Novos atores no sistema

internacional contemporneo:
as unidades subnacionais na nova
geografia econmica transnacional
New actors in the contemporary international
system: the role of subnational units in the
new context of transnational economy
Luciana Paiva
Marina Scotelaro

Resumo

Abstract

A intensificao de fluxos econmicos e de comunicao desde a dcada de 1970, a perda de

centralidade da agenda de segurana na poltica internacional e a consequente ampliao da
agenda temtica das relaes internacionais,
sobretudo no que se refere descentralizao
da execuo poltica no cenrio mundial, foram
mudanas cruciais na redefinio do sistema internacional contemporneo. Em decorrncia dos
impactos da globalizao e da interdependncia
complexa, o Estado tem seu papel redefinido com
a emergncia das unidades subnacionais frente
s demandas de nveis locais e regionais. Neste artigo elaboramos uma contextualizao do
processo de emergncia das cidades no mbito
internacional com o intuito de analisar seu desenvolvimento e suas potencialidades de atuao da
forma como tm se inserido atualmente no cenrio internacional.
Palavras-chave: Globalizao; Sistema internacional; Estado; Descentralizao; Unidades subnacionais; Internacionalizao

The intensification of economic flows and communication since the 1970s, the end of bipolarity and the reduction of the security agenda as
a nodal point of international politics, the expansion of the thematic agenda of international
relations and decentralization of policy have been
changing the world scenario and redefining the
international system. As a result of the impacts of
globalization and complex interdependence, the
state has changed its role with the emergence of
subnational units to answer some local and regional demands, because the state actions are inefficient to handle them. Considering the complexity
of these processes, an analysis of the context in
which it is connected is required, as well as the
conditions of development, the potential role of
new actors and how they fit into the international
scenario today.
Key words: Globalization; International system;
State; Decentralization; Subnational units; Internationalization.

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presente trabalho tem como objetivo discutir o processo de emergncia de unidades subnacionais no mbito poltico internacional.
Para tanto, realizamos uma discusso inicial em torno da intensificao dos fluxos econmicos e de comunicao ocorridos principalmente em meados da dcada de 1970, intensificados aps o fim da
Guerra Fria, que envolvia as potncias mundiais da poca, Estados
Unidos e Unio Sovitica. Nesse momento, o sistema tornou-se multipolar e assuntos relativos segurana tiveram sua preponderncia
reduzida na agenda internacional, enquanto outros temas emergiam
e demonstravam ser to importantes quanto a segurana fora.
A partir disso, desencadearam-se mudanas cruciais na formulao de polticas, dentre elas um importante movimento, a
ao descentralizada, que modifica os sentidos da poltica internacional de vrios Estados e suas interaes no mbito internacional.
Dadas todas essas transformaes, o Estado tem seu papel redefinido, com a emergncia de novos atores polticos.
Dentre esses novos atores, as unidades subnacionais que,
pela proximidade maior com a gesto das particularidades de suas
respectivas sociedades, conseguem lidar mais diretamente com as
demandas locais e regionais, quando, por muitas vezes, o Estado
se faz insuficiente para atend-las. Portanto, analisaremos os processos e o contexto em que todas essas modificaes ocorreram e
como isso afeta o cenrio internacional.

