TESIS Campos Jiménez

DOCTORADO EN DERECHOS FUNDAMENTALES Y
LIBERTADES PBLICAS
PARTICIPACIN CIUDADANA Y
ADMINISTRACIN LOCAL
Tesis doctoral presentada por
ALBERTO CAMPOS JIMNEZ

Para la obtencin del grado de DOCTOR
A O
2 0 1 4
Directores de la tesis:
Dr. Don Francisco Puerta Seguido.
Dr. Don Jess Punzn Moraleda.
Universidad de Castilla-La Mancha
PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL
I N D I C E
CAPTULO PRIMERO: INTRODUCCIN .......................... 17
1.Objeto y justificacin de la investigacin ....... 17
2.Metodologa. ..................................... 19
3.Contenido y estructura ........................... 21
4.Definicin de la participacin ciudadana ......... 23
CAPTULO SEGUNDO: LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA PRECURSORA
DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA ........................... 29
1.Antecedentes. .................................... 29
2.Revolucin Francesa y Democracia Representativa. . 30
CAPTULO TERCERO: PARTICIPACIN CIUDADANA Y GOBERNANZA. . 35
1.Qu es la gobernanza? ........................... 35
2.Aparicin del concepto de Buena Gobernanza. ...... 37
3.Buena Gobernanza para Naciones Unidas. ........... 38
4.Buena Gobernanza para la Unin Europea. .......... 39
4.1.Libro Blanco de la Gobernanza Europea ......... 40
5.Crticas a la Gobernanza. ........................ 41
CAPTULO
CUARTO:
PERSPECTIVA
INTERNACIONAL
DE
LA
PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA VISIN DE DERECHO COMPARADO 43

1.Naciones Unidas. ................................. 43
1.1.Introduccin. ................................. 43
1.2.Informe de Desarrollo Humano de 1993. ......... 43
1.3.Informe de Desarrollo Humano de 2002. ......... 48
2.Consejo de Europa . .............................. 58
2.1.Introduccin. ................................. 58
2.2.Recomendaciones. .............................. 58
2.3.Informes. ..................................... 60
3.Unin Europea .................................... 61
3.1.Antecedentes a la Participacin Ciudadana en la
Unin Europea. .................................... 61
3.2.Libro Verde sobre Iniciativa Ciudadana Europea.
.................................................. 64
3.3.Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo

sobre la Iniciativa Ciudadana Europea. ............ 74
3.4.Lucha del escepticismo para la consecucin de la
participacin ciudadana europea. .................. 78
4.Experiencia Participativa en Norteamrica. ....... 82
4.1.Estados Unidos de Amrica. .................... 82
4.2.Canad. ....................................... 84
5.Experiencia Participativa en Asia y Oceana. ..... 86
5.1.India. ........................................ 86
5.2.Tailandia. .................................... 87
5.3.Nueva Zelanda. ................................ 87
6.Experiencia Participativa en frica. ............. 88
6.1.Cabo Verde. ................................... 88
6.2.Mozambique. ................................... 88
7.Experiencia Participativa en Iberoamrica. ....... 89
7.1.Argentina: Casos de Buenos Aires y Rosario .... 89
7.2.Ecuador. ...................................... 92
7.3.Guatemala. .................................... 95
7.4.Colombia. ..................................... 96
7.5.Bolivia. ...................................... 97
7.6.Venezuela. .................................... 99
7.7.Per. ........................................ 101
7.7.1.Introduccin. .......................... 101
7.7.2.Breve perspectiva histrica. ........... 102
7.7.3.Constitucin de Per de 1993 ........... 104
7.7.4.Ley 26300 de derechos de Participacin y
Control Ciudadanos. .......................... 107
7.7.5.Ley 29313 que modifica preceptos de la Ley
26300. ....................................... 108
7.7.6.Ley 27783 de Bases de la Descentralizacin.
............................................. 110
7.7.7.Ley Orgnica de Gobiernos Regionales 27867,
modificada por la Ley 27902. ................. 112
7.7.8.Ley Orgnica de Municipalidades 27972. . 114
4
7.7.9.Consejos de Coordinacin Local Provincial y

Distrital. ................................... 117
7.7.10.Juntas de Delegados Vecinales Comunales.
............................................. 120
7.7.11.Ley 27444 del Procedimiento Administrativo
General. ..................................... 120
7.7.12.Ley 27806 de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica. ......................... 122
7.7.13.Ley 25307, que declara prioritario inters
nacional
Madres,
la
labor
Comits
Populares
que
de
realizan
Vaso
Autogestionados,
de
los
Clubes
leche,
Centros
de
Comedores
Familiares,
Centros Materno-Infantiles y dems organizaciones

sociales de base, en lo referido al Servicio de
Apoyo Alimentario que brindan a las familias de
menores recursos. ............................ 123
7.7.14.Ley Marco de Presupuestos Participativos.
............................................. 124
7.7.15.Ley 29298,
que modifica la Ley Marco de
Presupuestos Participativos 28056. ........... 127

7.7.16.Decreto
Supremo
n097-2009-EF.
............................................. 129
7.7.16.1.Funcionamiento
del
Presupuesto
Participativo. .......................... 130

7.7.17.Polticas
de
Gnero
en
el
Presupuesto
Participativo. ............................... 134

7.7.18.Presupuestos
Participativos
en
Villa
El
Salvador ..................................... 138

7.7.19.Aspectos
controvertidos
de
la
normativa
sobre Participacin Ciudadana en Per. ....... 138

CAPTULO QUINTO: EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PARTICIPACIN
EN
LOS
ASUNTOS
PBLICOS.
EN
PARTICULAR,
LOS
MECANISMOS
PARTICIPATIVOS DE LA ADMINISTRACIN LOCAL EN EL DERECHO

ESPAOL.
......................................... 141
5
1.Introduccin: articulo 23 CE. ................... 141

2.Clasificacin Orgnica y Funcional. ............. 144
3.Participacin Orgnica. ......................... 147
3.1.Introduccin. ................................ 147
3.2.rganos de Participacin. .................... 149
3.2.1.Consejos Sectoriales. .................
149
3.2.1.1.Problemtica de su configuracin. 149

3.2.1.2.Composicin. .................... 150
3.2.1.3.Funciones
propias
los
Consejos
Sectoriales. ............................ 152

3.2.1.4.Consejos
Territoriales
de
Participacin ........................... 153

3.2.1.4.1.Funciones. ............... 153
3.2.1.4.2.Similitud
de
los
Consejos
Consejos
del
funcionamiento
Sectoriales
Territoriales
Participacin.
Problemtica
los
de
de
la
dispersin normativa autonmica de la

regulacin de su funcionamiento. ... 154
3.2.1.4.3.Experiencias
Consejos
prcticas
Territoriales
de
de
Participacin: casos de las ciudades de

Vitoria, Madrid, Mlaga y Zaragoza. 155
3.2.1.5.Consejo Social de la Ciudad: Novedad
introducida por la Ley 57/2003, de 16 de
diciembre. .............................. 156
3.2.1.5.1.Funciones. ............... 157
3.2.1.5.2.Composicin.
ciudades
de
Casos
Barcelona,
de
las
Albacete,
Logroo y Madrid. .................. 158

3.2.1.5.3.Funcionamiento. Casos de las
ciudades
de
Barcelona,
Albacete,
Logroo y Madrid. .................. 161

3.3.rganos Participados. ........................ 164
6
3.3.1.rganos
Territoriales
de
Gestin
Desconcentrada. .............................. 164

3.3.1.1.Objeto. ......................... 164
3.3.1.2.Rgimen jurdico. ............... 164
3.3.1.3.Problemtica de la denominacin de
los rganos de gestin desconcentrada. .. 166
3.3.1.4.Instauracin
Territoriales
competencia
de
de
de
los
Gestin
los
rganos
Desconcentrada:
Plenos
Municipales.
Especial atencin a los municipios de Gran

Poblacin. ............................. 167
3.3.1.5.Composicin: remisin a reglamentos
orgnicos municipales. .................. 168
3.3.1.6.Funcionamiento y competencias. .. 169
3.3.2.Consejos
especial
de
Participacin
atencin
al
caso
del
Ciudadana:
municipio
de
Castelln. ................................... 171

4.Participacin Funcional. ........................ 172
4.1.Introduccin. ................................ 172
4.2.Informacin Pblica. ......................... 172
4.2.1.Concepto
surgimiento
del
derecho
de
informacin .................................. 172

4.2.2.Antecedentes normativos en Espaa. ..... 175
4.2.3.Regulacin de la informacin pblica en el
Derecho Comunitario. ......................... 176
4.2.4.Regulacin de la Informacin Pblica en el
Constitucin
Espaola
de
1978:
artculos
20
105. ......................................... 178

4.2.5.Regulacin de la Informacin Pblica en la
Ley
30/92,
Jurdico
de
de
las
26
de
noviembre,
Administraciones
de
Rgimen
Pblicas
Procedimiento Administrativo Comn. La Carta de

Derechos del Ciudadano de Castilla-La Mancha. 184
4.2.5.1.Principio de Transparencia. .... 189
7
4.2.5.2.Acceso de interesados al expediente

administrativo. Jurisprudencia. ......... 190
4.2.5.3.Derecho
identificacin
las
autoridades y personal al servicio de las

Administraciones
Pblicas
bajo
cuya
responsabilidad
se
tramiten
los
procedimientos. Jurisprudencia. ......... 191

4.2.5.4.Derecho
obtener
copia
sellada.
Jurisprudencia. ......................... 192

4.2.5.5.Derecho a obtencin de informacin.
........................................ 194
4.2.5.6.Derecho
de
acceso
registros
archivos: artculo 35.1.h en relacin con el

artculo 37. ............................ 196
4.2.5.7.Trmite de Informacin Pblica. . 199
4.2.5.8.Titularidad. .................... 202
4.2.6.Regulacin de la Informacin Pblica en la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Rgimen Local. ..................... 203
4.2.6.1.Informacin Pblica en la aprobacin
de las Ordenanzas Locales. .............. 203
4.2.6.2.Informacin ciudadana en el mbito
local. .................................. 208
4.3.Informacin Pblica y Nuevas Tecnologas. .... 213
4.4.Procedimientos
Administrativos
que
deben
someterse a informacin pblica: especial mencin al

Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas, a la Ley de Expropiacin
Forzosa y al trmite de informacin pblica ante la
modificacin del PGOU. ........................... 216
5.Derecho de peticin. ............................ 221
5.1.Concepto. .................................... 221
5.2.Regulacin
del
derecho
de
peticin
en
la
Constitucin espaola. Limitaciones. ............. 224

8
5.3.Ley
Orgnica
4/2001,
de
12
de
noviembre,
reguladora del Derecho de Peticin. Problemas con el

ejercicio del derecho de peticin y su garanta. . 226
6.Iniciativa Ciudadana. ........................... 229
6.1.Introduccin. ................................ 229
6.2.Titularidad. ................................. 230
6.3.Objeto. ...................................... 230
6.4.Procedimiento. ............................... 231
6.5.Debate y efectos ............................. 234
7.Consultas Populares Locales. .................... 235
7.1.Introduccin. ................................ 234
7.2.Antecedentes Legislativos .................... 235
7.2.1.Derecho de Ultramar. ................... 235
7.2.2.Proyecto de Ley de Rgimen Local de 1907 de
Maura ........................................ 236
7.2.3.Proyecto de Ley Local de Canalejas de 1912.
............................................. 237
7.2.4.Estatuto Municipal de 1924 de Calvo Sotelo.
............................................. 237
7.2.5.Ley
Municipal
de
Catalua
de
1935.
............................................. 240
7.2.6.Ley de Bases de 1934 y Ley Municipal de
1935. ........................................ 242
7.2.6.1.Aplicacin de la Ley Municipal de
1935. ................................... 243
7.3.La Consulta Popular Local en la Constitucin de
1978. ............................................ 244
7.4.La Consulta Popular Local en la LBRL. ........ 248
7.5.Elementos en las Consultas Populares Locales251
7.5.1.Introduccin. .......................... 251
7.5.2.Efectos
configuracin
de
la
consulta
popular local. ............................... 251

7.5.3.mbito territorial de la consulta popular
local. ....................................... 253
9
7.5.3.1.Referndum regional. ............ 253

7.5.3.2.Referndum supramunicipal. ...... 254
7.5.3.3.Referndum inframunicipal.256
7.5.4.Derecho
acotar
la
de
sufragio:
participacin
la
problemtica
en
las
de
consultas
populares locales. ........................... 257

7.5.5.Objeto de la consulta popular local. ... 258
7.5.6.Procedimiento
para
convocar
la
consulta
popular local. ............................... 259

7.5.6.1.Iniciativa. ..................... 259
7.5.6.2.Acuerdo Plenario para celebracin de
la consulta popular local. .............. 260
7.5.6.3.Supuestos de Denegacin de Acuerdo.
........................................ 261
7.5.6.4.Competencia
para
autorizar
la
consulta popular local. ................. 262

7.5.6.5.Tramitacin
de
la
autorizacin.
Problema del plazo, notificacin del acuerdo

y naturaleza jurdica de la autorizacin. 263
7.5.6.6.Convocatoria de la Consulta Popular
Local. .................................. 266
7.5.6.6.1.Acuerdo para la consulta. 266
7.5.6.6.2.Perodos excluidos ....... 268
7.6.Consulta Popular en el Derecho Comparado. .... 270
7.6.1.Consulta Popular en Italia. ............ 271
7.6.2.La Consulta Popular en Suiza. .......... 274
7.6.3.La Consulta Popular en Portugal. ....... 277
7.6.4.La Consulta Popular en Francia. ........ 279
7.6.5.La Consulta Popular en los Estados Unidos
de Amrica. .................................. 282
8.Otros mecanismos participativos. ................ 284
8.1.Audiencias Pblica ........................... 284
8.1.1.Concepto. Ausencia de marco legal expreso.
............................................. 284
10
8.1.2.mbito y Convocatoria .................. 286

8.1.3.Titularidad del derecho a instar audiencia.
Controversia de la edad. ..................... 286
8.1.4.Convocatoria. .......................... 287
8.1.5.Desarrollo y efectos. .................. 288
8.2.Encuestas y Estudios de Opinin. ............. 289
9.Participacin de ciudadanos en rganos municipales.
.................................................. 290
9.1.Antecedentes. ................................ 290
9.2.Participacin
de
las
asociaciones
en
las
sesiones del Pleno. .............................. 291

9.3.Participacin del pblico en las sesiones del
Pleno ............................................ 294
9.4.Diferencia
entre
el
derecho
de
peticin
el
derecho de iniciativa de los vecinos. ............ 294

9.5.Diferencia
popular
de
los
entre
el
vecinos
derecho
el
de
derecho
iniciativa
de
consulta
popular: objeto, finalidad y efectos. ............ 296

10.Participacin
legislativas:
Ley
Local
en
19/2013,
las
de
ltimas
de
reformas
diciembre,
de
transparencia, acceso a la informacin pblica y buen

gobierno
Proyecto
de
ley
de
racionalizacin
sostenibilidad de la Administracin Local. ........ 298

CAPTULO SEXTO: PRESUPUESTO PARTICIPATIVO. ............. 307
1.Introduccin. ................................... 307
2.Orgenes. ....................................... 308
3.Qu es el Presupuesto Participativo? ........... 310
4.Experiencia Participativa en Europa ............. 312
4.1.Alemania. .................................... 312
4.2.Francia. ..................................... 315
4.3.Reino Unido. ................................. 317
4.4.Italia. ...................................... 319
4.5.Portugal. .................................... 320
4.6.Espaa. ...................................... 322
11
4.6.1.Tipos de Presupuestos Participativos. .. 323

4.6.2.Experiencias Participativas en Espaa. . 323
4.6.2.1.Crdoba. ........................ 324
4.6.2.2.Cabezas de San Juan. ............ 327
4.6.2.3.Puente Genil. ................... 329
4.6.2.4.San Sebastin. .................. 331
4.6.2.5.Petrel. ......................... 332
4.6.2.6.Torreperogil. ................... 333
4.6.2.7.Albacete. ....................... 334
4.6.2.7.1.Introduccin:
el
Porto
Alegre Manchego. .................. 334

4.6.2.7.2.Historia. ................ 336
4.6.2.7.3.Valoracin
de
los
Primeros
Presupuestos. ...................... 341

4.6.2.7.4.Procedimiento del Presupuesto
Participativo. ..................... 342
4.6.2.7.5.Dificultades. ............ 343
4.6.2.7.6.Resultado de los Presupuestos
Participativos. .................... 346
4.6.2.7.7.Foro de la Participacin en
Albacete: su continuidad en peligro?
................................... 347
4.6.2.7.8.El Foro de la Participacin
en la actualidad. .................. 348
CAPTULO SPTIMO:IMPULSO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA A
TRAVS
DE
LAS
NUEVAS
TECNOLOGAS
DE
LA
INFORMACIN
COMUNICACIN .. ........................................ 351

1.Introduccin. ................................... 351
2.Aparicin de nuevos trminos. ................... 354
3.Posibilidades de las NTIC. ...................... 358
4.NTIC en Espaa. ................................. 360
5.Implantacin de las NTIC en La Administracin Local
de Espaa. ........................................ 362
12
CAPTULO OCTAVO: EL MEDIO AMBIENTE COMO PARADIGMA DE LA

PARTICIPACIN CIUDADANA EFECTIVA. ...................... 365
1.Introduccin. ................................... 365
2.El Convenio de Aarhus. .......................... 366
2.1.Objeto del Convenio. ......................... 366
2.1.1.Acceso
la
informacin
sobre
el
medio
ambiente. .................................... 366

2.1.2.Participacin
del
Pblico
en
la
toma
de
decisiones medioambientales. ................. 368

2.1.3 Acceso a la justicia en el mbito del medio
ambiente. .................................... 370
2.2.Cumplimiento del Convenio de Aarhus. ......... 370
2.2.1.Comit de Cumplimiento. ................ 371
2.2.2.Casos
relacionados
con
la
participacin
pblica contemplado en el Convenio de Aarhus..371

3.Normativa relacionada con la Participacin Ciudadana
y el Medio Ambiente en Europa. .................... 373
3.1.Acceso a la informacin ambiental. ........... 373
3.1.1.Antecedentes. .......................... 374
3.1.2.Directiva 2003/4, relativa al acceso del
pblico a la informacin medioambiental. ..... 374
3.1.2.1.Acceso
la
Informacin
medioambiental previa solicitud. ........ 375

3.1.2.2.Difusin
medioambiental.
de
la
Especial
informacin
mencin
las
nuevas tecnologas. ..................... 377

3.2.Participacin
del
Pblico
en
la
toma
de
decisiones medioambiental. ....................... 378

3.2.1.Antecedentes. .......................... 378
3.2.2.Directiva 2003/35. ..................... 379
3.2.2.1.Participacin del pblico en los planes y
programas. ................................... 379
3.2.2.2.Modificacin de la Directiva 85/337/CE.
............................................. 380
13
3.2.2.3.Modificacin
de
la
Directiva
96/61/CE. ............................... 382

4. Normativa relacionada con la Participacin Ciudadana
y el Medio Ambiente en Espaa. .................... 383
4.1.Antecedentes a la aprobacin de la Ley 27/2006,
de 18 de julio, por la que se regulan los derechos
de acceso a la informacin, de participacin pblica
y
de
acceso
la
justicia
en
materia
de
medio
ambiente ......................................... 383

4.2.Contenido y estructura de la Ley 27/2006, de 18
de julio ......................................... 385
4.3.El derecho de acceso a la informacin ambiental
en la Ley 27/2006, de 18 de julio. ............... 387
4.3.1.Sujeto activo del derecho de acceso a la
informacin. ................................. 390
4.3.2.Sujeto pasivo del derecho de acceso a la
informacin. ................................. 391
4.3.3.Excepciones a la obligacin de facilitar
informacin ambiental.
Artculo 13 de la Ley
27/2006, de 18 de julio. ..................... 393

4.4.El derecho de participacin pblica en asuntos
de carcter medioambiental en la Ley 27/2006, de 18
de julio ......................................... 402
4.5.Acceso
la
Justicia
la
Tutela
Administrativa en Asuntos Medioambientales. ...... 404

CONCLUSIONES
......................................... 407
BIBLIOGRAFIA
......................................... 423
ABREVIATURAS UTILIZADAS ................................ 451
14
FRAGMENTO DE EL QUIJOTE DE LA MANCHA
La libertad, Sancho, es uno de los ms preciosos

dones que a los hombres dieron los cielos; con ella
no pueden igualarse los tesoros que encierra la
tierra ni el mar encubre; por la libertad as como
por la honra se puede y debe aventurar la vida, y,
por el contrario, el cautiverio es el mayor mal que
puede venir a los hombres.
CAPTULO LVIII
Que trata de cmo menudearon sobre don Quijote
aventuras tantas, que no se daban vagar unas a otras
15
16
CAPTULO PRIMERO
INTRODUCCIN
1. Objeto y justificacin de la Investigacin.
El
objeto
concreta
del
la
presente
estudio
participacin
es
ciudadana.
conocer
de
forma
Para
ello
nos
centraremos muy especialmente en la forma que se desarrolla

la misma en la Administracin Local.
La idea de este trabajo de investigacin surge en el ao

2003 a raz de una estancia en Guatemala, como beneficiario
del Programa Jvenes Cooperantes, beca otorgada por la
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Es en este pas
donde tenemos la primera aproximacin a la importancia de
la participacin ciudadana, donde el ciudadano se siente
parte
del
sistema
instaurado,
en
el
que,
con
la
colaboracin y participacin de los poderes pblicos y las

asociaciones, los problemas diarios a los que se enfrenta
la
poblacin,
poco
poco
se
van
solucionando.
Estos
problemas estaban muy alejados de los que haba en Espaa

por aquel entonces, siendo por ejemplo un problema de las
comunidades indgenas que tuve la fortuna de visitar, el
tema de la seguridad ciudadana, el arado de las tierras de
manera
comunal
para
acelerar
las
cosechas,
la
comercializacin de caf para llegar al consumidor final y

as
evitar
la
intermediacin
consiguiente
aumento
de
gastos.
Aos ms tarde, en concreto en 2009, como consecuencia

de una beca otorgada por la Fundacin de la Universidad de
Castilla-La Mancha, enmarcada dentro del IV Programa de
Prcticas y Proyectos Fin de Carrera en Cooperacin al
Desarrollo, se comienza (aprovechando la estancia de un mes
en Per) a recopilar informacin, datos y llevar a cabo
17
entrevistas
trabajo,
que
todo
participacin
luego
ello
serviran
enmarcado
ciudadana
para
en
que
la
desarrollar
importancia
conllevara
este
de
la
dotar
de
significado propio en el estudio, de una visin de Derecho

comparado para as distinguir realidades concretas dentro
del mismo concepto.
En la ltima dcada, ha surgido un problema creciente,

especialmente en Europa, como es el descenso generalizado
de la participacin ciudadana en los comicios electorales,
muy
especialmente
en
los
que
tienen
que
ver
con
las
elecciones al gobierno central y supranacional en otras

ocasiones.
La
abstencin
en
esos
casos
es
inversamente
proporcional a lo que tiene que ver con las polticas

locales,
donde
parece
que
la
ciudadana
se
siente
ms
legitimada dentro de un marco institucional ms flexible y

democratizado. Existe el riesgo que esta abstencin o la
prdida de inters supongan la deslegitimacin del sistema
y sus gobernantes, con el consiguiente riesgo de alteracin
de la paz social que tanto sufrimiento y vidas humanas
acarrearon hasta su consecucin.
Este trabajo, como ya hemos dicho, se ha centrado en la

participacin ciudadana en la Administracin local, puesto
que es en el municipio donde se puede llevar a cabo de una
forma efectiva dicha participacin de forma ms fcil. La
mejor definicin de lo que supone el municipio, como lugar
donde nacen y se regularn posteriormente, una serie de
derechos que darn muchos aos despus el impulso a una la
participacin
ciudadana
ms
desarrollada,
la
recoge
el
Prembulo de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de

las Bases de Rgimen Local, al indicar que la organizacin
en Municipios posibilita el disfrute de libertades hasta
entonces
inasequibles;
permite
redimirse
de
los
malos
18
usos y de la opresin seorial, as como adquirir un

estatuto
jurdico
liberador
de
las
pasadas
pesadas
restricciones. No le faltaban motivos al hombre medieval

para pregonar que el aire de la ciudad hace libre. Si el
Seoro
es
el
arquetipo
de
la
sujecin
personal,
el
Municipio es el reducto de las libertades. En verdad los

Municipios son enclaves liberadores en medio del ocano
seorial
de
payeses,
solariegos,
etc.,
sometidos
servidumbre.
Ser as en los consistorios donde de forma inicial, se

pueda fomentar e introducir efectivamente la participacin,
ya sea directamente a travs de ciudadanos o bien por medio
de
asociaciones.
atendiendo
los
Dicha
participacin
pases,
problemas
ser
que
distinta,
les
afectan,
demografa, orografa, etc., dado que la idiosincrasia de

los pueblos marcar estos procesos.
Pese a la amplitud del estudio, hemos considerado que

este enfoque tan amplio, como se podr comprobar por los
captulos que hemos desarrollado, y que en el punto tercero
de
este
captulo
analizaremos
brevemente,
servir
para
dotar a esta investigacin de un carcter ms enriquecedor,

en
el
que
fenmeno
puedan
verse
participativo,
los
diferentes
atendiendo
contrastes
la
del
legislacin
especfica que lo desarrolla, as como el pas donde se

lleve a cabo. El objeto de esta obra no es otro que dar a
conocer la importancia y asentamiento de la participacin
ciudadana en nuestro pas, as como en otros de nuestros
entornos con sus particularidades.
2. Metodologa.
19
La metodologa vendr marcada por el objeto de estudio

del
presente
dividir
el
trabajo
de
trabajo
en
investigacin.
captulos
Se
ha
decidido
diferenciados,
para
comprender mejor la forma en la que se lleva a cabo la

participacin ciudadana. Partimos desde una aproximacin
histrica breve, para luego analizar algunos trminos de
notoriedad en este estudio, y centrarnos luego en especial,
en la participacin ciudadana en la Administracin Local en
Espaa, para lo que haremos un anlisis exhaustivo de la
normativa
general
de
obligada
observancia
examinar
posteriormente la legislacin especfica.
Dado que la participacin ciudadana es un tema actual,

de notoria implantacin y constante desarrollo, no podamos
desaprovechar este estudio, por lo que hemos analizado el
Derecho Comparado de numerosos pases de fuera de nuestro
continente,
como
elemento
necesario
para
su
contextualizacin. Adems de forma ms particular, hemos

recogido como se lleva a cabo en diversos Estados, para as
tener
clara
una
visin
comparada
visin
de
este
instituto
participativo.
Simultneamente
querido
acercar
la
esta
global,
participacin
tambin
ciudadana
hemos
nuestro
entorno ms cercano, por lo tambin se han recogido las

ciudades y localidades de nuestro pas, en los que se lleva
a cabo la participacin ciudadana en el mbito local de
forma
ms
significativa,
analizando
su
forma,
con
sus
de
las
elementos positivos y negativos.
No
podamos
olvidar
analizar
la
importancia
nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin, como

medio
de
prctica
difusin
para
la
participacin
ciudadana. Por ltimo, hemos recogido la forma en la que ha

20
influido la participacin en el medio ambiente, o ms bien

en el derecho medioambiental, rama jurdica en la que est
totalmente implantada la participacin ciudadana desde hace
muchos aos, siendo paradigma de sta.
3. Contenido y Estructura.
Se ha dividido el presente estudio en ocho captulos ms

las
conclusiones
finales,
bibliografa
abreviaturas
utilizadas.
El primer captulo se dedica a la introduccin inicial,

dnde
se
lleva
cabo
la
definicin
del
concepto
de
participacin ciudadana, objeto de esta obra.
En
el
captulo
segundo
se
hace
una
breve
visin
histrica de la democracia representativa, como precursora

de la participacin ciudadana.
El captulo tercero desglosa el trmino de gobernanza,

relacionado directamente con la participacin ciudadana,
siendo necesaria su compresin para llegar a asimilar la
participacin.
Para
esto,
haremos
mencin
qu
se
considera gobernanza, tanto por las Naciones Unidas como

por la Unin Europea.
En
el
captulo
cuarto
se
hace
una
amplia
visin
de
Derecho Comparado de la participacin ciudadana. Se toma

como referencia, al principio del captulo a las Naciones
Unidas, al Consejo de Europa as como a la Unin Europea.
Posteriormente, analizaremos la experiencia participativa
por continentes, citando a diversos pases, haciendo una
especial mencin a Per (como ya dijimos en el apartado
anterior), pas donde se hizo un breve trabajo de campo,
21
tomando como referencia su legislacin y reunindonos con

alcaldes y lderes comunales, pudiendo as conocer un situ
como se llevaba a cabo la participacin ciudadana de forma
efectiva.
El
captulo
quinto
analiza
de
forma
exhaustiva
los
mecanismos de participacin ciudadana en la Administracin

Local en Espaa. Para ello, se parte de una clasificacin,
dividindose sta en orgnica, atendiendo a los rganos de
participacin que la legislacin reconoce); y funcional,
analizando
los
participacin,
distintos
comenzando
derechos
desde
que
un
permiten
anlisis
de
la
los
antecedentes normativos as como de la legislacin estatal

bsica, para luego desarrollarlos de forma ms detallada,
haciendo tambin un breve repaso de la jurisprudencia ms
destacable al respecto. Asimismo, se recoge el derecho de
peticin, el de iniciativa ciudadana y muy particularmente,
las consultas populares locales. Para el estudio de estas
consultas
se
comienza
con
sus
antecedentes,
para
luego
seguir con una exposicin pormenorizada de su reflejo en la

LBRL, as como en el Derecho Comparado de pases de nuestro
entorno. Por ltimo, en este captulo hemos dedicado un
apartado a las ltimas reformas legislativas, que en mayor
o menor medida afectan a la participacin ciudadana en el
mbito local.
El
captulo
sexto
participativos,
participacin
esta
siendo
ciudadana
destinado
los
directa
los
mismos
en
una
la
presupuestos
forma
realidad
de
social
local. Comenzando por sus orgenes y una definicin de

dicho
concepto,
seguiremos
por
las
experiencias
participativas en pases de Europa, para posteriormente

centrarnos
en
ciudades
municipios
de
Espaa,
muy
especialmente en la ciudad de Albacete, dnde se ha llevado

22
a cabo activamente los presupuestos participativos, y dnde

se ha desarrollado mayoritariamente la elaboracin de este
estudio.
El captulo sptimo recoge la importancia de las nuevas

tecnologas de la informacin y comunicacin en el impulso
de la participacin ciudadana. Para ello, adems de una
breve
introduccin
del
anlisis
de
nuevos
trminos
surgidos tras la implantacin de las nuevas tecnologas de

la
informacin
posibilidades
y
de
comunicacin,
las
nos
nuevas
centraremos
en
tecnologas
las
en
la
Administracin Local espaola as como su implantacin.
El captulo octavo est destinado a la participacin

ciudadana
al
medio
ambiente.
Hemos
recogido
en
este
captulo la normativa medioambiental relacionado con la

participacin, estudiando para ello el Convenio de Aarhus,
plasmado luego en diversas Directivas europeas, de obligado
cumplimiento en Espaa, as como en la Ley 27/2006, de 18
de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la
informacin, de participacin pblica y de acceso a la
justicia en materia de medio ambiente.
Por ltimo, el estudio de investigacin finaliza con las

conclusiones del mismo, as como la resea
de todo el
material bibliogrfico que se ha utilizado para el mismo y

las abreviaturas.
4. Definicin de la Participacin Ciudadana.
El concepto de participacin ciudadana ha sido definido

por
la
profesora
CUNILL
como
la
intervencin
de
la
23
sociedad civil en la esfera de lo pblico1. Este trmino

es
utilizado
actualmente
para
hablar
de
consultas,
planteamientos ante problemas comunes etc., en los cuales,

la ciudadana y el Estado se interrelacionan en aras del
progreso de la comunidad en su conjunto. DIENEL define la
participacin
como
la
presencia
personal
en
un
proceso
conjunto de creacin de opinin con slidas perspectivas de

tener efecto2.
FONT,
BLANCO
COLOMBO
VILLARRASA
consideran
que
el
fenmeno participativo es el hecho de tomar parte en la

gestin de lo pblico y colectivo, que afecta a la sociedad
en su conjunto. La participacin ciudadana es cualquier
actividad dirigida a influir directa o indirectamente en
las polticas y por lo tanto supone una voluntad de influir
en la realidad3.
AGUIAR
DE
LUQUE
SNCHEZ
MORN,
definen
la
participacin, citando palabras de CAPITANT, como el hecho

para una persona de tomar parte en una accin colectiva y
especialmente en un acto jurdico colectivo4.
GUILLEN A., SENZ K., BADII M. H., y CASTILLO J., Origen, espacio y
niveles de participacin ciudadana, International Journal of Good
Consciente, 2009, pgs. 179-193. Puede consultarse en la web
www.daenajournal.org, fecha de consulta el 1 de diciembre de 2013.
2
Vase a DIENEL, P, Los ncleos de intervencin participativa: sobre

la puesta en prctica de la participacin ciudadana, Nueva Sociedad:
Democracia y Poltica en Amrica Latina, pgs. 1-20, Buenos Aires,
2006.
Puede
consultarse
la
web:
http://www.nuso.org/upload/fes_pub/dienel.pdf, fecha de la consulta el
da 1 de diciembre de 2013.
3
Vase a FONT J. y BLANCO I., Polis, la ciutat participativa.

Participar en els municipis:qui, com i per qu?, Centre per la
participati ciudadana, Organismo autnom Flor de Maig, Diputaci de
Barcelona,
Barcelona,
2003;
y
a
COLOMBO
VILARRASA,
C.,
E
Participacin. Las TIC al servicio de la innovacin democrtica, UOC,
Barcelona, 2007, pg. 34.
4
AGUIAR DE LUQUE, L., y SNCHEZ MORN, M., en ALZAGA VILLAMIL, O.,

(Dir.), Comentarios a las Leyes Polticas. Constitucin Espaola de
24
Para BALBIS, la participacin ciudadana se entiende como

toda forma de accin colectiva que tiene por interlocutor
a los Estados y que intenta, con xito o no, influir sobre
las decisiones de la agenda pblica5.
La
participacin
desarrollo
as
democratizacin
ciudadana
como
es
en
muy
en
aquellos
elevada,
pases
otros
dado
en
en
que
vas
de
procesos
de
la
comunidad
intenta dar solucin a problemas comunes de primer orden

que tienen los habitantes, tales como suministro de agua
potable, red de saneamientos, asuntos relacionados con la
seguridad, ordenacin urbana, etc.
Participar es formar parte de la comunidad, intervenir en

la toma de decisiones de forma que los ciudadanos, los
gobernantes
direccin.
Es
sus
polticas
necesario
confluyan
analizar
en
una
tambin
misma
que
la
institucionalizacin de la participacin puede llevar al

efecto contrario que con ella se pretende, habida cuenta
que en vez de facilitar el incremento de la representacin
social, ellas pueden legitimar la propia corporativizacin
del aparato estatal, limitando an ms su publificacin6,
en palabras de CUNILL7, lo que quiere decir que ante una
aparente
saludable
prctica
democrtica
nos
podemos
encontrar ante un elemento que sirva para erigir falsos
1978, Tomo II, en Revista de Derecho Privado, Editoriales de Derecho

Reunidas, Madrid, 1985, pg. 661.
5
BALBIS J., Participacin e Incidencia Poltica de las OSC en Amrica

Latina, Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin.
Texto disponible en: www.equipopueblo.org.mx/, fecha de consultada el
1 de diciembre de 2013.
6
Significa dar carcter pblico o social a algo.
CUNILL, N., en Revista del CLAD Reforma y Democracia n4, Caracas

(Venezuela), 1995.
25
consensos y amparador de desigualdades.
La definicin del trmino participacin ciudadana no

est
alejado
de
problemas
si
pretendemos
matizarlo.
ZICCARDI afirma que uno de los principales problemas con

los que se topa el concepto de participacin ciudadana es
que pretende abarcar todo un universo de asociaciones o
agrupaciones del mbito social, independientemente de que
tengan o no como objetivo incidir en el espacio pblico
estatal8.
No
podemos
acceso
civil
la
olvidar
que
trminos
informacin,
mecanismos
semidirecta),
como
iniciativa
la
transparencia
organizaciones
de
el
como
democracia
referndum,
consulta
de
sociedad
participativa
(o
plebiscito,
la
revocacin
de
el
popular
la
la
mandato, son indispensables para entender la participacin

ciudadana
en
los
sistemas
polticos
contemporneos,
no
pudiendo dejarlos de lado en el momento de estudiar este

trmino9.
Una
vez
autores,
analizado
proponemos
participacin
el
concepto
como
ciudadana
la
travs
definicin
siguiente
de
propia
"actuacin
varios
de
de
la
la
ciudadana, ya sea ttulo individual o a travs de algn

tipo de asociacin u organizacin civil, en asuntos de
inters pblico con la finalidad de que su opinin influya
y
se
vea
reflejada
en
polticas
decisiones
que
posteriormente se adopten por instituciones pblicas". Esta

8
ZICCARDI A., Gobiernos locales: el futuro poltico de Mxico, IGLOM,

1999.
Texto
disponible
en
la
web:
http://iglom.iteso.mx/HTML/encuentros/congresol/pm4/ziccardi.html,
fecha de consulta el 1 de diciembre de 2013.
9
Texto
disponible
en
la
web:
http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/Cesop/Comisiones/d_pc
iudadana.htm, fecha de consulta el 1 de diciembre de 2013.
26
definicin,
reflejo
de
las
anteriores,
destaca
como
elementos diferenciadores de este fenmeno que, puede darse

tanto
de
forma
individual
colectiva,
reforzando
la
participacin de forma notable, al tenerse en cuenta como

un proceso amplio y no restrictivo. Si las aportaciones que
puedan
hacerse
por
la
participacin
ciudadana,
tras
un
proceso de discusin y anlisis, luego se plasman en las

polticas pblicas que se llevarn a cabo posteriormente,
har que se encuentren legitimadas plenamente como veremos.
En la participacin ciudadana otro factor importante a

tener en cuenta y que debemos conocer es saber quines son
los
sujetos
ciudadana,
intervinientes,
para
ello
hablamos
de
sociedad civil y administraciones pblicas, ya
sea, como el caso de Espaa, de la municipal, autonmica o

estatal. En muchas ocasiones, la participacin ciudadana es
tomada por las autoridades, que en ese momento ostentan la
responsabilidad de gobernar, como paladn para justificar
su gestin cuando debe ser un
elemento que sirva para
mejorar la eficacia y eficiencia de su intervencin en los

asuntos que afectan a los ciudadanos, lo que sera una
muestra de la buena salud de la que goza la democracia
contempornea.
Adems
dnde
se
de
los
sujetos
desarrolla.
Como
intervinientes
ms
adelante
debemos
conocer
expondremos,
el
mbito municipal es el entorno ms propicio para que se

lleve a cabo la participacin ciudadana, puesto que es ah
donde se toman las decisiones que afectan de una forma ms
directa a la esfera del individuo. As, es en sta, donde
se puede ejercer de una forma ms efectiva y dinmica la
participacin, dada la mayor proximidad entre la ciudadana
y las instituciones.
27
Estas
experiencias
escala
local
han
sido
en
los
ltimos aos numerosas y en algunos casos muy fructferas,

tanto en Espaa como en pases de Europa, Amrica o Asia,
para lo cual tambin comentaremos algunos casos concretos.
La participacin tiene su fundamento como reaccin al

hecho
de
que
en
ocasiones,
nuestros
representantes
no
conocen muy bien los problemas, ni los intereses de los

grupos y colectividades que los rodean, no obedeciendo a
veces, sus decisiones a las expectativas que en ellos se
confan. La participacin no es ms que el medio que la
poblacin
usa
fortalecindose
para
a
lograr
la
una
vez
mejor
la
calidad
democracia.
de
vida10,
Con
la
participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos

estamos contribuyendo a que el papel de sta vaya ms all
de consulta popular a travs de las elecciones con una
delegacin absoluta del poder y la soberana, renunciando,
de forma implcita, a influir en el devenir de las cosas11.
10
GUILLEN A., SENZ K., BADII M. H., y CASTILLO J., Origen, espacio
y niveles de participacin ciudadana en International Journal of Good
Consciente, 2009, op. cit., pgs. 179-193. Texto disponible en:
www.daenajournal.org, fecha de consulta el da 1 de diciembre de 2013.
11
MARTNEZ MARTNEZ A., Iniciativas y modelos de Participacin

Ciudadana en Grandes Ciudades,
Conferencia pronunciada en el II
Congreso Internacional de Iniciativas y modelos de Participacin
Ciudadana en Grandes Ciudades que se celebr en Madrid los das 16 y
17 de noviembre de 2005.
28
CAPTULO SEGUNDO
LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA PRECURSORA
DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA.
1. Antecedentes.
Desde el comienzo de los tiempos el individuo, agrupado

en
comunidad,
ha
tenido
que
decidir
sobre
las
circunstancias ms bsicas de la vida para subsistir en un

primer
momento,
necesidades
luego,
bsicas
una
vez
cubiertas
que
para
contaba
con
conseguir
las
mayor
bienestar.
Segn afirma LOEWENSTEIN, en la Antigedad y en la Edad

Media
la
tcnica
desconocida12
por
de
la
lo
representacin
que
no
es
poltica
era
descabellado
la
participacin directa de los sujetos de las comunidades en

todas las decisiones de lo que le rodeara y le incumbiera.
El hombre primitivo tena sentimiento de pertenencia a una
comunidad sin entenderse l mismo como ser autnomo, dado
que se senta miembro inseparable del grupo13.
Posteriormente, esta forma de participacin dar paso a

la
democracia
directa
participativa
la
democracia
representativa.
12
Cdigo Electoral de El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados,

Wolters Kluwer Espaa, Madrid, 5 edicin, febrero de 2007, Pg. 20.
13
Como recoge VOLIO, en Nueva Zelanda los maoes cuando dicen:yo he

hecho esto en realidad quieren decir, mi tribu ha hecho esto. Texto
disponible en la web de la Asamblea Legislativa de la Repblica de
Costa
Rica:
http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_informacion/biblioteca/Publicacion
es_T_C/Educaci%C3%B3n%20c%C3%ADvica/07la%20representaci%C3%B3n%20pol%C
3%ADtica.pdf, fecha de consulta el da 1 de diciembre de 2013.
29
2. Revolucin Francesa y Democracia Representativa.
Ser a finales de los siglos XVII y principios del XVIII,

y posteriormente con la Revolucin Francesa de 1789, dnde
aparecer el concepto de democracia representativa de mano
de Montesquieu, Condorcet y Siyes14.
Para MONTESQUIEU el pueblo no debe entrar en el gobierno

ms
que
para
elegir
sus
representantes15
debiendo
confiarse la facultad legislativa al cuerpo que se elija

para
representarlos.
Lo
realmente
importante
para
este
autor es que los tres poderes del pueblo se encuentren

distribuidos en diferentes rganos, para que as el poder
frene al poder (le pouvoir arrete le pouvoir) dado que si
los tres poderes convergen en una misma persona, el poder
se convierte en desptico.
Es imprescindible citar a CONDORCET, ilustrado que vivi

la
Revolucin
Francesa
pese
no
ser
uno
de
los
principales autores de finales del Siglo XVIII, acu el

trmino
de
democracia
representativa.
Su
pensamiento
vari a lo largo de su obra. En un principio, opina que la

representacin
debiendo
no
existir
requiere
limitaciones
del
en
sufragio
el
universal16,
derecho
al
voto,
excluyendo del mismo a menores, criminales, extranjeros, el
14
La Nacin se concibe como un cuerpo de asociados que viven bajo una

misma ley y se encuentran representados bajo una misma legislatura.
Vase a ASENSI SABATER, J., ELIZALDE, J. M., MEDINA, R., Iniciacin a
la Constitucin, Secretario de Publicaciones de la Universidad de
Alicante, Alicante, 1982, pgs. 110-111.
15
Vase a MONTESQUIEU, Del espritu de las leyes, Segunda parte, Libro

XI, Orbis, 1984.
16
RAMREZ NRDIZ, A., Democracia participativa: La Democracia

Participativa como Profundizacin en la Democracia, Tirant lo Blanch,
Valencia, 2010, pg. 59.
30
personal domstico y los clrigos17. Para CONDORCET slo

deben votar los propietarios, a los que tiene como nicos
ciudadanos con derechos, como reflejan varias de sus obras,
en
particular:
En
Vida
de
Turgot
considera
que
el
derecho de contribuir con igualdad a la formacin de las

leyes
es,
sin
duda,
un
derecho
esencial,
inalienable
imprescriptible de todos los propietarios; en Ideas sobre

el
despotismo,
insiste
que
el
derecho
de
igualdad
no
queda herido si son los propietarios los nicos que gozan

del
derecho
de
la
ciudadana,
porque
slo
ellos
poseen
18
territorio ; en Cartas de un burgus de New Haven indica

que
los
propietarios
pueden
ser
considerados,
sin
injusticia, como los nicos ciudadanos del Estado.
Con el paso del tiempo, esta limitacin del sufragio

universal da paso a una aceptacin del sufragio universal
incluso
admitiendo
formas
de
democracia
participativa
directa para la aprobacin de declaraciones de derechos.

Llega
decir
que
si
el
pueblo
no
ejerce
la
funcin
19
legislativa, debe poder ratificar las leyes . Al final de

su
obra,
democracia
CONDORCET
llega
representativa
en
legitimar
el
que
se
un
modelo
adopten
de
ciertos
instrumentos de participacin ciudadana directa.
SIYES
distinguir
entre
democracia
gobierno
representativo. Para este autor, la democracia es su forma

directa
siendo
el
gobierno
representativo
un
sistema
poltico diferente: los ciudadanos pueden dar su confianza

a
alguno
de
ellos.
Para
la
utilidad
comn
se
designan
17
El motivo de excluir al personal domstico y los clrigos es que

consideraba que estos hablaban por boca de sus amos o superiores.
18
CONDORCET, J.M., Bosquejo de un cuadro histrico de los progresos
del espritu humano, Escritos polticos, Nacional, Madrid, 1980, pg.
40-41.
19
RAMREZ NRDIZ, A., Democracia participativa, op. cit., pg. 60.
31
representantes
mucho
ms
capaces
que
ellos
mismos
de
conocer el inters general y de interpretar su voluntad a

este respecto. La otra manera de ejercer su derecho a la
formacin de la ley es concurrir uno mismo inmediatamente
para hacerla. Este concurso inmediato es lo que caracteriza
la verdadera democracia. El concurso mediato designa al
gobierno
representativo.
La
diferencia
entre
estos
dos
sistemas polticos es enorme20.
En
contra
Jacobo
de
la
ROUSSEAU,
teora
que
se
representativa
inclina
en
su
se
sita
obra
Juan
Contrato
Social por la democracia directa. Para este autor el acto

de la delegacin es antagnico a la soberana. ROUSSEAU
afirma que toda ley que el pueblo en persona no haya
ratificado es nula, y ni an puede llamarse ley. El pueblo
ingls cree ser libre, y se engaa; porque tan slo lo es
durante la eleccin de los miembros del parlamento, y luego
que estos estn elegidos, ya es esclavo, ya es nada21.
A partir de 1789 con la Revolucin Francesa se aceptar

la combinacin de la democracia directa rousseuniana con la
representativa (aunque no siempre), al considerarse que la
forma de gobierno directa es impracticable22, debido a la
densidad de la poblacin y la extensin de los territorios
actuales, aunque estaramos regresando en la actualidad, de
una forma leve pero progresiva, a la directa.
No debemos de olvidar que no todos los sujetos que hoy en

da
participan
en
la
eleccin
de
sus
representantes
lo
hacan all por el siglo XIX y bien entrado el siglo XX. La

20
HERNNDEZ VALLE,
R.,
De la Democracia Representativa a la
Democracia Participativa, pg. 200. Texto disponible en: www.cepc.es,
fecha de consulta el da 1 de diciembre de 2013.
21
ROUSSEAU, J. J., Contrato Social, Libro III, Captulo XV.
22
HERNNDEZ VALLE,
R.,
De la Democracia, op. cit.,
pg. 202.
32
democracia representativa era de carcter censitario, slo

pudiendo elegir a los representantes las clases mediasaltas quedando fuera, por ejemplo, las clases obreras as
como un grupo poblacional discriminado por antonomasia como
es la mujer.
El paso de la figura preponderante del monarca a la de la

figura de la Nacin, como sujeto titular de la soberana,
vendr favorecido por el notable influjo de la Revolucin
Francesa
de
las
Revoluciones
Liberales.
La
Francia
revolucionaria no se decant en un principio por ningn

sistema poltico concreto, pero posteriormente opt por un
sistema representativo que dejara de lado la participacin
directa, propiciado por el inters burgus de que fuesen
las asambleas las que dirigieran el devenir de la Nacin,
para
lo
cual
el
pueblo
participa
como
titular
de
la
soberana eligiendo las asambleas, delegando as en ellas

sus competencias.
33
34
CAPTULO TERCERO
PARTICIPACIN CIUDADANA Y GOBERNANZA.
1. Qu es la gobernanza?
El trmino de gobernanza es polismico, con numerosas

definiciones. Segn la Real Academia de la Lengua, como el
arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el
logro de un desarrollo econmico, social e institucional
duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado,
la sociedad civil y el mercado de la economa23.
De forma propia, la podramos definir como las normas,

procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de
los poderes, especialmente desde el punto de vista de la
apertura,
la
participacin,
la
responsabilidad,
la
eficacia y la coherencia.
La
gobernanza24
es
una
forma
de
gobierno
ms
cooperativa, donde instituciones estatales y no estatales,

actores
cooperan
pblicos
en
pblicas25.
gobiernos
locales,
la
privados,
formulacin
Refuerza
las
supranacionales,
integrando
participan,
aplicacin
de
acciones
menudo
polticas
transversales
nacionales,
asimismo
autonmicos
organizaciones
de
de
y
la
sociedad civil.
23
Definicin de la Real Academia de la Lengua Espaola en su vigsimo

segunda edicin.
24
Podemos definir con carcter propio al concepto de gobernanza como

las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de
los poderes, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la
participacin, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia.
25
RAMREZ NRDIZ A., Democracia participativa, op. cit., pg. 149.
35
MAYNTZ la define como una forma de gobernar en la que

actores
pblicos
privados
participan
menudo
cooperan en la formulacin y la aplicacin de polticas

pblicas26.
Se
remite
institucional,
pblico,
el
preeminencia
un
las
fronteras
sector
de
escenario
una
privado
red
de
donde
la
difusas
y
la
fragmentacin
entre
sociedad
polticas
el
sector
civil
pblicas
inter
la
e
intra organizacionales con nuevas formas de coordinacin y

cooperacin,
mbito
siendo stas sus seas de identidad. En el
local,
estudio,
la
emergencia
lo
que
interesa
gobernanza
hay
que
nuevas
formas
de
de
especialmente
entenderla
como
toma
de
este
la
decisiones
colectivas a nivel local que conlleven el desarrollo de

diferentes
relaciones,
no
slo
entre
organizaciones
pblicas, o entre stas y las no pblicas, sino tambin

entre los ciudadanos y las organizaciones pblicas. Es el
reconocimiento a la difusin de la responsabilidad en la
provisin de servicios pblicos y a la importancia que
adquieren los gobiernos a multinivel y los dems sectores
que
intervienen
en
el
proceso
de
identificacin
de
problemas, seleccin, implementacin, control y evaluacin

de
las
polticas
pblicas
locales.
De
esta
forma,
se
configura un concepto ms amplio de sector pblico, un

sector pblico compartido donde
ningn
actor tiene los
recursos y la informacin para afrontar unilateralmente

los problemas que le plantean27.
26
MAYNTZ R., El estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna,

(trad. M. Gamondes Tulian), Revista del Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo, Reforma y Democracia, n 21,
Caracas, 2001, pg. 1.
27
Vase al respecto a CONEJERO PAZ, E., Globalizacin, gobernanza

local y democracia participativa, Cuadernos Constitucionales de la
Ctedra Fadrique Furi Ceriol, N 52-53, Valencia, 2005, pg. 23.
Texto
disponible
en
la
web
36
Como dice MORCILLO MORENO, la gobernanza es un nuevo

modelo de gobernar que supone una reestructuracin de las
funciones
tradicionales
del
Estado.
De
ese
modo,
las
nuevas formas de regulacin, contrapuestas al modelo de

control jerrquico estatal, se
basan en la cooperacin
entre los agentes pblicos y privados y, particularmente,

en
la
interaccin
entre
el
Estado
otros
actores
no
estatales28.
2. Aparicin del concepto de Buena Gobernanza.

Al final de la Guerra Fra, entre 1989 y 199029, retoma
con fuerza este concepto al igual que otros que tambin
adquieren relevancia como son la democracia, legitimidad y
gobernanza30.
Buena
gobernanza
gobernance.
Esta
proviene
acepcin
del
busca
vocablo
ingls
apartar
la
good
figura
exclusiva del Estado e intervencin de nuevos actores,

pblicos,
privados,
con
la
finalidad
de
conseguir
un
Estado sin corrupcin, abusos y donde el libre ejercicio

de derechos favorezca la participacin ciudadana.
http://dialnet.unirioja.es/servlet/autor?codigo=365267,
consulta el da 1 de diciembre de 2013;
fecha
de
28
MORCILLO MORENO J., Una crisis marcada por la globalizacin:

intervencin, desregulacin y autorregulacin regulada, en El Derecho
pblico de la crisis econmica. Transparencia y sector pblico. Hacia
un nuevo Derecho administrativo, INAP, Madrid, 2012, pp. 445-459.
29
PUNYARATABANDHUM, S., Commitment to good governance, development and

poverty reduction: methodological issues in the evaluation of progress
at the national and local levels, 2004, pg.3. Texto disponible en:
http://www.un.org/esa/policy/, fecha de la consulta el da 1 de
diciembre de 2013.
30
Vase a DOORNBOS, M., Good Governance: The Metamorphosis of a

Policy Metaphor, Journal of International Affairs, vol. 57, N 1: 317 (Fall 2003), pgs. 3-4.
37
3. Buena Gobernanza para Naciones Unidas.
La
Comisin
Econmica
Social
de
Asia-Pacfico31
de
Naciones Unidas, sugiere unos principios32 para una buena

gobernanza, siendo estos:
-Participacin: la participacin debe efectuarse de

forma
directa
travs
de
representantes
organizaciones. La participacin de la ciudadana es la

clave
fundamental
de
la
buena
gobernanza,
debiendo
llegar a los estratos ms desfavorecidos de la sociedad

para que puedan participar en las decisiones que les
afecten.
-Estado de derecho: tan slo dentro de un marco
legal
que
proteja
los
derechos
fundamentales,
en
especial de las minoras, podr llevarse a cabo una

buena gobernanza.
-Transparencia:
las
decisiones
tomadas
el
cumplimiento de las mismas deben hacerse de acuerdo a

las leyes y procedimientos regulados, siendo el acceso
por parte de terceros a la informacin libre y de forma
clara y comprensible.
-Responsabilidad:
las
instituciones
deben
servir
con compromiso, utilizando para ello procesos adecuados

con la finalidad de conseguir la buena gobernanza.
-Consenso: se precisa de un amplio consenso para
tomar decisiones de inters que favorezcan a todo el
conjunto de la sociedad. Para ello, habr que analizar
que
precisa
la
sociedad
como
se
puede
lograr
su
31
CESPAP es la organizacin principal para las actividades de las

Naciones Unidas en la regin de Asia y el Pacfico.
32
Texto
disponible
en
la
web:
http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lri/cruz, fecha de la
consulta el da 1 de diciembre de 2013.
38
consecucin, tomando como referencia y punto de partida

la historia y cultura de la sociedad en cuestin.
-Equidad e inclusividad: hay que asegurar un papel
de todos los miembros de la sociedad en la misma, para
que as tengan la posibilidad de conseguir y mantener su
bienestar.
-Efectividad y eficiencia: las decisiones de las
instituciones producirn resultados debido a que conocen
a su sociedad y llevan a cabo un uso racionalidad y
efectivo de los recursos de los que disponen.
-Rendicin
de
cuentas:
es
clave
en
la
buena
gobernanza, ya sea de instituciones pblicas, privadas y

en
organizaciones
de
la
sociedad
civil.
Para
poder
llevarse a cabo, debe existir transparencia y un estado

de
derecho,
principios
que
ya
hemos
enunciado
anteriormente.
4. Buena Gobernanza para la Unin Europea.
La Comisin Europea considera que los principios que

constituyen
la
base
de
una
buena
gobernanza
son
los
siguientes:
-Apertura: las instituciones deben trabajar de una

forma ms abierta, utilizando un lenguaje que resulte
ms accesible para el pblico en general. Este punto es
de
especial
importancia
si
se
quiere
fomentar
la
confianza en unas instituciones, ya de por s complejas.

-Participacin: para dotar de calidad, pertinencia
y
eficacia
las
polticas
de
la
Unin
Europea
en
necesario conseguir la participacin de una ciudadana en

todo el proceso legislativo, desde la concepcin hasta
la aplicacin de las polticas. La participacin supone
39
generar confianza en las instituciones y dotarlas de

legitimidad.
-Responsabilidad: cada una de las instituciones de
la Unin Europea debe explicar su accin en Europa y
asumir la responsabilidad que le incumba33. Asimismo es
necesario una mayor claridad y responsabilidad de los
Estados miembros as como de los agentes que intervienen
en
el
desarrollo
aplicacin
de
las
polticas
comunitarias en sus distintos niveles.

-Eficacia: hay que conseguir los objetivos fijados,
utilizando para ello medidas que busquen la eficacia y
oportunidad de las polticas de la Unin Europea.
-Coherencia:
polticas
las
acciones
desarrolladas
deben
emprendidas
ser
las
coherentes
fcilmente comprensibles por la ciudadana.
Estos principios recogidos por el Libro Blanco de la

Gobernanza
Europea
Europea
del
suponen
futuro
de
la
referencia
Europa,
sobre
de
los
la
Unin
que
deben
cimentarse su funcionamiento y reformas futuras.
4.1. Libro Blanco de la Gobernanza Europea.
Relacionado directamente con la participacin ciudadana

en la Unin Europea, se public el 12 de octubre de 2001,
el Libro Blanco34 de Gobernanza Europea para llevar a cabo
una consulta formal35, dando audiencia a organizaciones e
33
Libro Blanco sobre Gobernanza, op. cit., pg. 7.
34
Los libros blancos son los documentos que contienen las propuestas
de actuacin comunitaria. Suelen publicarse tras haber finalizado el
proceso de consulta a nivel europeo puesto en marcha por un libro
verde. A diferencia de los libros verdes, que presentan un abanico de
ideas para debate pblico, los libros blancos contienen propuestas
oficiales concretas y sirven de vehculo para su desarrollo.
35
Esta consulta formal se llev hasta el 31 de marzo de 2002.
40
individuos para as mejorar la credibilidad de la Unin

ante la ciudadana. Como bien recoge el Libro Blanco, las
instituciones democrticas y los representantes pblicos
tanto a nivel nacional como europeo pueden y deben tratar
de conectar Europa a sus ciudadanos, como requisito previo
a unas polticas pertinentes y efectivas. La gobernanza va
ms
all
de
la
accin
de
gobierno
direccin
de
instituciones sino que tiene hace referencia a gobierno

legtimo,
gobierno
responsable,
gobierno
competente,
gobierno respetuoso con los derechos humanos y el imperio

de la ley36.
5. Crticas a la Gobernanza.
Algunos
sectores
consideran
que
la
gobernanza,
sobre
toda aquella en manos de organismos internacionales tales

como
el
Banco
Central
Europea
el
Fondo
Monetario
Internacional entre otros, conlleva a debilitar al poder

central de un Estado, permitiendo un desarrollo de los
procesos
globalizadores
ms
cmodo
para
las
fuerzas
econmicas que lo fomentan. As se debilitara el Estado

central por arriba a travs de estos organismos, y por
abajo,
mediante
participativa,
al
la
gobernanza
descentralizarlo
y
y
la
democracia
desconcentrar
su
poder37.
Otro motivo de oposicin para los detractores es que la

gobernanza
no
es
ms
que
una
forma
de
justificar
el
recorte del gasto pblico y de la permanente reduccin y

reestructuracin que ha sufrido el Estado de bienestar en
36
CONEJERO PAZ, E., Globalizacin, gobernanza local, op. cit., pgs.

16-20.
37
RAMREZ NRDIZ A., Democracia participativa, op. cit., pg. 151.
41
las ltimas dcadas38 y muy especialmente en los ltimos

aos.
38
Vese a STOKER, G., The New management of british local governance,

Macmillan, Londres, 1999.
42
CAPTULO CUARTO
PARTICIPACIN
PERSPECTIVA
CIUDADANA:
INTERNACIONAL
UNA
VISIN
DE
DE
LA
DERECHO
COMPARADO.
1. Naciones Unidas.
1.1. Introduccin.
La participacin ciudadana no es un hecho aislado a un

solo pas o continente, sino que a nivel mundial es de
actualidad. Es un fenmeno que ha sido objeto de estudio
por Naciones Unidas a travs de varios de sus Informes
Anuales.
Estos informes se publican desde el ao 1990 a travs

del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo39
(PNUD), siendo su finalidad que la persona sea el centro de
desarrollo evaluando para ello la situacin en el mundo.
Cada
ao
se
aborda
una
cuestin
global
de
notoria
significacin que tiene la capacidad de facilitar o impedir

dicho
desarrollo.
En
particular,
nos
interesan
especialmente en este estudio, los Informes de Desarrollo

Humano del ao 1993, que se centra en la Participacin
Popular, y el del ao 2002, con el que se busca profundizar
en la democracia de un mundo fragmentado.
1.2. Informe de Desarrollo Humano de 1993.

Este informe versa sobre la Participacin Popular40.
Considera que la participacin es la intervencin de la
39
Texto disponible en la web: http://hdr.undp.org/es/,

40
de
fecha
de
Informe sobre Desarrollo Humano de 1993, publicado para el Programa

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) por el Centro de
43
gente
en
procesos
econmicos,
sociales,
culturales
polticos que afectan a sus vidas.
La
participacin
activa,
que
permite
la
gente
realizar todo su potencial y aportar su mayor contribucin

a la sociedad tambin es un fin en s mismo41. Reflejo de la
intervencin
ms
activa
de
los
ciudadanos
en
la
vida
pblica son los casos, por ejemplo, de Filipinas o pases

de Europa Oriental y que signific el fin de regmenes
dictatoriales;
en
Sudfrica
que
supuso
el
final
del
apartheid, etc. La participacin ciudadana no debe quedarse

slo en emitir un voto en la fecha de las elecciones sino
que debe ir mucho ms all.
Se habla de participacin en trminos genricos, pero

no se hace mencin a los grupos que han quedado condenados
al
ostracismo
por
antonomasia
que
no
acceden
la
participacin en igualdad de condiciones, como son:
-Grupos de individuos que viven en la indigencia o muy

cercana a ella. Son excluidos porque la pobreza es
considerada como poca digna de crdito a la hora de
participar en decisiones de grupo. En pases donde los
problemas ms comunes son los conectados con la vida
diaria, estos colectivos son los que ms tienen que
opinar.
Muy
relacionados
con
estos
sectores
poblacionales sumidos en la pobreza son los nios, que

son
privados
de
participar
en
el
desarrollo
de
su
vida.
-Las mujeres. Pese a que representan la mitad de la
poblacin
adulta,
segn
datos
de
Naciones
Unidas,
Comunicacin, Investigacin y Documentacin entre Europa, Espaa

Amrica Latina (CIDEAL), Madrid, 1993.
41
Informe sobre Desarrollo Humano 1993, op. cit., pg. 26.
44
estn
excluidas
de
puestos
dirigentes.
Aunque
an
queda mucho por hacer en cuanto a esto, en pases en

vas de desarrollo como Per, hemos podido apreciar
como se van colocando en puestos dirigentes poco a
poco. Ejemplo de ello es en la localidad de Pueblo
Nuevo (Chincha, Departamento de Ica, Per) donde este
colectivo
ha
ido
progresivamente
aumentando
para
formar parte de las juntas vecinales, determinantes en

la participacin ciudadana.
La privacin de la mujer viene tanto a nivel de la
participacin ciudadana como del trabajo productivo,
ya sea al discriminarla de la enseanza o mediante
leyes que buscan la misma finalidad excluyente.
-Grupos indgenas o minoras tnicas. Son estratos de
la poblacin marginados, ya sea mediante legislaciones
injustas o por cuestiones prcticas del da a da. Lo
cierto es que se encuentran discriminados en la vida
cotidiana
an
consiguiente,
alguna.
de
Desde
cuarenta
la
grupos
ms
en
la
cualquier
Segunda
tnicos
vida
social
participacin
Guerra
han
y,
ciudadana
Mundial
sido
por
ms
perseguidos
de
o
asesinados colectivamente.
-Habitantes de zonas rurales. En pases desarrollados
no supone un elemento de discriminacin a priori, pero
en aquellos del Tercer Mundo, en pases en vas de
desarrollo o incluso en aquellos otros que deberamos
calificar
como
de
Cuarto
Mundo,
el
vivir
en
zonas
rurales supone una participacin mnima o inexistente

en
la
vida
econmica
social,
privando
sus
pobladores de numerosos recursos.

-Discapacitados. Son el 10 % de la poblacin mundial.
Mientras
que
principalmente
en
del
pases
ricos
su
envejecimiento,
origen
en
proviene
pases
pobres
45
son
el
resultado
de
guerras,
enfermedades
malnutricin.
Este
Informe
obstculos42
para
considera
poder
que
llevar
existen
cabo
una
una
serie
de
participacin
ciudadana plena, siendo estos impedimentos los siguientes:
-Sistemas jurdicos: las leyes favorecen en ocasiones

a quien tiene poder e intereses, dejando de lado a los
grupos
que
citados
con
anterioridad,
negndoles
derechos fundamentales.
-Burocracia: en muchos pases se han creado numerosos
trmites
que
paralizan
cualquier
tipo
de
participacin.
-Normas
aunque
sociales:
estamos
constante
impiden
ante
cambio,
una
la
participacin,
legislacin
todava
se
porque
motorizada
mantienen
en
perjuicios
arcaicos que lo imposibilitan.
El
Captulo
participacin
IV
del
del
Informe
pueblo
en
est
la
dedicado
gobernacin,
la
haciendo
especial hincapi en las condiciones que hay que promover

para favorecerlo.
Se analiza como en la dcada de los aos ochenta del

siglo
pasado,
numerosos
autoritarios
otras
democrticas,
debido
pases
formas
pasaron
de
fundamentalmente
de
regmenes
gobierno
a
las
en
vas
debilidades
internas. Esto supuso un gran cambio circunstancial en la

ciudadana
de
esos
pases,
que
desconocan
ms
bien
conocan levemente esa forma de gobernar. Pese a esto, el

hecho de que los ciudadanos acudan a elecciones libres,
42
46
peridicas e imparciales, no supone por si mismo que hayan

alcanzado la plena participacin poltica43.
Para poder hablar de participacin ciudadana
y por
consiguiente, de democracia, es necesario no slo que se

den peridicamente elecciones y se tomen en consideracin
sus decisiones sino que adems es preciso la aparicin (en
aquellos pases donde no existe) y consolidacin del tejido
social, fundamental para la participacin, siendo bsico el
papel de partidos polticos, sindicatos, organizaciones de
mineros,
agricultores,
consumidores,
asociaciones
culturales, etc., que rijan y articulen la sociedad civil.

Asimismo,
estos
grupos
deben
renovarse
avanzar
peridicamente para no llevar a una endogamia que sirva

para que una lite manipule estos rganos de decisin.
La mejor forma de contribuir a la participacin de

manera efectiva y eficaz es, segn el Informe de Desarrollo
Humano
de
1993,
descentralizacin
horizontal
la
se
(cuando
puede
las
descentralizacin.
llevar
decisiones
cabo
se
Esta
de
forma
dispersan
en
instituciones al mismo nivel) y de forma vertical. Esta

ltima, es ms importante para lo que aqu nos ataa, dado
que
se
lleva
cabo
una
delegacin
de
funciones
hacia
niveles inferiores. Esta delegacin puede adoptarse de las

siguientes formas:
-Desconcentracin:
responsabilidades
pocas
decisiones
implica
el
administrativas.
pueden
adoptarse
traspaso
En
sin
la
de
prctica
remitirse
al
rgano delegante.
43
Informe sobre Desarrollo Humano 1993, op. cit. pg. 74
47
-Delegacin: supone el traspaso de alguna competencia

y facultad de decisin. El rgano que ha delegado la
competencia puede derogar la decisin que adopte si no
est conforme y recuperar la competencia.
-Devolucin:
es
la
descentralizacin,
responsabilidades
forma
donde
y
se
ms
se
tiene
extrema
ostentan
plena
de
plenas
facultad
de
decisin, inclusive financieras.
La descentralizacin de la administracin local brinda

posibilidades de mejorar las decisiones gubernamentales al
aumentar la participacin democrtica44.
1.3. Informe de Desarrollo Humano de 2002.
El Informe de Desarrollo Humano de 2002, llevaba el

titulo
de
Profundizar
la
democracia
en
un
mundo
fragmentado45, y trata de la necesidad de crear sistemas de

gobernabilidad
democrtica
que
promueva
el
desarrollo
humano.
Antes de comenzar una recensin del mismo citaremos,

dado
que
lo
introducirnos
Estudio
del
asociacin
consideramos
en
la
Milenio
Gallup
de
especial
problemtica
llevado
Internacional,
en
cabo
por
importancia
la
que
por
la
el
que
para
estamos,
el
prestigiosa
de
50.000
personas entrevistadas en 60 pases, a la pregunta de que

si su pas estaba gobernado por la voluntad popular, uno de
cada diez dijeron que su gobierno obedeca a su voluntad,
un ndice nfimo, desde nuestro punto de vista.
44
Informe sobre Desarrollo Humano 1993, op. cit., pg. 90
45
Informe de Desarrollo Humano 2002, publicado para el Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) por Ediciones Mundi-Prensa,
Madrid, 2002.
48
Este
informe
instituciones
investiga
polticas
los
los
vnculos
resultados
entre
econmicos
sociales. Los pases podrn promover el desarrollo humano

para toda la poblacin si todo el conjunto de la poblacin
puede participar en los debates y decisiones que afectan a
sus vidas. La gobernabilidad democrtica puede promover el
desarrollo humano por tres motivos46:
1.- Gozar de libertad poltica y poder participar en

las decisiones de la esfera personal, de lo ms ntimo
del
ser
humano,
son
derechos
fundamentales
por
mismos, dado que forman parte del desarrollo humano.

La democracia es el nico rgimen poltico en el cual
se
garantizan
los
derechos
civiles
polticos,
incluido el derecho a la participacin, lo que supone

otorgar un valor por s mismo a la democracia. Por
ejemplo, en pases como Brunei o Qatar nunca se ha
reconocido el derecho de participacin poltica, ya
sea de forma activa o pasiva, de la mujer.
2.- La democracia ayuda a proteger a la poblacin de
catstrofes econmicas y polticas, otorgando tambin
estabilidad
poltica
creando
foros
abiertos
de
debates.
3.- La gobernabilidad democrtica puede crear un ciclo
positivo de desarrollo que slo es posible a travs de
los
ciudadanos
que
exigen
la
ampliacin
de
sus
oportunidades sociales y econmicas. Ejemplo de esto

son los presupuestos participativos que ms adelante
comentaremos
que
supone
la
canalizacin
de
los
recursos dnde sectores poblacionales lo reclaman a

travs de medios de participacin ciudadana.
46
Informe de Desarrollo Humano 2002, op. cit., pg. 50
49
Uno de los retos para consolidar las democracias de

los
pases,
las
cuales
tienen
sin
duda
elementos
diferenciadores debido a la historia de cada nacin, son la

creacin de instituciones que aseguran una gobernabilidad
democrtica
para
as
posteriormente
pueda
darse
una
participacin ciudadana plena, lo que demostrara la buena

salud de la que gozan las instituciones. Para que pueda
erigirse este sistema, ser necesario:
-un sistema representativo de partidos polticos.

-un sistema electoral basado en una eleccin de sus
representantes de forma justa, universal, libre etc.
-separacin de poderes.
-medios
informativos
independientes,
que
libres,
queden
libres
plurales
del
control
e
del
Estado o influencias de grupos empresariales.

-la
constitucin
de
un
control
democrtico
de
las
fuerzas y cuerpos de seguridad porque en caso de no

instaurarse
as
pueden
constituir
un
elemento
desestabilizador de la democracia.
-una sociedad civil dinmica.
La globalizacin como ya dijimos, supone que lo que

sucede ahora mismo, por ejemplo, en la ciudad de Albacete
(Espaa), puede influir en menos de una hora en otro lugar
del extremo ms lejano del mundo, lo que no es ms que un
resultado
de
la
interdependencia
mundial
en
la
que
nos
encontramos sumidos. Reflejo de ello es la actual crisis

que
sacude
mundiales
el
planeta
decisiones
en
nuestros
internacionales
das.
nos
As
han
agentes
afectado
tanto o ms que las que toma el dirigente local de turno o

el presidente del gobierno.
50
Las iniciativas, en aras de crear una gobernabilidad

mundial ms responsable y participativa, son dos:
-Primera: aumentar el pluralismo con la finalidad de

crear
espacios
procesos
de
decisiones
influencias
modificar
destinados
de
la
la
mundiales,
instituciones
conducta
participacin
de
en
alejadas
del
Estado,
sectores
de
para
empresariales
privados.
-Segunda: aumentar la participacin y responsabilidad
de las instituciones multilaterales con el objetivo
que los pases en desarrollo desempeen una funcin
ms importante.
El captulo II de este informe trata el asunto de la

necesidad de la gobernabilidad democrtica. Sin sta no
podr
desarrollarse,
posteriori,
la
participacin
ciudadana.
Muchos
origen
sin
problemas
duda
en
de
la
desarrollo
actuales
gobernabilidad,
bien
tienen
sea
por
su
su
fracaso o por una tcnica defectuosa de llevarla a cabo. Ya

sea por una u otra, debemos tener claro, como bien dice el
que
fuera
Secretario
General
de
Naciones
Unidas,
Kofi
Annan, que la gobernabilidad es tal vez el factor ms

importante
para
erradicar
la
pobreza
promover
el
desarrollo47. Una buena gobernabilidad puede conseguir una

serie de fines48:
47
Citado en el Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas de

2002, pg. 51. Vase tambin La Democracia en el Per: Proceso
Histrico y Agenda pendiente, publicado por el Plan de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), Lima (Per), 2006, pg. 5.
48
Informe sobre Desarrollo Humano 2002, op. cit. pg. 51.
51
-La participacin en las normas e instituciones de una

comunidad
ser
un
derecho
humano
bsico,
formando
parte adems del desarrollo del ser humano.

-Una gobernabilidad ms participativa puede resultar
ms efectiva (ejemplo de esto es si se consulta a los
ciudadanos de una localidad dnde les gustara que les
ubicaran un comedor, es posible que se construya en un
lugar adecuado).
-Una gobernabilidad ms participativa puede ser ms
equitativa.
pueden
Polticas
erradicar
econmicas
la
pobreza
y
el
sociales
hecho
firmes
que
sus
destinatarios no dispongan de un poder consistente y

una
presin
adecuada
conlleva
que
se
pasen,
en
muchas ocasiones, a un estado de latencia.
Como ya comentramos anteriormente, la participacin

poltica es primordial para poder llegar a la participacin
ciudadana
plena.
instituciones
Para
funcionen
esto
es
necesario
correctamente,
que
con
un
las
cuerpo
legislativo que represente plenamente al pueblo, un sistema

judicial
que
garantice
la
igualdad
ante
la
ley
de
los
ciudadanos, etc. La participacin conlleva a tomar parte en

los procesos deliberativos que puedan plantear la inquietud
de los ciudadanos. Todo esto se consigue a travs de la
democracia,
pero
no
debemos
olvidar
que
sta
debe
ser
pulida y adaptada a cada pas dnde se implanta y crece.
Pese a todo, la democracia por s sola no supone la

instauracin
sistema
de
principios
democrtico
instauracin.
Podemos
debe
bsicos
de
convivencia.
perfeccionarse
encontrar
el
caso
tras
que
bajo
El
su
la
apariencia de una democracia, se limite la participacin

ciudadana, o incluso se excluya, escondindose as en las
clases
dirigentes
de
ese
nuevo
sistema
instaurado,
52
componentes de grupos terroristas, grandes terratenientes,

etc., que ocupen puestos de importancia, aprovechando la
debilidad del nuevo sistema.
La democracia no est lejos tambin de sufrir crisis,

como
han
venido
sufriendo
lo
largo
de
la
historia
diversas instituciones. Llama notablemente la atencin como

en pases con tradicin democrtica, como puede ser los
Estados Unidos de Amrica, en el ao 2000 disminuy la
participacin
en
sus elecciones a un 51 % del 96% que
registraron en el ao 1960. En el Reino Unido, del 78 % en

1992 descendi a un 59% en el ao 200149. Con estos datos,
queda
claro
legitimidad
que
de
la
los
democracia
sufre
una
prdida
mecanismos
tradicionales
que
de
por
antonomasia han venido utilizndose, siendo el momento de

plantearse dar paso a la aparicin de nuevos actores, que
den una nueva visin de la democracia y la revitalicen.
Por
suerte,
estos
datos
son
inversamente
proporcionales a lo que est sucediendo especialmente en

Iberoamrica cuya participacin en los comicios electorales
ha ido en aumento. Esto tambin llama la atencin, a pesar
que en numerosos pases la poblacin tenga ms confianza en
la televisin, las fuerzas armadas o la iglesia que en los
partidos polticos50. Para recuperar la confianza en estos
partidos, el Informe recomienda:
-Desarrollar
poltica
formal
instrumentos
y
representacin
de
a
participacin
travs
de
los
partidos polticos y sistemas electorales.
49
50
La fuente de estos datos proviene del Informe de Desarrollo Humano

de 2002, basado en Lagos 2001 y Rose y Haerpfer 1999.
53
-Fortalecimiento
de
los
controles
del
poder
travs de la separacin de poderes y la creacin de

instituciones independientes eficaces.
-Desarrollo de medios de comunicacin eficaces.
-Descentralizacin
democrtica:
volviendo
el
poder a aldeas y municipios, todo ello con el respaldo

de instituciones y prcticas democrticas slidas.
Como acabamos
Humano
de
de citar, este Informe de Desarrollo
2002
tambin
trata
el
tema
de
la
descentralizacin,
recogido en el Informe del PNUD del ao
1993.
llegar
Para
poder
la
participacin
ciudadana
deseada,
habr que ayudarse de un modelo de gestin de los
estados,
como
tcnica,
se
es
la
pueden
descentralizacin.
crear
prcticas
Mediante
de
esta
participacin
abiertas con estructuras slidas, que sirvan para que los

diversos
grupos,
que
en
muchas
ocasiones
han
quedado
discriminados (mujeres, nios, grupos tnicos, gente sumida

en la pobreza, etc., ya citados) se incorporen a la toma de
decisiones de aquello de su vida diaria les afecta, lo
cual, conforme vaya avanzando ese pas y su sociedad, se
ir
convirtiendo
en
un
sistema
de
participacin
ms
asentado y firme.
Esta descentralizacin puede ayudarnos como elemento

de medicin de los procesos de modernizacin del Estado,
ligado a la democratizacin del mismo. Haciendo de nuevo
hincapi,
puede
suponer
que
la
poblacin
participe
ms
directamente en la toma de decisiones aunque en la cara

opuesta,
puede
darse
que
en
ocasiones
se
transfiera
el
poder de una lite a otra con duplicidad de organismos y

administraciones.
54
En pases de Asa, se ha llevado a cabo formas de

participacin ciudadana. En La India, la descentralizacin
de mano de los panchayati raj ha supuesto un ejercicio
novedoso de la misma. Las enmiendas
1992
1993
les
otorgaron
un
constitucionales de
estatuto
constitucional,
establecindose la celebracin de elecciones, reservando la

tercera
parte
de
los
escaos
las
mujeres
una
representacin proporcional de grupos sociales marginados.

Gracias a esto, en gran parte de La India aument y hubo
una sensacin de que la opinin de la ciudadana tambin
contaba en la toma de decisiones. Adems, el hecho de que
grupos marginales ahora sean escuchados y formen parte de
los debates polticos ha supuesto un reforzamiento de la
legitimidad de las instituciones democrticas.
Vietnam51,
En
ante
las
crticas
en
las
partidas
presupuestarias locales a agricultores, se aprob en el ao

1998 el Decreto de Democracia Popular, que nace con motivo
de
las
protestas
de
transparencia
de
locales.
Este
decreto
informada
la
las
los
agricultores
asignaciones
recoge
poblacin
la
local
ante
en
la
los
los
de
presupuestos
obligacin
en
falta
de
mantener
procedimientos
administrativos as como de la planificacin y el gasto

presupuestario.
En China, en 1987 surge la Ley Orgnica de Comits de

Aldea,
con
la
intencin
de
aumentar
la
participacin
nivel local, aprovechando la apertura que lleva a cabo este

gigante
asitico,
en
el
que
el
Partido
Comunista
se
abstiene de regular todos los aspectos de la sociedad y

economa. Teniendo como precedente esta ley, se han llevado
a cabo importantes reformas en los ltimos aos que puede
51
55
conseguir modificar la relacin entre los ciudadanos y el

Estado comunista.
En
otro
pas
de
Iberoamrica,
en
particular
de
Bolivia, tambin ha operado la descentralizacin. Su Ley de

Participacin
Popular
de
1994
supuso
la
creacin
de
municipios en zonas rurales donde la presencia del Estado

era inexistente. Otra novedad de este texto normativo fue
el reconocimiento oficial de las organizaciones comunales
locales que tanta importancia tienen en pases como este,
siendo claves: esta ley establece procedimientos que les
permitan
formular
propuestas
para
satisfacer
las
necesidades municipales y la supervisin de servicios y

proyectos
del
gobierno
descentralizacin
ciudadano
como
de
son
local.
los
los
Asimismo,
servicios
servicios
de
signific
la
cercanos
al
ms
atencin
en
salud,
actividades culturales, redes viales, educacin, etc. Esta

medida normativa supuso la incorporacin de la sociedad
civil a la gobernabilidad local, promoviendo la prctica
democrtica pero no ha estado alejada de crticas, ante el
recelo de que las lites pudieran dinamitar el proceso
democrtico y participativo, manifestando que hubiera sido
ms eficaz la ley si hubiera incorporado medidas duras y
drsticas contra la corrupcin.
La
promocin
requiere,
adems
democrticas,
una
conciencia
que
llegando
en
ser
en
de
formas
del
participacin
fortalecimiento
fuerte
sus
de
sociedad
decisiones
ocasiones
de
instituciones
civil
deben
decisivas.
que
ser
Los
ciudadana
tenga
escuchadas,
cambios
son
provocados desde abajo, como se ha visto a lo largo de la

historia de la Humanidad, por ejemplo, con la consecucin
de la igualdad en los derechos de la mujer o la abolicin
de
la
esclavitud,
entre
otros.
Una
nueva
forma
de
56
participacin
activa
organizaciones
de
civiles
los
como
ciudadanos
elementos
de
activos
las
de
la
sociedad, y que supone una novedad, es a travs de lo que

conocemos
como
presupuestos
participativos,
que
ms
adelante trataremos.
La
participacin
ciudadana,
como
expresin
de
intereses colectivos, es un tema relevante y evidentemente

emergente,
capaz
economas
de
movilizar
propiciando
espacios
estados,
de
sociedades
negociacin
y
e
52
interlocucin . Los cambios que se han llevado a cabo en

los regmenes polticos, han incidido enormemente en las
concepciones
ideolgicas
las
organizaciones
sociales,
configurndose un escenario participativo en los ltimos

veinte aos desconocido por el momento53. Esta participacin
ha supuesto tambin un cambio en la configuracin de los
deberes
derechos
de
los
ciudadanos,
ms
all
del
sufragio. As, participacin ciudadana va unida sin duda a

la
modernizacin
de
las
estructuras
democrticas,
potenciando la democracia.
modo
de
conclusin,
debemos
entender
la
participacin ciudadana dentro de todo este contexto como

el
involucramiento
poblacin
en
general)
incidencia
en
los
de
la
procesos
ciudadana
de
toma
(y
de
decisiones, en temas y actividades que se relacionan al

desarrollo
econmico,
social
poltico,
as
como
el
involucramiento en la ejecucin de dichas decisiones para
52
ESCOBAR, L.A., Revista Austral de Ciencias Sociales n 8, Chile

2004, pgs. 97-114.
53
Vase a BORJA J., Ciudadana y Globalizacin, en revista del CLAD

Reforma y Democracia, n 22 Febrero 2002. Venezuela.
57
promover, en conjunto con actores sociales e instituciones,

acciones, planificaciones y decisiones hacia el Estado54.
2. Consejo de Europa.
2.1. Introduccin.
En los ltimos aos, ha existido un problema creciente

en Europa derivado de la prdida de los ciudadanos del
inters
por
implicacin
lo
de
pblico,
la
siendo
ciudadana
con
muy
las
dificultosa
formas
directas
la
o
populares, ya sea de consulta o participacin. As pues, se

ha
comprobado
ciudadana
sentimiento
como
en
la
de
la
participacin
gestin
inters
por
municipal,
la
toma
directa
de
la
despierta
el
de
decisiones
favoreciendo as la legitimacin de las medidas polticas,

incorporndose la ciudadana dentro de un marco poltico
institucional ms flexible y democratizado.
2.2. Recomendaciones.
El Comit de Ministros del Consejo de Europa en 200155
realiz
una
serie
de
recomendaciones
acerca
de
la
participacin de los ciudadanos en los asuntos locales56.

