4

43I.

-4-

f)114h7J

)f.jL4:

off,) ro;rouou47y

V ri

F ap or1FAa3 ff434 fQ
rIfa.1J.4

Vfqff

Lf404.A,f!f.,

4447.)

[
4
fr))fff,

4frf I,

pUffs

L7

th)

ff7 fr7))h3

L\
10

f .7 )j N.- 1144(4

,f:_

-:

iifli tfl
ff2,4nJcV

Vi! if?, 7

uir-

I
-

UNIV

q 2701/

VII

V-i

-.

-.

-.

I$4 !>.

17
4,?frVff7i,1
-

231: 7.

fi..

:7

fl 444

V4)fiLt!7
ifOq0f7

:-

fluff 1!

7:. 47

1f4i)IfQ?P

.3
U

a;f

LIquor?

7
irC7U

fl.

apu3f.
,_.d

!Sf.V

)f-td

1!)! ffl ,fHV,l.

fl
hlfflfl ff).

.341

i- r

4, ff7 44 )i3 (7 lfUi

C.f_!r;;liIIffr

CVNau

4f 1

4.

,\

7.333

fJ

If)!

3
714

;4L.

:177
,1

4!..

....-

nr

s-i--

;,1c,4

74,041

Ufi3k4r.r_.

17)

VI

41

P_ri,

(1444.

4,

r
44331f

Jj4..

sa.- d.jiis

ZbsL8

-,

P ovnd;
i(Zr-iLS( :\S
4 fl

j ],.

r ec rr

ds..i
::,:.:.:

443U,.

._

,__,.

...tff3 f4VI4) ill 4

47

F-

14

U!

.4LUrlj

44(lfl,lr(?

7!f4?

--

h,J

fr.

).2F4I)A3lfffllIj4

JUJ

V.344

7
.

fr.
J. R3 ,l4 1

?fhffLI

14

f3

-u ff7

44

4? P
-

f_if,!:

C -;

p p

l,.\l,u No

_:

op ffJIth

--

x1
7 VI

tU71n1\
1 ff4)

jflIl.lr

(q7c)r)

-f.

,fiS

I 47))

VID)

r,ir

frf)rryVI 3! SilL-?!

- 7 4. VII VILVil

.4

ffIf.fI)fl

-.7

rVf

Pr

J,ft

f0444r

Ar.9{1, I

if;

44))! pun I c; i1s:4

I{4-fftILVl
P

tC

- [Vfl I

7
1
OJf.4

- ... 7-

-! -f--i 1?4

.,lIl
F 4?pf4lrl.2uff

04 .(VpfLfIIfff I fl.rlfrJ f fF70303

-

L.

Id

?-:
7,
-

f:.

ci or
1

rtf\

ff3

44703

Mtinq

lw

11 U... oo:uiq ur5rji,-

Pr%441JlOiUiWpfr

ufri;cnf

Sofiapr4

(:

0 tiovo re ine do CPTA xn materia de

Imugna:Lo e iorm.s: :Dmo Jimspor
i inconsitucionaIidade do irt. 73, :n. 2?

t. \nta pra

) oiuseute eshitlo desenvovese em tomo da

rahca cia impugnacao de eguianientos aci.niiristra

E.vos ia sequnca e em consequncia das alteraoes

g;i1caivas In, zd.is u C5.ligo de irocesso

,us rribunaisAdntnistraLivos (UJA)e rio rstatuto
ctJs [ri.bunais Adiinisiradvos e Fiscais (ETAI) pelo
D n.
0 24-G/2(ll5, de 2/10, autorizado pel.a Lei nY
12)I201,, dt
bern con das pertbienes modi
caOes entretanto operadas no Cdigo do Procedi
.r.entu t.irnuuslratrvo CPA) nelo DL n. 4/20 L5, ce
A eviu Legislativa do (.LA io ailerou, :.os
asetos essenciais, C) iloe_() ue juslia adni
iscradva corsagrado
2002 cm rraria Lie im.

.k e%c ar1er)s at inistratvos, ;ias

a _eua .0 ni. -u:ncao na exoerenCa di
ada do u rtessL) dmiri;traI in, da
oLriIa e
regsadas
:ra, crri coniu
ei:as
as

ia

LLr1e.re, 0t$l rirn

..arnn[ar ..a
.c.
ani
3

se
a!

ra

.i 1,

s sseiL

ese u

>:..a5s, as

.sisac

:..e ssec.ao cos-s ri.L:cLls coocedos a seu

r.:.n

Jfl$ 1j
.t

L.S,

2,E2

iS

S ( .35
.

r.a

,;

.r:eir

ez.?Te

fl)f

ti)i i:,

(1!-

.
.5 )rC5o,

:i:.ns

(2

::r.

1irnn

.$$fl:p

istrativo
i

art..
trarnitirern sob

..,

,.

..

.t

1, .a
dnica torma de

0
ri.

te rt

am

,..

Ii.

;.O

( .
, vi $

.,

,.,.,

I, $m:a,

:,

vai.ICimLr,290l,p,5 Roi.C(

[.iaa.

as

rIa

i1(a7;zrria

ia

an abrio tie

1,

...l...-*..i

&L;..s

.IUh), 2)01.
$5

Wi

a s

s!tuaJu
,

,rrfl

1
,

acdis;

anu

.Us D(JS

) I?<elt:ickl :o

uao )uiidca. .euva

...::i

.t,iisia), c:e ccrres?oriie, $0

CLj, an
t:a anterior ao .adnhinistTativa esuec.La]. no piano
sLastanl$vo, a ierceQo da
p.a natrz qlie, do
pono de isLa da atidade adnwstraiiva, iooeia
o regulamento administrativo (arts. 135.0 e segs.
tu LA) si.dnu$.aneamence corno ;cnte de direito e en
cuarito forma de ntuao ndmi,zistrativa de autClridade
7errnte seauinentar urn onto de parlida vara a
compreenso do contr&o udc..a1 do exercieio do
Doder reguainciuar. o de aie 0 euIi,nentv constian
ima forma de a&r da Adimiaisrraiio ciue nan so ob
, a os .seis destinafrivs (0010 tnrrbdrn iucuia
a
ura atoaio adrntmstrativa, Assirr, ior urn ado, cua.n
do ers,ethrados como ores ce diri.o, ns
i,er,Ios coisubsta nca,ni riurinas Iii.
as, r.gras)
Ii. 3S1, Lr.:aar C

stori a
1
is ce ceL:Sao e servein de aa i;ao ..e LUlLoC$i
e v . i a dvi. :a ardua
iai
( ). ur
Lr aim, oarc 0 C 191V ()S
1 1i (a 0 a $i
i..aat) am
$v., :erreSC:a. u10)11

dineito admi
do t..fA1

,ai

1,

UrJIc(3i

i, i s.,

J c
ai:

(ri.Jo,.

(30 .1

tratizo, f3riaa. J 6,

IV,

m.z. i)7.

8;

F ANua.nt. 0 i$rdLna

Joia, lJR\NDA,

p.2hh; ,I.\aIX) \.

C!ics,i
.

I
Palis,
a.radaDireito

Jus1cA

cupaes Os regulntrwn to cxkrnvs, enquanto regula

mentos que no csgotarn o seu mbito de apiicaco
nas telaOes que Se processam no interior de uma
pessoa coletiva ptb1ica.
2. Poliformismo e neofeudalizaao da atividade
regulamentar
As mutaes que o direito administrativo vem
sofrendo nos 1t-imos artos refletem-se corn nitidez
na matria atinente ao poder regulamentar, sendo
motivadas por urn aumento exponencial do ni.imero
e do alcance das normas emitidas pelas diversas en
tidades administrativas titulares da potestas norma

tiva. Nestes termos, uma reflexo sobre o regime da

impugnaco jurisdicional das normas regulamenta
res afigura-se afeicoada aos ventos que vo so
prando pela voz da mais autorizada doutrina euro
peia, favorveis as especulacoes dogmticas sobre
Os lugares que a autoprogramacdo normativa da Admi
nistrao (Selbstprograrnmierung der Verwaltung), a
cvnduto ou pilotagem (Steuerung) e a responsabilidade
pela emisso de normas juridicas regulamentares
(Verwaltungsveranlwortung) podem ocupar no direito
adniinistrativo do nosso tempo (s). Ao nIvel do rela
cionanwnto entre entidades piiblicas, dada a plura
lidade de ordenamentos jurIdicos infraestaduais

