SUBSDIOS

DE

DEPUTADOS

ESTADUAIS,

VERBAS

INDENIZATRIAS

LIMITES

CONSTITUCIONAIS PARECER.

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

Professor Emrito da Universidade Mackenzie,
em cuja Faculdade de Direito foi Titular de Direito Econmico e de Direito
Constitucional e Presidente do Centro de Extenso Universitria.

CONSULTA

Formula-me, a

DO

ESTADO

ASSEMBLIA LEGISLATIVA
DE

MINAS

GERAIS,

por

intermdio
Adjunto,

de
Dr.

seu

eminente

Maurcio

da

Procurador-Geral

Cunha

Peixoto,

as

seguintes questes:

1) possvel que a Assemblia Legislativa do

Estado de Minas Gerais, alm das verbas
remuneratrias,

pagas

como

retribuio

pecuniria pelo trabalho exercido, destine aos

Deputados recursos de natureza indenizatria de
despesas decorrentes do exerccio do mandato
parlamentar e no custeadas diretamente pelo
Poder?

2) O parmetro estabelecido no art. 27, 2, da

Constituio

Federal

remunerao dos

para

fixao

Srs. Deputados

da

Estaduais

alcana tambm as retribuies pecunirias de

natureza indenizatria?

3)

possvel,

dadas

as

caractersticas

particulares dos parlamentos dos Estados e

peculiaridades

inerentes

ao

exerccio

dos

mandatos estaduais, o pagamento aos Srs.

Deputados Estaduais de verbas indenizatrias

que no encontrem smile no modelo federal, seja
no que diz respeito ao valor, seja no que diz
respeito s despesas indenizadas?

4) Admitida a regularidade de existncia da

destinao

aos

Srs.

Deputados

de

verbas de natureza indenizatria, poder-se-ia ter

a este ttulo verbas de representao, assim
entendidas como o pagamento correspectivo da
ocupao de posies especiais na estrutura do
Poder?

5) Seria tambm regular que as verbas de

representao mencionadas no quesito anterior
variassem, quanto ao valor, de acordo com as
posies ocupadas pelos parlamentares, em
funo do agravamento das responsabilidades, o
desdobramento e multiplicao de funes e
compromissos institucionais e a conseqente
distenso do tempo a ser despendido em sua
atuao,

nos

moldes

estabelecidos

pela

Resoluo da Assemblia Legislativa de n

4.672/90 (art. 4), Resoluo de n 5.154/94

(art. 3), cujos parmetros foram fixados nas
decises da Mesa de 30/10/96, 12/03/97,
29/12/97, 28/10/98, 14/10/99, 04/11/99 e
06/03/2001,
que

ocupem

Secretaria,

para
a
a

os

parlamentares

Presidncia

da

Mesa,

Casa,

Lideranas

1
e

Vice-Lideranas, Presidncias de Comisses e

Relatorias, assim como para aqueles que sejam
membros de comisses?

6) Admitida, ainda, a regularidade da destinao

aos Srs. Deputados de verbas de natureza
indenizatria, seria justificvel que as mesmas
tenham por objeto o pagamento das despesas
variveis

inerentes

ao

custeio

do

mandato, fazendo face s despesas, tais como,

contratao
transporte

de
areo

consultoria
e

especializada,

terrestre,

gasolina

manuteno de veculos por no mais contar a

Assemblia

Legislativa

manuteno

de

eleitorais,

com

escritrios

divulgao

frota

junto
da

oficial,

bases

atividade

parlamentar,
trabalhos

coordenao

institucionais

mobilizao

da

e
com

sociedade,

organizao
a

de

necessria

despesas

com

correios, telefone, etc.?

7) Considerando que as verbas indenizatrias

mencionadas no quesito anterior podem variar
no s em razo das necessidades peculiares a
cada deputado como tambm conforme as tarefas
e

funes

institucionais

por

ele

exercidas, e considerando a grande dificuldade

operacional e a mobilizao administrativa que a
exigncia

de

eventual

prestao

de

contas

geraria, seria possvel que a disponibilizao dos

recursos se fizesse diretamente ao deputado,
descontando-se o imposto de renda?

8) O fato de descontar-se o imposto de renda

sobre as verbas indenizatrias destinadas aos
Srs. Deputados para o custeio do mandato
alteraria a sua natureza, transmudando-as em
parcelas de remunerao?

9) Admitindo-se a resposta negativa ao quesito

anterior,

beneficiou-se

Estado

com

recolhimento do imposto de renda sobre as

verbas de natureza indenizatria?

10) No que toca s rubricas de natureza

remuneratria

pagas

mensalmente

aos

Srs.

Deputados Estaduais, descumpriu a Assemblia

Legislativa Mineira o parmetro estabelecido no
art. 27, 2, da Constituio Federal?

11) As regras dos artigos 37, XI e 39, 4 da

Constituio Federal so auto-aplicveis?

12) A Lei Estadual 13.200/99, ao manter, em

seu artigo 2, "os servios assegurados na data
desta lei aos membros dos Poderes e os valores
indenizatrios dos servios no prestados pela
respectiva

administrao,

necessrios

ao

desempenho da representao, segundo sua

natureza e abrangncia", convalidou,
atual

legislatura,

pagamento

das

para a
verbas

indenizatrias previstas na normatizao da

Assemblia Legislativa editada na legislatura
anterior, mormente nas Resolues 5.154/94,
5.179/97, Deliberaes da Mesa 1.509/98 e
1.576/98, alm das normas mencionadas no
quesito de n 5?

RESPOSTA

De incio, mister se faz um esclarecimento. Em

entrevista que dei ao jornal Estado de Minas sobre
a questo, referi-me apenas questo tributria e,
no tendo sido alertado pelo jornalista que elaborava
a matria, declarei que se, sobre as verbas de
representao e outros acrscimos semelhantes, no

houvesse recolhimento do imposto sobre a renda,

por ter sido a imunidade do direito anterior afastada
pela Constituio de 1988, haveria irregularidade no
pagamento de tais verbas 1.

No

exame

dos

documentos

ora

apresentados,

verifiquei que o imposto sobre a renda fora recolhido

e a meu ver, como demonstrarei neste parecer, a
mais do que o necessrio, razo pela qual aquela
entrevista fica prejudicada, luz dos elementos no
mencionados poca pelo respeitado jornal.

Antes de passar a responder s diversas questes

apresentadas, pretendo tecer algumas consideraes
Escrevi: O imposto sobre a renda tornou-se mais justo, na
medida em que houve a eliminao do princpio das
mordomias oficiais, constante do art. 21, IV, da precedente
Constituio, que estava assim redigido: Art. 21 Compete
Unio instituir imposto sobre: ... IV. renda e proventos de
qualquer natureza, salvo ajuda de custo e dirias pagas pelos
cofres pblicos na forma da lei.
Hoje pagaro, todos, imposto sobre a renda, pela aquisio de
disponibilidade econmica ou jurdica que seja resultado do
produto do trabalho, capital ou de ambos, ou ainda de
proventos de qualquer natureza, estes considerados os
acrscimos patrimoniais no compreendidos como renda
(Comentrios Constituio do Brasil, 6 vol., tomo I, Ed.
Saraiva, 2a. ed., 2001, p. 283).
1

sobre

os

artigos

constitucionais

que

regem

matria, para, s depois desta anlise, expor minha

posio sobre as mesmas.