Um contexto de transformaes
O perodo iniciado aps a II Guerra Mundial foi caracterizado,
at a virada da dcada de 1990, pela existncia de duas superpotncias militares, os Estados Unidos e a Unio Sovitica, que disputaram
poder e influncia de forma competitiva e ideolgica segundo ordens
capitalista ou socialista, respectivamente, colocando em mxima evidncia questes referentes segurana (ROSENAU, 2005). A partir
das dcadas de 1970 e 1980 os fluxos internacionais sofreram uma
profunda intensificao no cenrio internacional, ocasionando mudanas estruturais importantes no sistema internacional, sendo o
fim da Guerra Fria um marco fundamental para delimitar o impacto
de tais modificaes (BARROS, 2009). O realismo1 predominou de
1.Corrente explicativa das Relaes Internacionais que caracteriza os seres humanos
como predominantemente competitivos e preocupados somente com o seu bem-estar
(JACKSON; SORENSEN, 2007).
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tal forma que a definio de paz foi condicionada por uma competio aberta em termos de poder definido, luz de tal teoria, como
capacidade de manter a soberania, colocando assim o Estado como
principal ator das relaes internacionais (por ser o detentor do
monoplio do uso da fora. Com o fim do bloco sovitico, a Guerra
Fria terminou, formando uma nova agenda internacional, quando o
capitalismo passou a predominar como um sistema concretamente
global (GALVO, 1998).
A partir desse momento, o campo de Relaes Internacionais
voltou grande parte de seus estudos para explicaes sobre as mudanas que estavam ocorrendo na poltica externa dos Estados,
elaborando novos esquemas tericos com variveis anteriormente tratadas de maneira indireta por tericos realistas, como, por
exemplo, as relaes econmicas. Como tentativa potencialmente
complementar para uma anlise das novas configuraes mundiais
que envolviam mudanas nas interaes entre os Estados, Robert
Keohane e Joseph Nye (2001) propem um debate frutfero nesse
aspecto, com a chamada interdependncia complexa. Tais autores
elaboraram modelos diferentes dos baseados nas teorias realistas,
que se tornaram incapazes de compreender satisfatoriamente as
novas configuraes mundiais, no mais fundadas em questes puramente blicas.
Para sustentar sua afirmativa, os autores definem pressupostos bsicos que demonstram a existncia de interdependncia
no mundo, dentre eles: mltiplos canais de comunicao, ou seja,
novos atores, no apenas o Estado, como definidores do sistema
internacional; ausncia de hierarquia temtica: multinacionais e
as demais agncias no-estatais seriam agentes igualmente importantes s negociaes internacionais; e, por ltimo, a ausncia de
hierarquia na agenda, uma vez que existem mltiplos atores interagindo no ambiente internacional (KEOHANE; NYE, 2001).
As novas temticas incorporadas pela agenda internacional
passaram a tangenciar diversos aspectos, j que no s questes
tradicionalmente estatais estavam em foco, mas assuntos plurais
que agora permeiam o cenrio internacional, tais como: a garantia
dos direitos humanos, a atuao de organizaes no-governamentais, a ao poltica de unidades subnacionais, todos com importantes impactos internacionais. A partir desse momento surgiram
novos canais de interao no sistema, ao mesmo tempo em que
esses novos atores com poder de atuao e influncia passaram a
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demandar mais espao nos fruns internacionais. Considerando

que os problemas polticos nem sempre podem ser resolvidos adequadamente de maneira isolada, a cooperao entre Estados-nao
e agentes no-estatais passa a ser um nvel de interconexo importante a se considerar.
O Estado ficou diante tanto de presses internas quanto externas, e sua autonomia interna acabou sofrendo um movimento
de deslocamento, j que antes os Estados nacionais eram os nicos
responsveis por toda a ao no plano externo, e os nicos reconhecidos como atores internacionais, determinando a resoluo
da agenda internacional. A nova agenda internacional ampliada
tanto em nmero de temas como em nmero de atores tornou
mais complexa a diferenciao entre poltica interna e externa,
alm de aumentar a necessidade de resolues rpidas para entraves internacionais. Por tais motivos, os entes federados passaram
crescentemente a ter maior autonomia de ao em relao Unio,
a dizer, passaram a ter maior margem de manobra com relao
aos seus oramentos e maior nmero de competncias privativas e
concorrentes (BARROS, 2009, p. 28), imposio tal para a prpria
sobrevivncia do Estado.
Dessa forma, nesse novo perodo, com o sistema sem uma potncia central responsvel pelo seu ordenamento, empreendeu-se
uma maior descentralizao do poder, a fim de que o Estado pudesse responder melhor s novas demandas transnacionais. Tais fatos
provocaram uma mudana quantitativa no cenrio internacional;
enquanto a interdependncia sistmica cresce, o nvel nacional
permeado e transformado pelo internacional.
Manuel Castells (1999) descreve esse perodo como a era da
chamada revoluo da informao, na qual avanos tecnolgicos
conduziram a um decrscimo no custo de processamento e disseminao da informao, o que levaria a um relativo nivelamento
de poder entre os Estados, viabilizado pela simetria de acesso informao e, consequentemente, previsibilidade e possibilidade de
aes polticas. Entretanto, o que se percebe so uma redistribuio e uma reconcentrao de poder, agora baseado na deteno da
prpria informao, de acordo com as capacidades de absoro e
incorporao de seus efeitos na conduo das polticas dos Estados
(CASTELLS; GERHARDT, 1999).
Ao mesmo tempo em que se descentraliza o acesso informao por diminuir os custos, as barreiras aos fluxos, no poss94

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vel reproduzir efeitos proporcionais nas relaes entre os Estados