Administrativo, vol. 11, Coimbra, 2011, pp. 177 e segs.; MARIA

Ci ORIA GARCIA, tin justica Adtniuistrativa em ItirtuSaI sun Uriv,em
e Evoiucii, Lisboa, 1994; MARCRI.o Rnati.o DE SUUSA/ADR SAT
GADO MAlts, Direihi Adnu ,thtt ration Genii, tomo ill, Lisbon, pp. 238
e sags.; M. Aatcso us Auisiu, Os regulamentos no ordenamento
juridico portugus, Estudos Cnmeinorativos dos 10 Anos da Facul
rlnde tie Direih, do Universidade IVova vie Lisbon, Coimbra, 2008, pp.
503 e segs; a AN. RAQUEI. MON1Z, A Recusa tie Aptirncao do Regula
mentos pela Adminisfratio corn Fundamento em inaalidade, Coimbra,
2012, p. 25.
(3)
Or. MAsxus Msrt., Normative Handlungslormen, All
geineinea Verwaiiuivgsroclit, Ehlers/Erichsen, Walter de Ccuy ter,
2010, pp. 614 e sega.; EHERHARD SC4IDl-A5SMANN, tins nilgemeine
Vernsdtungsrecht aL Ordnungsidoe, Springer, 2006, pp. 324-325; A
[RE,\S VossKutfi.e, Neuc Verwaltungsrechtswissenschali, Gino
diagen lea erwai1un;srtchts BamI 1, 2006, pp. 22-26; JONIVI[IAN
EAHLBUSCH, Das gesetzgeherische Phdnomen der Norrnsetzung dutch
otter mit Verfrag, Nomos, 2004, pp. 52 a segs.; KAIJA LsHR, Staatlithe
Lenkung durch Handuv.vigstbrrnen, Peter Lang, 2010, pp. 203e segs.;
Woi.FF/BAcHovqSiousR, ILl ahtitngaredit, I, Miinchen, 1999, p.
;
351
C I rALO FRAco, A1auaIe tiel Nnovo Dititto A inn,iiiist ration, Cediuri,
2012, pp. 1430 S045.

Au

\cscR.ATtV.\

n. 114

Novembro/Dezembro 2015

geradora de uma especializaco organizatria e de

urna multiplicidade de relaes entre as fontes ad
rninistrativas, a disptrsao da titularidade do puder regu
lumen tar mostra-se suscetIvel de originar conflitos
entre regularnentos provenientes de pessoas coleti
as pblicas diversas, Efetivamente, o pluralisino ills
titucEiunal e vrgiinico da Adrninistrao 1kib1ica e o
surgimento de urn autntico neofeudalisino normativo
[falando-se, inclusive, de uma encruzilhada hierr
quica da galxia regularnentar (4)] determinam,
hoje, o quadro do relacionarnento das fontes de di
reito (no apenas entre lei e regulamento, mas tam
bern entre os prprios regulamentos). No que tange
as relaes entre a Adniinistrao Piiblica e os parti
culares, os regulamentos vrn assumindo, cada vez
mais, urn papel preponderante nos setores especiais
do direito administrativo, designadamente no direito
do ambiente, no direito do urbanismo e do ordena
mento do territrio, no direito da seguranca social,
no direito fiscal e no direito da regulaco piYblica, ha.
vendo aqui urn fenineno de atracllo dos conflitos de
interesses na aplicacao de normas reglarnentares
para a rbita do contencioso administrativo, devido
ao facto de as mesmas terem potencialidade lesiva
dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos
particulares. Ior conseguinte, atenta a relevncia pr
tica do problema do con trolo judicial do exercicio do poder
regulamentar (rectius, dos meios de acesso a justia ad
ministrativa destinados a fiscaKzar a validade das nor
mas regularnentares ou a sua omisso ilegal) () o
legistador procedeu, na reviso de 2015 do CPTA, a
alterao de diversos aspetos do regime da impug
naco jurisdicional de normas regulamentares, acres
centando ainda, por sua iniciativa, uma veiha

(4)
PAuLo Y1itso, Legalidade e Admiizistrab Pdblica, Coimbra,
2003, p. 628.
() Retenham-se duas caraterIsticas si.ngulares tias s5dC5 rela
tions a normas, que resultam do regime do CPTA. Prirno, as aces
relativas a normas tern, por determinaco legal, urn valor indeter
inmado, considerando-se, por isso, superior an da alcada dos [ri
bunais Centrais Administrativos (art. 34., n. I a 2). Deste modo,
as sentenas em 1. instncia so suscetiveis de recursn per saltnm
nude recursvi excecional tie rvvista para 0 Suprerno Tribunal Admi
nistrativo (arts. 150c 151). Secunilt, a posvvihilidade desuspenso
untie/ar tin e/ictitin tie uireuva (art. (30/, corn eteitos 1raia ou cir
cunscritv an casu, conformo o pedido principal e tin funao do
verihcaao dus requisitos tie admissihilidade dsse pedido.

0 no.u regime do CLTA em matria de impugnacao de normas: como transpor a inconsOtucio

naIidad do art. 73, n. 2?

ligura impugnatria ao texto da lei (a irnpugnaco in

tiireta on incidental). Em geral, alrn dos meios pro
cessuais principals destinados a controlar a legalidade
das normas emanadas (a titulo direto, os pedidos de
declaraiio corn ou scm frwca obrigatria gem!) ou da
omisso ilegal de nornia a em itir (deciaraao tie ilega
lidade poromissao) (b), o CPTA pre urn processo cau
telar dirigido a suspenso da efic&ia das norinas admi
nisfrativas (art. 130).

3.0 novo regime da impugnaco jurisdicional

de nornias regulamentares
3.1. A impugnaco indireta ou incidental de
normas administrativas
A partir da reviso de 2015, a impugnaco conten
ciosa indireta, incidental ou por via de exceo de normas
administrativas passou a estar expressarnente consa
grada no CPTA (art. 73., n. 3). Nestes termos, quan
do as normas regularnentares no sejarn irnediatainente
operativas, necessitando de urn ato administrativo de
aplicaco, a sua i]egalidade pode ser invocada nos
processos de inipugnaco de urn ato administrativo
que a tenha aplicado, por forma a obter a anulao
desse ato. Assirn, a questo da ilegalidade da norma
suscitada a titulo incidental (invoca-se o incidente
tin ilegalidade da norma regulamentar) para sustentar
a invalidade do ato concreto de aplicaco, em pro
cesso dirigido contra esse ato. Tal como j acontecia
anteriorniente, qualquer disposicao de urn regula
mento pode ser objeto de impugnao indireta ou in
cidental, mediante excecao de ilegalidade deduzida na
ao administrativa proposta contra o ato adminis
trativo que nele se tundamente.
A ilegalidade da norma regulamentar suscitada
a tItulo incidental pode ter urn duplo Fundamento:
a ilegalidade sirnpies ou stricto sensu (por exemplo, por
violaao de abs normativos corn o valor formal de
lei, regulamentos e diretivas da Unio Europeia, re
gulamentos que devam ser observados segundo a

() A reviso de 2015 nAo troue novidades de relevo no

hito do pedido de condenacSo a emisso de normas administra
tivas, polo qtie ophimos por nan aprofundar no presente estudo
a temtiea da ilegalidade pew nmissSo.

relao de prevalncia estabelecida no art. 138. do

CPA, conjugado corn o n. 2 do art. 143 do mesmo
C6digo) (7); ou a inconstitucionalidade por violao di
reta da Constituiao ou dos principios nela consig
nados (n. 1 do art. 277. da Constituico, conjugado
corn o n. 1 do art. 143. do CPA).
Quando se Irate desta segunda hiptese, no caso
de oTribunal Administrativo considerar ilegal urna
norma regula.mentar, tern ele o poder-dever de recusar
a sua aplicao ao caso concreto e, consequente
rnente, de anular ou declarar nub o ato adnilnistra
tivo que nela se tenha baseado. Alias, este poder-dever
tie recusa de aplicacao nos casos concretos de urn re
gulamento ou de alguma(s) das suas disposices
no se circunscreve aos Tribunais Administrativos,
antes abrange Os Tribunals Judiciais, j que todos Os
juIzes tern o poder-dever de fiscalizar a constitucio
nalidade das normas jurIdicas convocveis pelos
casos que tiverern de decidir (s). Sendo urn poder
dever, no carece o mesmo de estar previsto na lei
para ser utilizado pelo Tribunal, tanto ex officio,
como a requerimento das pessoas ou enlidades corn
legitimidade para o efeito (9). Nestes termos, a opco
tornada na reviso de 2015 visou, sobretudo, consa
grar no texto da lel uma veiha figura impugnat
na (1), j bern conhecida e cientificamerite tratada
(7)
FJote-se que a invalidade do regutameiitus per vio(acau do
direito da Unio Ewopeia (n. 1 do art. 143. do CPA) tambdm
iio deixa, so por si, de suscitar questes prticas relevantes, ha
vendo, desde logo, que distinguir as situaOes em que o direito
da Unio buropeia vigore diretamente na ordem juridica interna
daquelas em que haja necessidade de uma mediacao legislativa
de transposio (n. 4 do art. 8. da CR1). Matria que justifica uma
anflse autnorna, que nan poderemos desenvolver no presente
artigo. Em todo case, sempre se adianta que, tipicamente, a inva
lidade/ilegalidade dos regulamentos a que pretende referir-se o
n. I do art. 143.0 do CPA a primeira e no a segunda, per, neste
case, a confronto direto do reguLamento j se situar numa relaao
imediata corn os diplomas legais internos de transposicao.
(9 Constituindo a regulamento administrativo urn atci norma
fits, criodor do direihi (nilicel, que integra a quadro das fontes de
direito), compreende-se quo este seja nbjeto de controlo nan ape
nas pelos Tribunals Administrativos, mas tambm por outros Tri
bunals no incluidos na ordem jurisdicional adininistrativa.
() J nesta linha, cfr. FeRNANDo ALvES CORREPA, Mimnal di Di
reify do Urbanismo, I, Coimbra, 2008, pp. 711-712.
() Na realidade, a reviso acabou por acolher a critica for
mulada por (j.ews B1.,\NLo DL MORAn, BrevIssirnns notas sobre
a reviso do CPTA e do ETAF em matria do contencioso regula
mentor, Gi,frrnis k Just ku .-ld,r,iu,atritna (Cl/i), n. 65 (setem