A primeira questo diz respeito determinao do

4, do artigo 39, da Constituio Federal assim
redigido:

4 O membro de Poder, o detentor de mandato

eletivo, os Ministros de Estado e os Secretrios
Estaduais

Municipais

sero

remunerados

exclusivamente por subsdio fixado em parcela

nica,

vedado

acrscimo

de

qualquer

gratificao, adicional, abono, prmio, verba de

representao ou outra espcie remuneratria,
obedecido, em qualquer caso, o disposto no art.
37, X e XI 2.
Celso Bastos comenta-o, dizendo: Sobre a remunerao e o
subsdio que a grande inovao da Emenda n. 19/98dos
ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da
Administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e
dos demais agentes polticos, fica certo o seguinte:
a) haver um limite mximo para os ocupantes de cargos e
empregos pblicos, tomando-se como teto geral o subsdio
mensal, em espcie, dos ministros do Supremo Tribunal
2

O dispositivo, claramente, refere-se a

a) remunerao,
b) por subsdio,
c) fixada em parcela nica,
d) vedada qualquer gratificao,
e) vedado qualquer adicional,
f) vedado qualquer abono,
g) vedada qualquer verba de representao,
h) vedada qualquer outra espcie remuneratria,
i) que o disposto nos incisos X e XI do artigo 37 deve
ser respeitado.

Tais incisos esto assim redigidos:

Federal (art. 37, XI, com redao dada pela E.C. 19/98);
b) a remunerao dos servidores pblicos organizados em
carreira poder ser fixada nos termos do 4 do art. 39: O
membro do Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros
de Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais sero
remunerados exclusivamente por subsdio fixado em parcela
nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional,
abono, prmio, verba de representao ou outra espcie
remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art.
37, X e XI (Comentrios Constituio do Brasil, 9 vol., Ed.
Saraiva, 2000, p. 625).

10

X. a remunerao dos servidores pblicos e o

subsdio de que trata o 4 do art. 39 somente
podero

ser

fixados

ou

alterados

por

lei

especfica, observada a iniciativa privativa em

cada caso, assegurada reviso geral anual,
sempre na mesma data e sem distino de
ndices;
XI. a remunerao e o subsdio dos ocupantes de
cargos,

funes

empregos

pblicos

da

administrao direta, autrquica e fundacional,

dos membros de qualquer dos Poderes da Unio,
dos

Estados,

do

Distrito

Federal

dos

Municpios, dos detentores de mandato eletivo e

dos demais agentes polticos e os proventos,
penses

ou

outra

espcie

remuneratria,

percebidos cumulativamente ou no, includas as

vantagens
natureza,

pessoais
no

ou

podero

de

qualquer

exceder

outra

subsdio

mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo

Tribunal Federal.

Os dois dispositivos fazem meno lei a ser

produzida e que no foi produzida at hoje, visto que

11

a E.C. que introduziu a redao de n. 19 de

4/6/1998

as

leis

federais

ns.

8448

de

21/7/1992 e 8852 de 4/2/1994 antecedem a

promulgao da referida emenda constitucional.

Antes de examinar o aspecto temporal e o da autoaplicabilidade

do

dispositivo

que

serve

de

fundamento remunerao dos servidores pblicos

e s legislaes estaduais e municipais para definir
os subsdios de suas Casas de Leis, quero ater-me
exegese do prprio comando supremo.

Faz

referncia,

constituinte,

qualquer

remunerao conformada em subsdio, vedando

qualquer acrscimo, seja de que forma for: adicional,
abono, gratificao etc. 3.

A questo crucial saber se a indenizao

corresponde remunerao.

Maria Helena Diniz esclarece: Subsdio. 1. Direito

constitucional e direito administrativo. a) Remunerao paga
pelo Estado aos membros dos Poderes Legislativo e Executivo
(Dicionrio Jurdico, vol. 4, Ed. Saraiva, 1998, p. 439).
3

12

Entendo que no. Indenizao reposio de valor

de bem material ou imaterial quantificvel, que j
pertencia

ao

indenizado,

no

sendo,

portanto,

acrscimo patrimonial lato sensu. O bem material

ou imaterial perdido reposto pela indenizao que,
embora, na maioria dos casos, revista-se da forma
pecuniria, de rigor, recompe a totalidade do
patrimnio atingido.

Remunerao contraprestao por servio ou

trabalho, apenas deste tipo de subsdio tendo o
constituinte cuidado, na disposio constitucional 4.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto preleciona:
REMUNERAO o direito mais importante do servidor,
com carter alimentar e cercado de vrias garantias
constitucionais (arts. 37, X, XII, XV, E 100, caput).
O termo remunerao, no sentido genrico que lhe atribui a
nova ordem constitucional, englobando vencimentos e
vantagens, substitui a controvertida doutrina, adotada em
edies anteriores, que distinguia vencimento, no singular, que
o estipndio legalmente fixado para o cargo ou funo, de
vencimentos, no plural, que seria a totalidade do estipndio
devido ao servidor, includas as vantagens de carter
individual e as relativas natureza ou ao local do trabalho.
A remunerao se divide, assim, em vencimento e vantagens
(art. 37, XIII, XV e 39, 1, CF).
Essa distino conceptual entre vencimento, como retribuio
pecuniria pelo exerccio de cargo pblico, com valor fixado em
lei e remunerao, como o vencimento acrescido das
vantagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei, foi
seguida pelo Estatuto Federal (arts. 40 e 41, caput).
4

13

Tanto no considerou que as verbas de indenizao

fossem subsdios, que admitiu o seu pagamento
apenas no caso de sesses extraordinrias, impondo
como limite, no pargrafo 7 do artigo 57, que no
sejam superiores ao subsdio mensal, como se v da
letra do dispositivo:

7 Na sesso legislativa extraordinria, o

Congresso Nacional somente deliberar sobre a
matria para a qual foi convocado, vedado o
pagamento de parcela indenizatria em valor
superior ao do subsdio mensal.

Ora, se, de um lado, o 7 do artigo 5 faz meno a

subsdio e a parcela indenizatria, como duas
formas distintas de percepes de recursos, e, de
outro, o 4 do artigo 39 diz claramente que toda a
espcie de remunerao est encampada pelos
subsdios,

evidncia

excluiu

as

parcelas

As vantagens so acrscimos aos vencimentos devidas ao

servidor em razo de condies de ordem pessoal ou
funcional (Curso de Direito Administrativo, 11a. ed., Ed.
Forense, 1996, p. 226/227).

14

indenizatrias do conceito de subsdio, no se

constituindo, portanto, em remunerao 5.

