobre tal acto pblico se hubiese levantado. Dado que se

trata de informacin no sujeta

corresponde que se entregue ambos.
b)

confidencialidad,

La copia de la parte del acta del Pleno del Consejo

Nacional de la Magistratura, que contiene la votacin y
acuerdo de no ratificacin de la recurrente. La carencia de
fundamento constitucional para denegar tal peticin,
adems, es un hecho que el propio CNM ha replanteado, al
modificar su posicin original sobre el tema y autorizar su
entrega, conforme se observa del Acuerdo N. 514-2003, si
bien respecto a una persona distinta a la recurrente.

17. Respecto de la peticin de la recurrente para que tambin se

le conceda copia del Informe de la Comisin Permanente de
Evaluacin y Ratificacin, el Tribunal Constitucional considera
que, dado que el artculo 41 de la LOCNM estipula que El
Consejo Nacional de la Magistratura acta en plenario y en
comisiones, y adems que dicha informacin se encuentra
comprendida dentro del supuesto contemplado en el inciso 1)
del artculo 17 de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin, el juez, en ejecucin de sentencia, deber
apreciar si en el acuerdo de no ratificacin de la recurrente se
hace referencia al referido Informe de la Comisin
Permanente de Evaluacin y Ratificacin. Si as lo fuera, el
carcter confidencial de aquel informe habr cesado, y
deber ordenarse que se entregue a la recurrente.
5. Estado de cosas inconstitucionales y efectos de la
sentencia
18. Por su propia naturaleza, y a diferencia de lo que sucede con
otra clase de remedios procesales constitucionales que tienen
una marcada dimensin objetiva [como sucede con el proceso
de inconstitucionalidad de las leyes y el conflicto entre
rganos constitucionales], en el caso de los procesos
constitucionales de la libertad (hbeas corpus, amparo y

hbeas data), lo resuelto con la sentencia vincula nicamente

a las partes que participan en l.
En efecto, de acuerdo con el artculo 8 de la Ley N. 23506,
la resolucin final constituye cosa juzgada nicamente si es
favorable al recurrente, aunque tambin puede oponerse a
quien pretendiera ejecutar o ejecutase igual agresin. Y, de
conformidad con el artculo 9 de la misma Ley N. 23506, las
sentencias ... sentarn jurisprudencia obligatoria cuando de
ellas se puedan desprender principios de alcance general,
debiendo, en todo caso, observarse que, en concordancia con
la Primera Disposicin General de la LOTC, Los jueces y
tribunales interpretan y aplican las leyes o toda norma con
rango de ley y los reglamentos segn los preceptos y
principios constitucionales, conforme a la interpretacin de
los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el
Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.
Excepto el supuesto de que sobre una persona que haya
obtenido una sentencia en su favor, un tercero pretenda o
realice un acto similar de agravio, al que se refiere el artculo
9 de la Ley N. 23506, lo normal es que la sentencia dictada
en estos procesos slo se pueda oponer al vencido en juicio.
Si un tercero, en las mismas circunstancias, agraviada por el
mismo
acto,
o
como
consecuencia
de
una
interpretacin contra constitutionem de una ley o una
disposicin reglamentaria, quisiera acogerse a los efectos del
precedente obligatorio o a la doctrina constitucional sentada
por este Tribunal Constitucional, no tendr otra opcin que
iniciar una accin judicial e invocar en su seno el seguimiento
de aquel precedente o de la doctrina constitucional all
contenida.
Tal prctica, no prevista originalmente por el legislador, ha
generado una serie de problemas en la justicia constitucional,
que no han sido ajenas a este Tribunal. Ello se expresa, por un