(KEOHANE; NYE, 2001). Ademais, com o desenvolvimento do novo
modelo, conhecido como taylorista,2 houve maior desregulamentao dos sistemas financeiros nacionais, remoo dos controles de
capitais, em alguns pases, e o aumento dos fluxos financeiros globais. Uma produo que utiliza intensivamente novas tecnologias
para a produo de seus bens e servios (HARVEY, 1992).
Assim, nessa nova configurao, chamada por Castells e
Gerhardt (2007) de uma nova economia global, os vrios segmentos econmicos interconectados conseguem ter papel decisivo na
economia de cada pas (GERHARDT; CASTELLS, 2007). Como consequncia de tais mudanas, o papel assumido pelas corporaes
multinacionais tem sido fundamental para a sua organizao, pois
se tornaram uma fonte direta de fluxos financeiros.3 Os avanos
tecnolgicos reduziram muito os custos da mundializao tanto
dos servios quanto do setor de produo, configurados de acordo
com a necessidade da empresa naquele momento, podendo sincronizar suas operaes independentemente da localizao geogrfica, facilitando assim a descentralizao do capital. As altas tecnologias, aliadas produo flexvel, reduzem o papel das fronteiras
fsicas entre os pases, j que a comunicao torna-se vivel entre
pessoas de diferentes pases, e minimizam a necessidade de mo de
obra especializada (HARVEY, 1992).
Alm da perda de controle do Estado sobre determinados
aspectos de sua poltica econmica, a estabilidade adquirida pelo
comrcio internacional veio em decorrncia da interdependncia
dos mercados financeiro e monetrio e da crescente transnacionalizao da produo. Os impactos das aes das multinacionais e
das redes integradas constitudas por essas empresas tm minado
a capacidade dos Estados de controlar os fluxos e reter os lucros
dentro do seu territrio (CASTELLS, 2000). A consequncia disso
2. A poltica econmica nacional no consegue ser to eficiente como j foi. O modelo
fordista de produo, que no permitia a flexibilizao da produo, comeou a falhar.
Nesse perodo o modo de produo era linear, sob padres que no poderiam ser modificados, pois existia uma forte crena de que essa era a nica maneira de progredir.
3. Desde os anos 1950 as multinacionais foram responsveis por aumentar o fluxo comercial entre os pases, pois durante esse perodo o crescimento destes voltava a ser elevado
e as barreiras importao tinham cado drasticamente. Os locais de produo, montagem e comercializao dos produtos das empresas so determinados por sua estratgia
corporativa global. Essas estratgias corporativas, por sua vez, so altamente afetadas
pelas caractersticas da economia nacional que hospeda tais empresas, pelas barreiras comerciais existentes e pelas possibilidades de minimizar as taxas comerciais e financeiras.
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o fato de as empresas, ao atuarem em mercados globais e integrados, arcarem com os custos em termos de benefcios sociais e
com diferentes nveis de regulamentao , assumindo funes de
responsabilidade historicamente delegadas ao Estado.
Em vrios aspectos, o Estado est cercado por dilemas referentes diviso da sua soberania em questes vitais e nas prprias instituies polticas. Isso leva eroso do poder unitrio do Estado-nao em troca de sua manuteno. As instituies internacionais,
produto de aes concertadas entre os Estados, do vida prpria s
suas burocracias, independentemente das aes de seus membros,
a fim de no depender tanto de sua influncia (CASTELLS, 2000).
Ainda que seja preciso relativizar os reais efeitos desse processo no que se refere aos ganhos e perdas para os atores envolvidos, as transformaes ocorridas nas ltimas dcadas apontam
para mudanas irreversveis no funcionamento do sistema internacional. A despeito da tipologia existente, imprescindvel considerar a intensificao de fluxos econmicos e sociais como fatores condicionantes e catalisadores da emergncia de novos atores
no cenrio internacional.

O fenmeno da globalizao
Alguns autores consideram esse processo de modo mais amplo, a dizer, como o fenmeno da globalizao, no qual as alteraes no cenrio internacional, no papel dos Estados nacionais e
nos padres de interdependncia entre as sociedades reconfiguram a geografia das relaes sociais (PRADO, 2009). Segundo a viso liberal de Jon Scholte (2000), o processo da globalizao seria
uma ampliao das conexes mundiais, que envolve reduo de
barreiras, alterando a prpria natureza do espao social. O espao
territorial continua tendo importncia para as relaes sociais,
sendo um determinante, mas tambm , agora, resultante das
novas interaes transnacionais. O territorialismo existente nas
relaes internacionais (em decorrncia das fronteiras nacionais)
passa por um processo de desterritorializao (desligamento das
noes territoriais convencionais de Estado) e, em seguida, por
uma reterritorializao (redefinio dos lugares centrais ao funcionamento das relaes sociais) em funo das interaes globais
que se concretizam por atores estatais (centrais ou no) e no governamentais (SCHOLTE, 2000; 2005).
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O fenmeno da globalizao poltica, econmica, social e cultural afeta a soberania do Estado Nacional, e consolida de maneira
latente o aprofundamento dos fluxos transnacionais e a contribuio para a formao de uma nova geografia da centralidade (BARRETO; MARIANO, 2004). Nesse cenrio, as barreiras fixas no so
mais impostas aos fluxos internacionais, o que, alm de aumentar
a porosidade das fronteiras nacionais, d incio a novos processos
integrativos entre os atores no sistema internacional (ROSENAU
apud PRADO, 1997). A economia internacional est se tornando
cada vez mais integrada, ao passo que muitas sociedades politicamente organizadas esto se tornando cada vez mais fragmentadas.
As fronteiras no mais se conciliam (HOCKING, 2004). H uma
transformao na natureza e no grau de interconexo da economia
mundial e do prprio sistema capitalista.
David Held (1999) define o processo de globalizao como uma
transformao espacial que gera fluxos transcontinentais e inter-regionais, cuja intensidade pode ser verificada nas localidades, sem que
seja possvel identificar os limites domsticos e globais do seu desenrolar (HELD, 1999). A globalizao seria um novo ciclo do processo de
ocidentalizao do mundo, j que a modernidade est em sua origem,
e s se expandiu por sua superioridade em termos de poder. Segundo
Galvo (1998), Giddens aprofunda a discusso acerca do termo, classificando aspectos dialticos do processo. A globalizao seria definida
como a intensificao de relaes sociais de alcance mundial, que
vinculam lugares distantes de tal forma que os acontecimentos locais so influenciados por eventos remotos e vice-versa. Trata-se,
portanto, de processo dialtico, do qual fazem parte tanto os acontecimentos e transformaes locais quanto as relaes distantes
que os afetam. Nestas condies, o resultado no necessariamente, ou mesmo usualmente, um conjunto de mudanas que atuam
em direo uniforme. (GIDDENS apud GALVO, 1998, p. 44)