A primeira concluso, preparatria da resposta aos

quesitos, que as verbas indenizatrias no so
subsdios, nem luz da E.C. n. 19/98, nem do
direito anterior.
Toshio Mukai ensina: A remunerao dos servidores e o
subsdio somente podero ser fixados e alterados por lei
especfica, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma
data e sem distino de ndices. A Emenda Constitucional n.
19, de 4/6/1998, instituiu uma nova forma de remunerao
para categorias especiais de agentes pblicos, distinguindo-a
da regra geral de remunerao dos servidores pblicos
administrativos. A expresso remunerao dos servidores
passou agora a abranger os vencimentos dos servidores
administrativos estatutrios e os salrios dos demais
vinculados ao regime trabalhista. Assim, haver desde ento
necessidade de lei especfica para a modificao da
remunerao dos agentes administrativos sob ambos os
regimes.
Antes da E.C. n. 19/98, subsdio era a palavra designada
para nomear a remunerao dos agentes polticos, dividida em
uma parte fixa e outra varivel, conforme a quantidade e o
efetivo comparecimento s sesses legislativas. Atualmente, a
partir da referida Emenda Constitucional, subsdio passou a
significar, nos termos do 4 do art. 39 da CF, a retribuio
pelos servios prestados por categoria determinada de agentes
pblicos, fixada em parcela nica, indivisvel e insuscetvel de
qualquer acrscimo sob a forma de gratificao, adicional,
abono, prmio, verba de representao ou qualquer outra
espcie remuneratria limitada ao teto institudo conforme o
inciso XI do art. 37 da C.F. (Direito Administrativo
Sistematizado, Ed. Saraiva, 1999, p. 169).
5

15

Verbas indenizatrias no compem os subsdios e

sim as que implicam recomposio de bem material
ou imaterial, deixado de lado ou perdido, na busca
de um desiderato maior. o que ocorre, por
exemplo, quando o perodo de descanso ou de frias,
sacrificado por fora de um interesse maior do
Poder Pblico, que exige do agente pblico que
trabalhe nessas ocasies 6.

Neste sentido, pacfica a jurisprudncia, de que

no so sujeitas tais verbas ao imposto sobre a
renda,

como

os

acrdos

abaixo

transcritos

demonstram:

RESP N 43393-2/SP
Em que foi relator o Ministro Garcia Vieira, leia-se a ementa
do RESP N 34988-0-SP (DJ 8/11/93:
"EMENTA
IMPOSTO DE RENDA - FRIAS NO GOZADAS
INDENIZADAS - NO INCIDNCIA.
O pagamento em dinheiro das frias no gozadas, porque
indeferidas por necessidade do servio, no produto do
capital, do trabalho ou da combinao de ambos e tambm
no representa acrscimo patrimonial, no estando, portanto,
sujeitas a incidncia do imposto de Renda.
Recurso improvido".
6

16

EMENTA
TRIBUTRIO.

FUNCIONRIO

FRIAS

GOZADAS.

NO

INCIDNCIA

DO

PBLICO.

INDENIZAO.

IMPOSTO

DE

RENDA.

IMPOSSIBILIDADE.
Consoante entendimento que se cristalizou, na
jurisprudncia, o pagamento ("in pecnia")

de

frias no gozadas -- por necessidade do servio

-- ao servidor pblico, tem a natureza jurdica de
indenizao,

no

constituindo

espcie

de

remunerao, mas, para reparao do dano

econmico sofrido pelo funcionrio.
Erigindo-se

em

reparao,

converso

em

pecnia, das frias a que a convenincia da

Administrao

impediu

auferimento,

visa,

apenas, a restabelecer a integridade patrimonial

desfalcada pelo dano. percepo dessa quantia
indenizatria

no

induz

em

acrscimo

patrimonial e nem em renda tributvel, na

definio da legislao pertinente.
O tributo , na disciplina da lei, s deve incidir
sobre

ganhos

que

causem

17

aumento

de

patrimnio,

ou,

em

outras

palavras:

sobre

numerrio que se venha a somar quele que j

seja propriedade do contribuinte.
Recurso Especial a que se nega provimento.
Deciso por maioria de votos." (Braslia, 27 de
Abril de 1994)

RESP N 32.829-2-SP
"EMENTA
RECURSO ESPECIAL. LICENA-PRMIO NO
GOZADA POR NECESSIDADE DO SERVIO.
PAGAMENTO DE NATUREZA INDENIZATRIA.
NO INCIDNCIA DO IMPOSTO DE RENDA.
O pagamento de licena-prmio, como das frias,
no gozadas por necessidade do servio, pela
sua natureza indenizatria, no est sujeito
incidncia do imposto de renda."

RESP. N 26.998-6 - SO PAULO

"EMENTA

18

IMPOSTO DE RENDA. FRIAS NO GOZADAS

POR

NECESSIDADE

DO

SERVIO.

INDENIZAO. NO INCIDNCIA.
I- O pagamento de frias no gozadas por
necessidade

do

servio

indenizatria,

portanto,

tem

no

natureza
renda

nem

proventos de qualquer natureza, mas, sim uma

recomposio a um prejuzo anteriormente sofrido
pela pessoa que as recebe, no redundando em
acrscimo patrimonial, por isso que no est
sujeita incidncia do imposto de renda" 7.

luz

do

raciocnio

acima,

todas

as

verbas

indenizatrias recebidas no so subsdios, por

fora de interpretao sistemtica da lei suprema.

segundo

aspecto

ser

examinado,

preambularmente, diz respeito ao 2 do artigo 27

da C.F., assim redigido:
No DJU de 15, 16 e 19/12/94, em face dos acrdos
mencionados foi editada a Smula 125 do STJ com a seguinte
redao: Smula 125 - "O pagamento de frias no gozadas
por necessidade do servio no est sujeita incidncia do
imposto de Renda".
7

19

O subsdio dos Deputados Estaduais ser

fixado por lei de iniciativa da Assemblia
Legislativa, na razo de, no mximo, 75%
daquele

estabelecido,

em

espcie,

para

os

Deputados Federais, observado o que dispem os

arts. 39, 4, 57, 7, 150, II, 153, III, e 153,
2, I.

H referncias constitucionais a outros dispositivos,

que transcrevo, alguns de forma repetitiva:

Art. 39 - 4 O membro de Poder, o detentor de

mandato eletivo, os Ministros de Estado e os
Secretrios

Estaduais

Municipais

sero

remunerados exclusivamente por subsdio fixado

em parcela nica, vedado o acrscimo de
qualquer gratificao, adicional, abono, prmio,
verba

de

representao

ou

outra

espcie

remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o

disposto no art. 37, X e XI;

20

Art.

57

Na

sesso

legislativa

extraordinria, o Congresso Nacional somente

deliberar sobre a matria para a qual foi
convocado, vedado o pagamento de parcela
indenizatria em valor superior ao do subsdio
mensal;

Art. 150 Sem prejuzo de outras garantias

asseguradas ao contribuinte, vedado Unio,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:
...
II.

instituir

tratamento

desigual

entre

contribuintes que se encontrem em situao

equivalente, proibida qualquer distino de razo
de ocupao profissional ou funo por eles
exercida, independentemente da denominao
jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos;

Art. 153 Compete Unio instituir impostos

sobre:
...
III. renda e proventos de qualquer natureza
...

21

 2 O imposto previsto no inciso III:

I. ser informado pelos critrios da generalidade,
da universalidade e da progressividade, na
forma da lei.

Destes, o artigo 153, inciso III e 2 inciso I, cuida

do imposto sobre a renda, que, claramente, incide
sobre os subsdios.

Na Constituio passada, ajudas de custo e verbas

de representao eram imunes de tributao 8.