lado, en el incesante crecimiento del nmero de demandas

destinadas a obtener similares trminos de tutela y, de otro,
en la consiguiente saturacin y el eventual colapso de la
justicia constitucional de la libertad.
Para hacerle frente, en algunas ocasiones este Colegiado ha
tenido que recurrir a ciertas instituciones del derecho procesal
general, como la acumulacin de procesos o la reiteracin de
jurisprudencia. Con el primero, controversias sustancialmente
anlogas, han sido resueltas mediante una sola sentencia. Y
mediante la segunda, el Tribunal se ha ahorrado el deber de
expresar sus razones sobre cada uno de los puntos
controvertidos, para simplemente expresarlas por remisin.
Sin embargo, el uso que este Tribunal ha hecho de ambas
instituciones procesales ha contribuido muy escasamente a la
solucin de esta problemtica, dado que para su activacin es
preciso que el afectado en sus derechos inicie tambin una
accin judicial.
19. El problema, sin embargo, no es estrictamente procesal o se
basa en razones de eficiencia en la prestacin de la justicia
constitucional. El Tribunal estima que esa prctica tambin
contrae un problema que atae a la propia naturaleza y el
carcter vinculante que tienen los derechos fundamentales
sobre los rganos pblicos. En diversas oportunidades, en
efecto, se ha advertido que, pese a existir una inveterada
tradicin jurisprudencial en determinado sentido, diversos
rganos pblicos han mantenido y, lo que es peor,
continuado, la realizacin de actos considerados como lesivos
de derechos constitucionales.
Cmo explicar tal situacin? Seguramente, entre muchas
otras opciones, debido al desconocimiento de aquellos
criterios, pero tambin por la desidia o los efectos
patrimoniales que se pudieran generar. En efecto, resulta muy

cmodo para un rgano pblico argir

justifica con el cumplimiento de una
justificarlo con una decisin unilateral,
que se acta de conformidad
fundamentales.

que tal o cual acto se

sentencia, antes que
por ejemplo alegando
con los derechos

En tal concepcin subyace, evidentemente, un problema de

comprensin del significado y valor de los derechos
fundamentales en el Estado constitucional de derecho. ste
no es otro que asumir que tales derechos slo vinculan
porque existe una sentencia que as lo establece.
La interpositio sententiae se convierte, as, en una condicin
del ejercicio pleno de los derechos fundamentales, y su
ausencia, por decirlo as, determina que los derechos apenas
si tengan un valor vinculante.
Definitivamente no se puede compartir un criterio de tal
naturaleza. Sin embargo, el Tribunal no slo puede limitarse a
condenar el desconocimiento del carcter vinculante de los
derechos; es decir, la insensatez de que no se comprenda
que, en particular, todos los rganos pblicos tienen un deber
especial de proteccin con los derechos fundamentales, y que
la fuerza de irradiacin de ellos exige de todos los operadores
estatales que realicen sus funciones del modo que mejor se
optimice su ejercicio. Es urgente, adems, que adopte
medidas ms audaces que contribuyan a hacer an ms
efectiva su funcin pacificadora de los conflictos de la vida
constitucional. Por ello, dado que este Tribunal es competente
para fijar las reglas procesales que mejor protejan los
principios
y
derechos
constitucionales,
considera
constitucionalmente exigible que se adopte la tcnica del
estado de cosas inconstitucionales que, en su momento,
implementara la Corte Constitucional de Colombia, a partir de
la Sentencia de Unificacin N. 559/1997.

sta tcnica, en un proceso constitucional de la libertad,

comporta que, una vez declarado el estado de cosas
inconstitucionales, se efecte un requerimiento especfico o
genrico a un (o unos) rgano(s) pblico(s) a fin de que,
dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una
accin
u
omisin, per
se,
violatoria
de
derechos
fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de
personas ajenas al proceso constitucional en el cual se origina
la declaracin.
Se trata, en suma, de extender los alcances inter partes de
las sentencias a todos aquellos casos en los que de la
realizacin de un acto u omisin se hubiese derivado o
generado
una
violacin
generalizada
de
derechos
fundamentales de distintas personas.
Para que ello pueda realizarse es preciso que la violacin de
un derecho constitucional se derive de un nico acto o de un
conjunto de actos, interrelacionados entre s, que adems de
lesionar el derecho constitucional de quien interviene en el
proceso en el que se produce la declaracin del estado de
cosas inconstitucionales, vulnera o amenaza derechos de
otras personas ajenas al proceso. Y, tratndose de actos
individuales, esto es, que tengan por destinatarios a
determinadas personas, la declaracin del estado de cosas
inconstitucionales se declarar si es que se sustenta en una
interpretacin constitucionalmente inadmisible de una ley o
una disposicin reglamentaria por parte del rgano pblico.
20. Una modulacin de los efectos de las sentencias dictadas en
el seno de estos procesos constitucionales de la libertad se
justifica, como lo ha expresado la Corte Constitucional
colombiana, (...) en el deber de colaborar armnicamnte con
los restantes rganos del Estado para la realizacin de sus
fines. Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad
competente la noticia relativa a la comisin de un delito