JusncA

na doutrina portuguesa e ha muito reconhecida e

aplicada pela nossa jurisprudencia (1k),
A coniprovacio da ilegalidade do regulaniento ou
de alguma(s) das suas disposicoes conduz a sua de
saplicaco, mas so produz efeitos entre as partes do
processo, levando, por isso, a anulaao OU a declara
o de riulidade do ato administrativo objeto da im
pugnao, e nao a do regularnento, que permanece
em vigor. Corn efeito, uma vez que estamos perante
uma questo de ilegalidade da norma aplicada no
mbito do processo dirigido contra o ato de aplicaco
a tItulo incidental, o prazo a considerar se estiver
mos perante urn vicio que gera a anulabilidade o
previsto para a impugnaco do ato administrativo
(art. 58, n. 1) ou para a condenao a prtica de ato
administrativo devido (art. 69.) e noo estabelecido
para a impugnaco do regularnento OU de alguma(s)
das suas normas. Por outro lado, apesar de 0 art. 73.,
n. 3, estabelecer, quanto a legitimidade ativa, que o le
sado, o Ministrio Piblico oh qualquer das pessoas e enti
duties nos termos do n. 2 do artigo 9. podern suscitar a
questo da ilegalidade da norma aplicada no mbito
do processo dirigido contra o ato de aplicacao a titulo
incidental, pedindo a desaplicaco da norma, enten
demos que faz sentido colocar a dvida sobre se a im

ADMmasTiT1v4

n. 114

Novembro/Dezembro 2Q15

pugnaco jurisdicional do ato administrativo que

aplica uma norma regulamentar ilegal nio poderia
ser deduzida por qualquer urn dos lcgttinuidos a ito
pugnaao de atos administrativos, nos termos do art. 55.,
ou por qualquer urn dos legitiinados ;ntra 0 pedido tie
condenacao da Adnnnistrao a prtitica tie ato devido, nos
termos do art. 58..
Corn efeito, uma questo fundamental que pode,
hic et nunc, colocar-se consiste em saber se a desapli
cao de norma regularnentar a tItulo incidental so
vale para os processos administrativos que tenham
por objeto a impugnaao de atos administrativos,
como, de resto, parece resultar da letra do n. 3 do
art. 73. do CPTA, ao referir-se a processo dirigido con
tra o ato de aplicacao da norma, ou se tal faculdade
no dever ser tambm extensiva aos processos que
tenham por ebjeto a condenao da Adrninistrao
a prtica de ato administrativo legalmente devido,
designadarnerite nas situaes de recusa expressa e
direta da pretenso do interessado. Ra.zes prticas
abonarn a favor de urna resposta afirmativa, consi
derando, desde logo, o mbito cada vez mais vasto
de situaes da vida em que pode ou deve fazer
-Se USO deste meio processual. Alias, nurna interpre
tao no estritarnente limitada a lgica processual
que o CPTA estabelece para a irnpugnaco de nor
mas, talvez ate seja de ir mais longe na faculdade da
invocao, a titulo incidental, da ilegalidade, em es
pecial nos casos sujeitos a prazo de impugnaco, a
semelhana do que sucede corn o regime estabele
cido no art. 38. do CPTA, para a relevncia inciden
tal da ilegalidade do alo administrativo (12),
Finalmente, na sequncia do que j antes referi
mos, no que toca a correta identificao do puruImetro
violado, as normas administrativas podern ser mci
dentalmente desaplicadas no mbito do processo de
impugnaco de urn ato administrativo, quando esta
impugnaco se fundamente quer na ilegalidade, quer

bro/outubro de 2007), p. 4, jue defendia que a impugnaco mci

denial de regulamen Los base explidtada na lei, corn vista a die
sipar dividas doutrinais sobre a sua efetiva consagraco.
()l) Em rigor, deve distinguir-se o tout rob incidental do incons
titucionalidade do controlo incidental da ilegalidade. Em ambos os
casos, entendemos que a sua consagracSo na ki ordmria se re
ela desnecessria, No prirneiro caso, o ilever de osTribunaisAd
ministrativos recusarern, nos feitos submetidos a julgamento, a
aplicao de todas as normas adminisfrativas atentatrias do dis
posto na Constituio e dos principios nela consignados resulta,
clara e inequivocamente, do art, 204, da CRP (preceito j reite
rado pelo art. I ., n.
0 2, do ETAF). No segundo caso, o dever de Os
Iribunais Administrativos no aplicarem, nos feitos submetidos
o ulgamento, nomuis invlidas, afastundo aquelas quo contra
riem normas de grau superior, deriva do principio genii do hierar
tjuia due iwrrnas. Veja-se essa perceao j em AFONS0 QLIURO,
Teoria dos Regulamentos, cit., p. 261, quo Lundava a impugnu
bilidadt i,iciikntid dos regulameritos administrativos no principio
da hierarquia das nomias, A adoco de uma posio de cau
t,Ia nesta matilda visa evitar o perigo do char disftinos de re
gime processual. lor exeniplo, cumpre aqui notar que o legis
lador do (YTA definlu para o controlo incidental da ilegalidude pres
supostos distrntos relativamente mu pedidos irnpugnatrios sub
euntes (ri g., a legitirnidade para a inlpugnaco do ato nu para
a .ondenacao a priitica do ato devido, quo cnntraata corn a legiti
ridado prevista no art. 73., n. 1).

(2)

Dispde-seno art. 38, sob a epigrate Ato adrniriistrativu

inimpugnvel: 1 Nos casos em qua a lei substantiva u admita,
desinadan,ente no dirninin da responsahilidade civil cia Adminisfraco
par atos adtninistrativos ilegais, a tribunal pode conheLer, a titiilo iflci
dental, cia Ihnhidade ,l un ate ,utn,,istrat,vo Joe in uao pvssa see ifl
pu,iadu. 2 Scm prcjuIzu do disposto no ndmero anterior, nib
pile icr ahtidn por outros moms processuais a efoito quo resul
iria cia anulacibo do ato inimpignvel.

0 novo rgime do CPTA em niatria de impugnaco do nnrrnas: como transpor

a inconstitucionalidade do rt. 73, n. 2?

na inconstitucitjnalidade dessas riormas. E, assirn, per

mitido aos Tribunais Administrativos que, nurn pro
cesso que no teniw por objeto, a tItulo principal, a
dedaracao da ilegalidade do regulamento, mas urna
outra pretenso ou pedido de impugnabilidade in
direta, desapliquern o regularnento inconstitucional
ou qualificadamente ilegal aos teitos submetidos a
jutgamento, dizer, que julguern incidentalmente
dessas questes e vIcios regulamentares, corn efeitos
circunscritos ao processo de irnpugnao do ato ad
ministrativo que aplique esse regularnento. Tra
tandose de vicEus de incunstitucionalidade, recorde-se
que o Juiz administrativo tern acesso direto a Cons
tituio (segundo o art. 204. da Lei Fundamental,
Enlos feitos submetidos a julgamento no podem
os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto
na Constituio ou os princIpios nela consignados),
havendo recurso das suas decises para o Tribunal
Constitucional, restrito a matria de inconstitucionali
dade suscitada [arts. 280., n. 1, alInea a), da CR1,
70., n. 1, alinea a), e 71,, n. 1, da Lei do Tribunal
Constitucional]. Mas convir notar que, no caso de
se tratar de uma deciso de recusa de aplicaco de
normas constantes de decreto regulamentar, ha lugar,
por fora do n. 3 do art. 280. da Constituiao, a re
curso obrigatrio para o Tribunal Constitucional, a in
terpor pelo Ministrio Phl.ico.
3.2. A impugnaco jurisdicional direta de nor
mas administrativas
A impugnacao jurisdicional direta de normas admi
nistrativas, designadamente de regulantentos, pos
sul, entre ns, desde a reviso de 1997, consagrao
constitucional expressa, figurando no elenco das ga

rantlas Lontenclosas on jurisdicionais dos particulares

perante o poder normativo da Admiriistrao Pu
blica. Assim, o art, 268., n. 5, da C1?P estabelece o
direito tie iwpilgnaco Judicial dire fade normas adnzinis
trativas cvn eficcia externa, quando sejani Lesivas de
direitos ou interesses legalmente protegidos dos
particulares, no mbito da garantia da respeliva pro
teo judicial efetiva. Consubstanciando a impug
nao de normas externas urn direito de natureza
anloga aos direitos, liherdades e garantias, o legis
lador ordinario encarregou-se de transpor esse en-

tendirnento para a lei processual, prevendo urn con

unto de meios de inzpugnado jurisdic lanai direta de
riormas administrativas, aplicveis tambrn aos re
gularnentos estaduais, em especial aos do Govemo
().
Corn eleito, pode pedir-se nestes processos, a tItula
principal, a declaraco de ilegalidade das normas
ernanadas ao abrigo de disposices de direito admi
nistrafivo, por vIcios prprios (invalidade prpria) ou
decorrentes da invalidade de atos praticados no am
bito do respetivo procedimento de aprovaco (inva
lidade derivada) art. 72., n. 1, do CPTA.
No dominio da impugnaco de normas admirils
trativas, o CPTA estrutura, nos arts. 72. e segs., uma
dualidade de regimes de irnpugnaco das normas re
gulamentares, consoante o ntbito de eficda da pro
nncia que e pedida ao Tribunal. Assim, o Cdigo
pre dois tipos de pronncias judiciais: a deciarao
de ilegalidade cam fora obrigatoria gerai e a declaracffo de