Na de 1988, passaram a ser tributadas na medida

em que os subsdios, que as encampam, so
incididos

pelo

imposto

sobre

renda,

da

referncia ao artigo 153, inciso III e 2 inciso I.

A redao do artigo 21, inciso IV, era a seguinte: Compete

Unio instituir imposto sobre: .... IV. renda e proventos de
qualquer natureza, salvo ajuda de custo e dirias pagas
pelos cofres pblicos na forma da lei (grifos meus).
8

22

As verbas indenizatrias no sofrem a incidncia do

imposto sobre a renda, uma vez mais ficando claro
que so distintas dos subsdios 9.

O artigo 150, inciso II, explicita o princpio da

isonomia, em matria tributria, que, na verdade,
no exige identidade, mas equivalncia. Vale dizer,
tem maior abrangncia conceitual, pois incorpora
elementos heterogneos para um resultado final
homogneo (lembre-se da equivalncia patrimonial,
em matria contbil, para imposto sobre a renda), e
menor abrangncia material, pois no aplicvel
indistintamente a todos os contribuintes,

mas

apenas queles contribuintes que se encontram na

mesma situao jurdica

10

Da lavra do Ministro Hlio Mosimann leia-se a ementa do

RESP 32.829-0-SP:
Recurso
especial.
Licena-prmio
no
gozada
por
necessidade do servio. Pagamento de natureza indenizatria.
No-incidncia do imposto de renda.
O pagamento de licena-prmio, como das frias, no gozadas
por necessidade do servio, pela sua natureza indenizatria,
no est sujeito incidncia do imposto de renda (fl. 230).
9

Escrevi: Equivalente um vocbulo de densidade ntica

mais abrangente do que "igual". A igualdade exige absoluta
consonncia em todas as partes, o que no da estrutura do
princpio da equivalncia. Situaes iguais na eqipolncia,
mas diferentes na forma, no podem ser tratadas
10

23

A isonomia referida, portanto, deve ser interpretada,

nos

dois

conceitos,

admitindo

variao,

se

situao for diferente, como por exemplo, subsdio

remuneratrio para parlamentar com acrscimo da
diversamente. A equivalncia estende similitude de
situaes a necessidade de tratamento igual pela poltica
impositiva, afastando a tese de que os desiguais devem ser
tratados, necessariamente, de forma desigual. Os desiguais,
em situao de aproximao, devem ser tratados, pelo
princpio da equivalncia, de forma igual em matria
tributria, visto que a igualdade absoluta, na equivalncia no
existe, mas apenas a igualdade na equiparao de elementos
(peso, valor etc.). Qual foi a razo para tal elasticidade
ofertada pelo constituinte, para proteo dos contribuintes,
vedando ao Poder Tributante adoo de tcnica diversa?
A tradio brasileira de pouco respeito aos direitos dos
cidados em matria tributria --o Presidente Collor acaba de
pedir ao Congresso a reduo dos direitos dos contribuintes
para fazer uma reforma tributria, que tem na essncia o
princpio de "maiores tributos, menores direitos"--, certamente
levou o constituinte a amarrar os poderes tributantes (trs
sobre o mesmo "pagador de tributos") aos grilhes seguros do
princpio da igualdade, evitando simultaneamente: a) que, a
ttulo de tratamento desigual dos desiguais, se multiplicassem
as hipteses de situaes diversas para neutralizao do
princpio da igualdade; b) servisse a reduo legislativa do
princpio da igualdade como forma de tratamento aplicvel s
perseguies fiscais em relao a setores, que estivessem em
conflito com os governos.
Entendo ter sido esta a razo fundamental que levou o
constituinte, em relao ao princpio da igualdade, seja em seu
aspecto subjetivo, seja naquele objetivo, a proteger todos os
contribuintes contra o tratamento desigual, exigindo que este
tratamento deva ser igual no apenas para situaes iguais,

24

verba de representao para aquele que se encontre

em

situao

de

representatividade

maior

(por

exemplo, Presidente do Legislativo).

O princpio da isonomia, aplicvel, em matria

tributria, para situaes equivalentes, nitidamente
permite tratamento diferenciado para situaes no
equivalentes

11

mas para situaes equiparadas, equivalentes, com ncleo

comum de identidade. Compreende-se assim porque o
discurso do inc. II concludo com a afirmao de que a
situao equivalente ser detectada independentemente da
denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos dos
contribuintes.
Em outras palavras, quaisquer que sejam os contribuintes,
quaisquer que sejam os fatos imponveis, o tratamento
isonmico se impe, vedada qualquer forma de atuao
discriminatria" (Caderno de Pesquisas Tributrias n 17, ob.
cit., p. 19/21).
Hugo de Brito Machado ensina: O princpio da isonomia
presta-se como suporte s mais diversas teses jurdicas. na
verdade um princpio fundamental, universal, transcendente,
sem o qual no se pode falar em Direito. Por isto mesmo, em
conferncia proferida em 1958, a seu respeito afirmou DJACI
FALCO: Legisladores, administradores, juzes, todos ns
dotados de razo e conscincia, devemos procurar ser fiis a
esse princpio fundamental, anterior e superior ao Estado,
assegurado em todas as Cartas Polticas do mundo civilizado,
para que impere a justia e seja melhor compreendida a vida
temporal.
Ocorre que a questo de saber o que realiza, e o que fere o
princpio da isonomia uma questo das mais delicadas.
11

25

Os dois outros dispositivos mencionados, j os

comentei, ao dar minha inteligncia sobre o primeiro
ponto levantado.

Ora,

os

subsdios

mencionados

no

podem

ultrapassar 75% daquele destinado a parlamentar

federal, ficando as verbas indenizatrias no limite de
100% do subsdio pago ao representante popular,
quando das sesses extraordinrias

12

O aplicador da lei, em princpio h de tratar a todos

igualmente. Reside a o princpio da igualdade perante a lei.
induvidoso, porm, que a lei no pode tratar a todos
igualmente. Pelo contrrio, porque as pessoas no so iguais,
a lei deve trat-las desigualmente, na medida em que se
desigualam (Caderno de Pesquisas Tributrias, vol. 17,
Contribuies sociais, Ed. Resenha Tributria, 1992, p. 106).
Comentei, em relao redao pretrita, que tambm
estabelecia os 75%, da seguinte forma o dispositivo: 2 A
remunerao dos deputados estaduais ser fixada em cada
legislatura, para a subseqente, pela Assemblia Legislativa,
observado o que dispem os arts. 150, II, 153, III, e 153, 2,
I, na razo de, no mximo, 75% daquela estabelecida, em
espcie, para os Deputados Federais.
A pretrita redao do artigo 27 2 retornou liberdade de
fixao da remunerao dos deputados estaduais, no mais
hospedando as limitaes impostas pelo Ato Institucional n.
7/69, que estabelecia no concernente aos subsdios, que os
deputados no poderiam receber mais do que 2/3 daqueles
ofertados aos deputados federais, o mesmo ocorrendo com as
ajudas de custo, alm do que somente poderiam ser
12