Esto no es nuevo si tenemos en cuenta que el Consejo de
54
Vase a PREZ ORDEZ, D., Manual de capacitacin de la Ley de CDUR

2002, Programa de Participacin y Democracia FLACSO, Guatemala
(Universidad Rafael Landivar).
55
Recomendacin n 19 del ao 2001 del Comit de Ministros del

Consejo de Europa a los Estados miembros sobre la participacin de los
ciudadanos en la vida pblica a nivel local.
56
Texto
disponible
en
la
web:
www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/Centre_Expertise/default_en.asp,
fecha de consulta el da 3 de diciembre de 2013.
58
Poderes Locales y Regionales de Europa57(CPLRE) culmin sus

trabajos en 199858. Ya la Recomendacin n 18 del ao 1981,
aprobada el 6 de noviembre del mismo ao insista en la
necesidad de:
-Intensificar la comunicacin entre los ciudadanos y

sus representantes electos.
-Mejorar
las
posibilidades
de
participacin,
en
especial de los ciudadanos que tienen ms dificultades

en participar activamente.
-Incrementar
el
planificacin
estratgicas
influjo
de
los
municipal,
para
la
ciudadanos
en
las
entidad
local
en
la
decisiones
y
en
sus
condiciones de vida.
-Favorecer
la
participacin
de
los
residentes
extranjeros.
El
15
de
febrero
de
1996,
el
Comit
de
Ministros
aprob la Recomendacin n 2 sobre los Referndums y las

Iniciativas Populares a Nivel Local. En particular, destaca
57
Creado en 1994 por el Consejo de Europa como rgano consultivo. En

la prctica el Consejo ha creado los siguientes instrumentos: una Red
Europea de Organizaciones para la Formacin de las Autoridades Locales
y Regionales (ENTO): Programa de ayuda especial para la democracia
local y regional en Europa Central y Oriental. Este programa ofrece
formacin experta para la reforma institucional local e incluye
talleres, visitas de estudio y cursos sobre independencia fiscal y
financiamiento del gobierno local; Agencias locales de democracia
(LDAs): establecidas en 1993 como parte del proceso de paz en la
antigua Yugoslavia, crean una sociedad entre una autoridad particular
en la regin y autoridades locales de otras partes en Europa
promoviendo el respeto por los seres humanos y la democracia; Premio
Europa en el campo cultural: el Congreso ha creado este Premio para
promover programas televisivos europeos que ilustren de la mejor
manera posible la diversidad cultural en Europa. Todo ello puede
consultarse
entre
otras
en
la
web:
www.juntadeandalucia.es/presidencia/impe/presidencia,
fecha
de
la
58
Ya se public sobre este tema La participation des citoyens la

vie publique locale, serie Communes et rgions de lEurope, n 72.
La versin espaola fue publicada por el INAP con el ttulo La
participacin de los ciudadanos en la vida pblica local en la serie
Documentos INAP (2001).
59
que es en el nivel local donde ese derecho puede ejercerse

de forma ms directa y donde conviene hacer ms efectiva la
participacin
asuntos
de
locales
los
ciudadanos
importantes,
en
la
siempre
gestin
de
los
conservando
la
eficacia de aqulla.
2.3. Informes.
Como recoge el Informe del Consejo de Europa de 200159,
puede
considerarse
que
los
asuntos
locales
carecen
de
importancia, y ms en un mundo globalizado en el que ningn

pas puede vivir al margen de los dems. Globalidad implica
que lo que suceda en una parte del globo terrestre no ser
un hecho delimitado localmente sino, que por el contrario,
se extender ipso facto a cualquier parte del planeta, algo
que ya acuara McLuhan60 con el trmino de aldea global.
Debemos
englobadora
considerar
de
la
polticas
poltica
local
municipales,
como
parte
regionales,
nacionales e internacionales. Adems el ciudadano siente,

como una sea de identidad propia, lo concerniente a lo
local, debiendo en ocasiones ir ms all de lo municipal en
esquema decreciente, porque no debemos olvidar, que las
primeras decisiones que afectan e interesan al ciudadano no
son las que tienen lugar como consecuencia de la eleccin
de un alcalde o de un diputado regional sino que son las
59
Texto
disponible
en
la
web:
http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/areas/politica_local/union_europe
a_y_organismos_internacionales/parrafo/05/recomendacion.pdf, fecha de
60
MCLUHAN, H. M., (21 de julio de 191131 de diciembre de 1980) fue un

educador, filsofo y estudioso canadiense. Profesor de literatura
inglesa, crtica literaria y teora de la comunicacin, McLuhan es
reverenciado como uno de los fundadores de los estudios sobre los
medios, y ha pasado a la posteridad como uno de los grandes
visionarios de la presente y futura sociedad de la informacin.
Durante el final de los aos 60 y principios de los 70, McLuhan acu
el trmino aldea global.
60
que afectan a su vida diaria, como la pertenencia a una

comunidad de vecinos o a una asociacin.
Existen una serie de iniciativas que pueden contribuir

a la mejora de los sistemas locales de participacin de los
ciudadanos, dndole un lugar a personas mayores, jvenes o
grupos marginales en la toma de decisiones que afectan a su
mbito
de
vida
cotidiano,
lo
que
adems
de
atacar
directamente al desinters manifiesto que existe en muchas

ocasiones por los electores, contribuira a reforzar la
toma
de
decisiones
sentimiento
de
provocar
pertenencia
una
en
el
individuo
colectividad,
en
un
este
caso, una comunidad.
3. Unin Europea.
3.1. Antecedentes a la Participacin Ciudadana en la

Unin Europea.
El da 13 de diciembre de 2007 se firm el Tratado de

Lisboa, modificndose as el Tratado Constitutivo de la
Comunidad Europea y el Tratado de la Unin Europea. Con el
Tratado de Lisboa se pretenda fortalecer la participacin
democrtica de la ciudadana dentro de la Unin Europea.
Este
tratado
siguiente
introduce
manera:
un
la
grupo
iniciativa
de
al
popular
menos
un
de
la
milln
de
ciudadanos de la Unin, que sean nacionales de un nmero

significativo
de
Estados
miembros,
podr
tomar
la
iniciativa de invitar a la Comisin, en el marco de sus

atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre
cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un
acto jurdico de la Unin para los fines de la aplicacin
de los Tratados61.
61
Artculo 11, apartado 4 del Tratado de la Unin Europea.
61
La Comisin Europea considera positivo otorgar a la

ciudadana
el
derecho
de
solicitar
nuevas
iniciativas
polticas. Supone incrementar los derechos de la ciudadana

de la Unin y asimismo sirve para intensificar el
debate
sobre las polticas pblicas europeas, sirviendo para la

construccin de un autntico espacio pblico europeo, en el
que participen sociedad civil y ciudadanos.
El
Tratado
popular
recoge
de
Lisboa,
que
los
al
introducir
procedimientos
la
y
iniciativa
condiciones
preceptivas para esta iniciativa, as como el nmero mnimo

de
Estados
miembros
de
los
que
han
de
proceder,
se
determinarn mediante un Reglamento que ser aprobado por

el
Parlamento
Europeo
el
Consejo,
propuesta
de
la
Comisin Europea.
El 11 de noviembre de 2009 se public el Libro Verde62
sobre Iniciativa Ciudadana Europea para recabar informacin
y opiniones acerca de las futuras cuestiones que afectaran
al
Reglamento,
experiencia
de
considerando
los
la
ciudadanos,
Comisin
partes
Europea
interesadas
la
y
autoridades pblicas de Estados miembros donde funcionarn

mecanismos de iniciativa popular, de especial inters63.
Antes de la aprobacin del Tratado de Lisboa, ya se

aprecia el inters de la Unin Europea por acercar a la
ciudadana en la toma de decisiones, que luego afectarn a
62
Los libros verdes son comunicaciones publicadas por la Comisin

Europea en relacin con una poltica concreta. Suele tratarse de
documentos que se dirigen a las partes, organizaciones y particulares
interesados para invitarlos a participar en un proceso de consulta y
debate. En algunos casos sirven para impulsar la adopcin posterior de
legislacin.
63
Todo lo relacionado con este tema puede encontrarse en:

http://ec.europa.eu/, fecha de consulta el da 3 de diciembre de 2013.
62
su vida diaria. El Tratado de msterdam64 de 1997, seala

en su artculo 1 que este Tratado constituye una nueva
etapa en el proceso creador de una unin cada vez ms
estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual
decisiones
sern
tomadas
de
la
manera
ms
las
abierta
prxima a los ciudadanos que sea posible65.
Como dice MOLINA MOLINA, en las democracias no slo

importa legitimar al gobierno, sino tambin lo que hace y
lo que produce, la clave del alcance democrtico est en
que
los
ciudadanos
tengan
los
medios
adecuados
para
participar en el proceso de toma de decisiones66.
En
relacin
con
la
Unin
Europea,
MORCILLO
MORENO
considera que dadas las caractersticas particulares del

proceso
de
construccin
europea,
la
Unin
se
ha
configurado como un sistema institucional policntrico y

fragmentado, en cuyo proceso poltico interactan diversos
actores
en
diferentes
niveles
travs
de
numerosas
vas. De ah que se hable de la Unin como un sistema de

gobernanza
multinivel67.
En
este
mismo
sentido
cita
CASSESE, que considera que la Unin Europea responde a un

modelo
de
gobernanza
caracterizado
por
estructuras
reticulares, en vez de relaciones de autoridad jerrquica,

en el que las decisiones se toman a diferentes niveles,
64
Vase el Tratado de msterdam, Comunidades Europeas, Oficina de

Publicaciones Oficiales, 1997.
65
Texto disponible en: http://www.europarl.europa.eu/,

fecha
de
66
MOLINA MOLINA, J., Los Presupuestos Participativos, Aranzadi, 2010,

op. cit., 86.
67
MORCILLO MORENO, J., Una crisis marcada por la globalizacin:

intervencin, desregulacin y autorregulacin regulada, El derecho
pblico de la crisis econmica, Transparencia y sector pblico,
Instituto Nacional de Administraciones Pblicas, Madrid, 2012,
pgs.445 y ss.
63
con participacin de distintos sujetos, ms que por un

gobierno propiamente dicho68.
3.2. Libro Verde sobre Iniciativa Ciudadana Europea.
Dada
europea,
la
importancia
para
la
de
la
ciudadana,
iniciativa
sociedad
ciudadana
civil
los
interesados de toda la Unin Europea, la Comisin Europea

puso en marcha una amplia consulta pblica entre los das
11
de
noviembre
fundamentada
en
de
un
2009
Libro
al
31
Verde
de
enero
sobre
la
de
2010,
Iniciativa
Ciudadana Europea69. Esta consulta gener ms de trescientas

interpelaciones de la ciudadana, organizaciones y poderes
pblicos. En este sentido, el 22 de febrero de 2010 se
celebr una audiencia pblica en Bruselas con todos los que
intervinieron en el mismo, para escuchar personalmente las
propuestas.
Con la firma del Tratado de Lisboa el 13 de diciembre de

2007, que introduce la posibilidad de iniciativa popular,
surge la necesidad de elaborar la adopcin de un Libro
Verde
para
recabar
la
opinin
de
todas
las
partes
interesadas, puesto que tal y como recoge el Tratado de

Lisboa, el procedimiento y condiciones preceptivas para su
aplicacin se recogern en un reglamento70. El Libro Verde
recoge
que
propuesta
organizada,
dada
para
las
la
importancia
los
partes
que
ciudadanos,
interesadas
reviste
la
y
la
futura
sociedad
civil
las
autoridades
68
CASSESE, S., La Globalizacin jurdica (traduccin al castellano del

texto por ORTEGA, L., MARTN, I., y GALLEGO, I.,), Instituto Nacional
de Administracin Pblica y Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2006,
especialmente pgs. 35 y ss.
69
Libro Verde sobre una Iniciativa Ciudadana Europea, COM(2009), 622.
70
Vase Punto 1 referido a Antecedentes de la participacin Ciudadana

en la Unin Europea.
64
pblicas de los Estados miembros, se debe brindar tambin

a
los
ciudadanos
todas
las
partes
interesadas
la
oportunidad de expresar su opinin sobre el modo en que

debe funcionar dicha iniciativa71.
Las cuestiones que se plantean en la consulta que recoge

el Libro Verde sobre la Iniciativa Ciudadana Europea son
las siguientes:
-Nmero mnimo de Estados miembros de los que deben

proceder los ciudadanos: El Tratado de Lisboa indica
que los signatarios de una iniciativa ciudadana deben
proceder
de
un
nmero
significativo
de
Estados
miembros, y dispone que el reglamento establecer

el nmero mnimo de Estados miembros de los que han
de proceder los ciudadanos que la presenten.
Para determinar el umbral adecuado habr que estudiar
varios aspectos: si los signatarios proceden de un
nmero significativo de Estados miembros hacen que la
iniciativa
sea
suficientemente
representativa
pero
llevan a un procedimiento ms oneroso; por contrario,

un nmero bajo hara a la iniciativa ms accesible
pero menos representativa, siendo necesario alcanzar
un equilibrio entre ambos72.
Se proponen varias opciones:
A.-
Que
propone
el
Libro
Blanco
es
fijar
el
umbral en una cuarta parte de los Estados miembros,

este es el umbral propuesto por el Parlamento Europeo
en su Resolucin sobre la iniciativa ciudadana, por
71
Libro Verde sobre una Iniciativa Ciudadana Europea, pg. 3.
72
65
analoga
con
el
artculo
76
del
Tratado
de
Funcionamiento de la Unin Europea, que establece que

los actos relacionados con la cooperacin judicial en
materia
penal
la
cooperacin
policial
pueden
adoptarse por iniciativa de la cuarta parte de los

Estados miembros. La Comisin Europea responde a esta
propuesta con una negativa al considerar que no puede
aplicarse por analoga este precepto dado que estamos
ante
un
sector
muy
especfico
su
razonamiento
difiera de la iniciativa ciudadana y tambin porque

el umbral de una cuarta parte de los Estados miembros
sera
demasiado
intereses
de
bajo
la
para
Unin
garantizar
queden
que
los
adecuadamente
reflejados.
B.- Fijar el umbral en la mayora de los Estados
miembros,
pero
tal
mayora
podra
llevar
ser
desproporcionalmente elevado.
C.- Fijar el umbral en una tercera parte de los
Estados miembros73. Este umbral es utilizado por otras
disposiciones europeas de carcter general y no tan
especficas como la opcin A. En concreto hablamos de
la
participacin
de
al
menos
nueve
Estados
miembros74. En algunos Estados miembros tambin se

recoge este umbral del tercio como es el caso de la
Constitucin
de
Austria75,
en
el
que
se
exige
la
73
Esta tercera parte tambin se recoge en el artculo 7 del Tratado de

la Unin Europea, necesarios para poner en marcha el principio de
subsidiariedad.
74
El artculo 20. 2 del actual Tratado de la Unin Europea referido a

cooperacin reforzada, dice: decisin de autorizar una cooperacin
reforzada ser adoptada por el Consejo como ltimo recurso, cuando
haya llegado a la conclusin de que los objetivos perseguidos por
dicha cooperacin no pueden ser alcanzados en un plazo razonable por
la Unin en su conjunto, y a condicin de que participen en ella al
menos nueve Estados miembros.
75
Promulgada en 1920 ha sido modificada por multitud de leyes

constitucionales, las ltimas reformas son de los aos 1975, 1986 y
66
propuesta 100.000 electores o una sexta parte de los

electores
de
Lnder76.
tres
La
Comisin
Europea
considera que este umbral supondra un equilibrio al

garantizar
una
representatibilidad
adecuada
miembro:
El
facilitar el recurso al instrumento77.

-Nmero
mnimo
de
firmas
por
Estado
Tratado exige el respaldo de la iniciativa por al

menos un milln de personas, procedentes de un nmero
significativo
Europea
mnimo
de
Estados
considera
de
iniciativa
necesario
ciudadanos
en
participantes.
cada
El
miembros.
establecer
exigidos
uno
motivo
La
para
de
los
de
establecer
Comisin
el
nmero
apoyar
Estados
una
miembros
un
nmero
mnimo es garantizar que la iniciativa es apoyada por

una parte significativa de la opinin pblica, todo
ello
en
aras
de
que
no
se
tomen
iniciativas
por
ciudadanos de un nico Estado miembro.

Debemos tener en cuenta las caractersticas de Europa
a la hora de fijar cualquier requisito en la Unin.
Si se tomase en cuenta un nmero mnimo de ciudadanos
por Estado miembro, podra ser muy injusto dado que
hay pases como Malta con una poblacin de 412.961
habitantes78 y otros, como Alemania, con una poblacin
especialmente la reforma de 1994, en que se adapt

constitucional austraco al Tratado de la Unin Europea.
el
derecho
76
Silva Segovia, P., La Iniciativa Popular, el Plebiscito o el

Referndum en el Procedimiento de Reforma Constitucional en el
Ordenamiento Constitucional Comparado. Puede encontrarse en la web
www.bcn.cl, fecha de la consulta el da 3 de diciembre de 2013.
77
78
Datos obtenidos de la web http://datos.bancomundial.org/pais/malta.

Fecha de la consulta el da 3 de diciembre de 2013.
67
de 81.702.329 habitantes79, por lo que se penalizara

a aquellos con un ndice poblacional inferior.
-Admisibilidad para apoyar una iniciativa ciudadana:
edad
mnima:
La
iniciativa
participativa
popular,
siendo aplicable a todos los ciudadanos de la Unin,

debe establecer una edad mnima de la ciudadana para
respaldar la iniciativa.
Existen varias opciones. La primera de ellas sera
tomar como referencia la edad en la que la ciudadana
participa
en
las
elecciones
europeas
en
sus
respectivos Estados miembros. Si tomamos ese criterio

sera la edad de 18 aos la necesaria para poder
votar, a excepcin de Austria que es la de 16 aos,
creando as una distincin con el resto de ciudadanos
de la Unin pero en la prctica es la que existe para
la
eleccin
de
los
componentes
del
Parlamento
Europeo. Otra opcin, es la de fijar la edad en el

Reglamento
que
regular
todos
los
aspectos
de
la
iniciativa ciudadana:
Es
iniciativa ciudadana.
-Forma y redaccin de la
necesario adoptar una serie de requisitos, en cuanto

a la forma, que la iniciativa deba cumplir para que
ciudadana
Comisin
europea
puedan
trabajar
el
asunto objeto de la misma y sus objetivos.

El Tratado de la Unin Europea slo dice en este
sentido
que
Un
grupo
de
al
menos
un
milln
de
ciudadanos de la Unin, que sean nacionales de un

nmero significativo de Estados miembros, podr tomar
la iniciativa de invitar a la Comisin Europea, en el
marco
de
propuesta
sus
atribuciones,
adecuada
sobre
que
cuestiones
presente
que
una
estos
79
Datos
obtenidos
de
la
web
http://datos.bancomundial.org/pais/alemania. Fecha de la consulta el
68
ciudadanos estimen que requieren un acto jurdico de

la
Unin
para
Tratados80.
hiciera
los
fines
Podra
travs
de
exigirse
la
de
un
aplicacin
que
la
proyecto
de
los
iniciativa
legislativo
se
pero
sera muy restrictivo y nada dice a ese respecto el

Tratado. Otra forma sera la posibilidad de que la
ciudadana expusiera de forma clara y concisa su el
objeto
de
la
posibilidad
de
proyecto
acto
de
propuesta,
que
los
dejando
abierta
la
ciudadanos
adjunten
un
referencia,
no
legislativo
como
cerrando as la va de la primera opcin.

-Requisitos aplicables a la recogida, la verificacin
y la autenticacin de las firmas: Existe el problema
de que en la Unin Europea no hay ningn organismo
que pueda comprobar si un
ciudadano
miembro
tiene
realmente derecho a apoyar una iniciativa ciudadana y

verificar la validez de dicha firma. Ante esto, sern
las autoridades nacionales de los Estados miembros
los que debern encargarse de esta labor, verificando
y
certificando
los
resultados
del
ejercicio
de
recogida de firmas en su territorio.

Todos los Estados de la Unin Europea cuentan con
mecanismos de recogida de firmas, pero no en todos
ellos se aplican con tanto rigor como en otros. Por
lo
tanto,
se
admisibilidad
iniciativa
imponer
de
europea
requisitos
ciudadana
con
debe
garantizar
recogida
en
su
de
cargas
firmas
propio
innecesarios
la
adecuada
para
una
territorio,
que
administrativas
graben
sin
la
innecesarias.
Para ello, se podra exigir81 (tal y como plantea el

Libro Verde) a los Estados
miembros que apliquen
medidas adecuadas a tal fin, decidiendo ellos sobre

80
Artculo 11.4 del Tratado de la Unin Europea.
81
69
el nivel de reglamentacin de tales procedimientos.

Como ventaja de esta opcin sera la flexibilidad que
se
otorga
los
Estados
la
hora
de
poner
en
prctica esta disposicin. Por el contrario, podra

significar
que
estuviera
sujeta
considerablemente
una
misma
a
iniciativa
normas
diferente,
ciudadana
procedimentales
dependiendo
de
los
Estados miembros donde se recogieran, originando que

en unos pases fuera la recogida de firmas ms fcil
que en otros. Como resultado, esta opcin llevara a
que la voz de unos ciudadanos de una parte de Europa
se oyera ms fcilmente que la de otros ciudadanos de
otro lugar distinto.
Para ello, otra opcin ms racional sera fijar una
serie de disposiciones a nivel de la Unin Europea,
incluyendo, por un lado, requisitos mnimos para la
verificacin y autentificacin de firmas, y por otro,
la obligacin de facilitar por parte de los Estados
miembros,
la
recogida
de
firmas
eliminar
los
requisitos que sean indebidamente restrictivos.

Una
serie
de
cuestiones
rodean
al
proceso
de
verificacin y recogida de firmas que debern ser

tenidas en cuenta en el Reglamento de desarrollo de
la iniciativa popular como son:
-Deben imponerse condiciones en cuanto al lugar y al
modo en que deben recogerse las firmas?
-Qu requisitos deben aplicarse para la verificacin
y autentificacin de firmas en caso de que sea a
travs de la red?
-La declaracin de apoyo de un ciudadano europeo a
una
iniciativa,
debe
verificarse
en
el
Estado
miembro del que el ciudadano sea nacional o en su

Estado miembro de residencia?
70
-Qu medidas de proteccin de los datos de carcter

personal
deben
adoptarse
para
su
recogida
tratamiento?
-Plazo para la recogida de firmas: Aqu la cuestin
que se suscita es, qu plazo debe fijarse para la
recogida de firmas? El Tratado
alguno
pero
iniciativa
en
los
pases
ciudadana
se
no establece plazo
en
fija
los
un
que
plazo
existe
para
la
recogida de firmas. Los plazos oscilan en pases como

Letonia con treinta das, Eslovenia con sesenta das,
Espaa con seis meses o Suiza con dieciocho meses82.
La introduccin de un plazo est justificado dado que
las iniciativas populares estn ligadas, normalmente,
a cuestiones especficas que de transcurrir un plazo
muy largo pierden su vigencia.
Dicho esto, si se impone un plazo debe ser razonable
y
suficiente
campaa
que
cuestin.
para
permitir
refleje
Este
la
plazo
la
celebracin
dimensin
podra
ser
de
europea
de
un
de
una
la
ao,
segn
propuestas:
Otra
recoge el Libro Verde.

-Registro
de
las
iniciativas
cuestin que suscita el Libro

Ciudadana
Europea
es
la
Verde de Iniciativa
opinin
de
la
Comisin
Europea que considera que debe existir una modalidad

de registro de la iniciativa propuesta antes de que
comience
la
recogida
de
firmas.
Este
registro
servira para dar comienzo al plazo que se establezca

y
tambin
para
aportar
transparencia
al
procedimiento.
-Requisitos
aplicables
los
organizadores:
transparencia y financiacin: La Comisin considera,

que
para
responsabilidad
82
garantizar
democrtica,
la
se
transparencia
debe
exigir
y
los
71
organizadores
de
iniciativas
ciudadanas
informacin
de cmo se financiarn. El Parlamento Europeo estima

tambin,
en
organizadores
aras
de
de
la
una
transparencia
iniciativa
que
ciudadana
los
rindan
cuentas pblicamente de la financiacin de la misma,

incluida la procedencia de los recursos financieros.
Esta informacin podra figura, en caso de aprobarse
el
Registro,
en
ste
mismo
siendo
expuesta
esta
informacin a la ciudadana pblicamente. Relativo a

la
financiacin,
no
se
prev
ninguna
financiacin
pblica a las iniciativas ciudadanas, lo que va en

inters del mantenimiento de la independencia y del
impulso de la ciudadana a las iniciativas.
Un dato importante a tener en cuenta, es que los
organizadores
relativas
debern
la
cumplir
proteccin
con
de
las
datos
obligaciones
de
carcter
personal, de conformidad con su legislacin nacional

vigente.
Relacionado
legislaciones
con
la
transparencia,
nacionales
contemplan
numerosas
quin
est
autorizado a actuar para una iniciativa. La Comisin

a
este
respecto
considera
este
requisito
como
demasiado gravoso y prefiere no imponer restricciones

en lo relacionado con esto, estimando que pueden ser
organizadores,
tanto
personas
fsicas
como
jurdicas83.
-Examen
Comisin:
de
Una
las
vez
iniciativas
que
se
han
ciudadanas
recogido
las
por
la
firmas
necesarias84 y se han validado por el Estado miembro,
83
El Tratado de la Unin Europea establece que cualquier ciudadano de

la Unin, as como cualquier persona fsica o jurdica que resida o
tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a
presentar una peticin al Parlamento Europeo, recogido en el artculo
227 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea.
84
Recordemos que son necesarios un milln de firmas.
72
puede
presentarte
la
iniciativa
la
Comisin
Europea.
El Tratado de Lisboa no recoge plazo alguno para que
la Comisin tramite una iniciativa ciudadana una vez
que esta ha sido debidamente presentada. Tampoco se
ha previsto un plazo para el examen de las peticiones
por parte del Parlamento Europeo.
Es necesario que el Reglamento
contemple un plazo
para garantizar las buenas prcticas administrativas

por
un
lado,
incertidumbre
por
en
otro,
cuanto
para
la
que
se
evite
respuesta
la
de
la
Comisin. Extrapolando esto a los pases miembros,

algunos
de
ellos
recogen
un
semanas o meses, o hasta
plazo
de
oscila,
de
ningn plazo especfico,
teniendo las autoridades libre albedro.

Parecera razonable fijar un plazo que no excediera
de
seis meses para que la Comisin examinara las
iniciativas ciudadanas, garantizando los derechos de

la ciudadana y asimismo dando a la Comisin tiempo
suficiente
para
consideracin
dar
debida,
las
teniendo
iniciativas
la
en
la
cuenta
complejidad que estas puedan entraar. En este plazo

la Comisin tendra tiempo suficiente para evaluar la
admisibilidad
decidir
curso
Comisin
darle
el
debera
fondo
de
Examinada
no.
exponer
la
sus
iniciativa
la
para
misma,
conclusiones
la
con
respecto a la accin prevista en una comunicacin que

se
pondra
disposicin
pblica,
notificndose
Parlamento Europeo y Consejo, pudiendo incluir en la

comunicacin
evaluaciones
la
y
necesidad
estudios
de
de
llevar
impacto
con
cabo
vistas
posibles propuestas polticas.

-Iniciativas
sobre
la
misma
cuestin:
No
puede
descartarse que se presenten varias iniciativas sobre

73
la
misma
cuestin.
iniciativas
podra
Al
establecer
garantizarse
un
que
se
de
que
registro
de
evitara
la
duplicidad de iniciativas.
Tambin
existe
iniciativa
habra
que
se
la
posibilidad
presente
determinar
sucesivamente
elementos
una
por
misma
lo
que
disuasorios
para
restringir esto, porque sino se conllevara al riesgo

de saturar todo el sistema y mermar la credibilidad
democrtica
del
elemento
participativo.
Debera
atenderse especialmente a la posibilidad de que
se
presenten iniciativas ciudadanas, que aunque a priori

parezcan similares, no sean idnticas.
3.3. Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo

sobre la Iniciativa Ciudadana Europea.
El 31 de marzo de 2010, tras haberse celebrado la

consulta a travs del Libro Verde, la Comisin present al
Parlamento Europea y al Consejo una propuesta de Reglamento
regular de la Iniciativa Ciudadana, alcanzndose el acuerdo
definitivo que llevo a la aprobacin del Reglamento N
211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la
Iniciativa
Ciudadana
Europea
en
diciembre
de
2010,
publicndose oficialmente el 16 de febrero de 2011.
El
Reglamento
regula
finalmente
las
cuestiones
suscitadas por el Libro Verde, por lo que mencionar como

se regulan los aspectos ms significativos de la iniciativa
ciudadana europea en el mismo:
-Requisitos exigidos a organizadores y firmantes: Se

fija que los organizadores, adems de ser miembros de
un
pas
de
la
Unin
Europea,
deben
tener
la
edad
74
suficiente
para
poder
votar
en
las
elecciones
al
Parlamento Europeo.
Asimismo, los organizadores constituirn un comit de
ciudadanos compuesto, por al menos, siete personas que
residentes en, al menos, siete Estados miembros85.
-Registro de una iniciativa ciudadana propuesta: La

propuesta
de
una
iniciativa
ciudadana
deber
registrarse ante la Comisin, explicando su objeto y

objetivos propuestos. El registro se har en alguna de
las
lenguas
oficiales
de
la
Unin
europea,
en
la
pgina web de la Comisin.

Los organizadores, una vez registrada la propuesta,
podrn traducirla a otras lenguas oficiales, bajo su
responsabilidad.
La Comisin registrar sin demora, en el plazo mximo
de dos meses, la iniciativa con un nmero de registro
nico,
cumpla
comunicndoselo
una
requisitos
86
serie
al
de
organizador,
requisitos.
siempre
Entre
que
estos
son: que se haya compuesto correctamente
el comit de ciudadanos del artculo 3.2 del presente

Reglamento; que la iniciativa no est fuera del mbito
de competencias de la Comisin; que no sea abusiva,
frvola
temeraria;
que
no
sea
manifiestamente
contraria a los valores recogidos en el artculo 2 del

Tratado de la Unin Europea.
Los organizadores sern informados de las iniciativas
que
presenten
sean
rechazadas,
comunicndoles
la
Comisin los motivos razonadamente as como los medios

de
impugnacin
de
dicha
decisin.
Asimismo,
los
85
Artculo 3.2 del Reglamento N 211/2011 del Parlamento Europeo y del

Consejo sobre la Iniciativa Ciudadana Europea.
86
Artculo 4.2 del Reglamento N 211/2011 del Parlamento Europeo y del

Consejo sobre la Iniciativa Ciudadana Europea.
75
organizadores podrn retirar una iniciativa ciudadana

presentada
en
cualquier
momento
anterior
la
presentacin de declaraciones de apoyo.
-Procedimiento y requisitos para la recogida de las

declaraciones de apoyo: Los organizadores sern los
responsables
de
la
recogida
de
firmas,
que
podr
hacerse en formato de papel87, o electrnico88.

Para
recabar
las
declaraciones
de
apoyo,
desde
el
registro de la iniciativa, se tendr un plazo de no

superior a doce meses. Pasado el mismo, se indicar en
el registro que el plazo ha expirado y, si procede,
que
no
se
han
recogido
el
nmero
requerido
de
por
Estado
miembro:
Los
declaraciones de apoyo.
-Nmero
mnimo
de
firmas
firmantes de una iniciativa ciudadana europea habrn

de proceder de, al menos, un cuarto de los Estados
miembros. Adems, tal y como recoge el apartado 2 del
artculo 7 del Reglamento: En un cuarto, como mnimo,
de
los
Estados
miembros,
los
firmantes
debern
representar, al menos, el nmero mnimo de ciudadanos

fijado en el anexo I en el momento del registro de la
iniciativa
ciudadana
corresponder
al
propuesta.
nmero
de
Dicho
diputados
nmero
al
mnimo
Parlamento
Europeo elegido en cada Estado miembro y multiplicado

por 750.
-Presentacin
Comisin:
requisitos
87
Ajustndose
Reglamento.
de
Cuando
y
los
una
se
iniciativa
hubieran
procedimiento
modelos
que
ciudadana
cumplido
todos
establecidos
figuran
en
el
Anexo
por
III
la
los
el
del
88
En caso de utilizarse la recogida a travs de pgina web ser de

aplicacin el artculo 6 del presente Reglamento.
76
Reglamento,
los
organizadores
podrn
presentar
la
iniciativa ciudadana a la Comisin, conjuntamente con

la informacin relativa a las ayudas y la financiacin
que se haya recibido en relacin con dicha iniciativa.
Dicha informacin se publicar en el registro.
-Procedimiento de examen de una iniciativa ciudadana

por
la
Comisin:
Una
vez
habiendo
cumplido
los
Comisin
la
publicar
recibida
trmites
sin
la
del
demora
iniciativa
artculo
en
su
9,
y
la
registro,
recibir a los organizadores para que puedan explicar

las cuestiones planteadas por la iniciativa y en el
plazo de tres meses recoger en una comunicacin89, sus
conclusiones de carcter jurdico y poltico sobre la
misma, las medidas que en su caso se propone adoptar y
las razones para actuar as o no hacerlo.
-Entrada
en
vigor:
Como
recoge
este
artculo
el
Reglamento entra en vigor a los veinte das de su

publicacin en el Diario Oficial de la Unin Europea,
siendo de aplicacin a partir del da 1 de abril de
2012.
Hay que tener claro, que la integracin europea ha

generado
ms
prosperidad
de
cincuenta
econmica,
aos
de
obteniendo
paz,
estabilidad
estos
resultados
travs de medios democrticos90. A pesar de estos xitos,

existe
escepticismo
por
cierta
parte
de
la
ciudadana
europea que se siente alejada de la labor de la Unin.

Este sentimiento, como se viene recogiendo a lo largo de
este
estudio,
no
slo
se
da
con
la
poltica
89
Esta comunicacin se har pblica y ser notificada a organizadores,

Parlamento Europeo y Consejo.
90
Vase Libro Blanco de la Gobernanza.
77
instituciones
de
la
Unin
Europea
sino
tambin
con
instituciones a nivel mundial. Asimismo se muestra en el

bajo
ndice
de
participacin
en
las
elecciones,
considerando la ciudadana a la Unin como un organismo

que
no
es
capaz
de
actuar
de
forma
eficaz
frente
problemas tales como el desempleo, riesgos alimentarios o

delincuencia entre otras, ya sea por falta de acierto a la
hora de transmitir los Estados miembros lo que la Unin
hace por ellos, o lo que estos hacen dentro de la Unin.
3.4. Lucha del escepticismo para la consecucin de la

participacin ciudadana europea.
La Comisin Europea identifica una serie de objetivos

estratgicos91 para combatir la desidia generalizada de la
ciudadana, a la hora de
participar activamente. Estas
serie de objetivos, los siguientes:
-Un mayor grado de participacin de la ciudadana en

la elaboracin y aplicacin de polticas de la Unin
Europea y su apertura: La elaboracin y adopcin de
polticas
de
la
Unin
Europea
deben
utilizar
un
procedimiento ms transparente y sencillo de seguir y

entender. La interaccin entre organismos regionales,
locales y sociedad civil es fundamental. Aunque la
Comisin establece que esta misin es principalmente
responsabilidad de los Estamos miembros, por su parte
recoge, que deber llevar a cabo un dilogo en la
primera
fase
asociaciones
que
deber
de
elaboracin
nacionales
atender,
y
la
de
polticas,
europeas.
hora
de
Tambin
aplicar
con
recoge
las
91
Publicado el 12 de octubre de 2001 en el Diario Oficial de las

Comunidades Europeas.
78
polticas
comunitarias,
las
peculiaridades
regionales y locales, entre otros.
-Fomento de las Nuevas Tecnologas para llegar a la

participacin ciudadana dentro de la Unin Europea:
Las
distintas
Estados
instituciones
miembros
debern
europeas
as
llevar
como
cabo
los
una
comunicacin92 ms activa con la opinin pblica sobre

cuestiones
europeas.
Se
fomentarn
los
refuerzos
encaminados a proporcionar, a nivel local y nacional,

informacin. La comunicacin, que deber atender a
las necesidades y preocupaciones locales, y llevarse
a cabo en todas las lenguas oficiales de la Unin
Europea
si
se
interactuar
quiere
evitar
la
exclusin,
deber
con las nuevas tecnologas.
A travs de las tecnologas de la comunicacin y de

la
informacin93
se
puede
conseguir
un
mayor
sentimiento de pertenencia de la ciudadana a Europa,

permitiendo
responsables
polticos
que
estn
en
contacto con la ciudadana, participando plenamente

esta
en
la
discusin
de
los
retos
de
la
Unin
Europea. En la Declaracin de Laeken, anexa a las

conclusiones
del
Consejo
Europeo
de
14
15
de
diciembre de 2001, se afirma que uno de los retos

fundamentales que debe afrontar la Unin Europea es
aproximar
el
proyecto
europeo
las
instituciones
europeas al ciudadano94.
92
Vase la Comunicacin de la Comisin sobre un nuevo marco de

cooperacin
para la poltica de informacin y comunicacin de la
Unin Europea, COM(2001), n 354, de 27 de junio de 2001.
93
Para conocer toda la legislacin europea se instaur una web donde

puede
consultarse,
siendo
su
direccin
electrnica:
www.europa.eu.int/eur-lexn
94
Vase la Decisin del Consejo, de 26 de enero de 2004, por la que se

establece un programa de accin comunitario para la promocin de la
ciudadana europea activa.
79
-Participacin de la
Sociedad Civil:
Como dice el
Libro Blanco de la Gobernanza Europea, La sociedad

civil desempea a un importante papel al permitir a
los ciudadanos expresar sus preocupaciones y prestar
servicios
que
poblacin.
respondan
Las
las
necesidades
organizaciones
que
la
de
la
integran
movilizan a los ciudadanos y prestan su apoyo, por

ejemplo, a las personas vctimas de exclusiones
discriminaciones. La Unin Europea ha fomentado el

desarrollo
de
la
sociedad
candidatos
en
el
marco
adhesin.
Las
desempean
un
civil95
de
su
organizaciones
importante
papel
en
los
preparacin
no
en
pases
a
la
gubernamentales
la
poltica
de
ayuda al desarrollo a escala mundial. Sirven a menudo

de sistema de alerta rpida para orientar el debate
poltico96.
La sociedad civil considera que Europa y por ende, la
Unin Europea, es un buen marco para la modificacin
de las polticas y as cambiar a la sociedad. Se
brinda la oportunidad de que la ciudadana participe
de forma activa en la consecucin de los objetivos de
la
Unin
Europea.
participacin
de
la
Al
llevar
sociedad
cabo
civil
una
debe
mayor
tambin
aplicarse en sus estructuras los principios de buena
95
La sociedad civil agrupa, en particular, a las organizaciones

sindicales y patronales (los interlocutores sociales), as como a
las organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales,
organizaciones
de
beneficencia,
organizaciones
de
base
y
organizaciones para la participacin de los ciudadanos en la vida
local y municipal, con una especial contribucin por parte de las
iglesias y comunidades religiosas. Para una definicin ms precisa de
la sociedad civil organizada, vase el dictamen del Comit Econmico y
Social sobre El papel y la contribucin de la sociedad civil
organizada en la construccin europea (DOCE n 329 de 17 de noviembre
de 1999, pg. 30).
96
Vase Libro Blanco de la Gobernanza, op.cit., pg.11.
80
gobernanza,
incluyendo
necesariamente
los
de
responsabilidad y transparencia.
La Comisin lleva a cabo la participacin a travs,
por
ejemplo
de
los
Libros
Blancos
Verdes,
trasladando la participacin ms all de la simple

protesta,
utilizando
consulta
previa.
para
Otra
ello,
por
institucin
ejemplo,
de
la
la
Unin
Europea, como es el Parlamento, recaba el parecer de

la ciudadana peridicamente a travs de audiencias
pblicas
debate
consultas,
poltico.
La
lo
que
Comisin
va
en
beneficio
considera
que
del
todas
estas medidas son beneficiosas pero an estiman que

son
insuficientes
dado
que
debe
verse
las
instituciones y muy especialmente al Parlamento, como

la cuna de la representacin de la ciudadana de la
Unin,
siendo
necesario
para
ello
una
cultura
reforzada de consulta y dilogo97.
-Mejora de la calidad y aplicacin de las polticas

comunitarias: La Unin Europea, en aras de mejorar la
calidad de sus polticas, deber evaluar la necesidad
de accin, y en caso afirmativo, siendo necesaria la
actuacin
de
sus
polticas,
decidir
si
dicha
actuacin debe emprenderse a nivel nacional o de la

Unin. La Comisin deber establecer unos criterios
para
sus
actividades
inspectoras
de
posibles
vulneraciones del Derecho Comunitario y definir los

criterios para la creacin de agencias reguladoras y
dotarlas de competencias propias.
97
-Papel
de
nica:
Los
las
instituciones
Estados
miembros
para
y
la
una
estrategia
Unin
Europea
Vase Libro Blanco de la Gobernanza, pg. 13.
81
debern colaborar en la definicin de una estrategia

poltica
global,
debiendo
concretarse
la
misma
largo plazo. Se contribuir a mejorar la calidad de

las propuestas polticas con la instauracin de un
dilogo
reforzado
con
las
asociaciones
europeas
nacionales de los organismos regionales y locales,

una
consulta
mejor
ms
abierta
de
la
sociedad
civil, un mejor uso del conocimiento de los expertos

y una mejor evaluacin del impacto98.
-Gobernanza Mundial: En el marco de la gobernanza

mundial, como veremos en el siguiente captulo, la
Comisin
deber
gubernamentales
mejorar
y
no
el
dilogo
gubernamentales
entre
de
agentes
terceros
pases en el marco de la elaboracin de propuestas

polticas
que
revistan
de
dimensin
internacional.
Asimismo, proponer la revisin de la representacin

internacional de la Unin para que sta se exprese
ms veces y con una sola voz. En el xito del cambio
de la gobernanza europea est el de la poltica a
escala mundial, al aplicar los principios de la buena
gobernanza a sus responsabilidades.
4. Experiencia Participativa en Norteamrica.
4.1. Estados Unidos de Amrica.
En los Estados Unidos de Amrica, desde finales del

siglo pasado, se ha llevado a cabo de forma activa la
participacin
especialmente
estudiaremos,
98
ciudadana.
su
que
Dicha
reflejo
se
participacin
en
conoce
lo
que
como
ms
ha
tenido
adelante
presupuestos
Vase Libro Blanco de la Gobernanza, pg. 25.
82
participativos. Sealan algunos autores, que la aplicacin

de los presupuestos participativos conllevara conocer la
voluntad
de
los
ciudadanos
supondra
una
disminucin
considerable del gasto99.
El desarrollo de la sociedad civil en general, que

tiende a la participacin, se puso de manifiesto en el ao
2007, cuando se celebr en Atlanta, el Foro Social de los
Estados Unidos donde se dio a
conocer la necesidad de
incentivar, formar y educar a la ciudadana en presupuestos

participativos,
para
as
desarrollar
la
democracia
participativa.
El distrito 49 de la ciudad de Chicago sirvi de

ejemplo,
llevndose
participacin
impulsor
fue
en
el
los
cabo
de
forma
presupuestos
concejal
Joe
efectiva
la
participativos.
Su
Moore,
el
cul
gan
las
elecciones de forma muy ajustada decidiendo, para intentar

obtener rdito en las siguientes elecciones, impulsar el
presupuesto
participativo.
Durante
esa
legislatura,
los
presupuestos utilizan 1.300.000 dlares para llevar a cabo

las directrices de la comunidad, siendo stas entre otras:
arreglar aceras, mejorar jardines y la iluminacin de las
vas etc. De esta forma en las siguientes elecciones el Sr.
Moore, gan con un amplo margen, incentivando a otros
compaeros y concejales a comprometerse, en su programa
electoral,
implantar
desarrollar
los
presupuestos
participativos100.
99
Vase a RUZ, J.L. y CAAMAO, J., Tendencias en la gestin

presupuestaria a nivel internacional, Presupuesto y Gasto Pblico, n
51.
100
Texto
disponible
en
la
http://actualidadlocal.blogspot.com.es/2011/11/presupuestoparticipativo-en-usa-miren.html, fecha de la consulta el
diciembre de 2013.
web:
da
de
83
En
San
Francisco,
en
el
distrito
con
su
representante David Chiu101 al frente, se ha implantando

recientemente
una
participativa,
dotando
discrecionales,
viabilidad,
de
nueva
a
la
atendiendo
100.000
experiencia
misma
las
dlares.
presupuestaria
de
unos
fondos
solicitudes
Aunque
no
es
una
su
gran
cantidad de dinero la que se destinar inicialmente, supone

dotar
de
una
participativo
potencial
en
los
de
implantacin
habitantes
de
la
al
presupuesto
ciudad
de
San
Francisco, pudiendo extenderse su ratio a otras ciudades y

municipios de los Estados Unidos.
Existen
otras
experiencias
que
implican
reuniones
vecinales y consultas presupuestarias en Town Meetings,

Vermont o Los ngeles.
4.2. Canad.
En Canad tambin se han llevado a cabo experiencias

participativas presupuestarias de forma favorable.
En
la
localidad
de
Guelph,
con
una
poblacin
de
100.000 habitantes, a 100 kilmetros al oeste de Toronto,

en el Estado de Ontario, en la dcada de los aos 90,
mediante una entidad vecinal formada por grupos vecinales y
algunos
representantes
consiguen
obtener
una
de
fundaciones
partida
del
presupuestaria.
municipio,
Con
unos
fondos anuales de 1.000.000 dlares, son financiados ms de

quinientos proyectos comunales, tales como la enseanza de
idiomas, programas juveniles, etc.
La forma de decidir el
destino de estos fondos es el siguiente: vecinos, divididos

por zonas, se renen en asamblea y deliberan sobre cuales
101
Vase la web: www.sfbos.org, fecha de la consulta el da 5 de

diciembre de 2013.
84
deben ser las prioridades de su barrio, eligiendo luego a

dos representantes que irn a una asamblea general de la
ciudad; todos esos delegados, elegidos por cada asamblea,
consensuan un presupuesto global, previo acuerdo de las
prioridades;
una
ejecutados,
son
vecinales,
vez
controlados
solicitndose
presupuestaria
aprobados
al
por
asimismo
consistorio
los
mismos
los
siendo
propios
grupos
nueva
partida
otra
para
el
siguiente
ejercicio102.
En
Toronto
se
lleva
cabo
otro
ejemplo
de
participacin a travs de la Corporacin de Viviendas de

esa ciudad, que gestiona 350 edificios de apartamentos y
800 casas, dotando de viviendas a 164.000 personas. Es un
organismo
pblico
autnomo,
tena
en
el
ao
2007
un
presupuesto de 568 millones de dlares. Ante los recortes

presupuestarios, deciden poner en marcha esta experiencia
diversos funcionarios en el ao 2001 para atender a las
demandas de los inquilinos. Los vecinos de cada edificio,
reunidos en asamblea, deciden las cinco prioridades ms
importantes de su vivienda, luego eligen a delegados que
acuden a Consejos, eligindose en estos a otros delegados
que acudirn a una asamblea municipal, en la que tras
debatir
las
distintas
propuestas
se
fijan
las
que
definitivamente se desarrollarn, siendo controlados los

proyectos por los inquilinos103.
102
Vase la web: www.participatorybudgeting.org, fecha de la consulta

el da 5 de diciembre de 2013.
103
LERNER,
J.,
Presupuestos
participativos
en
Norteamrica:
extensiones horizontales y submunicipales, Jornadas Internacionales
sobre Presupuestos Participativos celebradas en Mlaga el da 30 de
marzo
de
2007.
Texto
disponible
en
la
web:
www.linesofflight.net/work/presentations/malaga_es.pdf, fecha de la
85
5. Experiencia Participativa en Asia y Oceana.
5.1. India.
En La India se llev a cabo a primera experiencia

participativa en 1996 en el estado de Kerala, promovindose
una
participacin
activa
de
instituciones
estatales,
provinciales y municipales. Mediante la Campaa del Pueblo

para la Planeacin Descentralizada, se consigui movilizar
a
ms
del
10
de
los
31
millones
de
personas
que
conformaban el estado de Kerala.
De este proceso presupuestario participativo destaca

el hecho de que no ha tenido elementos influenciados por el
llevado
a cabo en Porto Alegre (Brasil). La experiencia en
Kerala es significativa por su extensin, al afectar a todo

el territorio de un estado, movilizando as a la ciudadana
de
forma
efectiva.
representantes,
presupuesto,
que
Ser
sta
seguirn
decidiendo
en
lo
la
que
elija
todas
las
relativo
fases
sus
del
priorizacin,
implementacin y seguimiento de las demandas, fruto de la

discusin y adopcin de las asambleas decisorias104.
En la ciudad de Bangalore, en el estado de Karnataka,

tambin se llev a cabo la instauracin de presupuestos
participativos. Fue la sociedad civil, instrumentalizada
por la organizacin Janaagraha, la que tras visitar Porto
Alegre, convenci al gobierno local de llevar a cabo el
presupuesto participativo. Es esta organizacin civil la
que
recopila
incorporarn
las
al
propuestas
Plan
de
ciudadanas
Desarrollo
que
Local.
luego
se
Destaca
el
104
ALLEGRETTI, G., Los Presupuestos Participativos en frica y Asia:

Experiencias Hbridas y espureas externas a Europa y Amrica Latina,
pg. 12. Texto disponible en la web: www.infoop.org, fecha de la
86
dficit
de
compromiso
reglas
de
la
procedimentales
administracin
as
que
como
el
conlleva
escaso
a
una
limitacin de la confianza deposita en el proyecto por la

ciudadana.
5.2. Tailandia.
En el ao 2005, segn recogen el World Bank Institute

y
el
Instituto
de
Iniciativas
de
Gobierno
Local
(Chulalongkorn University), existan en Tailandia catorce

experiencias participativas.
En la comunidad rural Suan Mon, en la provincia de

Khon
Kan,
se
llevaban
cabo
proyectos
pequeos
descoordinados. Ser a principios de este siglo cuando se

pongan en funcionamiento asambleas a nivel de villas y
subdistritos
(tambon).
En
la
asamblea
de
la
villa
se
discuten las necesidades de la misma, emitiendo una serie

de propuestas. Luego estas son trasladadas a la asamblea
del
Tambon,
donde
son
discutidas
se
establecen
las
prioridades acordadas, siendo trasladadas las decisiones

adoptadas a todas las villas. Destaca como, por un lado,
los encargados de controlar y supervisar los proyectos son
los foros de las villas; y por otro, como los lderes
comunales buscan acabar con los defraudadores de impuestos
siendo la encargada de ello la presin social105.
5.3. Nueva Zelanda.
No podemos olvidar la experiencia que se llev a cabo

en la ciudad de Christurch, en Nueva Zelanda.
105
Vase
a
SUWANMALA,
C.,
Participatory
Budgeting:
Thailand
experiences, ponencia impartida en la Conferencia Participatory
Budgeting in Asia and Europe: key challenges of participation, en
Hangzhou, los das 17 a 19 de agosto de 2009.
87
Es una de las primeras experiencias participativas que

tienen lugar, comenzando en 1994, al dar el gobierno local
la posibilidad a los vecinos de Christurch, de que opinen
sobre
el
presupuesto
presupuestaria
municipal.
denominada
Existe
previsiones
una
no
partida
especficas
donde las peticiones consensuadas por los comits de barrio

se ejecutan.
6. Experiencia Participativa en frica.
6.1. Cabo Verde.
En
Cabo
participacin
Verde
se
ciudadana
ha
comenzado
travs
del
hablar
de
presupuesto
participativo, principalmente de mano de ONGS como In-Loco

o de UNICEF. En 2005, la firma de acuerdos de cooperacin
firmados
entre
algunos
municipios
estos
organismos,
conlleva al fomento de la gestin participativa. Los cuatro

municipios que participaron en un proyecto piloto fueron
Santa Cruz, San Miguel (Santiago), Monasterios (Fuego) y
Paul
(San
Antonio).
En
todos
ellos
se
comenz,
como
elemento inicial, a la formacin de la clase poltica,

tcnicos y sociedad civil en general.
En el municipio de Paul, la experiencia presupuestaria

participativa tuvo lugar en relacin con la construccin de
viviendas sociales, contratando para ello a albailes de
las localidades ms humildes.
6.2. Mozambique.
Mozambique
descentralizacin
recoge
en
en
el
su
texto
conjunto
de
constitucional
sus
la
municipios,
88
utilizando para ellos la participacin ciudadana. Pese a

esto la realidad es bien distinta, puesto que en ciudades
como
Maputo,
el
presupuesto
participativo
no
se
ha
desarrollado, debido principalmente a presiones polticas,

prosperando en localidades ms pequeas como Dondo, Cuamba,
Metangula, Montepuez o Mocmboa da Praia106.
7. Experiencia Participativa en Iberoamrica.
7.1. Argentina: Casos de Buenos Aires y Rosario.
En
la
ciudad
de
Buenos
Aires,
su
Constitucin,
aprobada el 1 de octubre de 1996, introduce la propuesta

de que en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
la democracia tenga carcter participativo. Dentro de ese
lineamiento se propone la descentralizacin del poder a
travs de la creacin de las comunas y de la sancin de un
presupuesto
unidades
participativo,
administrativas
con
ms
el
objetivo
pequeas
de
con
crear
gobiernos
autnomos que puedan atender eficazmente la problemtica

vecinal107.
Los
artculo
anterior
presupuestos
52
del
que
participativo
procedimientos
texto
dice
del
de
participativos
normativo
as:
Se
presupuesto.
consulta
se
recogen
citado
en
establece
La
ley
sobre
las
el
el
debe
en
el
prrafo
carcter
fijar
prioridades
los
de
asignacin de recursos.
106
ALLEGRETTI, G., Los Presupuestos Participativos, op. cit., pg. 8.
107
Vase la web: www.buenosaires.gov.ar, fecha de la consulta el da 5

de diciembre de 2013.
89
El
ciudad
presupuesto
de
Buenos
participativo
Aires,
como
un
es
definido108,
lugar
de
por
la
encuentro
dilogo, en donde los vecinos deciden sobre la distribucin

y el control de los recursos pblicos. La participacin,
equivale a democracia, transparencia e inclusin, siendo
las Comunas109, a travs del Consejo Consultivo Comunal, el
mbito en el cual se deben desarrollar las propuestas.
Los proyectos tomados desarrollados a travs de las

comunas y la participacin, desde el ao 2002 al ao 2006
se han duplicado, pasando de 6.700 participantes y 338
proyectos
seleccionados
12.000
participantes
700
proyectos elegidos, as queda claro que la participacin se

convierte en la mejor herramienta para conseguir un control
ms democrtico en la gestin del gobierno de la ciudad y
aunque la participacin no es muy alta, demuestra el grado
de aceptacin e inters de la ciudadana110.
En la ciudad de Rosario, entre los objetivos111 de los
presupuestos participativos estn los de:
-Promover la participacin directa de los vecinos

de Rosario en la distribucin de recursos pblicos.
-Solidificar
la
relacin
Estado-Sociedad
Civil
mediante mecanismos participativos.

108
Texto disponible en la web:www.buenosaires.gob.ar/gestion-comunaly-atencion-ciudadana/ presupuesto-participativo, fecha de la consulta

109
El artculo 127 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires establece que las Comunas son unidades de gestin poltica y
administrativa con competencia territorial.
110
MOLINA MOLINA, J., Los Presupuestos Participativos, un modelo para

priorizar objetivos y gestionar eficientemente en la Administracin
Local, Aranzadi, Pamplona, 2010, pg. 152.
111
Vase la web: www.rosario.gov.ar, fecha de la consulta el da 5 de

diciembre de 2013.
90
-Transparentar el destino de los fondos pblicos

y las acciones del Estado local.
-Concretar la visin de los vecinos con respecto
a su barrio y su vida cotidiana.
-Generar
en
los
ciudadanos
una
apropiacin
territorial en base al acuerdo en propuestas de bien

comn de alcance distrital.
-Sostener el papel del vecino como voz autorizada
para diagnosticar y evaluar las prioridades barriales.
Siguiendo
la
estela
de
Porto
Alegre
(Brasil),
se
pusieron en marcha los presupuestos participativos en esta

ciudad
argentina
travs
de
no
incentivndose
representantes,
ya
la
fuesen
participacin
lideres
comunales,
sindicatos, etc., sino de forma personal con el lema un

vecino,
un
voto.
Cristina
determinados
problemas
con
presupuestos
participativos
BLOJ
los
pone
que
en
la
de
se
relevancia
encuentra
ciudad
de
los
Rosario,
destacando112:
-A
partir
del
ao
2004
durante
2005,
los
presupuestos participativos se focalizan en mbitos

sectoriales
(Ciudadana
Presupuesto
Joven
estas
demandas
considerar
la
Activa
de
respectivamente)
dejando
de
participacin
lado
de
la
las
Mujeres
favoreciendo
el
criterio
familia113
de
como
conjunto.
-Las
expectativas
reales
llevados
de
la
poblacin
cabo
con
con
los
los
logros
presupuestos
112
BLOJ, C., El presupuesto participativo y sus potenciales aportes a

la construccin de polticas sociales orientadas a la familia, Serie
Polticas Sociales, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 2009, pg. 3031.
113
Ciertas estrategias hacen que las posiciones y criterios defendidos

por los miembros de las familias repercutan en mejoras para sus
mbitos territoriales ms cercanos.
91
participativos
difieren,
como
pone
de
relieve
la
convocatoria de los ltimos aos llevada a cabo.

-La
comunicacin
entre
responsables
polticos
imprescindible
una
para
llevar
poder
la
ciudadana
es
limitada,
comunicacin
a
directa
cabo
los
los
siendo
efectiva
presupuestos
participativos de forma real.

-Las propuestas relacionados con temas urbansticos en
ocasiones no se llevan a cabo por contravenir a lo
establecido por el Plan Director de la ciudad, por lo
que sera conveniente el conocimiento de ste para as
poder amoldar las peticiones, o mejor an, que la
ciudadana pudiera intervenir en la elaboracin del
mismo.
-Por ltimo, con la habitualidad se produce una demora
excesiva en el desarrollo de las obras aprobadas en
los
presupuestos
participativos
as
como
las
propuestas por la ciudadana. El municipio atribuye

esta dilacin a las dificultades econmicas aunque
desde la ciudadana se considerada que es ocasionado
por una falta de voluntad poltica de los regidores y
del
equipo
municipal,
lo
que
llevara
que
la
participacin descendiera en el momento de presentar

las propuestas de la ciudadana en los presupuestos.
As, debera intentar presupuestarse y llevarse a cabo
la ejecucin de los proyectos al 100%.
7.2. Ecuador.
La experiencia participativa en Ecuador vino impulsada

por
gobiernos
locales
alternativos,
raz
de
crisis
polticas nacionales, siendo estos gobiernos liderados por

el movimiento Pachakutik, representante de los intereses de
diversos movimientos indgenas.
92
Determinadas comunidades andinas, como Pllaro, Nabn

o
Montfor,
con
unos
altos
ndices
de
analfabetismo
pobreza comienzan a llevar a cabo programas para poner en

funcionamiento
los
presupuestos
participativos
para
as
intentar frenarlo.
El municipio de Pllaro se encuentra en la sierra de

Tungurahua, en la sierra central. Es un cantn agrcolaganadero donde la poblacin rural representa el 66 % del
total. Ser en noviembre del ao 2000 cuando se aprueba una
Ordenanza
que
supone
la
vigencia
del
Plan
Estratgico
Participativo del Cantn Pllaro114. Este plan servir para

que
el
gobierno
municipal
establezca
el
desarrollo
crecimiento del cantn, debiendo concretarse el mismo en

atencin
los
programas
proyectos
propuestos,
no
debiendo olvidar que el objetivo de la gestin municipal

debe ser la planificacin a favor del desarrollo fsico,
social y econmico del cantn, y con el fin ltimo de
elevar el nivel de vida de la poblacin115. Un problema con
el que se ha encontrado en este municipio la implantacin
de
los
presupuestos
participativos
la
participacin
ciudadana en s misma, es que la ciudadana as como los

lderes locales, no se sienten
parte del proceso
asisten
lo
necesario
las
llevar
asambleas,
a
cabo
por
talleres
que
para
se
ha
y no
motivar
estimado
a
los
vecinos.
114
Este plan tiene una duracin de diez aos. Vase a CORTS, E.,
Democracia y Presupuesto Participativo, el caso del Municipio
Santiago de Pllaro", Taller Nacional de Democracia y presupuestos
participativos, Coord. RUIZ POZO, L., Los Presupuestos Participativos
en Ecuador, Balance Crtico: Los Casos Crticos de Pllaro, Nabn, y
Montfar, Proyecto de Apoyo a la Descentralizacin y Desarrollo Local
PDDL,
Quito,
2007,
pg.
22.
Texto
disponible
en
la
web:
www.flacsoandes.org/, fecha de la consulta el da 5 de diciembre de
2013.
115
RUIZ POZO, L., Los Presupuestos Participativos, op. cit., pg. 22.
93
En
Cotacachi,
perteneciente
la
provincia
de
Imbabura, situada en las faldas del volcn con este mismo

nombre, el proceso participativo comenz en el ao 1996, a
travs de un Plan de Desarrollo, dirigido por el mximo
rgano administrativo del cantn, la Asamblea de la Unidad
Cantonal. Ser en el ao 2001 cuando comiencen a llevarse a
cabo los presupuestos participativos, disponiendo stos el
100%
de
la
dotacin
presupuestaria
para
inversiones,
debiendo dedicarse un tercio a las reas urbanas y los

restantes dos tercios a las reas rurales116.
La experiencia participativa de Cotacachi ha recibido

diversos
premios,
destacando
entre
otros,
el
Premio
de
Buenas Prcticas de Democracia Participativa y el de la

UNESCO, ambos en el ao 2006.
En Ecuador el proceso participativo y en concreto, los

presupuestos,
son
de
reciente
instauracin
por
lo
que
tendr que pasar algn tiempo para poder hacer un balance

del mismo. Por otro lado, s que se aprecian factores que
deben modificarse para intentar dotar a la comunidad de un
peso propio en la municipalidad y en las decisiones que se
tomen en ella. Entre estos, destacan: debe incentivarse la
creacin de asociaciones comunales as como instruir a los
miembros
de
las
ya
existentes
para
dotarlas
as
de
autonoma y que pueda la vecindad dentro de ellas exponer

los proyectos que desean que se lleven a cabo, para que
luego los dirigentes de ellas o personas seleccionadas lo
trasladen
las
municipalidades.
Asimismo,
se
debe
movilizar los estratos ms desfavorecidos, as como grupos

tnicos minoritarios y mujeres y nios, ya que ellos mejor
116
MOLINA MOLINA, J., Los Presupuestos Participativos, op. cit., pg.

158.
94
que nadie conocen la realidad
social y as tambin se
evitar el riesgo de exclusin social por el que estn

amenazados.
7.3. Guatemala.
El punto de partida de la participacin democrtica

comunitaria se da en el ao 1996 con la firma de los
Acuerdos de Paz entre el gobierno guatemalteco y la Unidad
Revolucionaria
Nacional
Guatemalteca,
establecindose
el
impulso de dicha participacin.
El Decreto n 12-2002, que aprueba el Cdigo Municipal

de Guatemala, recoge en su Ttulo IV, Captulo I (artculos
60
66)
los
derechos
de
informacin
participacin
ciudadana.
La implementacin de los presupuestos participativos

encontr
dificultades117,
diversas
tanto
nivel
de
las
municipalidades: regidores autoritarios al frente de las

municipalidades,
escasa
voluntad
de
desarrollar
los
presupuestos, ausencia o deficiencia en las instalaciones

municipales
para
poder
llevar
cabo
los
presupuestos,
recorte de presupuestos por el gobierno central, etc.; como

a nivel de la sociedad civil:
ausencia o debilidad de
organizaciones comunitarias, falta de la ciudadana a la

hora de involucrarse en los procesos participativos, falta
de mano de obra, recursos econmicos y bienes para llevar a
cabo los proyectos.
117
Vase Presupuesto Participativo, Reflexiones y Propuestas en el

mbito Municipal del Centro Pluricultural para la Democracia CPDKembÀl Tinimit, Quetzaltenango, 2005. Texto disponible en la web
http://cpdguatemala.org, fecha de la consulta el da 5 de diciembre de
2013.
95
En
los
municipios
de
Queztzaltenango
San
Juan
Comalapa la instauracin de los presupuestos participativos

ha llevado al fortalecimiento e integracin entre sociedad
civil, ciudadanos e instituciones118. Esto unido a una mayor
transparencia
presupuestaria
consulta participativa,
a
una
democratizacin
consiguiente
as
como
instrumentos
de
a nivel urbano y rural, ha llevado

de
los
democratizacin
recursos
de
la
pblicos
sociedad
con
y
la
las
municipalidades.
7.4. Colombia.
La
Constitucin
numerosos
de
mecanismos
1991
de
supuso
la
introduccin
participacin
ciudadana.
de
Ser
mediante estos mecanismos por los que la ciudadana y la

comunidad
puede
acceder
informacin
sobre
las
actividades que adelanta el gobierno local, participar en

la
toma
de
decisiones
sobre
programas
proyectos
que
apunten al desarrollo y progreso del municipio, al igual

que fiscalizar y ejercer control social a la administracin
municipal119.
Donde se instaur de forma efectiva la participacin

ciudadana y el posterior presupuesto participativo fue en
la ciudad de Medelln120. Debido
ciudadanos
que
viven
en
la
a la gran cantidad de
misma
el
nmero
en
que
aumentar las prximas dcadas deberemos tenerla en cuenta,

118

161, op. cit.
119
Vase Presupuesto Participativo Municipal, elaborado por el

Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo de Alemania,
en colaboracin con la Federacin Colombiana de Municipios. Texto
disponible en la web www. gestion.fcm.org.co, fecha de la consulta el
120
Vase la web: www.medellin.gov.co, fecha de la consulta el da 5 de

diciembre de 2013.
96
sirviendo la misma de referente. En esta ciudad colombiana

se
defini
instrumento
al
presupuesto
de
participativo
planificacin
anual
que
como
ayuda
un
a
la
priorizacin de las demandas de la ciudadana, permitiendo

un acceso a sta en las decisiones sobre inversiones de la
ciudad,
desde
una
perspectiva
que
busca
integrar
el
desarrollo de la ciudad con la planeacin y el desarrollo

de las comunas y corregimientos121.
En Bogot la experiencia participativa se remonta a

1987
cuando
se
lleva
cabo
el
Proyecto
de
Acciones
integradas para el Mejoramiento de la calidad de Vida. El

Decreto Distrital n 425 del ao 1995 es la primera norma
que reglamenta los procesos de
planeacin participativa
para las localidades en Bogot. En esta misma lnea, en el

ao 2005, la Secretaria de Educacin de Bogot realiza la
construccin colectiva de los presupuestos de los colegios
de distrito, interviniendo profesores, alumnos y familiares
de
stos,
en
la
institucionales
educativo
inversin
para
formulando
contribuyendo
alcanzar
propuestas
as
los
objetivos
el
proyecto
en
fortalecer
la
gestin
financiera de los colegios122.
Se
han
llevado
cabo
otras
experiencias
participativas en otros municipios colombianos, destacando

los de Tarso y Marinilla (Antioquia); Neiva, Barranquilla,
Tolima, Boyac o Mario, entre otras.
7.5. Bolivia.
121
GMEZ
HERNNDEZ,
E.,
El
presupuesto
participativo
entre
democracia, pobreza y desarrollo,
Investigacin y Desarrollo
Vol.15., n 1, Medelln (Colombia), 2007, pg. 58.
122
Vase la web: www.participacionbogota.gov.co, fecha de la consulta

97
La Constitucin de Bolivia123 aprobada en el ao 2009,

consagra en su artculo 200 la autonoma municipal, que
consiste
en
la
potestad
normativa,
ejecutiva,
administrativa y tcnica en el mbito de su jurisdiccin y

competencia territoriales.
Otras leyes subordinadas al texto constitucional, que

recogen la participacin ciudadana y presupuestaria son la
Ley 1551 de Participacin Popular y, muy especialmente en
la
Ley
1654
de
Descentralizacin
Administrativa,
que
establece competencias, atribuciones y recursos que son

transferidos a los Departamentos, definiendo stos dnde se
destinarn
los
mismos
con
la
participacin
de
la
1551
de
ciudadana.
Aunque
con
un
fondo
similar,
la
Ley
Participacin Popular y la Ley 1654 de Descentralizacin

Administrativa no tuvieron la misma aceptacin debido a una
serie de circunstancias124: la primera de ellas es que la
Ley de Participacin Ciudadana tuvo una gran difusin que
llevo a la aceptacin de la ciudadana; por el contrario,
la Ley de Descentralizacin Administrativa no fue conocida
por la sociedad civil debido a la escasa difusin
que se
le dio; la segunda es que ambas leyes no fueron asumidas

por
las
demasiado
capitales
departamentales,
entusiasmo,
dejndolas
salvo
avocadas
La
a
Paz,
un
con
futuro
incierto; por ltimo, la falta de un funcionamiento eficaz
123
La Constitucin de Bolivia fue promulgada por el presidente Evo

Morales, el da 9 de febrero de 2009 en un multitudinario evento en El
Alto. Dicha Constitucin fue ratificada por referndum popular
convocado el da 25 de enero de ese mismo ao, con una participacin
del 90,24 %.
124
MOLINA SAUCEDO, C. H., Bolivia con participacin popular: un

estudio de caso nacional, pg. 16. Texto disponible en la web: www.
http://www.bantaba.ehu.es/, fecha de la consulta el da 5 de diciembre
de 2013.
98
de
la
prefectura125,
llevndose
cabo
alejado
las
de
la
inversiones
municipalidades,
atendiendo
no
las
necesidades reales y la opinin de los alcaldes y sociedad

civil.
En el municipio boliviano de El Alto, con un gran

ndice
de
pobreza,
inseguridad
ciudadana
dficit
de
servicios bsicos, se lleva a cabo la participacin de la

ciudadana
en
el
destino
de
los
recursos
pblicos,
sealando la alcalda de la localidad dnde va el 50 % del

presupuesto municipal y, la sociedad civil el otro 50%126,
participando
para
ello
en
las
asambleas
instituidas
al
efecto.
7.6. Venezuela.
La constitucin de la actual Repblica Bolivariana de

Venezuela de 1999127, recoge en su Captulo IV, de su Ttulo
III, en particular el artculo 62 que la participacin del
pueblo en la formacin, ejecucin y control de la gestin
pblica es el medio necesario para lograr el protagonismo
que garantice su completo desarrollo, tanto individual como
colectivo. Es obligacin del Estado y deber de la sociedad
facilitar la generacin de las condiciones ms favorables
para su prctica.
125
Es la forma de divisin territorial del pas. Bolivia est

compuesta por nueve departamentos(a cuyo cabeza est el Prefecto),
ciento doce provincias y trescientos quince municipios. Datos
obtenidos de la web www.ine.gov.bo. fecha de la consulta el da 5 de
diciembre de 2013.
126

154.
127
Promulgada el 20 de diciembre de 1999.
99
La Ley Orgnica del Poder Municipal aprobada en el ao

2005,
en
su
artculo
112,
recoge
la
creacin
de
los
Consejos Comunales, instancias de articulacin entre las

diversas
organizaciones
comunitarias,
grupos
sociales
ciudadanos, para el ejercicio directo en la planificacin y

gestin de las polticas pblicas, as como de proyectos
orientados a responder a las necesidades y aspiraciones
socializadas128.
El 9 de abril de 2006 fue sancionada la Ley Especial

de
Comunales129.
Consejos
instancias
de
Comunales
por
conflicto
Esta
participacin,
encima
con
los
de
rganos
ley
debilita
colocando
los
otras
Consejos
ellos.
Asimismo,
entran
locales
(alcaldes
en
consejos
municipales) por la distribucin de competencia y lo que es

incluso
ms
importante,
la
presupuestaria.
Como
seala
UZCTEGUI130, la creacin de 50.000 Consejos Comunales como

meta de esta ley fue acompaada de una enorme promocin y
publicidad gubernamental por diversos medios pblicos.
A modo de recapitulacin, pese a la legislacin y los

esfuerzos
por
participacin
presupuestos
de
implementar
la
de
ciudadana
participativos,
forma
el
parece
efectiva
desarrollo
que
est
de
lejos
la
los
de
llevarse a cabo de modo efectivo quiz por la desconfianza

de la clase dirigente a perder el control en determinadas
administraciones
tambin
por
el
problema
constante
128
CILANO
PELEZ,
J.,
CRDOVA
JAIMES,
E.,
CHAGUACEDA,
A.,
Participacin Ciudadana y Reforma del Estado en Venezuela: Entender la
poltica a travs del ciudadano, OSAL, Ao X, n 26, octubre de 2009,
pg. 10 Texto disponible en la web: www.biblioteca.clacso.edu.ar,
fecha de la consulta el da 5 de diciembre de 2013.
129
Publicada el 16 de mayo de 2002 en la Gaceta Oficial n 37.463.
130
UZCTEGUI, R., Consejos Comunales: Autonoma y Movimientos

Sociales, Venezuela Analtica, 2006. Texto disponible en la web:
www.analitica.com, fecha de la consulta el da 5 de diciembre de 2013.
100
existente de corrupcin y falta de transparencia en las

instituciones locales. CANETTI indica que la verdadera
participacin ciudadana solo se da cuando el que tiene el
poder, sin temor a perderlo, encuentra en los medios y los
instrumentos
para
despojarse
de
ellos
en
beneficio
desarrollo de los ciudadanos131.
7.7. Per.
7.7.1 Introduccin.
Per
ha
sido
un
pas
en
el
que
la
participacin
ciudadana ha tenido una gran implantacin, reflejo de ello

es el amplio marco legal existente. Todos los niveles de
gobierno han utilizado formas de participacin en los que,
a travs de procesos de dilogo y negociacin es posible
encontrar bases de acuerdo que satisfagan a todos132.
Nos ha llamado especialmente la atencin este pas, a

raz de mi estancia en Per en el ao 2009 llevando a cabo
unas prcticas de cooperacin internacional. Al llegar,
pude comprobar como la sociedad civil se haba incorporado
al modelo existente institucionalizado, formando parte del
mismo y teniendo voz y voto, algo alejado del sistema
espaol, que poco a poco ha ido cambiando.
La ruptura entre poltica y ciudadana parece haber

pasado a un perodo de entendimiento que como bien dice
HERNNDEZ
131
ASENSIO
las
experiencias
de
participacin
CANETTI, E., Masa y Poder, Alianza, Madrid, 2005, pgs.9-11.
132
REMY, M. I., Los mltiples campos de la participacin ciudadana en

el Per, Instituto de Estudios Peruanos, Lima (Per), 2005, op. cit.
Pg. 59.
101
suponen un progreso en la medida que dotan a la poblacin

de nuevas posibilidades de interaccin con el Estado133.
Per
posee
participacin
un
amplio
ciudadana,
elenco
espacios
de
derechos
procesos
que
ya
de
se
encuentran enmarcados en la ley, lo que supone respetar la

importancia de la sociedad civil en la contribucin para la
gestin del Estado134.
7.7.2
Breve perspectiva histrica.
Antes de entrar en el estudio de la participacin

ciudadana
actual
reciente,
en
Per,
dividindolo
analizar
su
tres
etapas
en
historia
ms
totalmente
diferenciadas135:
-Dcada de los ochenta. Es una dcada de tremenda

crisis econmica y social, acrecentada por movimientos
terroristas que asolaron el pas. Los alcaldes de los
municipios
consideran,
fortalecimiento
involucrar
asuntos
de
las
pblicos,
elecciones
como
las
forma
estructuras
organizaciones
sucediendo
municipales
una
de
esto
de
municipales
sociales
en
los
de
las
1983.
partir
Las
primeras
experiencias de participacin ciudadana tienen lugar
133
HERNNDEZ ASENSIO, R. Participacin Ciudadana

Instituto de Estudios Peruanos, Lima 2005, pg. 132.
Democracia,
134
CARRIN, K. A., Participacin Ciudadana y Descentralizacin en el

Per,
2004,
pg.
7.
Texto
disponible
en
la
web:
http://lanic.utexas.edu/project/etext/llilas/claspo/fieldreports/carri
on04.pdf, fecha de la consulta el da 3 de diciembre de 2013.
135
Gua de Participacin Ciudadana en el Per, Direccin Nacional de

Educacin y Formacin Cvica Ciudadana, Lima (Per), 2008, op. cit.,
pgs. 8 y 9. Texto disponible en la web: www.jne.gob.pe, fecha de la
102
en Ilo136, Agustino137 y muy en particular en Villa El

Salvador138.
-Dcada
de
los
incorporacin
noventa.
de
internacional,
Esta
Per
al
dcada
supone
sistema
establecindose
la
econmico
relaciones
de
cooperacin con organismos tales como el Banco Mundial

o el Banco Interamericano de Desarrollo. El presidente
Alberto
Fujimori
macroeconmicas
llev
y
cabo importantes
sociales
que
quedaron
reformas
empaadas
debido a la cleptocracia implantada por l y por su

hombre
de
confianza
jefe
de
los
Servicios
de
Inteligencia, Vladimiro Montesinos.

La
regulacin
legal
de
la
participacin
ciudadana
surge en 1993 con la Constitucin peruana y un ao ms

tarde,
con
Participacin
la
promulgacin
Ciudadana,
de
la
Ley
introduciendo
26300
de
mecanismos,
como ms adelante analizar, tales como la revocatoria

o el referndum, que son el punto de partida para que
municipalidades, provincias y departamentos promuevan
el ejercicio de la participacin de la ciudadana.
136
Es una importante ciudad pesquera situada al suroeste de Per,

situada en la desembocadura del ro Moquegua. El 19 de agosto de 2011
tiene lugar el noveno aniversario en la que, por primera vez, 91
agentes
participantes
(entre
vecinos
y
representantes
de
50
organizaciones vecinales y sociales de la ciudad) acudieron a la
convocatoria que hiciera el entonces alcalde Ernesto Herrera Becerra y
su Concejo Municipal para ser parte activa en el Primer Proceso de
Presupuesto Participativo Local. Informacin obtenida de la web de la
Asociacin Civil Labor. Texto disponible en la web: www.labor.org.pe,
137
Distrito peruano que junto con otros 43 conforman la provincia de

Lima.
138
Distrito peruano que forma parte del rea metropolitana de Lima.

Surge como consecuencia de la ocupacin de terrenos por parte de sus
habitantes. Tiene especial importancia la participacin ciudadana que
se lleva a cabo en Villa El Salvador y que sirve de reflejo para otras
muchas experiencias participativas. El 5 de febrero de 1985 el Papa
Juan Pablo II visit esta localidad, congregando a ms de un milln de
personas. EL 15 de mayo de 1987 se le otorga el Premio Prncipe de
Asturias a la Concordia, reconociendo as su el alto grado de
organizacin, participacin y desarrollo alcanzado por su comunidad,
considerando el Jurado que Villa El Salvador es un modelo a seguir
por los pueblos del mundo.
103
-Comienzo del S. XXI, en adelante. Entre el 8 de abril

y
el
de
junio
de
2001
tienen
lugar
elecciones
generales a la presidencia de la Repblica de Per.

Para llegar a este proceso electoral, fue elegido por
el Congreso, el congresista don Valentn Paniagua como
presidente interino para llevar a cabo la transicin y
debido
al
clima
de
inseguridad
desconcierto
que
exista, garantizando transparencia en las elecciones.

Paniagua,
recogi
caracterizado
las
gobiernos
por
experiencias
locales,
su
de
haciendo
talante
dialogante,
participacin
de
la
de
los
participacin
ciudadana una poltica de estado.
No puede hablarse en Per de participacin ciudadana

si
no
se
hace
conjuntamente
con
descentralizacin.
La
descentralizacin se convierte en un punto clave no slo

para
la
locales,
consolidacin
sino
tambin
de
los
para
la
gobiernos
regionales
consolidacin
de
nuevos
espacios de participacin139. Ser a partir de 2002 cuando

la participacin ciudadana sea considerada como poltica
pblica dentro del contexto de descentralizacin, prueba de
ello ser la aprobacin de la:
-Ley
de
Derechos
de
Participacin
Control
Ciudadanos.
-Ley de Bases de la Descentralizacin.
-Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
-Ley Orgnica de Municipalidades.
7.7.3
139
Constitucin de Per de 1993.
CARRIN, K. A., Participacin Ciudadana y, op. cit.,
pg. 3.
104
La participacin ciudadana se encuadra consagrada en

la
Constitucin Poltica de Per de 1993140. En particular,
aparece primeramente recogida en el artculo 2, apartado

17, enmarcado dentro del Ttulo I, Captulo I que versa
sobre
los
derechos
fundamentales
de
la
persona
que
establece como derecho inherente al sujeto: A participar,

en
forma
individual
asociada,
en
la
vida
poltica,
econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos

tienen,
conforme a ley,
remocin
revocacin
los derechos de eleccin, de

de
autoridades,
de
iniciativa
legislativa y de referndum.
Queda
ciudadana
claro
por
que
el
parte
de
ejercicio
la
de
la
ciudadana
participacin
es
libre,
no
admitiendo restricciones personales, ni jurisdiccionales,

siendo
posible
su
ejercicio
en
cualquier
mbito
del
Estado141. Es llamativo, como no slo se cie al mbito

estrictamente poltico sino que tambin abarca la vertiente
econmica
cultural,
sin
duda,
imprescindible
para
el
libre desarrollo del individuo.
Por
otro
lado,
tambin
vuelve
citarse
la
participacin ciudadana en el artculo 31142 de esta norma

suprema
diciendo
as:
Los
ciudadanos
tienen
derecho
participar en los asuntos pblicos mediante referndum;

iniciativa
legislativa;
remocin
revocacin
de
140
Actual constitucin de Per, ratificada por referndum el 31 de

octubre de 1993 y publicada el 30 de diciembre de ese mismo ao. Texto
disponible en la web: www.congreso.gob.pe, fecha de la consulta el da
141
GAMERO, J., CABRERA, Z., CORTS, J. C. y GIBU, Vigilancia Social:

Teora y Prctica en el Per, Consorcio de Investigacin Econmica y
Social, Lima (Per), mayo 2004. pg. 46.
142
Artculo modificado por Ley N 28480, publicada el 30 de marzo de

2005. Puede consultarse en la web: http://www.congreso.gob.pe/. Fecha
de la consulta el da 3 de diciembre de 2013.
105
autoridades
demanda
de
rendicin
de
cuentas.
Tienen
tambin el derecho a ser elegidos y de elegir libremente a

sus
representantes,
de
acuerdo
con
las
condiciones
procedimientos determinados por ley orgnica. Es derecho y

deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de
su jurisdiccin. La ley regula y promueve los mecanismos
directos e indirectos de su participacin. Tienen derecho
al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. Para
el ejercicio de este derecho se requiere estar inscrito en
el registro correspondiente. El voto es personal, igual,
libre, secreto y obligatorio hasta los setenta aos.
facultativo
despus
de
esa
edad.
La
ley
establece
Es
los
mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante

los procesos electorales y de participacin ciudadana. Es
nulo y punible todo acto que prohba o limite al ciudadano
el ejercicio de sus derechos.
Este artculo destaca, adems de volver a mencionar el

derecho de la ciudadana, a la participacin en asuntos de
su
inters,
introduciendo,
como
vertiente
del
mismo,
mecanismos de control de la actividad poltica, como son

por ejemplo, la revocatoria o la demanda de rendicin de
cuentas. En Per se otorga un amplio elenco de derechos de
control y supervisin, slo contemplndose entre ellos la
revocatoria143
de
autoridades
municipales,
como
sucede
adems tambin en pases como Colombia, Ecuador, Venezuela,

Bolivia. Por el contrario, la rendicin de cuentas por el
alcalde a sus vecinos electores, se establece tan slo en
Per y Venezuela, limitndose otros pases de su entorno a
que se aplique a rganos de fiscalizacin.
143
Vase Fortalezas de las normas de participacin ciudadana en el

Per, 2 de julio de 2009.
Texto disponible en la web:
http://descentralizacionverdadera.blogspot.com/2009/07/fortalezas-delas-normas-de.html, fecha de la consulta el da 3 de diciembre de
2013.
106
7.7.4
Ley
26300
de
derechos
de
Participacin
Control Ciudadanos.
Los derechos de control y participacin ciudadana, se

encuentran recogidos por la Ley 26300144 de Derechos de
Participacin y Control Ciudadanos, sirviendo de desarrollo
a lo establecido por la Constitucin, dotando de mayores
garantas al desarrollo de estos derechos. Como bien dice
el artculo 1, esta ley regula el ejercicio de los derechos
de participacin y control ciudadanos de conformidad con la
Constitucin145. Distingue claramente, por un lado, lo que
son
derechos
de
participacin
de
los
ciudadanos,
como
recoge el artculo 2:
a) Iniciativa de Reforma Constitucional;

b) Iniciativa en la formacin de las leyes;
c) Referndum;
d) Iniciativa en la formacin de dispositivos
municipales y regionales; y,
e)
Otros
mecanismos
de
participacin
establecidos por la presente ley para el mbito de

los gobiernos municipales y regionales.
Y por otro, lo que son derechos de control de los

ciudadanos (artculo 3), siendo los siguientes:
a) Revocatoria de Autoridades,
144
Publicada el 3 de mayo de 1994. Texto disponible en la web:

http://www.congreso.gob.pe/, fecha de la consulta el da 3 de
diciembre de 2013.
145
Ponencia impartida el 22 de mayo de 2008

por Franz Portugal
Bernedo, Secretario Tcnico de la Comisin de Descentralizacin,
Regionalizacin y Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del
Estado dentro del III Seminario Internacional de Polticas Pblicas
Locales y Participacin Ciudadana.
107
b) Remocin de Autoridades;
c) Demanda de Rendicin de Cuentas; y,
d) Otros mecanismos de control establecidos por
la presente ley para el mbito de los gobiernos
municipales y regionales.
Esta ley adems de enumerar los derechos de control y

participacin
ciudadana
procedimientos
especficos
derechos
146
determina
para
el
el
alcance
ejercicio
de
los
estos
7.7.5
Ley 29313 que modifica preceptos
de la Ley 26300.
En el ao 2009 se modifican varios preceptos de la Ley

26300147 de Derechos de Participacin y Control Ciudadanos
por
la
Ley
29313148.
Entre
otros,
el
artculo
es
modificado, introduciendo expresamente en el apartado d) la

iniciativa
en
la
formacin
de
ordenanzas
regionales
municipales, eliminando la mencin que hace a gobiernos

regionales y municipales en el apartado siguiente.
Tambin es modificado el artculo 20 que recoge la

definicin del instrumento jurdico llamado revocatoria,
quedando configurado de la siguiente manera:
La
Revocatoria
es
el
derecho
que
tiene
la
ciudadana para destituir de sus cargos a:

146

Teora, op. cit., pg. 47.
147
Publicada el 3 de mayo de 1994 en el Diario Oficial de Per El

Peruano. Texto disponible en la web: http://www.congreso.gob.pe/,
148
Publicada el 7 de enero de 2009 en el Diario Oficial de Per El

Peruano. Texto disponible en la web: http://www.congreso.gob.pe/,
108
a) Alcaldes y Regidores;
b)
Presidentes
regionales,
vicepresidentes
regionales y consejeros regionales; que provengan

de eleccin popular;
c)
Jueces
de
paz
que
provengan
de
eleccin
popular.
La
diferencia
de
este
artculo
con
su
predecesor
estriba en que en el apartado b) anteriormente figura slo

la
mencin
claramente
de
autoridades
delimitadas
stas,
locales
adems
ahora
de
aparece
desaparecer
la
mencin de que provengan de eleccin popular. El apartado

c) tambin cambia eliminndose el trmino de magistrados
y apareciendo el de jueces de paz.
La revocatoria slo podr (establecindolo as la Ley

29313)
aplicarse
regidores,
regionales,
una
vez
presidentes
consejeros
en
el
mandato
regionales,
regionales
de
alcaldes,
vicepresidentes
jueces
de
paz
que
provengan de eleccin popular.
Otro artculo que vara con la Ley 29313 y que es de

obligatoria cita si hablamos de participacin ciudadana es
el
artculo
34
que
tiene
que
ver
con
la
rendicin
de
cuentas, entendiendo por tal el derecho de interpelar a

las autoridades respecto a la ejecucin presupuestaria y el
uso de recursos propios. El artculo 34 versa sobre las
firmas necesarias para que pueda plantearse la rendicin de
cuentas, llamando especialmente la atencin, dado que la
Ley que modifica la 26300 reduce a la mitad el nmero
preciso
que
era
requerido
para
la
interposicin
de
la
demanda de rendicin de cuentas, dejndolo redactado de la

siguiente forma:
109
-Para que se acredite la rendicin de cuentas se

requiere que la soliciten cuando menos el 10% con un
mximo de 25.000 firmas de la poblacin electoral con
derecho
voto
en
la
respectiva
circunscripcin
territorial.
Pese a esta reduccin, de un 10 % en vez del 20 % que

se recoga anteriormente, muchos sectores consideran que
sigue siendo una cantidad excesiva.
7.7.6
Ley 27783 de Bases de la Descentralizacin.
La Ley de Bases de la Descentralizacin149 establece

como objetivos de la descentralizacin la participacin y
fiscalizacin de la ciudadana en la gestin de los asuntos
pblicos
de
cada
regin
localidad150.
El
artculo
17
recoge de forma expresa la participacin ciudadana y dice:
1.
Los
gobiernos
regionales
locales
estn
obligados a promover la participacin ciudadana en la

formulacin, debate y concertacin de sus planes de
desarrollo y presupuestos, y en la gestin pblica.
Para este efecto debern garantizar el acceso de todos
los
ciudadanos
excepciones
que
la
informacin
seala
la
pblica,
ley,
as
con
las
como
la
conformacin y funcionamiento de espacios y mecanismos

de
consulta,
concertacin,
control,
evaluacin
rendicin de cuentas.
149
Publicada el 20 de julio de 2002.
150
Vase
Participacin
y
Descentralizacin:
Percepciones
y
Expectativas
Ciudadanas,
editado
por
Proyecto
USAID/
Per
Prodescentralizacin, Lima 2009, pg. 8. Texto disponible en la web:
http://www.mesadeconcertacion.org.pe/, fecha de la consulta el da 3
110
2. Sin perjuicio de los derechos polticos que

asisten a todos los ciudadanos de conformidad con la
Constitucin y la ley de la materia, la participacin
de los ciudadanos se canaliza a travs de los espacios
de consulta, coordinacin, concertacin y vigilancia
existentes,
los
que
los
gobiernos
regionales
locales establezcan de acuerdo a ley.
La
ley
participacin
incorpora
151
como
asimismo
son
los
nuevos
PDC
espacios
los
PP,
que
de
se
encuentran en el Ttulo III, captulo IV y V, artculos 17

a 20 de la LBD. El hecho de que esta ley recoja estos
aspectos de la participacin, supone dotar a la sociedad
civil de un espacio propio en la toma de decisiones y de
una
base
tribunales
legal
de
para
reclamar
justicia
en
su
caso
lugar
de
acudir
vulneracin
los
de
los
mismos, estimando el Estado al recoger estas formas de

participacin que la sociedad civil tiene algo que aportar
en la gestin del mismo.
Los PDC y PP deben hacerse a nivel regional, local e

incluso de distrito, de forma anual, aunque el Ministerio
de
Economa
Finanzas
permite
en
muchos
casos
postergaciones152 del mismo, es decir, que se utilice el del

ao
anterior,
introduciendo,
eliminando
partidas153. Esta participacin en

ejemplo,
sirve
de
instrumento
prolongando
los presupuestos, por

de
control,
151
CARRIN, K. A., Participacin Ciudadana y, op. cit., pg. 7.
152
CARRIN, K. A., Participacin Ciudadana y, op. cit., pg. 8.
nivel
153
En la municipalidad de Pueblo Nuevo, en Chincha (Per) pude

comprobar de forma directa, como si las asociaciones civiles y la
municipalidad no se ponan de acuerdo con el presupuesto, o incluso si
ste no haba podido desarrollarse en su totalidad, el mismo era
prolongado por un ao ms (dado que su vigencia en principio es
anual), corroborndome todos estos extremos el alcalde de la
municipalidad, don Lucio Jurez.
111
municipal, de los actos de los alcaldes, que deben cumplir

los objetivos marcados por ste. Los presupuestos se llegan
a
convertir
en
instrumentos
ocasiones
molestos
para
que
algunos
no
regidores,
permiten
en
desarrollar
plenamente su poder, producindose entre alcalde y sociedad

civil desconfianza, que sin duda, es un factor favorable
para la participacin al ser esta suspicacia la que impulsa
en ocasiones a la participacin. Posteriormente, lo que a
priori, era una relacin de desconfianza entre regidores,
funciones
sociedad
civil
da
paso
una
relacin
de
confianza, apoyo y trabajo mutuo en aras del bien de la

comunidad, impulsando a la municipalidad hacia el progreso
de sus conciudadanos.
7.7.7
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales 27867,
modificada por la Ley 27902.