()o conceito de norma administrativa impugnvel deve ser en

tendidu em sentido amplo, incluindo todas as disposies de di
reito administrativo corn cardter geral e abstrato que visem a
produao deefeitos permanentesnunia relaao Intersubjetivu (v.
g.,
pianos, estatutos, regimentos de rgos coleglais, documentos
pr-contraLuals) -assim, cfr. J. C. VniIRA no ANoRADO, A Justice Ad
ministrativa, Coimbra, 2015, p. 191. Cfr., tambm, MARiO AROSO 00
At METTJA, Manual tie Irocesso Administratiuo, Coimbra, 2010,
pp.
105 e sega., C Ttvrja Great do 1)ireito ,4dminislrabzx. (1 Noti Regime
dim Cddigo do ProcedimentoAdministrafivo, Coirnbra, 2015,
pp. 129 e
sega.; MARIO ARoso no Auaiijn.JC.oios A1lmitoTu FoONANnoS
CA
PHi IA, Co,nentdriu no Cddigtm tie Processu ntis Tribunaia Ad,ninisiraii
vos, Coimbra, 2010, pp. 479esegs,;CANA RAQUItL MoNiz, Estudus
sobr Os Regulanwntos Adniinistrativos. Coim bra, 2013, p. 208. Mas,
rio quo toca at) conceito do norma administrative unpugndvei, tarn
hem no processo administrativo so dove atender a urn eonceitvftuz
dunal do norma, desde logo para Os casos em quo 0 fundamento da
declaraco de ilegalidade a tltitlu prindpalou a desapllcacSo ati
tub inddental resida na inconstitucionalidade. Este ser, alias,
o
entendimento quo, no piano sistemtico, meihor se conjoga corn
o conceito de norma para efeitos do fiscalizaco da conslituciona
lidade pete Tribunal Constitucional, considerando
clue, em ambos
os casos, poder haver sempre recurso para esto Tribunal das de
clse dos Tribunals Administrativos que desapliquem nurrna
s
corn fundamento na sua inconstitudonalidade. Sobre 0 conceito
funcional de norma pare eteitos do fiscalizaco da constituclo
rialidade, GOMES CANYm lb. Direito Constitutional e Teoria do Cons
tttniao, Coimbra, 2002, pp. 922 e Sega.; Fea.t..oo ALvas
C0RRCTA,
flireito Lnsiituunial .4 Justia Constitudtinai, Coirnbra, 2001,
pp
68 e sega.; CARTxto PA Cosm, .4 jurisdiao Constitucional cam Porte
.aI, Coimbra, 2007, pp. 32-33; e Licirmo LorFs Maiciecs, 0 Con
[rub de Normas no Jurisprudnda do Tribunal Constituciona
l,
Hubetim da lacuttiatle tie Dircitu dii Uimwersidudt tic Ciimulmra (blFf3IIC),
n2, vol. 1XXV, 1999, pp. 599 e segs.

11:rtAADM1NrsTRATIvA ri.

ileii1idade corn eJiitos rtstritos ao caso coucreto (ou tic

chuao de ilegalidade scm Jrca ot;ricatria geral). Ora,
..ada urn desses regimes depende de pressupustos
processuais diferenciados, mas em qualquer dos pe
didos a impugnaco de normas a tItulo principal
pressupe, desde 2015, a sUa irnediata operatividade.
Observe-se que, na verso do art. 73. anterior a 2015,
no se exigia a operatividade irnediata para o pedido
de dec1arao de ilegalidade corn fora obrigatoria
geral, desde que tivesse havido trs casos concretos
de desaplicaao (14).

14

Novembro/Dezembro 2015

declarao de ilegalidade corn Fora obrigatria geral

de norma unediatarnente operatiru, que irnplica a respe
tiva elirninaao da ordem jurIdica, corn os eteitos re
troativos e repristinatrios delimitados no art. 76,
pude ser formutado por quem seja diretarnente pre
judicado pela vigncia da norma ou possa previsivel
mente vir a se-b em momento prdximo, pelo Minis
trio Ptiblico e por pessoas e entidades nos termos do
nY 2 do art. 9., bern como pelos presidentes de rgos
colegiais, em reIaco a riormas emitidas pelos respe
tivos rgos. Assim, a legitinmidade para este pedido
de impugnao de normas pertence a qualquer pes
soa que alegue set prejudicada pela aplicaco da nor
ma ou que possa previsivelmente vir a se-b em momen
to prximo [particulares Q) e pessoas coletivas piibli
cas em relao a interesses que Ihes cumpra defen
der], ao Ministrio Ptthlico (em defesa da legalidade),
aos atores populares (para defesa dos vabores comuni
trios referidos no art. 9.) e aos presidentes dos rgaos
colegiais (em relao a normas emitidas pelos respeti
vos rgos). Porm, como veremos methor, o Minis
trio Pblico fica constitu (do no dever de deduzir o
pedido de dedaraao de ilegalidade corn fora obri
gatria geral quando tenha conhecimerito de trs de
cisoes de desaplicacao de ama norma corn funda
mento na sua ilegalidade (art. 73., n. 4).

3.2.1. Declaraao de ilegalidade corn fora obri

gatria geral
0 pedido de declaraao de ilegalidade corn fora
obrigatoria geral consubstancia uma lorma de ton
Irvlv principal e abstrato de norrnas, destinado a erra
dic-las do ordenamento juridico, corn fundarnento
na sua ilegalidade simples. Corn a reforma de 2015,0
CPTA procurou acoiher as observacOes da doutrina
que vinha reagindo contra algum dfice de tutela ju
dsdicional dos particulares e contra a falta de opera
tividade prtica do regime. Assim sendo, da nova
disciplina jurIdica resulta que a dedarao de ilegali
dade corn fora obrigatna geral rio apenas se
onenta por urn irnperativo de rein tegracao ott restau
rao da ordem juridica, mas tambm se dirige preci
puamente an curnprimento d a tu (cia jurisdiciotial
tjetiva (U). Nos termos do art. 73., n. 1, o pedido de

rias passarn a ser admitidos pedidos de declaraSo de ilegalidade

COOS Iora obrigatria geral corn fundamento isa ilegaildade sim

pies, o novo regime poder LeT urn torte impacto na atividade re

() Sobre ease rngime no verso anterior a 21115, dr. J. C. VIFIR 4

DE ANnR,oE, A Justica Mministrativa, Coimbra, 2011, pp. 209-214;
MARio Aec u AlumnA, Manuvi tie Processo Atlnmimtisfrntivo, Coirn
bra. 2(110, pp. 105-110; M. Psi . PE OuvLLRAJR. Esms os no Oii
VEIRA, Codio tie irocesso ova Tribunals Ad,ninistraHzos, vol. 1, 20(14,
pp. 435-457; VAsco PEREIRA DA SILVA, 0 Contencjosv Admninisfrativu
no L)ivd dv Psica,ialise, Coinibra, 2005, pp. 378-399; PoRNANDO Aeves
CORR EtA, Manual de Direito dv Urbanisnzv, I, cit., pp. 711-726, e A
inlpugnacao uri.sdicional de nornias adminiatrativas, CIA, n. 16,
juiho/agosto do 1999, pp. 24e segs.; AcA RAQL si Mo\Iz, 0 Con
:rnln Itididol do Exercicin do Poder Regulamentar, BFI)tlC, ,0
82(21(06), pp. 415-484; e PEDeO DEL(AIX) AL P.5, 0 novo regime do
iinpugnaco de norntas, Nvva a Vdhns .4nthuias do Lviitcm,oso
,4dniinisfrutlvo, Licboa, 2005, pp. 102e sega.
(1)
Mas, apes.lr disso, no so percebe a razo pela qual o legis
odor ter6 elirnin,idu daquela hotela o (anterior) pedido (principal)
LIC declarado de ilegalidade do nurmas imediatarnente operotivvs.
corn lundarnei,h, no ilegolidade simples e corn efcitos roatr(tos ao
oncreto. For iutm ado, e se cohnder quo, dorav,inte. ape