Determinados aspectos da globalizao no so inovadores.

Ademais, grande parte da populao mundial ainda no est integrada aos processos da globalizao, geralmente concentrados
nos principais centros econmicos mundiais em pases centrais; to
pouco os aspectos positivos atribudos a ela ou aqueles negativos
tm sua causa direta no processo, mas outros fenmenos avanos
tecnolgicos, imprevistos histricos e polticas nacionais insensatas, por exemplo podem ocorrer devido a outros fatores, e que
apenas so compartilhados internacionalmente (GILPIN, 2004).
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Robert Gilpin (2004) discute a globalizao sob uma perspectiva notadamente econmica: ela seria a crescente vinculao das
economias nacionais atravs do comrcio, dos fluxos financeiros e
do investimento direto internacional (IDE) por parte das empresas
multinacionais (GILPIN, 2004, p. 397). Para ele, os tericos que
argumentam favoravelmente aos efeitos da globalizao entendem
que esta propicia uma igualdade maior entre os povos e a convergncia dos desempenhos entre as economias nacionais.
As economias menos desenvolvidas, ao serem integradas
economia mundial, elevariam seu crescimento econmico e sua
produtividade. Seu emparelhamento s economias desenvolvidas
indicaria seu nvel de proximidade aos nveis avanados. J aqueles
com uma perspectiva mais ctica considerariam que a globalizao
institui um sistema poltico e econmico internacional hierarquizado, formado por um ncleo das economias desenvolvidas e, de outro lado, a periferia empobrecida das economias menos desenvolvidas. Tem-se uma concentrao de poder corporativo no interior
das fronteiras, apoiada por organizaes internacionais dominadas
pelos Estados Unidos (Banco Mundial, Organizao das Naes
Unidas, Fundo Monetrio Internacional, por exemplo), o que agravaria mais ainda as desigualdades internacionais (GILPIN, 2004).
De qualquer forma, o impacto da globalizao na distribuio
do poder entre os Estados deve ser relativizado, j que, historicamente, as configuraes dos sistemas internacionais tm sido em alguma
medida hierarquizadas. No mundo contemporneo, a pequena redistribuio de poder verificada beneficiou economias menos desenvolvidas, que tiveram condies de absorver os benefcios oferecidos
pela intensificao dos fluxos econmicos, como na China, que veio
a se tornar uma das principais economias do globo (GILPIN, 2004).
Gilpin (2004) afirma que os tericos otimistas dos efeitos da
globalizao entendem que um dos resultados mais importantes foi a
consolidao do mercado sobre o Estado-nao e consequente eroso
da soberania nacional. Para os crticos a essa perspectiva, a supremacia do mercado indica o fim das possibilidades do Estado como garantidor do bem-estar dos fracos frente aos economicamente fortes.
Significa a subordinao dos valores e das instituies humanas aos
interesses comerciais e aos lucros corporativos. Para Gilpin (2004), a
despeito da sua importncia, a globalizao no minou o Estado; as
idiossincrasias e polticas nacionais se mantm como fatores determinantes de questes nacionais e internacionais.
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De modo geral, o fenmeno da globalizao define teoricamente bem a conjuntura econmica e poltica contempornea. Para
alm da diminuio da importncia de barreiras fsicas para a promoo das relaes internacionais, preciso ter em conta um novo
processo que surge paralelamente a essa tendncia: uma reaproximao deliberada de atores polticos para a obteno de ganhos, um
novo conceito de regio, ligado menos a questes fronteirias do
que a questes polticas concretas.4