[artculo 11 de la Ley N. 23506], no se ve por qu deba

omitirse la notificacin de que un determinado estado de
cosas resulta violatorio de la Constitucin Poltica.
El deber de colaboracin se torna imperativo si el remedio
administrativo oportuno puede evitar la excesiva utilizacin
de la accin de [amparo, hbeas corpus o hbeas data]. Los
recursos con que cuenta la administracin de justicia son
escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las
obligaciones
constitucionales que pesan sobre una
determinada autoridad contribuye a reducir el nmero de
causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente
se presentaran, dicha accin se erige tambin en medio
legtimo a travs de la cual la Corte realiza su funcin de
guardiana de la integridad de la Constitucin [artculo 201 de
la Constitucin] y de la efectividad de sus mandatos.
21. De modo que, y a fin de que se respeten plenamente los
pronunciamientos de esta naturaleza que de ahora en
adelante se emitan, este Colegiado enfatiza que, si con
posterioridad a la fecha de expedicin de una sentencia de
esta clase, llegase al Tribunal o a cualquier rgano judicial
competente un caso anlogo, cuyos hechos se practiquen con
fecha posterior a la de esta sentencia, aparte de que se
ordene la remisin de copias de los actuados por la violacin
del derecho constitucional concretamente afectado, tambin
se dispondr que se abra proceso penal por desacato de una
sentencia del Tribunal Constitucional.
22. En el caso, si bien el CNM realiz un acto concreto de
violacin del derecho constitucional de la recurrente, ste se
sustent en una interpretacin constitucionalmente incorrecta
de una disposicin legal que forma parte de la Ley Orgnica
del Consejo Nacional de la Magistratura. De ah que, sin
perjuicio de los alcances particulares del acto analizado en el
presente caso, a fin de evitar que, fundamentndose en igual

criterio
interpretativo,
puedan
violarse
derechos
constitucionales de otras personas, el Tribunal Constitucional
declara que el estado de cosas que origin el hbeas data es
incompatible con la Constitucin.
FALLO
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que la Constitucin Poltica del Per le
confiere,
Ha resuelto
1.

Declarar FUNDADA la accin de hbeas data.

2.

Ordena que se entregue a la recurrente: a) copia del Informe

de la Comisin Permanente de Evaluacin y Ratificacin,
referente a su conducta e idoneidad en el cargo que ejerca
como Vocal Superior de la Corte Superior de Justicia de
Lambayeque; b) copia del acta de la entrevista personal y
copia del vdeo de la referida entrevista personal; y c) copia
de la parte pertinente del acta de sesin del Pleno del
Consejo Nacional de la Magistratura que contiene la decisin
de no ratificarla en su condicin de Magistrada del Poder
Judicial.

3.

Declrese que el estado de cosas que origin el hbeas

data, y que ha sido objeto de la controversia en este proceso,
es contrario a la Constitucin Poltica del Per.

4.

Remtase, por Secretara General del Tribunal Constitucional,

la presente sentencia a los miembros del Consejo Nacional de
la Magistratura, a fin de que en un plazo de 90 das hbiles a
partir de la notificacin de sta, adopten las medidas
necesarias y adecuadas a fin de corregir, dentro de los

parmetros constitucionales, las solicitudes de entrega de

informacin sobre el proceso de ratificacin judicial.
5.

Prevngase a los consejeros del Consejo Nacional de la

Magistratura para que eviten volver a incurrir en las acciones
u omisiones ilegtimas que originaron el presente proceso, de
conformidad con lo expuesto en el Fundamento Jurdico N.
21.

6.