26

Pelo mencionado artigo, portanto, o subsdio poder

ser, no mximo, de 75% daquele de deputado federal
e a verba indenizatria, sobre a qual no incide
impostos sobre a renda, poder ser, no mximo, de
remuneradas 8 sesses extraordinrias. Tais limitaes
caram com a E.C. n. 21/83, exceo feita ao limite relativo
remunerao por reunies em at 8 sesses legislativas .
Da experincia passada restara a necessidade de fixar, numa
Legislatura, a remunerao para a seguinte.
O dispositivo, portanto, abria campo irrestrito remunerao
dos deputados estaduais, devendo-se lembrar que a lio
passada no era de molde a justificar tal liberdade, na
medida em que muitos Estados sem maiores recursos,
principiaram a remunerar, aps a E.C. n. 21/83, seus
representantes acima dos parlamentares federais.
Criara-se, todavia, tradio de se remunerar tanto mais os
deputados estaduais quanto menor densidade econmica
possussem os Estados, de tal forma que a distoro
provocada exigia um esforo maior da prpria nao, atravs
da arrecadao tributria, transferida, nos termos dos arts.
25 e 26 da E.C. n. 1/69 e dos arts. 157 a 162 da atual
Constituio, para as diversas entidades federativas.
A reticncia constitucional, portanto, nada obstante as
Constituies Estaduais terem a faculdade de colocar
limitaes remunerao, no fortalecia a sociedade em
relao aos governos, antes a enfraquecendo.
A Emenda Constitucional n 1/91, por seu artigo 1, todavia,
reps limite, embora superior a do direito anterior (75%), a fim
de eliminar o desperdcio de recursos pblicos, via
remunerao de deputados. O problema que permanece
saber se aplicvel atual legislatura, valendo para 1993, ou
apenas para a legislatura, a iniciar-se em 1995. evidncia,
se valer apenas para a legislatura de 1995, a Emenda poderia
ter sido preparada na Reviso Constitucional, no se

27

100% do subsdio fixado, sendo duas percepes

pecunirias de natureza distinta.

O 3 aspecto diz respeito ao auxlio moradia.

Recentemente, o Supremo Tribunal Federal decidiu,

em Ao Originria n 630-9-DF, que a verba
justificando a antecipao.
As indicaes do 2, todavia, no se restringem a eliminar
limites, mas a determinar tratamento tributrio rigorosamente
idntico aos dos cidados comuns no enquistados no Poder.
Assim que, de incio, exige tratamento isonmico no apenas
entre eles mas entre todos os contribuintes que usufruam
idntica renda.
A meu ver, o disposto no artigo 150, inciso II, no precisaria
ser citado, inicialmente porque suficientemente amplo para
no permitir disciplina diferenciada e, por outro lado, o
princpio das mordomias oficiais constante do artigo 21, inciso
IV da E.C. n. 1/69 no foi hospedado pelo artigo 153, inciso
III.
Desta forma, ambas as referncias eram desnecessrias, visto
que as foras dos dois dispositivos do sistema tributrio j
impediam qualquer veleidade exegtica na busca de
tratamento preferencial e menos oneroso para os deputados.
nitidez, a referncia ao artigo, que menciona os princpios da
generalidade, progressividade e universalidade, que regem
todo o regime jurdico do imposto sobre a renda, to
desnecessria
quanto as referncias anteriores, na medida
em que, no captulo do sistema tributrio no h qualquer
possibilidade de se adotar dispositivo jurdico privilegiador. A
reiterao do bvio, a meu ver, s pode ser justificada para se
evitarem interpretaes convenientes "pro domo sua", embora
em tcnica legislativa canhestra". (Comentrios Constituio
do Brasil, 3 vol., tomo II, Ed. Saraiva, 1993, p. 125 e segs.).

28

moradia

compe

subsdio,

considerou-a

constitucional at a edio da lei a que se refere a

E.C. n. 19/98. Transcrevo do voto do Ministro
Nelson Jobim o seguinte trecho, em ao proposta
pela AJUFE:

Tudo aponta para a natureza remuneratria do

auxlio-moradia.
Repito.
A deciso administrativa do STF no considerou
o referido auxlio para dar eficcia plena regra
da equivalncia.
Esto presentes os requisitos para concesso de
liminar.
H plausibilidade jurdica.
H risco pela mora.
A situao ser outra quando do advento da lei
de fixao do subsdio dos Ministros do STF, de
iniciativa conjunta dos Presidentes da Repblica,
da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e
do STF (C.F. art. 48, XV, acrescido pela E.C.
19/98).

29

Embora a E.C. n. 19 tenha entrado em vigor em 5

de junho de 1998, at o presente momento um
ano e oito meses apso projeto de lei respectivo
no foi enviado Cmara dos Deputados.
At que seja editada a referida lei, o sistema
remuneratrio permanece sem modificaes.
A vigncia da lei do subsdio mudar, por
completo, o tratamento do tema, uma vez que
incidiria, de forma completa, o inciso V do art. 93
da CF, pela redao dada pela EC 19/98.
Desaparecero as regras de equivalncia.
Sem a edio da lei do subsdio, sobrevive a
regra da equivalncia.
de ser concedida a liminar.
No entanto, ela s poder ter um destinatrio: o
Presidente do STF.
O ato de aplicao da equivalncia da Lei
8448/92 foi do STF.
Os demais tribunais no tinham, como no tm,
competncia para tal deciso (lei 8442/92, art.
7).

30

Concedo a liminar para determinar ao Sr.

Presidente do STF que:
a) emita ato fazendo incluir na parcela autnoma
de equivalncia, a que se refere Deciso
Administrativa

constante

da

Ata

n.

9,

de

12/8/1992 e nos termos por ela estabelecidos, o

valor correspondente ao auxlio-moradia pago
pela Cmara dos Deputados aos seus membros,
hoje de R$ 3.000,00; e
b)

atenda,

quando

das

conseqncias

administrativas decorrentes do contido na letra

anterior, o limite referido na Ata da Sesso
Administrativa de 14 de abril de 1997, do STF.
Intime-se.
Publique-se.
Braslia, 27/02/2000 (grifos meus)

13

A notcia fartamente divulgada que a deciso foi

unnime, tendo um nico Ministro (Ministro Marco
Aurlio) feito uso da faculdade ao referido auxlio,
vlida

13

para

todo

Judicirio.

Cpia obtida na secretaria do STF.

31

Os

demais,

abstiveram-se do uso da verba para que a deciso

no pudesse ser interpretada como julgamento em
causa prpria. E o prprio Ministro Marco Aurlio
fez questo de realar ter necessidade daquele
suplemento,

pois

seus

vencimentos

no

eram

corrigidos h mais de 4 anos.

O princpio, vlido para o Poder Judicirio , a meu

ver, extensvel para os outros dois Poderes, visto que
no pode haver diferenciao de regimes entre seus
servidores.

O quarto aspecto vestibular a ser examinado neste

parecer,

diz

respeito

auto-aplicabilidade

do

princpio.

Claramente, o 4 do artigo 39 refere-se

necessidade de lei (art. 37 incisos X e XI) que, no
mbito federal, ainda no foi produzida. Perguntase:, se depende de lei e esta ainda no foi produzida,
que lei dever prevalecer?