Um rearranjo poltico: o regionalismo

O novo arranjo poltico e econmico resultante das transformaes no ambiente internacional nos ltimos decnios conferiu
nova importncia noo de regio, em especial pelo desenvolvimento econmico mundial, a reorganizao da produo e o lugar
na economia global. Consideramos o termo regio de acordo com
Hocking (2004), para quem o termo abarca quaisquer atores alm
dos Estados centrais espaos polticos como cidades, governos
federados, organizaes subcontinentais e continentais que se
lancem ao ambiente internacional em busca de objetivos concretos
que beneficiem suas localidades.
Ainda que o comrcio internacional continue a ser um fator
importante nesse campo, os atuais fluxos financeiros e a consolidao da prestao de servios especializados auxiliaram na reorganizao do espao na economia, que, a partir da dcada 1970, havia
sido contestado graas ao crescente movimento de globalizao
econmica (SASSEN, 1998). Como o campo fora tradicionalmente vinculado ideia de supremacia do Estado como nico agente
e guiado por questes relacionadas sobrevivncia nacional em
um sistema internacional anrquico, a noo de regio limitava-se
a uma subrea do sistema internacional (HOCKING, 2004), basicamente delimitada por proximidade territorial, sem pressupor
homogeneidade entre as unidades.
As regies despontam no ambiente internacional de acordo
com motivaes de ordem: a) econmica, como a busca por investimentos, mercados e tecnologias para modernizao; b) cultural,
como a atrao de recursos e apoio internacional; e c) poltica, no in4. A localizao geogrfica configura-se como um aspecto exgeno formao poltica da regio, mesmo que ainda seja importante no momento de vinculao entre
seus membros formadores, na medida em que pode facilitar a elaborao de infraestruturas de cooperao.
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tuito de buscar reconhecimento e legitimao de suas aes a fim de

influenciar decises pblicas locais, bem como promover campanhas
polticas internacionais (KEATING, 2004). Alm disso, exercem influncia sobre seus respectivos governos nacionais para que alterem
sua agenda a tal ponto que os interesses regionais possam ser buscados por meio da prpria poltica externa (HOCKING, 2004).
As caractersticas de suas ligaes estabelecidas no sistema
internacional so, por sua vez, condicionadas pelo grau de autonomia na execuo dos cursos de ao definidos, tanto em termos
de recursos disponveis para a realizao das polticas quanto das
possibilidades institucionais em suas respectivas constituies nacionais de origem.
Os avanos das iniciativas de integrao regional alteraram as
condies de administrao dos Estados nacionais. Com a globalizao, as regies passaram a possuir maior autonomia de ao.
Assim, elas podem procurar maneiras de se integrar com outras
regies para solucionar problemas internos em que elas no sejam
atendidas satisfatoriamente pelo Estado Nacional e necessitem da
ajuda de outros atores (HOCKING, 2004). As regies, sob o impulso de todas as transformaes no sistema mundial e presses dos
governos e elites empresariais, organizaram-se para conseguirem
ser competitivas na economia global e estabelecerem redes de cooperao entre as instituies regionais e entre empresas. Logo, as
regies ficam integradas nas redes internacionais que ligam seus
setores mais dinmicos (CASTELLS; GERHARDT, 2007).
A despeito das restries, a emergncia de regies como atores no cenrio internacional ajuda a demonstrar um novo padro
da poltica mundial, caracterizada por ligaes que transpassam
as fronteiras do nacional, ressaltando a importncia de vrios
nveis de agncia existentes em uma poltica internacional mais
participativa (HOCKING, 2004). Por outro lado, reafirmando a
importncia do Estado-nao, Paul Hirst e Grahame Thompson
(1998) apontam-no como fundamental para interconectar os novos nveis de governabilidade, tanto no ambiente supranacional,
com instituies internacionais, quanto em unidades subnacionais e atores no estatais.
O que se verifica a incapacidade de os Estados imporem
resultados em todas as dimenses da poltica por sua autoridade
dentro de seu territrio, como acontecia outrora. A poltica est
se tornando mais policntrica, sendo os Estados meramente um
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nvel, em um sistema complexo de agncias de governabilidade5