Dispone que las medidas que se adopten se pongan en

conocimiento del juez de ejecucin de la sentencia, quien, al
dcimo (10) da hbil de culminado el plazo otorgado en la
presente, informar a la Secretara General del Tribunal
Constitucional.
Publquese y notifquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA

EXP.N. 3149-2004-AC/TC
LAMBAYEQUE
GLORIA MARLENI
YARLEQU TORRES

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 20 das del mes de enero de 2005, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, con la asistencia de los magistrados Bardelli
Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por doa Gloria Marleni Yarlequ

Torres contra la sentencia de la Sala Mixta Descentralizada Permanente de Jan
de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, de fojas 88, su fecha 19 de
julio de 2004, que declar improcedente la accin de cumplimiento de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 24 de octubre de 2003, la recurrente interpone accin de

cumplimiento contra el Director de la Unidad de Gestin Educativa de Jan,
solicitando el cumplimiento de la Resolucin Directoral de la Unidad de Gestin
Educativa N. 00794-2003-ED-JAEN, de fecha 20 de junio 2003, que dispone
abonar a su favor la suma de S/. 2,624.72 por concepto de subsidios por luto y
sepelio.

El Director de la Unidad de Gestin Educativa de Jan contesta la

demanda alegando que si a la fecha no se ha hecho efectivo el pago reclamado
por la actora, ello se debe a que la direccin a su cargo no maneja un
presupuesto ni es titular del pliego.

El Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de

Educacin propone la excepcin de falta de agotamiento de la va
administrativa, y contesta la demanda sealando que si la Unidad de Gestin
Educativa de Jan an no ha dado cumplimiento a la obligacin contenida en la
resolucin materia de la demanda, es porque el pago de dichos beneficios no
se encuentra presupuestado en el calendario de compromisos de pago

correspondiente al ao 2003, por lo que se debe esperar la aprobacin del

Ministerio de Economa y Finanzas para efectuarlo.

El Primer Juzgado Especializado Civil de Jan, con fecha 6 de abril de

2004, declar improcedente la excepcin propuesta y fundada en parte la
demanda, al considerar que la resolucin materia de cumplimiento contiene un
mandato claro, concreto, preciso y especfico que debe ser ejecutado segn
sus propios trminos, por lo que su incumplimiento demuestra la renuencia de
la autoridad.

La recurrida, revocando la apelada, declar improcedente la demanda,

argumentando que el Director de la Unidad de Gestin Educativa de Jan,
solicit al Presidente de la Regin Cajamarca la ampliacin del calendario de
compromisos del mes de octubre de 2003 para atender el pago de los
subsidios por luto y sepelio de la demandante y otros servidores pblicos, sin
que ste emitiera respuesta alguna.

FUNDAMENTOS

1. Petitorio y agotamiento de la va previa

1.

La recurrente solicita, el cumplimiento de la Resolucin Directoral N.

00794-ED-JAEN emitida por la Unidad de Gestin Educativa de Jan con
fecha 20 de junio de 2003, resolucin que dispone se abone a favor de la
demandante la suma de S/. 2,624.72 nuevos soles, por concepto de
subsidios por luto y sepelio que le corresponde, conforme a Ley.

2.

Con la Carta Notarial de fojas 2 se acredita que la demandante ha

cumplido con agotar la va previa a que se refera el artculo 5, inciso c), de
la Ley N. 26301, requisito hoy recogido en similares trminos por el artculo
69 del Cdigo Procesal Constitucional.

2. Objeto del proceso de cumplimiento: renuencia y responsabilidad

por el incumplimiento

3.

El artculo 200, inciso 6), de la Constitucin establece que la accin de

cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte el artculo
66, inciso 1), del Cdigo Procesal Constitucional establece que el proceso
de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente
d cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.

4.

En el presente caso, el funcionario directamente emplazado con la

demanda alega que no es renuente a acatar la Resolucin referida puesto
que, conforme puede apreciarse en autos de fojas 15 a 20, ha procedido a
su gestin ante la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y
Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional-Cajamarca, sin que
hasta la fecha se haya atendido el requerimiento.

5.

El Tribunal considera sin embargo, que dicho argumento antes que eximir
de responsabilidad a las autoridades del sector, directa o indirectamente
emplazadas con la demanda, pone de manifiesto una actitud insensible y
reiterada de parte de los funcionarios del Gobierno Regional de Cajamarca
respecto de los derechos de la recurrente. Este Colegiado ha constatado,
adems, a partir de los mltiples y similares procesos que llegan hasta esta
instancia, que esta actitud de las autoridades y funcionarios del Sector
Educacin y del Ministerio de Economa y Finanzas se ha convertido en
sistemtica.