La Ley 27867154, modificada por la Ley 27902155, regula
los gobiernos locales de Per.
En el Ttulo III, Captulo I, artculo 11, se regula

la
estructura
orgnica
establecindose
Consejos
de
como
de
parte
Coordinacin
los
de
gobiernos
ste,
Regional,
regionales,
entre
otros,
apartado
que
los
fue
modificado expresamente por el artculo 2 de la Ley 27902

para regular la participacin de los alcaldes provinciales
y
la
sociedad
fortalecer
el
civil
en
proceso
los
de
gobiernos
regionales
descentralizacin
y
y
regionalizacin, definiendo a los Consejos de Coordinacin

Regional como: un rgano consultivo y de coordinacin del
154
Aprobada el 8 de noviembre de 2002 por el Congreso de la Repblica,

promulgndose y entrando el vigor el da 16 de noviembre del mismo
ao, fecha en la cual se publica en el Diario Oficial El Peruano.
155
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 1 de enero de 2003.
112
Gobierno Regional con las municipalidades. Est integrado

por los Alcaldes Provinciales y por los representantes de
la sociedad civil, con las funciones y atribuciones que le
seala la presente Ley.
El artculo 11, apartado a) de esta misma ley regula

la composicin y funcionamiento del Consejo de Coordinacin
Regional. Determina la composicin del mismo, siendo esta
compuesta
por
alcaldes
civil
157
el
Presidente
provinciales
debiendo
proporcin
de
que
representantes
estar
un
Regional
60%
de
representados
y
40%
preside156,
lo
la
ambos
sociedad
en
una
respectivamente.
Los
representantes de la sociedad civil debern corresponder al

menos, en un tercio por instituciones de empresarios y
productores.
Entre las funciones de los miembros del Consejo de

Coordinacin Regional se encuentran (artculo 11.B), la de
emitir
informes
facultativos
sobre
el
Presupuesto
Participativo anual, el Plan anual, el Plan de Desarrollo

Regional
Concertado,
etc.
Segn
nuestra
opinin,
esta
funcin consultiva deja sin contenido efectivo al Consejo

de Coordinacin deslegitimndolo, puesto
que al no ser
preceptiva y vinculante, es el Consejo Regional quien toma

la decisin final. La Ley 27902 adicion, por su artculo
3,
el
prrafo
textualmente:la
final
del
ausencia
artculo
de
11.b.
acuerdos
por
que
establece
consenso
no
impide al Consejo Regional decidir sobre lo pertinente.
156
Puede delegar esta funcin en su vicepresidente.
157
Las organizaciones de la sociedad civil que podrn participar son,

entre otras: organizaciones de productores, gremios empresariales,
laborales,
profesionales,
agrarios
y
vecinales;
universidades,
iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de concertacin y
organizaciones de mujeres y jvenes.
113
El sistema de listas
modalidades
que
representantes,
se
de candidatos es una de
aplica
dando
para
la
cumplimiento
eleccin
al
las
de
artculo
las
11.B.
apartado c) de la Ley 27902, que modifica la Ley Orgnica

de Gobiernos Regionales.
Los representantes al Consejo de Coordinacin Regional

se
eligen
democrticamente
organizaciones
registro
158
de
la
habilitado
organizaciones,
para
por
sociedad
al
los
civil
efecto.
poder
delegados
votar
Los
159
de
inscritas
delegados
deben
las
en
de
pertenecer
el
las
a
asociaciones que estn inscritas en el Registro Pblico

para as detentar personalidad jurdica, con una antigedad
de inscripcin, como ya sabemos, de tres aos y ser de
mbito regional.
7.7.8
Ley Orgnica de Municipalidades 27972.
La Ley n 27972 Orgnica de Municipalidades160 entr en

vigor en el ao 2003. Es fruto de un largo proceso de
dilogo que parta de la idea de dotar a la municipalidad
de los medios necesarios para que lleguen a la ciudadana
los servicios dando respuesta a las necesidades bsicas de
la misma.
158
Estos registros dependen orgnicamente

Nacional de Registros Pblicos de Per.
de
la
Superintendencia
159
Consejo de Coordinacin Regional: Gua para una Participacin

Activa, mayo de 2006, Lima (Per), financiado por la Defensora del
Pueblo de Per, USAID y Prodes Descentralizacin. Texto disponible en
la web: /www.usaid.gov/pe, fecha de la consulta el da 3 de diciembre
de 2013.
160
Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 27 de mayo de 2007.

Texto disponible en la web: www.bnp.gob.pe, fecha de la consulta el
114
Se considera a la municipalidad como el ente bsico

para mejorar las condiciones de vida de los peruanos y un
elemento clave en la estructura democrtica del pas, que
como dir el artculo 5 de la ley, tiene como finalidad la
de lograr el desarrollo sostenible del pas.
Esta ley tambin ha sido criticada por las numerosas

carencias
que
tiene
desde
el
mismo
momento
de
su
aprobacin, en concreto, en lo que respecta a la ausencia

de un modelo de municipalidad a la que se aspira como parte
del proceso de descentralizacin161.
Se aprecian en la ley multitud de competencias poco

articuladas,
concentradas
en
el
mbito
distrital
menoscabando as al provincial. Autores as como personas

implicadas
en
este
proceso,
adems
de
criticar162
lo
anterior, dejan de manifiesto que la ley no fija el modelo

de
gestin
municipal
al
que
se
debe
de
la
tipologa
identificacin
ciudades;
establecimiento
el
definicin
con
llegar;
exactitud
la
de
las
de
sus
responsabilidades, en funcin del territorio al que deben

darle servicio por un lado, y por otro, en atencin a las
realidades que se desarrollan en ella. Deja pendiente un
desarrollo pormenorizado de los derechos participativos de
los ciudadanos en la gestin local, y ms, una vez que ya
se han pasado 8 aos desde su aprobacin y se han llevado a
161
Comentario a la Ley Orgnica de Municipalidades. Texto disponible

en
la
web:
www.peru.gob.pe/docs/PLANES/10939/PLAN_10939_Ley_Org%C3%A1nica_de_Muni
cipalidades_2011.pdf, fecha de la consulta el da 3 de diciembre de
2013.
162
Comentario a la Ley Orgnica, op. cit. pgs.1-2. Texto disponible

en
la
web:
www.peru.gob.pe/docs/PLANES/10939/PLAN_10939_Ley_Org%C3%A1nica_de_Muni
cipalidades_2011.pdf, fecha de la consulta el da 3 de diciembre de
2013.
115
cabo multitud de experiencias en diversas localidades del

pas andino.
El artculo 1 de la Ley Orgnica de Municipalidades

que regula el objeto de la misma, cita los mecanismos de
participacin
ciudadana,
artculo
expresamente
interrelacionado con el artculo 197 de la Constitucin

Peruana y con la Ley 26300 de Participacin Ciudadana.
El
artculo
dice
lo
siguiente:
son
rganos
de
coordinacin:
-Consejo de Coordinacin Local Provincial.

-Consejo de Coordinacin Local Distrital.
-La Junta de Delegados Vecinales.
Pueden
establecerse
participacin
que
tambin
aseguren
una
otros
mecanismos
permanente
de
comunicacin
entre la poblacin y las autoridades municipales.
Este
artculo
supone
la
autonoma
para
el
establecimiento de otros mecanismos de participacin, en

conexin directa con los artculos 8 de la Ley Marco de
Modernizacin
del
Estado
27658
que
denominado
Democracia Participativa dice: El Estado debe promover y

establecer
los
mecanismos
para
lograr
una
adecuada
democracia participativa de los ciudadanos, a travs de

mecanismos directos e indirectos participativos; tambin
con el artculo 17 de la Ley de Bases de Descentralizacin
n 27783 ya citado en anteriormente en el apartado que la
desarrolla;
con
el
artculo
198
de
la
Constitucin
peruana.
116
7.7.9
Consejos de Coordinacin Local Provincial y
Distrital.
En el artculo 7 de la Ley Orgnica de Municipalidades

se recoge, como he citado, los Consejos de Coordinacin
Local Provincial y Distrital, aunque donde se desarrolla
posteriormente es en el Ttulo VII que regula los Planes de
Desarrollo
Concertados
los
rganos
de
Coordinacin
(artculos 97 a 110).
Segn
los
Coordinacin
artculos
Local
concertacin
de
son
las
98
los
110,
rganos
los
de
municipalidades
Consejos
de
coordinacin
provinciales
distritales, es decir, herramientas de participacin. Los

conforman el alcalde provincial o distrital, los regidores
provinciales o distritales, los alcaldes distritales de la
respectiva jurisdiccin provincial o alcaldes de centros
poblados en el nivel distrital y los representantes de las
organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y
nativas,
asociaciones,
organizaciones
de
productores,
gremios empresariales, profesionales, universidades, juntas

vecinales y cualquier otra forma de organizacin de nivel
provincial y distrital. En el nivel provincial, adems, la
ley
incorpora
las
universidades
los
gremios
profesionales. La norma indica que la proporcin de los

representantes de la sociedad civil en los Consejos de
Coordinacin Local ser el 40% del nmero que resulte de la
suma del total de miembros del respectivo Concejo Municipal
Provincial
distritales
Distrital
o
de
los
la
totalidad
centros
de
poblados,
los
en
alcaldes
el
nivel
distrital, de la jurisdiccin provincial que corresponda.
Entre
Coordinacin
las
funciones
Local
se
propias
encuentran
de
las
los
Consejos
de
de
coordinar
y
117
concertar el Plan de Desarrollo Municipal y el Presupuesto

Participativo.
El
Municipalidades,
artculo
100
establece
de
como
la
Ley
funciones
Orgnica
propias
de
del
Consejo de Coordinacin Local Provincial las de proponer

las prioridades en las inversiones de infraestructura de
envergadura regional(artculo 100.2), en los proyectos de
cofinanciacin de obras de infraestructura y de servicios
pblicos
locales(artculo
formacin
de
Fondos
inversin
privada
de
en
sostenible(artculo
100.3)
as
Inversin
apoyo
100.4).
como
del
El
como
promover
estmulo
desarrollo
artculo
la
la
econmico
104
regula
la
competencia del Consejo de Coordinacin Local Distrital,

adems de coordinar y concertar los planes y presupuestos
distritales (artculo 104.1), deben proponer la elaboracin
de
los
proyectos
de
inversin
de
servicios
pblicos
locales (artculo 104.2), as como convenios de cooperacin

distrital (artculo 104.3) para la prestacin de servicios
pblicos, y promover, como los Consejos de Coordinacin
Local
Provincial,
los
proyectos
de
inversin
(artculo
104.4).
En
los
Consejos
de
Coordinacin
Local
los
representantes de la sociedad civil constituyen un 40% del

total de sus integrantes163. Habindose regulado por la Ley
Orgnica de Municipalidades la regulacin y competencias de
los Consejos de Coordinacin Local se hace necesaria una
norma que regule la eleccin de los participantes de la
sociedad civil, por los siguientes motivos:
-La eleccin de los representantes de la sociedad

civil
ante
caracteriza,
los
en
Consejos
de
ocasiones,
Coordinacin
por
plazos
Local
cortos
se
para
163

http://www.descentralizacion.org.pe,
118
presentacin
de
candidatos,
escasa
difusin
poca
transparencia en la eleccin.
-La
limitacin
del
artculo
102
puede
restringir
enormemente la participacin de la sociedad civil, al

exigir personalidad jurdica y una antigedad de tres
aos fidedigna164.
-La carencia de un reglamento que desarrolle la Ley
Orgnica
de
Municipalidades
en
lo
referente
organismos electorales.
-Alto
nmero
de
procesos
de
eleccin
de
representantes, dificultado una gestin ordenada.
Instituciones comprometidas con la participacin de la

sociedad civil, tales como Oxfam, Red Peru, Grupo Propuesta
Ciudadana, trabajan165 en la elaboracin de una propuesta
marco de ordenanza municipal para la constitucin de los
Consejos de Coordinacin Local, caracterizada por:
-La
acreditacin
de
sustentarse
slo
personalidad
jurdica,
Registros Pblicos,
en
las
el
organizaciones
no
reconocimiento
mediante
la
debe
de
inscripcin
la
en
sino que debe haber otras formas
de reconocimiento por parte del Estado.

-Un
plazo
prudencial
para
la
inscripcin
en
el
Registro de Organizaciones provincial o distrital.

-No exigir un perodo mnimo de tres aos.
164
Esta limitacin puede convertirse en una barrera para la

participacin de las sociedades civiles. La Defensora del Pueblo de
Per ha constatado que en un considerable nmero de poblaciones no
existen organizacin con personalidad jurdica, debido principalmente
a las grandes distancias que separan a estos municipios de las sedes
de las Oficinas de Registros Pblicos as como al costo de la
inscripcin.
165

http://www.descentralizacion.org.pe,
119
As, al garantizar la transparencia de la eleccin de

los representantes de la sociedad civil, vinculando sus
opiniones
los
actores
que
representan,
se
conseguir
mejores condiciones para el desarrollo.
7.7.10
Juntas
de
Delegados
Vecinales
Comunales.
La Ley Orgnica de Municipalidades, en su artculo 7,

recoge
la
Junta
de
Delegados
Vecinales,
regulndose
posteriormente en los artculos 106 y siguientes.
Formada
por
los
representantes de
las
agrupaciones
urbanas y rurales que conforman el distrito dentro de la

provincia, tiene como funciones las de concertar y plantear
las prioridades de gasto en su mbito espacial, proponer
polticas de salubridad, apoyar la seguridad ciudadana y el
mejoramiento
de
los
servicios
pblicos,
fiscalizar
la
ejecucin de los planes de desarrollo municipal.
7.7.11 Ley 27444 del Procedimiento Administrativo

General.
Con la finalidad de que se puede llevar por el Estado

una actividad transparente y democrtica que garantice las
buenas prcticas, garantizando el buen ejercicio de sus
poderes y a su vez, la ciudadana tenga un marco normativo
desde el que poder desarrollar sus derechos participativos,
surge
la
Ley
27444
del
Procedimiento
Administrativo
General166.
166
Publicada el 11 de abril de 2001. Texto disponible en la web:

diciembre de 2013.
120
En
esta
ley
tambin
aparecen
los
derechos
fundamentales que menciona la Constitucin de Per de 1993,

diciendo el Ttulo Preliminar en el artculo 3 al hablar de
la finalidad de esta ley lo siguiente:
La presente Ley tiene por finalidad establecer

el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de
la Administracin Pblica sirva a la proteccin del
inters general, garantizando los derechos e intereses
de los administrados y con sujecin al ordenamiento
constitucional y jurdico en general.
La
ley,
en
su
artculo
4,
recoge
una
serie
de
principios fundamentales del derecho administrativo, como

son los principio de legalidad, del debido procedimiento,
impulso
de
oficio,
razonabilidad,
informalismo,
presuncin
procedimental,
celeridad,
simplicidad,
Adems
de
uniformidad,
las
de
imparcialidad,
veracidad,
eficacia,
verdad
predictibilidad,
potestades
conducta
material,
entre
reglamentarias
otros.
tpicas
tradicionales, se introducen estos principios que sirven

como lmite a la discrecionalidad de la autoridad167 Destaca
especialmente el principio que se encuentra en el apartado
1.12 de este artculo 4 de la Ley 27444 de Procedimiento
Administrativo
General,
que
enuncia
el
principio
de
participacin diciendo as:
Las
entidades
deben
brindar
las
condiciones
necesarias a todos los administrados para acceder a la

informacin que administren, sin expresin de causa,
salvo aqullas que afectan la intimidad personal, las
vinculadas
167
la
seguridad
nacional
las
Vase a MORN URBINA, J. C., Comentarios a la Nueva Ley

Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurdica, Lima, 2002.
que
del
121
expresamente sean excluidas por ley; y extender las

posibilidades de participacin de los administrados y
de sus representantes, en aquellas decisiones pblicas
que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que
permita
la
difusin,
el
servicio
de
acceso
la
informacin y la presentacin de opinin.
Para que pueda darse la participacin ciudadana no es

suficiente que se encuentre recogido por la Constitucin o
que se enumere y aparezca en otras leyes, sino que tambin
debe darse de manera eficaz en la administracin pblica.
Esta exigencia es necesaria al ser la administracin la
institucin ms cercana a la ciudadana, dnde se plantean
las necesidades de sta y dnde pueden verse satisfechos y
resueltos
sus
problemas.
La
Ley
27444
trata
la
participacin como un principio de consagracin de toda

actuacin pblica administrativa as como de un derecho de
los administrados168.
7.7.12 Ley 27806 de Transparencia y Acceso a la

Informacin Pblica.
Para que la participacin ciudadana pueda llevarse a

cabo de manera correcta y con la intencin de promover la
transparencia de los actos del Estado surge esta ley.
El
objeto
de
la
misma169
es
solicitar
recibir
informacin de cualquier administracin pblica, sin ser

necesario
expresar
el
motivo
de
la
solicitud
de
dicha
informacin, como recoge su artculo 7. Este derecho tiene

168

Teora, op. cit., pg. 53.
169
Ley 27806, publicada el 13 de agosto de 2002. Texto disponible en

la web: http://www.congreso.gob.pe/, fecha de la consulta el da 3 de
diciembre de 2013.
122
como restricciones el derecho a la intimidad personal as

como la seguridad nacional (artculo 15).
Ha sido criticada
por
no ser
publicada en lenguas
nativas170, causando para algunos indefensin al desconocer

la ciudadana indgena sus derechos.
7.7.13 Ley 25307, que declara prioritario inters

nacional la labor que realizan los Clubes de
Madres, Comits de Vaso de leche, Comedores
Populares Autogestionados, Centros Familiares,
Centros
Materno-Infantiles
dems
organizaciones sociales de base, en lo referido

al Servicio de Apoyo Alimentario que brindan a
las familias de menores recursos.
Esta ley 25307171 nace como consecuencia de los graves
problemas de malnutricin que sufre la poblacin peruana.
Se otorga una mayor presencia de la participacin ciudadana
en los problemas que la afectan directamente. Supone el
reconocimiento de la participacin de las organizaciones
civiles de base en los programas alimentarios, a travs de
su gestin y fiscalizacin, siendo estas organizaciones
piezas claves en el programa de apoyo alimentario a los ms
pobres, donde el Estado se compromete a cubrir el 65 % del
costo de cada racin de comida, como refleja el artculo 7.
170
En Per la lengua oficial es el castellano, aunque tambin se

utiliza: quechua, aymara, jaqaru, kawki, ashninka y el aguaruna entre
otras. Segn algunos estudios alcanzan los 60.
171
Ley 25307, publicada el 15 de febrero de 1991. Texto disponible en

la web: http://www.congreso.gob.pe/, fecha de la consulta el da 3 de
diciembre de 2013.
123
Esta
Decreto
ley
fue
Supremo
posteriormente
041-2002-PCM
desarrollada
(Reglamento
por
el
la
Ley
de
25307172).
7.7.14 Ley Marco de Presupuestos Participativos.
La Ley Marco de Presupuesto Participativo n 28056 fue

promulgada el 7 de agosto de 2003.
Los
objetivos
del
presupuesto
participativo
vienen
correctamente definidos por el Decreto n 142-2009 EF que

ms
adelante
comentaremos.
Su
artculo
recoge
estos
objetivos, siendo los mismos: a)Mejorar la eficiencia en la

asignacin y ejecucin de los recursos pblicos, de acuerdo
a las prioridades consideradas en los Objetivos de los
Planes
de
Desarrollo
Concertado
en
los
Programas
Estratgicos del Presupuesto por Resultados; b) Reforzar la

relacin entre el Estado y la Sociedad Civil, introduciendo
formalmente, en el mbito de la gestin pblica, mecanismos
que
permiten
mejorar
la
focalizacin
de
la
inversin
pblica hacia aquellos grupos de la poblacin con mayores

carencias
Sociedad
en
servicios
Civil
cumplimiento
de
en
los
las
bsicos;
acciones
objetivos
c)
a
Comprometer
desarrollar
estratgicos
del
la
para
el
Plan
de
Desarrollo Concertado, creando conciencia respecto de los

derechos
obligaciones
que
los
ciudadanos
tienen
como
contribuyentes y como actores en la implementacin de las

acciones
del
Estado
la
sociedad
en
su
conjunto;
d)
Reforzar el seguimiento, control, vigilancia y rendicin de

cuentas
de
la
ejecucin
del
presupuesto,
orientada
172
Publicado el 26 de mayo de 2002. Texto disponible en la web:

diciembre de 2013.
124
mejorar la efectividad de la accin del Estado hacia el

logro de resultados.
Esta
ley
ha
sido
criticada
por
sectores
que
la
consideran demasiado rgida y que regula cuestiones que

deberan haberse dejado al arbitrio de cada realidad social
de los municipios y regiones de la nacin. La ley se rige
entre otros, por el principio de igualdad173, sealndose
que
las
organizaciones
sociales
tienen
las
mismas
oportunidades para intervenir en igualdad de condiciones en

el presupuesto participativo. Esto contradice radicalmente
a la Ley Orgnica de Municipalidades y a la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales, recogiendo ambas el requisito sine
qua non para poder participar,
comentado
anteriormente
es
el
el cual, como ya hemos

de
ostentar
personalidad
jurdica con una antigedad mnima de tres aos, precepto

legal que debemos considerar que el legislador omite por
error u omisin.
Otro
tema
controvertido
en
la
Ley
Marco
de
Presupuestos Participativos es el respeto por los acuerdos

tomados, reduciendo los mismos a una intencin declarativa
y no de obligado cumplimiento para las autoridades. As, la
sociedad civil se encontraba desprotegida con esta ley ante
el
incumplimiento
compromisos,
de
las
relacionados
administraciones
con
los
en
sus
presupuestos
participativos. Tanto el consejo regional como el municipal

podan
decidir
no
aprobar
el
presupuesto
participativo
negociado sin necesidad de justificacin al respecto.
173
Comentarios llevados a cabo por la letrada de Lima (Per), doa

Jimena SNCHEZ VALVERDE.
125
La Ley Marco omiti
por completo a las Juntas
de
Delegados Vecinales recogida en el artculo 7 de la Ley

Orgnica de Municipalidades.
En el Captulo IV, el artculo 9 seala los mecanismos

de vigilancia del presupuesto participativo (desarrollados
posteriormente en los artculos 10 a 12) y dice as: son
mecanismos de vigilancia del presupuesto participativo los
que
permiten
el
acceso
la
informacin
pblica,
la
rendicin de cuentas y el fortalecimiento de capacidades.

En este artculo surgen varios conceptos que no pueden ser
considerados
iguales,
al
menos,
todos
de
ellos
como
mecanismos de vigilancia. A continuacin desglosar los

tres mecanismos citados en la ley:
-Acceso a la informacin pblica: es un derecho

recogido
en
la
Ley
27806
no
un
mecanismo
de
nico
mecanismo
de
siendo
positivo
su
vigilancia174.
-Rendicin
vigilancia
de
cuentas175:
propiamente
dicho,
inclusin en la ley. Abarca no tan slo el presupuesto

participativo sino tambin el presupuesto ordinario de
la entidad, ya sea regional o local. Hubiera sido
deseable
incluir aqu que la rendicin de cuentas
fuese ante una audiencia pblica citando a la Junta de

Delegados Vecinales176, que como ya he dicho se omiti
por completo.
174
Vase el artculo 10 de la Ley Marco de Presupuesto Participativo.
175
Vase el artculo 11 de la Ley Marco de Presupuesto Participativo.
176
Texto
disponible
en
la
web
http://buengobiernoperu.blogspot.com/2009/08/comentarios-la-ley-marcodel.html, fecha de la consulta el da 5 de diciembre de 2013.
126
-Fortalecimiento
de
capacidades177:
nunca
podr
considerarse como un mecanismo de vigilancia sino que

nos encontramos ante una estrategia cuya finalidad es
la capacitacin de los agentes intervinientes en el
proceso participativo con la finalidad de programacin
y vigilancia del presupuesto.
7.7.15 Ley 29298,
que modifica la Ley Marco de
Presupuestos Participativos 28056.

La Ley 29298178 modific la Ley Marco de Presupuestos
Participativos
28056.
En
concreto,
modifica
los
artculos 4, 5, 6 y 7 relacionados con la Programacin

Participativa del Captulo II.
El
artculo
exista
en
necesidad
su
de
introduce
originaria
formular
el
un
nuevo
redaccin,
presupuesto
en
prrafo
que
no
aadindose
la
atencin
la
poblacin que afecte dependiendo de las coberturas que se

le
d,
sin
olvidar
el
monto
de
la
inversin
la
envergadura de la misma. Tambin se ordena la inversin al

establecer
que
los
presupuestos
participativos
locales
distritales, deben tener impacto en stos; los presupuestos

participativos provinciales deben afectar a la provincia; y
los
presupuestos
participativos
regionales,
de
mbito
multiprovincial o lo que es lo mismo, regional. Lo que

podra considerarse como una obviedad no lo, dado que lo
regula el artculo 4 de esa ley, que sirve para ordenar y
limitar la inversin.
177
Se encuentra en el artculo 12 de la Ley Marco de Presupuesto

Participativo.
178
Publicada el 17 de diciembre de 2008 en el Diario El Peruano.
127
La modificacin del artculo 5 refuerza el papel de la

sociedad
civil
en
la
priorizacin
programacin
del
presupuesto participativo al establecer expresamente que

ninguna
directiva,
restringir
civil.
el
lineamiento
derecho
Tambin
se
de
instructivos
participacin
introduce
la
de
la
podrn
sociedad
responsabilidad
del
Presidente, ya sea del Consejo de Coordinacin Distrital,

local o regional, de informar de las propuestas y acuerdos
tomadas en los rganos por ellos presididos, ostentando el
Presidente del Consejo de Coordinacin Regional del deber
de articular y coordinar los presupuestos participativos de
todos los mbitos.
Los dos aspectos ms destacados en la modificacin

llevada a cabo por el artculo 6 son: por un lado el hecho
de
la
reduccin
participativo,
siguientes
en:
del
nmero
pasando
de
de
siete
preparacin,
fases
a
en
cuatro,
concertacin,
el
proceso
quedando
las
coordinacin
entre niveles de gobierno y formalizacin.
Por otro lado, la rendicin de cuentas considerada

como una fase independiente por la anterior redaccin del
artculo 6, con la Ley 29298 pasa a formar parte de la fase
de
formalizacin,
establecindose
slo
no
sobre
siendo
la
desarrollada
ejecucin
no
sobre
y
la
totalidad del presupuesto, que hubiera sido lo ms lgico y

beneficioso para la ciudadana.
Otro
aspecto
que
considero
de
importancia
en
la
aplicacin efectiva del presupuesto participativo es la

posibilidad de desarrollar a travs de ordenanza las fases
y actividades del presupuesto con la finalidad de adaptarlo
a las necesidades de cada ente territorial, lo que sin duda
es
un
claro
reflejo
de
la
Ley
de
Bases
de
128
Descentralizacin, reconociendo as la idiosincrasia del

pueblo peruano.
Aunque
en
el
artculo
se
da
este
vaco,
en
el
artculo 7 se establece la obligacin de los responsables

locales y regionales de informar pblicamente, a travs de
la web, de la partida presupuestaria dedicada expresamente
al presupuesto participativo.
7.7.16 Decreto Supremo n097-2009-EF.
El
Decreto
finalidad de
mayor
097-2009-EF179
surge
con
la
que los proyectos de inversin pblica tengan
impacto
adecuando
Supremo
las
social
en
capacidades
beneficio
y
las
de
la
competencias
ciudadana
de
cada
gobierno, ya sea distrital, provincial o regional. Para

ello establece en su artculo 1 los criterios que deben
reunir los presupuestos participativos, siendo estos:
-Alcance: se refiere a la extensin geogrfica

que cubre el proyecto.
-Cobertura:
indirecta
impacto
tendr
que
en
la
de
manera
poblacin
directa
donde
o
se
desarrolle el proyecto.
-Montos de ejecucin: estimacin del coste total
del proyecto.
Este Decreto servir para priorizar los Proyectos de

Impacto regional, provincial o distrital que cumplan estos
criterios, siendo seleccionados por el Equipo Tcnico180 los
179
Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 30 de abril de 2009.
180
Regulado por el artculo 2, apartado f) del Decreto Supremo n 1422009-EF , que lo define as: Lo integran los profesionales y tcnicos
de la Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial del Gobierno Regional; los funcionarios de la Oficina de
129
proyectos
viables
Participativo,
tal
propuestos
y
como
recoge
en
el
el
Presupuesto
artculo
8.2
del
Decreto Supremo n 142-2009-EF, que aprueba el Reglamento

de la Ley Marco de Presupuesto Participativo.
7.7.16.1
Funcionamiento
del
Presupuesto
Participativo.
El
Decreto
Supremo
142-2009-EF
que
aprueba
el
Reglamento de la Ley Marco de Presupuesto Participativo

regula, como recoge el artculo 1 del mismo, el proceso
del Presupuesto Participativo de acuerdo a lo establecido
en
la
Ley
Marco
del
Presupuesto
28056) y su modificatoria,
Participativo
regionales,
la Ley N 29298.
El proceso regulado por este Decreto,

gobiernos
(Ley
municipalidades
alcanza a los
provinciales
distritales181.
El Ttulo II, en sus artculo 7 a 10 definen las fases

del presupuesto, siendo las siguientes,
1.- Fase de preparacin, comprende las acciones de:
-Comunicacin:
fin
de
que
se
encuentre
ciudadana informada de los avances y
la
resultados
Planeamiento y Presupuesto de los Gobiernos Locales; de la Oficina de

Programacin e Inversin en el Gobierno Regional y Gobierno Local, o
quienes hagan sus veces, pudiendo estar integrado, adems, por
profesionales con experiencia en temas de planeamiento y presupuesto
provenientes de la Sociedad Civil. Es presidido por el jefe del rea
de Planeamiento y Presupuesto, o quien haga sus veces, en el Gobierno
Regional o Gobierno Local y tiene la responsabilidad de conducir el
proceso del Presupuesto Participativo, brindando soporte tcnico
durante el desarrollo del mismo, y realizando el trabajo de evaluacin
tcnica a que hace referencia el artculo 8 del Reglamento.
181
Vase el artculo 3 del Decreto n 142-2009 EF.
130
del proceso, con la finalidad de lograr una ampla

participacin
representacin
de
la
sociedad
civil182.
-Sensibilizacin: con la intencin de promover la
participacin responsable de la sociedad civil en
aras
de
lograr
una
participacin
con
mayor
compromiso social183.
-Convocatoria:
regional
convocatoria
local,
de
travs
la
de
Administracin
los
medios
de
comunicacin, de la sociedad civil a participar en

el proceso del presupuesto participativo184.
-Identificacin: mediante registros de los agentes
participantes, el gobierno regional los acreditar
e identificar185.
-Capacitacin
de
los
agentes
participantes:
se
llevar a cabo la capacitacin, tanto de sociedad

civil
como
de
regidores
con
programas
de
capacitacin186.
2.-Fase de concertacin. En esta fase funcionarios del

Estado y sociedad civil se renen para el desarrollo
de
un
trabajo
de
diagnstico,
identificacin
priorizacin de resultados y de proyectos de inversin

que contribuyan al logro de resultados a favor de la
poblacin, atendiendo especialmente a los sectores ms
necesitados.187 Esta fase comprende las acciones de:
182
Vase el artculo 7.1 del Decreto n 142-2009 EF.
183
184
185
186
187
Texto disponible en la web http://municipioaldia.com/, pgina de

Internet del Instituto de Estudios Peruanos (IEP), dirigida a dotar a
todos los municipios rurales y con escaso personal as como a los
131
-Taller
de
identificacin
priorizacin
de
problemas188: los agentes participantes proceden, en

el marco del Plan de Desarrollo Concertado y del
Presupuesto
por
Resultados,
identificar
priorizar los principales problemas que afectan a

la poblacin189.
-Evaluacin Tcnica de Proyectos: el equipo tcnico
selecciona los proyectos viables, atendiendo a los
problemas
priorizados
as
como
los
montos
de
inversin. El equipo tcnico presenta al alcalde o

al presidente regional los resultados, los cuales
son expuestos a los agentes participantes para que
elijan
los
proyectos
de
inversin
para
su
priorizacin190.
-Taller de priorizacin de proyectos de inversin:
los
agentes
locales
proceden
priorizar
los
proyectos que les han sido presentados191.
actores sociales de Per de informacin actualizada y fortalecer la

autonoma y capacidad de interlocucin entre electos y funcionarios.
Fecha de la consulta el da 5 de diciembre de 2013.
188
Los principales problemas son: Reduccin de la desnutricin crnica

infantil; reduccin de la muerte materna y neonatal; acceso a los
servicios bsicos y oportunidades de mercado; acceso de la poblacin a
la identidad; acceso a energa en localidades rurales rural; logros de
aprendizaje al finalizar el III ciclo de educacin bsica regular;
gestin ambiental prioritaria; acceso a agua potable y disposicin
sanitaria de excretas para poblaciones rurales; acceso a servicios
pblicos esenciales de telecomunicaciones en localidades rurales;
seguridad ciudadana; competitividad para la micro y pequea empresa;
productividad rural y sanidad agraria; prevencin del delito y el
nuevo cdigo procesal penal; acceso a la justicia; accidentes de
circulacin.
189
190
191
132
3.- Fase de coordinacin entre niveles de gobierno:

gobiernos
locales
regionales,
travs
de
sus
representantes, en una labor coordinada, procedern a

armonizar polticas, atendiendo a los intereses de sus
administrados192
4 Fase de formalizacin, dividido en:
-Inclusin
de
Proyectos
en
el
Presupuesto
Institucional. Los proyectos de inversin pblica

priorizados debern ser incluidos en el Presupuesto
Institucional del Gobierno Regional o Local, segn
corresponda193.
-Rendicin
de
cuentas:
los
titulares
del
pliego
debe informar a los agentes participantes de los

acuerdos y compromisos asumidos el ao anterior por
la Administracin del Estado y la sociedad civil.
Sirve
para
favorecer
la
transparencia
la
responsabilidad en la gestin pblica.
En el funcionamiento del presupuesto participativo, y

tomndolo
como
la
ltima
parte
del
proceso
estara
la
vigilancia en el cumplimiento de las obligaciones acordadas

en el mismo. La vigilancia del presupuesto participativo
puede fundamentarse194 en:
-el establecimiento de una relacin bis a bis entre

mandatarios
la
ciudadana,
dejando
atrs
las
relaciones autoritarias tradicionales.
192
Vase el artculo 9 del Decreto n 142-2009 EF.
193
194
Texto disponible en la web: http://www.propuestaciudadana.org.pe/,

133
-instaurar el respeto por las decisiones tomadas en

el
proceso
participativo
como
resultado
de
la
concertacin entre ciudadana y autoridades.

-prevencin
de
errores
de
gestin,
evitando
asimismo corrupcin.
-incentivar
que
las
distintas
administraciones
desarrollen medios para informar del resultado y

los avances del proceso.
No puedo dejar de citar un instrumento necesario para

el
control
del
presupuesto
como
son
los
Comits
de
Vigilancia. Son los encargados de vigilar los acuerdos y

resultados del proceso participativo. Est compuesto por
los miembros de la sociedad civil y deben llevar a cabo la
vigilancia del cumplimiento de los acuerdos. Estos Comits
se encuentran regulados por el Instructivo n 001.2004EF/76.01 para el Proceso de Planeamiento del Desarrollo
Concertado y Presupuesto Participativo. Sus componentes son
elegidos de forma democrtica, desarrollan su trabajo a
travs de la captacin de informacin, para luego hacer un
borrador de los datos obtenidos, reunirse con autoridades
para
comprobar y validar la informacin, y as para que
por ltimo se elaboren unas conclusiones finales a las que

darn publicidad de forma adecuada para el conocimiento de
la ciudadana de las conclusiones a las que han llegado. En
el caso de que encontraran indicios o pruebas que puedan
constituir delito, los Comits de Vigilancia llevarn a
cabo la respectiva denuncia ante la Controlara General de
la Repblica, el Ministerio Pblico o el Congreso de la
Repblica.
7.7.17 Polticas
de
Gnero
en
el
Presupuesto
Participativo.
134
Per ha asumido numerosos compromisos internacionales

con la finalidad de garantizar la inclusin de las mujeres
en la vida pblica del pas. Destacan:
-Pacto
Internacional
de
Derechos
Civiles
Polticos195. Establece en su artculo 2.1 que Cada

uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a respetar y a garantizar a todos los
individuos que se encuentren en su territorio y
estn
sujetos
su
jurisdiccin
los
derechos
reconocidos en el presente Pacto, sin distincin

alguna
de
raza,
color,
sexo,
idioma,
religin,
opinin poltica o de otra ndole, origen nacional

o
social,
posicin
econmica,
nacimiento
cualquier otra condicin social.

-Convencin
Formas
de
sobre
la
Eliminacin
Discriminacin
sobre
de
todas
Mujer196.
la
las
El
artculo 7 de la convencin recoge que los Estados

Partes tomarn todas las medidas apropiadas para
eliminar la discriminacin contra la mujer en la
vida poltica y pblica del pas y, en particular,
garantizarn
las
mujeres,
en
igualdad
de
condiciones con los hombres, el derecho a:
-Votar en todas las elecciones y referndums

pblicos
organismos
ser
elegibles
para
todos
los
cuyos
miembros
sean
objeto
de
elecciones pblicas;
-Participar en la formulacin de las polticas
gubernamentales y en la ejecucin de stas, y
195
Aprobado el 16 de diciembre de 1966 en Nueva York, firmado por Per

el 11 de agosto de 1977 y aprobado mediante Resolucin Legislativa n
22128 de 28 de marzo de 1978.
196
Suscrito por Per el 23 de julio de 1981, Aprobado por la

Resolucin Legislativa n 23432, el 4 de junio de 1982 y ratificado el
20 de agosto del mismo ao.
135
ocupar
cargos
funciones
pblicos
pblicas
ejercer
en
todos
todas
los
las
planos
gubernamentales;
-Participar
en
organizaciones
en
asociaciones no gubernamentales que se ocupen

de la vida pblica y poltica del pas.
-Convencin Interamericana para prevenir, erradicar
y eliminar todas las formas de discriminacin y
violencia contra la mujer197. Su artculo 4 apartado
j) establece el derecho de las mujeres a tener
igualdad de acceso a las funciones pblicas de su
pas
participar
en
los
asuntos
pblicos,
incluyendo la toma de decisiones.

-Convencin
de
los
Derechos
Polticos
de
la
Mujer198. Establece el derecho de las mujeres a ser

elegibles,
para
organismos
pblicos
electivos,
ocupar cargos pblicos y ejercer sus funciones, en

igualdad
de
condiciones
con
los
hombres,
sin
discriminacin alguna (artculos 2 y 3).

-Declaracin del Milenio199. En su objetivo tercero,
en
la
bsqueda
promocin
del
de
erradicacin
desarrollo,
de
la
contempla
la
pobreza
igualdad
entre sexos y la autonoma de la mujer.

-Declaracin de la Cumbre de las Amricas200. Entre
sus
lneas
reconocimiento
de
al
actuacin
estn,
importante
papel
dentro
que
juega
del
la
197
Convencin de Belem Do Par de 1994, aprobada por Resolucin

Legislativa n 26583, el de 1 marzo de 1996 y ratificada el 2 de abril
del mismo ao.
198
Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su

resolucin 640 (VII), de 20 de diciembre de 1952. Aprobado por Per, a
travs de Decreto Legislativo n 21, el 10 de junio de 1975.
199
Resultado de la reunin de los Jefes de Estado y Gobierno llevada a

cabo los das 6 a 8 de septiembre del ao 2000 en la sede de Naciones
Unidas en Nueva York.
200
Celebrada en Qubec (Canad) en el ao 2001.
136
sociedad civil, las conducentes a extender tanto a

mujeres como a hombres el derecho a participar, en
condiciones de igualdad y equidad en los procesos
de toma de decisiones, que afectan a sus vidas y a
su bienestar201.
En el mbito legislativo nacional, esta referencia de

gnero
se
recoge
principalmente,
entre
otras,
en
las
siguientes normas:
-Ley de Igualdad de Oportunidades202. El objeto de
esta
ley
busca
institucional
establecer
de
el
marco
polticas
normativo,
pblicas
en
los
mbitos nacional, regional y local, para garantizar

a mujeres y hombres el ejercicio de sus derechos a
la igualdad, dignidad, libre desarrollo, bienestar
y autonoma, impidiendo la discriminacin en todas
las
esferas
de
su
vida,
pblica
privada,
propendiendo a la plena igualdad, como recoge el

artculo 1 de la misma.
-Ley Orgnica de Municipalidades203. Trata a nivel
municipal, adems de las funciones de stas, de la
promocin
de
la
igualdad
de
oportunidades
atendiendo a criterios de equidad.
Una vez que tenemos una amplia visin de la inclusin

de las polticas de gnero en
podemos
ver
su
establecimiento
la legislacin de Per,
entre
los
principios
201
Vase lnea de actuacin quinta de la Cumbre de las Amricas de

Qubec (Canad).
202
Ley n 28983, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 16 de

marzo de 2007.
203
Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 27 de mayo de

2007.Texto disponible en la web: www.bnp.gob.pe, fecha de la consulta
137
rectores de la Ley Marco de Presupuesto Participativo n

28056 y la n 29298 que la modifica, reflejo de ello es la
inclusin en el principio rector tres (igualdad de gnero)
y en el principio rector seis (equidad).
7.7.18 Presupuestos
Participativos
en
Villa
El
Salvador.
Villa
Lima,
El
Salvador204
que
es
todo
ciudadana,
ya
que
un
en
es
una
ejemplo
ella
se
localidad
claro
de
colindante
participacin
establecieron
desde
su
creacin los principios participativos, lo que llevara a

que la comunidad decidiera dnde destinaba sus tributos
municipales. Prueba de ello es que en el ao 1997 la villa
recibi el Premio Prncipe de Asturias a la Concordia205.
Siendo este municipio un pionero de la participacin

ciudadana, al llevar cuarenta aos en la efectividad de la
democracia
consecucin
representativa,
de
la
es
tambin
colaboracin
un
ejemplo
ciudadana
de
con
la
la
administracin, aumentando la recaudacin tributaria en

ms de un 30 % en los ltimos aos206.
7.7.19 Aspectos
controvertidos
de
la
normativa
sobre Participacin Ciudadana en Per.
204
Su primer alcalde, el hispano-peruano, Miguel Azcueta, juraba su

cargo en enero de 1984, estableciendo en el primer Decreto que firmara
Ley Comunal es ley municipal.
205
El
Jurado
estaba
compuesto
por
todos
los
embajadores
hispanoamericanos acreditados en Espaa, tomando la decisin de
conceder este galardn a Villa El Salvador por el grado de
organizacin, participacin y desarrollo alcanzada por esa comunidad,
sealando que Villa El Salvador es "Un modelo a seguir por los pueblos
del mundo".
206

171.
138
En el Foro titulado La Participacin como Derecho

Ciudadano207 llevado a cabo en Lima (Per) el 22 de mayo de
2009,
se
trato
entre
otros
temas,
el
marco
normativo
relacionado con la participacin ciudadana de Per.
Se
estudi
los
aspectos
positivos
introducidos
por
toda una serie de normas recientes que haban contribuido a

crear instituciones participativas, procesos, mecanismos de
control,
etc.,
catastrofistas
aparicin
dejando
que
al
algunos
(empeoramiento
margen
polticos
de
la
consecuencias
atribuan
gestin
de
su
servicios
pblicos o prdida de autoridad entre otros). Asimismo, no

se poda desaprovechar este foro para analizar los aspectos
negativos
de
la
legislacin
sobre
participacin,
destacndose entre otros:
-Restrictiva: al limitar la participacin en los

Consejos de Coordinacin Local a representantes de
la
sociedad
civil;
tambin
al
no
hacer
estos
rganos permanentes y al no establecerse que la

totalidad, o al menos gran parte, de la partida
econmica
destinada
inversin
pase
por
el
presupuesto participativo.
-Ambigedad: no protege expresamente a los procesos
participativos, al no dotarles de instrumentos para
su obligado cumplimiento.
-Procesalista:
detrimento
de
pondera
la
los
calidad
en
procedimientos
la
en
representacin
poltica y ciudadana, as como de los resultados de

la misma.
207
Texto
disponible
en
la
web
http://buengobiernoperu.blogspot.com/2009/08/hay-que-plantear-unareforma-las-normas.html, en un artculo de DAZ PALACIOS J. E., fecha
139
-Ausencia
incorpora
de
deberes:
numerosos
como
derechos
ya
se
ha
visto,
pero
no
recoge
una
serie de obligaciones que se utilicen en el momento

de construir una ciudadana plena, consecuente e
integrada. Por otro lado, tampoco se imponen a las
autoridades sanciones que puedan servir, en contra
de
actitudes
participativos,
contrarias
los
procesos
a su cumplimiento.
140
CAPTULO QUINTO
EL
DERECHO
FUNDAMENTAL
LA
PARTICIPACIN EN LOS ASUNTOS PBLICOS. EN PARTICULAR,

LOS MECANISMOS PARTICIPATIVOS DE LA ADMINISTRACIN LOCAL
EN EL DERECHO ESPAOL.
1. Introduccin: articulo 23 CE.
Al analizar el concepto de participacin ciudadana en el

ordenamiento jurdico espaol es necesario llevar a cabo un
estudio del artculo 23 CE, dedicado al derecho fundamental
a participar en los asuntos pblicos.
El artculo 23 de nuestra Constitucin se divide en dos

apartados. En el primero de ellos, estn proyectados208 los
principios de participacin poltica de los ciudadanos en
el sistema democrtico, en conexin con los principios de
soberana del pueblo y de pluralismo poltico consagrados
en el artculo 1 de la Constitucin209.
Este artculo, se enmarca dentro del apartado dedicado a

los derechos fundamentales, y tiene una doble dimensin
como
seala
HBERLE210:
objetiva,
participacin poltica contribuye a
donde
el
derecho
de
la formacin de la
voluntad; y subjetiva, consiste en un derecho subjetivo, en

un inters individual susceptible de tutela jurdica211.
208
En opinin de JAVIER PREZ ROYO (Curso de Derecho Constitucional,

Marcial Pons, Madrid, 1995, pg. 1991) el artculo 23.1 CE no es una
proyeccin ms del Estado democrtico, sino la ms importante de todo
el texto constitucional.
209
STC 71/1989, de 20 de abril, recurso de amparo n 1096/1987.
210
HBERLE, P., La libertad fundamental en el Estado Constitucional,

Comares, Granada, 2003, pgs. 153 y ss.
211
GARCA ROCA, J., El concepto actual de autonoma local segn el

bloque
de
la
constitucionalidad
en
Estudios
de
Derecho
Constitucional, 2001, pgs. 135 y ss.
141
Dentro
de
autnomos:
este
el
artculo
derecho
encontramos
de
tres
derechos
participacin
poltica
directamente o a travs de representantes (apartado 1); y

el derecho de acceso a cargos pblicos en condiciones de
igualdad
(apartado
2)
que
se
desdobla,
segn
la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en el derecho

de acceso a cargos pblicos representativos que incluye el
sufragio
pblica
212
pasivo,
el
derecho
de
acceso
la
funcin
, interesndonos principalmente en este estudio la
primera parte del artculo 23.
El
artculo
delimitacin
23.1
dado
CE
la
es
un
amplitud
derecho
de
lo
de
difcil
pblico.
Nos
encontramos ante un derecho de configuracin legal, como

sealan tanto DIZ PICAZO213 y JIMNEZ CAMPO214, como el
Tribunal Constitucional, que en su sentencia 51/1984, de 25
de abril215, recogi que el carcter de configuracin legal
del derecho viene a significar que ste no consiste en un
derecho
que
los
ciudadanos
participen
en
todos
los
asuntos pblicos, cualesquiera sea su ndole o condicin,

pues para participar en los asuntos concretos se requiere
un especial llamamiento o una especial competencia si se
trata de rganos pblicos, o una especial legitimacin si
212
Vase la web del Congreso de los Diputados: www.congreso.es, fecha

213
DEZ PICAZO, L. M., Capitulo IV, de las garantas de las

libertades y derechos fundamentales, en ALZAGA VILLAAMIL, O.,(dir.):
Comentarios a la Constitucin espaola, Tomo IV, Edersa-Cortes
Generales, Madrid, 1996 pgs. 429-430.
214
JIMNEZ CAMPO, J., Artculo 23. Proteccin de los derechos

fundamentales, en ALZAGA VILLAAMIL, O.,(dir.): Comentarios a la
Constitucin espaola, Tomo IV, Edersa-Cortes Generales, Madrid, 1996
pg. 462.
215
Recurso n 520/1983.
142
se trata de entidades o sujetos de derecho privado, que la

ley puede, en tal caso, organizar.
El lmite a este derecho, con la finalidad de que no

cualquier
forma
de
vulneracin
de
una
forma
de
participacin legalmente prevista pueda ser una violacin

del
fundamental216,
derecho
encuentra
su
reflejo
entre
otras, en la STC 119/1995, de 17 de julio217, que seala que

el hecho de que el artculo 23.1 garantice un derecho cuyo
ejercicio requiere la intervencin del legislador no puede
significar,
obviamente,
que
cualquier
forma
de
participacin en los asuntos pblicos de inters social,

econmico, profesional, etc., prevista en la ley pase a
integrarse en el mbito constitucionalmente protegido del
precepto218. En este mismo sentido lo entendi el Tribunal
Constitucional
en
otras
sentencias
anteriores
la
STC
119/1995, como la STC 23/1984, de 20 de febrero219 (relativa

a las elecciones en una Corporacin profesional), la STC
189/1993, de 14 de junio220 (en relacin con el derecho de
eleccin de representantes de trabajadores en una empresa)
o la STC 212/1993, de 28 de junio221(participacin en los
rganos de una Facultad).
En este sentido LPEZ GUERRA222 considera que aceptar una
interpretacin extensiva del artculo 23 significara una
216
IBAEZ MACAS, A., El derecho constitucional a participar y la

participacin ciudadana local, Grupo Difusin, Madrid, 2007, pg. 61.
217
Recurso de amparo n 773/1993.
218
F.J. 2.
219
220
221
222
LPEZ GUERRA L., El derecho de participacin del artculo 23.1

C.E., en Los derechos fundamentales y libertades pblicas, XIII
143
desmesurada extensin de las cautelas y garantas propias

de los derechos fundamentales.
El
derecho
de
participacin
est
supeditado
al
legislador, puesto que debe aprobar leyes para que sea

desarrollado. En este sentido, la STC 8/1985, de 25 de
enero223, recoga la necesidad de que el artculo 23 sea
desarrollado por ley, al decir
que ni la eleccin de
representantes ni la asuncin o ejercicio de su funcin por

stos puede llevarse a cabo sin las normas que disciplinen
el
ejercicio
garantizados.
de
Se
los
pone
derechos
as
de
constitucionalmente
manifiesto
una
de
las
caractersticas de la Constitucin como es la de inacabada,

al ser preciso que sea desarrollada por leyes, en este caso
orgnicas y no ordinarias, dado que segn el artculo 81.1,
los derechos fundamentales y libertades pblicas deben ser
desarrolladas por ellas.
2. Clasificacin Orgnica y Funcional.
Debido a las numerosas formas de participacin ciudadana

que
se
pueden
desarrollar
en
la
Administracin
Local
debemos utilizar un criterio clasificador para su anlisis

que nos permitir un mejor estudio de las mismas, siendo
estos dos criterios de clasificacin, como en el punto
siguiente veremos, el orgnico y el funcional.
GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ distinguen tres crculos

de actuacin ciudadana sobre las funciones administrativas:
una
actuacin
orgnica,
ordenada
sobre
el
modelo
corporativo, en el que el ciudadano se incorpora a rganos
Jornadas de Estudio de la Direccin General del Servicio Jurdico del

Estado, Madrid, 1993.
223
144
estrictamente tales de la Administracin; una actuacin

funcional,
en
el
administrativas
que
desde
el
su
ciudadano
propia
acta
posicin
funciones
privada;
una
actuacin cooperativa224, en que el ciudadano, sin dejar de

actuar
como
pblicas,
general
tal
secunda
en
un
sin
con
cumplir
su
sentido
funciones
actividad
especfico
materialmente
privada
que
el
inters
la
Administracin
propugna225.
CASTELLA
poltica
227
ANDREU226
excluye
formas
de
participacin
dejando
tambin
fuera
la
participacin
consultiva
cooperativa.
Este
autor
distingue
entre
participacin procedimental y participacin orgnica.
BETTINI distingue entre la participacin interna, que

englobara
los
trabajadores
funcionarios
de
la
Administracin pblica local, y la participacin externa,

siendo
esta
ltima
la
que
nos
interesa
para
nuestro
trabajo, dividindose a su vez en: orgnica, procedimental,

ocasional e informal.
Asimismo,
BETTINI
lleva
cabo
ms
clasificaciones
dentro de las ya enumeradas. Por ejemplo, dentro de la

participacin orgnica habla de participacin decisoria,
224
Ante este tipo de actuacin cooperativa considerada IBEZ MACAS

que no nos encontramos ante una verdadera participacin debido a que
al realizar la ciudadana sus actividades siguiendo las directrices
administrativas, no se refiere a asuntos pblicos. Vase
a IBEZ
MACAS, A., Derecho Constitucional a participar y la participacin
ciudadana local, Difusin Jurdica y Temas de Actualidad, 2007, pg.
216.
225
GARCA DE ENTERRA, E. y FERNNDEZ, T. R., Curso de Derecho

Administrativo, Civitas, Madrid, Volumen II, 11 edicin, 2008, pg.
85.
226
CASTELLA
ANDREU,
J.,
La
participacin
ciudadana
Administracin
pblica
(Estudio
del
artculo
105.a)
Constitucin), RVAP n 34, 1992, pg.41 y ss.
227
en
de
la
la
Tales como iniciativa legislativa popular, Consejo Abierto
145
para referirse a la cvica o de los usuarios de servicios

pblicos; y participacin de control y consultiva; dentro
de la procedimental distingue entre actividad consultiva y
hearing,
contratacin
participacin
en
el
contradictorio228.
MARTNEZ SNCHEZ229 utiliza para la clasificacin de la
participacin ciudadana el criterio material, acudiendo as
al objeto de la participacin en el mbito o sector del
ordenamiento jurdico donde se produce. Este criterio puede
llevar
confusiones
participacin
en
al
darse
distintas
la
partes
misma
del
forma
de
ordenamiento
jurdico.
SNCHEZ MORN230 utiliza el criterio formal, es decir, el
modo dnde tiene lugar la participacin administrativa,
para distinguir las distintas formas. Esta clasificacin es
la siguiente: a)consultiva, la Administracin consulta con
diferentes organizaciones de intereses colectivos antes de
adoptar
alguna
resolucin
decisiva;
b)procedimental,
la
Administracin adopta un acuerdo tras escuchar a cualquier

sujeto interesado en el mismo; c)participacin-negociacin,
tras un compromiso tomado y asumido con una organizacin
interesada
toma
la
Administracin
una
decisin;
d)participacin orgnica, la intervencin del particular o

grupo social portador del inters colectivo se encauza a
travs de un rgano administrativo de decisin, o bien de
228
BETTINI, R., La Partecipazione administrativa. Modelli italiana di

partecipazione
del
cittadinoallapubblicaamministrazione,
Giuffr,
Miln, 1973, pgs.117 y ss.
229
MARTNEZ SNCHEZ, A., La organizacin

municipales, Comares, Granada, 1989, pg.114.
230
el
funcionamiento
SNCHEZ MORN, M., La participacin del ciudadano

Administracin pblica, CEC, Madrid, 1980, pg. 107 y ss.
en
la
146
control de las decisiones burocrticas o de una actividad

administrativa especfica231.
Expuestas
todas
estas
participacin
ciudadana
continuacin,
dos
formas
de
fijaremos,
criterios
que
clasificacin
para
de
analizarlas
consideramos
los
la
a
ms
acertados como son a travs de la participacin orgnica

(ciudadana se integra en un rgano colegiado de carcter
pblico) y la participacin funcional (las restantes formas
de
participacin
no
incluidas
en
la
participacin
orgnica).
3. Participacin Orgnica.
3.1. Introduccin.
Al hablar de participacin orgnica estamos tratando

la creacin y composicin de rganos administrativos, ya
sean estatales, autonmicos o locales, donde estos entes
participan con los agentes sociales. El fundamento de los
mismos estriba, en dotar de legitimidad a las decisiones
que se tomen en los mismos potencindolos con los sectores
que ms interesen, polticamente hablando. Esto lleva a,
como seala SNCHEZ MORN, que organizaciones con mayor
importancia
representatividad
queden
relegadas
un
segundo plano de forma marginal, tales como asociaciones de

consumidores, de vecinos o en defensa del medio ambiente232.
231
Vase a IBEZ MACAS A., Derecho Constitucional a, pg. 215, op.

cit.
232
SNCHEZ
MORN,
M.,
Participacin,
neocorporativismo
y
Administracin econmica, Estudios sobre la Constitucin espaola,
Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, Madrid, 1991, pgs
3943 y ss.
147
La Ley 6/1997, de 14 de abril,
de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado, en

su
artculo
39.3,
composicin
recoge
de
la
posibilidad
rganos
de
que
colegiados
en
la
participen
organizaciones representativas de intereses sociales, as

como otros miembros que se designen por las especiales
condiciones de experiencia o conocimientos que concurran en
ellos,
en
atencin
la
naturaleza
de
las
funciones
asignadas a tales rganos.
Como
Estado
es
habitual
la
en
la
Administracin
Administracin
Autonmica
General
esta
del
tcnica
participativa es de un alcance ms bien testimonial, y en

algn caso significativo en el que los sectores sociales
han intentado ir ms all, la Administracin ha reaccionado
reduciendo233 drsticamente la composicin del rgano234.
Muy distinto sucede en la Administracin local, que

como analizaremos a lo largo de todo este estudio, es ms
cercana
la
ciudadana.
Dentro
de
la
participacin
orgnica administrativa local podramos distinguir entre

rganos
que
llamaramos
de
participacin,
creados
para
servir de gua a la participacin ciudadana, y aquellos

otros
que
tendran
como
funcin
participacin, siendo su objetivo
secundaria
la
principal desconcentrar
233
Como recoge LOZANO, B., en Derecho Ambiental Administrativo,

Dykinson, Madrid, 2003, pgs.150-151, fue el caso del Consejo Asesor
del Ministerio de Medio Ambiente. Posteriormente se acometi una
reordenacin mediante el Real Decreto 2355/04, de 23 de diciembre. La
reforma del Consejo acometida en la octava legislatura, recogi la
idea, sealada en el Principio 10 de la Conferencia de Rio, que la
mejor manera de gestionar los asuntos medioambientales es contar con
la participacin de todos los ciudadanos.
234
FERNNDEZ RAMOS, S., La informacin y la participacin ciudadana en

la Administracin Local, Bosch, Barcelona, 2009, pg. 178 y ss.
148
o descentralizar a la Administracin local, conocidos como

rganos participados235.
3.2. rganos de Participacin.
3.2.1
Consejos Sectoriales.
3.2.1.1
El
Problemtica de su configuracin.
establecimiento
corresponde
al
de
municipio,
los
Consejos
atendiendo
Sectoriales
la
legislacin
autonmica y tomando como referencia, si la hubiera, a los

reglamentos orgnicos municipales236. De forma supletoria
acudiremos a los artculos 130
y 131 del
Real Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el

Reglamento
jurdico
de
de
organizacin,
las
Entidades
funcionamiento
locales,
que
rgimen
contempla
la
posibilidad de creacin de estos Consejos con la finalidad

de canalizar la participacin de los ciudadanos y de sus
asociaciones en los asuntos municipales. El ROF remite a
la
potestad
locales
para
de
autoorganizacin
su
composicin,
de
las
organizacin
corporaciones
y
mbito
de
actuacin237, dando as cumplimiento al artculo 70 bis 1238

de la LBRL.
235
FERNNDEZ RAMOS, S., La informacin y, op. cit., pg. 178 y ss.

El artculo 20.1.c) LBRL dice que En los municipios de ms de
5.000 habitantes, y en los de menos en que as lo disponga su
reglamento orgnico o lo acuerde el Pleno, existirn, si su
legislacin
autonmica
no
prev
en
este
mbito
otra
forma
organizativa, rganos que tengan por objeto el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisin del
Pleno
236
237
Artculo 131.1. del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por

el que se aprueba el Reglamento de organizacin, funcionamiento y
rgimen jurdico de las Entidades locales.
238
Recordemos que el artculo 70 bis 1, introducido por la reforma

llevada a cabo por la Ley 57/2003, dice: Los ayuntamientos debern
establecer y regular en normas de carcter orgnico procedimientos y
rganos adecuados para la efectiva participacin de los vecinos en los
149
El mbito territorial de actuacin de los Consejos

Sectoriales, como recoge el artculo 131 del ROF, ser el
trmino municipal o bien, el distrito.
Pese a toda esta legislacin que recoge los consejos

sectoriales, FERNNDEZ RAMOS considera que sin perjuicio
de las determinaciones contenidas en el Reglamento Orgnico
en relacin con la composicin, funciones y funcionamiento
de los Consejos Sectoriales, cada Consejo Sectorial debe
elaborar
su
propio
reglamento
de
rgimen
interno,
que
deber ser aprobado por el Pleno de la Corporacin o por el

rgano plenario del Distrito en el caso antes mencionado de
los Consejos de mbito de distrito239.
3.2.1.2
Composicin.
Recordemos, como ya analizamos al citar el artculo

131 ROF, que los Consejos Sectoriales deben servir para
canalizar
la
participacin
de
los
ciudadanos
de
sus
asociaciones en los asuntos municipales. En este sentido,

el
artculo
235
del
ROF
dice
que
las
asociaciones
generales o sectoriales canalizarn la participacin de los

vecinos en los Consejos sectoriales. As, la composicin
de
estos
rganos
representados
tambin
se
convierte
en
mixta,
al
estar
adems de por asociaciones de ciudadanos,
por la propia Administracin, producindose una
disfuncin de este rgano, dado que esta naturaleza mixta

del mismo hace que vaya
en contra del principio general
para lo que se creo, puesto que deban ser las asociaciones
asuntos de la vida pblica local, tanto en el mbito del municipio en

su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan
en el municipio dichas divisiones territoriales.
239
FERNNDEZ RAMOS, S., La informacin y, op. cit., pg.181.
150
las
que
llevarn
la
labor
de
canalizacin,
no
conjuntamente con la Administracin.
Pensemos, en palabras del profesor RIVERO YSERN, que

si la funcin de estos Consejos es conocer el parecer de
un grupo cualificado de agentes sociales, esta funcin se
desvirta cuando en la emisin de ese parecer participan
tambin con mayor o menor peso numrico, representantes de
la propia Administracin240.
La
profesora
Ayuntamiento
SNCHEZ
debera
representara,
SNCHEZ,
designar
asistiera
una
las
estima
persona,
reuniones
para
y
que
el
que
lo
actuase
en
calidad de informador y en su asistencia a las reuniones

no tendra voto de calidad, y las decisiones se tomaran,
efectivamente, por los representantes de las organizaciones
de
la
zona,
pero
no
por
no
est
hecho
de
los
propios
miembros
del
Ayuntamiento241.
Este
considerar
apartado
que
el
alejado
que
de
participen
crticas
al
asociaciones
sectoriales o representantes de organismos pblicos puede

llevar
una
participacin
elitista
alejada
del
ciudadano242.
240
RIVERO YSERN, J. L., Manual de Derecho Local, Civitas, 4 edicin,

Madrid, 1999, pgs. 140-141.
241
SNCHEZ SNCHEZ, Z., Estudio Prcticos de Asociaciones, Democracia

directa y otras formas de participacin ciudadana, Lex Nova,
Valladolid, 2004, pg.143.
242
SNCHEZ MORN, M., El sistema poltico local: formas de gobierno y

participacin ciudadana, FONT I LOVET, T., (Dir.), Informe sobre el
Gobierno Local, MAP, 1992, pg.317.
151
Existen
en
municipios243
distintos
de
nuestro
pas
diversos Consejos Sectoriales244, dependiendo de la temtica

que vayan a tratar.
3.2.1.3
Funciones
propias
los
Consejos
Sectoriales.
Los
consejos
sectoriales
llevan
cabo
labores
de
asesoramiento o de informe como cita el ROF, careciendo

de funciones decisorias. Su funcin consultiva busca que el
gobierno municipal conozca la incertidumbre que rodea a su
ciudadana.
Entre
las
funciones
que
tienen
los
Consejos
Sectoriales, podamos resumir, con carcter general, pese a

que algunos tengan particularidades y sean regulados por
sus reglamentos propios, las siguientes: emitir informes
sobre
sector
las
actuaciones
temtico;
propuestas;
municipales
presentar
asesorar
en
la
correspondientes
iniciativas,
elaboracin
sugerencias
de
lneas
al
y
de
243
Por ejemplo, en el municipio de Ermua el Consejo Sectorial se

compone de miembros natos o electivos; En la ciudad de Barcelona
existen consejos sectoriales del municipio y del distrito.
244
Los Consejos sectoriales municipales de ciudad estarn compuestos

por: un concejal o concejala de cada grupo municipal del Ayuntamiento
y representantes escogidos entre las entidades del mbito objeto del
consejo en cuestin; expertos y personalidades de reconocida vala
dentro del sector especfico del consejo; la presidencia de los
consejos de mbito de ciudad corresponde al alcalde o alcaldesa. Los
Consejos sectoriales de distrito estarn compuestos por: consejero
responsable de cada una de las reas comprendidas en el mbito de
actuacin del Consejo Sectorial; consejeros de distrito segn regule
el reglamento interno de cada distrito; una representacin de las
entidades vinculadas a la temtica sectorial, segn regule el
reglamento interno de cada distrito; asimismo, un tercio del total de
miembros sern representantes de la ciudadana, a ttulo individual,
escogidos entre los usuarios o implicados por la temtica que trate el
Consejo Sectorial; estar presidido por un concejal de distrito o
consejero en quien se delegue.
152
actuacin
el
presupuesto;
cualquier
informe
al
Ayuntamiento a requerimiento de ste.
La
participacin
en
estos
rganos,
como
ya
hemos
dicho, es consultiva pese a lo que sera de desear para la

ciudadana,
de
forma
que
si
sus
dictmenes
informes
fuesen vinculantes se fortalecera la legitimacin de las

decisiones
municipales,
pero
este
planteamiento
sera
incompatible con las previsiones del artculo 69.2 LBRL que

deja
meridianamente
procedimientos
de
claro
que
las
participacin
que
formas,
las
medios
Corporaciones
establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganizacin

no
podrn
en
ningn
caso
menoscabar
decisin que corresponden a los
las
facultades
de
rganos representativos
regulados por la Ley.
3.2.1.4
Consejos
Territoriales
de
Participacin.
Los
Consejos
Territoriales
son
rganos
de
participacin, informacin y propuesta dentro de un mismo

Distrito
en
participan
los
en
que
la
asociaciones,
gestin
de
los
vecinos
asuntos
colectivos
municipales.
Podemos decir que son rganos que sirven para abordar temas
que afectan a los vecinos de un barrio o zona de una
ciudad, y ayudan al ayuntamiento a decidir dnde destinar
parte del presupuesto para inversiones pblicas en esas
zonas
as
como
para
conocer
el
funcionamiento
de
los
servicios pblicos.
3.2.1.4.1.
Funciones.
Las funciones bsicas, como dice FERNNDEZ RAMOS, son

por un lado, potenciar el dilogo entre la Junta Municipal
153
de
Distrito,
las
entidades
los
vecinos
sobre
los
diferentes temas de la vida del territorio en concreto del

que
se
trata,
problemticas
por
otro,
generales
tomar
de
su
conciencia
distrito
de
las
de
la
municipalidad, con una visin global del municipio245.
3.2.1.4.2.
Similitud
del
funcionamiento
de
los Consejos Sectoriales y los Consejos

Territoriales
de
Participacin.
Problemtica de la dispersin normativa

autonmica
de
la
regulacin
de
su
funcionamiento.
En cuanto a su funcionamiento es muy similar al de

los
Consejos
Sectoriales.
Diversas
legislaciones
autonmicas regulan el funcionamiento de este rgano. Por

ejemplo, la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Rgimen Local
de la Comunitat Valenciana lo recoge en su artculo 30 que
dice: en los municipios en los que existan ncleos de
poblacin distintos del principal que agrupen a ms del
veinte por ciento de la poblacin municipal, se crear un
Consejo Territorial de Participacin, que estar integrado
por
un
representante
de
cada
uno
de
los
ncleos
existentes, elegido en la forma en que reglamentariamente

se
determine
por
el
Ayuntamiento.
En
el
resto
de
los
casos, la creacin de este rgano ser potestativa. El

Consejo Territorial de Participacin tiene como funcin
principal la de asesoramiento y elaboracin de propuestas
sobre las necesidades de estos ncleos, en general, y de
cada uno de ellos, en particular. El consejo territorial
presentar
un
informe
al
Pleno
con
carcter
anual,
preferentemente en la fase inicial de elaboracin de los
245
FERNNDEZ RAMOS,
S., La informacin y, op. cit., pg. 188.
154
presupuestos.
Sern
los
propios
municipios
los
que
aprueban su regulacin.
3.2.1.4.3.
Experiencias prcticas de Consejos
Territoriales de Participacin: casos de

las ciudades de Vitoria, Madrid, Mlaga
y Zaragoza.
En
Vitoria
existen
siete
consejos territoriales de participacin y se rigen, adems

de por sus propias reglamentos internos de funcionamiento,
por el Reglamento Orgnico de Participacin Ciudadana de
Vitoria-Gasteiz246. En su artculo 64 define a los Consejos
Territoriales
como
rganos
de
participacin,
consulta,
informacin, control y propuesta, sin personalidad jurdica

propia,
que
permiten
la
participacin
de
vecinos/as,
colectivos y entidades de una misma Demarcacin Territorial

en la gestin de los servicios municipales. Se convierten
as en los rganos de participacin en las demarcaciones
territoriales y por tanto en el enlace fundamental entre la
ciudadana y el Ayuntamiento. Tienen por finalidad como
recoge el artculo 65 del mismo cuerpo legal promover,
canalizar
proponer
una
reflexin
conjunta
de
las
entidades y ciudadana en torno a los diferentes temas que

afectan
territorio,
la
vida
de
haciendo
su
demarcacin
as
posible
territorial
una
mayor
corresponsabilizacin de los ciudadanos y ciudadanas en los

asuntos pblicos del municipio.
246
Aprobado el 16 de julio de 2004, entrando en vigor el 28 de

septiembre de 2004.
155
En Madrid se encuentra recogido el Consejo Territorial

en el Reglamento Orgnico de los Distritos de Madrid247, en
concreto en el artculo 50 que regula su composicin y
finalidad. Asimismo, se establece que cada distrito tengo
su propio consejo, siendo estos un total de 21.
En Mlaga tambin se regula en el Reglamento Orgnico

de Participacin Ciudadana248. En el Captulo IV, Seccin
4,
se
especifica en el artculo 116 todo lo relativo a
sus miembros.
La
ciudad
de
Zaragoza
tambin
ha
regulado
estos
Consejos a travs de un Reglamento de rganos Territoriales

y de Participacin Ciudadana249.
3.2.1.5
Consejo
Social de la Ciudad: novedad
introducida por la Ley 57/2003, de 16 de

diciembre.
La Ley 57/2003, que reform la LBRL introduce en el

artculo
131
el
Consejo
Social
de
la
Ciudad
en
los
municipios de gran poblacin.
Es un rgano muy similar a los Consejos Sectoriales

pero tratando sobre asuntos ms generales. Como cita el
profesor
FERNANDEZ
RAMOS250,
durante
la
tramitacin
247
Aprobado el 23 de diciembre de 2004 y publicado el da 10 de enero

de 2005 en el Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid n 7.
248
Aprobado por el Pleno el 23 de febrero de 2006 y publicado en el

Boletn Oficial de la Provincia de Mlaga n 70 el da 12 de abril de
2006.
249
Aprobado en el Pleno celebrado el da 28 de julio de 2005 y

publicado en el Boletn Oficial de la Provincia de Zaragoza n 288 el
250
FERNNDEZ RAMOS, S., La informacin y, op. cit., pg. 189.
156
parlamentaria del proyecto de ley se pretendi impulsar an

ms la semejanza con los Consejos Econmicos y Sociales del
Estado y las Comunidades Autnomas, al proponerse que el
Consejo Social de la Ciudad tuviese personalidad jurdica
propia251.
Aunque ser a partir de la reforma de la Ley 57/2003,

anteriormente citada, cuando se introduce la obligacin de
creacin de estos rganos, algunos municipios en ejercicio
de su potestad de autoorganizacin, con anterioridad a la
Ley de Modernizacin de los Gobiernos Locales ya los haban
creado. Por ejemplo, la Ley 22/1998, de 29 de diciembre, de
la Carta Municipal de Barcelona252, recoge la creacin del
Consejo Social de la Ciudad en su artculo 36, misma ley
que propici su creacin e introduccin en la LBRL. Algunas
diputaciones tambin haban creado ya estos rganos bajo la
denominacin de Consejos Econmicos y Sociales253.
Para
CANALES
elaboracin
de
un
este
rgano
plan
puede
estratgico
ser
municipal
impulsar el desarrollo econmico y social
3.2.1.5.1.
clave
254
para
y
la
para
Funciones.
Como recoge el artculo 131.2. de la LBRL adems de

las funciones que determine el Pleno municipal mediante
251
Vase la Enmienda n 26 del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida

en el BOCG, Congreso, Serie A, nm.157-9, de 18 de septiembre de 2003.
252
Modificada por la Ley 7/2010, de 21 de abril, de modificacin de la

Carta municipal de Barcelona.
253
Vase a LPEZ BENTEZ, M., El problema de la naturaleza jurdica de

los Consejos Econmicos y Sociales de mbito local, VVAA, Estudios de
Derecho Pblico Econmico, Civitas, Madrid, 2003, pgs. 329 y ss.
254
CANALES ALIENDE, J. M., La democracia participativa local, Sistema

nm. 184-185, 2005, pg.199.
157
normas orgnicas, a este Consejo le corresponden una serie

de
funciones,
entre
las
que
se
encuentran
el
debate,
informe, consulta y propuesta en temas estratgicos de la

ciudad, tales como255:
-Grandes proyectos de la ciudad.

-Planeamiento urbanstico.
-Criterios
generales
de
los
Presupuestos
Generales.
-Programa
de
accin
anual,
anlisis
seguimiento de polticas pblicas que afecten a

la ciudad.
-Consultas
populares
que
se
quieran
hacer
instancia del ayuntamiento (en algunos casos es

preceptivo).
3.2.1.5.2.
de
Composicin. Casos de las ciudades

Barcelona,
Albacete,
Logroo
Madrid.
Su composicin vara dependiendo del municipio en el

que
est
instaurado.
Est
presidido
por
el
alcalde
alcaldesa del municipio y compuesto por concejales de los

grupos municipales existentes en el consistorio, estando
tambin
en
algunos
Consejos
Sociales
de
la
Ciudad
representantes de partidos polticos sin representacin.

Tambin
lo
conforman
miembros
de
otros
consejos
consultivos, representantes de asociaciones, de entidades

significativas e incluso ciudadana que no se encuentre
asociada a ninguna entidad, pero como ya hemos comentado,
depender de cada municipio.
255
Texto disponible en la web: www.famp.es, fecha de la consulta el

158
En
el
caso
de
Barcelona,
el
Consejo
Social,
es
presidido por el alcalde o alcaldesa. La vicepresidencia

se
elige
en
la
primera
sesin
plenaria
entre
representantes de instituciones y entidades presentes en

el Consejo. Lo completan: un concejal por grupo municipal
que forma el Consistorio; un representante de cada uno de
los Consejos Sociales de Distrito y un representante de
cada
Consejo
Sectorial;
hasta
quince
representantes
de
instituciones representativas de la ciudad; hasta quince

representantes de asociaciones inscritas en el ficheros de
asociaciones municipales; hasta quince representantes de
la ciudadana escogidas al azar entre un registro formado
por personas que han manifestado la voluntad de participar
en el Consejo.
En la ciudad de Albacete, su composicin es ms amplia

que en Barcelona. Es presidido por el alcalde o alcaldesa,
y forman parte los siguientes consejeros-representantes:
cuatro, siendo uno del grupo poltico de gobierno y tres
de
la
oposicin;
dos
consejeros
de
las
organizaciones
sindicales ms representativas de la ciudad; un consejero

de
la
Universidad;
Asociaciones
de
un
consejero
Vecinos;
un
de
la
consejero
Federacin
de
Foro
de
de
la
Participacin256;; un consejero de la Cmara de Comercio;

un consejero de colegios profesionales; un consejero de
representantes
ambiente,
Ambiente;
un
de
organizaciones
propuesta
consejero
del
de
en
Consejo
una
defensa
del
medio
Municipal
del
Medio
entidad
cultural;
un
consejero de medios de comunicacin, a propuesta de la

asociacin
Comunidades
de
de
prensa;
un
Castilla-La
consejero
Mancha;
un
de
la
Junta
consejero
de
de
la
256
Este representante pensamos que de momento estar en suspenso al

haberse extinguido el Foro de la Participacin al dejar de recibir
fondos directos del Ayuntamiento de Albacete como comentaremos ms
adelante.
159
Administracin
General
de
Estado;
un
consejero
de
la
entidad financiera con mayor implantacin en Albacete; un

consejero de asociaciones de discapacidad; un consejero
del Consejo de la mujer; un consejero del Consejo Local de
la Juventud; un consejero del Consejo Municipal de Mayores
(FADEMA);
un
consejero
de
asociaciones
deportivas;
un
consejero de los que hayan ostentado la consideracin de

alcaldes o alcaldesas democrticas de la ciudad; y por
ltimo
podrn
asistir
en
calidad
de
asesores
personas
expertas en materias que vayan a ser tratadas por en el

Consejo, a propuesta de la presidencia.
En Logroo existe una composicin muy similar a la que

se da en la ciudad de Albacete. Divide sus componentes en
natos, siendo estos el alcalde o alcaldesa, el portavoz de
gobierno
municipal
los
portavoces
de
los
grupos
municipales con representacin en el Pleno y el concejal de

participacin ciudadana; y aquellos otros nombrados por el
Pleno, siendo estos: diez vecinos con especial relevancia o
representacin ciudadana en los mbitos social, cultural,
econmico, deportivo, vecinal y asociativo en general, cuya
propuesta
de
nombramiento
corresponde
tres
vecinos
nombrados por la Junta de Gobierno Local; siete vecinos

nombrados a propuesta de los distintos Grupos Polticos en
proporcin
su
representacin
en
el
Pleno
del
Ayuntamiento; once representantes de la ciudad de Logroo

propuestos
por
correspondera
sus
a
la
respectivas
asociaciones,
representacin
de
una
serie
que
de
entidades como son: dos representantes por los sindicatos

con mayor representacin de acuerdo con la Ley Orgnica de
Libertad Sindical; un representante por la Federacin de
Empresarios de La Rioja; un representante por la Cmara de
Comercio e Industria de la Rioja; un representante por la
Universidad
de
La
Rioja;
un
representante
por
la
160
Coordinadora
de
la
tercera
edad
de
Logroo;
un
representante por el Consejo de la Juventud de Logroo; un

representante por la Federacin de Asociaciones de vecinos
de la Rioja; un representante por el Colegio oficial de
Arquitectos de La Rioja; un representante en representacin
de las entidades financieras; un representante en nombre de
las asociaciones de discapacitados; un miembro con voz y
sin voto y el Secretario General del Pleno, que actuar
como Secretario257.
Por ltimo citaremos la composicin del Consejo en la

ciudad de Madrid. En primer lugar, su Consejo Social recibe
la
denominacin
de
Director258.
Consejo
Destaca
en
la
composicin del citado consejo la presencia de las personas

que
hubieran
sido
presidentes
de
la
Nacin
de
la
Comunidad de Madrid. Tambin estn presentes los rectores

de la Universidad Rey Juan Carlos, Complutense, Autnoma,
Politcnica
veinte
de
Madrid
consejeros
Nacional
sectoriales,
lo
Distancia
que
hace
as
que
como
dicha
composicin sea mucho ms tcnica y elitista que las del

resto de la geografa espaola.
3.2.1.5.3.
Funcionamiento.
ciudades
de
Casos
Barcelona,
de
las
Albacete,
Logroo y Madrid.
El funcionamiento de estos consejos es muy similar,

independientemente de la ciudad. Suele estar compuesto por
una presidencia, el plenario y comisiones de trabajo.
257
Publicado en el Boletn Oficial de La Rioja n 143 de 6 de

noviembre de 2004 y modificado por el Boletn Oficial de La Rioja n
151 el da 13 de noviembre de 2007.
258
El Reglamento Orgnico del Consejo Director de la ciudad de Madrid

fue publicado en el Boletn Oficial de Comunidad de Madrid n 244 el
da 13 de octubre de 2004 y en el Boletn Oficial del Ayuntamiento de
Madrid n 5630 el da 16 de octubre de 2004, pgs. 4438-4441.
161
En la ciudad de Barcelona y que sirvi de ejemplo para

otras
muchas,
presidencia,
su
el
Consejo
plenario
Social
y
se
una
conforma
comisin
de
la
permanente,
pudiendo as mismos determinar dicha comisin o el plenario

el establecimiento de grupos de trabajo temporales para el
seguimiento y estudio de las iniciativas que se acuerden.
El plenario se reunir de manera ordinaria cada seis meses
y como mnimo una vez al ao. De forma extraordinaria podr
reunirse cada vez que sea convocado por la presidencia o a
peticin de un tercio de los miembros del Consejo. La
regularidad con la que se rena la Comisin Permanente ser
de
dos
meses
cuando
lo
solicite
la
presidencia
iniciativa propia o tambin a peticin de un tercio de los

miembros del Consejo259.
En Albacete, se estructura al igual que la ciudad de

Barcelona con la presidencia y el pleno que se reunirn con
la misma asiduidad que el comentado anteriormente. Tambin
recoge la posibilidad de la constitucin de comisiones de
trabajo necesarias por razn de la materia, teniendo la
potestad
de
creacin
el
pleno,
siempre
cuando
no
existan comisiones sectoriales a ese respecto260.
Logroo
Social
al
mismo261.
estar
al
un
modelo
compuesto
Tambin,
regularmente
259
utiliza
ser
tan
diferencia
sus
ms
sencillo
slo
de
reuniones
Texto
disponible
www.conselldeciutat.cat/es/page.asp?id=4,
de
Consejo
por
el
Pleno
del
otros,
se
rene
ms
trimestrales.
Podrn
en
la
web:
fecha de la consulta el da
260
Artculo 11 y ss. del Reglamento Orgnico del Consejo Social y de

Sostenibilidad de la ciudad de Albacete.
261
Texto disponible en la web: www.logro-o.org, fecha de la consulta

162
convocarse
sesiones
extraordinarias
por
peticin
del
presidente o de una tercera parte de los miembros del

mismo. En Logroo no se recoge la posibilidad de crear
comisiones de trabajo pero si se establece la opcin de que
el presidente pueda requerir la presencia en las sesiones,
de personal tcnico, para informar o asistir en el debate.
En
Madrid
dijramos
el
Consejo
Consejo
Social262,
Director,
est
denominado
configurado
como
ya
por
el
Presidente, el Pleno y Comisiones de Trabajo, recogindose

la figura del Coordinador263 del Consejo, que tienen entre
otras misiones las de suministrar toda la infraestructura
al Consejo para su normal desenvolvimiento as como el
asesoramiento
reglamentos
jurdico
que
les
al
mismo
afectan.
La
en
relacin
regularidad
con
los
de
sus
reuniones es similar a las que se producen en Barcelona o

Albacete pero la diferencia estriba a la hora de convocar
al
Consejo
de
forma
extraordinaria,
dado
que
slo
el
Presidente es quien ostenta esta capacidad.
Hemos visto como en muchas ciudades la creacin o no

de comisiones de trabajo, dentro del Consejo Social de la
Ciudad, obedece a la existencia de consejos sectoriales
cuya
instauracin
en
los
consistorios
del
territorio
nacional se encuentra normalizada. Sera mejor, para frenar

esta sectorizacin, como dice BRUGU TORRUELLA, y cuyas
palabras
suscribimos,
reducir
el
nmero
de
consejos
comisiones, potenciar consejos de entidades donde expresar

visiones de conjunto, y crear la figura del tcnico de
262
Reglamento Orgnico del Consejo Director de la Ciudad de Madrid

aprobado el 28 de septiembre de 2004.
263
Artculo 13 del Reglamento Orgnico del Consejo Director de la

Ciudad de Madrid aprobado el 28 de septiembre de 2004.
163
participacin, responsable de coordinar y hacer funcionar

los diferentes instrumentos264.
3.3. rganos Participados.
3.3.1
rganos
Territoriales
de
Gestin
Desconcentrada.
3.3.1.1
Objeto.
MERCADAL VIDAL considera el objetivo de los rganos

territoriales de gestin desconcentrada, y en concreto de
las Juntas Municipales de Distrito como rganos orientados
a
mejorar
la
participacin
gestin
ciudadana,
municipal
establecindose
facilitar
su
la
composicin,
organizacin y esfera territorial en un reglamento que se

entender parte del Reglamento Orgnico265.
3.3.1.2
Rgimen jurdico.
El artculo 24.1
de la
LBRL
establece que para
facilitar la participacin ciudadana en la gestin de los

asuntos
locales
mejorar
sta,
los
municipios
podrn
establecer rganos territoriales de gestin desconcentrada,

con
la
organizacin,
funciones
competencias
que
cada
ayuntamiento les confiera, atendiendo a las caractersticas

del asentamiento de la poblacin en el trmino municipal,
sin
perjuicio
de
la
unidad
de
gobierno
gestin
del
municipio.
264
Joaqum BRUG TORRUELLA fue Director General de Participacin

Ciudadana en la Generalitat de Catalunya entre los aos 2004-2008.
265
MERCADAL VIDAL, F., Organizacin Municipal, en MUZ MACHADO, S.,

(Dir.), Tratado de Derecho Municipal, Tomo I, Civitas, Madrid, 1988,
pg. 939.
164
El
apartado
introducido
por
segundo
la
Ley
del
artculo
57/2003,
de
24
16
de
la
de
LBRL,
diciembre,
establece que en los municipios sealados en el artculo

121 ser de aplicacin el rgimen de gestin desconcentrada
establecido en el artculo 128266.
Nos
rganos
encontramos
de
gestin
ante
una
doble
desconcentrada.
regulacin
Por
un
lado
de
los
la
del
artculo 24 de la LBRL que recoge la posibilidad de la

constitucin potestativa de estos rganos para municipios
que no son de gran poblacin; y por otro lado, el artculo
128 que convierte a estos rganos de los distritos en
obligatorios para municipios de gran poblacin267.
Estos
rganos
de
gestin
desconcentrada
deben
enmarcarse, en virtud del artculo 20.2 de la LBRL, dentro

de una organizacin complementaria que permite a las leyes
autonmicas
su
establecimiento
dejando
margen
las
administraciones locales en el ejercicio de su potestad de

autoorganizacin. Esta primaca de las leyes autonmicas
sobre
rgimen
local,
que
prevalecen
ante
cualquier
reglamento municipal teniendo el ROF carcter supletorio,

no
qued
dirimida
hasta
la
STC
214/1989,
de
21
de
266
El artculo 128.1 dispone que en los municipios de gran poblacin

los
ayuntamientos
debern
crear
distritos,
como
divisiones
territoriales propias, dotadas de rganos de gestin desconcentrada,
para impulsar y desarrollar la participacin ciudadana en la gestin
de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de
gobierno y gestin del municipio.
267
Son municipios de gran poblacin, segn el artculo 121 de la LBRL:

a)los municipios cuya poblacin supere los 250.000 habitantes; b) los
municipios capitales de provincia cuya poblacin sea superior a los
175.000 habitantes; c) los municipios que sean capitales de provincia,
capitales autonmicas o sedes de las instituciones autonmicas;
d)asimismo,
los
municipios
cuya
poblacin
supere
los
75.000
habitantes,
que
presenten
circunstancias
econmicas,
sociales,
histricas o culturales especiales. En los supuestos de los puntos c y
d, se exigir que as lo decidan las Asambleas Legislativas
correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.
165
diciembre268 y la posterior modificacin de la LBRL por la

Ley 11/1999, de 21 de abril.
Pese a lo anterior, las leyes autonmicas que han

regulado
estos
rganos
territoriales
de
gestin
desconcentrada lo hacen de forma subsidiaria tras permitir

su regulacin por los reglamentos municipales269.
El ROF tambin tendr carcter supletorio, ya sea de

las normativas de las Corporaciones Locales o de las leyes
autonmicas270.
3.3.1.3
Problemtica de la denominacin de los
rganos de gestin desconcentrada.