gularnentar da Admiriistraco Pblica, espedalmerite em areas em

que a (re)elaborao de regulanientos essi sujeita a procedimentos

cotupiixos, onerostis C (largamente) abertus a partidpaco.
I ) For vqui Se alcana urna eticaz proteco das posicesjuri
dicas substantivas dos particulares e, nessa medida, podenmos
dizer que meihor Se assegura o rumprimento do princlpirm da 1-utela
jurisdicional sfrtire nesta matria. Na verso anterior a 2015, a de
ciaraco corn forca ohrigatria geral so podia ser pedida pelos par
ticularea depois de a norma tar sido deiaplicada em trs casuts
concretos, estando em causa normas mediatamente operativas.
A partir da revisSo do 2015, us particuiares podem pedir direSt
iuute a dechu-acdo con fiira vliriatrirmn geraL tie nvrmn.s inmedietarnente
perativas. Neste contexto, o legislador conferiu legitimidade processual ativa n5n apenas a quern sofrer uma 1esu decnrrente dos
eteitos produzidos no sua esfera juridica pela norma regniamen
tar, rnm tanibem a quem, nos ternios do urn juizo de pr gnosv a
repetir pelt) tribunal, stra on previsivelnwnte venjia a sofre-la em
ioIisequancIa d s ,ilorocao do sue situacao urIdica a Iuz dessa
niesmo norma em momento prixirno.

ii

-q

0 novo reginw do CtTA em matria de impugn.co de nnrm. como

trnpnr

No que se refere aosfundarnentos do pedido, este

carateriza-se por constituir uma forma de controlo
principal e abstrato de normas, destinado a erradic
las do ordenamento juridico, corn base na sua ilega
ililade iniples. Naturalmente, isto significa que no
so invocveis perante Os Tribunals Administrativos
os fundamentos previstos no n. I do artigo 281.e da
Constituio da Repblica Portuguesa (ex vi art.
72., n. 2), ou seja, osfundamentos de inconstituciona
lidade e de iiegalidade reforada. Desde logo, porque
compete exciusivamente ao Tribunal Constitucional
declarar, corn fora obrigatria geral, a inconstitudo
nalidade de quaisquer normas e, portanto, tam
bern das normas ditadas pela Adrninistrao, por se
tratar de matria constitucionalmenle reservada ao Tn
burial Constitucional [art. 281., n. 1, alfnea a), da
CRP]. Dizerido de outro modo, a restrio prevista
no art. 72., n. Z C urna clara decorrncia do alcance
cia reserva da jurisdicao constitucional, em particular do
acervo de competencias nucleares do Tribunal Consti
tucional, tipificadas na Constituio, para deelarar a
inconstitucionalidade (material, orgnica ou formal)
de normas regularnentares corn fora obrigatria
geral. A inconstitucionalidade acresce a fiscalizao
abstrata pelo Tribunal Conslitucional cia ilegalidade
reforcada, que, no caso especifico dos regulamen
tos, implica a existncia de uma violao do estatuto
cia regio autnoma por quaisquer normas constan
tes de regulamento regional, assim como de uma
violaao dos direitos de uma regio autnoma con
sagrados no seu estatuto por quaisquer normas cons
tantes de regulamento emanado pelo Govemo [cfr.
o art. 2810, n. 1, alIneas c) e d), da CRPj.
Assirn sendo, a correta identificaco do parrne
ITo violado reconduzir-se-, a este nivel, a ilegalidade
simpies, havendo aqui que destrincar os vicios prO
?;rios dos vicios derivados da invaildade de atos prati
cados no mbito do respetivo procedimento de
aprovaco (p. g., vicios relativos no sujeito, ao pro
cedimento, a torma, ao contetido e ao fim). Cumpre
aqul notar que o juiz no est limitado pela causa de
pedir, isto , pode decidir corn lundamento na
ofensa de principios on iwrmas jorIdicas diversos da
queles cuja violao baja sido invocada (podendo o
Tribunal declarar a ilegalidade corn base nos funda
mentos aduzidos pelo Ministrio Pi.iblico ou ainda

.3)

ncnnstitucionaLidide do rt. 73, n. 2?

corn apoio em vicios encontrados pelo prprio juiz,

ao abrigo do dever de apreciao cx officio da legati
dade de normas art. 75. do CPTA).
Quanto an prazo, a declaraao de ilegalidade de
normas regulamentares corn Fora obrigatria geral
pode set pedida a todo o tempo (pelo menos en
quarito a norma estiver em vigor) (17), mas, por fora
da opo tomada na reviso de 2015, estabelece-se
agora o prazo de seis meses para a declarao de ile
galidade formal on procedhnenhil das normas, desde que
cia no configure uma inconstitucionalidade, nem se
trate de ilegalidade por carncia absoluta de forma
legal ou de preterico de consulta ptThlica exigida por
lei (art. 76., n. 2). 0 CPTA acothe urna soluo anti
-formalista, conquanto no se trate de vIcios especial
mente graves, a qual, alias, surge em consonncia
corn o regime j instituido no art. 144, n. Z do CPA
eni matria de regularneritos administrativos (18),
No que tange aos efeitos da declaratto de ilegalidade,
bern visIvel a irispirao do regime do art. 76. do
CPTA no art 282. da CRP. Nos termos do art. 76.,
n. 1, do CPTA, a declaraao de ilegalidade corn fora
obnigatria geral deterrnina a eliininafto da norma con
siderada ilegal do ordenamento jurIdico, produzmdo
essa declaraco efeitos desde a data da entrada em

() A esta regra opoo-se a exceco relaliva aos regulamentos

ernanados i,o mhito de pmcedirnenh)s relativos a [urmacao do
contratos do empreitada, concessSo de obras piblicas, concesso
do servios piiblicos, aquisico ou tocao do berm rnveis C aqui
sio do servins, suleitos so processo urgonte delineado para
o
coniencosu pr-contratual e, nessa niedida, impugnveis tie acordo
,
corn o art. 101, no prazo do urn rns, contado, em regra, da noti
ficacSo dos interessados. 0 contendoso pr-contratual o meio
adequado pars a impugnao direta de docurnentos confor
ms
dores do procedirnenlo, quo incluem o prograuza do concurso,
v
cadenio de ercargos vu qualquer outro docuinonto con fiwinador do pro.
itd frnento pre-contnntual, designad arnente corn fundarnento na lie
galidade das especificaces tdcnicas, econmicas nu financeiras
doles constarites (art. 11)3.0, n. 1). J os regularnentos que tenham
por objeto conformar mais do quo urn procedimenlo tie formac
So
tie 000iTatos (regulamentos-quadro) so impugnveis pola via
da ao administrativa mm termos gerais da impugnao do nor
mas (ox vi art. .103., n. 4).
() Determina on. 2 do art. 144. do PA quo vs regulamen
Ins que enfemwm do liegalidade formal vu prucedimental c1 qual
nao restilte a sus inconshhicionalidade so podem
ser impugnados
on declarados
samente invlidos pela Administraiio no
pram do sets moses, a contar da data da rospetiva publica
cao,
salvo nos casos do carOncia absoluta do forma legal on do preteri
cio do consulta piiblica exigida por ci.

JUsHcA ADMINIsTR.,liV.\

vigor da norma (efeitos retroativos ou x tulic) e im

plica a repristilzacaQ das normas revogadas (que nan
sejam ilegais JU teriharn pur outro motivo deixado de
vigorar art. 76Y, n, 5). 0 Tribunal pode, no entanto,
determinar qne os efeitos da deciso se produzam
apenas a partir da data do trnsito em julgado da sen
tena (cx ionic), quando razes de seguraiia juridica,
de equidade nu de interesse pithlico de exceciorial re/eva, de
vidamente fundamentadas, o justifiquem (art. 76., n.
2). A partir de 2015 ficou expressamente consagrado
que, nos processos intentados por quem tenha sido
diretamente prejudicado pela vigncia de norma ime
diatamente operativa, a lirnitao dos efeitos no
opera, na med ida em que nao prejudicada a elimi
nao dos efeitos lesivos causados pela norma na es
ferajurIdica do autor (art. 76., n. 3). Emhomenagem
ao princIpio da segurana jurIdica, a retroatividade
da declarao de ilegalidade da norma ou normas
no afeta us casos julgados, nern Os atos adininis&ativos
que entretanto se tenham tornado inirnpugnveis (19),
salvo deciso em contrrio do tribunal, quando a
norma respeite a matria sancionatria e seja de con
tedo menus favorvel ao particular (art. 76., n. 4).
Significa isto que no ser ressalvado o caso julgado
On 0 ato administrativo inimpugnvel quando a
norma declarada ilegal respeitar a matria sanciona
tria e or de conteii1o menus favorIvel, on seja,
quando da sua declarao de ilegalidade resuitar
urna reduo da sano ou excluso, isen5o OU lirni
[ao da responsabitidade, aplicando-s nesse caso,

(19)