sobrepostas e frequentemente competentes (HIRST; THOMPSON, 1998, p. 283).
O poder dos Estados passa a ser gerenciado, com uma quebra induzida de seu monoplio para a manuteno das unidades do sistema. O poder alienvel na medida em que os prprios Estados podem ceder poder para agncias supra ou subnacionais, garantindo assim a legitimidade dessa transferncia
de funes. Assim, os Estados-nao so, agora, simplesmente
uma classe de poder e agncias polticas em sistema de poder
complexo dos nveis mundiais aos locais, mas tm uma centralidade devido sua relao com o territrio e a populao
(HIRST; THOMPSON, 1998, p. 294).
O Estado passa por um processo de descentralizao do poder poltico, cujo objetivo, alm de desafogar as demandas para a
Unio, tambm atender recente demanda de autonomia dos entes subnacionais que constituem determinado pas. A despeito das
mudanas, a Unio ainda legisla sobre os poderes cabveis a cada
um dos entes federados; contudo, uma vez adquiridos tais poderes,
Unio, estados e municpios (ou quaisquer outras subdivises intraestatais) se tornam concorrentes diretos por recursos ao mesmo
tempo em que precisam estar coordenados pela interdependncia
natural existente entre eles.
Assim, no cenrio contemporneo, os Estados no so mais
os nicos atores relevantes do sistema, ainda que sejam tratados
como os mais importantes. visivelmente no nvel local que as
aes polticas se expressam de forma mais visvel, e se estendem
aos nveis nacional e internacional na medida em que as atividades
sujeitas regulao extrapolam o nvel municipal.
A globalizao e o auge dos regimes transnacionais, especialmente
as reas de comrcio regional, diluram a distino entre assuntos
domsticos e exteriores e, da mesma maneira, transformaram a
diviso de responsabilidades entre Estado e os governos subestatais.6 (KEATING, 2004, p. 49, traduo prpria)
5. Governabilidade entendida como controle de uma atividade, por alguns meios, de
modo que um conjunto de resultados desejados seja obtido no entanto, no simplesmente incumbncia do Estado (HIRST; THOMPSON, 1998, p. 284).
6. La globalizacion y el auge de los regimenes transnacionales, especialmente las areas
de comercio regional, han diluido la distincion entre asuntos domsticos y exteriores y,
de la misma manera, han transformado la division de responsabildades entre el Estado
y los gobiernos subestatales.
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Em resumo, os Estados com base geogrfica iro continuar a

estruturar a poltica numa era da informao, mas os processos da
poltica mundial no interior dessa estrutura esto a ser submetidos
a uma mudana profunda (KEOHANE; NYE, 2001, p. 257).

A emergncia de atores subnacionais:

o papel poltico das cidades
De acordo com Saskia Sassen (1998), as cidades dentre outras unidades subnacionais, a dizer, governos estaduais, provncias
etc. adquirem um papel importante no centro do comrcio mundial e das atividades bancrias. Apesar da crena sobre os conceitos fundamentais de globalizao, economia da informao e telemtica [que sugerem] que o lugar no importa mais (SASSEN,
1998, p. 19), a disperso das atividades econmicas gerou novas
formas de centralizao territorial, necessrias para controlar as
operaes financeiras. Por conseguinte, o melhor lugar, estrategicamente lgico, para exercer essa funo seriam as cidades, j que
nelas se realizam os processos produtivos e se encontram os mercados consumidores (SASSEN, 1998).
medida que a economia global se expande e incorpora novos
mercados, tambm organiza a produo dos servios avanados
necessrios para o gerenciamento das novas unidades que aderem
ao sistema e das condies de suas conexes e mudanas contnuas. (CASTELLS; GERHARDT, 2007, p. 470)

Dessa maneira, as cidades tornaram-se os modernos pontos de

comando da nova organizao da economia mundial, ou seja, lugares
e mercados fundamentais para as indstrias, finanas e servios especializados direcionados s empresas, incluindo a produo de inovaes. Determinadas cidades j ocupam uma posio de destaque
nessa nova dinmica das estruturas mundiais, uma vez que so grandes centros financeiros ou comerciais internacionais, como Tquio,
Frankfurt, Paris, Londres, entre outros (SASSEN, 1998).
Cidades como So Paulo e Cidade do Mxico tambm podem ser
includas, pois as transaes financeiras, investimentos e fluxo de servios nelas tm aumentado expressivamente nos ltimos anos (SASSEN, 1998). O termo cidade global designa combinao de disperso
geogrfica das atividades econmicas e integrao dos sistemas, que
est no centro da atual era econmica e que contribuiu para o papel
estratgico desempenhado pelas grandes cidades (SASSEN, 1998).
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Nesse contexto, a atuao dos governos subnacionais pode

atingir um nvel nacional, regional ou global. A ao de cada unidade subnacional vai depender do tipo de federalismo existente
em seu estado e, portanto, do nvel de autonomia conferida aos
seus municpios.
No existe um padro na forma de atuao destes atores para alm
das fronteiras nacionais, dependendo das caractersticas de cada
governo subnacional e de seu posicionamento no contexto nacional e tambm internacional. (MARIANO; MARIANO, 2005, p. 9)