Como recoge IBEZ MACAS271, estos rganos no reciben
una denominacin unitaria en todos los municipios. En la
LBRL
los
califica
simplemente
como
rganos
de
gestin
desconcentrada272, lo que puede llevar a la equivocacin,

al denominarse de distinta manera dependiendo del municipio
donde estn creados, pudiendo encontrarnos ante un mismo
rgano con funciones similares sin percatarnos.
268
F. J. 6.
269
Entre otros: artculo 61.2 Ley 14/1990, de 26 de julio, de reforma

de la Ley 8/1986, de 18 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas de Canarias; artculo 59.1 Ley 5/1997, de 22
de julio, de Administracin Local de Galicia.
270
QUINTANA LPEZ, T., La Desconcentracin en la Organizacin de los

Municipios, Documentacin Administrativa n 228, 1991, pg.149.
271
IBEZ MACAS, A., El derecho constitucional a, op. cit., pg.

225.
272
Asimismo, en el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el

que se aprueba el Texto refundido de la Ley Municipal y de Rgimen
Local de Catalua, en su artculo 63, se recogen con la misma
denominacin.
166
El Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el

que
se
aprueba
el
Reglamento
de
organizacin,
funcionamiento y rgimen jurdico de las Entidades locales,

regula tan slo la creacin de lo que designa como Juntas
Municipales de Distrito, no estableciendo algunos tipos
ms en distintos niveles.
3.3.1.4
Instauracin
Territoriales
competencia
de
de
de
los
Gestin
los
rganos
Desconcentrada:
Plenos
Municipales.
Especial atencin a los municipios de Gran

Poblacin.
Su creacin est reservada, segn el ROF, al Pleno

municipal de cada municipio. No debemos olvidar que la Ley
57/2003 que modific la LBRL obliga a los municipios de
gran
poblacin,
siendo
en
los
la
instauracin
municipios
ms
de
pequeos
estos
rganos,
potestativa
su
creacin.
Debemos mencionar la posibilidad de instaurar dichos

rganos, atendiendo a las leyes autonmicas, en ncleos de
poblacin distanciados del municipio cuando la mayora de
los vecinos as lo solicite273.
La Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administracin Local

de Aragn, contempla en su artculo 38.1 la posibilidad de
en los municipios de ms de 5.000 habitantes, el Pleno
podr acordar la creacin de Juntas de Distrito o Barrio,
como
rganos
territoriales
de
gestin
desconcentrada.
Similar la regulacin en la Ley 1/2003, de 3 de marzo, de

la
Administracin
Local
de
La
Rioja
(artculo
32.1),
273
As lo establece el artculo 65.1 del Decreto Legislativo 2/2003,

de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley
Municipal y de Rgimen Local de Catalua.
167
introduciendo la posibilidad de que puedan existir lo que

denomina Juntas de Vecinos, en los ncleos de poblacin
separados de la capitalidad del municipio que no tengan la
condicin de entidad local menor (artculo 33.1).
3.3.1.5
Composicin:
remisin
reglamentos
orgnicos municipales.
Los
artculos
24
128
de
la
LBRL,
as
como
el
artculo 129 del ROF, en relacin con la composicin de los

rganos
de
gestin
desconcentrada,
remiten
los
reglamentos orgnicos municipales, puesto que no regulan la

misma.
La
composicin
de
los
rganos
de
gestin
desconcentrada es muy diversa y difusa, teniendo que acudir

a
legislaciones
autonmicas
reglamentos
orgnicos
de
funcionamiento de las corporaciones locales. El artculo

235 ROF dice que las asociaciones generales o sectoriales
canalizarn la participacin de los vecinos en los Consejos
sectoriales,
en
desconcentrada,
participar,
los
rganos
etc..
debern
Estas
estar
colegiados
de
asociaciones,
inscritas
en
gestin
para
los
poder
registros
creados a tal efecto (artculo 236 ROF).
Algunas
composicin
miembros
Comunidades
mixta:
de
la
en
la
Autnomas
remiten
que
parte
formen
Corporacin
una
vecinos
Municipal274;
entre
representantes de asociaciones y miembros de la Corporacin
274
La Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administracin Local de la

Comunidad de Madrid, establece en su artculo 34.2 la composicin de
los rganos de gestin desconcentrada por vecinos y miembros de la
Corporacin municipal.
168
municipal275; una forma mixta de las anteriores, es decir,

miembros de la Corporacin Municipal (concejales), vecinos
y
ciudadanas276;
asociaciones
composicin
exclusiva
de
vecinos277, etc.
3.3.1.6
Funcionamiento y competencias.
El artculo 139.1 ROF establece que el funcionamiento

de
las
Juntas
de
distrito
se
rige
por
las
normas
que
acuerde el Pleno, a travs del reglamento que las regule y

se inspirar en las normas reguladoras del funcionamiento
del Pleno, que regirn en todo caso de forma supletoria.
As, habr que atender a las normas autonmicas y a las
establecidas por los reglamentos municipales propios para
determinar sus funciones y competencias.
No podemos olvidar al artculo 129.2 ROF que recoge

que el reglamento de las Juntas determinar asimismo las
funciones
administrativas
competencias
municipales,
que,
se
en
relacin
deleguen
las
puedan
ser
delegadas en las mismas, dejando a salvo la unidad de

gestin del municipio.
275
La Ley 1/2003, de 3 de marzo, de la Administracin Local de La

Rioja, en su artculo 32.2 recoge que En ausencia de regulacin
especfica, dichas Juntas integrarn a concejales y representantes de
las asociaciones vecinales
276
El Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se

aprueba el Texto refundido de la Ley Municipal y de Rgimen Local de
Catalua lo establece en su artculo 61.2.
277
La Ley 14/1990, de 26 de julio, de reforma de la Ley 8/1986, de 18

de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas de
Canarias, recoge en su artculo 97 que estn compuestas por un
Concejal que las preside nombrado por el Alcalde y una serie de
vocales que sern nombrados por la Alcalda de entre los vecinos a
propuesta de los grupos polticos con representacin municipal
atendiendo a la proporcionalidad del pleno.
169
Las
competencias
de
los
rganos
de
gestin
desconcentrada podrn tener carcter consultivo, de gestin

o decisorio, dependiendo de la normativa legal aplicable a
los mismos.
Entre
las
competencias
especficas
que
les
han
otorgado las legislaciones autonmicas a estos rganos se

encuentran, por ejemplo en el caso de la Regin de Murcia,
las
de
elevar
propuestas,
iniciativas,
peticiones,
informes, reclamaciones o quejas a rganos municipales278 y

colaboracin en la vigilancia y gestin de la ordenacin
urbanstica279, entre otras.
Es
importante
destacar
que
algunas
legislaciones
autonmicas han reconocido a estos rganos la posibilidad

de que se delegue en ellos funciones ejecutivas como son la
gestin de servicios. En este sentido, la Ley 5/1997, de 22
de julio, de Administracin Local de Galicia permite en su
artculo 70 a los rganos de gestin desconcentrada que
puedan
ejercer
las
competencias
funciones
que
cada
Ayuntamiento les confiera, atendiendo a las caractersticas

del asentamiento de la poblacin en el trmino municipal y,
en
especial,
en
los
sectores
sanitario,
asistencial,
cultural, deportivo y recreativo, garantizndose, en todo

caso, el principio de unidad de gobierno y gestin en el
municipio, a cuyo efecto se establecern en el acuerdo de
delegacin los sistemas de revisin y control de los actos
y acuerdos adoptados por los rganos de participacin.
Igualmente, el ya citado Decreto Legislativo 2/2003, de 28
278
Tambin recogido por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril,

por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Municipal y de
Rgimen Local de Catalua (artculo 63.c) y en la Ley 7/1999, de 9 de
abril, de Administracin Local de Aragn.
279
Artculo 40 de la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Rgimen Local de

la Regin de Murcia.
170
de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la

Ley Municipal y de Rgimen Local de Catalua permite la
delegacin de competencias, con una redaccin muy similar a
la de la Ley 5/1997 pero con algunos matices280.
3.3.2
Consejos
especial
de
atencin
Participacin
al
caso
del
Ciudadana:
municipio
de
Castelln.
Estos
encauzar
rganos
la
son
creados
participacin
por
los
ciudadana
municipios
de
para
asociaciones,
entidades y vecinos. Su denominacin tambin vara, como ya

hemos visto en otros rganos de participacin, dependiendo
del municipio as como sus competencias.
En Castelln, municipio pionero en implantar polticas

de participacin ciudadana,
el
Consejo de participacin
ciudadana comenz a funcionar el 9 de noviembre de 1988. Se

constituy como rgano complementario del Ayuntamiento, sin
personalidad
interlocutor
jurdica
vlido
propia,
considerndose
representativo
de
los
como
vecinos
de
280
El artculo 64 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por

el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Municipal y de Rgimen
Local de Catalua dice as: 64.1 Los rganos territoriales de
participacin pueden ejercer por delegacin funciones deliberativas y
ejecutivas en las materias relativas a la gestin y la utilizacin de
los servicios y los bienes destinados a actividades sanitarias,
asistenciales, culturales, deportivas y de recreo cuando su naturaleza
permita la gestin desconcentrada y no afecte a los intereses
generales del municipio. Puede ampliarse la delegacin a otras
actividades, siempre que concurran las condiciones anteriores; 64.2
Con el fin de garantizar el principio de unidad de gobierno y de
gestin del municipio: El ejercicio de las facultades de gestin y
ejecucin corresponde, en todo caso, al concejal presidente, de
acuerdo con las decisiones adoptadas por el rgano de participacin.
Tienen que establecerse los sistemas de revisin y control de los
actos y los acuerdos adoptados por los rganos de participacin.
Los rganos desconcentrados tienen que ejercer sus funciones de
acuerdo con los programas y las directrices establecidos por el pleno.
Los actos de los rganos de participacin territorial pueden
impugnarse ante al rgano correspondiente del ayuntamiento mediante el
recurso de altura.
171
Castelln mediante sus asociaciones, en la Administracin y

gozando de independencia en sus propias decisiones y con
estricta
sujecin
al
reglamento
que
lo
regula281.
4. Participacin Funcional.
4.1. Introduccin.
La participacin funcional no se lleva a cabo desde

administrativas
pblicas
sino
desde
el
exterior,
ejercindola la ciudadana, de forma individual. Existen

diferentes
formas
de
participacin
funcional
en
la
Administracin local como son: a) el derecho de informacin

pblica;
b)
la
iniciativa
popular;
c)
las
audiencias
pblicas; d) encuestas y estudios de opinin; e) jurados de

ciudadanos; f) derecho de peticin, etc.
Esta forma de participacin no conlleva la insercin

del ciudadano en rgano alguno sino que, directamente, su
manifestacin tiene una relevancia, mayor o menor, en los
procedimientos administrativos282.
4.2. Informacin Pblica.
4.2.1
Concepto
surgimiento
del
derecho
de
informacin.
Es necesario definir el concepto de informacin para a

continuacin introducirnos en la legislacin que lo regula.
Para ello utilizar la definicin de CASTELL que considera
281
Reglamento del Consejo de Participacin Ciudadana de Castelln

publicado en el B.O.P. de Castelln n 47, de 20 de abril de 1993.
282
SANTAMARA
PASTOR,
A.,
Principios
Jurdicos
Administrativo, La Ley, Madrid, 2010, pg. 957.
del
Derecho
172
la informacin pblica como el principal exponente de la

participacin directa procedimental de los ciudadanos
supone la invitacin a stos para que enjuicien y sometan

sus propuestas ante proyectos de la Administracin antes de
ser aprobados definitivamente283.
Esta va participativa est abierta a la ciudadana,

como veremos ms adelante, y la Administracin se encuentra
obligada a dar publicidad de la apertura de tal trmite284
de informacin pblica.
La informacin pblica fue calificada por el Tribunal

Supremo en su sentencia de 24 de abril de 1978 como de
audiencia indiscriminada.
Este derecho surge285 en el ao 1766 en Suecia que
aprueba la Ley Orgnica de libertad de prensa286. De forma
ms reciente, Estados Unidos aprob en 1966 la Ley sobre
Libertad
de
Informacin
(Freedom
of
Information
Act,
conocida con las siglas FOIA). Esta ley fue modificada en

1974 a raz del escndalo Watergate287 para que se llevara
283
Vase a CASTELL ANDREU, J. M., en La participacin ciudadana en

la
Administracin
Pblica
(Estudio
del
artculo
105
de
la
Constitucin), RVAP n 34, 1992, pg. 62; y en Los derechos
constitucionales de participacin poltica en la Administracin
Pblica (un estudio del artculo 105 de la Constitucin), CEDECS,
284
TRAYTER JIMNEZ, J. M., El control del planeamiento urbanstico,

Civitas, Madrid, pg. 64.
285
DARBISHIRE, H., Normativa y Realidad Europea en el acceso a la

informacin. La evolucin del derecho de acceso a la informacin y su
relevancia para Espaa, El Derecho de Acceso a la Informacin
Pblica, en SNCHEZ DE DIEGO FERNNDEZ DE LA RIVA, M. (Coord.),
dentro del Seminario Internacional celebrado en la Universidad de la
Complutense de Madrid los das 27 y 28 de junio de 2007, impreso por
Cersa en Madrid, en el ao 2008.
286
Esta ley otorgaba el derecho a acceder a documentos oficiales.
287
El escndalo Watergate fue un escndalo poltico en los Estados

Unidos que ocurri en 1972 durante el mandato de Richard Nixon, que
173
a cabo el cumplimiento por parte de las Agencias Federales

al derecho de informacin, modificndose nuevamente en 1996
para un mayor acceso a la informacin electrnica288.
En Europa, Noruega aprob su ley de informacin en

1970,
Holanda
Francia
en
1978
otros
pases,
como
Austria, Blgica, Dinamarca y Portugal, legislaron sobre la

materia en la dcada de los ochenta y principios de los
noventa289.
En Oceana, Australia y Nueva Zelanda aprobaron su ley

de acceso a la informacin en 1982.
En Iberoamrica, el primer pas en adoptar una ley de

acceso a la informacin fue Colombia en el ao 1985290. La
sociedad civil, con intencin de forzar la transparencia
gubernamental que acabe con el hermetismo administrativo se
moviliz, aprobndose en el ao 2002 en Mxico y Per leyes
de acceso a la informacin, en respuesta a la vulneracin
culmin con la imputacin de algunos consejeros muy cercanos

presidente, y con su propia dimisin el 8 de agosto de 1974.
al
288
Vase el Archivo de la Seguridad Nacional (National Security

Archive), TheFreedom of InformationActonits 38th Birthday, 4 de
julio de 2004, texto disponible en: http://www.gwu.edu/, fecha de la
289
En Austria: Bundesgesetzber die Auskunftspflicht der Verwaltung

des Bundes undeinenderung des undesministeriengesetzes (1986); en
Blgica: loirelative la publicit de l'administration (1994); en
Dinamarca: Ley N 572 sobre Acceso a Archivos de la Administracin
Pblica (1985 segn enmienda 2000); en Portugal: Ley sobre Acceso a
Documentos Administrativos (1993 segn enmienda 1999).
290
Ley sobre Publicidad de Actos y Documentos Oficiales (Ley 57 del 5

de julio, 1985). Ya el Cdigo de Organizacin Poltica y Municipal de
1888 velaba por el derecho de los individuos a solicitar documentos en
poder de organismos o archivos pblicos. Vase a MENDEL TOBY, Libertad
de Informacin: Derecho Protegido Internacionalmente, en Universidad
UNAM, Derecho Comparado de la Informacin N 1, enero-junio 2003,
Ciudad
de
Mxico,
Mxico.
Texto
disponible
en:
http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/DerechoInformacion/indice.htm?
n=1, fecha de la consulta el da 2 de diciembre de 2013.
174
de los derechos humanos as como a la corrupcin operante

en esta zona del continente americano.
La
divisin
continuacin
de
los
hacemos,
con
distintos
la
epgrafes
finalidad
de
que
proceder
al
estudio de la informacin pblica, consideramos que es la

ms correcta, debido a la cantidad de normativa que regula
esta figura participativa.
4.2.2
Antecedentes normativos en Espaa.
La regulacin de la informacin pblica es un derecho

que
viene
reconocido
actualmente
en
la
normativa
ms
reciente pero con arraigo en nuestra tradicin legalista.

Aparece
ya
declarando
en
el
Decreto
obligatorias
de
en
21
de
vigor
octubre
las
de
1868,
adjuntas
leyes
municipales y orgnica provincial291.
La Ley Municipal de 20 de agosto de 1870 recoge en su

artculo 139 que el proyecto de presupuesto aprobado por el
Ayuntamiento
deba
quedar
expuesto
al
pblico
en
la
Secretara del Ayuntamiento, por espacio de quince das,

desde la fecha en que se anuncio. Este precepto, como
seala
el
profesor
FERNNDEZ
RAMOS292,
pasara
posteriormente a la Ley Municipal de 1877, en su artculo

291
Entre otros, su artculo 69 recoga que las sesiones de los

Ayuntamientos sern pblicas, fuera de los casos en que, por razones
particulares, acuerden los ayuntamientos que se celebren en secreto.
Esta publicidad de las sesiones conlleva a la publicidad de sus actos,
que plasma el artculo 70. El derecho de informacin individual que
llevar inequvocamente a la informacin colectiva se introduce en el
artculo 131 de esta Ley Municipal de 21 de octubre de 1868 comentada
dado que se autoriza a los ciudadanos a pedir certificacin de las
actas de las sesiones o parte de ellas y a publicar libremente tales
certificaciones. Para ampliar, vase a SNCHEZ SNCHEZ, Z., en Estudio
Prctico de las Asociaciones, Democracia Directa y otras Formas de
Participacin Ciudadana, Lex Nova, Valladolid, 2004, pgs. 272 y ss.
292
FERNNDEZ RAMOS, S., La informacin y, op. cit., pg.208.
175
146. Asimismo seala que ser con el Estatuto Municipal de

Calvo
Sotelo
de
1924
cuando
se
introduzcan
con
mayor
decisin las llamadas exposiciones pblicas y favoreci

la participacin ciudadana293. Por ejemplo, el procedimiento
de
confeccin
del
padrn
municipal
(artculo
33
del
Estatuto Municipal de 1924); el artculo 37 del Reglamento

de Poblacin y Trminos Municipales de 2 de julio de 1924;
el
procedimiento
exacciones
de
(artculo
procedimiento
de
elaboracin
322
de
Estatuto
elaboracin
de
las
ordenanzas
Municipal
aprobacin
de
de
de
1924);
cuentas
anuales (artculo 300 del Estatuto Municipal de 1924). En

esta misma lnea, FERNNDEZ RAMOS destaca los artculos 11
y
25
de
del
Reglamento
de
Obras,
Servicios
Bienes
Municipales de 9 de julio de 1924, que disponen que los

proyectos de extensin y ensanche de las ciudades as como
de los proyectos de reforma interior de poblaciones deban
exponerse al pblico durante el plazo de treinta das,
durante
los
cuales
se
admitiran
cuantas
reclamaciones
escritas y documentos que justificarn estas demandas.
4.2.3
Regulacin de la informacin pblica en el
Derecho Comunitario.
En el ao 1992, los Consejos Europeos celebrados en

Lisboa y Edimburgo estudian dotar a las decisiones europeas
de mayor transparencia, destacndose en ellos la necesidad
de incrementar la informacin general sobre el papel y las
actividades del Consejo a travs de la publicacin del
Informe Anual y el aumento de las actividades informativas
en general. La Comisin aprob el da 2 de junio de 1993 la
293
MESTRE DELGADO, J. F., El Derecho de Acceso a Archivos y Registros

Administrativos, Civitas, Madrid, 1993, pg.44; y RODRGUEZ MORO, N.,
La participacin del administrado en la gestin de los intereses
comunitarios locales, segn el Estatuto de Calvo Sotelo, Estudios
Conmemorativos, Cincuenta Aniversario del Estatuto Municipal, IEAL,
Madrid, 1975, pgs. 247 y ss.
176
comunicacin denominada "transparencia en la Comunidad" que

propugnaba mejorar la difusin de la informacin existente
referida a la Comisin. En esta comunicacin se renueva el
compromiso de la institucin europea con el principio de
transparencia y la informacin al ciudadano como mecanismos
necesarios
para
avanzar
en
el
proceso
de
integracin
europea.
Progresivamente
se
ha
ido
alcanzado
mayor
transparencia, a travs del reconocimiento del derecho de

acceso a los documentos de las instituciones y rganos
comunitarios. Debemos recordar que la mayor parte de la
normativa comunitaria reconoce el derecho a la informacin
como garanta de la transparencia administrativa294.
El Tratado de msterdam, como recoge SNCHEZ SNCHEZ,

no obliga a la Unin a establecer mecanismos mediante los
que poder exigir a las autoridades documentos o informacin
que se haya denegado al ciudadano295. Ms positivos son
BASTONS y ELIADES que consideran que el derecho de acceso,
despus
de
Maastricht
un
ha
tenue
reconocimiento
obtenido
en
el
definitivamente
Tratado
de
partida
de
nacimiento con la aprobacin del Tratado de msterdam296.
No podemos olvidar la Directiva 90/313/CEE, de 7 de

junio de 1990, que ms adelante ser tratada de manera ms
exhaustiva y que recoge la obligacin de las autoridades de
294
MUZ MACHADO, S., El Estado, el Derecho interno y la Comunidad

Europea, Civitas, Madrid, 1986, pgs. 128 y ss.
295
SNCHEZ SNCHEZ, Z., Estudio prctico de, op. cit., pg. 274.
296
BASTONS, J. L. y ELADES, A., El derecho de acceso a la informacin

pblica en el mbito iberoamericano, publicado en Noticias Jurdicas
en
marzo
de
2007.
Texto
disponible
en
la
web:
www.noticias.juridicas.com/articulos, fecha de consulta el da 2 de
diciembre de 2013.
177
informar
la
ciudadana
en
relacin
con
materia
medioambiental.
4.2.4
Regulacin de la Informacin Pblica en el
Constitucin Espaola de 1978: artculos 20 y

105.
La Constitucin de 1978 no recoge de forma expresa la

informacin administrativa. Por ello debemos acudir a su
artculo 20.1.d) que reconoce el derecho a: A comunicar o
recibir libremente informacin veraz por cualquier medio de
difusin. Nos encontramos ante un artculo clave en un
Estado de Derecho, siendo la jurisprudencia constitucional
de
la
dcada
importancia
de
del
los
aos
derecho
ochenta
de
la
que
informacin
estudie
la
para
la
participacin ciudadana en el Estado297. La jurisprudencia

posterior
se
ha
orientado
los
profesionales
de
la
informacin298 y la accin sindical.
El derecho de informacin es un cauce participativo

extremadamente formalizado299, y segn algunos autores, de
297
Vase a CERRILLO MARTNEZ, A., Rgimen Jurdico de la Informacin

administrativa,
en
Comunicacin
Pblica:
la
informacin
administrativa al ciudadano, Coords. TORNOS MS y GALN GALN, Marcial
Pons, Madrid, 2000, pg. 226.
298
Las
STCS
240/1992,
de
21
de
diciembre(Cuestin
de
Inconstitucionalidad 2414/1991, publicada en el B.O.E. de 23 de
diciembre de 1992); 47/2002, de 25 de febrero (Recurso de Amparo n
4273/1998, publicada en el B.O.E. de 3 de abril de 2002); 75/2002, de
8 de abril (Recurso de Amparo n 2956/1998, publicada en el B.O.E. n
99, de 25 de abril de 2002),
recogen la necesidad de que el
informante haya actuado con diligencia, contrastando la informacin,
puesto que de exigirse una verdad objetiva eso hara imposible o
dificultara en extremo el ejercicio de la libertad de informacin.
Esta veracidad, en relacin con la Administracin puede chocar, dado
que debera exigirse a esta una mayor transparencia para as que no
utilice el principio jurisprudencial creado, en relacin con la
veracidad, que puede mitigar el derecho de informacin.
299
En urbanismo y medio ambiente se han introducido mejoras orientadas

a llevar a cabo una participacin efectiva como veremos.
178
escasa efectividad prctica, no habiendo sido cuestionado

por regmenes autoritarios300.
La relacin intrnseca entre participacin ciudadana y

derecho de informacin qued recogido en la sentencia de 12
de diciembre de 1986301, al considerar que: el artculo 20
CE,
adems
de
consagrar
el
derecho
de
libertad
de
expresin, y a comunicar o recibir libremente informacin

veraz, garantiza un inters constitucional: la formacin y
existencia de una opinin pblica, libre y necesaria para
el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento
del sistema democrtico, se convierte, a su vez, en uno de
los pilares de una sociedad libre y democrtica. Para que
el
ciudadano
pueda
formar
libremente
sus
opiniones
participar de modo responsable en los asuntos pblicos, ha

de
ser
tambin
informado
de
modo
que
pueda
ponderar
opiniones diversas e incluso contrapuestas. En este sentido

se ha manifestado este Tribunal desde su STC 6/1981, de 16
de marzo302, hasta otra posterior, n 104/1986, de 17 de
julio303,
derecho
al
a
individual,
poner
la
reiteradamente
informacin
sino
que
no
entraa
de
slo
el
manifiesto
protege
un
que
el
reconocimiento
inters
y
la
garanta de una institucin poltica fundamental, que es la

opinin pblica, indisolublemente ligada con el pluralismo
300
Vase a GARCA DE ENTERRA, E., y PAREJO ALFONSO, L., Lecciones de

Derecho Urbanstico, Civitas, Madrid, 1981, pg. 353, autores que ya
haban
sealado
la
formalidad
y
rigidez
de
la
informacin
administrativa; FORTES ENGEL, J. M., en La informacin pblica en el
Derecho Administrativo, IEAL, Madrid, 1977, pg. 44, indicaba que la
informacin pblica no era ms que un buzn de sugerencias.
301
Sentencia n 159/1986, de 12 de diciembre y voto particular de 16

de diciembre de 1986 (Recurso nm. 57/1984), publicada en el B.O.E.
nm. 313, de 31 de diciembre de 1986.
302
Recurso de Amparo n 211/1980, publicada en el B.O.E. n 89, de 14

de abril de 1981.
303
Recurso de Amparo n 909/1985, publicado en el B.O.E. n 193, de 13

de agosto de 1986.
179
poltico304. Que la libertad de informacin juega un papel

esencial
como
garanta
democrtico
que
presupone,
como
inspira
antes
institucional
nuestra
del
principio
Constitucin,
sealbamos,
el
derecho
el
cual
de
los
ciudadanos a contar con una amplia y adecuada informacin

respecto
los
hechos,
que
les
permita
formar
sus
convicciones y participar en la discusin relativa a los

asuntos pblicos305.
El derecho de informacin recogido en el artculo 20

CE y la participacin ciudadana estn relacionados, tal y
como hemos podido analizar en las sentencias anteriormente
citadas. Este derecho conduce a que la participacin se
lleve de forma responsable y en beneficio del pluralismo y
del Estado democrtico. Asimismo, destaca la STC de 27 de
octubre de 1987, que permite que asociaciones de vecinos
puedan informar administrativamente al estar dirigida a
procurar
la
defensa
de
los
intereses
generales
sectoriales de vecinos, asumiendo, entre otras, la funcin

de
informar
concienciar
la
opinin
pblica
sobre
situaciones que consideren injustas o lesivas al colectivo

ciudadano, etc.306.
El artculo 105 CE establece una reserva de ley en

tres
mbitos
diferenciados307:
la
audiencia
de
los
304
Este trmino de indisolublemente unida al pluralismo poltico

propio del Estado democrtico ser tratado recogido en otras
sentencias posteriores como la STC 21/2000, de 31 de enero y la STC 9
y 235/2007.
305
La sentencia es consecuencia de las acusaciones vertidas sobre el

director del Diario Eguin. En este mismo sentido, la jurisprudencia
posterior, como las STCS nmero 168/1986, de 22 de diciembre, 20/1990,
de 15 de febrero, 3/1997, de 13 de enero.
306
Recurso n 441/1986, publicada en el B.O.E. n 279, de 21 de

noviembre de 1986. Se encuentra en su F.J. VI.
307
Vase la web: www.congreso.es, fecha de consulta el da 2 diciembre

de 2013.
180
ciudadanos
en
el
procedimiento
de
elaboracin
de
las
disposiciones administrativas que les afecten; el acceso a

los archivos y registros administrativos; y, por ltimo, la
audiencia del interesado en el procedimiento a travs del
cual deben producirse los actos administrativos. En ninguno
de los tres apartados del artculo 105 CE, se menciona la
palabra derecho, aunque no cabe duda que el triple mandato
al
legislador
en
ellos
contenido
tiene
por
objeto
la
regulacin por ste de tres autnticos derechos pblicos

subjetivos308.
El artculo 105.b) recoge que la ley regular: El

acceso
de
los
ciudadanos
los
archivos
registros
administrativos. Este principio de publicidad de la accin

administrativa no se recoge en el artculo 103.1. CE, que
enumera
los
principios
Administraciones
Pblicas,
bsicos
sino
que
que
se
rigen
en
encomienda
las
al
legislador la regulacin del acceso de los ciudadanos a los

archivos y registros pblicos, como recoge el artculo 105.
B) CE.
Para FERNNDEZ RAMOS309, este principio de publicidad
tiende a garantizar un estado o condicin de visibilidad
de la accin administrativa, es decir, de accesibilidad de
las fuentes de informacin administrativas, y contrapuesta,
por tanto a la idea de secreto y reserva.
El legislador no introdujo el artculo 105 CE en el

espacio reservado para los derechos fundamentales, por lo
308
PARADA VZQUEZ, J. R., y BACIGALUPO SAGGESE, M., en Comentarios a

la Constitucin Espaola, dir. ALZAGA VILLAAMIL, ., Editoriales de
Derecho Reunidas, Tomo VIII, Madrid, 1998, pg.535.
309
FERNNDEZ RAMOS, S., El acceso de acceso a los

administrativos, Marcial Pons, Madrid, 1997, pg. 321.
documentos
181
que no puede otorgrsele la proteccin especial que s se

reconoce a estos derechos. Esto confronta, como veremos a
continuacin, con la opinin de algunos autores, y que
nosotros compartimos, al considerar al artculo 105 CE como
un
derecho
instrumental,
fundamentales
dotndolo
como
el
conectado
18.1,
ocasionalmente
con
20.1.d),
del
otros
23.2,
carcter
derechos
o
de
un
24
CE,
derecho
fundamental310.
Este artculo pretende conectarse especialmente, como

acabamos
de
artculo
20.1.d),
libremente
recoger,
el
con
el
derecho
informacin,
que
derecho
a
fundamental
comunicar
englobara
el
del
recibir
acceso
la
fuente u origen de la informacin misma, en este caso a los

archivos y registros administrativos (con las matizaciones
y limitaciones derivadas del propio Texto Constitucional).
Al
sostenerse
esta
tesis,
podra
llegar
considerarse
vulnerado el derecho fundamental previsto en el artculo

20.1.d) ante la denegacin en el acceso a los archivos y
registros
administrativos
no
amparada
en
alguno
de
los
motivos enunciados en el propio artculo 105.b) (que la

informacin afecte a la seguridad y defensa del Estado, la
averiguacin
de
los
delitos
la
intimidad
de
las
personas)311.
Algunos autores como MUZ MACHADO, estiman que podra

aplicarse este derecho de forma directa y ser exigido ante
310
Vase a DESANTES GUANTER, J. M., Teora y Rgimen Jurdico de la

Documentacin, Eudema, Madrid, 1987, pgs. 160 y ss.; VILLAVERDE
MENNDEZ, I., Los Derechos del Pblico, Tecnos, Madrid, 1995, pgs.
84, 119 y 128.
311
Vase la web: www.congreso.es; fecha de la consulta el da 2 de

diciembre de 2013.
182
los tribunales312 pero la STS de 16 de octubre de 1979313,

estableci la necesidad de desarrollo normativo de este
derecho para su exigibilidad. Ya en la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958 se estableca la publicidad en el
procedimiento administrativo.
El artculo 37 de la LRJPAC desarrolla, con carcter

bsico, el artculo 105.b) de la Constitucin, reconociendo
un verdadero derecho a acceder a los registros y a los
documentos que, formando parte de un expediente, obren en
los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma
de expresin, grfica, sonora o en imagen, o el tipo de
soporte
material
en
que
figuren,
siempre
que
tales
expedientes correspondan a procedimientos terminados en la

fecha de la solicitud. El precepto establece excepciones al
derecho de acceso: cuando los documentos contengan datos
referentes a la intimidad de las personas, estar reservado
a
stas;
los
que
contengan
informacin
sobre
las
actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades

Autnomas
en
el
ejercicio
de
sus
competencias
constitucionales no sujetas a derecho administrativo; los

que contengan la informacin sobre la defensa nacional o la
seguridad del Estado; los tramitados para la investigacin
de
los
delitos
cuando
pudiera
ponerse
en
peligro
la
proteccin de los derechos y libertades de terceros o las

necesidades de las investigaciones que se estn realizando;
los relativos a las materias protegidas por el secreto
comercial
industrial;
los
relativos
actuaciones
administrativas derivadas de la poltica monetaria. A su

vez,
existe
una
remisin
la
legislacin
sectorial
aplicable en lo que se refiere a acceso a los archivos

312
Vase a MUZ MACHADO, A., Relaciones Administracin/Ciudadano:

informacin, documentacin y libertades pblicas, Conferencia del
Seminario del Instituto Nacional de Prospeccin, mayo de 1980.
313
RJ 1979\3369.
183
sometidos a la normativa sobre materias clasificadas (Ley

9/1968, sobre Secretos Oficiales,
48/1978),
el
acceso
modificada por la Ley
documentos
expedientes
que
contengan datos sanitarios personales de los pacientes (Ley

14/1986, General de Sanidad), los archivos regulados por la
legislacin de rgimen electoral (Ley Orgnica 5/1985, de
Rgimen Electoral General); los archivos que sirvan a fines
exclusivamente estadsticos dentro del mbito de la funcin
estadstica pblica (Ley 12/1989 de la Funcin Estadstica
Pblica),
el
Registro
Civil
el
Registro
Central
de
Penados y Rebeldes, y los Registros de carcter pblico

cuyo
uso
est
regulado
por
una
Ley;
el
acceso
los
documentos obrantes en los archivos de las Administraciones

Pblicas
por
parte
de
las
personas
que
ostenten
la
condicin de Diputado de las Cortes Generales, Senador,

miembro
de
una
Asamblea
Legislativa
de
la
Comunidad
Autnoma o de una Corporacin local y la consulta de fondos

documentales existentes en los archivos histricos314.
La competencia para la regulacin del contenido del

artculo 105.b) no es exclusiva del legislador estatal,
recogindose
as
la
posibilidad
de
que
las
Comunidades
Autnomas puedan dictar normas al respecto, que en ningn

caso
podrn
ser
conllevar
un
aumento
de
lmites
restricciones mayor que el establecido por la normativa

estatal bsica, que como acabamos de citar en el prrafo
anterior, es muy amplio.
4.2.5
Regulacin de la Informacin Pblica en la
Ley
30/92,
Jurdico
de
de
Procedimiento
26
las
de
noviembre,
Administraciones
Administrativo
de
Rgimen
Pblicas
Comn.
La
Carta
314
GARCA TREVIJANO, E. y MORET, V. Texto disponible en la web:

www.congreso.es, fecha de la consulta el da 2 de diciembre de 2013.
184
de
Derechos
del
Ciudadano
de
Castilla-La
Mancha.
La LRJPAC es de aplicacin en toda la nacin y al ser

una
ley
estatal
de
carcter
bsico
tambin
en
todo
procedimiento administrativo.
El principio de participacin procedimental haba sido

estudiado por la doctrina315, antes de que se aprobar en la
Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
Procedimiento
Administrativo
Comn,
artculo 3.5 que dice as: En

ciudadanos,
conformidad
las
con
participacin316.
En
principios
este
concreto,
en
su
sus relaciones con los
Administraciones
los
en
de
artculo
pblicas
actan
transparencia
3
se
de
de
encuentran
enumeran los principios que deben informar a todas las

Administraciones
Pblicas
en
el
desarrollo
de
sus
funciones317.
315
Vase Los Principios Jurdicos del Derecho Administrativo, en

SANTAMARIA PASTOR, J. A. (Dir.), La Ley, Madrid, 2010.
316
Este artculo 3 de la LRJPAC fue introducido tras la reforma a

travs de la Ley 4/1999, de 13 de enero.
317
Relacionado con la aportacin ms trascendental y positiva de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn es
la consagracin de una serie de derechos del ciudadano en sus
relaciones con las Administraciones pblicas. Entre las normas de
desarrollo de esta ley destaca el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo,
por el que se regula la presentacin de solicitudes, escritos y
comunicaciones
ante
la
Administracin
General
del
Estado,
la
expedicin de copias de documentos y devolucin de originales y el
rgimen de las oficinas de registro. Como seala su artculo 1.b)
regula el ejercicio por los ciudadanos de sus derechos a la obtencin
de un recibo de las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan
a las Administraciones pblicas; a la expedicin por la Administracin
General del Estado de copias selladas de los documentos originales que
aporten y deban obrar en el procedimiento; as como a la devolucin de
los documentos originales previa compulsa de sus copias cuando
aqullos no deban obrar en el procedimiento.
185
Como
seala
SNCHEZ318,
SNCHEZ
los
principios
introducidos en el artculo 3 son innecesarios por varios

motivos: 1) han sido tomados de la Constitucin, por lo
que
tienen
aplicacin
directa
nada
influye
para
que
tambin los recoja la LRJPAC; 2) la obsolescencia del

reconocimiento de objetividad o buena fe entre otros, dado
que es obvio que la Administracin debe someterse a los
mismos; 3) la doctrina desconoce los criterios utilizados
para enumerar los principios319. Algunos autores son ms
concretos y consideran que la repeticin de los principios
en
el
artculo
3,
que
ya
vienen
recogidos
por
la
Constitucin, vergenza da, por pura obviedad, encontrar

en un texto legal320, etc..
En
Castilla-La
Mancha
se
garantizan
derechos que se garantiza a la

Administracin
Regional,
con
una
serie
de
ciudadana frente a la
la
finalidad
de
que
complementen a los dems reconocidos por el ordenamiento

jurdico. Estos derechos se recogen en el Decreto n 30,
por
el
que
se
aprueba
la
Carta
Ciudadano de Castilla-La Mancha
321
de
los
Derechos
del
. Es una prolongacin y
complemento, como acabamos de citar, de la Constitucin y

ms en particular de la LRJPAC, en particular del Ttulo
IV, Captulo I, que recoge entre otros, los derechos de los
ciudadanos (artculo 35) y el derecho de acceso a registros
y archivos (artculo 37).
318
319
SNCHEZ SNCHEZ, Z., Estudio Prctico de, op. cit., pgs. 114-115.
GONZLEZ PREZ, J.
Rgimen Jurdico de
Administrativo Comn
Civitas, Madrid, 1999,
y GONZLEZ NAVARRO, F., Comentario a la Ley de

las Administraciones Pblicas y Procedimiento
(Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Tomo I,
pgs. 302-303.
320
PARADA VZQUEZ, R., Rgimen Jurdico de las Administraciones

Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn (Estudio, comentarios y
texto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Marcial Pons, Madrid,
1993, pg. 54.
321
Publicado en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha n 21, de 9 de

abril de 1999.
186
La aprobacin de este Decreto conlleva al otorgamiento

de determinados derechos a la ciudadana relacionados con
la calidad de servicios, trato o atencin y de obligado
cumplimiento para la Administracin regional. Es fruto de
una consulta generalizada que comienza en el ao 1997,
mediante encuestas telefnicas a ciudadanos de Castilla-la
Mancha, tambin a travs de encuestas presenciales, tanto a
personas fsicas como a asociaciones y organizaciones de
los cuarenta municipios ms poblados de Castilla-La Mancha,
culminando
este
proceso
en
junio
de
1998,
con
la
celebracin de las Jornadas para la Carta de Derechos del

Ciudadano en las que se pusieron en comn las opiniones,
debatindose
las
mismas,
por
ms
de
doscientos
representantes sociales. El resultado de estas Jornadas fue

la aprobacin de la Carta de los Derechos del Ciudadano de
castilla-La Mancha.
El Decreto 30/1999, recoge como cita el Prembulo del

mismo, una serie de normas de calidad para orientar los
servicios
al
obligaciones
usuario,
y
individualizar
responsabilidades
de
las
objetivar
unidades
las
y
su
personal, con la finalidad de acercar la Administracin

Regional a los ciudadanos a los que debe servir, siendo
estos su piedra angular.
El artculo 2 de
la Carta,
reconoce una serie de
derechos, tanto a la ciudadana de Castilla-La Mancha, como

a las personas fsicas o jurdicas, que an no siendo de la
Comunidad Autnomo entablen relacin con la Administracin
de la Junta de Comunidades. Estos derechos se dividen,
dentro
del
(recogiendo
mismo
treinta
artculo
y
seis
2,
en
varios
derechos),
epgrafes
siendo
los
siguientes:
187
I.
Derecho
de
Derecho
acceso
los
centros
oficinas.
II.
recibir
una
atencin
adecuada.
III. Derecho a recibir informacin.
IV.
Derecho a presentar documentos.
V.
Derecho
no
tener
presentar
que
aportar
documentos.
VI.
Derecho
reclamaciones,
iniciativas y sugerencias.
VII. Derecho a participar en los servicios
pblicos.
Cabe
destacar
que
aunque
se
public
la
Carta
de
Derechos en el Diario Oficial de Castilla-la Mancha, el da

9 de abril de 1999, siendo su perodo de vacatio legis de
un mes desde su publicacin, en su Disposicin Transitoria
estableca que los derechos numerados con el 2(encontrar en
un
edificio
dependencia
pblico
a
imprescindible
la
de
que
hacer
la
Junta
desee
de
dirigirse,
preguntas
Comunidades
sin
que
averiguaciones)
la
sea
el
16(adquirir en las Delegaciones Provinciales de la Junta de

Comunidades ejemplares del Diario Oficial de Castilla-La
Mancha) seran obligatorios para la Administracin de la
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a partir del 1
de enero del ao 2000; y los derechos numerados con el 9(a
que se tramiten en una sola ofician las autorizaciones,
permisos o inscripciones que la Administracin de la Junta
exija para el inicio de una actividad) y el 28(no tener que
aportar documentos que obren en poder de cualquier rgano
de la Administracin de la Junta, aunque sean expedidos por
otra Administracin, excepcin hecha de los documentos que
integren
los
expedientes
de
contratacin)
seran
188
obligatorios
para
la
Administracin
de
la
Junta
de
Comunidades de Castilla-La Mancha a partir del 1 de julio

del ao 2000.
La
Carta
de
Derechos
del
Ciudadano
de
Castilla-La
Mancha constituye una novedad y no puede obviarse que es

fruto
del
consenso
trabajo
con
la
de
la
Administracin
ciudadana
regional
numerosas
del
asociaciones
castellano manchegas, aunque desde nuestro punto de vista

no
deja
de
ser
ms
que
una
redundancia
de
diversas
normativa legal, y muy en especial de la LRJPAC (artculo

35 y ss.). As, la Administracin pblica debera actuar
con eficacia como indica la profesora GARCA PREZ322.
4.2.5.1
Principio de Transparencia.
El principio de transparencia surge de la necesidad

que tiene la Administracin de informar al ciudadano en
relacin con un procedimiento administrativo. El trmino de
ciudadano quiz no es el ms adecuado, como sealada
HERRERA
DAZ-AGUADO,
al
ser
informacin,
ejercitables
por
encuentra
el
3.5,
en
artculo
derechos,
como
el
de
los
interesados323.
Se
como
ya
dijimos,
donde
aparece el principio genrico, desarrollado posteriormente

por diversos apartados del artculo 35 de LRJPAC.
322
GARCA PREZ, M.M., en El tiempo y el derecho administrativo: de la

Ley de Procedimiento Administrativo a la Directiva de Servicios, en La
Administracin Pblica entre dos siglos (Homenaje a Mariano Baena del
Alczar);
coord.
M.
Arenilla
Sez,
Instituto
Nacional
de
Administracin Pblica, Madrid, 2010, pg. 1498.
323
HERRERA DAZ-AGUADO, L., La Inspeccin de Servicios en el mbito

de las Comunidades Autnomas, con referencia a Castilla-La Mancha,
Coords. COLLADO YURRITA, M. A. y MARTNEZ TIRADO, J. F., La inspeccin
de servicios en el mbito de la Universidad; Universidad de CastillaLa Mancha, Cuenca, 2000, pg.30.
189
Nos adentraremos en la transparencia administrativa

con el comentario concreto del artculo 35, apartados a, b,
c,
h.
ciudadanos,
Este
en
artculo
sus
enumera
relaciones
con
los
derechos
las
de
los
Administraciones
Pblicas. Los dos primeros apartados sern de aplicacin

tan
slo
para
los
interesados
en
un
procedimiento
administrativo concreto, abrindose ampliado este concepto

de
interesado
colectividades
grupos,
como
por
ejemplo, las asociaciones.
4.2.5.2
Acceso
de
interesados
al
expediente
administrativo. Jurisprudencia.
El artculo 35.1.a) de la LRJPAC reconoce el derecho

a:
conocer,
en
cualquier
momento,
el
estado
de
la
tramitacin de los procedimientos en los que tengan la

condicin de interesados, y obtener copias de documentos
contenidos en ellos.
Este derecho fue introducido en el declogo al regir

anteriormente el secreto de actuaciones en el procedimiento
administrativo324.
Es ilustrativa la jurisprudencia relacionada con el

apartado a) del artculo 35.1.
Como recoge la STS, de 2 de junio de 2000325, el
derecho a obtener copias es totalmente autnomo del derecho
de
acceso
registros
documentos,
pues
la
LRJPAC
diferencia claramente el derecho a obtener certificaciones

324
La Ley de Azcrate (Ley de Bases del Procedimiento Administrativo

de 19 de octubre de 1889) supuso una tmida apertura al secreto
administrativo.
325
RJ 2000\6733.
190
y copias de los actos y acuerdos y el derecho al acceso a

los registros y archivos administrativos, distincin esta
que, a nivel local, se deduce
de forma inequvoca del
artculo 207 del ROFEL.
4.2.5.3
Derecho
identificacin
las
autoridades y personal al servicio de las

Administraciones
Pblicas
bajo
cuya
responsabilidad
se
tramiten
los
procedimientos. Jurisprudencia.
Este artculo ya se recoga en la legislacin anterior

a la LRJPAC, en concreto, en el artculo 76326 de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958.
Como seala MAGN PERALES cabe dudar de que la simple

identificacin del responsable que el artculo 35.b) eleva
a la categora de derecho tenga algn efecto real como
medio
para
controlar
la
eficacia
de
la
Administracin
pblica La Administracin es vengativa y sigilosa, y no

est dispuesta a que exista ninguna piedra que pueda ser
lanzada a su propio tejado327.
Este apartado ha tenido menos importancia de la que

hubiese deseado el legislador como recoge en la Exposicin
de Motivos de la LRJPAC, cuando dice en su apartado 9 que
el ttulo IV, bajo el epgrafe <De la actividad de las
Administraciones
Pblicas>,
contiene
una
trascendente
326
El artculo 76 LPA deca as: Los Jefes o funcionarios que

tuvieren a su cargo el despacho de los asuntos sern responsables de
su tramitacin y adoptarn las medidas oportunas para que no sufran
retraso, proponiendo lo conveniente para eliminar toda anormalidad en
la tramitacin de expedientes y en el despacho con el pblico.
327
MAGN PERALES, J. M. A., El Procedimiento Administrativo Comn

(Comentarios, Jurisprudencia, Formularios), Tomo I, Coord. GARBER
LLOBREGAT, J., Tirant Lo Blanch, 2007, Valencia, pg. 685.
191
formulacin
de
procedimiento
los
derechos
de
administrativos,
los
ciudadanos
adems
de
los
en
los
que
les
reconocen la Constitucin y las Leyes. De esta enunciacin

cabe
destacar
como
innovaciones
significativas:
la
posibilidad de identificar a las autoridades y funcionarios

bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos,
rompiendo la tradicional opacidad de la Administracin.
Este derecho de identificacin ya fue desarrollado por

la
Resolucin
Pblicas
de
resolucin
del
de
por
identificacin
Ministerio
para
febrero
1993,
la
comn
de
que
se
del
personal
las
Administraciones
denominndose
define
al
el
dicha
sistema
servicio
de
de
la
Administracin General del Estado.
En relacin con la identificacin contenida en este

artculo, la Sentencia de la Audiencia Nacional, de 15 de
febrero de 2002328, recogi una serie de lmites que tiene
este derecho, en relacin con el caso de acceso por parte
de una empresa de mailings a los nombres contenidos en el
fichero
de
altos
cargos,
por
tratarse
de
un
colectivo
amenazado por el terrorismo. As, el envo de publicidad

poco tiene que ver con este derecho.
4.2.5.4
Derecho
obtener
copia
sellada.
Jurisprudencia.
Reconoce el artculo 35.1.c), entre los derechos de

los
ciudadanos
documentos
que
el
de:
obtener
presenten,
copia
aportndola
sellada
junto
de
los
con
los
originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando

los originales deban obrar en el procedimiento.
328
MAGN PERALES, J. M. A., El Procedimiento Administrativo, op.

cit., pg.701.
192
Este derecho a obtener copia puede producirse por tres

vas329:
1)
Por
tratarse
de
documento
presentados
por
los
propios ciudadanos, para obtener copias selladas, que es el

que especficamente contempla el artculo 35.c)
2)
Como
consecuencia
del
derecho
al
acceso
registros y documentos, supuesto especfico contenido en el

artculo 37.8 LRJPAC.
3) Por ser el interesado en un expediente, sin que
exista
limitacin
alguna
en
cuanto
al
momento
de
tramitacin del expediente (artculo 35.a) LRJPAC).
Este precepto fue desarrollado por el Real Decreto

772/1999,
de
mayo330,
de
por
el
que
se
regula
la
presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante

la
Administracin
copias
de
General
documentos
del
Estado,
devolucin
la
de
expedicin
originales
de
el
rgimen de las oficinas de registro, desarrollado a su vez

por el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, por el que
se regulan los registros y las notificaciones telemticas,
as
como
la
sustitucin
utilizacin
de
la
de
medios
aportacin
de
telemticos
certificados
para
por
la
los
ciudadanos.
La STS, de 15 de marzo de 1989331, reconoce que la
compulsa
tiende
la
simplificacin
del
acto
de
329

cit., pg.686.
330
Publicado en el Boletn Oficial del Estado n 122 de 1999, de 22 de

mayo, pgina 19.410.
331
Sala 3, Seccin 3.
193
presentacin
de
documentos,
como
momento
que
inicia
el
expediente administrativo.
4.2.5.5
Derecho a obtencin de informacin.
El artculo 35.1.g) de la LRJPAC recoge entre los

derechos
del
ciudadano
el
de
obtener
informacin
orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos

que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. Este
derecho es posible diseccionarlo en dos: por una parte el
derecho de informacin que puede llevarse a cabo en las
Oficinas de Atencin al Ciudadano332; y por otro lado, el
derecho de orientacin y asesoramiento que ha de servir a
orientar al ciudadano acerca de los requisitos que exigen
los
proyectos,
actuaciones
solicitudes,
etc.
encaminadas a su correcta consecucin333, sin llegar a ser

una recomendacin ms precisa y exacta que un operador
jurdico puede impartir. Autores como DEL RO MUZ334 se
plantean hasta dnde llega la extensin del derecho de
orientar e informar, advirtiendo que esta informacin no
llega
la
dictmenes
confeccin
por
escrito.
de
documentos
Estamos
ante
de
un
emisin
de
derecho
de
asesoramiento jurdico limitado, distinto a la simple

informacin de ventanilla a la que se refera el artculo
33
de
la
Ley
de
Procedimiento
Administrativo
de
1958,
332
En estas oficinas no se est en disposicin del expediente

administrativo concreto, ni conoce los criterios seguidos por la
unidad administrativa que tramite el procedimiento, por lo que en
ocasiones puede ser de poca ayuda a la ciudadana.
333
GALLARDO CASTILLO, M. J., Rgimen Jurdico de las Administraciones

Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, Comentario sistemtico
a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Tecnos, Madrid, 2010, pg. 147.
334
DEL RO MUZ, F., Derechos y deberes de los ciudadanos,en

Estudio de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn, Tomo I, Cuadernos de Derecho
Judicial, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1994, pg. 91.
194
artculo en vigor pero con grado reglamentario, y referido

a
la
informacin
funcionamiento
mediante
sobre
de
los
oficinas
los
fines,
distintos
de
competencia
rganos
informacin,
servicios
publicaciones
ilustrativas sobre la tramitacin de expedientes, diagramas

de
procedimiento,
organigramas,
indicacin
sobre
la
localizacin de dependencias y horarios de trabajo335. Es,

por
tanto
intencin
el
artculo
del
35.1.g)
legislador
de
una
manifestacin
adoptar
el
de
la
principio
de
transparencia y de que se produzca una cooperacin activa

entre Administracin y ciudadano, evitando as que estos
ltimos lleven a cabo cuantiosos gastos en documentacin,
informes o proyectos innecesarios.
Recoge as el fundamento del derecho de informacin

administrativa336,
208/1996,
de
desarrollado
de
febrero,
informacin administrativa
por
el
sobre
Real
los
Decreto
servicios
de
y atencin al ciudadano, que
define en su artculo 1 a la informacin administrativa

como un cauce adecuado a travs del cual los ciudadanos
pueden
acceder
al
conocimiento
de
su
derechos
obligaciones y a la utilizacin de los bienes y servicios

pblicos, coincidiendo con el
defendiendo
SNCHEZ
BLANCO
artculo 35.1.g)
que
este
artculo
LRJPAC,
es
el
fundamento de la Administracin a configurar un servicio de

informacin
los
ciudadanos337.
El
R.D.
208/1996
fue
modificado por el R.D. 951/2005, de 29 de julio, por el que

se establece el marco general para la mejora de la calidad
en la Administracin General del Estado.
335

cit., pg. 693.
336
En contra, CERRILLO MARTNEZ A., Rgimen Jurdico de la Informacin

Administrativa, Comunicacin Pblica: la informacin al ciudadano,
Marcial Pons, Madrid, 2000, pgs. 231 y 232.
337
SNCHEZ BLANCO, A., Los derechos de los ciudadanos en la Ley de

Administraciones Pblicas, RAP, nmero 132, 1993, pg. 63.
195
Este
derecho
de
informacin,
asesoramiento
orientacin no engloba el derecho del ciudadano a solicitar

y obtener informacin de la Administracin para interponer
un recurso contra un acto administrativo dictado por la
propia Administracin, siendo obligacin del administrado
fundamentar el recurso, en va administrativa, si lo estima
oportuno (STS 12 de septiembre de 1997).
4.2.5.6
Derecho
de
acceso
registros
archivos: artculo 35.1.h) en relacin con

el artculo 37.
El derecho reconocido en el artculo 35.1.h) reconoce

el
acceso
los
registros
archivos
de
las
Administraciones Pblicas en los trminos previstos en la

Constitucin
en
sta
otras
Leyes.
Es
un
derecho
subjetivo emanado directamente del artculo 105.b) de la

Constitucin espaola.
Este
apartado
h)
del
artculo
35.1
de
la
LRJPAC
regulado extensamente por el artculo 37, ha sido objeto de

muchas crticas, dado que autores consideraban que deba
ser
desarrollo
este
derecho
de
acceso
registros
archivos mediante, al menos, no mediante ley ordinaria sino

por una ley orgnica. Todo ello, dado que pese a no ser un
derecho constitucional est relacionado directamente con el
derecho de participacin, el de libertad de informacin y
el de tutela judicial efectiva338.
El artculo 37 dice as: 1. Los ciudadanos tienen

derecho a acceder a los registros y a los documentos que,
338

cit., pg. 695.
196
formando parte de un expediente, obren en los archivos

administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin,
grfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material
en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan
a
procedimientos
terminados
en
la
fecha
de
la
solicitud339.
Este artculo aunque muy extenso, no hace ms que

desarrollar
el
Analizaremos
artculo
105
jurisprudencia
b)
de
para
la
llegar
Constitucin.
a
algunas
consideraciones: no se exige ya requisito general alguno de

orden legitimador para poder obtener informacin ms que
ostentar
Madrid,
la
de
cualidad
7
julio
de
de
ciudadano
2004340);
(STSJ
para
el
Comunidad
ejercicio
de
del
derecho de accin pblica341 es necesario el conocimiento de

determinadas actuaciones administrativas, por los que no se
339
Este artculo 37 Ley 30/92 se complementa de la siguiente forma:

2. El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la
intimidad de las personas estar reservado a stas, que, en el
supuesto de observar que tales datos figuran incompletos o inexactos,
podrn exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren
en expedientes caducados por el transcurso del tiempo, conforme a los
plazos mximos que determinen los diferentes procedimientos, de los
que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno. 3. El acceso a los
documentos de carcter nominativo que sin incluir otros datos
pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los
procedimientos de aplicacin del derecho, salvo los de carcter
sancionador o disciplinario, y que, en consideracin a su contenido,
puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los
ciudadanos, podr ser ejercido, adems de por sus titulares, por
terceros que acrediten un inters legtimo y directo. 4. El ejercicio
de los derechos que establecen los apartados anteriores podr ser
denegado cuando prevalezcan razones de inters pblico, por intereses
de terceros ms dignos de proteccin o cuando as lo disponga una Ley,
debiendo, en estos casos, el rgano competente dictar resolucin
motivada etc.
340
JUR 2004/225821; Recurso 2239/1998.
341
El artculo 31 LRJAPPAC reconoce intereses legtimos colectivos.

Como sealan PAREJO ALFONSO, ORTEGA LVAREZ y JIMNEZ BLANCO en Manual
de Derecho Administrativo: El Estado social ha supuesto la definitiva
superacin de la concepcin individualista del Derecho. En un Estado
social y democrtico de Derecho, el ordenamiento jurdico reconoce y
protege tanto derechos individuales como derechos colectivos, Ariel,
197
podr negar informacin por el simple hecho de no haber

promovido el procedimiento ni haberse personado en el mimo
(STSJ Comunidad de Madrid, de 27 de enero de 2004342).
Este
artculo
restricciones
restricciones,
no
deja
exclusiones.
PARADA
de
estar
En
VAZQUEZ343
plagado
relacin
advierte
de
con
estas
que
estas
limitaciones restringen ms el contenido del artculo 105

del
texto
constitucional,
no
siguiendo
la
tradicin
histrica de acceso al expediente administrativo. Por otro

lado,
SANTAMARA
PASTOR
califica
el
artculo
de
ininteligible dado que es imposible averiguar a priori a

qu quiere aludirse con expresiones como documentos de
carcter nominativo344, procedimientos de aplicacin de
derecho345, documentos que puedan hacerse valer para el
ejercicio de derechos de los ciudadanos, contenidas todas
ellas en el apartado 3 del artculo 37.
El derecho de acceso a archivos y registros as como

la obtencin de copias de documentos no puede ejercerse de
manera
arbitraria
ilimitada346,
en
tanto
que,
de
conformidad con el artculo 7, apartado 1 y 2 del Cdigo

Civil
342
343
los
derechos
debern
ejercitarse
conforme
las
RJCA 2004/918; Recurso 1110/1999.
PARADA VZQUEZ, R., Derecho Administrativo

Marcial Pons, Madrid, 2012, pgs. 231 a 234.
I.
Parte
General,
344
No se sabe si hacen referencia a las dirigidas a un destinatario

concreto
o
bien
las
comunicaciones
internas
entre
rganos
administrativos. La STSJ de Extremadura de 30 de abril de 2007
(recurso 12/2007) considera documentos de tal consideracin a
documentacin
referida
a
contratos
respecto
de
las
fincas
municipales, avales y garantas personales o hipotecarias de los
arrendatarios.
345
En todos los procedimientos se aplican en mayor o menor medida

regulacin jurdica.
346
GALLARDO CASTILLO, M. J., Rgimen Jurdico de, op. cit.,

153.
pg.
198
exigencias de la buena fe, no amparndose por la ley el

abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo,
tal y como recoge la sentencia de la Audiencia Nacional, de
4 de abril de 2001347. As, este derecho del artculo 37
LRJPAC ser de aplicacin al particular que se halla en el
trance previo de reunir informacin necesaria para tomar
conocimiento
de
su
situacin
derechos
frente
los
poderes pblicos, pero no es aplicable a la nocin de

interesado
iniciado
referida
pendiente
un
de
procedimiento
resolucin
en
concreto
resuelto
por
ya
la
Administracin, como prev el artculo 35.a) de la Ley (STS

de 7 de julio de 2004348).
4.2.5.7
Trmite de Informacin Pblica.
Dentro del Captulo III, Seccin IV, dedicada a la

participacin
de
los
ciudadanos
nos
encontramos
la
informacin pblica en el artculo 86349.
347
RJCA 2001\1231; Recurso 702/1999.
348
RJ 2004/6506
349
El artculo 86 dice as: 1. El rgano al que corresponda la

resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza de ste lo
requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica. 2. A tal
efecto, se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad
Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier
persona fsica o jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte
del mismo que se acuerde. El anuncio sealar el lugar de exhibicin y
determinar el plazo para formular alegaciones, que en ningn caso
podr ser inferior a veinte das. 3. La incomparecencia en este
trmite no impedir a los interesados interponer los recursos
procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento. La
comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s
misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten
alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener
de la Administracin una respuesta razonada, que podr ser comn para
todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente
iguales. 4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones
Pblicas podrn establecer otras formas, medios y cauces de
participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las
organizaciones
y
asociaciones
reconocidas
por
la
Ley
en
el
procedimiento
de
elaboracin
de
las
disposiciones
y
actos
administrativos.
199
El
artculo
se
encarga
del
trmite
de
informacin
pblica que se regula en el artculo 87350 de la Ley de

Procedimiento Administrativo de 1958. Se trata de uno de
los
artculos
ms
importantes
relacionados
con
la
participacin ciudadana as como para las asociaciones y

colectividades, que ya vena citado en el artculo 105.a)
CE, siendo la informacin pblica una concrecin de este
artculo constitucional351.
Pese a esto, el legislador no defini con xito la

informacin
pblica
en
este
artculo
86
ante
la
indeterminacin del mismo.
Por otro lado, en el apartado 1 del artculo 86 habla

del
rgano
al
que
corresponda
la
resolucin
del
procedimiento, cuando realmente debera haber recogido en

vez de este trmino de procedimiento el de expediente
administrativo, porque aunque estemos en procedimientos
administrativos estos versan sobre un expediente concreto,
pudiendo ser objeto de informacin pblica la totalidad o
parte de un expediente.
350
El artculo 97 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958

estableca:
1)El
rgano
al
que
corresponda
la
decisin
del
procedimiento, cuando la naturaleza de ste
lo requiera o afecte a
sectores
profesionales,
econmicos
o
sociales
organizados
corporativamente, podrn acordar un perodo de informacin pblica. 2)
A tal efecto se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, en la
provincia respectiva, o en ambos, a fin de que cuantos tengan inters
en el asunto puedan examinar el expediente, o la parte del mismo que
se acuerde, en la Oficina en la que se encuentren y aduzcan lo que
estimaren procedente en el plazo no inferior a veinte das.
Ya figuraba
una mencin a la informacin en el artculo 125 del
Reglamento
de
Procedimiento
Administrativo
del
Ministerio
de
Gobernacin de 31 de enero de 1947.
351
Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Cuarta, de 28 de octubre de

1988(RJ 1988\8303); Sentencias Sala Tercera, Seccin Quinta, de 11 de
marzo de 1991 (RJ 1991\1982), 9 de julio de 1991(RJ 1991\5737) y de 23
de junio de 1994, entre otras (RJ 1994\5339).
200
PARADA VZQUEZ352 define la informacin pblica como un

trmite de la instruccin que est tanto al servicio de la
participacin ciudadana como de la mejor adquisicin por
parte del rgano decisor del conocimiento de las cuestiones
que
son
objeto
del
procedimiento.
Consiste
en
el
establecimiento de un plazo para que cualquier persona, y

no
slo
los
interesados,
puedan
formular
alegaciones
aportar datos en relacin con las cuestiones que son objeto

de pronunciamiento353.
Su
finalidad,
aparte
de
ser
expresin
de
la
participacin ciudadana, es ilustrar al rgano decidor

sobre las cuestiones que son objeto del procedimiento354.
As, la STC 119/1995, de 17 de julio, considera que el
trmite
dotar
de
de
informacin
cierta
pblica
legitimacin
tiene
el
popular,
significado
de
no
su
siendo
finalidad la de realizar un llamamiento al electorado para

que ratifique una decisin previamente
adoptada (ni para
que determine el sentido de la que haya de adoptarse),

sino, ms bien, instar a quienes tengan inters o lo deseen
a expresar sus opiniones
para que sirvan de fuente de
informacin de la Administracin y puedan favorecer
as el
acierto y oportunidad de la medida que se vaya a adoptar,

as
como
establecer
un
cauce
para
intereses individuales o colectivos
la
defensa
de
los
de los potencialmente
afectados355. Este trmite constituye uno de los cauces de

los que en un Estado social deben disponer los ciudadanos,
bien individualmente, bien a travs de asociaciones y otros
352
PARADA VZQUEZ, R., Rgimen Jurdico de, op. cit., pg.322.
353
Vase a GALLEGO CRCOLES, I., en El Procedimiento Administrativo,

op. cit., pg 1338.
354
GALLARDO CASTILLO, M. J., Rgimen Jurdico de, op. cit., pg. 447.
355
Recurso de Amparo n 773/11993, publicada en el B.O.E. de 22 de

agosto de 1995. F.J. 6.
201
tipo de entidades especialmente para la defensa de los

denominados intereses difusos.
Sin embargo, nos encontramos como no puede llevarse a

cabo una participacin plena desde el momento en que, como
establece el artculo 86.1: el rgano al que corresponda
la resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza de
ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin
pblica.
Con
este
apartado
se
est
dotando
la
Administracin de un enorme poder discrecional, dejando el

trmite
de
informacin
pblica
merced
de
las
normas
concretas de cada procedimiento. En este sentido, numerosa

jurisprudencia as lo contempla, al acudir a las normas
procedimentales
concretas,
dejando
en
segundo
plano
al
artculo 86356.
4.2.5.8
El
derecho
Titularidad.
de
informacin
pblica
recogido
en
el
artculo 105.a) CE recoge como titulares de este derecho a

los
ciudadanos.
entendiendo
por
Aunque
tal
este
persona
concepto
fsica,
de
restrictivo,
nacionalidad
espaola, mayor de edad, y con derecho al sufragio activo,

no parece lo ms acertado por lo que acudiendo al artculo
86.2 LRJPAC lo hace de forma ms amplia, ya sea, persona
jurdica o fsica, nacional o extranjero. En principio,
como seala TRAYTER357, no sera preciso ni siquiera reunir
la condicin de interesado o afectado358. Esta definicin
tan amplia es la que plasma la STC 119/1995, de 17 de
356
Entre otras, la STS 29/11/1982 (RJ 1982\2868) y la STS 22/6/2004

(recurso 74/2002).
357
TRAYTER JIMNEZ, J. M., El control del, op. cit., pg. 201.
358
CASTELL ANDRU, J. M., La participacin ciudadana, op. cit., pg.

488.
202
julio359, ya recogida en el punto 3.2.5.7, cuando trata al

trmite de informacin pblica como un llamamiento a las
personas o colectivos interesados al objeto de que puedan
intervenir en el procedimiento de adopcin de acuerdos.
No debemos olvidar que la mera comparecencia en el

trmite
de
condicin
sujetos
informacin
de
pblica
interesado,
titulares
de
no
estando
derechos
otorga
reservada
subjetivos
per
se
la
ella
los
intereses
legtimos.
4.2.6
Regulacin de la Informacin Pblica en la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las

Bases del Rgimen Local.
Para analizar la informacin pblica, en relacin con

la participacin ciudadana, comentaremos los artculos 49
y
70
de
la
LBRL.
Aunque
el
primero
de
estos
no
se
encuentra encuadrado dentro del captulo IV del Ttulo V,

dedicado
Informacin
Participacin
Ciudadana,
consideramos que es de importancia para este estudio, dado

que versa sobre el trmite de informacin pblica a la
hora
de
la
aprobacin
de
ordenanzas
locales,
pudiendo
influir en ellas la ciudadana mediante la presentacin de

sugerencias o reclamaciones en las normas reglamentarias
locales.
4.2.6.1
Informacin Pblica en la aprobacin de
las Ordenanzas Locales.
El artculo 49 LBRL establece que para la aprobacin

de las ordenanzas locales, una vez aprobadas inicialmente
por el Pleno del ayuntamiento, se sometern a informacin
359
Recurso de Amparo n 773/93.
203
pblica y audiencia por el plazo mnimo de treinta das

para sugerencias y reclamaciones.
Nos encontramos ante un artculo de importancia para

la vida local ya que regula el procedimiento que se sigue
en la aprobacin de ordenanzas, las cuales regularn la
organizacin local y su actividad, afectando de primera
mano a la ciudadana. Este procedimiento supone dotar de
legitimidad
debemos
los
olvidar
burocrticos
como
Plenos
que
corporativos
son
otras
rganos
locales,
no
no
democrticos
administraciones,
trmite de informacin pblica
que
ya
que
este
dota a los instrumentos
normativos aprobados de que tengan un carcter, en muchas

ocasiones, consensuado.
La omisin del trmite de informacin pblica lleva a

invalidar
la
norma
jurdica,
no
pudiendo
convalidarse
posteriormente, tal y como seala la STS de 23 de julio de

1997360. Debe llevarse a cabo este trmite obligatoriamente
para cualquier ordenanza sin excepciones, teniendo que ser
el texto sometido a informacin pblica definitivo y no un
proyecto sujeto a
modificaciones. Si existiesen pruebas
suficientes o dudas razonables que llevasen a pensar que la

documentacin
aprobada
sometida
inicialmente
informacin
acarreara
pblica
la
no
nulidad
es
la
del
procedimiento (SSTS 22 de mayo de 1989361 y 27 de febrero de

1996362). En este mismo sentido se encuentra la publicidad
que como requisito formal ineludible se debe cumplir en
toda su extensin y, si no se hace as, es decir si no se
respeta el plazo de publicidad
360
RJ 1997\5808.
361
Arz. 5836/1989.
362
Arz. 1746/1996.
en su integridad se ha
204
incumplido el requisito y sus efectos son los mismos que

cuando no se efecte, es decir la nulidad de la disposicin
afectada363.
El apartado b) del artculo 49 recoge simultneamente

el trmite de informacin pblica y de audiencia, aunque
nos encontramos con dos formas distintas de participacin y
con un rgimen que difiere uno del otro. El trmite de
informacin
pblica
se
entender
cumplimentado
con
la
publicacin en el boletn oficial correspondiente y, en su

caso, con la publicacin en el tabln de anuncios de la
entidad en particular.
Un aspecto que consideramos importante es conocer qu

sucede cuando, como consecuencia de las reclamaciones o
sugerencias
reformar
formuladas,
el
proyecto
la
corporacin
normativo.
Si
municipal
esto
decide
ocurre,
deber
abrirse obligatoriamente otro nuevo perodo de informacin

pblica y audiencia, recogindolo as la STS de 12 de junio
de
1993364.
constante
Dicha
sentencia
controversia
cita
tanto
que
ha
nivel
existido
una
doctrinal
como
jurisprudencial, no slo en este mbito, sino tambin en el

procedimiento
finalmente
de
aprobacin
resulta
estimacin
consiguiente
de
en
el
de
sentido
reclamaciones
modificacin
planes
del
de
de
urbanismo,
considerar
sugerencias
texto
que
fue
que
la
con
la
sometido
informacin pblica no comporta la necesidad de un nuevo

perodo
de
informacin
pblica,
ya
que
si
existe
este
trmite de informacin es para que el rgano competente a

la vista de las reclamaciones y sugerencias pueda revisar
363
Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 2012 (recurso de

casacin 1424/08), siendo ponente don ngel Aguallo Avils.
364
Vase a BALLESTEROS FERNNDEZ, ., Manual de Administracin Local,

Wolters Kluwer Espaa, El Consultor de los Ayuntamientos, Las Rozas
(Madrid), 2006, pg. 618.
205
el
texto
aprobado
inicialmente,
solucin
que
ha
sido
mayoritariamente acogida por la jurisprudencia y que tiene

como nica salvedad, consagrada en el artculo 130 del
Reglamento
de
Planeamiento,
el
supuesto
en
que
las
modificaciones introducidas fuesen totalmente distinto o

contuviese
un
cambio
sustancial,
en
los
criterios
utilizados por el proyecto que se aprob inicialmente y se

expuso
al
pblico.
En
este
caso,
estaramos
ante
un
autntico fraude de ley, eludiendo el trmite respecto del

verdadero proyecto.
Asimismo,
el
Tribunal
Supremo
tambin
se
ha
pronunciado para el caso de que el perodo de informacin

pblica sea inferior al sealado en la ley. La sentencia de
12 de mayo de 1999365, declar: Es objeto del presente
recurso de apelacin interpuesto por la mercantil actora el
acuerdo municipal que determin, como anexo a las Normas
Urbansticas del PGOU, establecer los criterios a adoptar
en las nuevas instalaciones de agua, gas, electricidad,
telfono y dems servicios, as como la transformacin en
subterrneas de las instalaciones existentes, en el plazo
de
diez
aos.
Al
tener
la
consideracin
el
acuerdo
impugnado, de disposicin general, debe seguirse el trmite

obligatorio
perodo
de
mnimo
ineludible
informacin
de
pblica
treinta
cumplimiento
para
das,
audiencia
trmite
garantizar
que
el
por
un
es
de
acierto
oportunidad de la disposicin, a travs de la participacin

ciudadana;
elaboracin
as
tal
de
esa
ausencia
del
disposicin
procedimiento
general
ha
en
la
producido
indefensin del recurrente366.

365
Arz. 3987/1999.
366
En idntica lnea la STSJ de Catalua 1049/2007 (recurso 228/2005)

que dice: la informacin pblica y audiencia a los interesados
constituye garanta esencial, determinando la omisin la nulidad de
pleno derecho de la norma local.
206
Opinamos,
que
el
artculo
49,
en
relacin
con
la
informacin pblica y la audiencia debera haber recogido,

adems de las ordenanzas, los reglamentos municipales, como
seala tambin IBEZ MACAS367.
No debemos olvidar al respecto, la Ley 50/1997, de 27

de noviembre, del Gobierno368, que en su Ttulo V regula el
ejercicio
de
referencia
la
al
potestad
reglamentaria,
procedimiento
reglamentos.
As,
procedimiento
de
en
el
de
elaboracin
artculo
elaboracin
de
con
24,
los
especial
de
los
dedicado
al
reglamentos,
se
contempla el derecho de audiencia, as como en su caso de

informacin pblica, de los ciudadanos, ya sea directamente
o a travs de asociaciones u organizaciones, cuyos fines
guarden relacin directa con el objeto de la disposicin.
En particular, se someter a informacin pblica cuando la
naturaleza de la disposicin lo aconseje, por un plazo no
inferior a quince das hbiles que, por razones motivadas,
podr abreviarse a un mnimo de siete das hbiles. Tan
slo
podr
graves
omitirse
razones
este
de
trmite
inters
de
informacin
pblico,
que
cuando
debern
explicitarse, lo exijan.
En
esta
misma
lnea,
legislaciones
autonmicas
de
rgimen local han extendido estos trmites tambin a sus

reglamentos369. En particular, la Ley 11/2003, de 25 de
septiembre,
del
Gobierno
del
Consejo
Consultivo
de
367
Vase a IBEZ MACAS, A., El derecho constitucional a, op. cit.,

pg.298-299.
368
Publicada en el B.O.E. nmero 285, de 28 de noviembre de 1997.
369
140.1
Por ejemplo, el artculo

151.b) Ley La Rioja 1/2003.
Ley
Aragonesa
7/1999;
artculo
207
Castilla-La Mancha370, recogen su artculo 36 el ejercicio

de
la
potestad
reglamentaria,
pudiendo
el
Consejo
de
Gobierno de Castilla-la Mancha dictar normas reglamentarias

en el mbito propio de sus competencias. En el apartado 3
del artculo 36, se reconoce la posibilidad de someter a
informacin
pblica
una
disposicin
cuando
afecte
derechos o intereses legtimos de los ciudadanos, y al

igual que la Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno,
manifestando los ciudadanos de forma directa su opinin o
bien
travs
de
asociaciones
organizaciones.
Se
entender cumplido este trmite de informacin si en la

elaboracin
de
la
norma
participaron
asociaciones
organizaciones a travs de los rganos Consultivos de la

Administracin Regional. La redaccin de este precepto es
similar al del artculo 24 de la Ley 50/97, de 27 de
noviembre,
del
Gobierno
con
una
carencia
nuestro
entender, puesto que no se establecen plazos concretos para

el desarrollo del derecho de informacin.
4.2.6.2
Informacin
ciudadana
en
el
mbito
local.
Al tratar el derecho de informacin ciudadana en el

mbito local es preciso mencionar la legislacin a tomar de
referencia, como es la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, que ya hemos comentado
en apartados anteriores. En concreto del artculo 35 y
siguientes, que recogen de forma amplia, entre los derechos
de los ciudadanos, el derecho de informacin pblica.
Tambin el Captulo IV de la Ley 7/85, de 2 de abril,

reguladora de las bases del Rgimen Local, dedicado a la
370
Publicada en el B.O.E. nmero 29, de 3 de febrero de 2004.
208
Informacin y participacin recoge en su artculo 69 que

Las
Corporaciones
locales
facilitarn
la
ms
amplia
informacin sobre su actividad y la participacin de todos

los ciudadanos en la vida local, poniendo de manifiesto la
doble vertiente del mismo, por un lado, en relacin con la
actividad de la corporacin local y por otro en relacin
con el ciudadano, para fomentar su participacin.
Para
llevar
cabo
la
informacin
recogida
en
la
primera parte del artculo 69.1 LBRL se crean las Oficinas

de Atencin al Ciudadano, siendo de notable importancia
para ello el R.D. 208/1996, de 9 de febrero, por el que se
regulan
los
Servicios
de
Informacin
Administrativa
Atencin al Ciudadano.
Estrechamente
relacionado
con
este
artculo
69
se
encuentra el artculo 18.1.e) de la LBRL que recoge el

derecho
ser
informado,
dirigir
solicitudes
la
previa
peticin
Administracin
razonada,
municipal
y
en
relacin a todos los expedientes y documentacin municipal,

de
acuerdo
con
Constitucin.
lo
As,
previsto
nos
en
el
encontramos
artculo
105
de
la
ante
derecho
de
un
informacin del contenido existente en archivos y registros

municipales371, y de otro, el derecho a recibir, previa
solicitud,
informacin
sobre
la
actividad
municipal,
considerando tal derecho como una actividad prestacional de

servicios administrativos, como indica FERNNDEZ RAMOS372.
371
El artculo 16 del R.D. 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que

se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen
Jurdico de las Entidades Locales, regula la consulta de expedientes y
dems documentacin.
372
Vase a FERNNDEZ RAMOS, S., Comentarios a la Ley Reguladora de las

Bases del Rgimen Local, Tomo II, REBOLLO PUIG, M.,(Dir.) y IZQUIERDO
CARRASCO, M., (Coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, pg. 1650.
209
El artculo 70 regula la participacin e informacin

de las sesiones plenarias municipales. Su apartado 1 dice
as: Las sesiones del Pleno de las corporaciones locales
son pblicas. No obstante, podrn ser secretos el debate y
votacin de aquellos asuntos que puedan afectar al derecho
fundamental de los ciudadanos a que se refiere el artculo
18.1 de la Constitucin, cuando as se acuerde por mayora
absoluta.
La
publicidad
de
las
sesiones
esencial del sistema poltico local
373
es
un
componente
. El Tribunal Supremo,
en sentencia de 1 de septiembre de 1987, relacion los

principios de participacin ciudadana con el derecho de
informacin374. El F.J. 2 de la sentencia deca: Nuestra
Constitucin dibuja un modelo de Estado de derecho en el
que resulta esencial la participacin de los ciudadanos artculo 9.2-. Precisamente porque no cabe participacin
all
donde
fundamental
hay
secreto
establece
un
penumbra,
criterio
el
mismo
general,
texto
aunque
no
obsoleto, de publicidad de la actuacin de los poderes

pblicos que tiene expresa manifestacin en el artculo 80
para el poder legislativo y en el artculo 120.1 para el
poder
judicial.
actuaciones
del
Ciertamente
poder
la
ejecutivo
publicidad
aparece
en
de
forma
las
menos
tajante en la Constitucin -artculo 105-, pero an as,

normas de rango inferior se han preocupado de intensificar
esa
publicidad
para
la
Administracin
pblica.
Concretamente y respecto de la Administracin local ser de

recordar,
la
intensa
publicidad
establecida
en
los
artculos 69 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril

de bases de rgimen local, que precisamente van precedidos
373
TUDELA ARANA, J., Participacin poltica y titularidad del derecho

a la informacin, La Ley, 1991-3, pg. 206.
374
BALLESTEROS
pg.324.
FERNNDEZ
.,
Manual
de
Administracin,
op.
cit.,
210
de la rbrica Informacin y participacin ciudadana. Pues

bien, tal publicidad aspira a que la generalidad de los
ciudadanos
tenga
adoptados,
lo
ciudadanos
noticiade
que
est
los
implica
acuerdos
que
formalmente
dicha
municipales
generalidad
interesada
en
de
aquella
publicidad, o lo que es lo mismo, est legitimada para

impugnar los acuerdos municipales que la menoscaben, lo que
equivale a reconocer la existencia de una accin pblica
para hacer efectiva tal publicidad. Accin pblica esta
implcita
en
trmino,
el
sistema
hacer
posible
que
la
contribuye,
en
participacin
ltimo
ciudadana-
artculo 9.2- y a facilitar la puesta en marcha, en su

caso, del control judicial de la Administracin que tan
ampliamente dibuja el artculo
106.1 CE y que en est
completa configuracin integra la clusula regia del Estado

de derecho375.
La
jurisprudencia
reconocido
la
menor
importancia
del
evidentemente
artculo
tambin
70.1
LBRL
ha
sin
restricciones. La STSJ de Castilla y Len, Valladolid, de

20
de
enero
de
2000376,
declar
nula
una
sesin
del
Ayuntamiento de Valladolid en la que se neg el acceso a

los vecinos sin estar lleno el foro.
La primera parte del apartado 2 del artculo 70 LBRL

recoge
que
los
acuerdos
que
adopten
las
corporaciones
locales se publican o notifican en la forma prevista por la

Ley. Este apartado contempla unos deberes de publicacin
amplios
que
van
ms
all
todava
en
el
Real
Decreto
2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el

Reglamento
de
organizacin,
funcionamiento
rgimen
375
Vase a ROMERO FLOR, L. A., Las actas con acuerdo en la Ley General
Tributaria y en el Derecho Comparado, Universidad de Castilla-La
Mancha, Toledo, 2010, pg. 24.
376
Sentencia n 33/2000, ponente: Excmo. Sr. D. JAVIER ORA GONZLEZ.
211
jurdico
de
las
Entidades
locales.
Su
artculo
229.2
establece que las convocatorias y rdenes del da de las

sesiones
del
Pleno
se
trasmitirn
los
medios
de
comunicacin social de la localidad y se harn pblicas en

el
Tabln
de
Anuncios
de
la
entidad.
Asimismo
sin
perjuicio de lo dispuesto en el artculo 70.2 de la Ley

7/1985,
de
de
abril,
la
Corporacin
dar
publicidad
resumida del contenido de las sesiones plenarias y de todos

los acuerdos del Pleno y de la Comisin de Gobierno, as
como de las resoluciones del Alcalde y las que por su
delegacin dicten los delegados. FERNNDEZ RAMOS seala la
escasa utilizacin de los medios sealados, pues son pocas
las Corporaciones Locales que, aun obligadas, publiquen un
boletn de informacin propio, y en los casos en los que s
ocurre no se utilice tanto para la publicacin formal de
extractos de los acuerdos de la Corporacin, como medio de
difusin
propagandstica
de
la
actividad
del
equipo
de
gobierno377.
El apartado tercero del artculo 70 recoge el derecho

de acceso a la documentacin local, permitiendo el derecho
a obtener copias y certificaciones acreditativas de los
acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes,
as
como
trminos
a
que
consultar
disponga
los
la
archivos
legislacin
registros
de
en
los
desarrollo
del
artculo 105, prrafo b, de la Constitucin, con la slo

posibilidad de denegacin o limitacin de este derecho, en
todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la
averiguacin de los delitos o la intimidad de las personas,
deber verificarse mediante resolucin motivada, lo que
supone
377
reiterar
el
derecho
la
informacin
de
la
FERNNDEZ RAMOS, S., Comentarios a la Ley, pg. 1712, op. cit.
212
ciudadana recogido con los dos apartados anteriores del

artculo 69 LBRL.
4.3. Informacin Pblica y Nuevas Tecnologas.
La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Modernizacin

del Gobierno Local introdujo el artculo 70 bis.3, que
reconoca que las entidades locales y, especialmente, los
municipios, deberan favorecer e impulsar la utilizacin
interactiva
de
comunicacin
las
para
comunicacin
con
documentos
tecnologas
facilitar
los
para
la
la
vecinos,
la
de
informacin
participacin
para
la
y
y
presentacin
realizacin
de
la
la
de
trmites
administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas

ciudadanas.
Esta
introduccin
fue
atendiendo
la
Recomendacin (2001) del Comit de Ministros del Consejo de

Europa, sobre la participacin de los ciudadanos en la vida
pblica local y no sufri modificacin alguna a lo largo de
su tramitacin parlamentaria. En el Prembulo de la Ley
57/2003, de 16 de diciembre, en su apartado III, citaba
como
medio
necesario
para
la
modernizacin
de
la
Administracin local, la potenciacin de la participacin

mediante la implantacin de mecanismos para la aplicacin
necesaria de las nuevas tecnologas de la informacin y la
comunicacin
de
forma
interactiva,
para
facilitar
la
participacin y la comunicacin con los vecinos, as como

para facilitar la realizacin de trmites administrativos y
la
introduccin
en
la
legislacin
bsica
sobre
rgimen
local de las iniciativas ciudadanas, que pueden constituir

un importante elemento participativo, casi una redaccin
idntica a la que despus se plasmara en este artculo 70
bis, apartado 3 ya citado al comienzo de este prrafo.
213
Relacionado
Decreto
con
2568/1986,
las
de
28
nuevas
de
tecnologas,
noviembre,
por
el
el
Real
que
se
aprueba el Reglamento de organizacin, funcionamiento y

rgimen jurdico de las Entidades locales, en su artculo
88
establece
la
posibilidad,
para
ampliar
la
difusin
auditiva o visual del desarrollo de las sesiones plenarias

de
las
entidades
locales,
la
posibilidad
de
instalar
sistemas megafnicos o circuitos cerrados de televisin.
Dicho esto, compete a los municipios en virtud del

artculo
70
bis.3)
LBRL,
impulsar
los
servicios
interactivos y las nuevas tcnicas de la informacin para

la participacin y comunicacin de los vecinos. Anterior a
la
aprobacin
de
esta
ley,
relacionado
con
la
problemtica de las nuevas tecnologas, la jurisprudencia

se pronuncio, en concreto con la STS de 21 de noviembre de
1996, que declaraba nulo el pleno de un ayuntamiento dado
que
los
vecinos
asistentes
fueron
introducidos
en
una
habitacin contigua al saln de plenos donde no se poda

escuchar el mismo, lo que supuso un quebrantamiento de una
de
las
garantas
de
actuacin
municipal
de
forma
democrtica y con participacin de los vecinos, pues no

otra es la finalidad de que la ley establezca que las
sesiones
de
pblicas378.
la
Este
Corporacin
caso
podra
Municipal
haberse
han
de
solucionado
ser
y
no
haber acudido al Alto Tribunal si el ayuntamiento hubiera

instalado un sistema de visionado del Pleno.
En lo que respecta a las tecnologas de la informacin

y la comunicacin (TIC), las tecnologas telemticas pueden
emplearse
para
distintos
fines,
interesndonos
378
SNCHEZ GOYANES, E., Derecho Urbanstico de la Comunidad

Valenciana, Wolters Kluwer Espaa, El Consultor de los Ayuntamientos,
Las Rozas (Madrid), 2006, pg.324.
214
particularmente a nosotros, aquellas que tengan que ver con

la participacin ciudadana.
La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico

de los ciudadanos a los Servicios Pblicos, reconoce el
derecho
de
los
ciudadanos
relacionarse
con
las
Administraciones Pblicas a travs de medios electrnicos.