3. Incumplimiento sistemtico de las normas como afectacin a la

consolidacin del Estado Social y Democrtico de Derecho

6.

Esta actitud de resistencia a acatar las disposiciones legales, que a la

larga, genera desesperanza en los justiciables respecto de las soluciones
que ofrece el Derecho, deslegitima el Estado Democrtico ante los
ciudadanos; asimismo, dada la cantidad de demandas de amparo o de
cumplimiento a las que se ven obligados a recurrir las personas afectadas
con estas prctica, dicha actitud se evidencia como sistemtica por parte
de los funcionarios de los sectores involucrados en este caso. As, slo en el
ao 2004 pueden citarse, entre otros muchos, los siguientes expedientes,
que tratan bsicamente de los mismos temas: 3159-2004-AC/TC; 23632004-AC/TC; 3157-2004-AC/TC; 2060-2004-AC/TC; 254-2004-AC/TC; 2653-

2004-AC/TC; 3989-2004-AC/TC; 2054-2004-AC/TC; 1997-2004-AC/TC; 21592004-AC/TC; 1997-2004-AC/TC; 2033-2004-AC/TC; 1151-2004-AC/TC.

7.

Todos los casos aludidos versan sobre dos temas recurrentes: 1) la

exigencia de docentes que trabajan en distintos lugares del pas del pago
de un derecho por concepto de luto y sepelio, previsto en la Ley del
Profesorado y su reglamento y; 2) el pago de bonificaciones por haber
cumplido 20, 25 y 30 aos de servicios como docentes, en aplicacin del
artculo 52 de la Ley N. 24029 (Ley del Profesorado). En todos los casos,
luego de una serie de trmites administrativos, los docentes conseguan un
Resolucin Administrativa que autorizaba el pago, para luego iniciar una
verdadera batalla a efectos de hacer efectivo dicho pago.

8.

Este Tribunal considera que esta prctica constituye, adems de un

incumplimiento sistemtico de las normas, una agresin reiterada a los
derechos del personal docente. No es admisible, e incluso carece de toda
racionalidad, si se tiene en cuenta que es el propio Estado, a travs del
presupuesto pblico, quien solventa los gastos de procuradores y abogados
que acuden a los procesos a defender a los funcionarios emplazados con
estas demandas, quienes en la mayora de los casos, ante la irrefutabilidad
de los hechos, se limitan a argumentar que no existe presupuesto o que,
teniendo toda la buena voluntad de cumplir con las resoluciones, no
obstante, los beneficiarios deben esperar la programacin de parte del
Ministerio de Economa y Finanzas. En otros casos, contra un elemental
principio tico en el ejercicio de la abogaca, los defensores de la
administracin apelan a argucias procesales solicitando que se declaren
improcedentes las demandas de cumplimiento alegando, entre otros
reiterados formulismos, que no existe renuencia debido a que se han
hecho todas las gestiones sin tener respuesta favorable, argumento que,
lamentablemente, en ms de una ocasin, ha prosperado ante los
tribunales, dejando a los justiciables sin remedio legal que pueda solucionar
su angustia de justicia, generando, en forma absolutamente comprensible,
una actitud de total escepticismo, cuando no de repudio a todo el sistema
de justicia. A esto debe agregarse que estos procesos, iniciados por el
simple desacato de funcionarios renuentes y poco sensibles con los
derechos de los ciudadanos, suponen buena parte de la carga procesal de
los tribunales y, si llegan hasta instancia constitucional, significan un
enorme despliegue de esfuerzo humano con cargo, una vez ms, al
presupuesto pblico. Esta prctica de funcionarios colocados en los ms
altos estratos de la burocracia del Estado supone tambin, por otro lado, un
grave menoscabo a los fondos pblicos, argumento que, paradjicamente,

en ms de una ocasin, se esgrime cuando los tribunales pronuncian

sentencias amparando los derechos que la Constitucin reconoce.

4. El ethos corporativo del Estado democrtico como plasmacin en la

vida cotidiana

9.