32

A questo envolve, tambm, direito intertemporal,

na medida em que a emenda aprovada em 4/6/1998
(emenda n. 19), depende de regulamentao infralegislativa, tendo eficcia limitada

14

De rigor, deveria prevalecer a nova ordem, mas,

como a fixao dos subsdios estaduais dependem
Jos Afonso da Silva esclarece: O legislador constituinte
reconhece a convenincia de disciplinar certa matria,
relativamente organizao de instituies constitucionais,
mas, ao mesmo tempo, por razes vrias e at de presso,
limita-se a traar esquemas gerais (princpios) sobre o assunto,
incumbindo ao legislador ordinrio a complementao do que
foi iniciado, segundo a forma, os critrios, os requisitos, as
condies e as circunstncias, previstos na norma mesma.
Conforme j observamos, essas normas deixam menor ou
maior campo situao discricionria do legislador ordinrio,
mas sempre h um mnimo que um poder mais elevado o
constituintequer ver atendido: quando mais no seja, abrese, ao menos, uma possibilidade para o rgo legislativo atuar
de certa forma. Leia-se, por exemplo, o art. 3 da Constituio
do Brasil; a se encontra uma norma dessas que representam
insignificante vontade do constituinte, indicando uma
possibilidade (a criao de novos Estados e Territrios) e uma
forma de atuao: essa criao h que ser feita mediante lei
complementar, isto , uma lei cujo processo de formao tem
caractersticas peculiares (como veremos no lugar prprio).
So, pois, normas constitucionais de princpio institutivo
aquelas atravs das quais o legislador constituinte traa
esquemas gerais de estruturao e atribuies de rgos,
entidades ou institutos, para que o legislador ordinrio os
estruture em definitivo, mediante lei (Aplicabilidade das
normas constitucionais, Ed. Revista dos Tribunais, 1968, p.
118/9).
14

33

da

fixao

dos

subsdios

federais

(sero

75%

daqueles), e como tais subsdios no foram fixados

por lei (a lei n. 8348 de 25/7/1992 e a n. 9852 de
4/12/1994 so anteriores E.C. n. 19), a eficcia
plena

do

princpio

constitucional

ainda

est

legislativa

ser

dependendo de elaborao legislativa.

Acresce-se

que

imposio

determinada pelos subsdios dos Ministros do STF,

subsdios estes que tambm ainda dependem de lei
para parametrar aqueles a que fazem jus os
servidores dos demais poderes.

Neste quadro, pode-se lembrar a deciso do STF, na

ADIN 4/88, em que a Suprema Corte, reconheceu a
impossibilidade de os juros de 12%, mencionados no
3 do artigo 192 da C.F., serem aplicveis de
imediato, no sistema financeiro, por depender essa
disposio de lei a que faz referncia o caput do
prprio

artigo

192,

prevalecendo

legislao

anterior, que continua a permitir, at hoje, juros

34

mais

elevados,

para

monetria do governo

15

conformao

da

poltica

Enquanto no houver lei federal, a estadual no

obrigatria e a legislao anterior pode ser aplicada,
se se adotarem os mesmos critrios que o STF
ofertou, na ADIN 4/88.
Da ementa da lavra do eminente Ministro Sydney Sanches
consta: Tendo a Constituio Federal, no nico artigo em que
trata do Sistema Financeiro Nacional (art. 192), estabelecido
que este ser regulado por lei complementar, com observncia
do que determinou no caput, nos seus incisos e pargrafos,
no de se admitir a eficcia imediata e isolada do disposto
em seu 3, sobre taxa de juros reais (12% ao ano), at porque
estes no foram conceituados. S o tratamento global do
sistema
financeiro
nacional,
na
futura
lei
complementar, com a observncia de todas as normas
do caput, dos incisos e pargrafos do art. 192, que
permitir a incidncia da referida norma sobre juros
reais e desde que estes tambm sejam conceituados em
tal diploma.
Em conseqncia, no so inconstitucionais os atos
normativos em questo (parecer da Consultoria Geral da
Repblica, aprovado pela Presidncia da Repblica e circular
do Banco Central), o primeiro considerando no auto-aplicvel
a norma do 3 sobre juros reais de 12% ao ano, e o segundo
determinando a observncia da legislao anterior
Constituio de 1988, at o advento da lei complementar
reguladora do Sistema Financeiro Nacional.
Ao
declaratria
de
inconstitucionalidade
julgada
improcedente, por maioria de votos (grifos meus) (Cadernos
de Direito Tributrio e Finanas Pblicas, ano 3, n. 12,
Jul/Set. 1995, p. 243/244).
15

35

No , portanto, ilegal aguardar-se a parametrao

da legislao federal.

Um ltimo ponto merece anlise, antes de passar a

responder s questes formuladas.

Se toda a verba necessria para manuteno de um

gabinete

de

deputado,

parlamentar

nela

includos

sai
os

em

nome

subsdios,

deste
verbas

indenizatrias e aquelas necessrias remunerao

de seus servidores, nitidamente o Estado que sai
beneficiado, na medida em que o parlamentar paga
mais tributo do que o devido, sendo o imposto de
renda

dos

servidores

do

Gabinete

tambm

recolhido para o Estado, numa segunda vez.

Com efeito, sobre pagar, o parlamentar o imposto de

renda sobre a totalidade das verbas recebidas,
aquelas que deveriam ser pagas diretamente aos
membros do Gabinete, acabam sendo incididas uma
segunda vez pelo imposto, quando estes servidores
os oferecem tributao em suas respectivas

36

declaraes. E tudo destinado ao Estado de Minas

Gerais

16

Em outras palavras, se o deputado recebe e paga

imposto de renda sobre o que lhe pertence e o que
O artigo 157, inciso I da Constituio Federal est assim
redigido: Art. 157 Pertencem aos Estados e ao Distrito
Federal: I- o produto da arrecadao do imposto da Unio
sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na
fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles,
suas artarquias e pelas fundaes que institurem e
mantiverem.
Escrevi sobre ele: O dispositivo justificvel. A atuao
geradora do IR presume-se ser exercida por Estados e pelo
Distrito Federal, objetivando o interesse da sociedade. A
atuao dos Estados e do Distrito Federal, portanto, sujeitos
ao IR, decorre de superior interesse, razo pela qual no seria
justo que a Unio tributasse tais rendas e proventos daqueles
que esto a trabalhar para os referidos governos, ou exigisse o
imposto sobre os ttulos com que transacionam tais entidades
federativas.
O princpio da imunidade recproca no se aplica hiptese,
visto que a exigncia federal da pessoa fsica ou jurdica que
se relaciona com o Estado ou o Distrito Federal, e no destes
na explorao de seus servios ou atividades.
Ao deixar, todavia, todo o produto da arrecadao do IR retido
na fonte para os Estados e o Distrito Federal, assim como
aquele de sua administrao indireta de autarquias e
fundaes, evidncia, oferta o constituinte campo maior de
obteno de receita ou de reduo do custo dos servios para
tais pessoas jurdicas de direito pblico.
Na contratao de tais servios podero os Estados e o Distrito
Federal responsabilizar-se por suportar o imposto de prestador,
com o que podero negociar condies melhores para a
sociedade que representam. E podero assim agir porque o
16

37

destina a seu servidor, o Fisco Estadual est

recebendo, duas vezes, aquele tributo sobre o
mesmo fato gerador, que a prestao de servios
do membro do Gabinete.