Una de los precedentes de esta ley, es el artculo 45 de la
LRJPAC que estableca que las Administraciones Pblicas
impulsarn el empleo y aplicacin de las tcnicas y medios
electrnicos,
desarrollo
informticos
de
su
actividad
telemticos,
y
el
para
el
de
sus
ejercicio
competencias, con las limitaciones que a la utilizacin de

estos medios establecen la Constitucin y las Leyes. Los
apartados 2 a 4 fueron derogados, a excepcin del apartado
1
que
acabamos
de
citar
el
apartado
5,
por
la
Ley
11/2007, de 22 de junio. El artculo 6 reconoce a los

ciudadanos
el
derecho
Administraciones
Pblicas
relacionarse
utilizando
medios
con
las
electrnicos
para el ejercicio de los derechos previstos en el artculo

35
de
la
Jurdico
Ley
30/1992,
de
las
de
26
de
noviembre,
Administraciones
de
Rgimen
Pblicas
del
Procedimiento Administrativo Comn, as como para obtener

informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular
solicitudes,
manifestar
pretensiones,
efectuar
pagos,
consentimiento,
realizar
entablar
transacciones
oponerse a las resoluciones y actos administrativos.
En este mismo sentido, y en el mbito territorial de

Castilla-La Mancha, se aprob el Decreto 12/2010, de 16 de
marzo,
por
el
que
se
regula
la
utilizacin
de
medios
electrnicos en la actividad de la Administracin de la
215
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha379. En atencin a

la Ley 11/2007, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a
los Servicios Pblicos, y dentro de las competencias de
autoorganizacin atribuidas por el Estatuto de Autonoma de
Castilla-La Mancha se aprueba este decreto, que regula las
herramientas tecnolgicas necesarias para posibilitar la
relacin administrativa con las
necesarias garantas de
seguridad, desarrollando y completando la regulacin bsica

para garantizar la seguridad jurdica. Asimismo, busca un
reforzamiento
de
la
participacin
ciudadana
de
la
transparencia de una Administracin moderna y eficiente.
4.4. Procedimientos
Administrativos
que
deben
someterse a informacin pblica: especial mencin

al Reglamento General de la Ley de Contratos de
las
Administraciones
Pblicas,
la
Ley
de
Expropiacin Forzosa y al trmite de informacin

pblica ante la modificacin del PGOU.
La
necesario
multitud
acudir
Administraciones
de
procedimiento
otras
locales
normas,
obligadas
existentes
al
abrir
hacen
estar
trmites
las
de
informacin pblicas, como por ejemplo: en el procedimiento

de aprobacin de ordenanzas locales380 (artculo 49.b LBRL);
en
el
procedimiento
de
aprobacin
de
las
cuentas
generales381 (artculo 116 LBRL); en el procedimiento de
379
Publicado en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha nmero 54, de

18 de marzo de 2010.
380
Artculo 49.b LBRL: Informacin pblica y audiencia a los

interesados por el plazo mnimo de treinta das para la presentacin
de reclamaciones y sugerencias.
381
Artculo 116 LBRL: Las cuentas anuales se sometern antes del 1

de junio a informe de la Comisin Especial de Cuentas de la entidad
local, la cual estar constituida por miembros de los distintos grupos
polticos integrantes de la Corporacin, y ser asimismo objeto de
informacin pblica antes de someterse a la aprobacin del Pleno
216
fusin
de
limtrofes382
incorporacin
voluntaria
(artculo 9.2 del
de
municipios
Real Decreto Legislativo
781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto

Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia
de Rgimen Local); en el procedimiento de desafeccin de
bienes comunales383(artculo 78.1 TRL); en el procedimiento
de aprobacin de obras provinciales384(artculo 93 TRRL),
entre otros muchos.
De todos los procedimientos citados anteriormente, nos

parecen
ms
interesantes
los
que
continuacin
comentaremos. Partimos de la doctrina jurisprudencial que

no
declara
la
nulidad
por
omisin
del
trmite
de
informacin pblica, salvo cuando viene impuesto por la

legislacin especfica aplicable, como recogen las SSTS de
10 de febrero de 1997385 y de 11 de febrero de 1998386.
El primero de ellos es bastante singular y versa sobre

las
concesiones
locales
387
administrativas
. El artculo 121
388
de
servicios
pblicos
del Decreto de 17 de junio de
382
Artculo 9.2: En los supuestos de fusin o de incorporacin

voluntaria de municipios limtrofes los acuerdos se sometern a
informacin pblica.
383
Artculo 78.1 TRRL: 1. Los bienes comunales que por su naturaleza

intrnseca o por otras causaspodrn ser desprovistos de su carcter
comunal mediante acuerdo de la Entidad local respectiva. Este acuerdo
requerir, previa informacin pblica.
384
Artculo 93 TRRL: La aprobacin de los proyectos de obras locales

se ajustar al procedimiento legalmente establecido. En todo caso, las
provinciales, una vez tomados en consideracin los proyectos por la
Diputacin Provincial, sern sometidos a informacin pblica con
carcter previo a su resolucin definitiva.
385
Sala 3, Seccin 3, ponente: Excmo. Sr. D. ELADIO ESCUSOL BARRA.
386
Sala 3, Seccin 3, ponente: Excmo. Sr. D. ELADIO ESCUSOL BARRA.
387
FERNNDEZ RAMOS, S., La informacin y, op. cit., pg. 214.
388
El perodo de reclamaciones a que se refiere el artculo 312 de la

Ley se sustituir en las concesiones por una informacin pblica,
217
1955,
que
aprobaba
el
Reglamento
de
Servicios
de
las
Corporaciones locales, estableca un plazo de informacin

pblica,
durante
proyectos,
treinta
reglamentos
das,
referida
tarifas.
los
pliegos,
Posteriormente,
fue
aprobado el Reglamento General de la Ley de Contratos de

las Administraciones Pblicas, de 12 de octubre de 2001,
que nada deca sobre esta materia. As, surge la cuestin
si
el
precepto
Decreto
de
de
1955
informacin
segua
pblica
vigente.
contenida
Dicha
en
cuestin
389
solventada por la STS de 22 de junio de 2004
el
fue
. Frente al
criterio del Ayuntamiento que estimaba que la publicidad de

los procedimientos de contratacin en la Ley de Contratos
de las Administraciones Pblicas es una forma de garantizar
la pblica concurrencia de los empresarios (para lo cual es
plazo
es
de
das),
el
Tribunal
considera
que
del
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales se

desprende que debe separarse de este
criterio general la
concesin de los servicios locales, pues precisa de un

plazo de informacin pblica suficiente para que todos los
afectados
concesin
puedan
390
reflexiones:
la
pblica
se
no
conocer
formula
todos
esta
finalidad
reduce
los
sentencia
del
la
detalles
trmite
las
de
posibilidad
de
dicha
siguientes
informacin
de
formular
reclamaciones, sino que se extiende a la presentacin de

sugerencias,
lo
que
exige
conocer
todo
el
voluminoso
expediente que ha de quedar a disposicin de quien quiera

conocerlo, si bien los vicios formales causan indefensin
cuando
se
impide
se
obstaculiza
conocer. Tratndose de un plazo
la
posibilidad
ms amplio
de
(de ocho a
durante treinta das, referida a los pliegos, proyectos, reglamentos y

tarifas.
389
Recurso de Amparo n 2255/2001, Sala 3, Seccin 7, ponente:

Excmo. Sr. D. JUAN JOS GONZLEZ RIVAS.
390
FERNNDEZ RAMOS S., La informacin y, op. cit., pgs. 214-215.
218
treinta das), sin duda por la importancia que se da a la

concesin de los servicios locales, cuya finalidad ni puede
ser otra que la de posibilitar un amplio debate social
pblico sobre las cuestiones relacionadas con dicho medio
de
gestin
de
aquellos
servicios
en
aras
de
que
las
observaciones, sugerencias y alegaciones all formuladas

por todos los que puedan resultar afectados contribuyan a
la mejor formacin de la voluntad que ha de plasmarse en
los sucesivos actos administrativos que han de tomarse en
el procedimiento administrativo iniciado para la prestacin
del
servicio
en
las
condiciones
que
resulten
ms
beneficiosas para el inters general.
En
relacin
con
los
contratos
administrativos,
no
podemos dejar de citar el Real Decreto Legislativo 3/2011,

de
14
de
noviembre,
por
el
que
se
aprueba
el
texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico391, en

relacin con el principio de publicidad y transparencia en
los
procedimientos
tendentes
llevar
cabo
la
contratacin del sector pblico, debiendo incluirse dentro

de este principio citado el deber de informacin. En esta
misma lnea, pero con anterioridad al RDL 3/2011, de 14 de
noviembre, la Comisin Europea public el 23 de junio de
2006
una
Comunicacin
interpretativa
sobre
el
Derecho
comunitario aplicable en la adjudicacin de contratos no

cubiertos o slo parcialmente cubiertos por las Directivas
sobre contratacin pblica. De la Comunicacin se desprende
que afecta tanto a los contratos cuyo importe es inferior a
los
umbrales
de
aplicacin
de
las
directivas
sobre
contratacin pblica como a los contratos contemplados en

el anexo II B de la Directiva 2004/18 y en el anexo XVII B
de
la
Directiva
2004/17,
cuyo
importe
sobrepasa
los
391
Publicado en el Boletn Oficial del Estado nmero 276, de 16 de

noviembre de 2011.
219
umbrales de las Directivas sobre contratacin pblica392.

Debemos destacar el punto 2 de la Comunicacin, dedicado a
las normas fundamentales aplicables en la adjudicacin de
contratos que tienen inters para el mercado interior. La
Comisin presenta, deducindola de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, una obligacin de transparencia que
consiste en garantizar una publicidad adecuada que permita
abrir el mercado a la competencia.
El segundo procedimiento que trataremos es el de la

expropiacin forzosa. El trmite
de informacin pblica
recogido en el artculo 86 LRJPAC tiene un significado

diferente al que recoge la Ley de 16 de diciembre de 1954,
de Expropiacin Forzosa. As, el artculo 18 LEF tiene
previsto un trmite de informacin pblica que no puede ser
suplido con el recogido por el artculo 86 LRJPAC, al tener
un
carcter
garantista
que
busca
que
el
titular
tenga
conocimiento expreso de la afeccin de su propiedad a una

expropiacin para poder hacer valer sus derechos. En este
sentido,
la
sentencia
393
noviembre de 2009
del
Tribunal
Supremo,
de
10
de
, considera que la omisin del trmite
de informacin pblica conducir
irremediablemente a la
nulidad del procedimiento expropiatorio, al igual que la

jurisprudencia menor, en sentencias como las del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 8 de junio de
2006 y de 20 de abril de 2012394, puesto que se causa
indefensin material al recurrente.
392
Vase El sometimiento de todos los contratos pblicos a los

principios generales de contratacin. Sentencia del Tribunal de
Justicia de la Unin Europea de 20 de mayo de 2010, en el asunto T258/06, Alemania contra Comisin Europea, Administracin y Justicia.
Un anlisis jurisprudencial. Liberamicorum Toms-Ramn Fernndez
(coordinado por GARCA DE ENTERRA, E. y ALONSO GARCA, R.), Civitas,
Navarra, 2012, volumen II (Europa y Amrica), pgs. 3429 a 3455.
393
Recurso nmero 1.754/2006.
394
Sentencia 359/12 (Recurso nmero 1.341/2007).
220
El
tercero
ltimo
procedimiento
que
comentaremos
tiene que ver con los planes urbansticos. En ocasiones se

confunde
lo
que
sera
el
trmite
de
audiencia
de
informacin pblica de los instrumentos de planeamientos

urbansticos con la exposicin al pblico de los mismos.
Pese
que
ciudadana,
ambas
mientras
frmulas
que
la
son
formas
exposicin
de
al
participacin
pblico
busca
enriquecer los proyectos urbansticos con la participacin

de la ciudadana; la informacin pblica opera sobre un
anteproyecto
ya
adoptado.
Ambas
opciones
no
hay
que
confundirlas como ya recogieran las SSTS de 15 de enero de

2000395 y de 23 de enero de 2003396.
La omisin del trmite de informacin pblica puede

acarrear
la
nulidad397
del
plan
aprobado,
siendo
un
instrumento real y efectivo para que la ciudadana formule

sugerencias que puedan suponer mejoras en la ordenacin de
su municipio y en ltima instancia, en su vida diaria.
5. Derecho de peticin.
5.1. Concepto.
El derecho de peticin debemos encuadrarlo dentro de

los derechos de participacin ciudadana funcional, al tener
una doble vertiente: por un lado, una manifestacin de la
libertad de expresin398; y por otra un cauce participativo
395
Recurso 2172/1994.
396
Recurso 5018/1999.
397
As lo recoge la STS de 22 de febrero de 1988 (Arz.1379).
398
Recogido como veremos en la Constitucin Espaola.
221
cuando
la
peticin
se
refiere
intereses
generales
colectivos399.
Puede definirse el derecho de peticin como el derecho

pblico y fundamental de los espaoles de dirigir de forma
directa solicitudes a las autoridades u rganos pblicos
que se determinen, en asuntos de su competencia y relativas
a
decisiones
sobre
disposiciones
de
irregularidades
materia
graciable,
carcter
general
anormalidades
administrativos de sus dependencias
promulgacin
de
correccin
de
de
400
los
servicios
Es curiosos como este derecho no se encuentra definido

por la L.O. 4/2001, de 12 de noviembre, que lo desarrolla
aunque si por la anterior regulacin, es decir, por la Ley
92/1960, de 22 de diciembre, reguladora del derecho de
peticin. El artculo 1 de esta ley defina el derecho de
peticin como la facultad que corresponde a los espaoles
para dirigirse a los Poderes Pblicos en solicitud de actos
o decisiones sobre materia de su competencia.
CHAPELIER lo define como el derecho que tiene todo

ciudadano
activo
de
expresar
sus
opiniones
al
Cuerpo
legislativo, al Rey o a los administradores pblicos sobre

los asuntos de administracin401.
399
Vase la STC 242/1993, de 14 de julio (recurso de amparo 862/90) en

este sentido.
400
Definicin de ALONSO CORTS retocada por SNCHEZ FERRIZ. Puede

verse en El derecho de peticin y su ejercicio ante las Cmaras, Las
Cortes Generales, vol. III, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
1987, pg. 2.196.
401
Definicin hecha por CHAPELIER

Asamblea Constitucional francesa.
el
de
mayo
de
1791
ante
la
222
Es importante a nuestro juicio, la definicin que hace

del derecho de peticin PREZ SERRANO, dado que afirma que
este derecho tiene una doble naturaleza en funcin de si el
requerimiento
es
con
fines
personales
si,
por
el
contrario, busca la defensa de los intereses generales402.
La opinin mayoritaria es que el derecho de peticin

ha existido siempre a lo largo
utilizado
para
pedir
al
de la
monarca,
historia, siendo
seor
autoridad
territorial competente, el derecho de gracia o para reparar

agravios,
tal
como
sucedi
en
la
Pennsula
Ibrica
durante la Edad Media403. Ya en la Espaa hispano-musulmana

exista
el
conocido
con
el
nombre
de
Visir
de
reclamaciones, que era la figura ms cercano a lo que

conocemos hoy en da como ministro de justicia, al que se
le expona el derecho de peticin que tena la poblacin,
recibiendo las quejas contra los magistrados del xraa o
contra funcionarios del Majzen404. Las reclamaciones eran
sometidas al Soberano, quien, a falta de un tribunal de
apelacin, era el que poda resolver contra las decisiones
gubernamentales o judiciales405.
El
derecho
de
peticin
se
consolidar
con
las
declaraciones europeas de derechos como la Petition of

Rights406 de 1625 y la previsin del artculo 5 del Bill
402
PREZ SERRANO, N., Tratado de Derecho Poltico, Civitas, Madrid,

1984, pg. 670.
403
Vase a RIU RIU, M., Edad Media (711-1500), Manual de Historia de

Espaa, Espasa-Calpe, 1999.
404
La autoridad del sultn es ejercida por el Majzen, que es el

gobierno central constituido por altos dignatarios.
405
FERNNDEZ RODRGUEZ, M., Espaa y Marruecos en los primeros aos de

la Restauracin, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas,
Centro de Estudios Histricos, Madrid, 1985, pg. 2.
406
En 1627, tras el fracaso del sitio de La Rochelle, Carlos I de

Inglaterra, en lucha contra Francia y Espaa, se vio obligado a pedir
223
of
Rights407
de
constitucionales408
1689.
de
En
este
Espaa
derecho
los
los
antecedentes
tenemos
en
el
artculo 3 de la Constitucin de 1837 y de 1845, artculo

17
de
la
Constitucin
de
1869,
artculo
13
de
la
Constitucin 1876 y artculo 35 de la Constitucin de 1931,

precepto este ltimo, que es el antecedente directo del
artculo 29 de la CE.
Este derecho evolucion posteriormente, pasando de un

primer momento en el que era utilizado de forma individual
para manifestar las quejas al monarca para ser utilizado
como instrumento de sugerencias y consejos, en aras del
inters pblico a la Administracin.
El derecho de peticin es tratado por la doctrina409
como un medio de participacin de carcter inofensivo para
el Estado. Prueba de ello es el hecho que este derecho sea
reconocido por numerosas constituciones410, en pases con
sistemas polticos muy distintos.
5.2. Regulacin
del
derecho
de
peticin
en
la
Constitucin espaola. Limitaciones.
fondos al Parlamento. Los miembros del Parlamento, aprovechando esta

peticin, obligaron al rey a su firma.
407
Su firma por la futura reina, Mara Estuardo y su esposo Guillermo

de Orange, supuso el final de la revolucin inglesa de 1688. Esta
declaracin fue el final de la concepcin divina de los monarcas,
reconociendo el derecho de peticin del pueblo as como que la
autoridad real no tiene fuerza de ley (art. 1).
408
Texto disponible en la web: www.congreso.es, fecha de consulta el

409
Vase a SNCHEZ SNCHEZ, Z., Estudio Prctico de, op. cit., pg.
232.
410
Reconocido por textos constitucionales de pases como Gran Bretaa,

Dinamarca, Italia, Luxemburgo, Costa Rica, Cuba Mxico, Turqua,
Argentina, Venezuela, Canad, Japn, Tailandia, Egipto o Birmania,
entre otros.
224
Encontramos el derecho de peticin en la Constitucin

espaola en los artculos 29 y 77. Consideramos de especial
importancia el artculo 29 CE, que recoge el derecho de
peticin genrico que utilizarn los ciudadanos ante la
Administracin local y no el artculo 77 CE, que es el
ejercicio del mismo ante las Cmaras legislativas.
Aclarado este extremo, el artculo 29.1 CE dice as:

todos
los
espaoles
tendrn
el
derecho
de
peticin
individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los

efectos que determine la ley.
La L.O. 4/2001, de 12 de diciembre reguladora del

Derecho de Peticin lleva a cabo su desarrollo, que derog
la Ley 92/1960, de 22 de diciembre.
El Tribunal Constitucional ha recogida este derecho en

numerosas ocasiones. En concreto, las SSTC 161/1988, de 20
de septiembre411; 194/1989, de 16 de noviembre412 y 142/1993,
de 14 de julio413). sta ltima, la STC 142/1993 que realiz
una interpretacin estricta al decir que "la peticin en el
sentido
estricto que aqu interesa no es una reclamacin
en la va administrativa, ni una demanda o un recurso ante

el judicial, como tampoco una denuncia, en la aceptacin de
la palabra ofrecida por la Ley de Enjuiciamiento Criminal o
las
reguladoras
de
la
potestad
sancionadora
de
la
Administracin en sus diversos sectores414".
411
412
Recurso de Amparo n 1340/1987 y 612/1988 acumulados.
413
Recurso de Inconstitucionalidad n 190/1991.
414
F.J. 1.
225
El artculo 29 CE tambin se encuentra con una serie

de limitaciones. Recordemos que el apartado 1 habla slo
del ejercicio del derecho de peticin para los espaoles,
cuestin que abordaremos a continuacin en el siguiente
punto. Su apartado 2 recoge que los miembros de las
Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a
disciplina
militar
individualmente
podrn
con
ejercer
arreglo
este
lo
derecho
dispuesto
slo
en
su
legislacin especfica. Esta limitacin puede encontrar su

justificacin, segn SNCHEZ AGESTA415, en que las Fuerzas
Armadas son un estamento directamente relacionado con el
sentido mismo del Estado, por ese motivo debe situarse su
actuacin al margen de todo planteamiento partidista.
Encontramos otra limitacin ms del ejercicio de este

derecho en el artculo 25.2 CE que lo restringe a aquellas
personas que se encuentren cumpliendo penas privativas de
libertad. Se justifica dicha limitacin con la complejidad
del
sistema
penitenciario
para
regular
de
excesivamente pormenorizada el ejercicio del derecho

personas
recluidas
en
centros
penitenciarios
forma
416
. Las
podrn
formular peticiones y quejas relativas a su tratamiento o

al rgimen del establecimiento ante el Director o persona
que lo represente o ante el Juez de Vigilancia, de acuerdo
con los artculos 50 y 76 de la Ley Orgnica 1/1979, de 26
de septiembre, general penitenciaria.
5.3. Ley
Orgnica
4/2001,
de
12
de
noviembre,
reguladora del Derecho de Peticin. Problemas con

415
SNCHEZ AGESTA, L., Sistema jurdico de la Constitucin Espaola,

Editora Nacional, Madrid, 1980, pg. 257.
416
Vase a GONZLEZ NAVARRO, F., El poder domesticador del Estado y

derechos del recluso, Estudios sobre la Constitucin espaola, Tomo
II, Civitas, Madrid, 1991; y a LPEZ RAMN, F., Especiales relaciones
de sujecin a que est sometido el recluso, en REDA, nmero 15, 1977,
pgs.496 y ss.
226
el
ejercicio
del
derecho
de
peticin
su
de
la
garanta.
El
artculo
29
CE
establece
la
necesidad
promulgacin de una ley que recoja el derecho de peticin,

aprobndose la L.O. 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora
del derecho de peticin que vena a sustituir a la Ley
92/1960, de 22 de diciembre.
Como ya dijimos, esta ley no recoge ninguna definicin

del concepto de peticin. El artculo 3 de la L.O. 4/2001,
de 12 de diciembre, dice as las peticiones podrn versar
sobre cualquier asunto o materia comprendido en el mbito
de competencias del destinatario, con independencia de que
afecten exclusivamente al peticionario o sean de inters
colectivo o general. No son objeto de este derecho aquellas
solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfaccin el
ordenamiento
especfico
jurdico
distinto
establezca
al
regulado
en
un
la
procedimiento
presente
Ley.
Debemos entender que nos encontramos ante el ejercicio de

una forma de participacin ciudadana funcional, cuando el
asunto sea de inters colectivo o general, no considerando
a las peticiones particulares como participacin ciudadana
en sentido estricto.
Relacionando
el
derecho
de
peticin
con
el
mbito
municipal, para que puede llevarse a cabo este derecho debe

de tratarse algn asunto de competencia municipal, quedando
as muy reducido su aplicacin al ser las competencias de
los entes locales mucho menos numerosas as como a la gran
cantidad
de
figuras
participativas
existentes
en
los
municipios417.
417
SNCHEZ SNCHEZ Z., Estudio Prctico de, op. cit., pg.
252.
227
En cuanto al ejercicio del derecho, pese a que el

artculo 29 CE habla de espaoles, la L.O. 4/2001, regula
de forma ms amplia el mbito subjetivo, extendindolo a
nacionales o extranjeros. Se entiende perfectamente en la
Exposicin de Motivos cuando dice que la delimitacin del
mbito subjetivo de titulares del derecho de peticin se
realiza extensivamente, entendiendo que abarca a cualquier
persona
natural
jurdica
prescindiendo
de
su
nacionalidad, como cauce de expresin en defensa de los

intereses legtimos y como participacin ciudadana en las
tareas pblicas, pudiendo ejercerse tanto individual como
colectivamente.
Desde nuestra opinin, es importante el hecho de que

se permita el ejercicio del derecho de peticin a las
personas jurdicas puesto que as se est posibilitando el
ejercicio de este derecho a asociaciones que pueden llevar
este
derecho
mediante
una
participacin
ciudadana
ms
efectiva.
Por ltimo, en relacin con el derecho de peticin, es

importante
conocer
las
garantas
de
que
dispone
el
ejercicio de este derecho. El artculo 11, dedicado a la

tramitacin y contestacin de las peticiones admitidas,
recoge que una vez admitida a trmite una peticin, la
autoridad u rgano competente vendrn obligados a contestar
y a notificar la contestacin en el plazo mximo de tres
meses418
contar
desde
la
fecha
de
su
presentacin.
Asimismo podr, si as lo considera necesario, convocar a

los peticionarios en audiencia especial. Nos encontramos
418
Estamos ante un plazo mximo que podr ser reducido. El plazo para
dar respuesta al derecho de peticin en el Reglamento de Participacin
Ciudadana del Ayuntamiento de Vitoria es de un mes (artculo 17.1).
228
ante una mera declaracin de voluntad, y como recoge IBEZ

MACAS419,
al
citar
SNCHEZ
SNCHEZ420,
el
legislador
debi ser ms garantista y sancionar a la Administracin

con multas coercitivas ante la falta de resolucin y ello
por la naturaleza de este derecho que queda vaco si la
Administracin no responde.
Dicho esto, nos surge la cuestin de que qu pasar

si la Administracin frente a la que se ha ejercido el
derecho de peticin hace caso omiso al mismo? Pues bien,
podremos a acudir a la jurisdiccin oportuna, pero tan slo
obtendremos
un
fallo
nuestro
favor
frente
la
Administracin contra la que interpusimos la demanda, para

que sta ltima conteste a nuestra peticin por mandato
judicial, lo que puede llevar al derecho de peticin, en
ltima
instancia,
un
derecho
descafeinado
de
poca
utilidad prctica para la participacin ciudadana si no

aparece una concienciacin en las Administraciones ante
estos instrumentos que los doten de obligatoriedad hacia
ellas a favor de la ciudadana.
6. Iniciativa Ciudadana.
6.1. Introduccin.
Dentro
ciudadana
de
nos
las
diferentes
centraremos
en
las
formas
de
iniciativas
iniciativa
populares
existentes en la legislacin estatal de rgimen local. El

artculo 70 bis 2 LBRL establece que los vecinos que
gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones
municipales
podrn
ejercer
presentando
propuestas
de
la
iniciativa
acuerdos
popular,
actuaciones
419
IBEZ MACAS, A., El derecho constitucional, op. cit., pg. 294.
420
SNCHEZ SNCHEZ Z., Estudio Prctico de, op. cit., pg. 256.
229
proyectos de reglamentos en materias de la competencia

municipal.
Este artculo fue aadido por la Ley 57/2003, de 16 de

diciembre,
bsica,
introduciendo
la
as
iniciativa
en
popular
la
legislacin
municipal.
No
estatal
debemos
olvidar que la ltima parte de este artculo 70 bis 2)

establece que la legislacin autonmica en esta materia,
es decir, en la iniciativa popular, podr regularla de
diferente forma.
6.2. Titularidad.
Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo

en las elecciones municipales podrn ejercer la iniciativa
popular.
La
legislacin
autonmica
podr
establecer
al
respecto modificaciones.
Este reconocimiento de titularidad para ejercer el

derecho de iniciativa popular, choca frontalmente con la
L.O. 4/2000, de 11 de enero, que ya citamos, al recoger de
forma
mucho
ms
amplia
el
ejercicio
del
derecho
de
peticin, en la lnea del principio de equiparacin de

derechos entre nacionales y extranjeros.
6.3. Objeto.
En virtud del artculo 70 bis 2) LBRL el objeto de la

iniciativa popular consiste en propuestas de acuerdos o
actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la
competencia municipal.
La expresin reglamentos debemos entenderla de forma

amplia,
abarcando
cualquier
tipo
de
disposicin
230
reglamentara, tambin a las ordenanzas locales421. El hecho

de
esta
interpretacin
reglamentos
abarcan
extensiva
tan
slo
es
debido
normativa
que
de
los
carcter
organizativa y de funcionamiento y no debe excluirse a las

ordenanzas, que son normas con vocacin ad extra422.
Por
otro
lado,
al
establecer
la
posibilidad
de
propuestas en materias de carcter municipal, surge la duda

de
qu
materias
abarca?
Pues
bien,
no
se
establece
limitacin alguna debido a que la iniciativa no tendr

carcter
vinculante
para
el
Pleno.
Si
que
podr
restringirse alguna materia por la legislacin autonmica

oportuna, fijando asimismo un lmite el artculo 71 LBRL
por lo que slo podr someterse a consulta popular local
los asuntos de competencia propia municipal. Una materia
que se encuentra excluida de la iniciativa popular es la
relacionada
con
la
Hacienda
Local.
No
lo
excluye
el
artculo 70 bis 2) LBRL pero si el artculo 71 LBRL que

recoge como excepcin los asuntos relativos a la Hacienda
Local. As, debemos estimar que los asuntos relativos a
recursos
financieros
como
tasas,
precios
pblicos,
tributos, etc., no podrn ser objeto de iniciativa popular

pero se deja la puerta abierta a lo relativo al gasto
pblico, es decir, cmo pueden gestionarse los recursos, a
dnde
deben
ir,
qu
servicios
pblicos
pueden
ser
mejorados, etc.
6.4. Procedimiento.
Para que la iniciativa pueda llevarse a cabo la LBRL

exige que sean suscritas por un porcentaje, dependiendo del
421
IBEZ MACAS, A., El Derecho Constitucional, op. cit.,
pg. 266.
422
EMBID IRUJO, A., Ordenanzas y reglamentos municipales, Tratado de

Derecho Municipal, Tomo I, 2 edicin, Civitas, Madrid, 2003, pgs.
518-519.
231
nmero de vecinos. En municipios con hasta 5.000 habitantes

se exige un 20 %; de 5.001 a 20.000 habitantes, un 15 %; y
a partir de 20.001 un 10 %.
El hecho de que el apartado 2 del artculo 70 bis LBRL

establezca un porcentaje no significa que el mismo pueda
ser modificado por la legislacin autonmica puesto que la
legislacin
estatal
sobre
la
materia
tiene
carcter
supletorio como ya sabemos. Estos porcentajes, atienden a

la poblacin y no al aspecto de que si los vecinos pueden
ejercer la titularidad del derecho de iniciativa (citada
anteriormente
en
el
apartado
3.4.2.)
lo
que
lleva
obstaculizar la iniciativa.
En relacin con el procedimiento nos parece oportuno

comentar la tramitacin parlamentaria que llevo a cabo la
Ley 57/2003, que introdujo el artculo 70 bis LBRL. Una
enmienda
fue
formulada
por
el
Grupo
Parlamentario
Socialista423 para que los municipios estableciesen lmites

porcentuales
aprobados.
inferiores
El
rechazo
a
de
los
esta
que
finalmente
enmienda
fueron
choca
con
la
potestad de autonoma de las Corporaciones Locales pero an

as se rechaz. Tambin fue presentada otra enmienda por el
Grupo
Parlamentario
Mixto
que
acab
reflejndose
en
el
artculo 70 bis LBRL cuando relacionado con la normativa

autonmica,
que
como
ya
hemos
dicho,
tendr
carcter
preferente. FERNNDEZ RAMOS424 considera que, en materia de

derechos de ciudadanos el sentido de la ley bsica de
rgimen local no puede ser otro que el de establecer unas
garantas mnimas y comunes en el Estado espaol, pero que
no
423
impiden
que
las
Comunidades
Autnomas
puedan
Enmienda 211, BOCG, Congreso, Serie A, nm. 157-9, 18/9/2003.
424
FERNNDEZ RAMOS, S., Comentarios a la Ley, op. cit., pgs. 17881789.
232
incrementarlas o complementarlas. En contra de esto se

encuentra SNCHEZ SNCHEZ que estima que la ordenacin del
artculo
70
bis
LBRL
es
meramente
supletoria
de
la
legislacin autonmica.
Otro
aspecto
importante
es,
si
presentada
una
propuesta de iniciativa participativa ciudadana sobre una

materia de carcter municipal, no alcanzase el porcentaje
mnimo requerido que sucede. Pues bien, esta propuesta ser
tramitada pero de acuerdo al procedimiento contemplado por
la L.O. 4/2001, de 12 de diciembre, reguladora del Derecho
de Peticin y en el mismo sentido, el artculo 231 del Real
Decreto
2568/1986,
de
28
de
noviembre,
por
el
que
se
aprueba el Reglamento de organizacin, funcionamiento y

rgimen jurdico de las Entidades locales, al establecer su
apartado tercero que cuando se formule una propuesta de
actuacin
solicitante
municipal,
propuesta
del
llega
tramite
a
su
destinatario
que
se
tratarse
en
le
informar
haya
algn
de
dar.
rgano
Si
al
la
colegiado
municipal, quien acte de secretario del mismo remitir en

el plazo mximo de quince das al proponente copia de la
parte correspondiente del acta de la sesin. Asimismo el
Presidente del rgano colegiado podr requerir la presencia
del autor de la propuesta en la sesin que corresponda, a
los efectos de explicarla y defenderla por si mismo.
Un aspecto garantista del derecho de iniciativa es el

hecho de que requiera un informe de legalidad425 previo por
un rgano independiente y objetivo como es el secretario
del Consistorio, o incluso del interventor si afecta la
425
Consideramos que cuando se habla de Informe de Legalidad, hace

referencia a si la iniciativa presentada se encuentra dentro de las
competencias municipales y si cumple con los porcentajes requeridos
por el artculo 70 bis LBRL. En relacin con el informe de
Intervencin ste versar sobre los efectos econmicos y financieros
de la propuesta.
233
iniciativa a derechos y obligaciones de contenido econmico

del ayuntamiento. Si el municipio se encuentra dentro de
los que la ley considera como de gran poblacin (artculo
121 LRBL), el informe de legalidad ser emitido por el
secretario general del Pleno y cuando la iniciativa afecte
a
derechos
obligaciones
de
contenido
econmico,
el
informe ser emitido por el Interventor general municipal.
6.5. Debate y efectos.
Las
iniciativas
popular
propuestas
debern
ser
sometidas a debate y votacin en el Pleno, sin perjuicio

de de que sean resueltas por el rgano competente por
razn de la materia. El hecho de que sean debatidas y
votadas en Pleno no lleva por si sola a que una iniciativa
sea aprobada, por lo que este instrumento participativo
pese a la inicial revitalizacin que puede tener para la
democracia local puede llevar a un desnimo generalizado,
si los grupos municipales, a cualquier iniciativa que se
les
presente
establecerse
por
siempre
la
votaran
legislacin
en
contra.
autonmica
Podra
que
dichas
iniciativas tuvieran que ser aprobadas por el Pleno pero

ira
evidentemente
en
contra
de
los
principios
democrticos ms primarios, pudiendo imponer unas minoras

que
cumplieran
con
los
porcentajes
de
obligada
suscripcin, su voluntad sobre la mayoritaria.
Si la iniciativa propuesta es aceptada por el Pleno

municipal,
una
vez
que
pase
todos
los
controles
de
legalidad, esto supondr el inicio del procedimiento para

llevar a cabo la medida solicitada.
La iniciativa popular puede llevar incorporada una

propuesta de consulta popular local, debiendo cumplir con
234
las estipulaciones fijadas en el artculo 71 LBRL. Slo

podr
rechazarse
la
consulta
por
no
cumplir
con
los
porcentajes de suscripcin de vecinos o ser una de las

materias excluidas del mismo. As, parece desde nuestra
opinin que es bueno para la democracia y la participacin
ciudadana que se lleve a cabo una consulta popular por las
iniciativas presentadas para as dotarlas de legitimacin
y no alegar que un pequeo grupo de suscripciones de una
propuesta se imponen sobre los dems, no dejando a la
actividad discrecional del Pleno municipal la adopcin de
acuerdos que afecten a todos los vecinos del municipio.
7. Consultas Populares Locales.
7.1. Introduccin.
Nos vemos en la necesidad de citar a las consultas

populares
anterior,
una
vez
que
dejamos
llegados
al
constancia
final
que
del
las
epgrafe
iniciativas
ciudadanas pueden llevar aparejadas una consulta popular

para
que
los
ciudadanos
del
municipio
tomen
alguna
decisin, en relacin con una iniciativa ciudadana previa,

en virtud del artculo 71 LBRL.
Para
ello,
comenzaremos
comentando
los
referndums
locales en la legislacin nacional espaola para seguir

con los elementos de las consultas populares y concluir
con
el
anlisis
regulando
los
del
derecho
referndums,
en
comparado
concreto
que
los
ha
venido
casos
de
Italia, Suiza, Portugal, Francia y Estados Unidos.
7.2. Antecedentes Legislativos.
7.2.1
Derecho de Ultramar.
235
El
popular
derecho
en
el
de
ultramar
mbito
local.
ya
El
reconoca
Real
la
Decreto
consulta
de
25
de
noviembre de 1897, que regulaba la autonoma de Cuba y

Puerto Rico, estableci en su artculo 69 un referndum
preceptivo
para
dar
fuerza
ejecutiva
acuerdos
municipales426. Evidentemente, esta disposicin slo sera

de aplicacin para Cuba y Puerto Rico y no para el resto de
municipios del pas427.
Para
autores,
incorporacin
del
como
AGUIAR
referndum
DE
a
LUQUE,
nuestro
la
tarda
ordenamiento
jurdico proviene, de la influencia de la Constitucin de

Cdiz
de
1812
del
influjo
su
vez
en
esta
de
la
Constitucin francesa de 1791428.
7.2.2
Proyecto de Ley de Rgimen Local de 1907 de
Maura.
Posteriormente, el Proyecto de Ley sobre el rgimen de

la Administracin local, de 31 de mayo de 1907, obra de
Antonio Maura, contendr la consulta popular. Se permita
el referndum municipal para casos como la enajenacin y
gravamen de bienes inmuebles del municipio o asuntos de
particular inters, a decisin de dos terceras partes de
los concejales. Este texto normativo, aunque no entr en
426
Vase a FONT I LLOVET, T., El Referndum Local en Espaa, texto

disponible en la web: www.gencat.cat, fecha de la consulta el da 2 de
diciembre de 2013.
427
PREZ SOLA, N., La regulacin constitucional

Universidad de Jan, Jan, 1994, pg. 13.
del
referndum,
428
AGUIAR DE LUQUE, L., Democracia directa y Estado constitucional,

Edersa, Madrid, 1977, pg. 236.
236
vigor,
sirvi
de
influencia
notable
para
el
Estatuto
Municipal de 1924429.
Segn POSADA, el Proyecto de ley sobre Administracin

Local de Maura alcanz una larga, difcil, trabajosa y
apasionada
elaboracin430.
Es
llamativo,
como
la
institucin del referndum local fue introducida en una

tramitacin
parlamentaria
ulterior,
no
contenindose
la
misma ni en el Proyecto de Ley presentado ante el Congreso

de los Diputados por el Ministro de Gobernacin, el 31 de
mayo de 1907, ni en el Dictamen del Congreso, de 3 de julio
de 1907431.
7.2.3
El
Proyecto de Ley Local de Canalejas de 1912.
Proyecto
de
ley
de
Bases
presentado por el Ministro de
sobre
Rgimen
Local,
Gobernacin, don Antonio
Barroso y Castillo, el 15 de octubre de 1912, contemplaba

en su Base 9, de forma muy similar al proyecto de Ley de
1907, el referndum, tal y como recoga el Prembulo del
Proyecto. La propia Base 9 atribua a los municipios la
potestad de regular el referndum, en los casos previstos
en la ley.
7.2.4
Estatuto Municipal de 1924 de Calvo Sotelo.
429
JORNADA DE POZAS, L., Significacin del Estatuto en la Historia del

municipalismo espaol, Cincuentenario del Estatuto Municipal, Estudios
Conmemorativos, Instituto de estudios de la Administracin Local,
Madrid, 1975, pgs. 11-31.
430
POSADA, A., Evolucin Legislativa del Rgimen Local en Espaa,

IEAL, Madrid, 1982, pg. 430.
431
COSCUELLA MONTANER, L. y ORDUA REBOLLO, E., Legislacin sobre

Administracin Local 1900-1975, Tomo I, IEAL, Madrid, 1981, pgs. 381
y ss.
237
El Estatuto Municipal de 1924 tambin lo recogi. Fue

aprobado por Real Decreto de 8 de marzo de 1924, siendo
preparado
dicho
Estatuto
Administracin,
don
Presidente
Directorio
del
por
Jos
el
Calvo
Director
Sotelo,
Militar,
el
General
de
propuesta
del
general
Primo
de
Rivera432.
El
Estatuto
Municipal
contempla
dos
clases
de
referndum, el facultativo, recogido por el artculo 219, y

el obligatorio, contenido en los artculos 220 y 221. La
legitimacin activa para llevar a cabo el derecho a voto la
ostentan
en
ambos
casos,
los
electores
del
trmino
municipal.
Varios
artculos
del
Estatuto
de
1924,
contienen
diversos supuestos que pueden ser sometidos a referndum

como,
de
enajenar
reales
carcter
inmuebles
obligatorio:
del
acuerdos
patrimonio
inscripciones
de
deuda
para
municipal,
pblica,
se
gravar
derechos
trate
de
convenir quitas o esperas, concesin de importantes obras

pblicas, servicios o aprovechamientos por ms de treinta
aos, acuerdo para la fusin de municipios (artculo 17 y
18),
reeleccin
del
alcalde
por
un
tercer
posterior
mandato (artculo 145 y 146), establecimiento del sistema

de gobierno municipal por Comisin o Gerente(artculo 145 y
146),
municipalizacin
determinados
servicios
desmunicipalizacin
(artculos
171
176),
de
acuerdos
relativos a determinados emprstitos (artculo 545); y de

carcter facultativo: segn el artculo 219 de la ley,
podr someterse a referndum facultativo los acuerdos con
notoria trascendencia para los intereses comunales. Esta
indeterminacin del objeto hace que al estudiar con ms
432
JORNADA DE POZAS, L., Significacin del Estatuto,

11-31.
op. cit., pgs.
238
detenimiento
el
artculo
219
de
la
ley,
haya
que
considerarse que la iniciativa para la convocatoria pueda

ser llevada a cabo, o bien, por tres cuartas partes del
nmero legal de concejales (excluyendo a las minoras) o
por una vigsima parte de los electores, es decir, el 5%
(no se grada atendiendo a la poblacin, lo que hace que no
sea excesivo el %).
Los
acabar
preceptos433
con
el
del
caciquismo
Estatuto
434
de
1924,
dominante
de
que
la
buscaba
poca,
no
llegaron en la prctica a implantarse. La Disposicin Final

del Estatuto Municipal obligaba a dejar en suspenso todas
las disposiciones de esta Ley, cuya aplicacin exija la
intervencin del Cuerpo electoral, hasta que se apruebe el
nuevo
Censo,
referndum
al
siendo
de
intervenir
aplicacin
el
esta
cuerpo
disposicin
electoral
en
al
los
asuntos pblicos, como recogieron el Real Decreto el 18 de

junio de 1924435 para sustituir el referndum local en los
casos
en
los
cualificada
1925
436
que
el
se
Real
exiga
Decreto
una
de
mayora
25
de
excesivamente
septiembre
de
El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 ser el

texto normativo ms avanzado en cuanto a las formas de
433
Entre las numerosas novedades que recoga el Estatuto Municipal de

1924 estn adems del referndum, la facultad de impugnar acuerdos
municipales mediante la accin pblica, el derecho de queja al
celebrarse los plenos municipales o la exposicin pblica de acuerdos
municipales, entre otros y que recoge Nemesio RODRGUEZ MORO en La
participacin del administrado en la gestin de los intereses
comunitarios locales segn el Estatuto de Calvo Sotelo, en
Cincuentenario del Estatuto Municipal, Estudios Conmemorativos, IEAL,
Madrid, 1975, pgs. 245-258.
434
TUSELL GMEZ, J., y CHACN ORTZ, D., La reforma de

Administracin Local en Espaa (1900-1936), Instituto Nacional
Administracin Pblica, 1987, Alcal de Henares (Madrid), pg. 181.
435
Publicado en La Gaceta de 19 de junio de 1924.
436
Publicado en La Gaceta de 27 de septiembre de 1924.
la
de
239
participacin
de
democracia
semidirecta
como
son
los
referndums, dado que recoge gran cantidad de tipos de

referndums obligatorios, exigiendo un nmero de firmas muy
bajo de las dems normas jurdicas que citaremos, para que
pueda llevarse a cabo la iniciativa popular, dejando as de
manifiesto la importancia de estas instituciones y teniendo
un
control
real
efectivo
sobre
las
Corporaciones
Municipales y sus decisiones. Por otro lado, ms all de

los institutos de participacin, no puede dejarse de lado,
que el Estatuto de 1924 se inspir en el fascismo italiano,
como
recoge
BELDA
PREZ-PEDRERO437,
en
contra
ORDUA
REBOLLO, que considera que el Estatuto de Calvo Sotelo

tiene un sentimiento ms democrtico438 que la Ley Municipal
de la Repblica que analizaremos a continuacin.
7.2.5
Ley Municipal de Catalua de 1935.
La primera ley autonmica en reconocer la figura del

referndum municipal es la Ley Municipal de Catalua de 14
de agosto de 1933. En su Ttulo X se regula la iniciativa,
consulta y referndum popular. Esta ley se aprob durante
la vigencia de la Constitucin de 1931, que reconoca,
entre otros: el referndum para la elaboracin de Estatutos
Regionales
(artculo
12)
el
referndum
para
la
ratificacin de las leyes votadas por las Cortes y la

iniciativa legislativa popular (artculo 66)439.
437
BELDA PREZ-PEDRERO, E.,

CEPC, Madrid, 2000, pg. 56.
Los
representantes
locales
en
Espaa,
438
ORDUA REBOLLO, E., Nota preliminar, en COSCULLUELA MONTANER, L.,

y ORDUA REBOLLO E., Legislacin sobre Administracin, op. cit., pg.
46.
439
AGUIAR DE LUQUE seala en su obra Democracia directa y Estado

Constitucional, Revista de Derecho Privado, Editoriales de Derecho
Reunidas, Madrid, 1977, pg. 244, que los referndums del artculo 12
se celebraron en cuatro ocasiones, no llevndose a cabo ninguno del
artculo 66.
240
Esta
ley
fue
fruto
del
Estatuto
de
Autonoma
de
Catalua de 1932, que estableca en su artculo 10, que era

competencia de la Generalidad la legislacin sobre rgimen
local,
que
reconocer
los
Ayuntamientos
dems
corporaciones que cree plena administracin en el gobierno

y direccin de los intereses peculiares y les conceder
recursos
propios
competencia440.
para
Ms
atender
tarde,
los
mediante
servicios
de
su
Decreto
de
la
Presidencia del Consejo de Ministros de 14 de enero de

1933,
se
traspasaron
la
Generalidad
de
Catalua
los
servicios de rgimen local.
Es destacable en la Ley Municipal de Catalua de 1935,

que en su artculo 158 contemple la figura del recall.
Consiste en la revocacin del mandato de los consejeros
(como dice la ley autonmica), es decir, los concejales de
una
corporacin
electores
local,
municipales
a
y
solicitud
mediante
del
25
votacin
de
los
refrendaria
pueden revocar el mandato. KELSEN estaba a favor de someter

a los cargos polticos a un estricto control, para que as
stos
cumplieran
electores,
con
fin
de
el
mandado
establecer
una
voluntad
verdadera
de
sus
relacin
entre representacin, no es suficiente que el representante

sea nombrado o elegido por el representado. Es necesario
que el representante se encuentre jurdicamente obligado a
ejecutar
la
cumplimiento
voluntad
de
esta
del
representado,
obligacin
se
halle
que
el
garantizada
jurdicamente441.
440
IBEZ MACAS, A., El referndum local en Espaa: rgimen jurdico,

Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cdiz, Cdiz, 2005,
pg. 92.
441
KELSEN, H., Teora General del Derecho y del Estado, Direccin

General de Publicaciones de la Universidad Nacional Autnoma de
Mjico, Mjico D.F., 1979, pg. 344.
241
Asimismo, esta Ley Municipal de Catalua recoga: la

iniciativa popular (artculo 147), siendo titulares de la
misma todos los vecinos, fijando un qurum para la validez
de la propuesta, siendo en Barcelona de un 2 % del censo
electoral
en
el
resto
de
los
municipios
del
5%;
la
consulta popular (artculo 147), distinguiendo entre dos

modalidades
de
referndum,
la
consulta
que
es
aquella
previa a la aprobacin definitiva de un acuerdo, y el

referndum que es el que se produce una vez adoptado el
acuerdo, para su aprobacin o revocacin; el referndum
popular, ya sea facultativo u obligatorio (artculo 149 y
ss.).
7.2.6
Ley de Bases de 1934 y Ley Municipal de
1935.
El 1 de octubre de 1934 presentaba el Ministro de

Gobernacin, don Rafael Salazar Alonso, ante el Congreso de
los Diputados, un proyecto base de Ley Municipal, cuya
tramitacin
iniciaron
se
retras
cuatro
das
debido
ms
tarde,
las
el
revueltas
5
de
que
se
octubre,
en
Catalua y Asturias. Como dice ORDUA REBOLLO, aquellas

circunstancias retrasaran notablemente la tramitacin del
proyecto
considerable
adems
de
supondran
las
fuerzas
la
ausencia
polticas,
de
una
parte
fundamentalmente
Izquierda republicana y socialistas442. La tramitacin del

texto normativo estuvo marcada por la ausencia de grupos de
izquierdas y una notable indiferencia de la doctrina hacia
la
misma,
posiblemente
fundamentada
en
la
convulsin
existente en el pas.
442
ORDUA REBOLLO, E., Nota preliminar, en COSCULLUELA MONTANER, L.,

y ORDUA REBOLLO E., Legislacin sobre Administracin, op. cit., pg.
42.
242
La Ley de Bases de 10 de julio de 1935443, contendr en

su
Base
XXII,
dos
tipos
de
referndums
(obligatorio
voluntario), desarrollados por los artculos 89 a 97 de la

Ley Municipal, publicada a travs de Decreto de 31 de
octubre de 1935444. Esta Ley Municipal republicana de 1935,
fue ms restrictiva que la anterior, exigiendo para el
referndum facultativo que fuese suscrito por el 20 % de
los electores (en caso de ser la iniciativa popular) o por
dos
terceras partes de los concejales (en caso de ser
institucional),
sin
atender
la
poblacin
total
del
municipio, y limitando a muy pocos casos el referndum

obligatorio445.
7.2.6.1
Aplicacin de la Ley Municipal de 1935.
Como ya hemos dicho, la Ley Municipal de 1935 entr en

vigor en noviembre de ese ao, por lo que si se aplicaron
las disposiciones referentes al referndum, al menos desde
noviembre y hasta antes del comienzo de la Guerra Civil
Espaola (18 de julio de 1936-1 de abril de 1939). Hay
constancia de ello por la Orden de 16 de marzo de 1936446
del Ministerio de la Gobernacin, en contestacin a una
peticin realizada por el Director Gerente del Banco de
Crdito Local de Espaa de 29 de enero, en la que realizaba
443
El Proyecto de Ley de Bases de 1 de octubre de 1934 no recoga el

trmino referndum, siendo el Dictamen de la Comisin de Gobernacin
de 1 de febrero de 1935, el que modifica la Base XXII, pasando a
llamarse Intervencin vecinal por referndum, como cita IBEZ
MACAS en El referndum, op. cit., pg. 96.
444
Publicado en La Gaceta de 1 de noviembre de 1935.
445
La Orden Ministerial de 16 de marzo de 1935 estableca para los

referndums obligatorios que el acuerdo que se sometiera, deba ser
publicado ntegramente en el Boletn Oficial de la provincia,
extractado en dos peridicos de la localidad y en los sitios y medios
acostumbrados (artculo 2.a).
446
Publicada en La Gaceta de 17 de marzo de 1936.
243
diversas preguntas relativas a el plazo para solicitar el

referndum facultativo de iniciativa popular y sobre el
procedimiento para realizar el referndum obligatorio447.
Durante
el
conflicto
blico,
en
las
zonas
republicanas, no se aplico ante la situacin de anormalidad

existente,
sublevadas,
evidentemente,
publicndose
un
mucho
menos
Decreto
del
en
las
zonas
Ministerio
del
Interior el 25 de marzo de 1938448, que regulaba la forma de

adopcin de acuerdos municipales que antes precisaban de
referndum.
7.3. La Consulta Popular Local en la Constitucin de

1978.
La
Constitucin
expresamente
deberemos
los
acudir
espaola
de
no
locales449,
referndums
a
1978
diversos
artculos
contempla
por
lo
del
que
texto
constitucional para que implcitamente podamos decir que s

pueden darse los mismos.
As, el artculo 9.2 CE manda a los poderes pblicos a

facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la
vida poltica, siendo por tanto los ayuntamientos poderes
pblicos;
el
artculo
23.1
reconoce
el
derecho
de
participar a los ciudadanos en los asuntos pblicos, lo que

engloba tambin a los asuntos locales; el artculo 140 al
447
IBEZ MACAS A., El referndum, op. cit., pgs. 100-101.
448
Publicado en el Boletn Oficial del Estado n 525, de 30 de marzo

de 1938.
449
La Constitucin contempla expresamente el referndum consultivo del

artculo 92, los referndums relacionados con los Estatutos de
Autonoma de los artculos 151.1, 151.5, 152.2 y la Disposicin
Transitoria 4 y los referndums de reforma constitucional de los
artculos 167.3 y 168.3.
244
contemplar la autonoma local conlleva a que dentro de la

potestad de autoorganizacin de los entes locales puedan
recoger
la
participacin
ciudadana
en
el
gobierno
municipal.
Pese a lo anterior, el legislador no incluy dentro de

la Constitucin el referndum municipal, decidiendo dotar
de un marcado carcter centralista la autorizacin para
convocar
consultas
populares
por
va
de
referndum
(artculo 149.1 apartado 32 CE), al figurar en el artculo

149 dedicado a la competencia exclusiva del Estado.
El apartado 32 del artculo 149.1 hay que relacionarlo

inequvocamente con el artculo 92.3 que determina que una
ley orgnica regular las condiciones y el procedimiento de
las distintas modalidades de referndum previstas en esta
Constitucin.
Esta
ley
sera,
siguiendo
al
mandato
constitucional, la temprana L.O. 2/1980, de 18 de enero, de

la regulacin de las distintas modalidades de referndum450.
La
Ley
2/80,
referndums
excluy
locales,
expresamente
tal
como
de
su
recoga
la
mbito
los
Disposicin
Adicional al decir que las disposiciones de la presente

Ley no alcanzan en su regulacin a las consultas populares
que puedan celebrarse por los Ayuntamientos, relativas a
asuntos relevantes de ndole municipal, en sus respectivos
territorios,
de
acuerdo
con
la
legislacin
de
rgimen
local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva

del Estado para su autorizacin. As, quedaran fuera de
un
hipottico
desarrollo
mediante
una
ley
orgnica
lo
relativo a referndums municipales como iniciativa, objeto,

efectos, etc., s pudiendo ser exigido el desarrollo por
450
Publicada en el Boletn Oficial del Estado n 20 de 23 de enero de

1982.
245
ley orgnica de lo concerniente al derecho fundamental a

participar, es decir, el sufragio.
Dicho esto, a partir de esta ley y su Disposicin

Adicional,
las
Comunidades
Autnomas
que
han
asumido
competencias relacionadas con las consultas populares, han

salvado la autorizacin de la convocatoria por parte de
gobierno mediante la regulacin que contienen sus Estatutos
de Autonoma451.
As,
remite
acudiendo
la
regulacin
la
normativa
entonces
para
de
los
referndums
legislativa
ello
la
locales
se
en
materia
local,
LBRL,
donde
tendrn
tambin un importante papel las comunidades autnomas, no

regulndose en ella ningn aspecto concerniente al sufragio
que como dijimos, debera regularse mediante ley orgnica
al afectar a un derecho fundamental.
En la actualidad todas las Comunidades Autnomas han

asumido competencias relacionadas con el rgimen local. Tal
y como recoge la jurisprudencia, en la STC 84/1982, de 23
de diciembre452, el rgimen local es siempre el resultado de
la actividad concurrente del Estado y de las Comunidades
Autnomas, y este carcter bifronte del rgimen jurdico
de las autonomas locales hace imposible calificarlo, de
forma unvoca, como intracomunitario o extracomunitario453.
No deja de ser el sistema de reparto de competencias entre
451
Entre otros, el artculo 32 del Estatuto de Autonoma de la

Comunidad Valenciana L.O. 5/82; el artculo 9.7 Estatuto de Autonoma
de
La
Rioja,
L.O.
2/1999;
artculo
8.12
Estatuto
Autonoma
Extremadura, L.O. 1/1983 modificada por L.O. 12/1999.
452
Recurso de Inconstitucionalidad 108/1982 y 109/1982 acumulados.
453
BALLESTEROS FERNNDEZ A., Introduccin al Rgimen Local Espaol,

Centro de Estudios Municipales y de Cooperacin Interprovincial
(CEMCI), Granada, 1995, pg. 25.
246
Estado
Comunidades
Autnomas,
en
relacin
con
la
Administracin local, en palabras de SNCHEZ MORN, uno de

los
aspectos
ms
conflictivos
polmicos
del
rgimen
local, no slo en Espaa sino tambin en otros Estados de

estructura compleja, federales o regionales454.
La
cautela
institucin
del
controvertida
resuelve
el
con
la
que
referndum
STC
de
la
puede
verse
de
de
103/2008,
recurso
trata
11
Constitucin
la
reflejada
la
en
septiembre455,
inconstitucionalidad
que
interpuesto
contra la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio,

de convocatoria y regulacin de una consulta popular al
objeto de recabar la opinin ciudadana en la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco sobre la apertura de un proceso de
negociacin
para
alcanzar
la
paz
la
normalizacin
poltica456. En relacin con el papel del referndum en el

sistema poltico espaol, esta sentencia, en su F.J. 2
indica que el referndum es, junto con el instituto de la
representacin
poltica,
uno
conformacin
expresin
de
de
la
conviene destacar que se trata
los
dos
voluntad
cauces
general.
de
Pero
de un cauce especial o
extraordinario, por oposicin al ordinario o comn de la

representacin poltica, pues no en vano el artculo 1.3 CE
proclama la Monarqua parlamentaria como forma de gobierno
o forma poltica del Estado espaol y, acorde con esta
premisa, disea un sistema de participacin poltica de los
ciudadanos
sobre
los
que
democracia
representativa
priman
sobre
los
los
de
mecanismos
de
participacin
directa, siendo as que el propio Texto constitucional, al

454
MUZ MACHADO, S., Tratado de Derecho Municipal, I, Madrid, 1988,

pg. 129.
455
Recurso de Inconstitucionalidad 5707/2008.
456
Texto disponible en la web: www.congreso.es, fecha de la consulta

247
regular
las
caractersticas
de
los
instrumentos
de
participacin directa, restringe su alcance y condiciones

de ejercicio, suerte que, en el caso de otra manifestacin
tpica de la democracia directa, como es la iniciativa
legislativa
materias,
popular,
por
lo
su
delicado
ejercicio
de
su
sobre
naturaleza
determinadas
o
por
las
implicaciones que entraan, queda reservado a la mediacin

de los representantes polticos (STC 76/1994, de 14 de
marzo457, F.J. 3).
La democracia espaola se trata de una democracia

representativa
como
regla
general,
complementada
con
determinados instrumentos de democracia directa, que han de

operar, como es lgico y constitucionalmente exigido, no
como minusvaloracin o sustitucin sino como reforzamiento
de esa democracia representativa458.
7.4. La Consulta Popular Local en la LBRL.
La primera mencin que recoge la LBRL en relacin con

el referndum es el artculo 18, que establece entre los
derechos de los vecinos, en el apartado f), el de pedir la
consulta popular en los trminos previstos en la Ley.
El artculo 71 LBRL recoge algunas condiciones para

las consultas populares, remitindose a la legislacin del
Estado y de las Comunidades Autnomas, teniendo as un
importante papel stas ltimas en la regulacin de los
referndums locales, atendiendo a sus propios Estatutos de
Autonoma.
457
458
RAMREZ NRDIZ, A., Democracia representativa, op. cit., pgs.

162-163.
248
Pese
la
vaguedad
de
este
artculo,
la
reforma
llevada a cabo en la LBRL mediante la Ley 57/2003, que

introdujo
el
artculo
70
bis,
donde
como
ya
sabemos,
contempla la posibilidad de que las iniciativas populares

locales, puedan ir acompaadas de una propuesta de consulta
popular local.
Podemos distinguir dos tipos de referndums, uno sera

aqul que tiene por objeto un acuerdo ya aprobado por la
Corporacin municipal; y otro, propuesto por los ciudadanos
sobre una propuesta ejercitada por estos.
La
primera
legislacin
autonmica
que
plasm
la
consulta popular fue en concreto la Ley 8/1987, de 15 de

abril, Municipal y de Rgimen Local de Catalua, como ya lo
hara en el ao 1935 la Ley Municipal de Catalua. En su
ttulo XIV, Captulo V, se recoge la consulta popular,
estableciendo entre otras el qurum y remitindose a un
posterior
desarrollo
reglamentario
(artculo
144).
Esto
qued recogido en el Decreto 294/1996, de 23 de julio, que

aprobaba el Reglamento de Consultas Populares. Este Decreto
estuvo vigente hasta el 14 de abril de 2010, cuando entr
en
vigor
la
Ley
4/2010,
de
17
de
marzo,
de
consultas
populares por va de referndum, destinando su Ttulo III a

las consultas populares por va de referndum de mbito
municipal. Los artculos 1 a 30, 43 y 45 de la Ley 4/2010,
de 17 de marzo, estaban en suspenso hasta que se levant
dicha suspensin por Auto de 9 de junio de 2011 del Pleno
del
Tribunal
Constitucional,
en
el
recurso
de
inconstitucionalidad nmero 8912/2010459.
459
Publicado en el Boletn Oficial del Estado nmero 149, de 23 de

junio de 2011.
249
Otras legislaciones autonmicas que reconocieron las

consultas populares fueron la Ley Foral 27/2002, de 28 de
octubre, reguladora de consultas populares de mbito local,
de Navarra; la Ley 2/2001, de 3 de mayo de Regulacin de
las
Consultas
Populares
Locales,
de
Andaluca;
la
Ley
5/1997, de 22 de julio, de Administracin Local de Galicia;

a
modo
de
recapitulacin,
en
base
la
legislacin
autonmica que hemos citado, podemos diferenciar entre las

autonomas que desarrollan ampliamente la figura de las
consultas populares locales, como son Andaluca, Catalua y
Navarra,
aquellas
otras
que
recogen
algunos
aspectos
livianamente, como es el caso de Galicia.
En
la
prctica,
las
consultas
populares
han
sido
inoperantes, debido a que en veinte aos (hasta junio 2004)

slo haban prosperado en noventa y cuatro ocasiones, al
aplicarse una interpretacin muy rgida de las causas de
inadmisibilidad
Consejo
de
como
la
exigencia,
Ministros460.
Las
de
autorizacin
consultas
populares
del
ms
recientes autorizadas por el Consejo de Ministros han sido

las del da 29 de noviembre de 2013, de los municipios de
Torrelodones
(Madrid),
sobre
unificacin
de
fiestas
patronales, y en Galaroza (Huelva), sobre recuperacin por

el ayuntamiento del servicio de abastecimiento de agua.
Las
consultas
planteadas
renen
los
requisitos
exigidos por la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen

Local de 1995, ya que son consultas relativas a asuntos de
competencia
municipal,
relevancia
para
Anteriormente,
el
de
los
da
carcter
vecinos
25
de
mayo
local
de
de
cada
2012,
de
especial
municipio.
haba
sido
aprobada la del Ayuntamiento de Cartes (Cantabria), para la
460
FERNNDEZ RAMOS, S.,
La Informacin y, op. cit., pg. 273.
250
celebracin de una consulta popular relativa a la ubicacin

del mercado ambulante dominical. En aplicacin del artculo
71 LBRL el Ayuntamiento de Cartes remiti el pasado da 7
de
marzo
de
2012
al
Ministerio
de
Hacienda
Administraciones Pblicas, a travs de la Delegacin del

Gobierno
en
Cantabria,
el
acuerdo
del
Pleno
de
la
Corporacin Municipal, celebrado el 23 de enero pasado,

solicitando
al
Gobierno
de
la
Nacin
la
preceptiva
autorizacin para la celebracin de una "consulta popular

sobre la ubicacin del mercado ambulante dominical461".
7.5. Elementos en las Consultas Populares Locales.
7.5.1
Son
Introduccin.
varios
los
elementos
fundamentales
que
deber
tener en cuenta en una consulta popular local. Entre los

ms importantes se encuentran los efectos de la consulta,
el
mbito
territorial
donde
debe
llevarse
cabo,
las
personas que pueden ejercer el derecho de sufragio y el

objeto del mismo.
7.5.2
Efectos
configuracin
de
la
consulta
popular local.
Si atendemos al artculo 71 LBRL se establece que se

podr llevar a cabo una consulta no recogiendo nada ms
al respecto. El artculo 69 LBRL, como ya dijimos, recoge
la limitacin de que los procedimientos de participacin
no podrn en ningn caso menoscabar las facultades de
decisin que corresponden a los rganos representativos
regulados por la Ley.
461
Textos disponibles en la web: www.lamoncloa.gob.es, fecha de la

251
Parece claro que las consultas populares no tendrn

vinculacin jurdica efectiva y podrn ser rechazadas por
los plenos de los ayuntamientos dentro de sus facultades
de decisin. Asimismo, las consultas populares locales que
se expongan debern ser susceptibles de ejecucin, en caso
de votarse y adoptarse por los ayuntamientos, dado que no
pueden
servir
como
un
instrumento
populista
para
que
alcaldes o sus polticas municipales obtengan el apoyo

popular
puesto
que
en
este
caso
estara
perdiendo
el
significado este instrumento de participacin ciudadana.
El Tribunal Supremo tambin se pronunci en relacin

con la fuerza vinculante de las consultas populares, en
concreto, su sentencia de 21 de junio de 1983462, aunque
anterior a la LBRL, deca as:
Finalmente
respecto
lo
previsto
en
el
Acuerdo
municipal, acerca de la posibilidad de referndum, que

tiene razn el informe del Secretario, cuando apunta que
no
hay
nada
que
objetar
al
mismo,
si
es
meramente
consultivo, sin valor vinculante, pero ha de reputarse

ilegal
si
se
le
atribuye
carcter
resolutivo,
por
contradecir el principio legal de que el gobierno de los

municipios corresponde al Ayuntamiento a travs de sus
rganos de gestin. Sin embargo la circunstancia de que el
acuerdo del Pleno no se pronuncie sobre el carcter del
referndum, no puede llevar, sin ms, a la anulacin del
acuerdo,
sino
implcito,
de
a
que
lo
sumo
ciertamente
la
no
apostilla
podr
aadido,
tener
carcter
resolutivo, de acuerdo con la legislacin vigente, a pesar

de
que
esa
naturaleza
del
referndum
nos
acercara
al
sistema de democracia directa o de concejo abierto, que se

462
RJ 3616/1983.
252
enraza con el esplendor de la vida municipal de nuestro

pas.
La consulta popular no debe confundirse con un simple

sondeo de opinin. Podremos distinguir uno del otro con la
forma de llevarlo a cabo. Mientras que el primero exigir,
adems
de
la
autorizacin
del
gobierno
de
la
Nacin
(artculo 71 LBRL), un censo de votantes, impresin de

papeletas, instalacin de colegios electorales, urnas463,
etc., la segunda se llevar a cabo de forma ms informal
omitiendo la mayora de los elementos empleados para una
consulta popular.
7.5.3
mbito territorial de la consulta popular
local.
7.5.3.1
Referndum regional.
Es controvertido el mbito espacial de aplicacin de

los referndums locales. La LBRL establece que ser el
mbito
municipal
donde
se
llevarn
cabo,
dejando
aparentemente de lado a regiones, reas metropolitanas,

mancomunidades, comarcas, etc.
El artculo 71 limita el objeta de la consulta a los

asuntos de competencia municipal, por lo que no cabra
mbito superior alguno. La Disposicin Adicional de la Ley
Orgnica
2/1980,
referndum,
pueden
slo
celebrar
sobre
habla
los
las
de
distintas
las
consultas
ayuntamientos
en
modalidades
de
populares
que
sus
respectivos
territorios.
463
Vase al respecto la STSJ Castilla y Len, de 9 de julio de 1999

(RJCA 1999\2029), relativa a la consulta del Ayuntamiento de Trevio
sobre un referndum para la integracin del Condado de Trevio en la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco.
253
El artculo 149.1.32 CE pareca que dejaba abierta la

posibilidad de que se pudieran llevar a cabo referndums
regionales o autonmicos, siempre y cuando no tengan que
ver
con
la
aprobacin
modificacin
de
estatutos
de
autonoma o con la iniciativa de un proceso autonmico,

pero
aunque
competencias
numerosas
sobre
comunidades
consultas
populares
referndum, en ellos no puede

AGUIAR DE LUQUE
464
autnomas
asumieron
por
va
de
entenderse, segn recoge
, los referndums autonmicos.
7.5.3.2
Referndum supramunicipal.
Si llegamos a la conclusin de que no se permitir un

referndum
autonmico
surge
la
cuestin
de
si
puede
llevarse a cabo una consulta en un mbito supramunicipal

(provincias, comarcas, mancomunidades de municipios, reas
metropolitanas, etc.).
La LBRL no menciona estos tipos de referndums en el

Captulo IV del Ttulo V, que como conocemos, se ubican en
las Disposiciones comunes a las Entidades locales. Al no
citar nada, y viniendo expresamente recogidos los rganos
permitidos
en
las
provincias
en
la
legislacin
estatal
bsica no cabra que la legislacin autonmica regula este

tipo
de
referndums,
excepcin
de
dos
casos:
los
Territorios Forales Vascos465 y las Comunidades Autnomas

uniprovinciales.
464
AGUIAR DE LUQUE, L., Participacin poltica y referndum. Aspectos

tericos y constitucionales, Revista de Derecho Pblico, 1986, pgs.
5-16.
465
Tendremos que acudir al Ttulo III dedicado a lo provincia y ms

particularmente
al
Captulo
III,
que
recoge
los
Regmenes
Especiales, y en su artculo 39 LBRL dice que Los rganos forales de
lava, Guipzcoa y Vizcaya conservan su rgimen peculiar en el marco
del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco. No
obstante, las disposiciones de la presente Ley les sern de aplicacin
254
No debemos olvidarnos de los territorios insulares,

Canarias466
como
competencias
referndum
las
sobre
en
Baleares467,
consultas
sus
respectivos
que
populares
han
por
territorios,
asumido
va
aunque
de
no
recogiendo expresamente la posibilidad de que puedan llevar

a cabo referndums supramunicipales.
Siguiendo el articulado de la LBRL, en relacin con

las comarcas, queda abierta la posibilidad de que pueda
darse
un
referndum
comarcal,
si
las
respectivas
leyes
autonmicas lo recogen, como seala el artculo 42.3 LBRL

las Leyes de las Comunidades Autnomas determinarn el
mbito territorial de las Comarcas, la composicin y el
funcionamiento
de
sus
rganos
de
gobierno,
que
sern
representativos de los Ayuntamientos que agrupen, as como

las competencias y recursos econmicos que, en todo caso,
se les asignen.
El artculo 43 se dedica a las reas metropolitanas.

En
su
apartado
primero
establece
que
las
Comunidades
con carcter supletorio. Asimismo, la Disposicin Adicional Segunda

LBRL de acuerdo con la Disposicin adicional primera de la
Constitucin y con lo dispuesto en los artculos 3, 24.2 y 37 del
Estatuto Vasco, los territorios histricos de lava, Guipzcoa y
Vizcaya organizarn libremente sus propias Instituciones y dictarn
las normas necesarias para su funcionamiento, sin que les sean de
aplicacin las contenidas en la presente Ley en materia de
organizacin provincial.
466
El artculo 41.1 LBRL recoge que los Cabildos Insulares Canarios,

como rganos de gobierno, administracin y representacin de cada
isla, se rigen por las normas contenidas en la disposicin adicional
decimocuarta de esta Ley y supletoriamente por las normas que regulan
la organizacin y funcionamiento de las Diputaciones provinciales,
asumiendo las competencias de stas, sin perjuicio de lo dispuesto en
el Estatuto de Autonoma de Canarias.
467
El artculo 41.3 LBRL establece que los Consejos Insulares de las

Islas Baleares, a los que son de aplicacin las normas de esta Ley que
regulan
la
organizacin
y
funcionamiento
de
las
Diputaciones
provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en
esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de
Autonoma de Baleares.
255
Autnomas podrn crear, modificar o suprimir, mediante Ley,

las
reas
metropolitanas,
previa
audiencia
de
la
Administracin del Estado, y Ayuntamientos y Municipios

afectados. As, en el apartado tercero, la legislacin de
la Comunidad Autnoma determinar los rganos de gobierno y
administracin, en los que estarn representados todos los
Municipio integrados en el rea; el rgimen econmico y de
funcionamiento, no prohibindose que se pueda establecer
un referndum de reas metropolitanas, siempre y cuando lo
recoja la ley autonmica respectiva.
El
artculo
diferencia
de
44
las
LBRL
otras
recoge
las
entidades
mancomunidades.
locales,
sern
sus
propios estatutos los que regulen su mbito territorial, su

objeto y competencia, rganos de gobierno y recursos, plazo
de duracin y cuantos otros extremos sean necesarios para
su funcionamiento (artculo 44.3 LBRL), siendo as estos
estatutos de los mancomunidades, los que posibiliten que
pueda darse un referndum en este mbito.
7.5.3.3
Referndum inframunicipal.
Por ltimo, en relacin con los referndums de mbito

inferior al municipio, pueden llevarse a cabo?
El
artculo
71
LBRL
no
recoge
esta
posibilidad
expresamente, remitindose como ya dijimos a asuntos de

la
competencia
propia
municipal
por
lo
que
podemos
entender que dentro de los asuntos municipales, tambin

podran considerarse tales un referndum local de mbito
inferior al mismo, o que podra ser introducido por una
ley autonmica.
256
En lo referente a barrios o distritos, el artculo 24

LBRL
reconoce
la
posibilidad
del
establecimiento
de
rganos de territoriales de gestin desconcentrada para

facilitar la participacin ciudadana por los municipios.
Este artculo se refiere a los municipios, como acabamos
de citar, aunque el artculo 20.2 LBRL deja abierta la
posibilidad
que
mediante
leyes
autonmicas
puedan
tambin ser establecidos.
No
habiendo
sido
establecidos
por
ninguna
ley
autonmica, s que lo han hecho los municipios mediante

Reglamentos de Participacin Ciudadana468.
7.5.4
Derecho
acotar
la
de
sufragio:
participacin
la
en
problemtica
las
de
consultas
populares locales.
El problema estriba en dirimir si deben participar

slo los electores con derechos polticos del municipio o
por el contrario, todos los vecinos sin limitacin alguna.
Es problemtica la cuestin al estar censados en nuestros
municipios gran cantidad de ciudadanos extracomunitarios,
pero que s que ostentan la condicin de vecinos, como
recoge el artculo 15 LBRL.
468
El artculo 35 de la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta

Municipal de Barcelona, contempla que el Ayuntamiento y cada uno de
sus distritos pueden pedir la opinin de los ciudadanos en materia de
su competencia por medio de la consulta ciudadana, la cual, dentro del
marco de la pertinente legislacin, debe respetar: el derecho de todos
los empadronados a ser consultados; y el derecho de los consultados a
conocer las soluciones alternativas con la mxima informacin, escrita
y grfica, posible. El artculo 28.6 del Reglamento de Participacin
Ciudadana del Ayuntamiento de Barcelona contempla la prohibicin de
llevar a cabo consultas ciudadanas en territorios inferiores a un
distrito.
257
Si atendemos a la L.O. 4/2000 de Derecho y Libertades

de
Extranjeros
8/2000,
los
en
Espaa,
extranjeros
tras
la
reforma
residentes
que
de
se
la
L.O.
encuentren
empadronados en un municipio tienen los mismos derechos

establecidos
encuentran
en
la
los
LBRL.
del
Entre
artculo
estos
18.1,
derechos
apartado
se
f),
enumerndose entre otros, el derecho a pedir la consulta

popular.
As
dijramos
en
pues,
el
no
apartado
siendo
vinculante
3.5.5.2,
no
como
debera
ya
darse
perjuicio alguno para que los ciudadanos que no ostenten

el derecho de sufragio puedan participar en una consulta
popular local. Acudiendo por lo tanto, a la LBRL que no
establece limitacin alguna, podra ser desarrollada esta
cuestin de forma supletoria por la legislacin autonmica
y
local.
En
este
sentido,
la
vanguardista
legislacin
catalana, en concreto la ya citada Ley 22/1998, de 30 de

diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, recoge de
forma extensiva, en su artculo 10.5 que los extranjeros
empadronados
pueden
participar
en
referndums
otros
procedimientos consultivos que promueva el Ayuntamiento.
7.5.5
Objeto de la consulta popular local.
El artculo 71 LBRL, en relacin con los asuntos de

ndole municipal, habla de asuntos propios de competencia
municipal. Este artculo no debera ser utilizado de forma
restrictiva,
sino
que
debido
institucional
entre
administraciones,
la
es
colaboracin
hoy
por
hoy
difcil encontrar una materia con competencia exclusiva de

un municipio o que an no ostentando su competencia469, no
lo afecte de modo directo470.
469
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 2 de

julio de 2004(RJCA 2004\501) en relacin con la peticin de consultas
sobre la instalacin de antenas de telefonamvil declaro que aunque
la competencia en telecomunicaciones es nica y exclusiva del Estado,
258
Slo deben admitirse a objeto de referndum local, las

que sean conformes al ordenamiento jurdico, ya sea estatal
o autonmico, no pudiendo someterse propuestas ilegales471.
En la STS de 17 de febrero de 2000472, el Alto Tribunal
deneg
una
consulta,
promovida
por
el
Ayuntamiento
de
Algeciras, acerca de crear una nueva provincia en Cdiz,

entre diversos municipios de la zona, al considerar que no
se trataba de asuntos de competencia propia municipal, ya
que no era de su ratio la resolucin final.
Siguiendo
al
artculo
71
LBRL
cuando
dice
que
el
objeto de la consulta debe de ser de asuntos de especial

trascendencia para los vecinos, nos encontramos ante un
concepto jurdico indeterminado
que para puntualizar, y
siguiendo palabras del Tribunal Supremo, en sentencia de 14

de noviembre de 1989473: quedan fuera de la posibilidad de
esas consultas aquellos asuntos que carezcan de inters, o
sean normales o habituales en
la vida ciudadana, y no
encajen en ese concepto jurdico indeterminado, que supone

la expresin que emplea la ley de especial relevancia.
no puedeexcluirse al municipio de atender los interesesderivados de

suscompetenciasurbansticas,
pudiendo
los
ayuntamientosfijar
condiciones a las nuevasinstalaciones de telefona para preservar la
seguridad en lugarespblicos o la proteccin de la salubridad pblica.
470
Caso de almacenes de residuos radiactivos, en concreto, en la

provincia de Cuenca, en Villar del Saz, que ha levantado las crticas
de los vecinos de la zona ante la futura instalacin de estos
almacenes, que sin duda, no estar alejado de polmica.
471
STSJ Catalua de 17 de julio de 1997 (RJCA 1997\1667), consider

que un referndum contravena la ley al declarar el Alcalde del
municipio de Figar-Montmany la suspensin de una mocin de censura
hasta que no se celebrara una consulta popular promovida por un grupo
de vecinos acerca de la continuidad del Alcalde, con fines de
reprobacin.
472
TOL 39023.
473
RJ 1989\8304.
259
7.5.6
Procedimiento
para
convocar
la
consulta
popular local.
7.5.6.1
La
Iniciativa.
iniciativa
para
la
convocatoria
del
referndum
local es doble. Como ya dijimos, el artculo 18.1 apartado

f)
de
la
LBRL
reconoci,
entre
los
derechos
de
los
vecinos, el de pedir la consulta popular en los trminos

previstos en la Ley. As, el artculo 71 LBRL atribuye la
competencia
de
aprobacin
de
convocatoria
al
Pleno
municipal.
7.5.6.2
Acuerdo Plenario para celebracin de la
consulta popular local.
Como acabamos de recoger, la iniciativa del Pleno del

Ayuntamiento debe ser aprobada mediante mayora absoluta,
tal y como recoge el artculo 71 LBRL. Se trata de una
mayora
cualificada,
2/1980,
por
el
que
inspirada
se
en
requiere
el
artculo
para
el
L.O.
referndum
consultivo recogido en el artculo 92 CE, la autorizacin

de la mayora absoluta de la Cmara Baja.
Esta exigencia de mayora cualificada contemplada en

la Constitucin tiene su justificacin en el control del
Parlamento
sobre
el
Presidente
del
Gobierno474,
quien tiene la potestad de convocatoria.

LBRL,
es
lo
que
le
sucede
al
que
es
Extrapolado a la
Alcalde,
suponiendo
un
gravoso control sobre las minoras, al quedar fuera del

juego democrtico.
474
PREZ SOLA, M., La problemtica del referndum consultivo en el

sistema poltico espaol, Revista General de Derecho, N 596, 1994,
pg. 5027.
260
Al alcalde se le prohbe la delegacin de la potestad

que
contempla
el
artculo
71
LBRL
expresamente
por
el
artculo 43 del Reglamento de Organizacin, Funcionamiento

y Rgimen Jurdico de las Corporaciones Locales, aprobado
por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. En esta
materia deben tenerse en cuenta tambin las competencias
atribuidas
determinadas
respectivos
Estatutos:
Comunidades
los
Autnomas
artculos
29.6
en
sus
122
(interpretado de acuerdo con el FJ 69 de la STC 31/2010)

del Estatuto cataln; los artculos 30 c), 78 y 117 del
andaluz; el artculo 11.11 del asturiano; el artculo 9.7
del
de
artculo
La
Rioja;
32.5
del
el
de
artculo
Canarias;
11.8
del
artculo
el
murciano;
9.5
el
del
extremeo475.
7.5.6.3
Supuestos de Denegacin de Acuerdo.
Otro problema que se suscita es, si el acuerdo de

denegacin de una consulta popular por el Pleno de
un
Ayuntamiento est sometido al control jurisdiccional o no.