Todo ello hace necesario encarar este problema integralmente, y no slo

desde las respuestas aisladas por cada caso que se presenta ante este
Tribunal, puesto que, pese a las mltiples sentencias emitidas, sta practica
se mantiene, en abierto desafo a la eficacia de los derechos que la
Constitucin reconoce. La construccin y consolidacin del Estado Social y
Democrtico de Derecho en nuestro pas requiere de una actitud
comprometida de parte de todos los poderes pblicos y, de manera
especial, de quienes en nombre del Estado ejercen la funcin pblica como
delegacin. Los funcionarios pblicos, desde el que ostenta la ms alta
jerarqua encarnada en el cargo del Presidente de la Repblica, conforme al
artculo 39 de la Constitucin, estn al servicio de la Nacin. Esto supone,
ante todo, un compromiso de lealtad con los valores y principios sobre los
que se asienta el Estado peruano, definido como Estado Social y
Democrtico de Derecho conforme a los artculos 3 y 43 de la
Constitucin.

10. El Estado Social y Democrtico de Derecho constituye no slo un conjunto

de reglas de derecho a las que est supeditada la actuacin del poder
pblico, sino tambin un conjunto de actitudes, es decir, una cultura o,
como lo sugiere Bckenfrde, un ethos, que presupone (...) determinados
modos de comportarse (...) Estos modos de comportamiento, en los que se
incorporan los principios y los criterios de ordenacin de la democracia,
constituyen el ethos de la democracia. Y este ethos no es otra cosa que la
cultura poltica en la aquella vive y se apoya .

11. En esta lnea de razonamiento es necesario recordar que el Estado Social y

Democrtico (...) est sujeto a un plebiscito de todos los das (...) [1] o,
como lo expresramos en otra sentencia, es un imperativo que (...) sus
contenidos axiolgicos se plasmen en la vida cotidiana (...) [2]. Es decir, su
concrecin requiere de una colaboracin permanente entre todos los
poderes pblicos y, de modo especial, de la Jurisdiccin, poder premunido
por excelencia de potestades y competencias para hacer realidad los

mandatos de la Constitucin y la ley en cada caso concreto. En este sentido

dada la trascendencia del tema que se resuelve, se har uso de las tcnicas
resolutivas y las facultades que la doctrina y el ordenamiento permiten,
para dejar un mensaje claro a todos aquellos funcionarios o poderes
pblicos que no slo desconocen el sistema legal imperante, sino que
desalientan la de un modelo de convivencia civilizada a partir de la
Constitucin. La edificacin de una cultura constitucional es tambin
objetivo y compromiso de este Colegiado con la sociedad peruana, a la que
debe su mandato.

5. La declaracin del Estado de Cosas Inconstitucional como tcnica

para eliminar comportamientos anticonstitucionales en la
administracin pblica

12. Este Tribunal en el caso Arrellano Serquen contra el Consejo Nacional de la

Magistratura, utiliz la tcnica de la declaracin del Estado de Cosas
Inconstitucional, desarrollado de manera creativa por la Corte Constitucional
colombiana, con el objeto de expandir los alcances de la sentencia en un
proceso de tutela de derechos fundamentales con efectos, prima facie, inter
partes, evitando que otros ciudadanos afectados por los mismos
comportamientos violatorios tengan que interponer sucesivas demandas
con el fin de lograr lo mismo.

Con la declaracin de una situacin determinada como contraria a los

valores constitucionales (Estado de Cosas Inconstitucional), se generan una
serie de responsabilidades de parte de los rganos, instituciones o
personas concretas involucrados en los actos vulneratorios, permitiendo,
de este modo, allanar el camino en la bsqueda y satisfaccin de los
derechos comprometidos. As lo dejamos establecido en el caso Arrellano
Serqun, precisando que: (...) esta tcnica, en un proceso constitucional
de la libertad, comporta que, una vez declarado el estado de cosas
inconstitucionales, se efecte un requerimiento especfico o genrico a un
(o unos) rgano(s) pblico(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable,
realicen o dejen de realizar una accin u omisin, per se, violatoria de
derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas
ajenas al proceso constitucional en el cual se origina la declaracin.