As cidades globais possuem a capacidade de articular a economia

global, conectando as redes de informao, centros produtivos e de
consumo de servios avanados. So os chamados ns da economia
global, centros de poder do novo processo espacial, o que, no limite,
faz com que algumas cidades se tornem responsveis pelo desenvolvimento de suas regies, utilizando polticas pblicas inovadoras para
atrair investimentos externos diretos (IED) que consigam promover
o crescimento local (CASTELLS; GERHARDT, 2007). As cidades que
procuram obter o investimento necessitam traar estratgias para alcanar tal objetivo, moldadas por suas motivaes e estruturao de
oportunidades (KEATING, 2004, p. 66, traduo nossa),7 variando de
acordo com as necessidades de cada governo subnacional.
A organizao industrial tambm foi alterada, sendo que essas
duas modificaes significam que as empresas precisam ter altas
tecnologias, mxima flexibilidade e amplas redes de negociao
(CASTELLS; GERHARDT, 2007). Quando a globalizao afetou as
indstrias, ela tornou-se mais complexa quanto s transaes e
desregulamentao do comrcio.
Para Saskia Sassen (1998), nesse processo as cidades exercem
um papel fundamental, pois so lugares-chaves para os servios
avanados e para as telecomunicaes necessrias implementao
e ao gerenciamento das operaes econmicas globais (SASSEN,
1998, p. 35). Alm disso, nas cidades esto localizadas as matrizes
das grandes corporaes, em especial aquelas que possuem vrias
unidades produtivas por vrios pases, j que conseguem obter servios especializados e financeiros.
Certos aspectos da disperso territorial da atividade econmica
podem ter levado a alguma disperso dos lucros e das propriedades. Grandes empresas, por exemplo, aumentaram a subconcen7. Las estrategias que adoptan las regiones em sus relaciones exteriores quedan conformadas por sus motivaciones y sus estructuras de oportunidad.
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trao de pequenas empresas espalhadas pelo mundo, e muitas

empresas nacionais, nos pases recentemente industrializados,
cresceram rapidamente graas aos investimentos realizados por
empresas estrangeiras e ao acesso aos mercados mundiais, frequentemente por meio de acordos com empresas multinacionais.
(SASSEN, 1998, p. 39)

Portanto, foi e tem sido imprescindvel o desenvolvimento de

canais e redes sociais (SASSEN, 1998, p. 24), indissocivel da intensa internacionalizao da economia. A internacionalizao desenvolveu-se de tal forma que por meio dela foi possvel colocar em
discusso o carter sistemtico do conjunto das atividades urbanas,
cuja produo consegue atingir nveis mundiais muito maiores do
que o metropolitano.
Discutir a internacionalizao da economia, envolvendo as cidades na anlise de questes internacionais, representa um ponto
de vista diferente da maioria das literaturas at hoje, que considerou o Estado-nao como o privilegiado pela ao no campo internacional (SASSEN, 1998). As cidades desempenham diferentes
papis no contexto econmico e social de um pas, de modo que
Borja e Castells (1996) consideram-nas como atores sociais complexos e de mltiplas dimenses. Elas articulam as instituies polticas e a sociedade civil por meio de aes coletivas e conjuntas
com objetivos definidos (campanhas por recursos, cooperao para
o desenvolvimento local, afirmao de uma autonomia poltica local, dentre outras) (BORJA; CASTELLS, 1996).
Incluir as cidades nesta anlise acrescenta duas importantes dimenses ao estudo da internacionalizao econmica. Em primeiro lugar, essa incluso introduz, no conceito de Estado-Nao,
uma variedade de componentes que podem ser significativos para
a compreenso da atividade econmica internacional. Em segundo
lugar, desloca o enfoque do poder exercido pelas grandes corporaes em relao aos governos e as economias para o mbito das atividades e arranjos organizacionais necessrios implementao e
manuteno de uma rede global de fbricas e operaes ligadas
prestao de servios e mercados. (SASSEN, 1998, p. 16)

Sem dvida, o elevado crescimento dos fluxos financeiros internacionais fez com que a complexidade das transaes aumentasse. Para tanto, faz-se necessrio que as cidades apresentem uma
nova infraestrutura capaz de comportar concentraes de recursos
de telecomunicaes e de servios especializados, que, apesar de
serem insumos de alto nvel de capacitao tcnica, ajudam a criar
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as unidades subnacionais na nova geografia econmica transnacional