La denegacin de la celebracin de la consulta popular
habr de estar fundamentada, siendo susceptible de control
jurisdiccional por la va ordinaria476 y por la va del
amparo,
ostentando
dicha
legitimacin,
tanto
cualquier
vecino con derecho a participar en los asuntos pblicos477
475
Texto disponible en la web: www.congreso.es, fecha de consulta el 2

476
BARATA I MIR, J., Los actos del gobierno, Tecnos, Madrid, 1999,
pg. 198 y ss.
477
Ostenta la capacidad cualquier vecino como puso de manifiesto la

sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, (RJCA
2001/916) en el caso de denegacin de una consulta popular en torno al
proyecto de construccin, en la ciudad de Pamplona, de un aparcamiento
y reurbanizacin de la Plaza del Castillo de la localidad. El
recurrente y 24.000 vecinos solicitaron dicha consulta, presentando
para ello un escrito al Consistorio el da 23 de marzo de 2001. En
acuerdo plenario se deneg dicha consulta el da 5 de abril de 2001,
261
(artculo
23.1
CE),
como
cualquier
miembro
de
la
Corporacin (artculo 23.2 CE). En caso de llevarse a cabo

la
consulta,
dichos
trminos
no
puede
ser
alterada
sustancialmente si no es para su mejorar su comprensin y

precisin478.
7.5.6.4
Competencia para autorizar la consulta
popular local.
La convocatoria de consulta popular local ha de estar

autorizada
por
el
Gobierno
de
la
Nacin
como
cita
el
artculo 71 LBRL, exceptuando as la inmediata ejecucin de

los actos de las Entidades locales que recoge el artculo
51
LBRL.
El
requisito
de
la
autorizacin
del
Gobierno
central desde nuestro punto de vista atenta directamente

contra
estatal
la
un
justificada
autonoma
carcter
y
local479,
teniendo
limitativo,
motivada480.
Este
la
autorizacin
por
lo
que
debe
estar
tipo
de
autorizacin
es
inslita, no producindose en el Derecho Comparado.
El artculo 71 LBRL es el que establece la exigencia

de
autorizacin
estatal
por
parte
del
Gobierno
de
la
interponiendo as un vecino y solicitante de la ciudad de Pamplona, un

recurso
contencioso-administrativo
por
supuesta
vulneracin
del
derecho a participar en los asuntos pblicos.
478
FERNNDEZ RAMOS, S. La informacin, op. cit., pg. 295.
479
La autonoma local es definida en el artculo 3 de la Carta Europea

de la Autonoma Local, aprobada por el Consejo de Ministros del
Consejo de Europa, en sesin de 15 de octubre de 1985, como el
derecho y la capacidad efectiva para las colectividades locales de
regular y administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia
responsabilidad y en beneficio de su poblacin, una parte importante
de los asuntos pblicos.
480
SNCHEZ MORN, M., Informacin y participacin ciudadana en la

Administracin Local, en AAVV: Ponncies del Seminari de Dret Local.
Tercer edici (Curs 90-91), Adjuntament de Barcelona, Barcelona, 1992,
pg. 226.
262
Nacin, no exigiendo ni los Estatutos de Autonoma, ni la

LOMR dicha permiso.
En
este
sentido,
IBEZ
MACAS
aboga
por
la
supresin de la autorizacin estatal, o en su caso, si ello

conlleva muchas dificultades de reforma legislativa, por la
reduccin de los efectos perniciosos sobre el referndum
local481.
Por
contra,
FERNNDEZ
RAMOS
estima
que
la
autorizacin para la convocatoria debera ser transferida o

delegada, en virtud del artculo 150.2 CE a las Comunidades
Autnomas, pues es sta la instancia que ms claramente
puede verse afectada por un exceso de activismo municipal,
criterio que consideramos acertado y que convertira al
referndum
local
en
un
acto
de
participacin
ciudadana
funcional ms verstil y dinmico.
La jurisprudencia ha sido taxativa en relacin con la

convocatoria de referndums locales adoptados por rganos
incompetentes, en atencin a la materia482.
7.5.6.5
Tramitacin
Problema
acuerdo
del
y
de
plazo,
naturaleza
la
autorizacin.
notificacin
jurdica
de
del
la
autorizacin.
La autorizacin para que se lleve a cabo una consulta

popular ha de venir del Gobierno de la Nacin, como ya
sabemos, siendo aprobado mediante Acuerdo en el Consejo de
Ministros.
481
IBAEZ MACAS, A., El referndum local, op. cit., pg. 184.
482
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 16 de

julio de 2003 (JUR 2003\219634), declar nulo una consulta popular
municipal del municipio de Sakana, que preguntaba a la ciudadana s
consideraban oportuna la retirada inmediata de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado, ante la constante vulneracin de los derechos
civiles y polticos en la poblacin.
263
En relacin con el procedimiento a seguir para la

tramitacin, no existe ninguna disposicin normativa que
regule expresamente el mismo, por lo que debemos acudir a
la LRJPAC. As, el artculo 42.3 dispone que al no existir
un
plazo
concreto,
ser
de
tres
meses
desde
la
presentacin de la solicitud en el registro. En caso de

precisarse
la
deficiencias,
aportacin
podr
de
suspenderse
documentos
el
plazo
subsanarse
anteriormente
citado, por diez das (artculo 42.5 LRJPAC).
Surge la cuestin de qu ocurre si transcurrido el

plazo no se ha dictado acuerdo alguno? Fue contundente al
respecto el Consejo de Estado en su Dictamen n 943/94, de
6
de
junio.
Entenda
que
Alcalde
Pleno
Municipal
ostentaban la consideracin de interesados del artculo 31

LRJPAC, y por lo tanto, estando la solicitud dentro de las
solicitudes formuladas por los interesados que recoge el
artculo
43.2
LRJPAC,
le
es
aplicable
el
silencio
administrativo positivo, por lo que transcurrido el tiempo

previsto, si no se ha dictado acuerdo alguno, en virtud
del
artculo
43.2
LRJPAC,
se
entender
concedida
la
autorizacin.
Siguiendo la lnea de la LRJPAC, una vez aprobado o

denegada
la
autorizacin
mediante
Acuerdo,
deber
ser
notificada, segn el artculo 58.2483, en el plazo de diez

das desde la adopcin de la decisin. Si atendemos al
483
Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das
a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deber
contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o
no definitivo en la va administrativa, la expresin de los recursos
que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar,
en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
264
artculo 60.1484 establece que los actos administrativos

debern ser publicados, lo que hara que llegaran a todos
los vecinos de un municipio al ser una colectividad la que
se encuentra afectada por el mismo485.
Otra interrogante es saber si
el Acuerdo que debe
adoptar el Gobierno en sesin del Consejo de Ministros y

por el que autoriza a llevar a cabo una consulta popular
municipal, es un acto de naturaleza poltica o, por el
contrario,
estamos
ante
un
acto
administrativo.
Al
respecto, se pronunci el Dictamen 943/1994 del Consejo de

Estado,
considerando
que
es
un
acto
administrativo
susceptible de control jurisdiccional.
Esta autorizacin que debe llevarse a cabo por el

gobierno de la Nacin es entendible desde el mismo momento
que la consulta popular municipal verse sobre asuntos de
ndole
supramunicipal
municipios,
provincias
que
o
puedan
comunidades
afectar
autnomas
otros
o
que
busque la oportunidad, pero: qu legitimidad tendr el

acuerdo del Consejo de Ministros que desestime llevar a
cabo una consulta municipal sobre asuntos de competencia
municipal
exclusiva?
En
este
sentido,
el
Tribunal
Constitucional, en su sentencia 4/1981, de 2 de febrero486,

estim que los controles de carcter puntual habrn de
referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de
competencias
de
la
Entidad
Local
incidan
en
intereses
generales concurrentes con los propios de la Entidad, sean

484
Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo

establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo
aconsejen razones de inters pblico apreciadas por el rgano
competente.
485
Vase a TRAYTER JIMNEZ, J. M., El control del, op. cit., pg.

207.
486
Recurso de Inconstitucionalidad 186/1980.
265
del municipio, la provincia, la Comunidad Autnoma o el

Estado487.
El Tribunal Supremo, en sentencia de 17 de febrero de

2000488,
limita
en
los
conflictos
de
denegacin489
de
autorizaciones de consulta popular municipal, a conocer si

el Consejo de Ministros, ha llevado a cabo un control de
legalidad, apreciando si se dan los requisitos necesarios
para autorizar o denegar la consulta, respetando as al
artculo 71 LBRL.
Por ltimo, no olvidemos que la denegacin de que se

realice una consulta popular municipal deber, en virtud
del
artculo
54.1
LRJPAC,
ser
motivado,
con
sucinta
Consulta
Popular
referencia de hechos y fundamentos de derecho.
7.5.6.6
Convocatoria
de
la
Local.
7.5.6.6.1.
Acuerdo para la consulta.
Una vez llevado a cabo el acuerdo de autorizacin de

la consulta por el Gobierno de la Nacin, determinadas
487
F.J. 3.
488
TOL 39023
489
El Tribunal Supremo, en sentencia de 22 de enero de 1993, recoge

que el acuerdo del Consejo de Ministros denegatorio del referndum es
un acto de carcter hbrido, pues si bien se trata de un acto poltico
de un alto rgano constitucional que acta en uso de su voluntad
poltica al autorizar o denegar el referndum municipal, no es menos
cierto que el acto ha dado lugar a un procedimiento administrativo y
que para fundamentar su decisin el Gobierno ha utilizado una
argumentacin en Derecho Se est, pues, ante un acto hbrido, un acto
de contenido poltico en cuanto al fondo, en el cual para la formacin
de voluntad se han utilizado argumentos y fundamentos tomados del
ordenamiento jurdico (RJ 1993\457).
266
normas autonmicas490 establecen que un determinado rgano

administrativo autonmico, en un plazo breve de tiempo, d
traslado al Alcalde del municipio interesado.
El artculo 71 LBRL establece, entre las competencias

del Alcalde, la de someter a consulta popular aquellos
asuntos de la competencia propia municipal y de carcter
local que sean de especial relevancia para los intereses
de
los
vecinos,
con
excepcin
de
los
relativos
la
Hacienda local. Esta competencia del Alcalde, indelegable

segn
este
artculo
legislaciones
el
autonmicas
43.1
se
ROF491,
del
lleva
cabo
en
algunas
por
rgano
distinto492, por lo que ira en contra de los artculos 71

LBRL
43.1
ROF
citados
anteriormente,
as
como
del
artculo 149.1.18 CE.

490
El artculo 8.1 del Decreto de la Generalidad de Catalua 294/1996,

dice as: Una vez concedida, en su caso, la autorizacin por parte
del Estado, la Direccin General de Administracin Local, en el plazo
de 10 das hbiles, lo ha de comunicar al ayuntamiento interesado,
para que el alcalde mediante resolucin decida la fecha en que la
consulta se ha de someter a consideracin de los vecinos. Esta
resolucin se ha de comunicar a la Direccin General con una
antelacin mnima de 60 das a la fecha fijada.
El artculo 10.4 de la Ley 2/2001, de 3 de mayo, de Regulacin de las
Consultas Populares Locales en Andaluca establece que adoptado por
el Gobierno de la Nacin el acuerdo de autorizacin para la
celebracin de la consulta popular local, la Presidencia de la Junta
de Andaluca, dentro de los cinco das hbiles desde su recepcin,
dar traslado del mismo a la Consejera de Gobernacin, para su
remisin al municipio afectado en los dos das hbiles siguientes.
El artculo 9.3 de la Ley Foral 27/2002, de 28 de octubre, reguladora
de consultas populares de mbito localadoptado por el Gobierno de la
Nacin el acuerdo sobre la autorizacin para la celebracin de la
consulta popular local el Presidente del Gobierno de Navarra, dentro
de los cinco das desde su recepcin, dar traslado del mismo al
Alcalde del municipio interesado.
491
El artculo 43.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre,

por el que se aprueba el Reglamento de organizacin, funcionamiento y
rgimen jurdico de las Entidades locales prohbe expresamente la
delegacin de las competencias recogidas en el artculo 71 LBRL. Dice
as: el Alcalde puede delegar sus atribuciones, salvo las mencionadas
por el artculo 21.3 y 71 de la Ley 7/85, de 2 de abril, en los
trminos previstos por este artculo y en los siguientes.
492
Vase la Ley 5/1997, de Administracin Local de Galicia (artculo

257.3) y la Ley 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por va
de referndum (artculo 13) entre otros.
267
En relacin con el plazo para que el Alcalde realice

la convocatoria, una vez recibida la comunicacin de la
autorizacin del Gobierno de la Nacin, no se establece
nada al respecto, por lo
que supletoriamente deberemos
acudir al artculo 51 LBRL que establece que los actos de

las entidades locales son inmediatamente ejecutivos, salvo
en aquellos casos en que una disposicin legal establezca
lo contrario o cuando se suspenda su eficacia de acuerdo
con la Ley. Y esto, dado que el acuerdo del Pleno que
estaba
en
suspenso,
una
vez
que
ha
obtenido
la
autorizacin se convierte en un acto ejecutivo de obligado

e inmediata adopcin.
Asimismo,
no
estableciendo
nada
las
legislaciones
autonmicas o municipales, habr que atender al artculo 3

LOMR,
en
cuanto
convocatoria,
la
al
cual
contenido
debe
recoger
publicidad
al
menos:
de
el
la
texto
ntegro del proyecto de disposicin o, en su caso, de la

decisin
poltica
objeto
de
la
consulta;
sealar
claramente la pregunta o preguntas a que ha de responder

el cuerpo electoral convocado y determinar la fecha en
que
haya
de
publicidad,
celebrarse
el
decreto
la
votacin.
de
En
convocatoria
cuanto
deber
la
ser
publicado en el Boletn Oficial de la Comunidad Autnoma,

y en su caso, en el Boletn
asimismo,
habr
de
difundirse
Oficial de la provincia,
en
el
diario
de
mayor
circulacin de mayor difusin local y se fijar en los

tablones de edictos del Ayuntamiento afectado493.
7.5.6.6.2.
Perodos excluidos.
493
Vase la Ley 5/1997, de Administracin Local de Galicia (artculo

257.3) y Ley 4/2010, de 17 de marzo, de consultas populares por va de
referndum (artculo 43), entre otros.
268
El perodo en el que una consulta popular municipal

puede
ser
Numerosas
convocada
legislaciones
puede
limitarse
autonmicas
temporalmente.
han
regulado
esta
limitacin temporal, que no conlleva una suspensin sine

die, dado que en este caso estaramos ante una vulneracin
de los principios constitucionales. As, esta limitacin
deber hacerse mediante ley, segn el artculo 53.1 CE y
no a travs de una disposicin reglamentaria, al ser el
derecho a sufragio un derecho fundamental recogido en el
Ttulo I, Captulo II de la Constitucin espaola.
Si las comunidades autnomas no utilizan su potestad

legislativa al respecto, habr que acudir al artculo 4
LOMR. El apartado 1 del artculo 4 establece que no podr
celebrarse
referndum,
en
ninguna
de
sus
modalidades,
durante la vigencia de los estados de excepcin y sitio en

alguno de los mbitos territoriales en los que se realiza
la
consulta
en
los
noventa
das
posteriores
su
levantamiento. Si en la fecha de la declaracin de dichos

estados
estuviere
convocado
un
referndum
quedar
suspendida su celebracin, que deber ser objeto de nueva

convocatoria. Entendemos que este lmite puede ser una
garanta para salvaguardar a la consulta popular municipal
y dotarla de transparencia, desarrollndose posteriormente
en un ambiente de normalidad. No as al perodo de noventa
das despus del levantamiento de los estados de excepcin
o sitio que es excesivo y puede llevar a que pierda el
referndum local su carcter. El artculo 4, en su apartado
2, tambin establece el lmite a cualquier consulta popular
local en el perodo comprendido entre los noventa das
anteriores
los
noventa
posteriores
la
fecha
de
celebracin, en el territorio a que afecte, de elecciones

parlamentarias o locales generales o de otro referndum.
Quedar
suspendido
automticamente
todo
referndum
ya
269
convocado, cuando hubiera de celebrarse en el perodo antes

sealado, debindose proceder a
nueva convocatoria. En
relacin con este apartado, la Junta Electoral Central se

pronunci considerando que no haba impedimento para que se
celebrara
un
referndum
local
coincidiendo
con
las
elecciones al Parlamento Europeo de 12 de junio de 1994494,

o en las elecciones generales de 1996495.
Esta regulacin contenida en la LOMR debe entenderse

sin
perjuicio
de
que
las
legislaciones
autonmicas
establezcan otras limitaciones temporales. Excluyen algunas

Comunidades
comprendidos
Autnomas
entre
expresamente
la
convocatoria
elecciones
municipales,
europeas496.
Tambin
preclusin,
no
perodos
celebracin
de
autonmicas,
nacionales
perodos
de
excluyen
pudiendo
los
otras
someterse
los
una
nueva
consulta
durante el perodo que reste a la Corporacin Municipal por

cumplir de mandato497. Con ello se busca evitar que la
Corporacin Municipal que ha presentado la consulta popular
no quiera acatar el resultado y busque volver a presentar
otra consulta en caso de que sea el resultado de la primera
negativo. Como aspecto negativo destacaremos el hecho de
que debido a los largos perodos de tiempo que tarda un
referndum popular municipal desde que se inicia hasta que,
en
su
caso,
se
lleva
cabo,
puede
llevar
que
la
Corporacin Municipal que present la propuesta, debido a
494
Acuerdo de la Junta Electoral General de 12 de junio de 1994.
495
Acuerdo de la Junta Electoral General de 3 de marzo de 1996.
496
En este sentido, el artculo 4.1 de la Ley Foral de Navarra

27/2002, el artculo 14 de Ley 4/2010, de 17 de marzo, de consultas
populares por va de referndum. Pese a los elementos comunes de las
legislaciones autonmicas al respecto, tambin tienen diferencias
considerables.
497
El artculo 4.3 de la Ley 2/2001, de Andaluca recoge este lmite,

excluyndose la consulta popular municipal para esos casos.
270
la celebracin de elecciones o una mocin de censura, ya no

est y vincule a la nueva Corporacin local.
7.6. Consulta Popular en el Derecho Comparado.
7.6.1
SALERMO
Consulta Popular en Italia.
considera
que
la
primera
referencia
la
consulta popular local498 en Italia se produce en la Ley n

102, de 29 de marzo de 1903, sobre la municipalizacin de
los servicios pblicos, que prevea que la deliberacin del
Consejo Comunal, fuera sometida a voto popular499 (artculo
3).
La Constitucin italiana de 27 de diciembre de 1947

prevea
cuatro
tipos
de
referndums500
pero
ninguno
municipal. Habra que esperar hasta la aprobacin de la Ley

n 142 de 8 de junio de 1990, de ordenacin de autonomas
locales,
que
populares,
ser
la
primera
estableciendo
lo
que
recoja
siguiente:
las
el
consultas
mbito
del
referndum son tanto las comunas como las provincias501;

distingue
entre
consultas
de
poblacin,
que
en
los
498
En ciudades como Cremona y Parma el referndum ya haba sido

introducido anteriormente, aunque habiendo sido sus decisiones
anuladas por la Autoridad Gubernamental. Vase a IBAEZ MACAS, A., El
referndum local, op. cit., pg. 56.
499
SALERNO, G., Il referndum, CEDAM, Padova, 1992, pg. 1.
500
Se prevn cuatro tipos de referndums: el abrogatorio, para leyes o

actos con fuerza de ley (artculo 75); el constitucional, para la
aprobacin de leyes de revisin constitucional (artculo 138.1 y 2);
el
territorial,
para
la
aprobacin
de
propuestas
de
leyes
constitucionales u ordinarias cuya finalidad sea la modificacin de
circunscripciones territoriales (artculo 132.1 y 2) y el regional,
que versa sobre leyes y disposiciones administrativas regionales.
501
GIOVINE, A. Democracia directa e sistema politico, CEDAM, Padova,

2001, pg. 31.
271
estatutos
comunales
son
obligatorios502,
referndum
consultivos, que son facultativos; slo prev el referndum

consultivo,
que
puede
convocarse
solicitud
de
las
autoridades comunales o un nmero de ciudadanos; se deja a

ulterior regulacin reglamentaria y estatutaria diversos
aspectos de la consulta popular.
La Ley 142/1990, de 8 de junio fue modificada por la

Ley 265/1999 y posteriormente, por el Decreto Legislativo
267/2000, de 18 de agosto de ordenacin de entes locales.
Este
Decreto
artculo
31
Legislativo
de
la
Ley
cumpli
que
con
delegaba
el
en
el
mandato
del
Gobierno
la
adopcin de un texto nico en materia de ordenamiento de

entes locales.
El Decreto Legislativo 267/2000, estableci que los

Estatutos
consulta
de
y
regulacin
las
entidades
participacin
legal
se
deban
popular.
critica503
En
regular
formas
relacin
que
la
con
Ley
de
esta
exija
obligatoriamente la previsin estatutaria de las formas

genricas
de
consulta
la
poblacin,
mientras
que
la
previsin del referndum consultivo es potestativa para

cada Entidad local, al parecer en beneficio de la autonoma
local504.
502
ROTELLI, E., en Il referndum deliberativo communale in Italia,

Administrare n2, agosto de 1999, pgs. 297-309, considera que con
esta remisin la ley ha hecho lo que no debera si hubiese querido
garantizar la participacin del ciudadano en la decisin efectiva de
la nica forma posible.
503
FERNNDEZ RAMOS S., La informacin y,op. cit. pg. 263.
504
BENAZZO, A., Il referndum consultivo comunale dopo la L. 8 giugno

1990, N. 142, Diritto e Societ, 1992, 4, pg. 647; y SECHI, G., Il
referndum consultivo dopo la legge 142/1990, LÀmministrazione
italiana, 1994-9, pg. 1263.
272
Relacionado
con
las
consultas
populares,
la
ley
italiana limita las mismas a las materias de las que tienen

competencia
exclusiva
los
municipios,
haciendo
en
la
prctica que el ejercicio de la consulta popular sea sea

casi
improbable
residuales,
dado
que
llevndose
las
las
materias
mismas
en
locales
son
rgimen
de
colaboracin con las dems administraciones.
Las consultas deben hacerse en relacin con todo el

trmino
municipal,
Comunal
la
comunal
decisin
ostentando
fin
de
de
competencias
consultar
conocer
su
al
del
cuerpo
orientacin505
Consejo
electoral
sobre
los
problemas de inters general506 y slo debe llevarse a cabo

una consulta popular exclusivamente y no coincidir con otra
cita electoral507. Otra cuestin es la legitimacin pasiva
en las consultas. Los Estatutos propios de cada entidad
local atribuye el derecho de votar en las consultas a los
ciudadanos
censados
en
el
municipio
aunque
otros
505
La sentencia del TAR Toscana n 1016, de 11 de julio de 1988, de

suma importancia para, entre otros, Beniamino CARAVITA en I referndum
localitrasperimentazone,
orientamentigiurisprudenziali
e
innovazionilegislative, Politica del Diritto, a. XX n 1, marzo de
1989, pg. 33, se pronunci sobre un referndum que tuvo lugar el 25
de octubre de 1987 en las Comunas de Carrara, Montignosos y Massa
sobre la instalacin industrial de la mercantil Farmoplant. El
Tribunal consider que en cuanto a la utilizacin del instrumento de
la consulta refrendaria, a fin de conocer la opinin de los ciudadanos
sobre la clausura o transformacin de la industria, la situacin era
tal que solo el instrumento del referndum poda ofrecer la garanta
de respetar el efectivo punto de vista de la poblacin.
506
La sentencia del TAR Lazio n 824, de 28 de marzo de 1986,

relacionada con una consulta acerca del trfico rodado en el centro
histrico de Roma, que excluida a los habitantes que no fueran vecinos
de esta zona, dictamin el tribunal que esta cuestin no slo preocupa
y afectaba a los residentes sino tambin a toda la comunidad local,
debido a motivos tan dispares, como culturales, comerciales o
ambientales.
507
La sentencia del TAR Lazio comentada anteriormente, declar que la

coincidencia en tiempo y lugar con los procesos electorales
territoriales haca que la poblacin no valorase correctamente las
cuestiones planteadas en la consulta
273
posibilitan
que
puedan
hacerlo
tambin
residentes
sin
nacionalidad italiana508.
Las consultas ciudadanas locales en Italia no tienen

fuerza
vinculante
para
los
municipios
al
no
tener
obligacin de adoptarlas. En este sentido se pronunci el

Tribunal
Constitucional
Italiano
en
sentencia
256/1989,
estableciendo que el referndum consultivo como expresin

de
la
participacin
poltica
popular
encontraba
su
fundamento en los artculos 2 y 3 del texto constitucional

pero desde el plano jurdico formal no era vinculante para
los rganos pblicos.
7.6.2
En
La Consulta Popular en Suiza.
Suiza
democracia
las
instituciones
semidirecta
son
la
ms
iniciativa
importantes
de
popular
el
referndum509. Como ya sabemos, iniciativa y referndum son

trminos e instituciones diferentes para lo que GRISEL510
los define como:
-iniciativa popular: es el derecho, conferido por

la
Constitucin
cierto
nmero
de
ciudadanos,
de
someter una propuesta al conjunto de los electores.

Tiene dos versiones, la que se da a nivel federal,
508
Vase a POSSENTI, V., Riflessionisullasperimentazionediffusa del

referendumedilreferendum
consultivo
nellalegge
n.
142/90,
LÀmministrazione italiana, 1994-6 pg.912. Para la validez del
referndum local se exige un qurum de participacin, que suele ser la
mayora de los que tengan derecho a voto, bajando en algunos
municipios a un tercio del qurum participativo.
509
As lo pone de manifiesto Etienn GRISEL en Iniciative et referndum

populaires. Trait de la dmocratiesemi-directe en Droitsuisse, 2
Ed., Berna, 1997, pgs.54 y ss, cuando dice que el referndum y la
iniciativa debe su consagracin fundamentalmente a la voluntad del
constituyente de 1848.
510
GRISEL, E., Iniciative et referndum popularires: Trait de la

dmocratie semidirecte en droit suisse, Dorigny, 1987, pgs.45.
274
donde
la
iniciativa
slo
puede
versar
sobre
una
revisin, total o parcial, de la Constitucin; y la

que se da a nivel de cantones, donde puede tener por
objeto una ley o norma de rango inferior, llegando a
ser un acto administrativo.
-referndum popular: es el derecho reconocido por
la Constitucin al electorado, de pronunciarse sobre
un proyecto parlamentario. La diferencia fundamental
es el rgano del que emana, siendo en la iniciativa el
electorado general y en el referndum de un rgano del
Estado.
El hecho de que
cantones511,
con
en Suiza
variedad
de
exista gran cantidad de
legislacin,
hace
que
el
estudio del referndum slo pueda ser aproximado y siempre

de forma general512.
La diversidad en los referndums comunales suizos se

debe a diversos motivos513:
a) estructura federal del Estado suizo: existen

veintisis derechos cantorales.
b) Existencia de diferentes tipos de comunas,
siendo las ms importantes: la burguesa, siendo la
ms
antigua,
est
compuesta
por
ciudadanos
que
administran los bienes de esa comuna (tales como

bosques, pastos). Es en este tipo de comuna donde
surgir, en el Antiguo Rgimen, la democracia local
suiza; la poltica, surgida a raz de la Revolucin
511
JOYE, D. La democracia locale e directa in Svizzera, Amministrare,

1999, n 2, pg. 169.
512
AUER, A., Le caracteristicheDella democracia directa

Svizzera, Amministrare, n 2, agosto de 1999, pg. 191.
513
locale
en
IBEZ MACAS, A., El referndum local, op. cit., pg. 20.
275
Francesa
que
burgueses,
tambin
los
engloba,
habitantes
del
adems
lugar.
de
Estas
comunas asumen las competencias que no hayan sido

conferidas a otras comunas distintas.
c) La existencia
de un espacio de autonoma
local dedicado a las comunas514, lo que contribuye a

la diversidad de referndums locales. Mientras que
en
Ginebra
sometida
parece
que
tutela515,
su
por
autoridad
el
comunal
contrario,
esta
Zurich
Berna gozan de una mayor cantidad de competencias,

aprovechando
la
Constitucin
atribucin
para
que
expresa
puedan
que
hace
asumir
la
nuevas
competencias.
d) La organizacin interna de las comunas: como
ya hemos dicho, se encuentra gran diversidad a la
hora de estructurar la organizacin de las comunas.
Existen dos tipos de autoridad, una deliberante y
otra ejecutiva. Dentro de la deliberante, puede ser
de dos tipos, la Asamblea, que es ms antigua y
anterior
los
movimientos
revolucionarios
del
siglo XVIII, en el cual los ciudadanos del cantn

debaten reglamentos y disposiciones, interviniendo
directamente
cantones
en
como
los
debates,
Glaris
como
sucede
Appenzell
en
Rhodes-
Intrieures. En otros, como en Ginebra o Neuchtel,

no existe esta frmula. El otro tipo de autoridad
deliberante
representantes
es
un
Parlamento
elegidos
por
compuesto
el
pueblo.
por
Esta
institucin tiene su origen tras la revolucin de

finales del Siglo XVIII, y aunque slo existe en
514
AUER, A., Le caracteristicheDella,op. cit., pg. 193-194.
515
JOYE, D. La democracia locale, op. cit. pg. 172.
276
una
de
cada
cinco
comunas,
la
mayora
de
la
poblacin suiza habita en ellas516.
Para analizar el rgimen jurdico existente en las

comunas, lo haremos partiendo de si existe el rgimen de la
Asamblea o del Parlamento representativo en las comunas.
a) En donde existe la Asamblea, el referndum

tiene lugar dentro de la misma asamblea, pudiendo
votarse las propuestas a mano alzada, mediante el
voto realizado en urna o incluso las dos frmulas
conjuntamente. Este doble voto tiene su fundamento
en la sentencia de 13 de abril de 1995 del Tribunal
Federal517 que, en relacin con una asamblea del
cantn de Appenzell Rhodes-Extrieures, encuentra
los
siguientes
alzada:
defectos
ausencia
de
en
voto
la
votacin
secreto,
a
tasa
mano
de
participacin baja, riesgo de influencia, problemas

de estimacin de clculo, imposibilidad de acudir a
la asamblea ciertas personas siendo estos defectos
subsanados con el posterior voto en urna. Existe
otro referndum atpico en otros cantones, como en
Tessin. En este caso, el ejecutivo o parte de los
electores requiere un referndum sobre la decisin
de la asamblea, sometindose a un nuevo voto en
Asamblea, no acudiendo a la urna518.
b) En
las
comunas
con
Parlamento
representativo, el voto asambleario es modificado

por el voto en urna519. Las materias a las que puede
516
517
AUER, A., Le caracteristicheDella, op. cit., pg. 193-195.
MARTENET, V., Il referndum

n 2, pg. 205.
518
Ibidem.
519
neicomunisvizzeri, Amministrare, 1999,
Puede ser facultativo u obligatorio.
277
someterse el referndum obligatorio520 son tasadas

legalmente,
pudiendo
legislativamente
los
nuevas
cantones
materias
establecer
a
las
que
someterlo521.
7.6.3
La
La Consulta Popular en Portugal.
aparicin
de
los
institutos
de
democracia
semidirecta en Portugal es tarda. Su Constitucin de 1976

no los recoga y al igual que sucediera en Espaa, siendo
ambas constituciones de finales de la dcada de setenta. Lo
anterior se debe a que ambos pases salan de un rgimen
autocrtico. Como seala BON, esta desconfianza puede venir
del
primer
referndum
nacional
denominado
plebiscito
nacional de 19 de marzo de 1933, a iniciativa de Salazar,

cuyo objeto fue
y
en
cuyo
aprobar la Constitucin elaborada por ste
artculo
126
apareca
el
referndum
local,
instituido por el artculo 66.4 de la Constitucin de 1911.

La Ley de 23 de marzo de 1935, que revis la Constitucin
de
1933
estableca
constitucional
nacional
cuya
un
travs
procedimiento
del
finalidad
ya
era
de
mencionado
que
el
revisin
plebiscito
Presidente
de
la
Repblica pudiera recurrir a la consulta ciudadana para

salvar el escollo de la negativa de la Asamblea Nacional a
modificar la Constitucin522. MIRANDA va ms all y dice que
la Constitucin Portuguesa, en su redaccin originaria de
1976,
no
haba
previsto
el
referndum
porque
las
condiciones no eran favorables: el referndum, en s mismo

una
institucin
altamente
democrtica,
exige,
para
520
Friburgo, Tessin, Vaud, Ginebra y Schwyz no disponen de referndum

comunal obligatorio.
521
MARTENET, V., Il referndum
nei, op. cit., pg. 208.
522
BON, P. Le referndum dans les droitsibriques, Revue Francais de

DroitConstitutionnel, 31, 1997, pgs. 452-453.
278
funcionar sin riesgo, una situacin de institucionalizacin

y de consolidacin de la democracia que existe, ciertamente
en Suiza, pero todava no en Portugal523.
El artculo 241.3524 de la Constitucin introduce el
referndum local en Portugal, que fue desarrollado por la
Ley 49/1990, de 24 de agosto, sobre consultas directas a
los ciudadanos electores a nivel local que fue derogada.
El
Decreto
constitucional
240
la
artculo
de
1/1997,
Constitucin
que
introduce
el
distinto
del
es
anterior 241.3. En particular difiere del mismo en que

sustituye
el
trmino
ampliando
asimismo
consulta
el
objeto
por
de
la
el
de
referndum,
consulta
al
decir
materias incluidas en las competencias de los rganos y

no
materias
incluidas
en
el
mbito
de
competencia
exclusiva de las entidades locales.
Este artculo 240 ha sido desarrollado por la Ley

Orgnica 4/2000, de 24 de agosto, sobre el rgimen jurdico
del referndum local, que deroga as a la Ley 49/1990. El
referndum local versar sobre cuestiones de inters local
que
deban
decidirse
parroquias,
dentro
por
de
los
sus
rganos
municipales
respectivas
competencias,
independientemente de que sean compartidas o exclusivas.

Otro
aspecto
interesante
de
la
L.O.
4/2000,
es
la
distincin que hace entre iniciativa representativa (la que

corresponde
parroquia,
523
diputados,
cmara
asambleas
municipal
junta
municipales
de
parroquia)
MIRANDA, J., A Constitucio de 1976, Formacao,

principios fundamentais, Petrony, 1978, pg. 396.
de
e
estructura,
524
Los rganos de las entidades locales podrn efectuar consultas

directas a los ciudadanos electores censados en sus trminos
respectivos, mediante votacin secreta, sobre materias incluidas en su
mbito de competencia exclusiva, en los casos y condiciones y con los
efectos que establezca la ley.
279
iniciativa popular (es novedosa, correspondiendo la misma a

ciudadanos
censados,
debiendo
sumar
un
total
de
5.000
firmas).
7.6.4
La Consulta Popular en Francia.
El referndum local en Francia no fue regulado hasta

la aprobacin de la Ley constitucional 2003-276, de 28 de
marzo, relativa a la organizacin descentralizada de la
Repblica525,
modificando
Constitucin
sobre
los
artculos
Colectividades
72
76
territoriales
de
la
de
la
Repblica, que introduce el referndum local.

Esta ausencia de regulacin, VIGUIER526 la encuentra en
la
tradicin
centralista
jacobina
FRANCOU527
en
la
tradicin del gobierno representativo introducido en el

artculo 2 del ttulo tercero de la Constitucin de 1791,
Asimismo, considera que la codificacin que se llev a cabo
en
1992
comunal
responde
y
de
plebiscitarios
al
impedir
528
deseo
su
de
uso
restringir
el
con
demaggicos
fines
referndum
y
La Ley constitucional 2003-276, de 28 de marzo, antes

ya citada, distingue los siguientes tipos de referndum:
a) Referndum
local
(artculo
72.1,
prrafo
2).
525
Publicada en el JournalOfficiel de la RpubliqueFrancaise, de 29 de

marzo de 2003, en la pg. 5568.
526
VIGUIER, J., Premires experiences de referndum comunal, Revue

Francaise de Droit Administratif, n 3, 1996, pg. 441.
527
FRANCOU, J. P., Le referendum local. Heurset

DroitAdministratif, 39ànne, n 7, juillet 2000, pg. 4.
528
malheurs,
Ibdem, pg. 5.
280
b) Referndum
colectividad,
para
con
la
estatuto
creacin
de
una
particular
para
modificar su organizacin (artculo 72.1, prrafo

3).
c) Referndum
para
la
modificacin
lmites territoriales de colectividades
de
los
(artculo
72.1, prrafo 3, inciso ltimo).

d) Referndum local para un cambio de rgimen
en
ultramar
(artculo
72.4,
prrafo
1).
Se
refiere a los territorios de Guadalupe, Guayana,

Martinico,
Miquelon,
Reunin,
islas
Mayotte,
Walis
Saint-Pierre-et-
Futura
Polinesia
francesa.
En
relacin
con
este
estudio
nos
interesa
el
referndum recogido en el apartado a) del artculo 72.1,

prrafo 2. La Ley constitucional 2003-276 que lo introduce
fue desarrollada por la L.O. 2003-705, cuyos artculos LO
1112-a 1112-14, fueron modificados por la Ley 2004/809, de
13 de agosto.
El mbito del referndum local en Francia, al igual

que la consulta popular es muy amplio, abarca a comunas,
departamentos,
regiones,
colectividades
de
estatuto
particular y de ultramar.
Nos
parece
importante
sealar
los
efectos
del
referndum local francs. En caso de ser votado por la

mitad ms uno de los electores inscritos y convocados y
rene la mayora de los votos expresados, por lo que tiene
carcter vinculante para la autoridad local529.
529
Artculo 1112-7.
281
PAOLETTI considera que la frecuencia con la que se usa

el referndum comunal en Francia lo convierte en un hecho
raro, excepcin y patolgico530, apoyndose para llegar a
esta conclusin de que, entre enero de 1971 a diciembre de
1993, slo hubo 200 referndums municipales, que atendiendo
a los 36.000 municipios que existan en Francia en esa
fecha,
lo
hacen
un
nmero
insuficiente.
Tambin
da
respuesta a esta escasa utilizacin del referndum hasta

1994,
ya
elegidos
que
por
los
la
representantes
ciudadana
han
democrticos
mantenido
locales
hacia
la
institucin refrendara un rechazo total, en defensa de sus

intereses locales531. Esta misma opinin adopta BELLOUBETFRIER532, al considerar que su escasa utilizacin proviene
del riesgo de prdida de legitimidad y credibilidad que un
resulta adverso supondra al alcalde o consejero que lo
hubiese propuesto.
7.6.5
La Consulta Popular en los Estados Unidos
de Amrica.
En los Estados Unidos de Amrica existen institutos de

democracia directa, tales como la iniciativa, el referndum
y el recall, a nivel estatal y local pero no federal, para
lo cual los analizaremos por ese orden:
a) la
democracia
iniciativa533:
semidirecta
es
el
principal
instrumento
de
los
de
Estados
530
PAOLETTI, M., El referndum local en Francia, dir. BOTELLA

CORRAL, J., La ciudad democrtica, Ediciones del serbal, Barcelona,
1999, pg. 168.
531
532
Ibdem, pg. 144.
BELLOUBET-FRIER,
pgs. 163-179.
N.,
Les
referndumsmunicipaux,
Pouvirs,
1996,
533
Es definida por el artculo 2.8.a) de la Constitucin del Estado de

California como the initiative is the power of the electors to
282
Unidos534.
Existen
dos
tipos
de
iniciativa:
la
directa, en la que las propuestas de los ciudadanos

son
sometidas
votacin
popular
directamente
pueden dar como resultado la aprobacin de un nuevo

texto
legal;
la
indirecta,
en
que
una
solicitud
avalada por el porcentaje de ciudadanos, solicitan

la
adopcin
de
una
medida,
que
es
previamente
llevada al rgano legislativo respectivo para su

discusin, antes de someterse a votacin.
b) el referndum535: su objeto es la votacin de
leyes aprobadas por el legislativo para su eventual
derogacin536. Existen dos tipos: el popular, cuando
el
electorado
solicita
que
una
disposicin
normativa aprobada por un rgano estatal o local,

sea
sometida
ratificacin
donde
la
institucin
a
o
votacin
popular,
derogacin537;
iniciativa
pblica538.
proviene
Este
el
de
ltimo
para
su
legislativo,
un
rgano
tipo
no
o
se
considera, al no proceder de los ciudadanos, como
propose statutes and amendments to the Constitution and to adopt or

reject them.
534
BYRON HOLMAN, C., La democracia directa locale

Amministrare, a. XXIX, n 2, agosto de 1999, pg. 263.
in
535
pg. 29.
IBEZ MACAS, A., El referndum local, op. cit.,
California,
536
NEDJAR, D., Initiative et referndum uxtats-Unis. Contribution

letude des normes doriginepopulaire et du droit referendaire,Revue
du DroitPublic, 6-1993, pg.1588, seala que el referndum de Estados
Unidos se asimila al referndum abrogativo del artculo 75 de la
Constitucin italiana.
537
Se
da
en
24
estados.
Texto
www.iandrinstitute.org/Waters.htm., fecha
diciembre de 2013.
disponible
en
de consulta el
la
da
web:
2 de
538
Todos los estados, salvo Delaware, requieren que las enmiendas

constitucionales propuestas por el legislativo sean sometidas al
referndum legislativo para su aprobacin o rechazo.
283
un instrumento de democracia semidirecta, no siendo

estudio como tal539.
c) el
recall.
Como
ya
dijramos,
cuando
hablamos de la Ley Municipal de Catalua de 1935,

permite mediante la votacin de los ciudadanos la
remocin de cargos pblicos electivos por lo que no
nos adentraremos ms en l. Tan slo recoger la
opinin
de
BYRON
HOLMAN
que
estima
que
la
revocacin ha constituido un importante papel de

amenaza contra los funcionarios locales pero no as
a nivel estatal540.
Los
institutos
de
democracia
semidirecta
norteamericana sealados anteriormente, no provienen de la

originaria
Constitucin
respuesta
hastiadas
de
las
la
americana,
reivindicaciones
corrupcin
sino
de
que
nacen
clases
operante
en
como
populares
los
rganos
legislativos que favorecan a determinados intereses541.
nivel
iniciativa
local,
existen
referndums
numerosos
recogidos
en
procesos
la
de
legislacin
local. Ciudades como Houston, Nueva York o Philadelphia

disponen de ellos.
8. Otros mecanismos participativos.
8.1. Audiencias Pblicas.
8.1.1
Concepto. Ausencia de marco legal expreso.
539
BYRON HOLMAN C., La democracia directa, op. cit., pg. 259.
540
Ibdem,
pg. 264.
Texto
disponible
en
www.iandrinstitute.org/indeph/overview.htm, fecha
541
de
la
web:
la consulta el
284
Lo
primero
que
debemos
conocer
de
las
audiencias
pblicas es que son un mecanismo novedoso de participacin

ciudadana que no puede ser confundido con el trmite de
audiencia pblica otorgado al ciudadano en un procedimiento
determinado que se recoge en el artculo 84 de la LRJPAC.
Nada dice expresamente la regulacin legal estatal o

autonmica de esta nueva forma de participacin ciudadana
aunque podremos acudir al artculo 86.4 de LRJPAC para
fundamentarla, puesto que parece que implcitamente542 hace
referencia
dispuesto
en
podrn
ella,
al
establecer
las
Leyes,
establecer
otras
las
que
conforme
Administraciones
formas,
medios
lo
Pblicas
cauces
de
participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de

las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en
el
procedimiento
actos
de
elaboracin
administrativos.
opinin,
se
habilita
Por
a
de
otro
las
las
disposiciones
lado,
desde
Corporaciones
nuestra
Locales
al
establecimiento de audiencias pblicas dentro de su propia

facultad de autoorganizacin, como recoge el artculo 69.2
LBRL.
La
audiencia
pblica
podemos
definirla
como
el
espacio reservado a la presentacin pblica por parte de

los
representantes
de
la
Administracin
municipal,
posterior debate entre este y la ciudadana, de cuestiones

especialmente significativas de la accin municipal, as
como es un mecanismo para la formulacin de propuestas
verbales por parte de la ciudadana543.
542
JIMNEZ CRUZ, J. M., Iniciacin, ordenacin e instruccin, Coord.

PENDS GARCA B., Administraciones Pblicas y Ciudadano, Praxis,
543
FERNNDEZ RAMOS, S., Comentarios a la Ley, op. cit., pg. 1685.
285
Donde s se recoge expresamente esta figura es en la

Ley 22/1998, de 29 de diciembre, de la Carta Municipal de
Barcelona. Su artculo 31 define la audiencia pblica como
la
forma
de
participacin
por
medio
de
la
cual
los
administrados proponen a la Administracin Municipal la

adopcin de determinados acuerdos o reciben informacin en
sus actuaciones. Se realiza de forma oral, en unidad de
acto y con la asistencia de los ciudadanos que lo deseen.
As,
siguiendo
HAMON
544
el
estudio
llevado
cabo
por
WINER
, la audiencia pblica realizada a travs de un
debate posibilita buscar un consenso.
8.1.2
Las
mbito y Convocatoria.
audiencias
pblicas
pueden
llevarse
cabo
en
mbito municipal o de distrito. Ambas formas se combinan:

por ejemplo la ciudad de Barcelona permite ambas formas
(artculo 31.2 Carta Municipal de la ciudad de Barcelona)
mientras que otros municipios son excluyentes, como en el
caso de Bilbao, que slo reconoce la audiencia pblica para
el
distrito545,
el
de
Sevilla
que
existe
nivel
de
ciudad546.
8.1.3
Titularidad del derecho a instar audiencia.
Controversia de la edad.
Este apartado consideramos que es importante para as

saber
quin
puede
solicitar
el
derecho.
Los
diferentes
reglamentos municipales no son restrictivos al respecto,

permitiendo
544
la
solicitud
de
audiencia
toda
persona,
1986, pg.337 y ss.
545
Artculos 39 y ss. del Reglamento de Organizacin de los Distritos

y de la Participacin Ciudadana de la ciudad de Bilbao.
546
Artculos 25 y ss. del Reglamento de Participacin Ciudadana de la

ciudad de Sevilla.
286
natural o jurdica, nacional o extranjera, dejando incluso

de
lado
la
obligacin
de
inscripcin
en
el
padrn
si
suelen
municipal.
En
relacin
con
las
personas
jurdicas
requerrseles exigencias. En Bilbao, el artculo 43 del

Reglamento
de
Organizacin
de
los
Distritos
de
la
Participacin Ciudadana de la ciudad, recoge que podrn

solicitar audiencia pblica las asociaciones que estando
inscritas en el Registro de Entidades, acrediten un nmero
mnimo de trescientos asociados con pliego de firmas.
Un aspecto que nos parece controvertido es el de la

edad de las personas que pueden instar la audiencia. Nada
se
dice
en
numerosos
reglamentos
que
regulan
esta
institucin aunque consideramos que deben ser personas con

pleno uso de sus derechos, mayores de edad. En Barcelona
existe la opcin de que el alcalde convoque audiencias
extraordinarias
para
temas
monogrficos
de
carcter
puntual y de especial trascendencia, o bien a peticin del

1% del padrn municipal, mayor de diecisis aos. Asimismo,
el
alcalde
podr
convocar
audiencias
ciudadanas
para
menores de diecisis aos547.
8.1.4
Otro
Convocatoria.
instrumento
de
participacin
ciudadana
es
la
convocatoria, que se rige por un procedimiento legal que la

regula. sta, debe ser anunciada con un preaviso mnimo y
547
Artculo 26.3 y 4 de las Normas reguladoras de la Participacin

Ciudadana aprobadas en Consejo Plenario el da 22 de noviembre de
2002.
287
deber decidir acerca de su el alcalde548 (por decisin

propia),
el
cualquier
Pleno
otro
municipal,
rgano
el
Consejo
participativo
de
Distrito
municipal.
o
En
ocasiones, tambin se contempla la posibilidad de que esta

convocatoria sea realizada a peticin de la ciudadana549.
Un
aspecto
relevante
de
la
convocatoria
de
una
audiencia pblica es la difusin y publicidad de la misma.

Debe ser lo suficientemente eficaz para que la audiencia
consiga su objetivo que no es otro que llevar a cabo una
amplia
efectiva
participacin
de
la
ciudadana.
El
artculo 26 del Reglamento de Participacin Ciudadana de la

ciudad
de
Sevilla
obliga
anunciar
la
convocatoria
publicando la misma en los medios de comunicacin local con

48 horas de antelacin. En Bilbao la difusin que recoge la
normativa es ms una declaracin de intenciones que algo
que obligue al municipio de forma clara y efectiva, dado
que el artculo 48 del Reglamento de Organizacin de los
Distritos y de la Participacin Ciudadana de la ciudad de
Bilbao, dice que el distrito asegurar y garantizar la
adecuada difusin de la convocatoria.
8.1.5
Desarrollo y efectos.
Las sesiones de audiencia pblica deben desarrollarse

con una organizacin para que lo que comienza siendo un
espacio dedicado a las propuestas ciudadanas y foro de
548
En Sevilla la convocatoria de la audiencia pblica se hace

nicamente por decisin propia del alcalde (artculo 25 del Reglamento
de Participacin Ciudadana).
549
El artculo 43.b) del Reglamento de Organizacin de los Distritos y

de la Participacin Ciudadana de Bilbao contempla la posibilidad de
que la sea solicitada la audiencia por un mnimo del 5% de electores
o electoras del Distrito, a travs del correspondiente Pliego de
Firmas.
288
dilogo con la Administracin local no acabe convirtindose

en un caos.
El orden de las sesiones queda meridianamente claro en

el Ayuntamiento de Sevilla, fijndose al comienzo de las
mismas por el Presidente, la duracin de las sesiones de
audiencia pblica, nmero de intervenciones, rplicas y
contrarrplicas550. En Barcelona se establece de forma ms
concreta y expresa, recogiendo el artculo 26.10551 de las
Normas reguladoras de la Participacin Ciudadana aprobadas
en Consejo Plenario el da 22 de noviembre de 2002 el orden
expreso de las sesiones.
8.2. Encuestas y Estudios de Opinin.
Las encuestas y estudios de opinin pueden ser un buen

medio de conocer qu opina la ciudadana sobre determinados
temas o las inquietudes que tiene. Un aspecto negativo de
las mismas, lo encontramos en la facilidad con la que se
pueden manipular.
En determinados municipios del territorio nacional se

prev la posibilidad de que se pueda conocer la opinin de
los vecinos mediante encuestas o medios similares. En este
sentido,
el
ayuntamiento
de
Albacete
establece
que
recoger la opinin de vecinos y Entidades a travs de
550
Artculo 29 del Reglamento de Participacin Ciudadana de la ciudad

de Sevilla.
551
Las sesiones se organizan de la siguiente manera: Intervencin de

la ponencia del tema que se tiene que tratar; Intervencin y
posicionamiento del gobierno; Intervencin y posicionamiento de los
grupos de la oposicin de menor a mayor representacin; Intervencin
de la ciudadana, sin otra limitacin que el uso razonable del tiempo;
Rplica del gobierno, cuando proceda; Conclusiones de la ponencia.
289
campaas
de
informacin,
debates,
asambleas,
reuniones,
consulta, encuestas y sondeos de opinin552.
La LRJPAC tan slo menciona a sondeos y encuestas de

opinin en su artculo 78.2 al decir que los resultados de
los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen a la
instruccin
de
un
procedimiento
debern
reunir
las
garantas legalmente establecidas para estas tcnicas de

informacin
as
procedimiento
como
la
seguido
identificacin
para
la
tcnica
obtencin
de
del
estos
resultados.
En Espaa estas encuestas y sondeos se llevan a cabo

por el Centro de Investigaciones Sociolgicas, regulado por
la
Ley
39/1995,
de
19
de
diciembre.
Estos
mtodos,
establece esta ley, debern atenerse a los principios553 de

voluntariedad en las respuestas, secreto, transparencia y
especialidad, entre otros.
Desde nuestra opinin, estos mtodos pueden resultar

interesantes pero nunca pueden dejar a su resultado la toma
de decisiones y mucho menos an, no dejar de utilizar otros
mecanismos de participacin ciudadana que sin duda pueden
resultar
ms
efectivos
menos
viciados
que
dichas
encuestas o sondeos. En palabras de SNCHEZ MORN554, no

pueden
plantearse
estas
tcnicas
sociolgicas
como
fundamento de las decisiones pblicas, y, menos an, como

alternativa
las
consultas
populares,
verdaderos
instrumentos democrticos.
552
Artculo 3 del Reglamento de Participacin Ciudadana de Albacete

aprobado en Pleno Municipal el 28 de octubre de 1988, sufriendo
posteriormente varias reformas.
553
Artculo 5 de la Ley 39/1995, de 19 de diciembre, de Organizacin

del Centro de Investigaciones Sociolgicas, que regula el principio de
actuacin y rgimen legal de la investigacin mediante encuestas.
554
SNCHEZ MORN, M., El sistema poltico local, op. cit., pg. 319.
290
Una
crtica
que
pueden
recibir
estos
mecanismos
participativos es debido a que un organismo estatal lleve a

cabo estos estudios, dado que puede ser negativo al seguir
las
indicaciones
partidistas
de
turno.
Por
ello,
consideramos que puede ser mucho ms fiable y efectivo que

se realicen por una mercantil imparcial e independiente.
9. Participacin de ciudadanos en rganos municipales.
9.1. Antecedentes.
El artculo 228 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de

noviembre,
por
organizacin,
el
que
se
aprueba
funcionamiento
el
rgimen
Reglamento
jurdico
de
de
las
Entidades locales, reconoce la posibilidad de, ya sea en su

apartado
primero
segundo,
que
puedan
participar
asociaciones de vecinos o pblico asistente en las sesiones

del Pleno municipal. Este artculo est relacionado con el
artculo 70.1 LBRL que establece que las sesiones del
Pleno de las Corporaciones Locales son pblicas.
Esta
participacin
mediante
leyes
se
ha
autonmicas
visto
y
extendida
locales
tambin,
Comisiones
Informativas. En relacin con las Comisiones Informativas

debemos hacer un inciso y decir que, segn el artculo
227.2 ROF, aunque sus sesiones no sean pblicas, podr
convocarse, a los solos efectos de escuchar su parecer o
recibir
su
informe
respecto
un
tema
concreto,
representantes de las asociaciones o entidades. Esto es,

segn palabras de SNCHEZ SNCHEZ la relevancia que puede
tener
que
los
asociaciones
ciudadanos
que
sean
representan
odos
sus
travs
intereses
en
de
la
las
fase
previa a la toma de decisiones es importantsima. Resulta

291
ms complicado que la participacin surta efecto en fases

posteriores, cuando ya ha existido informe de la comisin
pertinente. Sin duda es ms efectivo que en el propio
informe se haga constar la opinin de esas asociaciones, lo
que implicar que sta ser valorada en el Pleno555.
9.2. Participacin
de
las
asociaciones
en
las
sesiones del Pleno.
El
artculo
228.1
recoge
la
participacin
de
las
asociaciones en los Plenos municipales. Este artculo esta

interrelacionado con el artculo 72 de la LBRL que reconoce
al
asociacionismo
participacin
vecinal
ciudadana.
como
Este
un
cauce
artculo
apto
72
para
la
es
un
LBRL
mandato destinado a las Corporaciones locales a favorecer

el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los
intereses
generales
sectoriales
de
los
vecinos.
El
Tribunal Constitucional en sentencia 165/1987, de 27 de

octubre556, ha declarado que las asociaciones de vecinos
constituyen
un
instrumento
de
participacin
de
los
ciudadanos en la vida pblica, especialmente la local, que

nuestro ordenamiento, en los artculos 72 LBRL y 227 y 228
R.D. 2568/1986, de 28 de noviembre, trata de fomentar como
manifestacin asociativa democrtica dirigida a procurar la
defensa de los intereses generales o sectoriales de los
vecinos, asumiendo, entre otras, la funcin de informar y
concienciar
la
opinin
pblica
sobre
situaciones
que
consideran injustas o lesivas al colectivo ciudadano o a

alguno de sus miembros, siendo, por tanto, agrupaciones que
se
constituyen
asociacin
que
en
ejercicio
garantiza
el
del
derecho
artculo
fundamental
22.1
555
SNCHEZ SNCHEZ Z., Estudio Prctico de, op. cit.,
556
CE,
de
cuyo
pgs.157-158.
292
contenido
positivo
reside
en
el
derecho
de
fundar
participar en la asociacin, desarrollando la actividad

necesaria o conveniente al logro de los fines lcitos en
atencin a los cuales se constituye, mediante el empleo de
medio igualmente lcitos.
El derecho de asociacin del artculo 22.1 CE que

acabamos
1/2002,
de
de
Asociacin
han
557
citar,
se
22
marzo,
de
desarroll
por
reguladora
la
Ley
del
Orgnica
Derecho
de
, siendo de las ltimas leyes en aprobarse que
regulado
un
derecho
fundamental.
Esta
ley
orgnica
opera como rgimen comn para todo tipo de asociaciones,

tales como partidos polticos, sindicatos, organizaciones
empresariales,
religiosas,
iglesias,
federaciones
confesiones
deportivas,
comunidades
asociaciones
de
consumidores y usuarios o cualesquiera otras reguladas por

leyes especiales etc. El artculo 1.2 de la LO 1/2002,
excluye a las asociaciones con nimo de lucro y que tengan
un
rgimen
asociativo
apartado 4, a
especfico
expresamente,
su
las comunidades de bienes y propietarios y
las entidades que se rijan por las disposiciones relativas

al contrato de sociedad, cooperativas y mutualidades, as
como las uniones temporales de empresas y las agrupaciones
de inters econmico. Aunque el artculo 22 CE proclama
tan slo el derecho positivo de asociarse, la Ley 1/2002,
recoge tambin la libertad negativa del mismo, es decir, el
derecho
no
ser
obligado
pertenecer
ninguna
asociacin558.
557
Publicada en el B.O.E. n 73, de 26 de marzo de 2002, entrando en

vigor segn su Disposicin Final Cuarta el 26 de mayo de ese mismo
ao.
558
Vase la sentencia del Tribunal Constitucional n 56/1995, de 6 de

marzo (Sala 2). Recurso de Amparo nmero 1514/1992.
293
La participacin de las asociaciones consiste en la

exposicin ante el Pleno en relacin con algn punto del
orden del da en cuya previa tramitacin administrativa
hubiese intervenido como interesado, debiendo solicitarlo
al Alcalde antes de comenzar la sesin. Con la autorizacin
de ste y a travs de un nico representante, podr exponer
su parecer durante el tiempo que seale el Alcalde, con
anterioridad
la
lectura,
debate
votacin
de
la
propuesta incluida en el orden del da. En principio, para

participar
slo
se
exige
las
encuentren inscritas en el municipio
El
artculo
228.1
ROF
no
asociaciones
559
que
se
para
la
fija
un
plazo
presentacin de la solicitud de las asociaciones al alcalde

para
participar
en
el
Pleno,
considerando
que
hasta
momentos antes de comenzar el Pleno podrn presentarse las

mismas. Otra laguna de este mismo artculo es la forma en
que ha de hacerse la solicitud de intervencin, no dejando
claro si debe hacerse por escrito o por el contrario, si de
forma verbal es suficiente.
9.3. Participacin del pblico en las sesiones del

Pleno.
El artculo 228.2 ROF contempla la posibilidad de que

el Alcalde pueda establecer un turno de ruegos y preguntas
por el pblico asistente sobre temas concretos de inters
municipal, correspondiendo a este mismo, ordenar y cerrar
este turno. Dicho esto, queda claro que no es necesario
para participar estar censado en el municipio. Es necesario
para conocer el significado de ruegos y preguntas, acudir
al artculo 97 ROF, siendo ruego la formulacin de una
559
Caso de Vitoria que as lo contempla en el artculo

Reglamento de Participacin Ciudadana del Ayuntamiento de
aprobado el 16 de julio de 2004.
43 del
Vitoria
294
propuesta de actuacin dirigida a algunos de los rganos de

gobierno municipal (apartado 6);
pregunta
cualquier
cuestin planteada a los rganos de gobierno en el seno del

Pleno (apartado 7).
Debemos excluir de los asuntos de inters municipal

aquellos relacionados con asuntos particulares o colectivos
sin
inters
Participacin
para
el
Ciudadana
municipio.
de
los
Los
Reglamentos
municipios
regulan
de
el
ejercicio de este derecho por los ciudadanos, estableciendo

para ello el procedimiento adecuado.
9.4. Diferencia
entre
el
derecho
de
peticin
el
derecho de iniciativa de los vecinos.
El derecho de iniciativa de los vecinos recogido por

el
artculo
18.1.f)
LBRL
no
puede
confundirse
con
el
derecho de peticin, no estando ante una modalidad de este.

El Tribunal Supremo, en sentencia de 14 de noviembre de
1989, considera que no se trata en este caso del ejercicio
del derecho de peticin, porque no estamos en presencia de
una de las denominadas peticiones simples, o solicitudes de
peticiones
discrecionales
Administracin, etc.,
graciables
de
la
sino del ejercicio de una peticin o
pretensin fundada en derecho ante la Administracin, y que

este supuesto supone la peticin de reconocimiento de un
derecho pblico subjetivo, que constituye y engendre una
verdadera y autntica reclamacin560.
El Tribunal Constitucional considera que la peticin

excluye
560
cualquier
pretensin
con
fundamento
en
la
F.J. 4.
295
alegacin de un derecho subjetivo o un inters legtimo

especialmente protegido561.
Puede distinguirse la iniciativa vecinal de referndum

del derecho de peticin por:
-Titularidad:
mientras
el
derecho
de
peticin
puede ser ejercido por personas fsicas y jurdicas,

nacionales o extranjeras, el derecho de iniciativa del
artculo 18.1.f) LBRL slo podr ser ejercido por las
personas fsicas, que adems tengan la condicin de
vecinos y excepcionalmente algunas personas jurdicas,
como las asociaciones de vecinos.
-Objeto:
engloba,
el
como
objeto
recoge
el
del
derecho
artculo
de
peticin
de
la
L.O.
reguladora del derecho de peticin, cualquier asunto o

materia comprendido en el mbito de competencias del
destinatario,
exclusivamente
con
al
independencia
destinatario
que
sean
de
afecten
inters
colectivo o general. Por el contrario, el derecho de

iniciativa,
tiene
por
nico
objeto
el
referndum,
debiendo versar este sobre un asunto de competencia

municipal y debiendo ser de especial relevancia para
los intereses de los vecinos.
-Forma
de
ejercitar
el
derecho:
mientras
el
derecho de peticin debe hacerse por escrito, de forma

individual
colectiva;
el
derecho
del
artculo
18.1.f) LBRL, se realizar por escrito, y a priori,

tambin podr hacerse de forma individual o colectiva,
561
STC 242/1993, de 14 de julio (Recurso de Amparo n 862/1990) F.J.
1.
296
salvo que la legislacin de desarrollo establezca lo

contrario.
-Tramitacin: en ambos casos se produce una fase

de admisin de la solicitud y un plazo de subsanacin
de errores, aunque los requisitos para el referndum
local son ms gravosos.
9.5.
Diferencia
entre
el
derecho
de
iniciativa popular de los vecinos y el derecho de

consulta popular: objeto, finalidad y efectos.
Debemos distinguir, para evitar equvocos a la hora de

utilizar
los
trminos,
los
derechos
recogidos
en
el
artculo 18, en particular el del apartado f) (derecho a

pedir la consulta popular) con el del apartado h) (derecho
de iniciativa popular).
Los distinguiremos por su:
-Objeto: el objeto de la iniciativa popular es

muy amplio, como recoge el artculo 70 bis 2) LBRL,
consistiendo en propuestas de acuerdos o actuaciones
o
proyectos
de
reglamentos562
en
materias
de
la
competencia municipal. El derecho de consulta popular

es
ms
restrictivo,
englobando
slo
un
acuerdo
municipal de referndum, como recoge el artculo 71

LBRL (se podrn someter a consulta popular aquellos
asuntos
de
la
competencia
propia
municipal
de
carcter local que sean de especial relevancia para

los intereses de los vecinos, con excepcin de los
relativos a la Hacienda local)
562
Este trmino se asimilara a ordenanzas municipales.
297
As, no estamos ante el mismo trmino, dado que

por un lado, la LBRL si hubiese querido que fuesen
interpretados igualmente, no les habra diferenciado
expresamente
(artculo
18.1.
apartado
h).
En
cuanto la decisin de someter a referndum, mientras

que en la iniciativa
consulta
quien
toma
emana de
la
los vecinos, en la
decisin
es
del
Pleno
municipal.
-Finalidad: la iniciativa tiene por finalidad que

el Pleno Municipal se pronuncie sobre la propuesta
presentada por los vecinos mientras que el referndum
local sobre un acuerdo municipal o texto normativo,
busca el pronunciamiento del electorado.
-Efectos:
atendiendo
al
artculo
71
LBRL,
la
iniciativa popular no tendr efectos vinculantes al no

estar
obligado
el
Pleno
aprobar
la
iniciativa
ciudadana. Nada dice al respecto la LBRL en cuanto a

los efectos del derecho de pedir la consulta popular,
aunque parece lgico que deberan ser vinculantes los
mismos
ser
expresin
ltima
del
principio
democrtico.
10. Participacin Local en las ltimas reformas

legislativas:
Ley
19/2013,
de
de
diciembre,
de
transparencia, acceso a la informacin pblica y buen

gobierno y la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin
Local.
298
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia,

Acceso
la
Informacin
Gobierno563,
Buen
ha
sido
publicada en el Boletn Oficial del Estado del da 10 de

diciembre del presente.
Esta ley surge tras una tramitacin parlamentaria de

catorce
meses,
no
teniendo
una
aplicacin
plena
hasta
dentro de dos aos. Destaca, con carcter previo a

tramitacin,
pblica
564
que
se
ha
llevado
participando
un
los
proceso
de
ciudadanos
la
consulta
sobre
el
anteproyecto de ley, algo novedoso en nuestro sistema.
La Ley tiene por objeto, como seala su artculo 1:

ampliar
reforzar
la
transparencia
de
la
actividad
pblica, regular y garantizar el derecho de acceso a la

informacin relativa a aquella actividad y establecer las
obligaciones
de
buen
gobierno
que
deben
cumplir
los
responsables pblicos as como las consecuencias derivadas

de su incumplimiento. Con ella, Espaa se asimila a otros
pases miembros de la Unin Europea que ya disponen de
legislacin especfica relativa a la transparencia y el
derecho de acceso a la informacin pblica.
Los
objetivos
de
esta
ley
son,
como
recoge
su
Prembulo:
-incrementar
actividad
pblica,
reforzar
la
que
articula
se
transparencia
a
en
la
travs
de
563
Puede
consultarse
en
la
https://www.boe.es/boe/dias/2013/12/10/pdfs/BOE-A-2013-12887.pdf;
web:
564
recibieron
de 3.600
la
web:
el da 11
El Gobierno de Espaa habilit una pgina web donde se

en un perodo de quince das 80.000 visitas y ms
contribuciones
ciudadanas.
Puede
consultarse
en
http://www.leydetransparencia.gob.es/; fecha de la consulta
299
obligaciones
de
publicidad
activa
para
todas
las
Administraciones y entidades pblicas;

-reconocer y garantizar el acceso a la informacin,
regulado como un derecho de amplio mbito subjetivo y
objetivo); y
-establecer las obligaciones de buen gobierno que
deben cumplir los responsables
pblicos as como las
consecuencias jurdicas derivadas de su incumplimiento.
Con
el
cumplimiento
de
estos
objetivos
lo
que
se
pretende es consolidar el sistema democrtico, fiscalizando

la
actividad
eficiencia
pblico,
del
promovindose
Estado,
lo
que
as
debe
la
eficacia
contribuir
y
al
crecimiento econmico.
La
ttulos,
Ley
se
divide
dedicndose
en
los
un
ttulo
mismos
preliminar
Transparencia
tres
de
la
Actividad Pblica, Buen Gobierno y Consejo de Transparencia

y Bueno Gobierno, respectivamente. Tal y como regula la
Disposicin Final Novena, la nica disposicin que entra en
vigor al da siguiente de su publicacin en la II (Buen
Gobierno), entrando el ttulo preliminar, el ttulo I y el
ttulo III al ao de su publicacin, disponindose asimismo
que las Comunidades Autnomas y Entidades Locales tendrn
un plazo mximo de dos aos para adaptarse a la ley.
Pese a que exista en el ordenamiento jurdico espaol

normativa sectorial relativa a obligaciones concretas de
publicidad,
nmero
vincule
de
con
esta
ley
instituciones
como
podemos
se
y
ha
pretendido
administraciones
analizar
en
su
aumentar
a
artculo
el
las
que
565
que
565
Ley se aplica a las Corporaciones de Derecho Pblico, a la Casa de

Su Majestad el Rey, al Congreso de los Diputados, al Senado, al
Tribunal Constitucional y al Consejo General del Poder Judicial, as
como al Banco de Espaa, Consejo de Estado, al Defensor del Pueblo, al
300
recoge
el
Adems
mbito
se
subjetivo
amplan
de
aplicacin
refuerzan
las
de
esta
ley.
obligaciones
de
publicidad, lo que deber contribuir a una mayor seguridad

jurdica.
La
Ley
tambin
regula
el
derecho
de
acceso
la
informacin pblica, que tanto interesa a este estudio,

como
medio
para
una
correcta
participacin
ciudadana.
Aunque, como ya hemos visto, ha sido desarrollado en otras

disposiciones de nuestro ordenamiento, como en el artculo
105.b) CE, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico
de
las
Administraciones
Pblicas
Procedimiento Administrativo Comn, desarrollndolo
del
en su
artculo 37 el derecho de los ciudadanos a acceder a los

registros y documentos que se encuentren en los archivos
administrativos. Esta regulacin se complementa con esta
ley dado que adoleca de una serie de deficiencias que han
al no ser claro el objeto del derecho de acceso y resultar
su
ejercicio
extraordinariamente
limitado
en
su
articulacin prctica.
Seala el Prembulo de la Ley que pretende, dado que

existe numeroso legislacin relativa al respecto, ahondar
en lo ya conseguido, supliendo sus carencias, subsanando
sus deficiencias y creando un marco jurdico acorde con los
tiempos y los intereses ciudadanos.
Tribunal de Cuentas, al Consejo Econmico y Social y las instituciones

autonmicas anlogas. Tambin se aplica a las sociedades mercantiles
en cuyo capital social la participacin directa o indirecta de las
entidades mencionadas sea superior al cincuenta por ciento, a las
fundaciones del sector pblico y a las asociaciones constituidas por
las Administraciones, organismos y entidades a las que se ha hecho
referencia.
Asimismo,
se
aplicar
a
los
partidos
polticos,
organizaciones sindicales y organizaciones empresariales y a todas las
entidades privadas que perciban una determinada cantidad de ayudas o
subvenciones pblicas.
301
En la ley comentada encontramos una serie de carencias

como son las siguientes:
-Pese a que se enumeran en el Ttulo II (relativo

al Bueno Gobierno)numerosas infracciones relativas al
Buen Gobierno, no se hace lo mismo en el Ttulo I,
careciendo de infraccin y posterior sancin, en su
caso, la llevada a cabo por polticos o funcionarios
pblicos, relativas a publicidad activa y derecho de
acceso a la informacin pblica.
-El rgano encargado de velar por el cumplimiento
de
las
obligaciones
ejercicio
pblica
de
de
derecho
publicidad,
de
acceso
garantizar
la
salvaguardar
la
el
informacin
observancia
de
las
disposiciones de buen gobierno, es decir, el Consejo

de Transparencia y Bueno Gobierno no es independiente.
As,
debera
crearse
un
rgano
verdaderamente
autnomo, donde su presidente no fuese una eleccin

del
Ministro
Comisin
566
de
Hacienda,
as
como
la
de
su
, garantizndose as independencia en las
actuaciones de este Consejo.

-En los casos en los que exista un conflicto
entre proteccin de datos y el derecho de acceso a la
informacin,
consecuencia
primar
de
no
aquella
dotar
de
sobre
carcter
sta,
de
como
derecho
fundamental al derecho de acceso a la informacin. Si

se
hubiera
hecho,
se
habra
dotado
de
especial
566
La Comisin est compuesta por:

a) El Presidente.
b) Un Diputado.
c) Un Senador.
d) Un representante del Tribunal de Cuentas.
e) Un representante del Defensor del Pueblo.
f) Un representante de la Agencia Espaola de Proteccin de Datos.
g) Un representante de la Secretara de Estado de Administraciones
Pblicas.
h) Un representante de la Autoridad Independiente de Responsabilidad
Fiscal.
302
proteccin
este
derecho
como
le
reconocen
ya
diversas constituciones europeas. Como hemos visto el

Prembulo cita el artculo 105. B) CE cuando recoge el
derecho de acceso a la informacin, pero no hacen
mencin
alguna
Organizacin
Europa,
el
al
para
acceso
fundamental
de
artculo
la
a
20
CE.
Seguridad
la
Como
informacin
acuerdo
seala
la
Cooperacin
en
es
un
los
derecho
Tribunales
Internacionales de Derechos Humanos de Europa567.

-Atendiendo
ley,
para
al
suplir
motivo
lagunas
que
hace
en
necesaria
sus
esta
legislaciones
sectoriales o introducir regulacin al respecto que no

exista, consideramos que el punto 2 de la Disposicin
Adicional Primera tendra que haberse suprimido, tal y
como aparece redactada, habiendo debido recoger que en
caso de conflicto entre legislacin sectorial y la Ley
19/2013, de 10 de diciembre, prevalecera sta.
Al encontrarnos con una ley recin publicada, y dada

su vacatio legis, tendremos que esperar para conocer si
realmente
cumplir
con
las
funciones
para
las
que
fue
aprobada.
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin

y sostenibilidad de la Administracin Local, fue publicada
el da 30 de diciembre de 2013568, entrando en vigor al da
siguiente.
567
Vase el documento de 2004 titulado Declaracin conjunta del

Relator Especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinin y
Expresin, el Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios
de Comunicacin y el Relator Especial de la Organizacin de los
Estados Americanos para la Libertad de Expresin, denominada en
adelante
en
el
presente
documento
Declaracin
conjunta,
en:http://cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=319&1ID=1;fecha
de la consulta el 11 de diciembre de 2013.
568
Publicada en el Boletn Oficial del Estado nmero 312.
303
La Exposicin de Motivos de la ley, recoge que dicha

norma viene a dar cumplimiento al mandato de lo dispuesto
por
la
L.O.
2/2012,
de
27
de
abril,
de
Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, de adaptar la

normativa
relativa
principios
de
la
Administracin
sostenibilidad
Local
financiera
los
estabilidad
presupuestaria entre otros.
Consta de un Prembulo, dos artculos, decimo siete

disposiciones adicionales, once disposiciones transitorias,
una disposicin derogativa y seis disposiciones finales,
con la peculiaridad de que no se recoge vacatio legis, al
entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el
BOE.
Con la finalidad de poder llevar a cabo los objetivos

para los que ha sido creada, modifica numerosas leyes,
aunque especialmente la LBRL. En relacin con sta, se da
una nueva redaccin al artculo 25, manteniendo algunas de
las materias ya contenidas y propias de los municipios,
aunque cambiando su denominacin, pero excluyendo otras
como la proteccin de consumidores y usuarios, prestacin
de servicios sociales y la participacin en la gestin de
la
atencin
primaria.
El
Congreso
de
los
Diputados
incorpor, va enmienda, un apartado al artculo 25.2, que

ahora
en
el
Senado
se
pretende
suprimir,
lo
que
conllevara, segn seala el catedrtico JIMNEZ ASENSIO, a

la
concepcin
inicial
(absurda
dudosamente
constitucional) de que los municipios (a diferencia de las

provincias)
slo
pueden
ejercer
aquellas
competencias
propias tasadas por el legislador bsico de rgimen local,

pretendiendo
legislador
dejar
sin
autonmico
margen
en
de
mbitos
maniobra
de
alguno
sus
al
propias
304
competencias y queriendo transformar la ley de bases en una

norma
atributiva
de
competencias
las
Comunidades
Autnomas que se coloca por encima de los propios Estatutos

de Autonoma569.
Relativo a la participacin ciudadana, se present una

Enmienda570 encaminada a modificar el artculo 25.2 LBR,
aumentando el catlogo de competencias del municipio, y
recogiendo
expresamente
al
municipio
la
capacidad
de
potenciar los medios de participacin ciudadana a travs

de instrumentos de democracia participativa y directa as
como la utilizacin de las tecnologas de la informacin y
la
comunicacin.
Pese
que
casi
con
seguridad
esta
enmienda no ser aprobada, siempre quedara condicionada

esta potenciacin a los principios de descentralizacin,
estabilidad, eficiencia y sostenibilidad financiera, lo que
lo hara en la prctica inoperante.
En esta ley de racionalizacin y sostenibilidad de la

Administracin Local, y volviendo al tema principal de este
estudio,
es
casi
inexistente
cualquier
mencin
la
participacin ciudadana. En lo que no hay duda es que es

una
norma
objeto
de
discusin
que
llevar
la
presentacin de diversos recurso de inconstitucionalidad,

ante
la
problemtica
que
presenta
frente
diversas
cuestiones competenciales.
569
Vase
a
JIMNEZ
ASENSIO,
R.,
en
la
web:
http://www.estudiconsultoria.com, fecha de la consulta el da 12 de
diciembre de 2013.
570
Enmienda presentada por los senadores del Grupo Mixto, don Jess
Enrique Iglesias Fernndez y Jos Manuel Mariscal Cifuentes, publicada
en el Boletn Oficial de las Cortes Generales n 276, de 28 de
noviembre de 2013.
305
306
CAPTULO SEXTO : PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.
1. Introduccin.
El Presupuesto Participativo se ha convertido en un

tema central de debate como elemento de la participacin
ciudadana, tanto en Espaa como en otros pases de la
Unin Europea y de Iberoamrica.
Como bien recoge el Informe de Desarrollo Humano de

2002,
en
relacin
con
los
presupuestos
participativos
pocas decisiones del Gobierno significan tanto para la

gente comn como las que se adoptan durante la redaccin
de
los
presupuestos
pblicos,
especialmente
para
los
pobres que cuentan con los ingresos pblicos, tales como

escuela pblica, la atencin de salud, las carreteras, el
abastecimiento de agua y electricidad571.
Estas
iniciativas
en
las
que
la
ciudadana,
asociaciones y administracin pblica, examinan dotaciones

presupuestarias, debaten, opinan, etc., llegando incluso a
introducir otras partidas o presentar nuevas propuestas
que finalmente pueden llegar a adoptarse, son una gran
novedad
de
instituciones
sociedad
notable
importancia,
democrticas.
civil
ante
las
reforzndose
Supone
medidas,
el
en
as
triunfo
muchos
las
de
la
casos
arbitrarias, de la burocracia y del poder ejecutivo, sin

tomar en consideracin la voluntad de la ciudadana. Los
presupuestos llegan a conseguir572 extender la prestacin
571
Informe de Desarrollo Humano 2002, op. cit., pg 79.
572
PINEDA NEBOT, C., y FERNNDEZ RODRGUEZ, C. J., Presupuesto local

y participacin ciudadana en el mbito europeo: una comparacin entre
las experiencias de Albacete y Salford, Revista de Gestin y Anlisis
307
de
servicios,
democratizan
organizaciones
civiles
incentivando tambin la creacin de nuevas, incrementan la

transparencia,
acaban
con
siempre
aumentan
el
la
representacin
poltico573,
clientelismo
cuando
sean
democrtica
tomados
en
entre
consideracin
otras,
y
haya
voluntad poltica de su consecucin.
Los
ndices
de
participacin
electoral
han
cado,
principalmente en las elecciones que se llevan a cabo en

pases
de
nuestro
entorno.
Esto
ha
ocasionado
que
se
planteen nuevas posibilidades de volver a intentar ganar a

esa parte de la ciudadana que est desencantada con la
poltica
no
muestra
ningn
inters
hacia
ella.
La
participacin en la gestin econmica busca recuperar este

inters,
lo
que
adems
contribuye
solucionar
las
dificultades con la que se encuentran los ayuntamientos al

identificar mejor las situaciones concretas y permitir el
aumento de la eficacia y la eficiencia en trminos de
poltica de gestin574.
El
presupuesto
participativo,
al
igual
que
la
participacin ciudadana, no se ha desarrollado de igual

forma en Europa o en Iberoamrica. No existe un modelo
nico y homogneo de presupuesto participativo, ya que
responder
las
realidades
sociales,
econmicas
especficas de donde vaya a ser aplicado.
de Polticas Pblicas n 28-29, Ministerio

Pblicas, septiembre 2003-abril 2004.
de
Administraciones
573
Se basa en el intercambio de favores, en el cual los titulares de

cargos polticos regulan la concesin de prestaciones, obtenidas a
travs de su funcin pblica o de contactos relacionados con ella, a
cambio de apoyo electoral.
574
PINEDA NEBOT, C., y FERNNDEZ RODRGUEZ, C. J., Presupuesto local

y, op. cit., pg 86.
308
2. Orgenes.
La
podemos
cuna
de
los
encontrar
cincuenta
en
presupuestos
Brasil,
municipios
participativo576,
tomando
donde
aplican
como
participativos575
ms
de
el
referencia
la
doscientos
presupuesto
la
ciudad
de
Porto Alegre.
La experiencia de Porto Alegre tiene lugar en el ao

1989, producindose lo que podramos estructurar como tres
fases577 relacionadas con los presupuestos participativos.
Estas etapas son las siguientes:
Primera.- Va del ao 1989 a 1997, conocida como

de
experimentaciones.
gestionar
recursos
Se
dan
pblicos,
nuevas
formas
llevndose
de
cabo
primero en Porto Alegre, como ya hemos mencionado y

luego
en
otras
ciudad
brasileas
como
Ipatinga,
Jaboticabal as como en otras fuera de Brasil, como

es el caso de
Montevideo (Uruguay).
Segunda.- Tiene lugar entre 1997 y el ao 2000,

llamada de masificacin brasilea. Se caracteriza
porque se pone en marcha la participacin ciudadana
en
la
gestin
polticas
pblicas
(gran
novedad)
como en educacin y sanidad a travs de consejos;

incentivos a travs del aval de organismos pblicos
de
la
experiencia
del
presupuesto,
por
ejemplo,
Naciones Unidas y el Fondo Monetario Internacional; o

575
HERNNDEZ MEDINA, Y., Nuevas Formas de Participacin Ciudadana,

Revista del Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la
Repblica Belisario Domnguez, Mjico, pg. 43.
576
PINEDA NEBOT, C., Los Presupuestos Participativos en Espaa: un

Balance Provisional, Revista de Estudios Locales n 78, noviembrediciembre de 2004.
577
HERNNDEZ MEDINA, Y., Nuevas Formas, op. cit., pg. 65.
309
la consagracin de la participacin ciudadana en la

Constitucin.
Se
da
en
municipios,
ya
no
slo
en
aquellos gobernados por el mismo partido poltico que

lo promovi en Porto Alegre, sino tambin por otros
partidos
polticos
de
distinto
signo.
Se
da
en
algunos estados como Ro de Janeiro, Ro Grande do

Sul, Minas Gerais o Mato Grosso do Sul, entre otros.
Tercera.- Desde el ao 2000 hasta la actualidad,

siendo
esta
Brasil,
ltima
etapa
establecindose
de
en
expansin
fuera
numerosas
de
ciudades
principalmente de Sudamrica y Europa, aunque en este

continente el fenmeno haya sido posterior.
3. Qu es el Presupuesto Participativo?
Lo mejor para entender el presupuesto participativo es

acudir
los
sujetos
que
han
puesto
de
relieve
este
trmino, dotado de significado en Porto Alegre578, ciudad

que ha servido de referencia y sigue siendo para los dems
municipios
UBIRATN
donde
DE
se
SOUZA579
decide
lo
instaurar
define
como
este
un
sistema.
proceso
de
democracia directa, voluntaria y universal, en el que la

poblacin puede discutir y decidir sobre el presupuesto y
las polticas pblicas. De modo que el ciudadano no limita
su
participacin
votar
cada
cuatro
aos,
sino
que
578
Sobre esta cuestin, PIRES, V., Lmites y potencialidades del

presupuesto participativo, Revista Internacional de Presupuesto
Pblico (ASIP), n 42, ao 2000.
http://www.asip.org.ar/es/revistas, fecha de la consulta el da 5 de
diciembre de 2013.
579
Economista que trabaj en el Presupuesto Participativo de Porto

Alegre, poniendo posteriormente en marcha el del Estado de Rio Grande
do Sul.
310
tambin
toma
decisiones
controla
la
gestin
del
gobierno580.
Luciano FEDOZZI581 define el presupuesto participativo
como una esfera pblica activa de co-gestin del fondo
pblico
municipal582
combinndose
formas
de
democracia
directa, como son las asambleas, con formas democrticas

participativas
semidirectas,
Consejo
del
Presupuesto
al
presupuesto
Participativo y Foros Delegados583.
DE
SOUSA584
como
elemento
BOAVENTURA
participativo
considera
de
participacin,
valga
la
redundancia, basado en tres principios585 y una serie de

instituciones que sirvan como medios de canalizacin de las
peticiones populares. Estos tres principios son:
1.- Derecho de todos los ciudadanos a participar

abiertamente
en
el
proceso,
sin
otorgarle
ningn
status o privilegios a unos en detrimentos de otros.

2.- Combinacin de formas de democracia directa
con
los
formas
de
democracia
participantes
las
representativa,
normas
internas
definiendo
que
luego
debern acatar.
580
PINEDA NEBOT, C., y FERNNDEZ RODRGUEZ, C. J., Presupuesto local,

op. cit., pg 120.
581
Es investigador de la Universidad de Rio Grande de Sul, habiendo
publicado numerosos libros sobre la experiencia de Porto Alegre.
582

op. cit., pg 120.
583
Esta definicin debe contextualizarse dentro del Presupuesto

Participativo de la ciudad brasilea de Porto Alegre, dado que como ya
he indicado.
584
585
Investigador y profesor de la Universidad de Coimbra.
PINEDA NEBOT,
120.
C., Los Presupuesto Participativos, op. cit., pg
311
3.- Disponibilidad de recursos financieros para

poder
llevar
cabo
inversiones,
distribuyndolos
segn criterios generales y tcnicos.

instituciones586
Las
sern,
segn
DE
SOUSA,
de
tres
tipos:
-Unidades administrativas del ejecutivo municipal

que
dirigirn
los
debates
presupuestarios
de
los
ciudadanos.
-Organizaciones comunitarias que gozarn de total
autonoma, especialmente frente al ejecutivo local.
-Instituciones
de
participacin
ciudadana
con
funcionamiento peridico.
4. Experiencia Participativa en Europa.
4.1. Alemania.
A diferencia del ejemplo de Porto Alegre (Brasil),

para
llevar
cabo
los
presupuestos
participativos
en
Alemania, se toma de referencia el modelo de presupuestos

de
la
ciudad
neozelandesa
de
Christchurch.
La
crisis
econmica de la dcada de los noventa hace que se produzcan

una serie de reformas legislativas que tratan de incentivar
a la ciudadana en la toma de decisiones.
Los
primeros
participativos
en
promotores
Alemana
se
de
dan
los
en
el
presupuestos
Land
Baden-
Wrtenberg, en la regin de la Selva Negra, donde surgen

estos proyectos impulsados por fundaciones cvicas como el
Instituto de Investigacin de la Asociacin de Municipios
586
Ibdem.
312
(KGST) o las fundaciones Bertelsmann y Hans Bcker de la

confederacin de los sindicatos587.
Este proyecto se lleva a cabo entre los aos 19982000,
dentro
del
marco
Ciudades
para
el
Futuro,
acogindose diversas ciudades con una poblacin media-baja.
En
Alemania
los
presupuestos
participativos
se
desarrollan en tres etapas588 totalmente diferenciadas:
1.-Fase
informacin
informativa:
precisa
municipales,
en
de
los
especial,
ciudadana
recibe
movimientos
contables
de
ingresos,
gastos,
recaudacin fiscal, etc.

2.-Fase consultiva: se consulta a los ciudadanos,
ya sea mediante asambleas o incluso a travs de medios
digitales.
3.-Fase
Municipal
el
de
explicacin:
presupuesto,
aprobado
el
rea
por
el
Pleno
encargada
de
llevarlo a cabo explica el mismo.
Tras una primera ola de implantacin del presupuesto

participativo, tiene lugar posteriormente la instauracin
de
otros
SINTOMER589.
presupuestos,
La
segunda
como
indica
comenzar
en
el
el
profesor
Land
Yves
Nordrhein-
Westfalen, llevndose a cabo en ciudades tales como:
587
GANUZA FERNNDEZ, E., GMEZ FORTES, B., Control poltico y

participacin
en
democracia:
los
presupuestos
participativos,
Fundacin Alternativas, Madrid, 2008, pg.16.
588
ALLEGRETTI, G., y HERZBERG, C., Los presupuestos participativos de

Amrica Latina en el contexto europeo, Transnacional Institute, TNI
Briefing series 5, Berln, 2004, pg. 10, Texto disponible en la web:
www.op-portugal.org/downloads/retorno_das_caravelas.pdf, fecha de la
589
SINTOMER, Y., Los presupuestos participativos en Europa: retos y

desafos, Reforma y Democracia, Revista CLAD, febrero de 2005, pg. 3.
313
-En
Vlotho,
participan590
objetivo
en
de
los
un
alumnos
proyecto
elaborar
las
de
las
escuelas
integrador,
lneas
con
bsicas
el
del
presupuesto, siendo la mayora de las sugerencias

adoptadas
por
el
municipio,
pese
que
no
son
vinculantes para el gobierno del mismo.

-En Emsdetten, la administracin organiza un
seminario pblico, consultndose a la ciudadana a
travs de cien representantes elegidos por sorteo.
Estos
participantes
sobre
los
pueden
impuestos
presentar
propuestas
impuestos
el
obtener
gastos
sobre
recorte
de
el
de
informacin
gestin,
aumento
los
de
gastos.
y
los
La
administracin puede tomar o no en consideracin

las sugerencias pero, durante la fase de rendicin
de
cuentas
del
presupuesto,
debe
explicar
la
adopcin de las propuestas populares y acompaar

sus
negativas
con
comentarios
anotaciones
de
todos los partidos polticos representados en el

consejo municipal591.
Otra tercera ola se produce a partir del ao 2003,

impulsada y apoyada por la Federacin que integra todas
las fundaciones polticas alemanas, sin importar el signo
poltico,
denominada
Bundeszentrale
fr
Politische
Bildung.
En 2006 se lleva a cabo un instrumento de consulta a

la ciudadana del municipio del distrito de Lichtenberg
590
ALLEGRETTI, G., y HERZBERG, C., Los presupuestos participativos,

op. cit., pg. 10.
591

183.
314
(Berln), preguntado por las prioridades y servicios que

deban ser cubiertos por el municipio, impulsada por el
Partido Socialista Alemn. A travs de cuestionarios se
llev
cabo
referencia
llegando
estos
invertirse,
formularios
un
utilizando
8%
del
de
total
presupuestado, que ascenda a la cantidad de treinta y

cinco millones de euros.
Los presupuestos participativos en Alemania han tenido

una buena acogida, siendo importados a pases de su rea
de influencia, principalmente a pases del Este, y as
adems
de
impulsar
la
participacin
activa
de
la
ciudadana intentan acabar con la corrupcin sistemtica

de sus administraciones.
4.2. Francia.
En
Francia
el
impulso
de
los
presupuestos
participativos viene marcado por el caso de Porto Alegre y

por la Ley Vaillant aprobada en el ao 2002. Esta ley
supona
la
habitantes
creacin
de
en
municipios
Consejos
de
de
ms
Distrito.
de
Son
80.000
rganos
consultivos en los que se tratan problemas cercanos a la

ciudadana como son seguridad, urbanismo, transporte, etc,
donde
los
ciudadanos
en
ocasiones
pueden
decidir
la
finalidad de alguna partida presupuestaria concreta.
Los
objetivos
de
los
presupuestos
participativos
franceses pueden resumirse en lneas generales en592:
592

186.
315
-Mejora de la administracin y gestin pblica

general, fomentndose las relaciones horizontales
entre los diversos actores sociales.
-Mejora de la convivencia, el surgimiento de la
solidaridad, propiciado todo ello con el dilogo
social.
-Relacionado con la democracia participativa,
se pretende alejar esta de la simple poltica de
proximidad, considerando a la ciudadana como un
autntico sujeto activo de los proyectos
que se
prioricen.
Las primeras experiencias se producen a comienzos de

la primera dcada de este siglo, en ciudades cercanas al
rea metropolitana de la ciudad de Pars, como Saint Denis.
En
dicha
ciudad
desde
2001,
se
celebran
reuniones
temticas que tratan los ejes del desarrollo estratgico,

donde delegados de la ciudadana articulan y estudian en
detalle
las
propuestas
de
los
catorce
distritos
que
componen el municipio. En el momento de la votacin del

presupuesto
en
interrumpe
para
el
dar
consejo
lugar
municipal,
a
la
la
sesin
presentacin
de
se
los
resultados del presupuesto participativo593.