6. Expansin de los efectos de la sentencia, tambin en un proceso

de cumplimiento, por constatarse un Estado de Cosas Inconstitucional

13. Si bien tal desarrollo tuvo su origen en la necesidad de ampliar los efectos
de una sentencia en el marco de la tutela de derechos fundamentales,
reconociendo de este modo una dimensin objetiva a tales derechos como
parte del orden jurdico constitucionalizado, este Tribunal considera que
similares argumentos respaldan la necesidad de expandir los efectos de una
sentencia en un proceso de cumplimiento, siempre que se constate que
similares resistencias a acatar las normas, o como ocurre en el presente
caso, los actos administrativos, son tan insistentes que merecen una
respuesta de tipo institucional y no slo respecto del caso a la vista.

Es verdad que el Proceso de Cumplimiento, como bien lo ha reconocido la

doctrina[3], no es propiamente un proceso para la tutela de verdaderos
derechos fundamentales, pero no es menos cierto que la observancia y el
acatamiento al sistema de fuentes del ordenamiento jurdico, donde deben
incluirse, por cierto, las decisiones de este Colegiado, constituyen valores
preeminentes de todo sistema democrtico donde existe el gobierno del
derecho y no de los hombres. En el proceso de cumplimiento, adems de la
atencin de los derechos subjetivos en juego, existe un fundamento de
importancia capital para la propia labor de este Colegiado, cual es la
vigilancia de la regularidad en la vigencia del sistema jurdico en su
integridad. La condicin es, desde luego, que el mandamus sea concreto,
lquido y actual, como lo ha reiterado este Colegiado, pero es evidente que,
desde su dimensin objetiva, el Proceso de Cumplimiento constituye
tambin un proceso para asumir la vigencia y defensa del sistema de
fuentes que la Constitucin encomienda a este Colegiado.

14. La expansin de los efectos de una sentencia ms all de las partes

intervinientes en el litigio no debe causar mayor alarma, puesto que,
tratndose de un Tribunal encargado de la defensa de la supremaca
constitucional, es claro que sus decisiones -no slo en los juicios abstractos
de constitucionalidad, sino tambin en los casos concretos de tutela de
derechos subjetivos- vincula a todos los poderes pblicos. Las
interpretaciones del Tribunal constituyen su jurisprudencia, que es fuente de
derecho y vincula a toda la magistratura en los trminos establecidos el
artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional.

De otro lado, en sociedades como la nuestra, donde los postulados del

Estado Social y Democrtico, estn, en muchos casos, pendientes de
realizar, corresponde a este Tribunal, en gran medida, coadyuvar para
concretarlos. Esto supone desde luego, una colaboracin permanente con
los dems poderes pblicos (...9 a fin de modificar una realidad social
intolerable y contraria a los principios que informan el Estado Social de
Derecho[4]. En este sentido, este Colegiado es tambin un agente de
cambio para la plasmacin de los postulados del Estado Social y
Democrtico de Derecho, labor que realiza a partir de los mensajes y del
poder ordenador de su jurisprudencia.

15. En tal entendimiento dejamos establecido en el Expediente N. 2579-2003HD/TC, que mediante la declaracin de Estado de Cosas Inconstitucional
(...) y a fin de que se respeten plenamente los pronunciamientos de esta
naturaleza que de ahora en adelante se emitan, este Colegiado enfatiza
que, si con posterioridad a la fecha de expedicin de una sentencia de esta
clase, llegase al Tribunal o a cualquier rgano judicial competente un caso
anlogo, cuyos hechos se practiquen con fecha posterior a la de esta
sentencia, aparte de que se ordene la remisin de copias de los actuados
por la violacin del derecho constitucional concretamente afectado, tambin
se dispondr que se abra proceso penal por desacato de una sentencia del
Tribunal Constitucional.

16. Detallado este antecedente jurisprudencial en la sentencia ya aludida, este

Colegiado encuentra, sobre la base de los hechos expuestos, que en el
presente caso se ha configurado un Estado de cosas inconstitucional por
constatarse de los comportamientos renuentes, sistemticos y reiterados,
de los funcionarios del Ministerio de Economa y Finanzas, as como tambin
de las autoridades del Ministerio de Educacin, a la hora de atender los
reclamos que se refieren a derechos reconocidos en normas legales
correspondientes al personal docente, como es en el presente caso la
ejecucin de una resolucin que declara un derecho concedido en la Ley del
Profesorado y su reglamento a todos los docentes en los supuestos
claramente establecidos.