Se

tais

servidores

do

Gabinete

recebessem

diretamente da Assemblia, sobre este fato gerador

ocorreria

uma

nica

incidncia

um

nico

recolhimento.

O incorreto procedimento adotado at o presente

pela entidade consulente, antes beneficia do que
prejudica o Estado, que tem recebido imposto de
renda a mais do que efetivamente devido

17

imposto lhes pertence (Comentrios Constituio do Brasil,

6 vol., tomo II, Ed. Saraiva, 2001, p. 7/8).
Wolgran Junqueira Ferreira: O legislador foi mais didtico
ao dispor sobre a repartio das receitas tributrias.
Diferentemente das Constituies anteriores, a atual
sistematizou a repartio das receitas tributrias numa s
seo, tornando mais fcil o entendimento da matria e
evitando que se fosse buscar aqui e acol a distribuio de
rendas. Agora esto elas catalogadas de forma clara e bem
dividida.
O artigo 157, que inicia a repartio de rendas, estabelece que
o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre a renda e
proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre
rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas
autarquias e fundaes que institurem ou mantiverem,
17

38

Colocadas as premissas acima, passo a responder

s questes formuladas:

1) De acordo com a exegese que ofertei, no bojo do

presente parecer, a resposta positiva, lembrando
que apenas para sesses extraordinrias h limite
de as verbas indenizatrias no ultrapassarem os
subsdios (artigo 57, 7 da C.F.).

As verbas indenizatrias, por outro lado, por no

serem subsdios, no esto sujeitas ao imposto
sobre a renda.

pertence aos Estados e ao Distrito Federal.

Genericamente o imposto de renda pertence Unio. Grava ele
a renda e os proventos de qualquer natureza. Quando o
Estado-membro e o Distrito Federal forem, por determinao
da lei que regulamenta a cobrana do imposto de renda,
obrigados a reter, na fonte pagadora, tais rendimentos, o
produto desta reteno lhes pertence. No somente de seus
servidores ou prestadores de servios, como tambm os de
suas autarquias e fundaes j existentes, ou que vierem no
futuro a ser institudas (Comentrios Constituio de 1988,
Ed. Julex, 1989, vol. 2, p. 905).

39

Nitidamente, a indenizao deve ser razovel e

corresponder perda efetiva ou abdicao de um
bem material ou imaterial.

Dentro do princpio da razoabilidade, a resposta

positiva, lembrando que, nos elementos que me
foram submetidos, no detectei nenhuma verba
indenizatria irrazovel.

2) Como explicitado no parecer, a resposta

negativa. E a prpria Constituio que oferece o
parmetro no 7 do artigo 57, ao distinguir
subsdio de verba indenizatria, aquele sujeito ao
imposto sobre a renda e esta no.

3) Sim, desde que as verbas estejam caracterizadas

como

indenizatrias,

respeitem

princpio

da

razoabilidade e correspondam efetivamente a uma

indenizao por sacrifcio de um bem material ou
imaterial.

Neste particular, a jurisprudncia iterativa em

declarar

que

as

verbas

40

indenizatrias

no

correspondem

remunerao

por

servios

prestados, mas a ressarcimento pela perda de um

bem, mesmo que voluntariamente concedido. E se
houver indenizaes por critrios diversos daqueles
admitidos
tratamento

no

Congresso
constitucional

Nacional,
para

as

falta

de

verbas

indenizatrias, no h maculao da Constituio

18

4) As verbas de representao so subsdios, em face

da E.C. n. 19/98. Continua, todavia, a matria
dependendo de regulao infraconstitucional, para
irradiar os seus efeitos para as demais entidades
federativas. As verbas de representao no so,
portanto, verbas indenizatrias, luz do texto
supremo.

Ocorre que, pela exegese ofertada pela Suprema

Corte Adin n. 4/88 --e que, falta de lei
O Ministro Antonio de Pdua Ribeiro lembra que: A
jurisprudncia das 1as. e 2as. Turmas, especializadas em
Direito Pblico, no sentido de que o imposto de renda no
incide sobre o pagamento de frias no gozadas, em razo do
seu carter indenizatrio (Agravo Regimental no Agravo de
Instrumento n. 46.146-7-SP, Rev. STJ, Braslia, ano 7, n. 72,
175/208, ago/1995).
18

41

regulatria, os juros no esto limitados a 12%--,

poder-se-ia entender que verbas de representao
ofertadas fora dos parmetros constitucionais no
seriam, ainda, inconstitucionais, por ser a eficcia
da norma da Lei Maior dependente ainda de
legislao inferior

19

No parecer que ofertei e transcrito, na quase totalidade, pelo

Ministro Sydney Sanches, na referida ADIN, escrevi: O que,
todavia, tambm mister se faz realar na formulao superior,
que, por estar o crime de usura vinculado desobedincia
ao tabelamento, no pode haver lei ordinria definindo o crime
de usura sem que se defina primeiramente o tabelamento.
Exceo feita aos filmes de Flash Gordon em que os castelos
voavam sem base (A Cidade Flutuante), no possvel
construir um edifcio a partir do 3 andar, sem antes se
preparar seus alicerces e construir os andares trreo, primeiro
e segundo. Da mesma forma, no possvel definir o crime de
usura sem que a lei complementar defina at que limite a
cobrana de juros possvel. A explicitao, portanto, do teto
constitucional em lei complementar fundamental para que
sua violao possa ser regrada por lei ordinria, como crime.
Respondo, pois, quarta e ltima indagao declarando que:
a) indispensvel lei complementar para explicitar o
pensamento constitucional sobre o que seja juro real;
b) a lei ordinria, que regulamentar o crime de usura,
depende da lei complementar que afaste do tratamento penal o
que no seja usura;
c) apenas aps a veiculao de lei complementar,
conceituando juro real, ser possvel veicular-se a
correspondente lei ordinria, conformando o crime de usura
(A Constituio Aplicada n. 1, Belm, Edies Cejup, 1989).
19

42

Desta forma, poderiam, at que seja elaborado ato

prprio do Poder Legislativo, continuar sendo pagas,
respeitado o princpio da razoabilidade, sobre elas,
todavia, incidindo o imposto sobre a renda, luz da
sua no-conformao como verbas indenizatrias.
Em outras palavras, as verbas de representao, at
edio de lei regulatria federal, que projetar
reflexos

para

as

demais

entidades

federativas,

podem continuar a ser pagas, sendo, todavia,

aconselhvel adaptao aos novos parmetros, por
deciso autnoma e independente da Assemblia.
No h ilegalidade na manuteno dos critrios at
aqui adotados, nem haver se forem reformulados
tais critrios, antes mesmo da produo legislativa
federal determinada pela E.C. n. 19/98.

5)

respeito

das

verbas

de

representao

diferenciadas, como j expus no bojo do presente

parecer, nada tm elas de inconstitucional, visto que
o princpio da isonomia, a que faz meno o artigo
150 inciso II, admite diferenas para situaes no
equivalentes e isonomia para aquelas equivalentes.
evidncia, o nus da representao maior, para

43

quem exerce cargos de direo, do que para aqueles

que no os exercem.