Urn dos nodulos problematicus diz, precisanwnte, res

peito an faclo de a eficcia ex tunc da scntona poupar, alm d09
casos julgados, Os dtos admirustrativos inirnpugnveis, exceco
iue acaba par toiher aquela retroatividade a transforniar a ilega
lidade simples nurna invalidade rnista ou nulidade atipica.
Pars urn olhar critico da doutrina nesta matria, cfr. PAULO OlhRo,
A irnpugnaiio do normas no Antaprojeto de Cdigo de Processo
nos Tribunals Adminisirativos, CIA, n. 22, julho/agosto de 21)00,
p47, e I.ealitIude e Athniuistrado iithlica, cit., pp. 1019-1021; PeDRO
Dii (ADO Al as 0 novo rogirno do )rnpugnao de normas, tEl.,
p. 1C12; A,4 1? QLtl, Muruz, Estudus sobre vs Retpilamentos Adini
nstrativos, cii., pp. 222-225; M. Esmviis or 0T,wl!rnA/R. Errrvrs Dr
0lvCu, Ciiv tie Prsessu ,lvs 1ribuijais Adnunistrativvs, cit., p.
439; F. Ai.vt (..t 9lD9F[\, ?tIOIllItll de 1)ir,iiv tlti I lrIIllusnw, I, Cii., pp.
715 e sags.; u Cecs Avnrxi GUMLs, Diiv)ds nao motdic,is
sohre 0 nov99 processo de irnpngnaao do normas do CFA. CIA,
N). novornhrn/dtzcmhro je 201)6, pp. 1)) v segs.
.

n,

Noveinbro/LJezembro 2015

a norma reprishnada mais iavorivel (n). No caso de

ilcgalii lade S (Ipelven 1C1J te, OS eteitos inva lidatrios do
regularnento so se produzem a partir da entrada em
vigor da norma legal violada (art. 76., n. 1, in fine) (fl).

3.2.2. Declarao de ilegalidade corn efeitos res

tritos ao caso concreto
Na verso anterior a 2015, a declaracao de ilegali
dade corn efeitos restritos ao caso concreto constitufa urn
mecanismo processual de enorme relevo prtico,
fundamental para a defesa das posices substanti
vas dos particulares, sobretudo em face dos condi
cionalismos colocados pelo legislador a declarao
corn fora obrigatria geral. Atualmente, quem seja
diretamente prejudicado ou possa vir previsivel
mente a se-b em momento prximo pela aplicaco
de norma imediatamente operativa pode obter a de
saplzcacao da norma, pedindo a declaraao de ilegalidade
sernforca obrigatoria geral ou corn efeitos restritos ao seu
cast) concreto. Considerando que a questo da ilega
lidade da norma no suscitada a titulo incidental,
mas a titulo principal, contra a prpria norma, que
impugnada, a declarao de ilegalidade corn efei
tos restritos ao caso concreto consubstancia urna
forma de controlo a Iftub principal da validade de
normas regulamentares. Esta afirmao deixa entre
ver que, ao nIvel dos fundarnentos, esse controbo a
tItuhi principal da validade de normas regulamenta
res apenas deveria incluir a apreciaio da ilegali

(a) 0 regime do CV1A encontra paralelo na declarao adnii

nistrativa de invalidade de regularnentos disciplinada nos n. 3 a
4 do art. 144. do CPA, nos seguintes ternios: 3 A declaraiio ad
ministrativa de invalidade produz efeitos desde a data do emisso
do regulamento e determina a repristinacao das normas qua eta
baja revogado, salvo quando estas sejain ilegais ou tenham delxado por outro motivo de vigorar, devendo o &go competente
reconhecer o alastaniento do efeito repristinatrio, quando ete so
verifique. 4 A retroatividade da dedaraao do invalidade nan
stats os casos juigados nem os atos administrativos quo se Lenharn
tornado inurnpugnveis, salvo, fiesta ulhrno caso, quando cc trate
tie atos desfavorveis para Os destinatrios,
() Os efeitos da decisao retroagem, nos casos de ilegalidade on
gozarla, ate ac mornento da emisso da norma (art. 76., n. I), a, has
hi ptrses de ilr,tiIIdn,1 siqsrleuitiit,. at) no )IIwfitO Cni q 00 .9 norma
Sc tornou legal. Sobre o prblerna dli aher se ei,t,i o I ribunal in
eulado a aprociar as normas a repristinar, dr AN.\
t MIY.117.
I itt,,ln i,bn s Reguhiiit1it,rs A,Illlu,1,tratuhbs, cIt., pp. 223225.

0 novo regime do CPTA

em mat&ia ile impugnac3o

de normas: uorno tr.Inspor a inrunstit-ucionatidade do

dade simples, tal como parecia resultar da anterior

verso do art. 73., n. 2 do CPTA (9.
Todavia, a partir de 2015, ficou expressamente
consagrado que a declaraao de ilegalidade corn eiei
[Os circunscritos ao caso concreto so pode ser pedida
por quem seja diretamente prejudicado ou possa
presurnivelmente vir a se-b (23) e apenas admissI
vel quando se invoque urn dos tundamentos de lie
galidade previstos no art. 281. da CRP. 0 que ter
motivado esta iiltima opco do legislador? Corisubs
tanclando o art. 73, n 2, uma norma que produz a
anipliacao da jurisdio administrativa, qual a vanta
gem em formuiar este pedido em termos estritamente
delimitath.is, tendo em conta que as restries estabe
lecidas a declaraco corn fora obrigatria geral
(mormente, quanto ao pressuposto da desaplicacao
prvia de urna norma em trs casos concretos) desa
pareceram? E sobre esta ques[o que i.remos tecer al
gumas consideraes.

art. 73., nY 2?

nas alIneas b), c) e d) daquele nOmero, tern de reco

nhecer-se a sua escassa utilidade, pois a alinea b) tern
por objeto a ilegalidade de quaisquer normas cons
tantes de ato legislativo coin fundarnento em viola
co de lei corn valor reforcado, a alinea c) refere-se
a ilegalidade de quaisquer normas constantes de di
ploma regional, corn fundamento em viobao do es
taiuto da regio autOnoma, e, por sun vez, a all.nea
d) a ilegalidade de quaisquer norm as constantes de
diploma emanado dos rgos de soberania corn fun
damento em vio1ao dos direitos de uma regio
consagrados no seu estatuto,
Consequentemente, a utilidade prtica da remlsso
residir sobretudo na alinea a) do n. I do mesmo ar
tigo da CWP (segundo o disposto no art. 73., n. 2, que
incorra em qualquer dos fundamentos de ilegalidade
previstos no n. 1 do artigo 281.). Aceitando-se acri
ticamente essa rem.isso, a inconstitucionalidade de
quaisquer normas regulamentares passa a funcionar
como causa direta e au(noma da respetiva invalidade
(ilegalidade), para efeitos de controlo pelos Tribunals
Administrativos. Ora, ainda que a sentena proferida
tenha efeitos circunscritos ao caso concreto, 0 reconhe
cimento da Constituio como parmetro violado pela
norma regulamentar importar consequncias no
apenas no mbito do regime processual, mas tanibm
ao nivel da determinao da jurisdio competente.
Qtier isto signilicar que, sea invalidade das normas re
gulamentares tiver pot fundarnento (direto) a (sua) des
contormidade corn a Constituio, forcoso concluir
que esta descoriformidade inconstitucionalitiade vai
ser apreciada pebo Tribunal Adniinistra[ivo a tItubo
prmctpal, exciusivo e definitivo.
El, se assim , ento ser legItimo questionar se
este alargamento do mbito da jurisdicao adrninis
trativa no entra em conflito corn a competnci.a do
Tribunal Constitucional, no apenas porque este o
tribunal no qual compete especificamen[e adminis
[rar a justica em matrias de natureza juridico-cons
titucional (art. 221. da CRP), mas ainda por Ihe
caber sempre, por fora da prpria CRP, a ultima pa
laztra em matria de vicios de inconstitucionalidade
e de ilegalidade qualificada. E no apenas na fiscali
zao abstrata (arts. 281.0 e 282), mas tambm na fis
calizao concreta da constitucionalidade (art. 280)
e no processo misto previsto no n. 3 do art. 281.

a) A opo tomada na reviso de 2015 no pode

deixar de gerar algumas perplexidades aos opera
dores juridicos, j que parece representar u.ma am
pliao importante do mbito orgnico da justica
administrativa.
Em pnmeiro lugar, se a remisso do n. 2 do art.
73. do CVFA para o n. 1 do art, 281. da CRP for en
tendida, nunia interpretaco puramente literal, ape
nas para Os fundamentos de ilegalidade previstos

(9 No regime anterior, as dividas adensavam-se em virtude

da diversidade de parametros a que os regulamentos adminis
trativos se encontram adstritos. Eco dessa discusso pode ser
vista nas reflexOes de Mkaio Aitoco or Ai .MEO A, ?tfiuiu1 d 1resso Adininistrativv, cit., p. 106, para quem a declarao de ilega
lidade corn efeitos restritos ao caso concreto (enquanto forma de
controlo prioripal e abst tutu da validade dos regulamentos) pode
basear-se na eventual inconstitucionalidade da norma impug
nada, pelo que a restrico prevista no n. 2 do art. 72 so valeria
para a declaraao de ilegabdade corn torga obrigatOria geral. j
maja recentemente, VittlitA or ANnInF, A Justica Adrniuistratiza,
It,, 21111, p. 97, em nota, detende que, quando se invoque a vio
luao direta de direitos fundamentals, on. 2 do art, 72. do CPfA
deve ser interpretado em conlormidade corn a Constituico, de
modo a nao exclu ir .o regulamento lesivo, atiavs da declarago
de inconstitucionalidade corn efeitos circunscritos so caso, nos
termos do n. 2 do art. 73. do mesmo diploma.
() Na verso de 2002 atrihufa-se legitimidade ativa an lesado
a rlualquer das entidades referidas no n. 2 do art. 9.