Pago de costos como sancin inmediata y reconocimiento de

intereses legales

17. En el presente caso, al haberse incurrido en un comportamiento contrario a

la Constitucin en los trminos expuestos en los fundamentos precedentes,
se ha obligado a la recurrente a interponer una demanda ocasionndole
gastos innecesarios que han incrementado su inicial afectacin. En
consecuencia, y sin perjuicio de las dems responsabilidades a que hubiera
lugar, este Colegiado considera que corresponde el pago de costos
conforme al artculo 56 del Cdigo Procesal Constitucional, el mismo que
deber hacerse efectivo en la etapa de ejecucin de sentencia, donde
adems deber efectuarse conforme a los artculos 1236 y 1244 del
Cdigo Civil, el abono de los intereses legales a partir de la fecha en que se
determin el pago de los derechos a la recurrente hasta la fecha en que
ste se haga efectivo. La liquidacin deber realizarla el juez conforme a la
tasa fijada por el Banco Central de Reserva en el momento de ejecutarse la
presente sentencia.

18. A efectos de lograr los efectos a que se refiere la presente sentencia, de

manera especial en el Fundamento 12, sta deber notificarse a los titulares
del Ministerio de Economa y Finanzas y del Ministerio de Educacin, a fin de
que tomen las medidas correctivas en el ms breve plazo y se establezca el
debido procedimiento administrativo a que hubiera lugar a los funcionarios
responsables en el presente caso, as como en los casos similares que han
sido reseados en la presente sentencia.

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin
Poltica del Per

HA RESUELTO

1.

Declarar FUNDADA la demanda de autos.

2.

Ordenar a las autoridades directamente emplazadas, en este caso el

Director de la Unidad de Gestin Educativa-Jan y a quien aparece
indirectamente emplazado, el Gerente Regional de Planeamiento,
Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional de
Cajamarca, dar inmediato cumplimiento y en sus propios trminos a la
Resolucin materia de la presente demanda.

3.

Establecer que los hechos que motivaron el presente caso, al haberse

acreditado que forman parte de una prctica de renuencia sistemtica y

reiterada, constituyen situaciones o comportamientos contrarios con la

Constitucin que deben ser erradicados.
4.

Notificar la presente sentencia a travs de la Secretara General de este

Colegiado, al Ministro de Economa y Finanzas y al Ministro de Educacin, a
efectos de que tomen las medidas correctivas en el ms breve plazo posible
respecto de las prcticas contrarias a la Constitucin establecidas en la
presente sentencia.

5.

Ordenar al Ministerio de Educacin que en el plazo de 10 das de notificada

esta sentencia, informe a este Tribunal sobre las acciones tomadas respecto
de las responsabilidades de los funcionarios involucrados en las prcticas
aludidas.

6.

Ordenar el pago de costos e intereses legales en ejecucin de sentencia,

conforme al Fundamento 17, supra.

Publquese y notifquese

SS.

BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
VERGARA GOTELLI

[1]

Expedientes acumulados N. 015-2001-AI/TC; 016-2001-AI/TC, y 004-2002-AI/TC, Fundamento Jurdico

N. 13.
[2]

Exp. 008-2003-AI/TC, Fundamento Jurdico 13.d

[3]

En este sentido tambin se pronuncia la Comisin de Profesores universitarios que elabor el Cdigo
Procesal Constitucional. La Comisin estima que la denominada accin de cumplimiento no es un proceso
constitucional en sentido estricto, toda vez que no cautela derechos fundamentales o valores constitucionales,
como puede ser el de la jerarqua normativa Cfr. AA.VV. Cdigo Procesal constitucional. Comentarios,
exposicin de motivos, dictmenes e ndice analtico,Lima 2004, pg. 153
[4]

Vargas Hernndez, Clara Ins, La garanta de la dimensin objetiva de los derechos fundamentales y la

labor del Juez Constitucional colombiano en sede de accin de tutela: El llamado estado de cosas
inconstitucional; En: Estudios Constitucionales, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Ao 1, N
1, Universidad de Talca, Santiago de Chile, 2003, pg. 207.