No h ferimento ao princpio da equivalncia,

sempre que as situaes no sejam equivalentes,
como ocorre no caso presente

20

6) A resposta questo merece temperos, visto que

algumas verbas so nitidamente de representao e
outras so indenizatrias. Embora ambas possam
ser destinadas aos senhores deputados, algumas
Vittorio Cassone lembra que: A semente do princpio da
igualdade, que guarda coerncia com o postulado da
fraternidade, foi lanada por Aristteles, cuja traduo milenar
permanece at nossos dias: a lei deve tratar igualmente aos
iguais e desigualmente aos desiguais.
Por disposio constitucional (CF/88, art. 150, II), U-E-DF-M
no podem instituir tratamento desigual entre contribuintes
que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer
distino em razo de ocupao profissional ou funo por
eles exercida, independentemente da denominao jurdica
dos rendimentos, ttulos ou direitos.
Exemplo clssico do princpio da igualdade a tabela
progressiva do IR, que, medida que o rendimento aumenta, o
imposto aumenta desproporcionalmente a maior. Encontramos,
na tabela, os dois extremos do princpio: na mesma faixa se
encontram os iguais por serem tributados igualmente; e em
faixas diferentes se encontram os desiguais por serem
tributados desigualmente (Direito Tributrio, Ed. Atlas, 13a.
ed., p. 100).
20

44

(indenizatrias)

no

devem

ser

incididas

pelo

imposto sobre a renda e outras, sim (representao).

So indenizatrias, as verbas que o parlamentar

dispende e que deveriam ser pagas pela Assemblia,
como com veculos, transporte areo etc., sempre
que a servio da Casa. Vale dizer, se o Poder
Legislativo, que deveria diretamente fornecer o
veculo ou o transporte areo e no os fornece,
nitidez, o dispndio reembolsado ou pago por
antecipao tem o carter, no de representao,
mas de recepo do prprio servio que a entidade
deveria prestar ao deputado. No , pois, verba de
representao, mas de indenizao.

No

mesmo

em

relao,

por

exemplo,

manuteno de escritrios eleitorais junto s bases,

visto que, neste caso, nitidamente, a verba tem
carter

de

representao.

Haveria,

portanto,

necessidade de distinguir o que indenizao e o

que representao, item por item, sobre a primeira

45

no incidindo o imposto sobre a renda e sobre a

segunda, sim

21

De rigor, falta da regulamentao exigida pelo 4

do artigo 39, parece-me que ambas, com incidncia
ou no do imposto sobre a renda, so legais e, por
decorrncia, constitucionais.

7) A resposta j foi dada, no quesito anterior.

Descontado o imposto sobre a renda e sendo
razoveis, podero ser disponibilizadas para os
parlamentares, visto que o parmetro do inciso XI do
artigo 39 ainda depende de regulamentao federal.
A Enciclopdia Saraiva, pelo saudoso Limongi Frana
coordenada, assim definiu verba de representao:
REPRESENTAO (verba de): A expresso verba de
representao exprime, na tecnologia administrativa, a
quantia destinada a custear despesas no exerccio de cargos
ou funes pblicas.Tal verba acrescida remunerao ou
vencimentos dos respectivos funcionrios. Assim, p. ex., a
locomoo
paga pela Administrao Federal aos agentes fiscais como
recompensa
da importncia gasta em transporte (volume 65, p. 105), luz
do direito anterior, em que se confundia com verbas
indenizatrias. Hoje, h ntida distino entre umas e outras,
sempre, repito, que coubesse ao Poder Pblico fornecer os
meios para a atuao do servidor.
21

46

8)

No,

naquelas

que

efetivamente

so

indenizatrias. O que h o direito repetio do

indbito do tributo recolhido a maior, visto que, por
ser o imposto de renda imposto pessoal, comporta a
repetio

do

indbito.

Sobre

as

verbas

representao devido o imposto sobre a renda

de
.

22

9) A resposta positiva. O Estado beneficiou-se de

recolhimento a maior, sempre que, o parlamentar
recebeu, na sua conta, subsdios destinados a
membros de seu gabinete. Se estes os tivessem
recebido diretamente, no haveria duplicao de
incidncia do tributo sobre o mesmo fato gerador.

Coordenei o VIII Simpsio Nacional de Direito Tributrio, do

CEU, aberto pelo Ministro Moreira Alves sobre o tema
Repetio do Indbito, tendo o Caderno de Pesquisas
Tributrias n. 8 (2a. tiragem, 1991, Ed. Resenha
Tributria/Centro de Extenso Universitria), que deu alicerce
aos debates sido escrito por Carlos da Rocha Guimares,
Gilberto de Ulha Canto, Hugo de Brito Machado, Ives Gandra
da Silva Martins, Jos Carlos Graa Wagner, Jos Eduardo
Soares de Mello, Lo Krakowiak, Leon Frejda Szklarowsky,
Lindemberg da Mota Silveira, Marco Aurlio Greco, Sidney
Saraiva Apocalipse, Tarcsio Neviani, Vittorio Cassone, Ylves
Jos de Miranda Guimares, Walter Barbosa Corra e Zelmo
Denari.
22

47

O Estado, portanto, recebeu duas vezes o imposto

sobre a renda e, talvez, naquilo que diz respeito a
verbas realmente indenizatrias, tributo sobre fato
gerador inexistente.

No

que

se

falar

em

leso

do

Errio.

Prejudicados, certamente, foram os parlamentares,

por recolherem tributo a maior do que o devido. Se a
forma de recolhimento fosse outra, ou seja, se os
servidores
Assemblia,

tivessem
e

no

recebido
dos

diretamente
parlamentares,

da
a

remunerao pelo trabalho prestado nos gabinetes,

tal no aconteceria.

10) No detectei violncia ao artigo 27 2, luz da

diferena entre subsdio e verba indenizatria, visto
que o subsdio do deputado estadual ficou nos
limites daquele devido ao deputado federal, faltando

48

lei federal para regulamentar o 4 do artigo 39 da

C.F.

11) Como respondi, no corpo do parecer, no so

auto-aplicveis,

prevalecendo

os

parmetros

definidos pela Suprema Corte na ADIN 4/88 para

princpios de eficcia limitada. de se lembrar que
o art. 37, incisos X e XI, faz meno lei federal que
ainda no foi elaborada e que, no momento em que o
for, ter imediato reflexo nas demais entidades
federativas,

dependendo

estas

de

tal

regulamentao, para estabelecer os subsdios em

sua rea de competncia.

12) Ainda aqui a resposta positiva. Realo que,

independentemente de regulao federal, poderia, a
Assemblia Legislativa de Minas Gerais, alterar
critrios prprios, muito embora a manuteno de
disposio anterior seja correta, devendo as verbas,

49

que

no

tm

carter

indenizatrio,

mas

de

representao, ser incididas pelo imposto sobre a

renda

23

A resposta, portanto, positiva.

S.M.J.
So Paulo, 04 de Outubro de 2001.

Pontes de Miranda ao comentar o direito anterior declarou:

No art.21, IV, a Constituio de 1967 s uma exceo abriu
para a incidncia do imposto sobre a renda: quanto ajuda de
custo e s dirias pagas pelos cofres
pblicos na forma da lei. Na ajuda de custo no se inclui a
verba de
Representao. A exceo estabelece imunidade. Esta
imunidade deixou de existir com a C.F. de 88.
23

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