24

JLrIcA AnMIIsTRA11vAn.

\este sentido, pode dizer-se que estamos diante de

matrias atribuIdas pela Constituio a jurisdico
constitucional, isto , tie matrias que esLio sob rt
servo da jurisdicito cons titucioi in!.
Sem conceder, em principio, apenas ticaria ex
ciulda desta reserva da jurisdio constitucional a
impugnaco de regulamentos quando o ftinda
mento da irnpugnao residisse na violaao direta
de direitos fundamentals, na medida em que, para
esta hiptese, a Constituio assegura, no art. 268.,
n. 5, urn direfto dos cidados de impugnacao d.ireta
de regulamentos lesivos dos seus direitos, para a
qual no existe meio prprio na jurisdio constitu
cional e que ter, por isso, de ser garantido atravs
dos Tribunais Administrativos (24).
Contudo, como j se salientou, a remisso in toto
para o art. 28l. da CR1 inclui todos OS CSOS de in
conslitucionalidade, mesmo que no esteja em causa
a delesa de direitos fundamentals. Se assim fosse
isto , se a inteno do legislador fosse (ou tivesse
sido) a tie instiluir urn melo processual impugnah5rio apenas para a defesa de direitos fundamentais
a redaao do art. 73., n. 2, teria necessarianiente de
ser diferente (por exemplo, em termos simples:
pode haver lugar a irnpugnaco de normas admi
nistrativas ser pre que se revele urn rneio necessrio

para a tutela tie direitos fundanientais). Esta pers

petiva poderia, inclusivamente, tavorecer a crman de

(n mi base i to perot rssan do art.

268. n.5). Mas, a set assirn, a remisso no teria
tie ser feita para 0 art. 281 da CRP.
Por outro lado, consabido que Os niodos dt go
1101 iiovn pracessv u l-gell tt

iou tat do Constituiv perante o exercicio do poder

normativo pdblico so fixados na prdpria CRP, o

iu pernhite apontar para urn p-incIpio do tipicidade

dos inecanisaws de controlo do constitucionalidade tie
uwr,nas. Em conformidade, a bayer alguma abertura
para o regime processual previsto no n. 2 do art.
730,
term ule ser a CRP a atrizu-Io. Na verdade, se o
julio judicativo do Tribunal Administrativo se fun
damentar na inconstitucionalidade da norma regu

(J4)

() n. S do art 2hB. da CRP i iboce ie o

m ituaImcnte diivito do rnpLlgnar as normas adininistratRas
gm etickja uxterna ksivas dos scus direito go interesses lea1
nznte irntogid ts

[14

Novembro/Dezembro 2015

lamentar, materialmente este juIzo consubstancia

LI ma declaraao de inconstitucionnlu!nde, a
tItulo priuci
pal, dessa norma pelo juiz administrativo. Declara
o saliente-se a titulo principal e no a mera
desaplicaao a titulo incidental, como caraterIstico

do (riosso) sistema t1fiiso tie con trolo (cvncreto) de cons

titucunatlidacle de ulornltus. Sendo certo, como sabido,
que, no nosso modelo constitucional, tlcw podetu vs
cidadffos recorrer diretamente nos Trihunais Adnzinistra
fivos para suscitar, a tftulo principal, a inconstitucio
naHdade de normas regulamentares, nem ao Tri
bunal Constftucional, inexistindo urn mecanismo Si
milar ao recurso de amparo do direito hispano-ame
ricano ott a queixa constitucional alem. Pressu
posto este que no debou de estar presente na ratio
decidendi da nossa jurisprudncia, designadamente
na do Acdrdo do Supremo Tribunal Administra
tivo de 21/1/2009 (2.d Secco, Proc. 811/08), nos ter
mos da qual a aco prevista nos art-igos 72. e 730
do CPTA tambm no tern por objeto a declarao
de .inconstitucionatidade de normas legais. que,
muito embora os tribunais administrativos e fiscais
possam no aplicar uma norma que considerem in
constitucional, tal so ocorre a tItulo incidental e no
a titulo principal, pois estes t-ribunais nao tern corn
petncia para a fiscalizaao abstrata da constitucio
nalidade dos normas.
A isto acresce o facto de o CPTA no salvaguar
dar (peLo menos expressarndnte) as situaOes em que
deve haver recurso ohrigofOrio para o Tribunal Cons
titucional das decises dos Tribunais Administrati
vos que declararem a ilegalidade de normas admi
nistrativas corn fundamento na sua inconstituciona
lidade. E o que sucede, como jd referimos, quando a
norma sub judwe constar de decreto reguLamentar ou,
eventualmente, j tenha sido julgada inconstitudonal
pelo Tribunal Constitucional, em que ha lugar a re
curso obrigatdrio para este Tribunal, a interpor pelo
Ministrio Pdblico.

1) Em face do arguinentatio exposta, bern possI

vel concluir que a norma do art. 73, 11.02, do CPTA
se revela desconfi)rnle coin a Constitin can, na parte em
que atrihui competncia aos Trihunais Administra
uvos pam, a titulo principal a dLfmitno. Lieclarar a in

constitucionalidade e ilegalidade quatificada de

0 novn regime dn C1TA em mtria de mpugnao de nornias: coin lranspnr

a ineonstiluconilidade in art. 73 n. 2?

normas regulamentares, ainda que corn efeitos res

tritos ao caso concreto. No entanto, se a iriterpretaao
do art. 73., n.2, suscita angustiosas dificu[dades, no
se encontrar, quanto a ns, excluIda a possihilidade
de superar prtico-normativamente o vaticInio da in
constitucionalidade. Para tanto, ser necessrio lanar
mao do cnone da interpretao cm conjbrmidade cwn a
Constihiio do art. 73., n. 2, do CPTA,
Primo, a rernisso operada pelo n. 2 do art. 730,
nos termos literais em que formulada que incorra
em qualquer dosJltndamentos de ilegalidade previstos no
n. I do artigo 281. 5
da Constituiao pode ser enten
dida no sentido de abranger a inconstitucionalidade
de quaisquer normas (regularnentares). Neste en
sejo, a inconstitucionalidade de quaisquer normas
regularnentares funciona como causa direta e auto
itoma da respetiva invalidade (ilegalidade), para efei
tos do controlo pelos Tribunais Administrativos,
alias, em consonncia corn o regime de invalidade
estabelecido no j citado art. 143. do CPA, por fora
do qual so invlidos os regulamentos que sejam
desconformes corn a Constituio.
Secundo, as interrogaoes antes suscitadas a pro
psito da declarao de ilegalidade do normas admi
nistrativas corn fundarnento na sua inconstitucio
naiidade podero ser superadas, caso o n.
0 2 do art.
73. do CPTA seja interpretado em conjugaco corn
Os arts. 280. da CRP e 69.0 e segs. da Lei Orgni
ca do
Tribunal Constitucional (LTC). Nestes termos, a de
clarao de iegalidade, corn efeitos restritos ao caso
concreto, corn fundamento mm inconstitucionahidadL on
iia ilegalidade reforada de normas regulamentares
(para akm da ilegalidade simples), ser de admitir
caso se salvaguarde ao Tribunal Constthjcional a
tima palavra (islo , a deciso definitiva ou a possi
bilidade do a obter) na apreciaco da matria de
inconstitucionalidade e da ilegalidade qualificada da
norma regulamentar. Ou seja, tendo o pedido de de
clarao de ilegalidade, corn efeitos restritos ao caso
concreto, os fundamentos previstos no art. 281.0 da
CRP, haver que articular ama sentena de provi
mento do Tribunal Adniinistrativo corn o regime do
recurso de constitucionalidade (ou de legalidade reforada)
porno Tribunal Cons titucionni. Corn efeito, a delineaco
das consequncias juridicas a atribuir aos vIcios de
ii iconstitucionalidade (on do ilegnlidnde
reftircnda) do quo