Posteriormente, a partir del ao 2003594, se dan otra
serie de implantaciones del presupuesto participativo en
ciudades alejadas del rea de influencia de Pars, como son
Pont de Claix o
Poitiers.
593

op. cit., pg. 7.
594
SINTOMER, Y., Los presupuestos participativos, op. cit., pg. 2.
316
En
esta
ciudad,
exista
un
grave
problema
de
viviendas, siendo gestionados los inmuebles sociales595 por

la agencia pblica OPAC. Ser la OPAC, en el ao 2002, la
que inste a los inquilinos a que decidan donde destinar una
parte del proyecto de inversin del que disponen (un 17%
del total). El futuro de esta partida presupuestaria es
decidido
por
los
seis
consejos
locales
de
concertacin
compuestos paritariamente por miembros de la agencia y de

inquilinos.
Como
crtica
los
presupuestos
participativos
en
Francia, indican GANUZA FERNNDEZ y GMEZ FOTES, que pese a

dar
cabida
formas
distintas
de
deliberacin
entre
gobernantes y gobernados, el nmero de participantes no

suele
ser
elevado.
No
obstante,
el
presupuesto
participativo no es vinculante a nivel de la ciudad y los

procedimientos de priorizacin son muy confusos, lo que no
favorece la confianza de los ciudadanos596.
4.3. Reino Unido.
En el Reino Unido se llev a cabo una experiencia

participativa
en
la
ciudad
de
Londres
que
puso
de
manifiesto que adems de en municipios de poblacin pequea

y media, tambin puede realizarse en ciudades grandes.
Esta participacin tuvo lugar por medio del Greater

London Councils597, constituyndose comits integrados por
personas de numerosas asociaciones, jvenes, sindicalistas,
595
Los mismos ascenda a 7.500 viviendas.
596
GANUZA FERNNDEZ, E., GMEZ FORTES, B., Control poltico y, op.

cit., pg.17.
597
El precursor de introducir la participacin ciudadana en este

Consejo fue el Sr. D. Ken Levingstone, lder laborista muy
comprometido con movimientos feministas, discapacitados Presidi los
Consejo desde 1981 a 1986 hasta que fue abolido.
317
etc., que generaban un debate social sobre los problemas

que
afectaba
la
poblacin
londinense.
La
lnea
estratgica del Gran Consejo de Londres fue la bsqueda de

medios
de
gestin
descentralizados
democrticos
que
llevarn a cabo una efectiva solucin de los problemas de

la ciudadana de la ciudad.
El Gran Consejo de Londres consigui, con la ayuda e

iniciativa de la poblacin, reducir un 10% el uso del
coche,
bajar
primar
el
las
uso
tarifas
del
tren
de
los
frente
medios
al
de
transporte,
autobs,
frenar
la
especulacin inmobiliaria en barrios obreros y restringir

la instalacin de grandes superficies comerciales. Tambin
se llev a cabo el desarrollo de la innovacin tecnolgica,
contando
con
las
universidades
empresarial,
sin
olvidar
el
cultural,
subvencionando
renovando
desarrollo
as
de
el
la
festivales,
tejido
actividad
conciertos,
actuaciones teatrales, etc.
Este
proyecto
participativo
Londres supuso un referente en
del
Gran
el pas
Consejo
de
que el partido
laborista no quiso o no se atrevi a extrapolar a otras

ciudades. Tras su abolicin por Margaret Thatcher, surgira
con el nombre de Greater London Authority aunque ya no
sera igual, quedando en el recuerdo la actuacin llevada a
cabo por su Consejo antecesor598.
En otra ciudad ms pequea que Londres, en concreto,

Salford, perteneciente al rea de influencia de la ciudad
de Manchester, aunque con consistorio propio, tambin se ha
llevado
cabo
una
experiencia
presupuestaria
participativa. En el ao 1997 se comienza con una consulta

598
Todo lo relativo al Consejo en la web www.london.gov.uk, fecha de

la consulta el da 5 de diciembre de 2013.
318
relacionada con los presupuestos, en la que la ciudadana

opina acerca del presupuesto: partidas a aadir, quitar o
disminuir, cantidad de los mismos, etc. Esta consulta puede
enviarse mediante formularios al ayuntamiento o va correo
electrnico, siendo posteriormente todas estas opiniones e
iniciativas expuestas en la web del ayuntamiento599. Los
presupuestos participativos comenzaron con una experiencia
ms informativa que prctica, pero ya en el ao 2004, una
serie
de
reciban
comits,
una
los
pequea
llamados
parte
del
Community
presupuesto
600
Comittes
,
lo
que
claramente era un gesto de que el presupuesto participativo

haba progresado.
4.4. Italia.
En Italia ser durante la dcada de los aos 60 cuando

la participacin comience con fuerza, para en la dcada de
los 70 surgir rganos de participacin, los conocidos como
consejos fabriles y consejos educativos, entre otros.
La
Ley
278/76
llevar
cabo
la
creacin
de
los
Consejos de Barrio que olvidan los verdaderos contenidos

de la representacin de las demandas territoriales601.
En
el
ao
2000,
con
el
Texto
nico
de
los
Entes
Locales, se modifica la participacin en los recursos, de

una forma simblica a otra instrumental602. Otro impulso
599
Vase la web www.salford.gov.uk, fecha de la consulta el da 5 de

diciembre de 2013.
600
PINEDA NEBOT, C. y FERNNDEZ

Participacin, op. cit., pg. 11.
RODRGUEZ,
C.
J.,
Presupuesto
601

186.
602

op. cit., pg. 15.
319
para
la
implementacin
de
procesos
participativos
ciudadanos en los municipios fue la Asociacin Rete del

Nuevo
Municipio
que
puso
en
contacto
organizaciones
civiles, administraciones y dems interesadas en instaurar

procesos territoriales municipales de participacin.
Diversos
encaminados
municipios
a
la
han
llevado
consecucin
de
cabo
los
proyectos
presupuestos
participativos. Uno de ellos fue Pieve Emanuele, que sufri

a principio de la dcada de los noventa del siglo pasado
numerosos casos de corrupcin. Ser a partir del ao 1998
cuando Ayuntamiento y ciudadana trabajen de forma conjunta
para disear colegios, barrios nuevos, etc, dando as de
nuevo
credibilidad
las
instituciones
municipales.
El
proyecto ciudadano se divide en dos etapas: en la primera,

eran
organizadas
seis
asambleas
de
distrito,
donde
los
ciudadanos podan participar de forma individual, siendo

analizadas en las mismas las propuestas presentadas; en la
segunda, se constituyen mesas de participacin, llamadas
Tavoli
di
tcnicos
Progettazione
municipales,
organizaciones
sociales
Partecipata,en
representantes
y
econmicas
ellas
del
participan
municipio
para
tratar
y
los
problemas planteados, buscar soluciones y considerar la

viabilidad tcnica y legal de las propuestas603.
4.5. Portugal.
Los vnculos y la identidad cultural entre Portugal y

Brasil llevan a que en aquel pas se tome de referencia el
proyecto participativo presupuestario de Porto Alegre para
desarrollar el suyo propio.
603

192.
320
La iniciativa principal y ms destacada de Portugal en

proyectos participativos ha sido el municipio de Palmela.
Este se encuentra en la Gran rea Metropolitana de

Lisboa. Tiene una superficie aproximada de 490 km2 y una
poblacin de 62.800 habitantes604. En Palmela se localiza la
principal industria del pas605, perteneciendo al distrito
de
Setbal
constando
de
cinco
freguesias
submunicipales606: Marateca, Palmela, Pinhal Novo, Poceiro

y Quinta do Anjo
La alcaldesa de esta ciudad, doa Ana Teresa Vicente

Custdio de S, elegida en el ao 2002, volviendo a ser
reelegida en el ao 2005 y 2009, constituye el Departamento
Participacin
Ciudadana
Desarrollo
Sostenible,
al
considerar Vicente que el presupuesto participativo deba

erigirse
como
medio
para
conseguir
el
dilogo
social,
debiendo ser tomadas las decisiones relativas al destino de

parte del presupuesto de inversiones del municipio, por la
ciudadana.
El
Departamento
Desarrollo
Local
de
intent
Participacin
crear
una
Ciudadana
metodologa
de
implementacin de poltica social que pudiese invertir en

la participacin ciudadana como valor aadido para fomentar
la inclusin social de actores marginales en el tejido
econmico del municipio607.
604
Segn datos estadsticos del ao 2010.
605
Principalmente industria automovilstica.
606
Lo que entendemos por distritos aunque con gobiernos propios.
607
Textos disponibles en la web www.uclg.org/cisdp/observatory, fecha

de la consulta el da 5 de diciembre de 2013. En sta direccin
electrnica
puede
encontrarse
el
estudio
Palmela,
Portugal:
Participacin
ciudadana
y
partenariados
para
el
desarrollo
sostenible, siendo el estudio parte de un proyecto sobre polticas
innovadoras en inclusin social conjuntamente desarrollado por el
321
El
principal
protagonista
en
el
prepuesto
participativo fue el ayuntamiento de Palmela. Pese a unos

primeros aos tensos al considerar los submunicipios que no
se tena en cuenta su opinin, luego se paso a una relacin
cordial, siendo mayor la coordinacin entre el municipio y
las freguesias608.
El presupuesto participativo en Palmela y en Portugal

es un proceso consultivo, en el que la ciudadana, mediante
los
encuentros
recibe
temticos
informacin
presupuestos,
organizados
sobre
responde
las
por
el
inversiones
preguntas
dudas,
municipio
de
los
anotando
propuestas que puedan ser beneficiosas. En otros pases

europeos, como ya hemos visto, el presupuesto participativo
es un proceso de codecisin, en el que la ciudadana tiene
la opcin de jerarquizar y priorizar inversiones.
Entre los logros alcanzados por la implantacin de los

presupuestos participativos en Palmela estn la mejora de
la eficacia y la calidad del gobierno local; refuerzo en
inversin
en
reas
extraurbanas;
mayor
participacin
ciudadana, etc. Por el contrario, el lado negativo de los

mismos
ha
sido:
falta
de
tiempo
entre
los
actores
implicados para dedicar al dilogo social; los recortes

econmicos progresivos al presupuesto del municipio que
repercute en los presupuestos participativos, acrecentados
por la crisis econmica; la preparacin insuficiente del
Development Planning Unit (DPU), University College London con la

Comisin de Inclusin Social y Democracia Participativa (CISDP) de
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU).
608
Vase la web del ayuntamiento de Palmela: www.cm-palmela.pt, fecha

322
funcionario y tcnicos del municipio para integrarse en la

dinmica participativa609.
4.6. Espaa.
4.6.1
La
Tipos de Presupuestos Participativos.
metodologa
utilizada
por
los
presupuestos
participativos no ha sido uniforme, aplicndose de forma

muy
distinta
atendiendo
las
realidades
regionales
locales.
El modelo ms utilizado
y extendido es similar al
implantado en Porto Alegre (Brasil). Se caracteriza este

modelo,
que
lo
podamos
Participativa Directa,
definir
por la
como
de
Democracia
participacin activa del
gobierno local en el proceso as como de sociedad civil, y

muy especialmente la ciudadana a ttulo individual, siendo
el motor de este proceso610. Se aplica especialmente en
Espaa,
as
como
otros
pases
de
nuestro
entorno
como
Italia.
Otro modelo es el que prima la participacin de los

colectivos sobre la ciudadana,
Participacin
participan
empresarios,
pudiendo definirse como
Neo-corporativista.
organizaciones
universidades,
de
todo
En
este
tipo,
sindicatos
como
proceso
ONGS,
incluso
la
Iglesia. Partiendo de este modelo se han creados hbridos,

como es el caso de la ciudad de Albacete, en la que se
combina este modelo con la democracia participativa, donde
609
Vase la web www.uclg.org/cisdp/observatory, fecha de la consulta

610
Este modelo es el utilizado en la ciudad de Sevilla, entre otras.
323
ciudadanos
de
forma
individual,
puede
formar
parte
del
presupuesto participativo.
Adems de estos dos modelos existen otra variedad en

nuestro pas sin estar tan extendidos.
4.6.2
Experiencias Participativas en Espaa.
4.6.2.1
Crdoba.
En el ao 2001 el Ayuntamiento de Crdoba, de forma

pionera en el contexto europeo, decide poner en marcha el
proyecto de los Presupuestos Participativos, con la idea de
que la creacin de una nueva estructura de participacin
ciudadana podra permitir la renovacin y revitalizacin
del tejido asociativo, as como una mayor implicacin de la
ciudadana cordobesa en los asuntos pblicos y la mejor
gestin de la ciudad611.
La voluntad poltica del Gobierno Municipal ha sido y

es la bsqueda de herramientas innovadoras en las polticas
pblicas que supongan una mayor participacin directa de la
poblacin,
orientadas
equitativo
de
la
un
ciudad,
mejor
de
sus
desarrollo
distritos
humano
y
barrios.
Asumiendo por ello, como no podra ser de otra forma, los

riesgos polticos necesarios pero con la firme conviccin
de que es posible ampliar los horizontes de la democracia
para un mejor gobierno.
En este sentido, el Presupuesto Participativo, como

todo
proceso,
se
enmarca
en
una
memoria
contexto
611
Toda la informacin utilizada puede encontrarse en la web del

Ayuntamiento de Crdoba, dedicada a participacin y presupuesto
participativo.
Vase
la
web:
http://participacionciudadana.ayuntcordoba.es, fecha de la consulta el
324
histrico que caracteriza a la ciudad: desde la llegada de

los ayuntamientos democrticos, la ciudad de Crdoba ha
sido pionera en Espaa en potenciar la implicacin de la
ciudadana en el gobierno de la ciudad cuando elabor y
aprob el primer Reglamento de
Participacin Ciudadana,
como
regular
instrumento
que
propona
articular
la
participacin a nivel local creando estructuras y procesos

participativos
junto
las
organizaciones
sociales,
principalmente las Asociaciones Vecinales, que han tenido

un papel relevante en la historia reciente de la ciudad,
por su dinamismo y carcter reivindicativo ejercido tanto
en los aos previos a la democracia como, posteriormente,
hasta nuestros das.
En el ao 1986, este Reglamento se ampli incorporando

el funcionamiento de Consejos Territoriales (Consejos de
Distrito)
Sectoriales,
la
creacin
del
Consejo
de
Movimiento Ciudadano como mximo interlocutor de carcter

vecinal y la participacin de sus miembros en Organismos y
Empresas Municipales, contribuyendo as a la consolidacin
del
tejido
asociativo.
Estos
rganos
municipales
de
participacin se han constituido en cauce de dinamizacin

de la participacin en sus respectivos mbitos de actuacin
y de interlocucin e interaccin con el Ayuntamiento en la
accin
de
planificacin
gobierno,
estratgica
corresponsabilizndose
de
las
polticas
en
la
municipales
(Plan Municipal de Cooperacin, Plan Municipal de Igualdad,

Plan Municipal de Servicios Sociales, Plan Municipal de
Mayores, Plan Municipal de Inmigracin, Plan Municipal de
Juventud, Agenda 21) as como en la concrecin de su diseo
y en su seguimiento y evaluacin.
El proceso sigui enriquecindose con la creacin, en

1991, de una Red de Centros Cvicos Municipales, con el
325
objetivo
de
acercar
los
servicios
municipales
los
ciudadanos y ciudadanas, favoreciendo su participacin y

potenciando la formacin de redes sociales y culturales en
pro de una mayor vertebracin territorial. Estos centros
han sido motores estratgicos en la dinamizacin social en
torno a los asuntos de inters para la poblacin de los
distritos
de
la
ciudad,
conformndose
en
escuelas
de
participacin, desde los que la Delegacin de Participacin

Ciudadana
ha
trabajado
para
reforzar
con
recursos,
asesoramiento y formacin la misin de las asociaciones y

de los Consejos de Distrito, as como para desarrollar una
importante Programacin Sociocultural participada, cuyo eje
transversal ha sido la educacin en valores. Tambin desde
esa Delegacin se trabaja la Dinamizacin Infantil en las
ludotecas de los Centros Cvicos, a travs de la educacin
en valores y con el juego y el fomento de la creatividad
como herramientas metodolgicas.
Por otra parte, el Ayuntamiento de Crdoba ha venido

participando de forma ms intensa, desde el ao 2001, en
diferentes redes de municipios y espacios de encuentro de
dimensin nacional e internacional, en los que se produce
el
encuentro
representan
de
autoridades
multitud
de
de
mbito
municipios
local,
cada
vez
que
ms
cohesionados y conscientes del creciente protagonismo del

municipalismo
trabajando
sentido
en
para
la
pueden
evolucin
reforzar
y
deben
el
de
papel
desempear
la
comunidad
poltico
las
mundial,
que
en
ese
ciudades
en
los
nuevos escenarios mundiales globalizados. Tambin en redes

que han propiciado el intercambio de experiencias para,
desde la puesta en comn de los aciertos y dificultades,
posibilitar el aprendizaje de nuevas herramientas a partir
de
las
cuales
mejorar
la
calidad
en
la
gestin
de
lo
pblico.
326
Instrumentos
todos,
que
gracias
al
impulso
de
la
ciudadana, han permitido avanzar en procesos de cogestin

y corresponsabilidad y conseguir progresivamente una mayor
implicacin de los movimientos sociales en el desarrollo y
evolucin de la Ciudad, que sin duda dan muestra de la
vitalidad y riqueza del tejido asociativos.
modo
de
participacin
conclusin,
ciudadana
en
consideramos
el
municipio
de
que
la
Crdoba
es
excesivamente compleja, por lo que debera simplificarse.

Asimismo, el proceso participativo debe tomar como punto de
referencia
nuevas
los
distritos
tecnologas
como
de
la
ciudad,
instrumento
impulsando
que
las
posibilite
la
participacin mayor ciudadana.
4.6.2.2
Cabezas
kilmetros
de
de
Cabezas de San Juan.
San
Juan
Sevilla,
es
con
un
una
municipio
poblacin
cincuenta
aproximada
de
18.000 habitantes. La localidad es recordada por llevarse a

cabo en ella el Alzamiento del general Riego, que en contra
de
la
poltica
absolutista
del
restaur la abolida Constitucin
monarca
Fernando
VII,
de 1812, promulgndose
posteriormente la Constitucin de 1820.
Dentro de este inmejorable marco reivindicativo, en el

ao
1995,
comienza
llevarse
cabo
una
serie
de
iniciativas desde el consistorio encaminadas a conocer la

opinin de la ciudadana. En 1999 el equipo de gobierno,
introduce
en
su
programa
de
gobierno
los
presupuestos
participativos, que recibirn el nombre de El Reparto,

siendo stos una apuesta por la transformacin social que,
partiendo
de
lo
cotidiano,
es
capaz
de
transcender,
327
individual
colectivamente;
para
ser
una
forma
de
apropiacin de lo pblico, tanto a nivel simblico, como

cultural y socioeconmico. Es un acercamiento a la gestin
econmica,
el
control
de
lo
pblico
para
un
uso
ms
comprometido612.
El ayuntamiento contrat a un equipo de especialistas,

compuesto por una sociloga, una trabajadora social y un
antroplogo, para que preparasen el III Encuentro Popular
que se celebrara en febrero del ao 2000. Estos tcnicos
se
entrevistaron
con
representantes
de
organizaciones
civiles, jvenes, etc., que fijaron los objetivos en los

que debera centrarse este Encuentro, siendo los mismos:
-Necesidad de crear mesas de coordinacin para

discutir y tomar decisiones.
-Trabajar con, y desde, las identificaciones de
los vecinos con su entorno ms prximo.
-Necesidad
habilidades
de
formacin
herramientas
para
autoformacin
la
en
participacin
social.
-Construir una imagen social de la idea de los
presupuestos participativos que sedujera a la gente
a implicarse en el proceso613.
En cada barriada y poblado se realizan dos asambleas,

una primera de propuestas de obras y actividades del rea
de
lo
Social
(Servicios
Sociales,
Mujer,
Juventud,
Educacin, Cultura, Deporte, Festejos, Medio Ambiente), as

como la eleccin de nuevos representantes vecinales; la
612
MORA AGUDO, L., y AGUERREA,

A., Un enfoque econmico de los
presupuestos participativos: o cmo modelas la eleccin de los
ciudadanos conforme a criterios econmicos, Universidad Rey Juan
Carlos, Departamento de Publicaciones, 2003, Madrid, pgs. 17-20.
613
Vase
la
web
de
la
Universidad
Politcnica
de
Madrid:
http://habitat.aq.upm.es/dubai, fecha de la consulta el da 5 de
diciembre de 2013.
328
segunda asamblea es de decisin de las propuestas, saliendo

dos obras prioritarias por cada barriada o poblado, una
lista de actividades trabajada colectivamente y un grupo de
representantes, sin limitar el nmero.
Esta
forma
de
llevarse
cabo
los
presupuestos
participativos en Cabezas de San Juan, donde transparencia,

sinceridad y concienciacin de la escasez de los recursos
pblicos han sido el punto de partida para los sujetos
intervinientes, se vio recompensada en el da 26 de febrero
de 2002, cuando el Comit Habitat seleccion el proyecto de
presupuestos
participativos
de
esta
localidad
como
experiencia para el IV Concurso Internacional de Buenas

Prcticas de Naciones Unidas, patrocinado por Dubai.
4.6.2.3
Puente Genil.
Puente Genil se sita en la provincia de Crdoba, con

una poblacin aproximada de 30.000 habitantes. El comienzo
de la participacin ciudadana, que sera la precursora de
los
presupuestos
participativos,
tiene
lugar
en
el
ao
1999. En este ao se decide comenzar a elaborar un nuevo

Reglamento de Participacin Ciudadana con el apoyo directo
de asociaciones civiles, que representan a la ciudadana,
que en ese momento existan en el municipio614.
En
el
ao
2000
tienen
Participacin
Ciudadana,
Provincial
Participacin
de
lugar
organizadas
Ciudadana
las
Jornadas
con
y
la
el
de
Consejo
Ctedra
de
Participacin Ciudadana de la Universidad de Crdoba, en el

marco de las cuales, dentro de un foro de debate y anlisis
de los movimientos asociativos del municipio, tcnicos y
614
Vase la web: www.puentegenil.es/, fecha de la consulta el da 5 de

diciembre de 2013.
329
responsables
Reglamento
polticos,
de
se
aprueba
Participacin
el
Ciudadana,
borrador
aprobado
del
por
el
Pleno Municipal en abril de 2000615.
En
el
ao
2001
se
lleva
cabo
el
presupuesto
participativo que se estructura de la siguiente forma:
1.-
Se
lleva
cabo
una
Junta
donde
en
primer lugar el Alcalde rinde cuentas del ao

anterior. En la misma, se aprueba la metodologa,
difusin,
comunicacin
funcionamiento
del
Presupuesto Participativo.
2.-
Se
Temticas
convocan
donde
Asambleas
se
Territoriales
definen
los
proyectos
prioritarios para la ciudadana. Se caracterizan

porque son asambleas abiertas a la ciudadana.
3.- Se constituye el Consejo de la Ciudad,
mximo rgano de referencia de los Presupuestos
Participativos, compuesto por representantes de
Asambleas
Ciudadana
4.-
y
616
el
Consejo
Local
de
Participacin
Consejo
de
la
Ciudad
ayuntamiento
elaboran la matriz presupuestaria.

5.- Por ltimo, el presupuesto participativo
es aprobado por el Pleno Municipal.
615
Texto
disponible
en
la
web:
www.puentegenil.es/areasmunicipales/participacion-ciudadana/biblioteca-de-participacion,
pg.
2, fecha de la consulta el da 5 de diciembre de 2013.
616
Es el mximo rgano de coordinacin y representacin del movimiento
ciudadano. Tiene funciones consultivas y no decisorias, pudiendo
emitir dictmenes preceptivos pero no vinculantes. Compuesto por
representantes de asociaciones de vecinos, consejos sectoriales,
asociacin de cofradas, as como un representante de los alcaldes
pedneos y del responsable de la concejala de participacin
ciudadana. El primer Consejo Local de Participacin Ciudadana fue
elegido en diciembre del ao 2000.
330
Tras los primeros aos de implantacin del presupuesto

participativo en Puente Genil, y tras una primera reflexin
de la labor llevada a cabo, se presentan una serie de
dificultades, que tambin pueden extrapolarse al resto de
municipios espaoles y que no podrn solventarse hasta que
existan nuevos modelos de gestin pblica, que har que la
eficiencia de los presupuestos participativos se vea muy
limitada. Estas dificultades617 son:
-Incapacidad
del
aparato
administrativo
para
implantar el proceso (otro tipo de dilogo con la

ciudadana,
trabajo
fuera
de
los
horarios
convencionales, trabajo en los barrios, etc.)

-Baja calidad de la informacin que se presenta
a los participantes.
-Acumulacin
insuficientes
de
frente
obras
aprobadas,
demandas,
las
recursos
falta
de
provincia
de
participacin, disputas entre partidos.
4.6.2.4
San
Sebastin
San Sebastin.
es
la
capital
de
la
Guipzcoa, sita junto a la costa del Golfo de Vizcaya y a

tan slo veinte kilmetros de Francia.
Desde
hace
aos
esta
ciudad
impulsa
polticas
participativas en las que busca conocer de primera mano la

opinin de la ciudadana en la gestin municipal llevada a
cabo por el equipo de gobierno local. Ser en el ao 2003
cuando se implant en San Sebastin el primer proceso de
presupuestos participativos as como el primero del Pas
617
Vase la web: www.puentegenil.es/areas-municipales/participacionciudadana/biblioteca-de-participacion, fecha de la consulta el da 5

331
Vasco618.
El
proyecto
se
present
en
conjunto
grupos
municipales, entidades y ciudadana en Junta de Portavoces,

utilizndose como medio habitual de comunicacin las NTIC,
a
pesar
de
convencional,
seguir
utilizando
envindose
tambin
informacin
sobre
el
el
correo
proyecto
participativo a ms de seiscientas asociaciones inscritas

en el Registro Municipal de Asociaciones, como ponen de
manifiesto MORA AGUDO y AGUERREA619.
4.6.2.5
Esta
Petrel.
localidad,
con
32.222
habitantes620,
conforma
junto con otros municipios, la comarca del Vinalop, famosa

por la industria del calzado.
La voluntad del equipo de gobierno, que

poder
desarrollar
los
presupuestos
consiste en
municipales
con
la
opinin de las asociaciones surge, para los presupuestos

municipales de 1996, reunindose en el ltimo trimestre del
ao, alcalda con todas las asociaciones de vecinos para
que planteasen las propuestas, previamente solicitadas a
las asociaciones. Esta prctica se extiendo en los aos
sucesivos, hasta que en el perodo 2001-2003, se encarga a
la Concejala de Participacin que convoque reuniones entre
las Asociaciones de Vecinos para conocer las demandas de
stas
para
que
puedan
incluirse
en
los
presupuestos
participativos del ao 2002621.
618
Vase la web: www.presupuestosparticipativos.com,

619
MORA AGUDO, L. y AGUERREA,

pgs. 17-20.
620
fecha
de
la
A., Un enfoque econmico, op. cit.,
Datos obtenidos del Padrn Municipal a 22 de marzo de 2004.
621
Vase la web: www.petrer.es, fecha de la consulta el da 5 de

diciembre de 2013.
332
El
ao
2004
ser
un
punto
de
inflexin
para
la
participacin ciudadana y la inclusin de los presupuestos

participativos. El reto que se fija en conseguir que la
ciudadana, que no participa en el movimiento asociativo se
incorpore
con
sus
ideas
propuestas
al
presupuesto
participativo.
En esta misma lnea de transparencia e impulso de los

presupuestos participativos, se lleva a cabo la creacin de
la Comisin de Seguimiento Ciudadana, con la finalidad de
certificar
que
Ayuntamiento,
los
compromisos
mediante
los
asumidos
presupuestos,
por
se
llegan
el
a
realizar. En este mismo ao se aprueba por consenso, entre

todos los participantes, del Reglamento de Participacin
Ciudadana622.
4.6.2.6
Torreperogil.
Torreperogil cuenta con aproximadamente 8.000 vecinos,

y est situado en la provincia de Jan, en la comarca de La
Loma.
La
influencia
de
los
presupuestos
participativos
llevados a cabo en la ciudad de Crdoba hace que su eco

llegue a la localidad de Torreperogil, donde en el ao 2003
el
equipo
Consistorio
de
gobierno,
llamada
mediante
un
Asociacin
Participativos,
empieza
participativas.
Las
equipo
Antgona
trabajar
propuestas
externo
en
al
Procesos
metodologas
presentar
en
los
presupuestos participativos no incluan limitacin alguna.

En
el
ao
2005
de
las
33
propuestas
presentadas
se
622
Vase La Experiencia del Presupuesto Participativo en Petrer, en la

web: www.petrer.es, fecha de la consulta el da 5 de diciembre de
2013.
333
admitieron 27, y las
otras 5 fueron rechazadas por la
complejidad tcnica que suponan. En el ao 2007, en la

misma lnea, se aprobaron 24 propuestas623.
La poblacin con la que cuenta el municipio hizo que

desde un primer momento que se tuviera la intencin de or
directamente la opinin y propuestas de la ciudadana de
forma directa y no slo a travs de asociaciones. El pueblo
se dividi en diez barrios que mediante asambleas directas
obtendran la opinin de la ciudadana.
El
proceso
se
ha
llevado
cabo
de
forma
real
efectiva, donde gran cantidad de ciudadanos han intervenido

pese a la falta de la cultura participativa. Otro elemento
que
destaca
en
los
presupuestos
participativos
en
Torreperogil es que las propuestas descendieron el segundo

ao de su implantacin,
en relacin con el primero. Esto
es debido a que el inters de las personas disminuy en el

momento
de
que
las
demandas
ms
urgentes
fueron
satisfechas. Otro factor a tener en cuenta en el proceso ha

sido el bajo nivel de implicacin de las asociaciones, pese
a su alto nmero, no es dinmico en el municipio624.
4.6.2.7
Albacete.
4.6.2.7.1.
Introduccin:
el
Porto
Alegre
Manchego.
623
Vase la web: www.torreperogil.es, fecha de la consulta el da 5

624
PAO YEZ, P., Balance de un proceso de Presupuesto Participativo

en un municipio pequeo tras un ciclo bsico de dos aos: el caso de
Torreperogil,
pg.
28.
Texto
disponible
en
la
web:
www.presupuestosparticipativos.com, fecha de la consulta el da 5 de
diciembre de 2013.
334
Esta denominacin fue como la utiliz el diario espaol

El Pas en un artculo sobre la ciudad de Albacete, en
aras de limpiar el buen nombre de la ciudad, que haba
quedado daado tras un artculo en el suplemento Gente625
de este mismo diario, escrito por el periodista Ignacio
Carrin, en el que se calificaba a Albacete como zona de
guerra sin cuartel, un manicomio repleto de demenciales
lugareos, asesinos o suicidas que se embisten entre s626,
denominando
localidad,
asimismo
como
son
un
las
smbolo
navajas,
de
como
identidad
armas
de
la
blancas
hierros afilados y agresivos.
Una vez explicado este extremo, no podemos comparar la

labor llevada a cabo en la ciudad brasilea de Porto Alegre
con la
dado
de la ciudad manchega de Albacete. Por qu?, pues

que
simplemente
nos
encontramos
ante
realidades
sociales y econmicas bien distintas, unas culturas muy

cercanas pero a la vez totalmente diferentes. Mientras que
en
Porto
Alegre
servicios
relacionados
luchaban
bsicos,
con
la
en
por
lograr,
Albacete
solidaridad,
entre
existen
la
otros,
los
problemas
ecologa
el
planeamiento urbano.
Los presupuestos de un ayuntamiento son el elemento

ms importante de la planificacin y gestin del municipio.
Como bien dice el Foro de la Participacin de Albacete627,
625
El 23 de agosto de 2002 el que fuera alcalde de Albacete, don

Manuel Prez Castell, envi una misiva al director del diario El Pas,
siendo esta publicada, con la que pretenda limpiar la mala imagen de
Albacete, surgida a raz de un artculo publicado el da 18 de agosto
de ese mismo ao en el suplemente Gente del diario El Pas.
626
Informacin publicada en el diario La Cerca el mircoles 21 de

agosto de 2002. Texto disponible en la web: www.lacerca.com, fecha de
la consulta el da 5 de diciembre de 2013.
627
Puede verse todo lo relacionado con el Foro Participativo en la web

del Ayuntamiento de Albacete: www.albacete.es.
335
la presencia de la ciudadana en la elaboracin de esta

norma
tan
poltica
como
econmica,
improvisarse ni depender del exclusivo
tampoco
debe
voluntarismo de los
actores del proceso participativo. Las tcnicas, medios y

rganos que se acuerden y propicien para llevar a cabo los
presupuestos participativos, tendrn que abarcar tanto el
tramo de la opinin y la demanda ciudadana de actuaciones,
como el del anlisis de la realidad integral de la ciudad y
los
instrumentos
de
supervisin
valoracin
de
la
ejecucin de los presupuestos.
Este modelo del presupuesto participativo se asienta

sobre
un
modelo
de
asociacionismo,
un
modelo
que
ha
establecido que los pilares bsicos sobre los que ha de

descansar la gestin municipal y la ciudad sean cuatro628:
1.- Cercana y eficiencia.

2.- Solidaria.
3.- Igualitaria.
4.- Ecolgicamente sostenible.
En
la
asociativo
4.6.2.7.2.
Historia.
dcada
los
que
de
exista
aos
en
70
Albacete
80
fue
el
muy
movimiento
dinmico
reivindicativo, pasando despus a una crisis generacional,

sufriendo por lo tanto su capacidad de movilizacin sus
efectos.
Poco
poco,
una
vez
regenerado
el
movimiento
asociativo, se va avanzando, aprobndose primeramente en el

628
Discurso pronunciado por el Concejal delegado de Economa y

Recursos Humanos del Ayuntamiento de Albacete en noviembre de 2005 en
el II Congreso Internacional de Iniciativas y Modelos de Participacin
Ciudadana en Grandes Ciudades.
336
ao 1988 el Reglamento de la Participacin. Con este texto

normativo
se
pretende
que
la
participacin
personal
asociativa de la ciudadana encuentre un lugar en la vida

municipal.
El
reglamento
funcionamiento
del
Foro
recoge
Participativo
Albacete,
como
instrumento
ciudadana
en
carcter
reivindicativo,
los
los
de
presupuestos
de
cauces
la
ciudad
participacin
municipales
promotor
de
rgano
propulsor
de
de
la
de
de
acciones629, como recoge su prembulo.
El precedente actual de lo que hoy se conoce como

Presupuesto Participativo en la ciudad de Albacete tiene
lugar
en
los
aos
2000,
2001
2002
celebrndose
los
denominados Plenos Participativos. El 15 de febrero de

2000, participaron 65 de las 323 asociaciones invitadas (el
20 %); el 15 de febrero de 2001 fueron las participantes 83
de las 364 asociaciones invitadas (el 23%); el tercero,
celebrado el 24 de enero de 2002, participaron 277 de las
365 asociaciones invitadas (el 76%)630.
En estos Plenos que se venan celebrando anualmente, a

las asociaciones representadas a travs de los Consejos
Municipales
Sectoriales
(de
mujeres,
mayores,
juventud,
medio ambiente, etc., entre otros) se les invitaba a hacer

propuestas
para
despus
ser
tenidas
en
cuenta
en
la
elaboracin de los presupuestos municipales.
La buena gestin que se estaba llevando en Porto Alegre

desde 1998 y, con el conocimiento de las limitaciones que
suponan en la prctica estas actuaciones, llevan al equipo
629
Texto
disponible
en
http://www.albacete.es/Portals/_fparticipativo,
fecha
la
de la
web:
consulta
630

op. cit., pg 124.
337
municipal a querer profundizar en esta dinmica e ir ms

all de sugerencias, con la intencin de que las propuestas
de asociaciones y vecinos se vean reflejadas expresamente
en los presupuestos municipales.
Esta intencin del ejecutivo municipal que comenz con

la participacin ciudadana en la ciudad de Albacete, se ve
reforzada con la crisis poltica que sufrira en el ao
1995 el equipo de gobierno que perda las elecciones631,
despus
de
gobernar
todas
las
legislaturas
de
la
democracia. As, el que fuese secretario general del PSOE

en
Albacete,
don
programa
basado
vecinos,
que
Manuel
en
se
Prez
la
mxima
plasm
en
elabor632
Castell,
cercana
lo
que
posible
llamaron
un
con
los
Consejos
Abiertos, origen sin duda de los Plenos de Participacin,

que
luego
se
acabaran
convirtiendo
en
los
Foros
de
Participacin. Otra vez en el poder, en el ao 1999, se

continuarn
llevando
cabo,
adems
de
realizarse
los
Plenos de Participacin ya comentados.
Con el foro no se intenta limitar la autoridad de los

ciudadanos
eleccin
secreto.
elegidos
de
La
estos
esencia,
en
por
se
las
urnas,
sufragio
recoge
ni
la
capacidad
universal,
perfectamente
de
directo
en
lo
y
que
dijera el coordinador del Foro de la Participacin, don

Francisco Javier AVILS:
No es fcil navegar entre el horizonte de quienes

nos piden y nos suean como una alternativa total a la
democracia
representativa,
basada
en
la
delegacin
631
El PSOE haba ganado todas las elecciones democrticas hasta el ao

1995.
632

op. cit., pg 125.
338
peridica de la responsabilidad y el poder a travs de

las urnas y quienes no ven ninguna necesidad de hacer
permanente y decisiva la participacin ciudadana en la
vida municipal.
Entre el todo o la nada, nuestro dilogo continuo
sobre las respuestas incluidas en el Presupuesto con
los
responsables
municipales,
al
paso
de
algunas
situaciones que hacan necesaria una toma de postura o

mediacin vecinal, ha ido madurando una visin ms
integral de la ciudad y un talante ms paciente y
respetuoso para con las opiniones diferentes.
Por
podemos
eso
mismo,
reducir
cuando
el
toca
xito
hacer
balance,
fracaso
de
no
esta
experiencia, a si se ha realizado o no esta o aquella

propuesta
concreta,
demandas,
sin
sino
olvidar
su
al
esfuerzo
inclusin,
por
mantener
dentro
de
un
modelo de ciudad ms amplio y plural633
El
Presupuesto
Participativo
del
ao
2003
se
caracteriz por la gran cantidad de propuestas que fueron

presentadas, ms de dos mil, todo un maremgnum sin nada
que las priorizara o les diera orientacin. De cerca de 500
asociaciones,
89
de
ellas
presentaron
propuestas.
Esta
multitud de iniciativas sirvieron para conocer muy de cerca

los intereses de los ciudadanos y la realidad del municipio
as como para establecer las lneas estratgicas bsicas de
la ciudad que impulsara al ao siguiente el presupuesto.
El
Presupuesto
Participativo
del
ao
2004
contena
varias novedades:
633
Boletn Informativo del Foro

Albacete de diciembre de 2003.
Participativo
del
Ayuntamiento
de
339
-Se desarrolla una plantilla para que a travs

de ella, asociaciones y ciudadana puedan presentar
sus sugerencias, en torno a las lneas estratgicas
que
ya
he
citado
administracin
en
la
introduccin,
cercana
como
eficiente,
son:
igualdad,
solidaridad y sostenibilidad.
-Entre los ciudadanos que hubiesen presentado
propuestas se elige a dos miembros para el Consejo
del Foro de la Participacin. Este foro tena como
misin elegir en una asamblea, una mesa integrada
por representantes de asociaciones o colectivos que
hubiesen participado en anteriores plenos, as como
la
eleccin
de
un
coordinador,
obligacin
esta
partido
organizacin
peso
ciudadano.
estudia
con
persona
el
teniendo
las
el
Consejo
viabilidad tcnica y legal
634
tener
del
Foro
posteriormente
proyectos
recursos
la
vinculado
alguna,
negociando
los
los
estar
poltica
propuestas,
cuenta
no
Asimismo,
Ayuntamiento
en
de
teniendo
realizar,
econmicos
la
Los presupuestos de ese ao recogen las peticiones de

asociaciones y ciudadanos ms propuestas, presentndolas al
Consistorio
municipal
hacindolas
suyas,
no
sin
antes
elegirlas a travs del consenso mediante un largo debate.

Estos
presupuestos
participativos
aportan
95
propuestas
ascendiendo al 10 % del total del presupuesto municipal de

ese ao (136.000.000 ).
El presupuesto participativo del ao 2005 supone la

concrecin ms an de las plantillas de sugerencias creadas
en el ao 2004, con el fin de adecuarla con la organizacin
634

op. cit., pg 124.
340
estructura
municipal.
La
plantilla
insta
aportar
propuestas en las siguientes secciones:
-Movilidad
(calzadas,
espacios
peatonales,
aceras, transporte, etc.).

-Equipamiento
urbano
(mobiliario,
alumbrado,
abastecimiento, reciclado, etc.)

-Accin
social
(educacin,
empleo,
cultura,
cooperacin, etc.)
-Participacin (vivienda, seguridad ciudadana,
medio ambiente, etc.)
Se
recogieron
en
este
ao
2005
ms
de
quinientas
propuestas, algunas de ellas muy particulares. Tambin se

llevo en este ao unas encuestas para ver la opinin de
cmo realizar las siguientes plantillas.
4.6.2.7.3.
Valoracin
de
los
Primeros
Presupuestos.
Tras
tres
aos
llevando
cabo
los
Presupuestos
Participativos en la ciudad de Albacete, era hora de hacer

un balance de su funcin. Se consolida como una herramienta
eficaz a la hora de recoger la opinin de asociaciones y
ciudadana pero deba afinarse en determinados extremos.
En el ao 2005, en concreto a finales, el Consejo del

Foro
se
rene
con
el
Interventor
Municipal,
el
cual
manifiesta las dificultades encontradas a la hora de que

las
propuestas
Participacin
que
para
se
emiten
que
sean
presupuestos municipales puedan
desde
el
Foro
desarrolladas
de
por
la
los
llevarse a cabo, debido
fundamentalmente, por la fecha en que se hacen llegar. Como

consecuencia de esto, se toma la decisin por el Consejo
341
del Foro de la Participacin que para el ao 2006 no se

presenten propuestas, recogiendo las presentadas hasta el
segundo trimestre del ao 2006, para el ao 2007, con la
finalidad de adaptar el calendario del Foro a los plazos
del presupuesto municipal.
4.6.2.7.4.
Procedimiento
del
Presupuesto
Participativo.
Cada ao se inicia un proceso para poder llevar a cabo

los presupuestos participativos de la siguiente manera635:
Primero:
Se
plantilla,
que
distribuido
en
elabora
es
un
enviado
la
ciudad,
formulario
domicilios
a
que
recoger
las
propuestas, pudiendo ser hechas estas a ttulo

individual o a travs de asociaciones.
Segundo:
Se
clasificacin
de
realiza
las
un
estudio
propuestas
recibidas,
elaborndose un borrador que se presenta a la

Asamblea Ciudadana, eligindose en ella las que
sern
presentadas
negociadas
con
el
Ayuntamiento, o por el contrario descartndose

las mismas.
Tercero:
Desde
municipales
informando
se
de
los
analizan
aquellas
que
servicios
las
tcnicos
propuestas,
podrn
llevarse
cabo.
Cuarto: El Foro de la Participacin cuenta
con
un
Consejo
de
Presupuestos,
formado
por
representantes de distintas asociaciones as como

de ciudadanos a ttulo individual, que se rene
635
Boletn Informativo
septiembre de 2008.
del
Foro
Participativo
de
Albacete
de
342
semanalmente
para
recibir
informacin
de
las
distintas concejalas municipales, para realizar

un
seguimiento
de
las
propuestas
acordadas,
siendo asistidos en todas las reuniones por los

concejales
de
Hacienda
Igualdad
Participacin.
4.6.2.7.5.
Dificultades.
El Foro de la Participacin no es una institucin que

no sea permutable. Est en continua revisin para mejorar
su funcionamiento y poder gestionar y obtener de una manera
ms gil y prctica las propuestas de la ciudadana, no sin
antes encontrarse con una serie de vicisitudes que superar
poco a poco, y que sin duda, son inherentes a un proceso
tan novedoso y a la vez complicado. Existen varios planos
que debemos tener en cuenta:
-Plano poltico: debemos atender especialmente

al papel que juegan los partidos polticos y sus
miembros
democrticamente
elegidos
en
el
presupuesto participativo y su legitimidad. Hay que

tener claro que la voluntad poltica es necesaria
para
llevar
participacin
los
presupuestos
mnimo
de
continuidad.
con
un
cabo
esta
experiencia
de
la
participativos,
Otro
problema
indudable, es que ante un xito meditico, como ha

sido
el
caso
de
Albacete,
se
manipule
esta
institucin social para ganar votantes as como una

buena imagen, alejando al presupuesto de su fin,
desvirtundolo de contenido y efectividad. Hay una
serie de elementos cuando hablamos de este plano
que no debemos olvidar. La creacin del Foro de la
Participacin fue en parte gracias a la voluntad
343
poltica del gobierno municipal, lo que unido a su

xito
meditico
llevar
la
hace
que,
confusin
en
de
ocasiones,
identificar
pueda
al
mismo
Ayuntamiento con el proceso participativo, algo que

no puede ser aceptado. Es el propio Foro de la
Participacin el que se autorregula, el que crece,
el
que
se
equivoca,
el
que
rectifica,
el
que
acierta y en definitiva, el que llega al ciudadano,

o mejor dicho, al que la ciudadana llega a l. No
hay
que
olvidar
adems
de
esta
apuesta
del
ejecutivo local, de las asociaciones que ya en 1988

trabajaron
para
hacer
real
un
Reglamento
de
la
Participacin, que colaboraron en los Plenos de la

Participacin de los aos 2000, 2001 y 2002 as
como
impulsaron
Participacin
la
convocatoria
del
la
elaboracin
de
Foro
los
de
la
primeros
Presupuestos Participativos.
-Plano
preocupacin
social:
existe
una
verdadera
por
personas
que
participan
las
realmente en la elaboracin de los presupuestos,

cuntas
son
cmo
es
su
participacin
en
la
elaboracin de los presupuestos, etc. Se busca que

la
participacin
no
sea
mero
instrumento
para
solicitar una propuesta menor, sino que debe ir ms

all siendo propuestas con vocacin de futuro.
En la actualidad prima el elemento asociativo
por las circunstancias que se han dado en la ciudad
de Albacete, al ser estas como hemos mencionado en
el epgrafe anterior, las que han encabezado el
proceso. Pero no por ello se ha dejado de lado a la
ciudadana,
puesto
que
tambin
hay
dos
representantes por el grupo de ciudadanos que hayan

participado a ttulo individual.
344
Esta participacin plena puede ser llevada a

cabo a travs de lo que se conoce con el nombre de
Foro Temtico. A la hora de definir el concepto
de ciudad que quiere la poblacin, deben conocerse
sus
realidades
profundidad
especfica.
Para
sus
de
una
esto,
necesidades
forma
el
en
ms
Foro
mayor
concreta
Participativo
organiza y convoca estos foros temticos para que,

mediante ellos, se conozca una visin de la ciudad
forma ms cercana, profunda y real. Anualmente se
llevan
cabo
finalizacin
estos
una
foros
serie
que
de
elaboran
propuestas
su
que
son
remitidas al ayuntamiento para su estudio. Se han

llevado a cabo foros temticos sobre urbanismo y
vivienda,
inmigracin,
movilidad
urbana,
etc.
El
foro participativo ha mutado notablemente desde su

comienzo ya que
no slo discute sobre proyectos de
inversin, sino que tambin opina de las tasas y

los
precios
pblicos
de
la
ciudad.
asumido un papel de mediacin social
Adems
636
ha
entre la
ciudadana y el gobierno municipal, en conflictos

tales como el botelln, la subida en las tarifas
del agua o el servicio de autobuses.
-Plano
Tcnico:
surge
el
problema
de
cmo
llevar a cabo el encaje entre las propuestas del

proceso participativo con el presupuesto municipal.
Asimismo
est
el
hecho
de
cmo
conciliar
los
derechos laborales de los tcnicos municipales y su

competencia
profesional,
para
no
dificultar
las
etapas que he explicado anteriormente en las que se

divide todo el proceso.
636

op. cit., pg 125.
345
Los
presupuestos
requieren
unos
medios
contables y de supervisin, debindolo precisar el

ayuntamiento
con
sus
tcnicos,
de
forma
que
la
informacin llegue al Foro. Para solucionar este

problema se ha solicitado por parte del Foro la
creacin
de
una
Participativo637,
Hacienda
solventar
que
Oficina
pertenecera
Intervencin
lo
del
del
anteriormente
Presupuesto
al
rea
consistorio
expuesto,
de
para
aunque
lo
cierto es que an no se ha instaurado la misma.

-Plano Metodolgico: Como ha quedado claro, es
de
capital
importancia
participativo
una
llevarlo
cabo.
primordial
buena
puede
institucionalizarla,
para
presupuesto
organizacin
Esta
para
cuestin
originar
lo
el
que
poder
organizativa
el
riesgo
de
que
los
hara
ciudadanos fuesen desplazados cuando en realidad lo

que busca todo este procedimiento es darle el lugar
que le corresponde.
Otras experiencias y la reflexin de la llevada
a cabo en la ciudad de Albacete, despierta en el
propio
Foro
el
deseo
el
intento
de
llegar
quienes an no han participado, y a aquellos otros

que han participado, informndolos de la forma ms
precisa posible, ya sea por carta, asambleas, etc.
4.6.2.7.6.
Resultado
de
los
Presupuestos
Participativos.
637
Informacin disponible en la web: www.albacete.es, fecha de la

346
Los
principales
resultados
obtenidos
por
el
presupuesto participativo638 en la ciudad de Albacete son

los siguientes:
-Se ha reforzado el peso de las asociaciones en el

mbito municipal, a las cuales les espera un futuro
esperanzador
intereses
de
esfuerzos,
si
pese
cada
lo
defender
uno
de
que
los
ha
los
legtimos
colectivos,
quedado
unen
demostrado
suficientemente con la experiencia participativa de

Albacete.
-Se ha conocido la realidad del municipio de una
forma
ms
efectiva
indispensable
para
fiable,
esto
los
habiendo
Foros
sido
Temticos
llevados a cabo.
-El Foro ha ido creciendo progresivamente, al igual
que
sus
cometidos,
conciliacin
siendo
un
elemento
resolucin
de
problemas
de
y
apareciendo como un elemento comunitario.

-La convocatoria del Foro se dirige a la sociedad
articulada
mediante
asociaciones,
no
dejando
de
lado a la ciudadana que tambin puede participar.

-La mediacin se ha alcanzado entre ciudadana y el
equipo
de
propuestas
gobierno
y
municipal,
priorizndolas
recogiendo
para
las
despus
negociarlas con el gobierno local.

-El
hecho
que
demuestra
que
en
el
proceso
participativo colabora la administracin local, que

lo ve con buenos ojos, es la presencia de varios
responsables de concejalas en el Consejo del Foro,
as como la presencia de otros puntualmente.
638
Si se quiere profundizar en el tema se puede ver a

AVILS, J.
Tcnicas de organizacin de los Presupuestos Participativos, Temas
para el Debate, Sistema, n 113, Madrid, 2004, 45-49.
347
-Se
ha
conseguido
comunicar
las
supervisar
parte
las
propuestas
implicadas
los
cambios
llevados a cabo, principalmente a travs de las

Asambleas
del
Foro,
boletines
informativos
la
pgina web.
4.6.2.7.7.
Foro
de
la
Participacin
en
Albacete: su continuidad en peligro?
El
Foro
de
la
Participacin
se
constituye
como
asociacin para as poder recibir subvenciones pblicas y

un mayor apoyo del Consistorio Municipal, llevndose as a
cabo la preparacin de los presupuestos participativos de
forma gil y concisa. Fueron muchos los que criticaron esta
frmula para no llevar al Foro a un clientelismo a favor de
la fuerza poltica gobernante de turno, siendo el tiempo el
que dara la razn a los detractores de dotarlo de esta
forma jurdica.
4.6.2.7.8.
El Foro de la Participacin en la
actualidad.
Las
consecuencias
especialmente
ha
afectado
de
a
la
crisis
Espaa,
mundial
tambin
que
dejado
sus
efectos en la ciudad de Albacete. El da 19 de octubre de

2011, el Foro de la Participacin, rgano creado para la
participacin directa de la ciudadana, se extingua como
asociacin al dejar de recibir los fondos pblicos de los
que
se
les
dotaba.
As,
se
les
daba
la
razn
los
detractores de constituir el Foro de la Participacin como

asociacin, tal y como hemos recogido en el punto anterior,
al reducir el ayuntamiento drsticamente los presupuestos,
lo que conllev a despedir a la trabajadora encargada de
recibir propuestas ciudadanas y gestionar la entidad.
348
El
que
consideraba
era
que
Coordinador
la
del
democracia
Foro,
Jess
participativa
Ortega,
se
deba
mantener, al margen de la situacin econmica de las arcas

municipales639.
El Foro de la Participacin pasa as pgina comenzando

una
nueva
andadura,
organizando
ni
participativos
640
donde
ser
gestionando
una
ya
asociacin
los
ms,
no
presupuestos
, que tras ms de diez aos, tantos efectos
positivos tuvieron para la ciudad y ms si cabe, para la

ciudadana de Albacete.
Consideramos que habr que esperar a la superacin de

la
crisis
econmica
para
conocer
como
continuarn
los
presupuestos participativos en la ciudad de Albacete.
639
Artculo publicado en el diario La Verdad de Albacete el da 6 de

octubre de 2011. Texto disponible en la web: www.laverdad/albacete,
640
Artculo publicado en el diario La Verdad de Albacete el da 20 de

octubre de 2011. Texto disponible en la web: www.laverdad/albacete,
349
350
CAPTULO SPTIMO
IMPULSO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA
A TRAVS DE LAS NUEVAS TECNOLOGAS DE LA INFORMACIN Y

COMUNICACIN.
1. Introduccin.
Las
nuevas
comunicacin
relevante
tecnologas
(NTIC)
que
tienen
contribuye
de
la
informacin
en
la
actualidad
un
incrementar
los
de
la
papel
medios
de
participacin ciudadana. La Administracin, mercantiles, y

la ciudadana utilizan y apuestan por el uso de las nuevas
tecnologas para su quehacer diario. En esta direccin
debe ir encaminada la actividad de las administraciones
pblicas, al ser las nuevas tecnologas de la informacin
y de la comunicacin un medio utilizado directamente junto
con la participacin ciudadana, destinado a desarrollar
estos sistemas con la finalidad de que lleguen a toda la
ciudadana,
residan.
compromiso
independientemente
SNCHEZ
BLANCO
pblico
en
del
afirma
cuanto
lugar
que
se
en
debe
debe
el
que
existir
un
garantizar
la
libertad, la igualdad de los individuos y el desarrollo

social641.
Esta intervencin en su desarrollo luego no debe verse

reflejada en limitacin alguna a la ciudadana a su acceso
y
adems,
debe
obligarse
la
Administracin
que
introduzca Internet de forma total, para as mejorar su

gestin, su transparencia, su eficacia y la comunicacin
administrativa642.
641
SNCHEZ BLANCO, A., Internet. Sociedad, empresa y poderes pblicos,

Comares, Granada, 2000, pgs. 145-147.
642
SNCHEZ MORN, M., La participacin del, op. cit., pg. 265.
351
La participacin ciudadana, como ya hemos visto, puede

llevarse
cabo
de
forma
ms
efectiva
dentro
de
la
Administracin local, por lo que la instauracin del uso

de
internet
de
las
NTIC
en
general,
en
estas
administraciones, conllevar inherentemente al fomento de

la participacin a travs de estos medios. Desde la Unin
Europea se viene por ello promoviendo la utilizacin de
las NTIC en la Administracin Pblica, con la conviccin
de
que
el
nuevo
entorno
informativo
exige
un
mayor
esfuerzo de transparencia, accesibilidad y participacin

pblica al servicio de las necesidades y demandas de la
poblacin. En esta lnea, las declaraciones del Consejo de
Estocolmo
(2001)
de
Barcelona
(2003)
apuntan
la
necesidad de impulsar la utilizacin interactiva de las

tecnologas
participacin
de
y
la
informacin
comunicacin
para
con
los
facilitar
vecinos,
para
la
la
presentacin de documentos y la realizacin de trmites

administrativos, y, desde luego, facilitar las consultas
ciudadanas.
Como han puesto de manifiesto
algunos autores, el
nivel de participacin poltica y relacin social entre los

usuarios
de
Internet
era
igual
superior
al
de
no
usuarios643, algo que habr que ser valorado especialmente

para conocer la importancia que puede tener las NTIC, y en
especial Internet, en la participacin ciudadana.
Antes,
clasificacin
debemos
llevada
hacer
a
cabo
un
por
inciso,
siguiendo
GALN644,
teniendo
la
en
643
CASTELLS, M., La Galaxia Internet, Plaza & Janes, Barcelona, 2007,

pg. 141.
644
GALN GALN, A., La comunicacin pblica, Coords. TORNO MS y

GALN GALN, Comunicacin Pblica: la informacin administrativa al
ciudadano, Marcial Pons, Madrid, 2000, pgs. 40-43.
352
cuenta
ARENA645,
conocer
los
cuatro
servicios
informativos prestados por la Administracin:
1.-
Informacin
sobre
cuestiones
jurdicas
procedimentales. Pensemos en el artculo 35.g) de la

Ley 30/92646, que recoge el derecho del ciudadano a
obtener
informacin
orientacin
acerca
de
los
requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones

vigentes
impongan
solicitudes
reflejado
que
este
a
se
los
proyectos,
propongan
artculo
actuaciones,
realizar,
cuando,
por
vindose
ejemplo,
un
ciudadano se le notifica una resolucin sancionadora y

se le seala el tipo de recurso, si cabe, que puede
interponer.
2.-
Otra
informacin
es
la
que
facilita
una
administracin acerca de su organizacin interna con

su organigrama, personas que ocupan sus cargos
3.servicios
Tambin
que
particular.
En
hay
presta
informacin
la
acerca
administracin
concreto,
en
los
de
los
pblica
en
ayuntamientos
se
ofrece acerca de oferta de empleo pblico convocada,

subvenciones,
horarios,
contratacin
etc.
Otras
instituciones, como por ejemplo en Castilla-La Mancha

la
Biblioteca
Valoraciones648
Regional647,
tambin
han
el
Jurado
publicado
Regional
de
cartas
de
645
ARENA, G., Profili giuridici della comunizacione delle pubbliche

amministrazioni,
Economia
Pubblica,
1992,
pgs.623-631;
e
Introduzioneallamministrazione condivisa, Studi parlamentari e di
politica costituzionale, nms. 117-118, 1997, pgs. 29-65.
646

Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
647
La Carta de Servicios de la Biblioteca Regional ha sido aprobada

recientemente por Resolucin de 2 de mayo de 2013, publicada en el
Diario Oficial de Castilla-La Mancha n 100, de 24 de mayo de 2013.
648
El Jurado Regional de Valoraciones es el rgano de la

Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
especializado en materia de expropiacin forzosa. Puede verse al
353
servicios649,
donde
obligaciones
de
distintas
los
formas
participar
se
en
travs
recogen
los
ciudadanos,
las
de
que
la
derechos
as
como
ciudadana
iniciativas,
y
las
puede
sugerencias
quejas.
4.- Por ltimo, la Administracin local presta
informacin sobre actividades de las que no tienen
porque
aquellas
ostentar
la
competencia,
relacionados
con
como
ocio,
pueden
tiempo
ser
libre
tursticas.
Todas este tipo de informaciones son prestadas, ya sea

a
travs
de
las
oficinas
municipales
de
informacin
mediante revistas, charlas, medios de comunicacin, etc.,

aunque
como
queda
de
relevancia
en
los
ltimos
quince
aos, tambin a travs de las nuevas tecnologas de la

informacin y comunicacin, convirtindose en un mecanismo
rpido, sencillo de utilizar y muy til.
2. Aparicin de nuevos trminos.
Las
nuevas
comunicacin
tecnologas
pueden
de
definirse
la
como
informacin
aquel
de
la
conjunto
de
innovaciones tecnolgicas que facilitan la transmisin de

la informacin de una manera rpida y segura, permitiendo
respecto
la
web:
http://www.castillalamancha.es/gobierno/hacienda/cartasdeservicio/jura
do-regional-de-valoraciones; fecha de la consulta el da 4 de
diciembre de 2013.
649
El Decreto 69/2012, de 29 de marzo, por el que se regulan las

actuaciones sobre calidad de los servicios pblicos en la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha, en su artculo 10 dispone que las
Cartas de Servicios establecern un sistema peridico de seguimiento
del cumplimiento de los compromisos, de las quejas y sugerencias, o de
cualesquiera otros sistemas previstos, y actualizar peridicamente
los resultados correspondientes a en el espacio dedicado a ella en la
sede electrnica de la Junta de Comunidades. Igualmente establece un
perodo de validez para las Cartas de Servicios de dos aos, obligando
a una revisin y a una actualizacin constante de sus contenidos.
354
con ello un desarrollo de los intercambios humanos tanto

intelectuales como materiales.
raz
informacin
del
y
de
trmino
la
nuevas
comunicacin
tecnologas
surgen
otros
de
la
como
e-
democracia, que es la democracia electrnica, en la que

las NTIC son utilizadas por partidos polticos, lobbys,
organizaciones civiles, asociaciones y la ciudadana en
particular con fines polticos y jurdicos650, en procesos
democrticos, ya sea a nivel nacional, autonmico o local.
Otro trmino utilizado es el de e-participacin, que

se da cuando el uso de las NTIC es llevado a cabo por
medio de la participacin ciudadana.
Surgen
una
vez
otros trminos, adems de los ya recogidos,
que
empiezan
introducirse
las
NTIC
en
las
administraciones y en la vida diaria de la ciudadana. Una

de ellas es e-government o gobierno electrnico, surgiendo
a principio de la dcada de los noventa del siglo pasado,
suponiendo la modernizacin de la administracin pblica,
dejando de lado la relacin de subordinacin que tena
hacia
sta
la
ciudadana
ltima
aquellos.
diferentes
cuentas
El
hacia
la
cada
vez
gobierno
niveles
de
administracin,
ms
de
electrnico
las
su
rindiendo
actuacin
supone
administraciones
que
a
los
pblicas
(estatal, autonmico o local) se exhiban en Internet para

que la ciudadana pueda conocerla y hacer los trmites que
ms les interese desde esta
misma, incluso proponiendo
iniciativas o hacindoles llegar quejas, lo que supone un

verdadero espacio participativo digital.
650
CLIFT, S., E-democracy, E-governance an Public Net-Work. Texto

disponible en la web: www.publicus.net, fecha de consulta el da 4 de
diciembre de 2013.
355
Utilizndose correctamente y con una clara intencin

de
servicio
pblico
desde
las
administraciones,
el
gobierno electrnico puede suponer la finalizacin de la

opacidad de las administraciones pblicas y un aire de
transparencia, tan necesario en estos tiempos en los que
parece
que
los
casos
de
corrupcin
surgidos
en
la
administracin y sus polticos parecen un mal endmico de

nuestra sistema actual.
La doctrina britnica al respecto ha sido novedosa y

concisa con el e-government, aplicando el mtodo e-business
al
gobierno,
reduccin
en
la
administracin
de
escalas
jerrquicas651, para llegar a la eficacia y transparencia en

los servicios pblicos, centrndose en el administrado de
igual forma que una mercantil piensa en sus clientes. Para
esta doctrina, los cuatros principios fundamentales del
gobierno electrnico seran652:
1.-
Los
servicios
deben
estar
concebidos
con
relacin a las necesidades de los ciudadanos (no a

los blindajes y clientelismo de la administracin);
2.- El gobierno y sus servicios deben tener mayor
accesibilidad (en especial por Internet);
3.- Los segmentos de poblacin ms desfavorecidos
deben
entrar
en
las
formas
tradicionales
de
gobernacin (hay que ofrecer servicios a las minoras

tnicas, refugiados, etc.)
4.-
Es
preciso
utilizar
de
modo
adecuado
la
informacin.
651
COLOMBO VILARRASA, C., E-Participacin. Las TIC al servicio de la

innovacin democrtica, UOC, Barcelona, 2007, pg. 60.
652
LVY, P., Ciberdemocracia. Ensayo sobre la filosofa poltica, UOC,

356
Como seala COLOMBO VILARRASA653, al citar a LVY654,

una de las primeras experiencias de e-government puestas
en prctica fue en los Estados Unidos de Amrica, con la
administracin del presidente Clinton.
El 24 de junio del
ao 2000, a travs de Internet el presidente se diriga a

la nacin, indicndoles que iba a poner a disposicin de
la ciudadana un espacio digital en el que a travs de la
web
podran
obtener
administraciones,
administrativos,
informacin
llevar
acceder
de
cabo
todas
las
procedimientos
documentos
oficiales,
formularios, etc. Este proyecto recibe el nombre de First

Gov655, y es un buscador que divide la informacin entre
los tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. La
administracin del presidente George W. Bush sigui con el
impulso de las nuevas tecnologas, al igual que el actual
presidente Barack Obama.
En Espaa tambin lleg el influjo del e-governmet

desarrollndose en el ao 1997 en Villena (Valencia) la
experiencia
Infoville,
ciudadana
travs
de
fomentando
las
NTIC,
la
participacin
ofreciendo
servicios
relacionados con las instituciones pblicas.
653
COLOMBO VILARRASA, C., E-Participacin, op. cit., pg. 60.
654
LVY, P., Ciberdemocracia. Ensayo sobre, op. cit., pg. 82.
655
Texto disponible en la web: www.usa.gov, fecha de consulta el da 4

de diciembre de 2013. En esta direccin electrnica puede encontrarse
todas las agencias gubernamentales estadounidenses, ya sea federales,
estatales o locales, as como multitud de informacin, siendo un
buscador de referencia y canal de interaccin entre la ciudadana y el
Estado. Comenz su andadura el 22 de septiembre del ao 2000 bajo las
siglas de bsqueda firstgov.gov, cambiado en el ao 2007, debido a las
sugerencias de los usuarios a usa.gov, siendo renovado el sitio web,
en julio del ao 2010, para mejorar el acceso de la ciudadana a
travs de plataformas mviles, crendose plataformas de participacin
ciudadana y un buscador ms completo.
357
Por
ltimo,
otro
trmino
surgido,
raz
de
la
implantacin de las NTIC es el denominado e-governance o

gobierno
en
red.
Supone
la
participacin
de
distintos
actores en el gobierno, utilizando para ello, de forma

avanzada
plena
las
de
TIC.
la
Con
esto,
ciudadana
se
en
busca
la
la
toma
participacin
de
decisiones,
utilizando para ello las nuevas tecnologas.
Podramos
diferenciar
e-goverment
e-governance
partiendo de que el primer trmino supone un primer paso

de la implantacin de las NTIC, llevndose a cabo una
transformacin
administrativa,
mecanismos
informacin
de
implantndose
comunicacin
nuevos
para
los
usuarios, mientras que el segundo, va ms all, pudiendo

hablarse de un verdadero gobierno bidireccional, en el que
la ciudadana participa y delibera. Uno y otro modelo, no
supone
la
derogacin
del
sistema
democrtico
representativo, sustituyndolo por un modelo democrtico

directo, sino lo que trata de buscar es la transparencia y
cercana del sistema a la
ciudadana, fortaleciendo la
democracia representativa. Poco a poco se va introduciendo

cada vez ms Internet en la Administracin pero parece
todava
lejano
plenamente
el
momento
podamos
en
hablar
el
de
que
una
se
introduzca
plena
total
implantacin del e-goverment, que supondr una revolucin

hasta el momento desconocida en la participacin ciudadana
y en la democracia actual.
3. Posibilidades de las NTIC.
Las
NTIC
pueden
potencialmente,
participacin
un
tener
gran
ciudadana.
diferentes
abanico
en
SUBIRATS656,
el
aplicaciones
mbito
lleva
de
cabo
y
la
una
358
clasificacin de las NTIC, dependiendo de su utilizacin,

distinguiendo entre:
-Mecanismos consumeristas: significa utilizar las

NTIC como elementos potenciadores para introducir en
las
administraciones
la
eficacia
eficiencia,
considerando a la ciudadana como un consumidor final

de servicios pblicos. Dentro de esta clasificacin
estaran
las
pginas
administraciones
electrnica
de
que
webs
de
ofrecen
distintas
las
la
distintas
tramitacin
gestiones
as
como
la
de
las
informacin general.
-Estrategia
prcticas
demoelitista:
participativas
utilizacin
esta
informacin
por
tcnica.
parte
la
mayora
travs
Supone
de
la
de
el
la
red
acceso
ciudadana
a
la
posibilidad de participacin con las administraciones

pblicas, sin que ello suponga entrar en la potestad
decisoria, ya que sta la sigue ostentando nicamente
las instituciones.
-Redes pluralistas: las NTIC son utilizadas como
un ncleo de decisin compartido entre ciudadana y
administraciones,
surgiendo
un
nuevo
sistema
de
relaciones bilaterales de toma de decisiones.

-Procesos
utilizadas
de
para
democracia
dar
directa:
viabilidad
las
los
NTIC
son
proyectos,
decidiendo directamente la ciudadana, en un constante

proceso deliberatorio, permitiendo as la comunicacin
de gran parte de personas y de lugares muy dispares.
Esta
ltima
enfoque
656
clasificacin
radical,
ha
sido
entendiendo
SUBIRATS, J., Los dilemas de

democrtica y tecnologas de la
Papers sobre democrcia, n 24,
www.democraciaweb.org,
fecha de
2013.
una relacin
informacin
2002. Texto
consulta el
llamada
la
como
el
democracia
inevitable. Innovacin
y de la comunicacin,
disponible en la web:
da 4 de diciembre de
359
electrnica como una prctica alternativa o incluso

contestataria a las anteriores
concepciones657.
Como ya dijramos en el punto anterior, las NTIC,

debemos
entenderlas
fortalecer
la
como
democracia
un
elemento
representativa
que
y
ayude
potencie
la
participacin ciudadana de forma activa, aunque hay voces

doctrinales contrarias a esto, considerando que las NTIC
pueden ir ms all de una simple herramienta, pudiendo a
llevar a una total y plena innovacin democrtica.
4. NTIC en Espaa.
La
Constitucin
espaola
de
1978
dispone
en
su
artculo 18.4 que la ley limitar el uso de la informtica

para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar
de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos.
Destaca como una constitucin aprobada a finales de la
dcada de los aos setenta del S.XX regula el uso de la
informtica658,
aunque
lo
haga
de
forma
negativa,
para
limitarla.
Relacionados con el artculo 18.4 CE se promulgaron en

el ao 2007 distintas leyes que inciden indirectamente en
el derecho de acceso a la informacin aunque sin rango de
ley
orgnica,
dado
que
en
caso
contrario
se
estara
657
CORNAGO PRIETO, N., El debate sobre la democracia electrnica y la

crisis de la democracia representativa: crtica y replanteamiento del
problema, AA.VV. Las Tecnologas de la informacin y la e-democracia,
Conferencia Internacional celebrada en Bilbao los das 3 y 4 de abril
de 2003, Informes y Documentos, Parlamento Vasco, Vitoria, 2003, pgs.
51-65.
658
MAGN PERALES, J. M. A., La nueva administracin pblica

electrnica, las relaciones electrnicas entre la administracin y el
ciudadano.
Especial
referencia
a
la
firma
electrnica,
en
Administraciones Pblicas y Nuevas Tecnologas, dir. J. Punzn
Moraleda, Lex Nova, Valladolid, 2005, pg. 79.
360
reconociendo su categora de derecho fundamental659. Estas

leyes son:
-La
Ley
electrnico
11/2007,
de
los
de
22
de
ciudadanos
junio,
a
los
de
acceso
Servicios
Pblicos. Esta ley culmin lo que ya introdujera la

Ley 30/92, en su artculo 37 que desarrolla el derecho
de
los
ciudadanos
documentos
que
acceder
formen
parte
los
de
registros
un
expediente
administrativo. Este artculo 37 es el desarrollo del

artculo 105.b) CE, como recoge la Ley 30/92660 en el
punto noveno de su Exposicin de Motivos.
Es especialmente clarificador el Punto VI de la
Exposicin de Motivos de Ley 11/2007, describiendo el
contenido y forma de la misma. Esta ley regula el
derecho de los ciudadanos a relacionarse, a travs de
medios electrnicos, con las Administraciones Pblicas
como seala el artculo 6.1 de la LAE. El apartado 2
de
este
artculo
reconoce
un
amplio
derechos electrnicos a los ciudadanos
661
elenco
de
Como sealan algunos autores, pese a ser una ley

ambiciosa, no aborda la complejidad de las relaciones
659
SNCHEZ DE DIEGO FERNNDEZ DE LA RIVA, M., El derecho de acceso a

la informacin pblica, en Administracin Electrnica. La Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico a los Servicios
Pblicos y los retos jurdicos del e-gobierno en Espaa, coord. L.
Cotino Hueso y J. Valero Torrijos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010,
pg. 337.
660
Como seala ORTEGA LVAREZ, L. I., Nuevas Tecnologas y

Procedimiento Administrativo en Revista Jurdica de Castilla-La
Mancha, nmero 18, 1993, pg.212, el artculo 45 LRJPAC prescribe la
utilizacin de nuevas tcnicas y medios electrnicos, informticos y
telemticos.
661
VALERO TORRIJOS, J., El alcance de la proteccin constitucional

del ciudadano frente al uso de medios electrnicos por las
Administraciones Pblicas, en Administracin Electrnica. La Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico a los Servicios
Pblicos y los retos jurdicos del e-gobierno en Espaa, coord. L.
Cotino Hueso y J. Valero Torrijos, Tirant lo Blanch, Tirant lo Blanch,
361
de la administracin con el ciudadano en la era de la

informacin,
limitndose
establecer
la
obligatoriedad y universalidad del acceso electrnico

a la administracin662.
-La
Ley
37/2007,
de
16
de
noviembre,
sobre
reutilizacin de la informacin del sector pblico.

Esta ley tiene por objeto, como recoge su artculo 1,
la regulacin bsica del rgimen jurdico aplicable a
la
reutilizacin
de
los
documentos
elaborados
custodiados por las Administraciones y organismos del

sector pblico.
El
uso
de
los
medios
informticos
telemticos,
otorga multitud de posibilidades en las relaciones entre la

ciudadana
las
Administraciones
Pblicas,
habindose
denominado por VALERO TORRIJOS663 como e-administracin.
5. Implantacin de las NTIC en la Administracin Local

de Espaa.
Para conocer realmente la implantacin de las NTIC en

los
ayuntamientos
Estudio
espaoles
comparativo
del
comentaremos
ao
2012
de
brevemente
los
el
servicios
pblicos online664 llevado a cabo por la Fundacin Orange

con la colaboracin de Capgemini Consulting.
662
GARCA MARCO, F. J., Administracin Electrnica: el acceso de los

ciudadanos a los servicios pblicos, en Derecho, gobernanza y
tecnologas de la informacin en la sociedad del conocimiento, eds. F.
Galindo y A. J. Rover, Prensas Universitarias de Zaragoza, 2009,
Zaragoza, pg. 186-187.
663
VALERO TORRIJOS, J., El rgimen jurdico de la e-Administracin. El

uso de medios informticos y telemticos en el procedimiento
administrativo, Comares, Granada, 2003, pg. 224.
664
Texto disponible en la web: http://fundacionorange.es/, fecha de

362
Este
estudio
toma
como
referencia
cuarenta
ayuntamientos del pas, analizando los servicios pblicos

que ofrece a travs de Internet, abarcando los mismos casi
un 30 % de poblacin objetiva a la que pueden llegar.
Los
resultados
obtenidos
por
este
estudio
son
razonablemente buenos al ofrecer las entidades locales un

69
de
servicios
extrapolarlos
conocer
si
on
la
realmente
line,
pudiendo
participacin
va
as
estos
ciudadana
hacindose
un
datos
online
lugar
en
y
los
ayuntamientos del pas de manera efectiva.
Las
conclusiones
generales
las
que
llega
este
estudio son las siguientes:
1.- El organigrama de los ayuntamientos as como de

los servicios pblicos ofrecidos es de lo ms dispar, y
en ocasiones confusa, utilizando trminos como oficina
virtual, trmites, servicios, carpeta ciudadana, etc.
2.- Los ayuntamientos de poblaciones con menos de
100.000 habitantes dan mayores servicios y de una mejor
calidad en la red, que otros. Podemos comparar algunos
como Bormujos o Santurtzi, frente a Madrid, Sevilla o
Palma665.
3.- Pese a la vigente Ley 11/2007, de 22 de junio,
de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios
Pblicos666, diversos municipios, como Santander, Vitoria
o San Fernando no disponan de sede electrnica, para
665
Estudio Comparativo 2012 de los Servicios Pblicos online en 40

Ayuntamientos Espaoles, Fundacin Orange, 2012, pg. 33. Texto
disponible en la web: http://fundacionorange.es/, fecha de consulta el
666
Publicada en el BOE n 155, de 23 de junio de 2007, entrando en

vigor al da siguiente.
363
dar tramitacin telemtica de sus servicios pblicos,

incumpliendo as esta ley.
4.-
La
gran
mayora
de
los
ayuntamientos
no
disponen de un catlogo de procedimientos y trmites

unificado que facilite la navegacin del usuario por
Internet, incumpliendo en muchos casos estndares webs
internacionales.
5.- Otros ayuntamientos, como el de Las Palmas de
Gran Canaria667, disponen en su Sede Electrnica de un
Asistente Virtual que ayuda a la ciudadana a llevar a
cabo sus trmites. Otro, como Logroo668, requiere cierta
experiencia web por su difcil diseo669.
Concluye este estudio que los ayuntamientos espaoles

van en buen camino para la implantacin plena de las NTIC
y convertirse en una Administracin electrnica adaptada
completamente al Siglo XXI, pero estas limitaciones que ha
podido
constatar
este
Estudio
tambin
lo
hemos
podido
observar con la participacin ciudadana y su implantacin

al ser en ocasiones muy confusa las pginas webs de los
ayuntamientos y ms an encontrar los enlaces para poder
llevar a cabo una labor informativa sobre las distintas
modalidades participativas que puedan existir (si es que
ya
estn
instauradas
en
la
localidad)
simplemente
conocer los distintos textos normativos que puedan regular

dichos procesos.
667
Puede verse en la web: www.laspalmasgc.es, fecha de consulta el da

668
Puede verse en la web: www.logroo.es, fecha de consulta el da 4

669
Estudio Comparativo 2012 de los Servicios Pblicos online en 40

Ayuntamientos Espaoles, Fundacin Orange, 2012, pg. 34. Texto
disponible en la web: http://fundacionorange.es/, fecha de consulta el
364
CAPTULO OCTAVO
EL MEDIO AMBIENTE COMO PARADIGMA DE LA
PARTICIPACIN CIUDADANA EFECTIVA.
1. Introduccin.
La participacin ciudadana ha sido parte, de forma

directa,
en
las
polticas
medioambientales
muy
especialmente en las de la Unin Europea. La proteccin

de especies y de espacios naturales va mucho ms all del
mbito
local,
por
lo
que
la
Unin
Europea
ha
tenido
siempre una especial sensibilidad a estos temas, apoyando

a
asociaciones,
ONGS
ciudadana
en
sus
reivindicaciones.
La aprobacin del Convenio de la Comisin Econmica

de las Naciones Unidas para Europa sobre El acceso a la
informacin, la participacin del pblico en la toma de
decisiones
el
acceso
medioambientales,
la
adoptado
justicia
por
en
la
asuntos
Conferencia
Ministerial Medio Ambiente para Europa, celebrada en

Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 1998, supuso un paso
importantsimo para la democracia ambiental670.
Este convenio fue ratificado por la Comunidad Europea

a travs de una Decisin del Consejo de 17 de febrero de
2005 y por Espaa mediante Instrumento de ratificacin de
15 de diciembre de 2004, publicado por el BOE el 16 de
febrero
de
directivas,
2005.
en
La
Unin
concreto,
Europea
la
tambin
Directiva
aprob
2003/4/CE
dos
y
2003/35/CE, relacionadas con la participacin del pblico

en
la
elaboracin
de
determinados
planes
programas
relacionados con el medio ambiente.
670
Trmino acuado por el Secretario General de las Naciones Unidas,

Kofi Annan.
365
2. El Convenio de Aarhus.
2.1. Objeto del Convenio.
El
Convenio
de
Aarhus
sobre
el
acceso
la
informacin, la participacin del pblico en la toma de

decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio
ambiente, fue el comienzo de lo ya conocido como democracia
ambiental671, antes citada.
El objetivo y los tres pilares bsicos inspiradores de

este Convenio son, como recoge su artculo 1: garantizar
los derechos de acceso a la informacin sobre el medio
ambiente,
decisiones
la
participacin
el
acceso
del
a
pblico
la
en
la
justicia
en
toma
de
materia
medioambiental, etc.. Estos derechos se ejercern por las

personas
fsicas,
nacionalidad,
sin
ciudadana
discriminacin
o
domicilio
en
alguna
caso
de
de
ser
personas jurdicas no importar el lugar en donde tenga su

sede oficial o su centro efectivo de operaciones672.
2.1.1
Acceso
la
informacin
sobre
el
medio
para
poder
ambiente.
Se
establecen
una
serie
de
condiciones
acceder a la informacin ambiental. As, lo primero que

debemos saber es que se entiende por informacin sobre
medio
ambiente.
El
artculo
del
Convenio
es
claro
671
Vase a PRIEUR, M., La ConventiondAarhus, instrument universal de

la dmocratieenvironnementale, RevueJuridique de lenvironnement,
Num. Spc. 1999, pgs.9-29.
672
PIGRAU SOL, A., Acceso a la informacin, participacin pblica y

acceso a la justicia en materia de medio ambiente: diez aos del
Convenio Aarhus, Atelier, Barcelona, 2008, pg. 33.
366
definiendo a esta como: toda informacin, disponible en

forma escrita, visual, oral o electrnica o en cualquier
otro soporte material que se refiera a: a) El estado de los
elementos
del
medio
ambiente
tales
como
el
aire,
la
atmsfera, el agua, el suelo, las tierras, el paisaje y los

parajes
naturales,
componentes,
la
incluidos
diversidad
los
biolgica
organismos
sus
genticamente
modificados, y la interaccin entre estos elementos; b)

Factores tales como las sustancias, la energa, el ruido y
las radiaciones y las actividades o medidas, en particular
las
medidas
administrativas,
los
acuerdos
relativos
al
medio ambiente, las polticas, leyes, planes y programas

que tengan o puedan tener efectos sobre los elementos del
medio ambiente a que hace referencia el apartado 1 supra
sobre el anlisis de costos-beneficios y otros anlisis e
hiptesis econmicos utilizados en la toma de decisiones en
materia
medioambiental;
c)
El
estado
de
la
salud,
la
seguridad y las condiciones de vida de los seres humanos,

as como el estado de los emplazamientos culturales y de
las construcciones en la medida en que sean o puedan ser
alterados por el estado de los elementos del medio ambiente
o,
travs
de
estos
elementos,
por
los
factores,
actividades o medidas a que hace referencia la letra b)

supra.
Las
partes
debern
velar
por
que
las
Autoridades
Nacionales pongan la informacin ambiental a disposicin

del pblico (artculo 4) con un plazo mximo de un mes,
pudiendo ser ampliado a dos, cuando por la complejidad de
los datos solicitados se justifique una prrroga673.
673
ZIEHM, C., Legal standing for NGOs in environmental matters Ander

the Aarhus Convention and Ander Community and nacional law, Journal
for European Environmental & Planning Law, n 2, 2005, pgs. 287-300.
367
Otro artculo importante para la ciudadana es el 5

que obliga a los Estados partes del Convenio a poner a
disposicin
del
pblico,
informaciones
sobre
el
informaciones
accesibles,
de
forma
medio
ya
transparente,
ambiente,
sea
siendo
elaborando
las
estas
listas
ficheros accesibles, designando puntos de contactos, etc.
2.1.2
Participacin
del
Pblico
en
la
toma
de
recoge
la
decisiones medioambientales.
El
Convenio
participacin
de
Aarhus
pblica,
en
su
artculo
dividindose
en
tres
vertientes,
como citan los artculos 6, 7 y 8.
El
artculo
recoge
la
participacin
del
pblico
relativa a actividades especficas. Comprende en concreto

autorizar o no las actividades recogidas en el Anexo I del
Convenio, y tambin aquellas otras que an no estando en el
Anexo
I674
puedan
Excepcionalmente
puede
afectar
al
decidirse
medio
no
ambiente.
aplicar
las
disposiciones del artculo 6 a las actividades propuestas

que respondan a las necesidades de la defensa nacional si
la Parte considera que esta aplicacin ira en contra de
esas necesidades (artculo 6.1.a).
674
Afecta a: sector de la energa, produccin y transformacin de

metales, industria mineral, industria qumica, gestin de residuos,
tratamientos
de
aguas
residuales,
instalaciones
industriales,
construccin de vas de transporte, transporte martimo, dispositivos
de captacin o de recarga artificial de aguas subterrneas, obras para
trasvase de recursos hdricos, extraccin de petrleo y de gas
natural, presas y similares, canalizaciones para el transporte de gas,
petrleo o productos qumicos, instalaciones destinadas a la cra
intensa de aves o cerdos, canteras y explotaciones mineras a cielo
abierto, construccin de tendidos areos para el transporte de energa
elctrica, instalaciones de almacenamiento de petrleo, productos
petroqumicos o qumicos, otras actividades (tintura de fibras,
curtido de pieles, etc.).
368
Cuando
se
inicie
un
procedimiento
de
toma
de
decisiones relacionadas con el medio ambiente, el Estado

Parte
se
encuentra
interesado
podra
de
la
adoptarse,
obligado
actividad
la
informar
propuesta,
autoridad
la
encargada
al
pblico
decisin
de
adoptar
que
la
decisin, el procedimiento previsto(fecha de comienzo del

procedimiento y de la audiencia o audiencias pblicas que
vayan a celebrarse, autoridad a la que habr que dirigirse
para obtener informacin) y si debe someterse el proyecto a
una
evaluacin
de
impacto
ambiental
nacional
transnacional (artculo 6.2).
El artculo 7 regula la participacin del pblico en

los
planes,
programas
polticas
relativas
al
medio
ambiente. Se busca con este artculo que la participacin

se lleve a cabo en un marco transparente y equitativo, una
vez
recibida
programas
la
informacin
polticas
necesaria
medioambientales.
sobre
El
planes,
pblico
que
pueda participar ser designado por la autoridad pblica

competente, teniendo en cuenta los objetivos del presente
Convenio.
esforzar
En
la
por
medida
brindar
en
que
proceda,
al
pblico
la
cada
Parte
se
posibilidad
de
participar en la elaboracin de las polticas relativas al

medio ambiente.
Para
concluir,
el
artculo
versa
sobre
la
participacin del pblico durante la fase de elaboracin de

disposiciones reglamentarias o de instrumentos normativos
jurdicamente obligatorios de aplicacin general. Se limita
este artculo a fijar una declaracin de intenciones, lo
que denota una menor obligatoriedad para las Partes del
Convenio, citando los esfuerzos que deben adoptarse por las
Partes, tales como: a) Fijar un plazo suficiente para
permitir
una
participacin
efectiva;
b)
Publicar
un
369
proyecto de reglas o poner ste a disposicin del pblico

por otros medios; y c) Dar al pblico la posibilidad de
formular observaciones, ya sea directamente, ya sea por
mediacin
de
rganos
consultivos
representativos.
Los
resultados de la participacin se tendrn en consideracin

en todo lo posible.
2.1.3
Acceso a la justicia en el mbito del medio
ambiente.
El Convenio de Aarhus en su artculo 9 regula el

acceso
persona
la
que
justicia,
estime
que
es
decir,
el
su
solicitud
derecho
de
de
toda
informacin
en
aplicacin del artculo 4 no ha sido atendida, ha sido

rechazada ilcitamente, en todo o en parte, no ha obtenido
una respuesta suficiente, o que, por lo dems, la misma no
ha recibido el tratamiento previsto en las disposiciones
de dicho artculo, tenga la posibilidad de presentar un
recurso
ante
un
rgano
judicial
ante
independiente e imparcial, debiendo cada

el
marco
de
su
legislacin
nacional
otro
rgano
Parte velar, en
de
acudir
la
jurisdiccin oportuna.
2.2. Cumplimiento del Convenio de Aarhus.
En octubre de 2002, en Lucca (Italia), se reunieron

las Partes, aprobndose el proyecto de decisin con el
nombre
de
Decisin
1/7675,
relativa
al
examen
del
cumplimiento del Convenio. Esta Decisin implanta el Comit

del Cumplimiento como rgano principal para la revisin del
cumplimiento del Convenio de Aarhus, establecindose su
675
Texto
disponible
en
la
web:
http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/mop1/ece.mp.pp.2.a
dd.8.e.pdf, fecha de consulta el da 3 de diciembre de 2013.
370
estructura,
funcionamiento
procedimientos
para
su
cumplimiento.
2.2.1
Comit de Cumplimiento.
El primer Comit de Cumplimiento fue elegido entre

los das 21 a 23 de marzo de 2003. De composicin mnima
(slo ocho miembros), sus componentes no representan a
las
Partes
sino
que
son
personas
independientes,
que
aunque deben ser nacionales de los pases signatarios.