no apenas empregos de alto nvel, mas tambm postos de trabalho que no exigem qualificaes e que so de baixa remunerao.
Consequentemente, as cidades acabaram por concentrar funes
de comando (SASSEN, 1998).
Tomando como exemplo a situao latino-americana, o papel
das cidades foi valorizado pelos processos de democratizao poltica e descentralizao do Estado, que criaram as condies para
que a capacidade de liderana dos prefeitos fosse expressa. Entretanto, so notrias as limitaes da emergncia das cidades como
protagonistas na resoluo de problemas como marginalidade, desigualdades, deficits infraestruturais, que s em 1990 comeam a
ganhar certo espao. O crescimento demogrfico e da marginalidade social, a extenso da economia informal, o persistente deficit
de infraestrutura moderna e a fraqueza de governos locais despontam como fatores contraproducentes ao desenvolvimento urbano
(BORJA; CASTELLS, 1996).
Por outro lado, os nveis menores de desemprego, o maior dinamismo econmico, a flexibilidade das estruturas produtivas e seu
potencial econmico so caractersticas positivas que colocam a regio frente das cidades europeias. Seria preciso reorganizar e centralizar o espao pblico, reconstruir a cultura cvica, realizar uma
reforma poltica em prol de governos locais mais eficazes e participativos, estabelecer pactos eficientes entre agentes pblicos e privados
e, sobretudo, modernizar a infraestrutura bsica para que, a partir
da, as respostas urbanas possam ser produtivas e duradouras para
as cidades latino-americanas (BORJA; CASTELLS, 1996).
Ento, a partir de 1990, a abertura econmica conseguiu mobilizar os agentes econmicos de tal forma que, pela conscientizao da necessidade de contar com uma cidade competitiva (atrativa
e funcional, com infraestrutura moderna, que fornecesse garantias
mnimas de qualidade de vida e segurana pblica), passaram a realizar aes de carter coletivo e compatveis com o governo local.
Assim, os atores pblicos e privados comeam a empreender aes
de carter social-urbano ao perceber que a excluso e a marginalizao de sua populao so caracterstica indissocivel de cidades
precrias e comprometidas (BORJA; CASTELLS, 1996).
Com a necessidade de integrar socioculturalmente a grande
maioria da populao, criaram-se condies para a emergncia de
espaos de debates pblicos entre setores polticos, intelectuais,
profissionais e organizaes sociais populares, ponto de grande
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superao nas cidades latino-americanas. A cidade converte-se em

um mbito de respostas possveis aos propsitos econmicos, polticos e culturais: torna-se um espao simbitico e simblico (BORJA; CASTELLS, 1996).
Assim, as cidades se tornam importantes atores polticos e
econmicos, com respostas s crises urbanas (segurana pblica,
deficit habitacional, insalubridade) por meio de projetos de reforma
poltica e financeira, protagonismo poltico de prefeitos de grandes
cidades, planos estratgicos de desenvolvimento com participao
da sociedade civil, descentralizao dos governos locais, cooperao entre setores pblico e privado em grandes projetos urbanos
(BORJA; CASTELLS, 1996).
Um plano estratgico adequado constri e modifica a imagem
da cidade para seus habitantes e tambm para aqueles que a veem
de fora de seus limites urbanos. Uma reforma poltica radical em
si um questionamento do governo local (suas competncias e organizao) e seus mecanismos de relacionamento com seus cidados,
o que leva ao questionamento de sua imagem projetada para o exterior e da prpria maneira como a cidade tem se inserido internacionalmente. imprescindvel alcanar a autonomia local, caracterstica do municipalismo, para que os processos de descentralizao
poltico-administrativa da cultura democrtica moderna sejam
adequados ao exerccio dos recursos pblicos municipais (BORJA;
CASTELLS, 1996).

Consideraes finais
Com o fim da Guerra Fria percebeu-se a existncia de novos
atores alm do Estado no sistema mundial. O advento da globalizao foi central para o surgimento desses novos atores e para a
mudana da agenda internacional, tornando o mundo mais interligado e interdependente economicamente. Dentre o surgimento
desses novos atores percebeu-se a ao internacional das unidades
subnacionais, nesse caso, as cidades, com o escopo de possibilitar o
desenvolvimento econmico de suas regies, gerando maior renda
e empregos, e melhorando a infraestrutura.
A globalizao modificou as transaes econmicas, tornando-as mais complexas. A partir de 1970, a relao entre o livre comrcio
e os investimentos externos diretos demonstrou ser eficiente para:
uma melhor redistribuio da riqueza entre grandes e pequenas em106

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presas; a gerao de empregos locais e promoo do crescimento; e

tambm para possibilitar elos duradouros com as economias que
abrigam as multinacionais. Isso fundamental na anlise, na medida
em que a cidade que abriga a multinacional responsvel por organizar as questes econmicas que concernem sua regio, viabilizando
assim o desenvolvimento e a promoo local.
Anteriormente todo tipo de tomada de deciso estava concentrado no Estado central, responsvel por todas as aes de poltica
externa. A existncia de um novo papel poltico das unidades subnacionais mostra a importncia de vias alternativas para o desenvolvimento de localidades no atendidas plenamente pela ao da Unio.
Entretanto, ainda que as tendncias vantajosas descritas acima sejam constatadas nos ambientes urbanos engajados em atividades de promoo local, estas so apenas fenmenos generalizados quando, em muitas realidades, tais ganhos devem ser relativizados. Para realizar qualquer anlise de uma localidade especfica,
preciso estabelecer parmetros e padres, para que as especificidades no sejam sobrepujadas pelas experincias de cidades globais.
Dessa maneira, a crescente participao das cidades nas transaes econmicas e polticas transnacionais contemporneas
resultado de um movimento de descentralizao do poder estatal,
concomitante iniciativa delas para satisfazer suas demandas locais. Como processo em contnua ampliao, a insero internacional dos atores no gera, de imediato, benefcios para o desenvolvimento regional, mas cada vez mais um caminho promissor para
as unidades subnacionais.

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