padecam as normas regulamentares ha de efetuar-se

mnedian[e o apelo a uma interpretao conjugada ou
sistemtica corn as normas constitucionais (iutcrpre
tnco conforme a Co,istituicuio) e corn a LTC. Em termos
prticos, tal significa dizer que ha lugar a recurso para
o Tribunal Coristitucional, nos termos e corn os efeitos
previstos nos arts. 280. da CRP e 69. e segs. da LTC,
quando o Tribunal Admiriistrativo profira uma sen
tena de declarao de ilegalidade corn efeitos restri
tos ao caso concreto corn fundamento na inconstitu
cionalidade ou ilegalidade reforada de normas ad
ministrativas.
Por conseguinte, embora no se trate de urn con
trolo incidental controle que carateriza o processo
de fiscalizao concreta da constitucionalidade de
normas e o recurso para o Tribunal Constitucional
nao esteja salvagiiardado no CPTA (recurso das de
cisoes dos Tribunais Administrativos que desapli
quem normas regulamentares corn fundamento na
sua inconstitucionalidade), de concluir, numa in
terpretaco sistematicarnente conjugada corn a CRP
e a LTC, que a interveno do Tribunal Constitucio
nal, em ltima instncia, sempre estar a coberto do
art. 280.0, n.
0 1, alinea a), da CRP, no se violando,
assim, o referido princIpio constitucional da Hpicidade
dos necanismos de controlo da constitucionalidade de
nornias. 0 que significa dizer quo o juiz administration
nunca decide a queslao de inconstitucionalidade a tItulo
principal corn cardter de/initwo, na medida em quo
sempre possfvel interpor recurso dessa deciso para
o Tribunal Constifticional, no so colocando, de tal
modo, qualquer conflito de competncias entre
aquela jurisdicao e este Tribunal.
Tertiv, nunca dever negligenciar-se quo se trata
de uma declaraao de ilegalidade corn fundarnento
na inconstitucionaildade da norma regulamentar
que tern sempre por mediao judicativa a easy con
creto, taT como sucede na desaplicaco por via irici
dental. Pelo que importa reter que estarernos sempre
em face de uma dosaplicacao da norma a propsito
de urn caso concreto (cfr. o n. 2 do art. 73. do
CPTA, in fine). Pressuposto quo constitui condio sine
qua non de admissibilidade de recurso para o Tribu
nal Constitucional, seja a tItulo facultativo (para as
partes), seja cx officio pelo Ministrio Pi..iblico, rias si
tuaOes j referidas. Nao ignoramos o facto
de esta

JusTicA AoMINIsTlsi1vA

exigir urna compatibilizacao ao nivel da me

tdica constitucional (rectius, do rntodo jurIdico
-cognitivo mobilizado na fase de recurso), mas pre
cisamente o facto de se restringirem os efeitos da sen
[enca ao caso concreto e de se garantir a intervenco
ultima do Tribunal Constitucional que nos permite
qualiticar o pedido que virnos analisando como urna
forma de con trolo hibrido de normas regulamentares
no sisterna ju.rIdico portugus.
E quanto ao regime dos recursos, e uma mais urna
vez numa interpretao conjugada corn a LTC, deve
entender-se que dever haver lugar, no caso, ao es
gotamento dos recursos ordinrios. E o que resulta da
conjugao do n. 5 do art. 70. da LTC corn o art.
151. do CPTA, mesmo que se trate de recursos para
uniformizaco de ju.risprudncia (art. 152. do CPTA
e n. 6 do art. 70. da LTC).
soluo

3.3. 0 especial dever do Ministrio Pblico

quando tenha conhecimento de trs decisOes de
desaplicacao de uma norma corn fundamento na
sua ilegalidade: ainda os limites da inconstitucio
nalidade (e da ilegalidade qualificada)
Para alm do dever de recorrer das decisOes de pri
ineira instdncia que declarern a ilegalidade corn fira ob
rigatria geral, o M.inistrio Thb1ico fica constituldo
no dever de deduzir o pedido de declarao de ile
galidade corn fora obrigatria geral quando tenha
conhecimento de trs decises de desaplicaco de
urna norma corn fundamento na sua ilegalidade
(art. 73., n. 4). Numa interpretao literal deste nii
mero, os trs casos concretos de desaplicacao por ele
pressupostos tanto podem referir-se a processos de
declarao de ilegalidade de nornias corn efeitos cir
cunscritos a casos concretos (desaplicacao por via prin
cipal), como a processos de impugnaco de atos em
que tenha havido desaplicaco das norrnas aplica
das pelo ato (desaplicacao POT via incidental) (). Mas
no assim.
No primeiro caso, na medida em que a deciso
de provimento do Tribunal Administrahvo se sus
tente em qualquer dos fundamentos de ilegalidade
previstos no n. 1 do artigo 281. da Constituio,
vale, em termos absolutos, a reserva de jurisdico do
Tribunal Constitucional, a qual expressamente esta
helecida no n. 1 do art. 281. da CRP e replicada no
ri. 2 do art. 72. do CPTA.
No segundo caso, quando a desaplicacao, a tItulo
incidental, da norma regulamentar se baseie nos
mesmos fundamentos a soluo no poder deixar
deseramesma.
Consequentemente, quando o fundamento da
declaraao da ilegalidade de urn regularnento, corn
efeitos restritos ao caso concreto, ou a desaplicacao
por via incidental seja a (sua) desconforrnidade (di
reta) corn a Constituiao (ou a ilegalidade qualifi
cada) o Miuistrio Pblico deve observar a liinitao

y) Finalmente, o pedido de dedaraao de ilega

lidade corn efeitos circunscritos ao caso concreto tra
duz a desapIicacao (25) da norma por via principal no
caso concreto, o que significa que no determina a
elirninao da norma do ordenamento jurIdico. E
cluanto aos efritos efeitos da declarao de ilegali
dade sem fora obrigatria geral o legislador no
OS retere expressamente, mas deve entender-se que
operam ex tunc e, em geral, corn alcance repristina
trio e efickia ii,tcr parks. Assim dever suceder
nas situaOes de direito transitrio, isto , nas si
tuaOes em que uma norma regulamentar sucede a
outra, sendo o caso sub iudice disciplinado pela nova
norma (norma declarada ilegal). Mas o efeito cx tunc
ser de observar tias situaes em que a norma re
gulamentar seja originariarnente nova, no sentido
de que no ha qualquer sucesso de regimes, por
fora do princIpio geral de que o lesado deve ser
sempre reposto na situaao em que estaria se a ile
galidade no tivesse sido cometida.

(20)
A cxpr so usada pelo legislador d critiuvel, pUls a de
saplicaco faz parte LII) controlo incidental e nthi do controlo dl
reto. Referindo-se a diferenca entre a desaplicaco a titulo
incidental e a desaplicaco a Iltulo direto. ANA RAQLEL \40N11,

Istttdvs scthre

\T

l5l0

(IS

(20)

J nesta linha, ctr. J. C. VaIRA DC ANVRALm, A jushca ,ici

2(115, cii., p. 193, em nota; 1. Esnivits LiEU. 1VCIRA/R.
EtiTEvS DE Ut (cOEA, L(hiNo tl I
rocegso we Iri(iitigiie ..doim strati
1
ios, cit., p. 444; e FERNANDO ALvES QRseiA, Manual de flinito do
L!rbanisno, I, cit., p. 713.

RLiIhIInentvs /ul,nui,stratuvs, cit. p. 226, cm nota,

A.2Us DC A[.\lr!D.\/C

1(LOS

(ERTO Fcs\,DEs

n. 114 Novembro/Dezembro 21)15

n,n,,ctratwa,

CADu IA,

ao LUdi,D ic Pr(kLSSU 005 TrihliflhlIS Athiiinistrativo, cit.,

ini.ttnraric) 2 oo art. 72.

27

0 nuvo rogime du ClTA em nhr0 de impugnicth do nUrmas:

como transpor a nconstituckmaIidde dn art. 73, n. 2?

expressamente cstabcIecida no
2 do art. 72. do
CPTA, a qual se impOe por fora do citado n. I do
art. 281. da CR1. E esta a leitura, em nosso entender,
que assegura urna interpietato do n. 4 do art. 73.
do CPTA em couforniitIade coiii a Coast ituiao, ao es
tabelecer, para o Ministrio Pblico, o princIpio da
legalidade/oficialidade quanto ao pod ido do decla
rao de ilegalidade corn tora obrigatoria geral,
quando tenha conhecimento de trs decisOes de de
saplicacao de ama norma corn fundamento na sua
ilegalidade. Este dever apenas pode ter por pressu
posto os casos de desaplicao por via incidental e
so as desapllcacoes que no tenham por funda
mento (direto) a inconstitucionalidade (ou a ilegali

dade qualificada) da norma regulainentar, isto , urn

tal pedido apenas pode ter por tundamento a desa
plicacao em trs casos concretos, por ilegalidade situpies, da norma regulamentar. Quer dizer, urn tal
pedido apenas pode ter por fundamento a desaplica
co em ties casos concretos, por ilegalidade simples,
da norma regulamentar. Em conformidade, a secre
taria remete ao representante do Minist&io PjibIico
junto do tribunal certido das sentenas que tenham
desaplicado, corn fundamento em Uegalidade, quais
quer normas emitidas ao abrigo de disposioes de di
reito administrativo ou quo tenham declarado a
respetiva ilegalidade corn fora obrigatria geral
(art. 73., n. 5).

LICINIO Looiis MARTINS

JORGt ALwis CoR1JA