Sus miembros debern ser personas con gran moralidad y
expertos en los temas recogidos en el Convenio de Aarhus.
Cabe la posibilidad de que sean expertos jurdicos676.
2.2.2
Casos
relacionados
con
la
participacin
pblica contemplado en el Convenio de Aarhus.
El Comit de Cumplimiento examina casos relacionados

con el cumplimiento del Convenio de Aarhus. El mecanismo de
cumplimiento
entablar
contempla
reclamaciones,
varias
opciones
pudiendo
ser
la
hora
presentadas
de
por
personas fsicas y jurdicas.

Entre 2004 y 2008 hubo 23 comunicaciones677 dirigidas
al
Comit
de
incumplimiento
Cumplimiento,
relativo
siendo
la
las
relativas
participacin
al
pblica,
contemplada en los artculos 6, 7 y 8 del Convenio de
676
The Committee shall be composed of nationals of the Parties and

Signatories to the Convention who shall be persons of high moral
character and recognized competence in the fields to which the
Convention relates, including persons having legal experience.
677
En ese perodo de las 23 comunicaciones, el pas que ms

reclamaciones sufri fue Kazajstn con cinco de ellas. De estas,
cuatro fueron presentadas por la ONG Green Salvation y una por unas
personas fsicas (Mrs. LubovAnatoljevna, Mr. AlekseiGeorgievich y Mrs.
Luzmila Gennadievna).
371
Aarhus
las
que
ms
comunicaciones
nos
interesan.
presentadas,
La
mayora
relacionadas
de
las
con
el
incumplimiento de la participacin pblica, tienen que ver

con el artculo 6 del Convenio de Aarhus.
Citaremos algunos de los casos recogidos por PIGRAU

SOL y BORRS PENTINAT678.
El 6 de mayo de 2004, se present frente a Ucrania,

por Charitable Foundation Ecopravo-Lviv, reclamacin por la
falta
de
medidas
del
gobierno
ucraniano
garantizadas
fomentar la participacin pblica en el proceso decisorio y

acceso a documentacin, en relacin con la propuesta de
construccin de un canal navegable por el delta del Danubio
que atravesaba unos humedales de importancia ecolgica.
El 7 de mayo de 2004 se present frente a Hungra

comunicacin por el presidente de Clean Air Action Group,
alegando que la ley hngara de construccin de autopistas
iba en contra del Convenio de
totalmente
en
dicha
procedimientos
de
ley
la
Aarhus al ser diferente
responsabilidad
participacin
de
pblica,
asegurar
perodos,
procedimientos de peticin679, etc.
El 5 de julio de 2005, la comunicacin presentada

frente
Alburnus
Rumania,
Mayor,
presentada
versaba
por
sobre
el
Mr.
Eugen
David
incumplimiento
de
del
artculo 6 del Convenio de Aarhus, en lo que afecta a la

evaluacin de impacto ambiental, por las autoridades del
pas,
en
relacin
con
el
proyecto
de
la
mina
cielo
abierto de oro de Montana Rosia.
678
PIGRAU SOL, A., Acceso a la informacin, op. cit., pgs. 54 y ss.
679
Texto disponible en la web:www.unece.org, fecha de la consulta el

372
Por ltimo, en 2007 el seor John D. Hall present una

reclamacin
por
el
incumplimiento
del
artculo
del
Convenio frente al gobierno del Reino Unido. Alegaba que no

haba
podido
participar
en
el
Council
Speakers
Panel,
reunin celebrada para la discusin y planificacin de una

carretera en Tameside as como que sus comentarios escritos
no
haba
sido
incluidos
por
el
Metropolitan
Borough
Council.

y el Medio Ambiente en Europa.
La Unin Europea antes de la aprobacin del Convenio

de Aarhus ya se haba sensibilizado con el derecho al medio
ambiente y su democratizacin,
plasmando dicho Convenio
algunas disposiciones de la Directiva 85/337, de evaluacin

de impacto ambiental, en concreto, en su artculo 6. La
Unin Europea tuvo claro desde un primer momento que la
implicacin
participacin
de
la
ciudadana
en
la
proteccin del medio ambiente era clave, recogiendo NAVARRO

BAUTISTA
que
la
aproximacin
hacia
el
principio
de
participacin ciudadana cambia de perspectiva a medida que

avanzan los cinco programas de medio ambiente que se han
adoptado hasta el momento. Un recorrido por los mismos pone
de relieve que, en realidad, la Comunidad Europea siempre
se ha guiado por el principio de responsabilidad compartida
o
co-responsabilidad.
alcance
ms
menos
El
cambio
comprensivo
radica
del
ms
bien
contenido
de
en
el
este
principio680.
3.1. Acceso a la informacin ambiental.

680
NAVARRO BAUTISTA, N., Sociedad civil y medio ambiente en Europa,

Colex, Madrid, 2001, pg. 21.
373
3.1.1
Antecedentes.
La Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de

1990681, de libertad de acceso a la informacin en materia
de medio ambiente, supuso el comienzo de hacer llegar la
informacin
medioambiental
la
ciudadana.
Estableca
principios bsicos sobre plazos y condiciones bsicas que

deba
contener
medioambientales,
Europea
deban
la
informacin
relativa
que
los
miembros
de
estados
proporcionar
los
ciudadanos
materias
la
Unin
que
lo
solicitaren.
3.1.2
Directiva 2003/4, relativa al acceso del
pblico a la informacin medioambiental.
La Directiva 2003/4 CE del Parlamento Europeo y el

Consejo de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del
pblico
la
informacin
medioambiental,
derog
expresamente la Directiva 90/313/CEE.
Esta Directiva supuso adaptar la normativa comunitaria

al Convenio de Aarhus y corregir las problemas, fruto de la
transposicin del Convenio por los Estados miembros.
Las definiciones que recoge la Directiva 2003/4 son

mucho ms amplas que las contenidas por el Convenio de
Aarhus, aadiendo nuevos supuestos no contemplado por la
Directiva 90/313 CE. As lo pone de relieve el artculo 2,
que define genricamente la informacin medioambiental por
un lado, y por otro, lo que se entiende por autoridades
pblicas, siendo los dos ejes principales de la Directiva
681
Vase a HALLO, R. E., en Acces to Environmental Information in

Europe. The Implementation and Aplications of Directive 90/313/ECC,
Kluwer Law Internacional, Londres, La Haya, Boston, 1996.
374
2003/4,
el
solicitud
acceso
la
la
difusin
informacin
de
ambiental
informaciones
previa
sobre
medio
ambiente.
3.1.2.1
Acceso a la Informacin medioambiental
previa solicitud.
El artculo 3 de
la Directiva
2003/4/CE regula el
acceso a la informacin medioambiental previa solicitud.

Dicho artculo, es un compendio del Convenio de Aarhus y de
la
Directiva
regulaciones
90/313/CE,
al
contenidas
en
recoger
ambos
la
parte
textos
de
las
normativos
relacionados con el acceso a la informacin ambiental.
Se establece un plazo concreto para la recepcin de

informacin medioambiental requerida por un solicitante,
siendo el mismo de un mes desde la presentacin de la
solicitud, o ampliable a dos meses para el caso de que
debido
al
volumen
complejidad
de
la
informacin
solicitada no se pueda cumplir dicho plazo (artculo 3.2).
En
relacin
con
la
informacin
medioambiental
el
artculo 4 recoge una serie de motivos que permiten a las

autoridades nacionales de los Estados miembros denegar la
solicitud
de
acceso
una
determinada
informacin
medioambiental. Se podr denegar la solicitud cuando la

informacin solicitada no obre en poder de la autoridad
pblica a la que se solicita, cuando sea manifiestamente
irrazonable, cuando est formulada excesivamente genrica,
cuando se refiere a material en curso de elaboracin o a
documentos
comunicaciones
datos
inconclusos,
internas,
teniendo
cuando
en
se
cuenta
refiera
el
inters
pblico atendido por la revelacin (artculo 4.1).
375
Asimismo,
se
podr
denegar
la
informacin
por
los
Estados miembros cuando la revelacin de informacin pueda

afectar de forma negativa a: la confidencialidad de los
procedimientos
de
las
autoridades
pblicas
(artculo
4.2.a); las relaciones internacionales, defensa nacional o

seguridad
pblica
(artculo
4.2.b);
posibilidad
de
una
persona de tener un juicio justo o la capacidad de una

autoridad pblica para realizar una investigacin de ndole
penal o disciplinario (artculo 4.2.c); la confidencialidad
de
datos
de
carcter
comercial
industrial
(artculo
4.2.d); los derechos de propiedad intelectual (artculo

4.2.e); el carcter confidencial de datos y expedientes
personales de una persona fsica si no ha consentido su
revelacin(artculo 4.2.f); los intereses o la proteccin
de
un
tercero
que
haya
facilitado
voluntariamente
informacin que no tuviera obligacin de hacerlo(artculo

4.2.g); la proteccin del medio ambiente al que se refiere
la
informacin,
como
por
ejemplo,
la
localizacin
de
especies raras(artculo 4.2.h).
Otro artculo importante, en relacin con la solicitud

de informacin medioambiental, es el artculo 5 relativo a
contraprestacin
econmica.
El
mismo
establece
que
el
examen in situ de la informacin solicitada ser gratuito,

pudiendo aplicar una contraprestacin a modo de tasa las
administraciones pblicas por el suministro de informacin
medioambiental
que
deber
ser
razonable.
Slo
podr
exigirse contraprestacin alguna cuando la administracin

oportuna haya informado al solicitante de la cantidad que
deber abonar.
Este
precepto
puede
llevar
que
el
acceso
la
solicitud pueda verse mermado al fijar cantidades, dentro

de los parmetros de razonables, que no puedan ser abonadas
376
por
los
solicitantes,
al
no
atender
circunstancias
personales, como veremos en el punto dedicado a la Ley

27/2006.
3.1.2.2
Difusin
de
medioambiental.
la
informacin
Especial
mencin
las
nuevas tecnologas.
La
Directiva
2003/4
regula
en
su
artculo
la
difusin de la informacin medioambiental que el Convenio

de Aarhus inclua de forma conjunto con la recogida de
informacin.
As, el artculo 7 establece que los Estados
miembros adoptarn las medidas necesarias para garantizar

que
las
autoridades
pblicas
organicen
actualicen
la
informacin sobre el medio ambiente perteneciente a sus

funciones que obre en su poder o en el de otra entidad en
su nombre, con vistas a su difusin activa y sistemtica al
pblico,
particularmente
por
medio
de
la
tecnologa
de
telecomunicacin informtica y/o electrnica, siempre que

pueda disponerse de la misma. Como acabamos de citar, el
artculo 7 recoge expresamente las nuevas tecnologas para
la
difusin
de
informacin
medioambiental,
obligndose
progresivamente a los Estados miembros a introducir esta

informacin en bases de datos electrnicas de fcil acceso
al
pblico
travs
de
redes
pblicas
de
telecomunicaciones.
Ser el apartado 2 del artculo 7 el que recoja la

informacin
medioambiental
mnima
que
habr
de
ser
facilitada y difundida. Aunque es ms extenso el catlogo

de informacin recogido en la Directiva 2003/4 que en el
Convenio de Aarhus, cubre la misma informacin682.
682
SCHRAM, F., Public Access to EU Environmental Documents, Regulation

EC No.1049/2001, The Yearbook of European Environmental Law, 2005,
vol. 5, pg. 32.
377
3.2. Participacin
del
Pblico
en
la
toma
de
decisiones medioambiental.
3.2.1
Antecedentes.
Anteriormente a la Directiva 2003/35 CE, que recoge la

participacin
del
medioambientales,
pblico
la
en
Comunidad
la
toma
Europea
de
decisiones
(actual
Unin
Europea), ya haba introducido mecanismos de participacin

ciudadana en diversa legislacin. Ejemplo de ello es la
Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985,
relativa
la
evaluacin
de
las
repercusiones
de
determinados proyectos pblicos y privados sobre el medio

ambiente683; la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de
septiembre de 1996, relativa a la prevencin y al control
de la contaminacin684.
En esta misma lnea, tras la aprobacin del Convenio

de Aarhus, la Unin Europea aprob la Directiva 2001/42/CE,
del Parlamento Europeo y del Consejo sobre evaluacin de
los efectos de determinados planes y programas sobre el
medio ambiente, y la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento
Europeo y del Consejo, por la que se establece el marco de
la actuacin comunitaria
en el campo de la poltica de
683
El artculo 6 de la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de

junio de 1985, recoge entre otras, la obligacin de los Estados
Miembros de que el pblico interesado tenga la posibilidad de expresar
su opinin antes de iniciarse el proyecto, especificar la manera en la
que el pblico puede ser informado, por ejemplo mediante fijacin de
anuncios en una zona determinada, publicaciones en los peridicos
locales y organizacin de exposiciones con planos, dibujos, cuadros,
grficos y maquetas; determinar la manera en la que el pblico debe
ser consultado, por ejemplo por escrito y encuesta pblica
684
La Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre de 1996 en

su artculo 15 contempla el Acceso a la informacin y participacin
pblica en el procedimiento de concesin de permisos, obligando que
los Estados miembros garanticen que el pblico interesado tenga
posibilidades reales de participar en una fase temprana del
procedimiento.
378
aguas,
incluyendo
ambas
disposiciones
supranacionales
preceptos relativos a la participacin ciudadana.
3.2.2
Directiva 2003/35.
La Directiva 2003/35/CE, del Parlamento y del Consejo,

de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas
para la participacin del pblico en la elaboracin de
determinados planes y programas relacionados con el medio
ambiente tiene tres lneas estratgicas:
-la regulacin de la participacin ciudadana

en planes y programas;
-la modificacin de la Directiva 85/337/CEE;
-la modificacin de la Directiva 2003/35/CE.
Pese a todo, esta Directiva no introdujo todos
los aspectos recogidos por el Convenio de Aarhus.
La Directiva 2003/35/CE, tan slo se compone de siete

artculos, estableciendo el artculo 6 que el plazo mximo
de
transposicin
en
los
ordenamientos
internos
de
los
Estados miembros sera el 25 de junio de 2005, tras cuya

fecha
ya
deba
estar
correctamente
integrada
en
los
ordenamientos propios.
3.2.2.1
Participacin
del
pblico
Directiva
2003/35
en
los
planes y programas.
El
artculo
de
la
regula
la
Participacin del pblico en los planes y programas y

supone
la
adaptacin
la
normativa
comunitaria
del
artculo 7 del Convenio de Aarhus, dado que las Directivas

medioambientales
no
contenan
suficientes
disposiciones
relacionadas con la participacin del pblico, todo ello en

379
consonancia
con
el
Convenio
de
Aarhus
que
si
recoga
elementos participativos.
El Convenio de Aarhus recoge en su artculo 7 que se

adoptarn disposiciones para que el pblico colabore en la
elaboracin de planes y programas relacionados con el medio
ambiente, ampliando, a nuestro parecer, la Directiva con su
artculo 2.2 esta obligacin al establecer que los Estados
miembros garantizarn que el pblico tenga posibilidades
reales de participar desde el principio en la preparacin y
en
la
modificacin
programas
que
sea
necesario
BONDA685
GONZLEZ
revisin
no
de
los
planes
elaborar.
supone
una
En
de
opinin
ampliacin
de
los
de
las
obligaciones de los Estados miembros, sino una concrecin

en
consonancia
con
el
espritu
del
mbito
material
de
Aarhus,
la
aplicacin del artculo del Convenio de Aarhus.
En
la
misma
lnea
que
el
Convenio
de
Directiva 2003/35, en el apartado 3 del artculo 2, recoge

que los Estados determinarn el pblico que tendr derecho
a participar as como las asociaciones no gubernamentales,
no
estando
alejado
de
crticas
este
apartado
por
la
normativa restrictiva al respecto686.
Por ltimo diremos que el artculo 2 de la Directiva

transcribe
los
apartados
3,
del
artculo
del
Convenio de Aarhus.
3.2.2.2
Modificacin
de
la
Directiva
85/337/CE.
685
PIGRAU SOL, A., Acceso a la informacin, op. cit, pg. 103.
686
VERSCHUUREN, J., Public Participation regarding the Elaboration and

Approval of Projects in the EU afeter the Aarhus Convention, The
Yearbook of European Environmental Law, 2004, vol. 4, pgs. 38-39.
380
La Directiva 85/337/CE regula la evaluacin de las

repercusiones de determinados proyectos pblicos y privados
sobre el medio ambiente, siendo modificada por el artculo
3 de la Directiva 2003/35.
En
el
artculo
definiciones,
que
1,
antes
apartado
no
2,
contena
pblico y pblico interesado.
se
este
aaden
las
artculo
de
Los apartados 2 y 3 del
artculo 6 son sustituidos recogiendo que
se informar al
pblico, desde una fase temprana de los procedimientos de

toma de decisiones, y como muy tarde, en cuanto sea posible
facilitar informacin. Esta modificacin es reflejo del
artculo 6.2 del Convenio de Aarhus, pese a que ste est
redactado de diferente forma dicindose as: Cuando se
inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio
ambiente, se informar al pblico interesado como convenga,
de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de
comunicacin pblica o individualmente.
El
artculo
libertad
para
6.5
informar
dota
al
los
pblico
Estados
y
de
miembros
llevar
de
cabo
consultas pblicas a los interesados, de la forma y con los

medios ms convenientes que estimen, siendo novedoso el
apartado de las consultas pblicas, utilizando para ello,
por ejemplo, encuestas pblicas.
Al igual que ya recogiera el Convenio de Aarhus, la

Directiva contempla en su artculo 6.6, que se debern
introducir unos plazos razonables para las distintas fases
de los procedimientos medioambientales que concedan tiempo
suficiente para informar al pblico por un lado, y por
otro,
para
que
el
pblico
interesado
pueda
preparar
participar efectivamente en la toma de decisiones sobre

medio ambiente.
381
Por
ltimo,
en
relacin
con
la
materia
de
este
estudio, nos parece significativo el artculo 9.1 de la

Directiva 85/337/CE. En el momento de adoptar la decisin
de
conceder
proyectos
denegar
la
autorizacin
medioambientales,
informarn
al
disposicin
el
eventuales
que
las
autoridades
pblico
de
la
misma,
contenido
de
la
decisin
le
acompaen.
determinados
La
competentes
poniendo
y
su
condiciones
Directiva
introduce
expresamente (el Convenio de Aarhus no lo contempla) una

descripcin,
cuando
sea
necesario,
de
las
principales
medidas encaminadas a evitar, reducir, y si es posible,

contrarrestar los principales efectos adversos. Asimismo,
el
artculo
9.2,
transfronterizos,
realizarse
debern
poner
recoge
todos
la
en
los
supuestos
que
esta
Estados
informacin
de
proyectos
informacin
consultados,
disposicin
los
del
deber
cuales
pblico
interesado en su propio territorio.
3.2.2.3
La
Modificacin de la Directiva 96/61/CE.
Directiva
96/61/CE,
del
Consejo,
de
24
de
septiembre de 1996, relativa a la prevencin y al control

de
la
contaminacin,
es
modificada
parcialmente
por
el
artculo 4 de la Directiva 2003/35.
Al igual que el artculo 3 con la Directiva 85/337,

tambin el artculo 4 introduce los conceptos de pblico
y
pblico
interesado,
aumentando
las
definiciones
establecidas en el Convenio de Aarhus.
El
artculo
de
la
Directiva
se
asemeja
con
su
modificacin al artculo 6.6 del Convenio incluyendo que

las solicitudes de permiso tambin debern contener, si las
382
hubiere, un breve resumen de las principales alternativas

estudiadas por el solicitante.
Es sustituido expresamente el apartado 1 del artculo

15
quedando
redactado
as:
Los
Estados
miembros
garantizarn que el pblico interesado tenga posibilidades

reales
de
participar
en
una
fase
temprana
del
procedimiento, establecindose tres supuestos para poder

llevarse a cabo esta participacin, en concreto, para la
concesin
de
un
concesin
de
permiso
un
permiso
de
nueva
instalacin;
relativo
para
cualquier
la
cambio
sustancial en la explotacin de una instalacin; y para la

actualizacin
de
un
permiso
de
las
condiciones
del
permiso de una instalacin, tal y como se recoge en el

artculo 13 de la Directiva.

y el Medio Ambiente en Espaa.
4.1. Antecedentes a la aprobacin de la Ley 27/2006,

de
18
de
derechos
julio,
de
por
acceso
la
a
que
la
se
regulan
los
informacin,
de
participacin pblica y de acceso a la justicia

en materia de medio ambiente.
La Constitucin espaola recoge en su artculo 45 el

derecho
al
medio
ambiente,
tratndose
en
la
misma
la
poltica medioambiental mediante una doble perspectiva. Por

un lado, en el artculo 45.1 se regula el medio ambiente
como un derecho y un deber a disfrutarlo y conservarlo de
todos;
encomendada
por
la
otro
lado,
misin
de
los
poderes
proteger
pblicos
mejorar
el
tienen
medio
ambiente, repartindose las competencias de este tipo entre
383
Estado y Comunidades Autnomas, tal y como regulan los

artculos 149.1.23 y 148.9 CE.
Como ya dijramos, el 25 de junio de 1998, se aprob

el
Convenio
sobre
el
acceso
la
informacin,
la
participacin del pblico en la toma de decisiones y el

acceso
la
justicia
en
materia
de
medio
ambiente
en
Aarhus, promovido por la Comisin Econmica de las Naciones

Unidas para Europa, que supuso el desarrollo del Principio
10 de la Declaracin de Ro de Janeiro de 1992.
Espaa haba depositado el instrumento de ratificacin

del Convenio el 29 de diciembre de 2004, retrasndose la
celebracin
del
mismo,
hasta
principios
de
2005
para
acomodar las Directivas europeas a dicho Convenio, por lo

que se aprobaron las Directivas 2003/4 y 2003/35.
La aprobacin de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por

la que se regulan los derechos de acceso a la informacin,
de participacin pblica y de
acceso a la justicia en
materia de medio ambiente, es utilizada como un instrumento

normativo
que
transponga
al
ordenamiento
nacional
las
directivas europeas relacionados con el medio ambiente,

anteriormente comentadas, y que como ya sabemos, son de
obligado cumplimiento para los Estados miembros.
Espaa haba visto superado el lmite temporal para la

transposicin, que no era otro que el 14 de febrero de
2005687 y el 25 de junio de 2005688, que haban fijado las
Directivas 2003/4 y 2003/35 respectivamente. Pese a que la
Comisin de las Comunidades Europeas haba presentado ante
el
Tribunal
687
Artculo 10.
688
Artculo 6.
de
Justicia
de
las
Comunidades
Europeas,
384
recurso
por
Presidente
incumplimiento
contra
Tribunal,
travs
del
nuestro
de
Auto
pas,
el
de
de
22
noviembre y 22 diciembre de 2006, archiv las mismas al

aprobarse la Ley 27/2006, de 18 de julio.
4.2. Contenido y estructura de la Ley 27/2006, de 18

de julio.
Nos parece bastante esclarecedor el Prembulo de la

Ley 27/2006, de 18 de julio, que recoge lo que con esta ley
se pretende regular, diciendo as: El artculo 45 de la
Constitucin
jurdico
configura
de
ciudadanos
comparten
los
el
medio
cuyo
disfrute
cuya
conservacin
poderes
ambiente
son
un
bien
todos
los
obligacin
que
titulares
es
pblicos
como
una
la
sociedad
en
su
conjunto. Todos tienen el derecho a exigir a los poderes

pblicos que adopten las medidas necesarias para garantizar
la adecuada proteccin del medio ambiente, para disfrutar
del
derecho
vivir
en
un
medio
ambiente
sano.
Correlativamente, impone a todos la obligacin de preservar

y
respetar
ese
mismo
medio
ambiente.
Para
que
los
ciudadanos, individual o colectivamente, puedan participar

en
esa
tarea
de
proteccin
de
resulta necesario disponer de

adecuados,
cobrando
participacin
en
hoy
el
forma
efectiva,
los medios instrumentales
especial
proceso
real
de
significacin
toma
de
la
decisiones
pblicas.
Dicho esto, queda de manifiesto que esta ley encaja

con
la
forma
plural
democrtica
que
configur
la
Constitucin de 1978.
Procederemos
analizar
la
estructura
de
la
Ley
27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos

385
de acceso a la informacin, de participacin pblica y de

acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Est
compuesta
por
23
artculos
divididos
en
cuatro
ttulos
diferentes as como once disposiciones adicionales, una

derogatoria y ocho finales.
El Ttulo Primero establece las disposiciones comunes

como el objeto de la ley, una serie de definiciones, en la
lnea de las Directivas 2003/4, 2003/35, y evidentemente el
Convenio de Aarhus. En las definiciones contenidas en el
artculo 2, cuando cita a las personas interesadas, dice
que son las personas fsicas o jurdicas, cuando concurran
en ellas las circunstancias del
artculo 31 de la Ley
30/92689.
El Ttulo Segundo versa sobre el derecho de acceso a

la
informacin
extenso
de
obligaciones
los
de
medioambiental.
cuatro,
las
recogiendo
autoridades
informacin ambiental (artculo

materia
de
difusin
Este
ambiental
ttulo
en
el
pblicas
es
el
ms
artculo
las
en
materia
de
5), las obligaciones en

y
su
contenido
mnimo
(artculos 6 y 7) y el acceso a la informacin ambiental

previa solicitud, entre otros.
El Ttulo Tercero regula el derecho de participacin

pblica en asuntos de carcter medioambiental. Este ttulo
supone el desarrollo del artculo 105 CE y la ampliacin
689
Este artculo define el concepto de interesado, considerando tales

en el procedimiento administrativo, a:A) Quienes lo promuevan como
titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos;
B) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte;
C) Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos,
puedan resultar afectados por la resolucin y se personen en el
procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva. Sobre
las asociaciones y organizaciones representativas de intereses
econmicos y sociales dice la Ley 30/92 que sern titulares de
intereses legtimos colectivos en los trminos que la Ley reconozca.
386
notable del derecho de acceso a la informacin, mucho ms

all del constitucionalmente recogido as como del previsto
en la Ley 30/92, como ya dijera un Dictamen del Consejo de
Estado690 sobre el anteproyecto de la Ley 27/2006. Contempla
el artculo 19 la creacin de un rgano denominado Consejo
Asesor de Medio Ambiente, adscrito al Ministerio de Medio
Ambiente y siendo, segn establece el apartado segundo del
mismo
artculo
19:
un
rgano
colegiado
que
tiene
por
objeto la participacin y el seguimiento de las polticas

ambientales generales orientadas al desarrollo sostenible.
El
acceso
ltimo
a
asuntos
la
ttulo,
es
justicia
decir,
la
medioambientales.
expresamente
la
de
sus
interponer
recursos
derechos
Cuarto,
tutela
El
posibilidad
vulneracin
el
regula
el
administrativa
en
artculo
del
pblico,
recogidos
administrativos
20
en
y
recoge
ante
una
esta
ley,
de
acudir
la
jurisdiccin ordinaria pertinente para la defensa de sus

legtimos
intereses.
su
vez,
los
artculos
22
23
contemplan la accin popular en asuntos medioambientales,

ostentando la legitimacin activa las personas jurdicas
sin nimo de lucro, es decir, ONGS, cuyo fin, acreditado
por sus estatutos, sea la proteccin del medio ambiente.
4.3. El derecho de acceso a la informacin ambiental

en la Ley 27/2006, de 18 de julio.
Dentro de los derechos de participacin ciudadana est

el derecho de acceso a la informacin, y en concreto, a la
informacin medioambiental. El Prembulo de la Ley 27/2006,
citando a los pilares del Convenio de Aarhus dice que el
pilar de acceso a la informacin medioambiental desempea
un
690
papel
esencial
en
la
concienciacin
educacin
Dictamen del Consejo de Estado nmero 1883/2005.
387
ambiental
de
la
sociedad,
constituyendo
un
instrumento
indispensable para poder intervenir con conocimiento de

causa en los asuntos pblicos.
En esta misma direccin LOZANO CUTANDA691 recoge que
el
acceso
la
informacin
desempear
un
papel
educacin
ambiental
medioambiental,
esencial
de
en
la
la
adems
concienciacin
sociedad,
constituye
de
y
un
instrumento indispensable para hacer efectivos los otros

dos pilares del Convenio de Aarhus, pues si los ciudadanos
no disponen de la informacin ambiental relevante en cada
momento difcilmente podrn intervenir de forma efectiva,
con conocimiento de causa, en los asuntos pblicos que
ataen a este bien jurdico colectivo. Este criterio fue
reforzado,
entre
otras,
por
la
Sentencia
del
Tribunal
Supremo de 3 de octubre de 2006, al decir, un mayor acceso

del pblico a la informacin medioambiental y la difusin
de tal informacin contribuye a una mayor concienciacin en
materia de medio ambiente, a un intercambio libre de puntos
de vista, a una ms efectiva participacin del pblico en
la toma de decisiones medioambientales y, en definitiva, a
la mejora del medio ambiente692.
Entre los derechos en materia de medio ambiente, la

Ley 27/2006, contempla expresamente en su artculo 3 el
derecho
de
acceso
la
informacin.
Su
ejercicio
debe
hacerse, respetando las estipulaciones contenidas en la

misma ley y aceptando lo contenido por el artculo 7 del
Cdigo
Civil,
es
decir,
el
derecho
deber
ejercitarse
691
LOZANO CUTANDA, B., Derecho Ambiental Administrativo, 8 edicin,

Dykinson, Madrid, 2007, pg. 220.
692
Sala de lo Contencioso
MENNDEZ PREZ, F.J. 5.
Administrativo,
Seccin
5,
Ponente:
388
conforme a las exigencias de la buena fe, no amparando el

abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo.
El
acceso
la
informacin,
segn
el
artculo
3,
abarca: a acceder a la informacin ambiental que obre en

poder de las autoridades pblicas o en el de otros sujetos
en su nombre, sin que para ello estn obligados a declarar
un inters determinado, cualquiera que sea su nacionalidad,
domicilio o sede; A ser informados de los derechos que le
otorga la presente Ley y a ser asesorados para su correcto
ejercicio; a ser asistidos en su bsqueda de informacin;
a
recibir
mximos
la
informacin
establecidos
informacin
en
ambiental
que
el
soliciten
artculo
solicitada
en
en
10;
la
los
plazos
recibir
forma
la
formato
elegidos, en los trminos previstos en el artculo 11; a

conocer los motivos por los cuales no se les facilita la
informacin, total o parcialmente, y tambin aquellos por
los cuales no se les facilita dicha informacin en la forma
o formato solicitados; a conocer el listado de las tasas y
precios que, en su caso, sean exigibles para la recepcin
de la informacin solicitada, as como las circunstancias
en las que se puede exigir o dispensar el pago.
En relacin con la obtencin de copias, en Espaa est

en vigor el Decreto 140/1960, de 4 de febrero, por el que
se convalida la tasa por informes y otras actuaciones693.
Estamos
antes
una
norma
que
estableca
una
cantidad
desorbitada, y que no ha sido derogada, siendo su ltima

modificacin efectuada por la Ley 17/2012, de Presupuestos
Generales del Estado para el ao 2013694. Si se quiere dotar
693
Este Decreto estableca que por cada copia mecanografiada o de

planos deban pagarse 100 pesetas.
694
Su artculo 80, con efectos de 1 de enero de 2013 y vigencia

indefinida, modifica la cuanta de una serie de conceptos recogidos en
el artculo 4 del Decreto 140/1960, de 4 de febrero.
389
de
contenido
real
efectivo
al
derecho
de
acceso
informacin medioambiental se debe reducir el precio de las

copias
precios
razonables,
sin
exceder
nunca
de
los
precios reales.
El derecho de acceso a informacin ambiental consta de

un
sujeto
activo,
un
sujeto
pasivo
una
serie
de
limitaciones en el mismo que a continuacin detallaremos.
4.3.1
Sujeto activo del derecho de acceso a la
informacin.
El
titular
definicin
de
este
contemplada
derecho
en
el
es
el
artculo
pblico,
2.1
de
cuya
la
Ley
27/2006, dice que es cualquier persona fsica o jurdica,

as
como
sus
asociaciones,
organizaciones
grupos
constituidos con arreglo a la normativa que les sea de

aplicacin. Es un derecho amplsimo, del que son titulares
multitud de sujetos y lo que es tambin muy importante, sin
necesidad
de
acreditar
inters
determinado,
que
ya
se
materializ en la Directiva 90/313/ CE, del Consejo, de 7

de
junio
de
1990,
sobre
la
libertad
de
acceso
la
informacin en materia de medio ambiente, pero que hasta la

aprobacin de la Ley 27/2006, fue interpretada de forma
restrictiva por Espaa y los dems Estados miembros. As no
se
limita
nacionalidad,
el
acceso
domicilio
a
etc.
razn
lo
de
que
una
amplia
determinada
mucho
este
derecho. Tampoco podr limitarse el acceso a la informacin

por el uso que se vaya a dar.
Es ilustrativa al respecto la Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 26 de marzo
de 2007. Una asociacin ecologista solicit a la Junta de
Comunidades
de
Castilla-La
Mancha
datos
relativos
a
390
emisiones
trmica,
de
determinados
siendo
denegada
contaminantes
la
en
informacin
al
una
central
estimar
la
Administracin autonmica que esos datos eran irrelevantes,

siendo los relevantes los datos aportados y que haban sido
medidos por analizadores de inmisin. El Tribunal rechaz
la argumentacin efectuada por la Administracin autonmica
al considerar que: la amplitud con la que la ley reconoce
el derecho de acceso a la informacin medioambiental, y
expresamente
puedan
el
afectar
estado
a
del
estos
aire
elementos,
las
actividades
que
no
parece
sea
que
susceptible de ser negada por la Administracin que dispone

de las mismas, sobre la base de considerar que esos datos
no son la nica causa del estado del aire. Sin poder entrar
a valorar la correccin de esta aseveracin cientfica, y
an en el caso de ser totalmente vlida, la misma resulta
injustificada o arbitraria, si con la misma se pretende
negar la informacin interesada. Y es que la informacin
solicitada
se
adecua
plenamente
al
objeto
de
la
ley,
conocer emisiones en el aire, lo cual es distinto del uso

responsable o no que por los perceptores de la informacin
se pueda hacer de la misma. Pero lo que en ningn caso
puede
justificar
que,
sobre
la
no
necesidad
de
la
informacin solicitada, se niegue sta695.
4.3.2
Sujeto pasivo del derecho de acceso a la
informacin.
El sujeto pasivo, obligado a facilitar el acceso a la

informacin ambiental es muy amplo. No utiliza para ello
la Ley 27/2006, el trmino de Administracin Pblica sino
el de autoridad pblica, debiendo acudir para conocer a
695
Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha, nmero 128/2007, de 26 de

marzo, de la Sala de lo Contencioso, Seccin 1, siendo ponente Juan
Mara Jimnez Jimnez. F.J. 6.
391
qu abarca al artculo 2.4 que considera autoridad pblica

a:
-El Gobierno de la Nacin y los rganos de

gobierno de las Comunidades Autnomas.
-La Administracin General del Estado, las
Administraciones
las
Entidades
de
que
las
Comunidades
integran
la
Autnomas,
Administracin
local y las Entidades de Derecho Pblico que sean

dependientes o estn vinculadas al Estado, a las
Comunidades Autnomas o a las Entidades locales.
-Los rganos pblicos consultivos.
-Las
dems
Corporaciones
personas
de
fsicas
derecho
o
pblico
jurdicas
cuando
ejerzan, con arreglo a la legislacin vigente,

funciones
pblicas,
incluidos
Notarios
Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de

Bienes Muebles.
Tambin
considera
autoridades
pblicas
los
solos
efectos de lo previsto en los Ttulos I y II de la Ley

27/2006, a las personas fsicas o jurdicas cuando asuman
responsabilidades pblicas, ejerzan funciones pblicas o
presten
servicios
pblicos
relacionados
con
el
medio
ambiente bajo la autoridad de cualquiera de las entidades,

rganos o instituciones previstos en el apartado anterior.
Se excluye expresamente del concepto de autoridad pblica
las entidades, rganos o instituciones cuando acten en el
ejercicio de funciones legislativas o judiciales. En todo
caso,
cuando
acten
en
el
ejercicio
de
funciones
legislativas o judiciales, quedan excluidos del mbito de

aplicacin de esta Ley las Cortes Generales, las Asambleas
Legislativas
de
las
Comunidades
Autnomas,
el
Tribunal
Constitucional, los juzgados y tribunales que integran el

392
Poder
Judicial,
el
Tribunal
de
Cuentas
rganos
de
fiscalizacin externa de las Comunidades Autnomas.
Es notorio, en relacin con los sujetos pasivos, que

la
Ley
27/2006
obliga
suministrar
informacin
autoridades pblicas, que pese a no ejercer competencias

sustantivas en materia de medio ambiente, puedan poseer o
hayan elaborado informacin ambiental, no pudiendo negarse
alegando falta de competencia en materia de medio ambiente.
4.3.3
Excepciones a la obligacin de facilitar
informacin ambiental.
Artculo 13 de la Ley
27/2006, de 18 de julio.
El
artculo
circunstancias
13
por
de
las
la
que
Ley
27/2006,
podr
recoge
denegarse
las
facilitar
informacin medioambiental, siendo estas las siguientes:
-Que
la
informacin
solicitada
la
autoridad pblica no obre en poder de sta o en

el de otra entidad en su nombre: recogido en el
apartado a) del artculo 13.1, es reflejo directo
de los artculos 4.1.a) de la Directiva 2003/4/CE
y del artculo 4.3.a) del Convenio de Aarhus. No
puede utilizarse este apartado para denegar la
solicitud
de
obligacin
informacin
de
sino
reenviar
la
que
surge
solicitud
la
de
informacin a la autoridad que la tenga o bien,

de
informar
al
peticionario
de
la
misma
de
indicarle cual es la autoridad a la que debe

dirigirse.
-Que
la
irrazonable:
solicitud
el
apartado
sea
b)
del
manifiestamente
artculo
13.1
recoge como causa de denegacin de informacin

393
que la solicitud sea manifiestamente irrazonable.

Este apartado sigue la misma terminologa que la
utilizada por la Directiva 2003/4 en su artculo
4.1.b). La Comisin Europea, en su propuesta de
Directiva
del
Parlamento
Europeo
el
Consejo
relativa al acceso del pblico a la informacin

medioambiental,
considera
que
las
peticiones
irrazonables incluiran aqullas descritas en los

diversos ordenamientos jurdicos nacionales como
vejatorias o que suponen abus de droit696. Para
ITUREN I OLIVER697 la irracionabilidad se traduce
en la fijacin de unos umbrales de peticin de
informacin
por
Administracin
irrealizable
encima
entiende
el
de
los
que
es
suministro,
cuales
la
ciertamente
suponemos
que
por
imposibilidad fsica o coste inasumible y que,

por tanto, deja de estar obligada al mismo, lo
cual no puede confundirse en palabras de RAZQUN
LIZRRAGA698 con la complejidad y el volumen de
la informacin solicitada, que no son excusa para
impedir el acceso, sino que, en su caso, pueden
dar lugar a la aplicacin del plazo mximo de dos
meses para suministrar informacin.
-Que la solicitud est formulada de manera
excesivamente
general:
el
apartado
c)
del
artculo 13.1 recoge otro supuesto de denegacin

para el caso de que la solicitud est formulada
696
Vase a CASADO CASADO, L.,

informacin, op. cit., pg. 250.
en
PIGRAU
SOL,
A.,
Acceso
la
697
ITUREN I OLIVER, A., El derecho de acceso a la informacin

ambiental. Notas y reflexiones, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
n 8, 2005, pg. 117.
698
RAZQUN LIZRRAGA, J.A., y RUZ DE APODACA ESPINOSA, A.,

Informacin, Participacin y Justicia en Materia de Medio Ambiente,
Comentario sistemtico a la Ley 27/2006, de 18 dejulio, ThomsonAranzadi, Cizur Menor, pg. 239.
394
de manera excesivamente general. Este artculo

sigue
con
2003/4,
la
en
transposicin
concreto
de
de
su
la
Directiva
artculo
4.1.c),
conectado con el artculo 3.3.

En
la
anterior
ley,
es
decir,
en
la
Ley
38/1995, tambin vena recogido, pero lo novedoso

de la Ley 27/2006, es que la denegacin no podr
producirse
de
forma
automtica
sino
que
la
autoridad pblica deber pedir al solicitante que

concrete su solicitud699. Sobre el artculo 3.3 de
la
Ley
38/1995
que
recoga
esta
causa
de
denegacin ya se haba pronunciado la justicia en

diversas ocasiones. En la Sentencia del Tribunal
Supremo de 4 de abril de 2006700, consider el
Alto
Tribunal
que
la
solicitud
de
informacin
futura no implica necesariamente que la solicitud

sea excesivamente general, y por lo tanto, que la
autoridad pblica, pueda acogerse a esta causa de
denegacin.
carcter
Deca
futuro,
justificativo
as
en
etc.,
de
la
su
no
F.J.
6:
constituye
Que
el
un
dato
de
la
generalidad
informacin, al poder coexistir perfectamente una

informacin futura y al mismo tiempo concreta;
dicho de otra forma, que la informacin futura no
tiene por qu ser necesariamente genrica. Por
el
contrario,
si
consider
procedente
la
denegacin de informacin el Tribunal Superior de

Justicia de Madrid, en sentencia de 15 de julio
de
699
700
2004701,
ante
la
solicitud
de
informacin
Vase el artculo 10.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio.
Sala de lo Contencioso Administrativo,

FERNNDEZ VALVERDE. Aranzadi RJ 2006/4467
Seccin
5,
ponente
701
Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin 2, siendo ponente

GARCA ALONSO. Aranzadi JUR 2004/271677.
395
relativa
las
licencias
de
apertura
funcionamiento y a la contaminacin acstica de

locales dedicados a espectculos pblicos en un
determinado barrio de Madrid por una asociacin
de vecinos al Ayuntamiento de Madrid. Consideraba
el Tribunal que no poda acogerse favorablemente
la peticin de esta informacin al ir en contra,
tanto del artculo 37 de la Ley 30/92, como del
artculo 3.3 de la Ley 38/95, sobre el derecho a
la informacin en materia de medio ambiente, al
poder
denegarse
la
solicitud
cuando
sea
manifiestamente abusiva o est formulada de tal

manera que por la generalidad de la peticin no
sea
posible
determinar
el
objeto
de
lo
solicitado702.
-Que la solicitud se refiera a material en
curso
de
elaboracin
documentos
datos
inconclusos: este motivo de denegacin, contenido

en el artculo 13.1.d), tambin estaba recogido
en el artculo 4.1.d) de la Directiva 2003/4, en
el artculo 4.3.c) del Convenio de Aarhus y en el
artculo 3.3 de la Ley 38/1995, antecesora de la
Ley 27/2006.
Esta
causa
de
denegacin
se
ha
dado
especialmente en el mbito de la energa nuclear.

El
criterio
principio
702
no
fue
denegado703
unnime,
el
siendo
acceso
en
a
un
esta
F.J. 2.
703
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia de 9 de

junio de 1999, consider procedente la denegacin por parte del
Consejo de Seguridad Nuclear, a la entrega de copias de las actas de
inspeccin de la Central Nuclear Jos Cabrera de Guadalajara a la
Asociacin Ecologista de Defensa de la Naturaleza, al estimar que las
actas contenan datos inconclusos. As, en FJ 2 deca: las Actas se
limitan a constar una realidad fctica inconclusa, pues reflejan datos
parciales pero que es preciso completar y cohonestar con otra
informacin a fin de evitar conclusiones precipitadas y sesgadas que
no se correspondan con la realidad.
396
informacin,
acceso704.
para
posteriormente
Debe
ser
permitirse
interpretada
de
el
modo
restrictivo, debiendo ser consideras como datos o

documentos
inconclusos
aquellos
en
los
que
la
Administracin trabaja de forma activa, estando

inacabados
los
mismos,
jurisprudencia
como
terminar,
lo
informes
por
son
documentos
oponerse
que
los
actas,
trabajo,
para
informacin
tal:
documentos
de
no
ya
la
expedientes
sin
anteproyectos,
conclusos,
etc.,
denegar
est
considerando
el
tampoco
acceso
inconclusa
ni
los
podra
que
porque
la
falta
contrastarla o compararla con otros elementos o

datos705.
-Que
la
solicitud
se
refiera
comunicaciones internas, teniendo en cuenta el

inters pblico atendido por la revelacin: esta
ltima
excepcin
del
artculo
13.1
de
la
Ley
27/2006 ya vena recogida por la Ley 38/1995, en

su artculo 3.3 pero de forma ms extensiva.
-Confidencialidad de los procedimientos de
las
autoridades
pblicas:
los
motivos
de
denegacin contenidos en el segundo apartado del

artculo 13 de la Ley 27/2006, buscan concretar
de forma ms directa las excepciones, en aras de
salvaguardar intereses del Estado que podran ser
divulgados
pblicamente.
Ya
venan
prcticamente todas las excepciones
recogidas
por la Ley
38/1995, pero con la Ley 27/2006 se introduce

704
Posteriormente, el Tribunal Supremo, en sentencia de 17 de febrero

de 2004, consider improcedente la denegacin de acceso a las actas de
de inspeccin en materia nuclear o radiactiva. Estima el Tribunal que
las actas constituyen un autntico soporte de informacin (FJ 6).
705
CASADO CASADO L., en PIGRAU SOL, A., Acceso a la, op. cit., pg.
260.
397
alguna nueva y se acotan las restantes. Tambin,

para el apartado 2, letras a, d, f, g y h de este
artculo,
se
autoridades
ampararse
establece
pblicas
en
los
expresamente,
no
podrn
motivos
apartados,
para
denegar
informacin
relativa
en
que
ningn
previstos
una
las
caso
en
esos
solicitud
emisiones
en
el
de
medio
ambiente.
La confidencialidad deber venir establecida
por una norma con rango de ley no pudiendo darse
en disposiciones reglamentarias.
-Relaciones
internacionales
la
defensa
nacional o a la seguridad pblica: esta excepcin

referida a las relaciones internacionales, a la
defensa
nacional
la
seguridad
pblica,
contenida en el apartado b) del artculo 13.2 ya

vena recogida tanto por la Ley 38/1995, como por
la
Ley
30/92.El
primero
motivo
recogido,
es
decir, las relaciones internacionales, no puede

servir
para
negar
informacin
sobre
medio
ambiente, amparando dentro de esta excepcin a

cualquier
relacin
internacional.
No
debera
incluirse dentro de esta excepcin las relaciones

entre
los
Estados
Europea706.El
nacional,
miembros
segundo
no
motivo
con
es
suministrndose
la
la
Unin
defensa
informacin
ambiental que pueda ir en contra de la seguridad

del
Estado.
El
tercer
motivo
es
la
seguridad
pblica. La misma se encuentra definida por la

Ley
Orgnica
1/92,
de
21
de
febrero,
de
proteccin de la seguridad ciudadana, que en su

artculo 1.2 recoge lo que debe entenderse por la
706
LASAGABASTER HERRARTER, I., GARCA URETA, A., y LAZCANO BROTONS,

I.,
Derecho
Ambiental,
Parte
General,
Instituto
Vasco
de
Administracin Pblica, Oate, 2004, pg. 281.
398
salvaguarda de la seguridad pblica, siendo sta

la que tiene por finalidad la de asegurar la
convivencia
ciudadana,
la
erradicacin
de
la
violencia y la utilizacin pacfica de las vas y

espacios pblicos, as como la de prevenir la
comisin de delitos y faltas.
-Causas
asuntos
sujetos
procedimiento
judicial o en trmite ante los tribunales, al

derecho
de
capacidad
tutela
para
judicial
realizar
efectiva
una
la
investigacin
de
ndole penal o disciplinaria: estas excepciones

buscan
la
salvaguarda
de
la
administracin
de
justicia, evitando interferencia alguna en sus

actuaciones,
buscando
con
esta
excepcin
garantizar la independencia judicial y la tutela

judicial
efectiva,
reconocidas
constitucionalmente.
-La
comercial
confidencialidad
e
de
industrial:
datos
como
ya
de
carcter
dijimos,
la
confidencialidad precisa para que pueda oponerse

como
excepcin
causa
de
denegacin
de
informacin para las solicitudes presentadas en

materia de medio ambiente, y en concreto la que
establece el artculo 13.2.e), que est recogida
por una norma con rango de ley y que su finalidad
sea la de proteger intereses econmicos.
Para SNCHEZ MORN, esta causa de denegacin
esta fundamentada en proteger las reglas de la
libre competencia. Pero tampoco ste es un fin
absoluto
actividad
ni
de
puede
la
llevar
empresa
de
rodear
un
cerco
toda
la
secreto,
porque hay muchas actividades empresariales que

pueden ser lesivas para el medio ambiente y la
proteccin de este bien jurdico puede exigir la
399
informacin al pblico. Por eso ser necesario en

cada caso sopesar unos y otros fines jurdicos, a
la luz de las circunstancias, para facilitar o
denegar la informacin solicitada707.
-Derechos
industrial:
solicitud
de
propiedad
esta
de
causa
de
informacin
intelectual
excepcin
viene
recogida
la
en
el
apartado e) del artculo 13.2 de la Ley 27/2006.

Incluye,
adems
intelectual,
de
los
los
derechos
de
de
propiedad
propiedad
industrial,
englobando aquellos a marcas, nombres comerciales

y
patentes
de
invencin,
entre
otras,
constituyendo una novedad en nuestro ordenamiento

jurdico.
Est exceptuado de este apartado el supuesto
en
el
que
el
titular
haya
consentido
su
divulgacin.
-Carcter
confidencial
de
los
datos
personales: el artculo 13.2.f) recoge como causa

de denegacin de informacin aquella derivada del
carcter confidencial de datos personales. Aunque
no es novedoso en nuestro cuerpo legislativo esta
excepcin, la primera duda que nos surge es qu
considera el legislador como datos personales?,
interrogante solventada por el artculo 3 de la
Ley
Orgnica
15/1999,
de
Datos
Carcter
Proteccin
de
define
estos
de
como:
13
diciembre,
de
Personal,
que
cualquier
informacin
concerniente a personas fsicas identificadas o

identificables, estando especialmente protegidos
los datos relacionados con la ideologa, religin
o creencias (artculo 7 L.O. 15/1999, de 13 de
707
SNCHEZ MORN, M., El derecho de acceso a la informacin en

materia de medio ambiente, Revista de Administracin Pblica, n 137,
1995, pg. 49.
400
diciembre).
Se
podr
oponer
esta
causa
de
denegacin de informacin para el caso de que la

persona interesada a quien conciernen los datos
no haya consentido su tratamiento o revelacin.
-Intereses o proteccin de un tercero que
haya
facilitado
solicitada
sin
voluntariamente
estar
obligado
la
a
informacin
ello
por
la
legislacin vigente: el artculo 13.2.g) de la

Ley 27/2006, recoge como causa de excepcin la
relativa a intereses o a la proteccin de un
tercero que haya facilitado voluntariamente la
informacin solicitada sin estar obligado a ello
por
la
legislacin
vigente.
Dentro
de
este
lmite no debe incluirse, estima MARTN MATEO708,

los
datos
que
la
Administracin
tenga
de
una
empresa a la que se le ha solicitado en descargo

de
responsabilidades
que
se
le
imputan
los
datos que voluntariamente aporta una empresa para

obtener
autorizaciones,
subvenciones
concesiones.
-Proteccin
del
medio
ambiente
al
que
se
refiere la informacin solicitada: el artculo

13.2.h) de la Ley 27/2006, incluye como causa de
denegacin la que pueda afectar negativamente a
la
proteccin
del
medio
ambiente
al
que
se
refiere la informacin solicitada.
Se refiere este apartado a lugares de reproduccin de

especies amenazadas o localizacin de las mismas. La causa
de denegacin debe estar correctamente delimitada por la
Administracin
no
puede
utilizarse
para
denegar
informacin de forma sistemtica.
708
MARTN MATEO, R., Nuevos Instrumentos para la Tutela Ambiental,

Trivium, Madrid, 1994, pg. 195.
401
4.4. El derecho de participacin pblica en asuntos

de carcter medioambiental en la Ley 27/2006, de
18 de julio.
El
derecho
de
Participacin
Pblica
en
asuntos
de
carcter medioambiental viene recogido en el Ttulo III de

la Ley 27/2006, de 18 de julio.
Como recoge el artculo 17 de la Ley 27/2006, para

promover una participacin real y efectiva del pblico en
la
elaboracin,
modificacin
revisin
de
los
planes,
programas y disposiciones de carcter general relacionados

con el medio ambiente, las Administraciones Pblicas, al
establecer o tramitar los procedimientos que resulten de
aplicacin, velarn porque:
-Se
pblicos
informe
u
al
otros
pblico,
medios
mediante
apropiados,
avisos
como
los
electrnicos, cuando se disponga de ellos, sobre

cualesquiera propuestas de planes, programas o
disposiciones de carcter general, o, en su caso,
de su modificacin o de su revisin, y porque la
informacin
sea
pertinente
inteligible
se
sobre
ponga
dichas
a
propuestas
disposicin
del
pblico, incluida la relativa al derecho a la

participacin en los procesos decisorios y a la
Administracin
pueden
pblica
presentar
competente
comentarios
la
que
se
formular
alegaciones.
-El
pblico
tenga
derecho
expresar
observaciones y opiniones cuando estn abiertas

todas las posibilidades, antes de que se adopten
402
decisiones sobre el plan, programa o disposicin

de carcter general.
-Al adoptar esas decisiones sean debidamente
tenidos
en
cuenta
los
resultados
de
la
participacin pblica.
-Una
vez
examinadas
las
observaciones
opiniones expresadas por el pblico, se informar

al pblico de las decisiones adoptadas y de los
motivos y consideraciones en los que se basen
dichas
decisiones,
incluyendo
la
informacin
relativa al proceso de participacin pblica.
Todo
un
declogo
de
obligaciones
para
las
Administraciones Pblicas que debe cumplirse. Asimismo, el

artculos 17 de la ley, establece que las Administraciones
debern garantizar estos derechos especialmente cuando los
planes
programas
acumuladores,
versen
nitratos,
sobre
envases
residuos,
residuos
pilas
de
envases,
calidad del aire y aquellas otras materias que establezca

la
normativa
autonmica.
Por
su
contempla que deben observarse
parte,
el
artculo
18
por las Administraciones
Pblicas las garantas en materia de participacin, cuando

versen sobre proteccin de las aguas, del ruido, de los
suelos, de la contaminacin atmosfrica, ordenacin del
territorio rural y urbano y utilizacin de los suelos,
conservacin de la naturaleza, diversidad biolgica, montes
y aprovechamientos forestales, gestin de los residuos,
productos
qumicos,
plaguicidas,
incluidos
biotecnologa,
otras
los
biocidas
emisiones,
los
vertidos
liberacin de sustancias en el medio ambiente, evaluacin

de
impacto
medioambiental,
acceso
la
informacin,
participacin pblica en la toma de decisiones y acceso a

la justicia en materia de medio ambiente y aquellas otras
materias que establezca la normativa autonmica.
403
4.5. Acceso
la
Justicia
la
Tutela
Administrativa en Asuntos Medioambientales.
El Ttulo IV de la Ley 27/2006, de 18 de julio, regula el

Acceso a la Justicia y a la
Tutela Administrativa en
Asuntos Medioambientales, interesndonos especialmente la

tutela administrativa y judicial del derecho de acceso a la
informacin y participacin pblica.
El
artculo
20
interesados
contempla
de
recurrir
contencioso-administrativa
derechos
de
pblica,
ya
el
acceso
sea
por
derecho
en
va
cualquier
la
que
administrativa
vulneracin
informacin
accin
ostentan
omisin
de
los
o
los
participacin
de
la
autoridad
pblica competente. Este artculo sigue la va marcada por

la
Ley
de
recogiendo
Jurisdiccin
la
ley
la
Contencioso-Administrativa,
posibilidad709
que
contempla
no
el
Convenio de Aarhus y la Directiva 2003/4 de crear un rgano

independiente e imparcial que resuelva antes de acudir a la
jurisdiccin.
En
particular,
ostentando
cualquier
la
habla
el
artculo
legitimacin
persona
asociaciones,
fsica
organizaciones
20
activa,
o
como
jurdica,
y
de
grupos
pblico,
ya
as
sabemos,
como
sus
constituidos
con
arreglo a la normativa que les sea de aplicacin (artculo

2 Ley 27/2006).
Destaca la novedad introducida por el artculo 21 de la Ley

27/2006,
al
permitir
interponer
una
reclamacin
por
vulneraciones cometidas por sujetos privados que tenan la
709
Recogida en el artculo 6.1 de la Directiva 2003/4 y artculo 9.1

del Convenio de Aarhus.
404
consideracin de autoridad pblica, de acuerdo al artculo

2.4.2,
que
tienen
deber
de
suministrar
informacin
medioambiental. En este sentido dice as el artculo 21.1

El pblico que considere que un acto u omisin imputable a
cualquiera de las personas a las que se refiere el artculo
2.4.2 ha vulnerado los derechos que le reconoce esta Ley
podr
interponer
Administracin
directamente
Pblica
bajo
una
cuya
reclamacin
autoridad
ante
la
ejerce
su
actividad. La Administracin competente deber dictar y

notificar la resolucin correspondiente, la cual agotar la
va administrativa y ser directamente ejecutiva, en el
plazo
que
determine
la
normativa
autonmica,
la
disposicin adicional dcima, segn proceda. Es importante

el hecho de que la resolucin sea directamente ejecutiva
dado que permite la posibilidad de que el pblico pueda
interponer
recurso
potestativo
de
reposicin,
directamente recurso contencioso-administrativo.
405
406
C O N C L U S I O N E S
Una vez concluido este trabajo de investigacin hemos
procedido a llevar a cabo una serie de conclusiones sobre
el mismo. En ellas, pretendemos llevar a cabo una sntesis
de
los
temas
ms
significativos
del
estudio,
que
consideramos que son los ms relevantes.
As, las conclusiones a destacar son las siguientes:
PRIMERA.- La participacin ciudadana es la actuacin

de la ciudadana en los asuntos pblicos, de manera que su
voluntad, ideas, o demandas se reflejan en las directrices
y
programas
pblicos.
polticos
Pese
esta
que
desarrollarn
definicin
bsica,
los
su
poderes
matizacin
puede suponer un problema, al ser un trmino global, con la

dificultad que conlleva su amplitud, dada la multitud de
asociaciones
que
existen,
as
como
las
innumerables
polticas pblicas que se llevan a cabo.
Otra cuestin que se ha tratado durante todo este

trabajo
de
investigacin,
ha
sido
lo
que
supone
la
participacin ciudadana en distintas realidades sociales,

culturales
econmicas.
No
es
lo
mismo
el
proceso
participativo que se efecta en Europa que el llevado a

cabo en otro continente. La divergencia de estos distintos
procesos
la
encontramos
en
el
resultado
que
busca
la
participacin, caracterizndose por ejemplo Iberoamrica,

por intentar acabar con la precariedad existente en las
condiciones bsicas de la vida diaria de la poblacin.
SEGUNDA.- La participacin ciudadana no es un proceso

novedoso,
que
haya
surgido
recientemente.
Ya
en
la
407
mitologa griega aparece. Ejemplo de ello es que se narra

como en el reinado del primer monarca de tica, Crecops,
quien
decide
que
sea
la
ciudadana
la
que
acuerde
la
eleccin de la divinidad que guarde y proteja la ciudad. En

Roma se practica la participacin ciudadana como medio para
impedir la instauracin de una tirana. En la actualidad se
est llevando a cabo de una forma ms intensa y organizada,
dada la coyuntura actual existente.
En la Edad Media, los ciudadanos podan participar en

la toma de las decisiones de la urbe, siendo a partir del
siglo XVIII cuando la democracia representativa se imponga,
al estimarse tras la Revolucin Francesa, que una forma de
democracia directa no puede ser operativa en la prctica.
Para algunos autores como Rousseau, soberana y delegacin
son
trminos
totalmente
opuestos,
que
desvirtan
la
instituto
de
democracia.
No
obstante,
democracia
sigue
directa
en
existiendo
nuestro
un
ordenamiento
jurdico,
reconocido tanto por la Constitucin espaola (artculo

140)
como
por
la
legislacin
sectorial
al
respecto
(artculo 29.1 LBRL), como es el Concejo Abierto. Esta

institucin de democracia directa es una forma de gobierno
asamblearia, en la que corresponde a la asamblea de todos
los vecinos y a un alcalde, elegido por stos, que dirige
las
deliberaciones
entidad
local.
de
Esta
esa
asamblea,
forma
de
el
gobierno
participacin
de
la
ciudadana
directa fue definida por el Estatuto Municipal de 1924 como

la
forma
mitificacin
ms
plena
histrica,
de
democracia
como
las
dudas
pura.
en
Tanto
cuenta
su
su
operatividad, podran ser objeto de un estudio singular.
408
TERCERA.- Como ya se adelantara en este trabajo de

investigacin,
gobernanza
trminos
van
instituciones,
como
ligados.
ya
sean
participacin
Gobernanza
pblicas
es
ciudadana
escuchar
privadas,
la
ciudadana en general plasmando en las polticas pblicas

sus reivindicaciones, ideas o sugerencias, lo que conlleva
legitimar el sistema operante.
Para llegar a una buena gobernanza acorde con las

circunstancias,
participacin
que
favorezca
ciudadana,
se
de
forma
enumeran
una
real
la
serie
de
principios para su consecucin.
Naciones Unidas y la Unin Europea consideran que para

su realizacin es preciso: la participacin, que conlleva,
como
ya
hemos
citado,
legitimar
las
instituciones
genera confianza; la responsabilidad, debiendo servir con

compromiso,
eficacia,
utilizando
alcanzando
adecuadamente
las
metas
los
medios;
fijadas,
fruto
la
del
conocimiento de la ciudadana, etc.
Existen algunos sectores crticos con este trmino de

buena gobernanza. Se fundamenta esta oposicin al hecho de
que al ser utilizado por organismos internacionales, se
produce una manipulacin del mismo, lo que lleva a una
globalizacin
inhumana
frente
los
ms
dbiles,
en
contraposicin de lo que se pretende con la participacin

ciudadana y la gobernanza.
CUARTA.-
Un
aspecto
que
no
poda
obviarse
era
el
estudio de la participacin ciudadana desde una perspectiva

de
derecho
comparado,
comenzando
primero,
con
carcter
supranacional, por instituciones como la Unin Europea o

Naciones Unidas.
409
La
Unin
Europea
publica
anualmente
una
serie
de
informes relacionados con la participacin. Destaca el de

1993, dedicado a la participacin ciudadana, en el que
adems de hacer mencin a los grupos (tales como minoras
tnicas, mujeres o discapacitados) que no acceden a la
participacin en igualdad de condiciones y enumerar cules
son
los
principales
considera
clave
la
impedimentos
para
descentralizacin
su
para
consecucin,
llevar
la
participacin ciudadana a su mxima efectividad y plenitud,

dado
que
se
llevar
de
una
forma
ms
cercana
en
la
Administracin local.
El Informe, tambin de Naciones Unidas, del ao 2002,

analiza la democracia en el mundo. Llega a la conclusin de
que gobernar de forma democrtica, tomando en consideracin
a
la
ciudadana
mediante
su
participacin
en
foros
de
dilogo, facilita el desarrollo humano, volviendo a hacer

hincapi, casi diez aos despus del Informe de 1993, en la
importancia de la descentralizacin.
QUINTA.-
La
Unin
Europea
considera
especialmente
importante a la participacin ciudadana. Prueba de ello es

que en el ao 2007, formando parte del Tratado de Lisboa,
que
modific
Europea,
se
el
Tratado
introduce
la
Constitutivo
posibilidad
popular, que supone que se pueda
de
de
la
la
Comunidad
iniciativa
solicitar a la Comisin
Europea el estudio de un tema concreto para que sta lo

regule,
mediante
el
apoyo
de
un
milln
de
firmas
de
ciudadanos de la Unin Europea.
Es de tal consideracin la participacin a travs de

la iniciativa, que se configur un Libro Verde para las
propuestas a la hora de regular sus requisitos, siendo
410
aprobado el Reglamento N 211/2011 del Parlamento Europeo y

del
Consejo
diciembre
sobre
de
2010,
la
Iniciativa
publicndose
Ciudadana
Europea
oficialmente
el
16
en
de
febrero de 2011. Este Reglamento regula oficialmente las

cuestiones suscitadas en el Libro Verde.
Otro aspecto del que se percata la Comisin Europea,

como ya hemos indicado anteriormente, es el desinters que
tiene
la
poblacin
en
muchas
ocasiones
ante
la
participacin. Considera, que para mejorar las polticas

pblicas de la Unin se debe incentivar la participacin
ciudadana, implementando entre otras, la participacin de
la sociedad civil mediante el uso de las nuevas tecnologas
o la mejora de la aplicacin y calidad de las polticas
comunitarias, entre otras.
SEXTA.experiencias
Es
imprescindible
participativas
que
hacer
se
alusin
han
producido
las
en
diferentes pases y en distintas ciudades y municipios de

nuestra geografa para conocer los elementos comunes y a la
vez diferenciadores. En pases como La India, Canad, Cabo
Verde
Bolivia,
se
lleva
cabo
la
participacin
ciudadana, destacando cmo las prioridades de unos pases a

otros cambian drsticamente. Mientras que por ejemplo en
Canad, se discute dnde se destina un alto monto de dinero
proveniente de la Corporacin que gestiona las viviendas
pblicas de la ciudad, en otras localidades de Colombia o
Bolivia, se busca destinar parte del presupuesto municipal
a zanjar problemas bsicos para la ciudadana, como el
saneamiento, la electricidad o la seguridad ciudadana.
Especial
llevando
ciudadana.
mencin
cabo
Es
de
merece
forma
recogida
Per,
pas
efectiva
por
donde
se
est
la
participacin
numerosa
legislacin,
411
desarrollndose en la prctica una participacin activa de

asociaciones,
muy
especialmente
de
la
ciudadana,
en
colaboracin con los poderes pblicos.
Nos gustara destacar la Ley 25307 y su posterior

reglamento de desarrollo, aprobada como consecuencia de la
malnutricin que sufra la poblacin infantil. Entre otros,
con
los
denominados
Comits
del
Vaso
de
Leche,
se
garantizaba que los menores que acudan al colegio reciban

una racin diaria de comida. La participacin ciudadana
influy en la aprobacin de esta ley que tanto consigui en
Per.
Esta
situacin
debe
compararse
con
lo
que
est
pasando ahora en Espaa, debido a la crisis econmica en la

que estamos an sumidos, y ante las alarmantes cifras de
malnutricin en la infancia.
En determinadas comunidades
autnomas las Administracin Pblicas, tras la peticin de

asociaciones de padres y organizaciones no gubernamentales,
es
decir,
promovido
por
la
participacin
ciudadana
que
demanda medidas, se establecen en colegios e institutos

comedores que garanticen el suministro de un desayuno a la
infancia. Todo ello, pone de manifiesto la importancia que
puede
llegar
tener
la
participacin
ciudadana
en
la
poltica de las Administraciones, ligadas directamente al

bienestar y desarrollo de la poblacin. La participacin se
convierte as en un instrumento operativo, articulndose
mediante instrumentos jurdicos que harn que el sistema d
respuestas a las necesidades de la ciudadana.
Con
carcter
general,
como
aspecto
negativo
destacar de la participacin ciudadana en Per, en relacin

con los poderes pblicos, es que se debera introducir
apercibimientos
sanciones
para
el
caso
de
que
las
412
autoridades pblicas no llevaran a cabo lo acordado entre

los poderes y la ciudadana.
Si no se obliga de alguna
forma a su realizacin, la participacin servir de poco y

deslegitimar el sistema.
SPTIMA.- La participacin ciudadana est recogida en

la legislacin espaola, desarrollndose diferentes formas
de
ejercicio
de
la
misma.
Para
ello,
partiendo
del
artculo 23 CE, que reconoce el derecho fundamental a la

participacin en los asuntos pblicos, es importante hacer
una clasificacin de distintas tipos.
La
supone
participacin
la
orgnica
participacin
de
es
la
significativa
ciudadana
en
ya
que
diferentes
rganos legalmente regulados, principalmente por medio de

asociaciones o agentes sociales. Conviene destacar que en
la Administracin General del Estado y en la Administracin
Autonmica esta forma de participacin ha sido simblica,
siendo en la Administracin local dnde se ha producido de
forma efectiva, y donde ha adquirido un significado propio.
Estos rganos participativos no estn alejados de la

injerencia de las administraciones locales. Esto es debido
a
que
las
incluyen,
Corporaciones
entre
participacin
de
los
Locales
de
componentes
asociaciones
algunos
de
los
ciudadanos,
municipios
rganos
a
de
miembros
elegidos por ellas. Dicha inclusin conlleva a desvirtuar

el objeto de estos rganos.
Todos
los
funcionamiento
legislacin
rganos
de
similar,
autonmica,
participacin
siendo
o
en
su
tienen
posteriormente
caso
local,
la
un
la
que
establecer elementos diferenciadores entre unos y otros.

Destaca entre estos rganos el Consejo Social, introducido
413
en la LBRL por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, que

adems
de
estar
constituido
con
un
amplio
abanico
de
asociaciones o personas que harn que estn representadas

en l todas las sensibilidades de la ciudad, puede influir,
adems
de
en
las
materias
que
establezcan
sus
normas
orgnicas de funcionamiento, en materias tan importantes

para la ciudadana, y el municipio en general, como son su
desarrollo econmico o los grandes proyectos urbanos.
OCTAVA.-
Si
participacin
medio
de
hemos
ciudadana
rganos,
pormenorizado
de
tratado
en
la
debamos
la
el
asunto
Administracin
llevar
participacin
cabo
de
la
Local
por
un
funcional,
estudio
es
decir,
aquella que lleva a cabo el ciudadano de forma directa.
Uno
de
trascendencia
los
derechos
para
este
trabajo
derecho de informacin,
derecho
acceso
de
a
informacin
de
con
una
investigacin
mayor
es
el
relacionado directamente con el
participacin
la
subjetivos
ciudadana,
podr
dado
formarse
que
una
teniendo
opinin
participar de forma consecuente en los asuntos pblicos.
El
derecho
de
informacin
se
plasm
en
la
norma
superior del ordenamiento jurdico como es la Constitucin.

Adems tambin ha sido recogido en diversa legislacin, lo
que ha sido criticado por la doctrina que considera que
dada
su
obviedad,
no
tiene
sentido
su
constante
formulacin.
nuestro
importantsimo.
juicio,
En el
el
mismo
artculo
35
LRJPAC
es
se engloban una serie de
derechos para el ciudadano, derivados del procedimiento

administrativo, que sern fundamentales a la hora de poder
414
llevar a cabo el ejercicio del derecho de participacin de

forma eficiente.
El
derecho
de
informacin
pblica
es
muy
amplio,
abarcando multitud de situaciones. Pensemos en el caso de

la aprobacin de ordenanzas municipales, normas locales que
afectan especialmente a la vida de los ciudadanos en el
municipio. Tras su aprobacin inicial, se establece por la
LBRL la obligacin de someterse al trmite de informacin
pblica y audiencia para as la ciudadana pueda plantear
sugerencias o haga reclamaciones.
Como aspecto negativo de este derecho que recoge la

LBRL
estara,
nuestro
entender,
que
deba
haberse
configurado de forma ms ampla, obligando tambin a que

tuviera lugar este trmite de informacin no slo para las
ordenanzas sino tambin para los reglamentos municipales
que en el da a da de la vida del ciudadano, pueden llegar
a tener la misma importancia que una ordenanza. As tambin
podra
haberse
dotado
su
aprobacin
de
un
espritu
democrtico, del cual carece al no existir la obligacin

legal de dar trmite de informacin, lo que s sucede en
diversa normativa autonmica en relacin con la aprobacin
de
reglamentos
cuando
afecten,
derechos
intereses
legtimos de los ciudadanos, este es el caso de Castilla-La

Mancha, y as lo ha previsto la Ley 11/2003, de 25 de
septiembre,
del
Gobierno
del
Consejo
Consultivo
de
cumplimiento
en
Castilla-La Mancha.
La
multitud
informacin
de
pblica
ocasiones,
tal
de
y
obligado
como
recoge
la
normativa
estatal, autonmica o local, abarca tambin a determinados

procedimientos que pueden llegar a afectar directamente a
la ciudadana, siendo su participacin activa fundamental.
415
Ejemplo de estos estn el procedimiento de fusin o de

incorporacin voluntaria de municipios limtrofes, el de
aprobacin
de
obras
provinciales,
el
de
expropiacin
forzosa o de modificacin de los PGOU.
NOVENA.- Otros derechos participativos subjetivos a

tener
en
cuenta
iniciativa
por
su
importancia
ciudadana,
el
de
son
consulta
el
derecho
popular,
de
el
de
peticin. Este ltimo, es un derecho histrico que, como

cauce
de
participacin,
ya
estaba
instaurado
en
la
Pennsula Ibrica en la poca hispano-rabe, distinto al

derecho
de
derecho
de
iniciativa
popular.
En
lo
que
respecta
consulta
popular,
consideramos
al
importante
distinguirlo de lo que sera un simple sondeo o estudio de

opinin,
caracterizado
este
ltimo
por
su
falta
de
formalismo y que, pese al inters que pueden ejercer, no

debemos sino darles un carcter secundario no vinculante,
dejando
la
elementos
plasmacin
reglados,
de
la
con
participacin
ms
garantas
ciudadana
formales
jurisdiccionales.
Debemos
hacer
expresa
mencin
dos
importantes
novedades legislativas como son la Ley 19/2013, de 9 de

diciembre,
pblica
diciembre,
de
transparencia,
buen
de
gobierno,
acceso
la
racionalizacin
Ley
y
la
informacin
27/2013,
de
sostenibilidad
27
de
de
la
Administracin Local.
La Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia,

acceso a la informacin pblica y buen gobierno, fija como
ejes principales de la accin poltica la transparencia, el
acceso
gobierno.
la
informacin
Pretende
esta
pblica
ley
las
normas
consolidar
el
de
buen
sistema
democrtico, contribuyendo al crecimiento econmico desde

416
la eficacia y la eficiencia del Estado. Esta ley recoge

nuevamente el derecho de informacin como medio para una
correcta participacin ciudadana.
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin

y
sostenibilidad
de
la
Administracin
Local
tiene
como
finalidad adaptar la normativa relativa a la Administracin

Local
los
principios
de
sostenibilidad
estabilidad
presupuestaria.
Entre
destacables
estn
evitar
administraciones
los
de
racionalizar
sus
financiera
objetivos
duplicidades
la
estructura
ms
entre
de
la
Administracin local conforme a los principios de eficacia,

estabilidad
supuesto
tener
sostenibilidad
cierta
claro
inquietud
de
que
financiera.
entre
forma
se
Esta
ley
ha
al
no
cabo
el
administraciones
van
llevar
ejercicio de determinadas competencias, pero no afectar a

priori a la participacin ciudadana.
DCIMA.- El presupuesto participativo es un elemento

clave
en
importante
la
participacin
impulso
de
la
ciudadana,
misma.
Este
que
supuso
un
instrumento
de
participacin es de notable importancia, legitimando las

polticas pblicas, dado que mediante el mismo se llega a
controlar
la
gestin
pblica,
decidiendo
en
muchas
ocasiones la ciudadana dnde quiere que se destinen los

fondos pblicos.
Los presupuestos participativos existen en multitud de

pases del mundo, habiendo dedicado en este estudio una
especial mencin a su anlisis, tanto desde el punto de
vista del derecho comparado como mediante el comentario de
diversos de ellos desarrollados en varios municipios de
Espaa.
417
Los presupuestos participativos se presentan en varios

modelos, siendo desarrollados en unos municipios de forma
ms sencilla y efectiva que en otros. Esta efectividad
tambin
vendr
plasmar
las
determinada
ideas
por
la
voluntad
iniciativas,
poltica
consecuencia
de
de
la
participacin ciudadana, en los presupuestos econmicos del

municipio. Pocas iniciativas podrn llevarse a cabo si no
van acompaadas de una dotacin econmica. Su instauracin
conllevar a aumentar la credibilidad del sistema y de sus
polticos
en
los
municipios,
ms
ahora,
cuando
es
necesario debido a los niveles tan nfimos de credibilidad

que
tienen
los
partidos
polticos,
sus
miembros
las
instituciones del Estado.
Independientemente de toda la legislacin local que

recoge
los
presupuestos
participativos,
sin
una
clara
voluntad de los gobernantes de ceder potestades a favor de

la ciudadana, no tendr significado su aplicacin. Para
que estas experiencias participativas pasen a ser proyectos
consolidados,
municipios
de
una
vez
Espaa
que
en
hemos
donde
analizado
se
llevan
diversos
a
cabo,
consideramos que para que no acaben desvirtundose, los

presupuestos
totalmente
participativos
reglados,
debern
dotndoles
de
ser
procedimientos
directrices
bsicas
recogidas en la legislacin local bsica. Todo ello sin

perjuicio
de
que,
completar
esta
posteriormente,
regulacin
con
las
cada
municipio
pueda
peculiaridades
que
estimen oportunas.
UNDCIMA.-
Un
papel
primordial,
dentro
de
la
participacin ciudadana la tienen las nuevas tecnologas de

la
informacin
comunicacin.
Ya
lo
recoga
la
Ley
57/2003, de 16 de diciembre, de Modernizacin del Gobierno

Local al introducir el artculo 70 bis.3), que reconoca
418
que las entidades locales y, especialmente, los municipios,

deberan favorecer e impulsar la utilizacin interactiva de
las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin
para facilitar la participacin de los vecinos. Anterior a
esta ley,
y como hito normativo de referencia, fue el
artculo
45
de
la
Ley

Administraciones
Pblicas
del
Procedimiento
Administrativo Comn. Este artculo supuso el impulso de

los medios telemticos en cualquier mbito de la actividad
administrativa.
Utilizar
en
la
participacin
ciudadana
las
nuevas
tecnologas de la informacin y comunicacin, supone dotar

al
sistema
legal
instaurado
de
transparencia
accesibilidad, pudiendo conocerse as de forma ms fcil

las necesidades y demandas de la poblacin, sirviendo as
para fortalecer la democracia.
El constante cambio en las nuevas tecnologas de la

informacin y comunicacin es significativo. Prueba de ello
es
que
aparezcan
importante
atribuido
para
al
nuevos
este
uso
trminos,
estudio
de
las
siendo
el
de
nuevas
especialmente
e-participacin,
tecnologas
de
la
informacin y comunicacin por la participacin ciudadana.
Las
nuevas
tecnologas
de
la
informacin
comunicacin pueden servir de reflejo de cmo se lleva la

participacin
ciudadana
en
la
Administracin
local,
sirviendo para priorizar las necesidades de la poblacin,

justificar el gasto pblico, etc., siempre y cuando se
utilicen
de
corporaciones
forma
locales
bidireccional,
y
ciudadana
es
estn
decir,
en
que
continuo
contacto en un posicin de igualdad. Recientemente, la Ley

419
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la

informacin pblica y buen gobierno, ha recogido medidas de
transparencia que afectan a las Administraciones, basndose
en las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin.
Entre otras, est la de crear un Portal de Transparencia,
en
el
que
los
informacin
ciudadanos
podrn
institucional,
acceder
para
organizativa,
conocer
econmica,
presupuestaria, de relevancia jurdica, etc., entre otras.
Adems, tanto la Administracin General del Estado,

como Comunidades Autnomas y Administracin Local podrn
adoptar medidas encaminadas a complementar esta informacin
para garantizar una mayor transparencia en el ejercicio de
sus funciones, frente a la ciudadana.
DUODCIMA.- La legislacin medioambiental ha sido la

normativa que mejor ha regulado la participacin ciudadana
en este mbito tan importante para la vida del ser humano.
Ser a finales de la dcada de los aos 60 del S. XX, y
principios de los aos 70 cuando comience a existir una
conciencia
ecolgica,
en
relacin
con
la
problemtica
ambiental. As qued de manifiesto cuando tanto Naciones

Unidas con el Convenio de Aarhus, como la Unin Europea con
diversas Directivas al respecto, regularon la participacin
de la ciudadana en la toma de decisiones medioambientales
y el acceso a dicha informacin. En la misma lnea otras
legislaciones
sectoriales
han
regulado
este
derecho
en
otros mbitos materiales.
DECIMOTERCERO.- Actualmente la participacin ciudadana

puede
retroceder,
justificndose
con
el
pretexto
de
la
racionalizacin del gasto pblico. Este retroceso puede

afectar
de
forma
ms
significativa
la
participacin
ciudadana en la Administracin local, donde sta se lleva a

420
cabo de forma efectiva. Consideramos que la participacin

ciudadana y la racionalizacin del gasto pblico en las
Administraciones no son conceptos antagnicos, y aquella no
tiene por qu verse afectada. Es ms, la participacin
ciudadana
puede
servir
racionalizacin,
dado
que
de
si
medio
se
efectivo
atendiera
ms
de
a
la
participacin, la inversin del gasto pblico del municipio

se
destinara
necesarios
para
reas
el
asuntos
mismo
la
que
fueran
ciudadana,
realmente
dotando
de
legitimidad plena a estas medidas.
La participacin ciudadana en la Administracin local

en la actualidad, se est llevando a cabo en municipios
como una herramienta til en la lucha contra la exclusin
social.
La
actuacin
desigualdades,
en
de
la
muchas
ciudadana
ocasiones
con
frente
el
apoyo
de
las
la
Administracin municipal, permite intentar hacer la brecha

de la desigualdad ms pequea, favoreciendo medidas tales
como
permitir
destinar
viviendas
pblicas
cerradas
familias desahuciadas sin recursos, por ejemplo.
La persona, como sujeto que participa en la sociedad,

debe recuperar el papel que le corresponde, siendo el eje
central
de
mundo
insignificante.
Si
globalizado,
la
no
participacin
un
elemento
ciudadana
no
se
mantiene en el sistema que est surgiendo en este contexto

de crisis econmica, si los gobernantes no toman en serio
las peticiones, propuestas y problemas actuales, existe el
riesgo
de
democrtico,
que
no
este
rgimen,
fructifique
que
y
parte
del
arrastre
sistema
vicios
ya
consolidados anteriormente.
La
participacin
Administraciones
ciudadana
Pblicas
la
es
necesaria
utilizan
para
si
mejorar
las
el
421
sistema
actual
donde
se
tome
en
consideracin,
se
conseguir un cambio que influir positivamente en la vida

de la ciudadana.
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LBD:
Ley de Bases de Descentralizacin.
LBRL:
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de Bases
del Rgimen Local (BOE 3-4-1985)
LEF:
Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiacin
Forzosa (BOE 17-12-1954).
LJCA:
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
LOFAGE:
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin General del Estado.
LOMD:
Ley Orgnica 2/1980, de 18 de enero, sobre la
regulacin de las distintas modalidades de referndum.
LRJPAC:
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen
Jurdico
de
las
Administraciones
Pblicas
y
del
Procedimiento Administrativo Comn.
NTIC:
Nuevas
Tecnologas
de
la
Informacin
y
Comunicacin.
ONGS:
Organizaciones No Gubernamentales.
PDC:
Planes de Desarrollo Concertado.
PGOU:
Plan General de Ordenacin Urbana.
PNUD:
Plan de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
P.P.:
Presupuestos Participativos.
RAP:
Revista de Administracin Pblica.
REDA:
Revista Espaola de Derecho Administrativo.
RJ:
Repertorio Jurdico.
ROF:
Reglamneto Orgnico de Funcionamiento.
SAN:
Sentencia de la Audiencia Nacional.
SS.:
siguientes.
SSTC:
Sentencias del Tribunal Constitucional.
STC:
Sentencia del Tribunal Constitucional.
STJCE:
Sentencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas.
STS:
Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJ:
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.
451
TC:
Tribunal Constitucional.
TCE:
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea
(Texto consolidado).
TS:
Tribunal Supremo.
TSJ:
Tribunal Superior de Justicia.
TIC:
Tecnologa de la Informacin y Comunicacin.
452

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DOCTORADO EN DERECHOS FUNDAMENTALES Y

ALBERTO CAMPOS JIMNEZ

Universidad de Castilla-La Mancha

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA VISIN DE DERECHO COMPARADO 43

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

3.3.Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

7.7.9.Consejos de Coordinacin Local Provincial y

Centros Materno-Infantiles y dems organizaciones

que modifica la Ley Marco de

Presupuestos Participativos 28056. ........... 127

Participativo. .......................... 130

Participativo. ............................... 134

Salvador ..................................... 138

sobre Participacin Ciudadana en Per. ....... 138

PARTICIPATIVOS DE LA ADMINISTRACIN LOCAL EN EL DERECHO

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

1.Introduccin: articulo 23 CE. ................... 141

3.2.1.1.Problemtica de su configuracin. 149

Sectoriales. ............................ 152

Participacin ........................... 153

dispersin normativa autonmica de la

Participacin: casos de las ciudades de

Logroo y Madrid. .................. 158

Logroo y Madrid. .................. 161

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

Desconcentrada. .............................. 164

Especial atencin a los municipios de Gran

Castelln. ................................... 171

informacin .................................. 172

105. ......................................... 178

Procedimiento Administrativo Comn. La Carta de

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

4.2.5.2.Acceso de interesados al expediente

autoridades y personal al servicio de las

procedimientos. Jurisprudencia. ......... 191

Jurisprudencia. ......................... 192

archivos: artculo 35.1.h en relacin con el

someterse a informacin pblica: especial mencin al

Constitucin espaola. Limitaciones. ............. 224

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

reguladora del Derecho de Peticin. Problemas con el

popular local. ............................... 251

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

7.5.3.1.Referndum regional. ............ 253

populares locales. ........................... 257

popular local. ............................... 259

consulta popular local. ................. 262

Problema del plazo, notificacin del acuerdo

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

8.1.2.mbito y Convocatoria .................. 286

sesiones del Pleno. .............................. 291

derecho de iniciativa de los vecinos. ............ 294

popular: objeto, finalidad y efectos. ............ 296

transparencia, acceso a la informacin pblica y buen

sostenibilidad de la Administracin Local. ........ 298

PARTICIPACION CIUDADANA Y ADMINISTRACION LOCAL

4.6.1.Tipos de Presupuestos Participativos. .. 323

Alegre Manchego. .................. 334

Presupuestos. ...................... 341

COMUNICACIN .. ........................................ 351