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I. UNICAMERALIDAD Y BICAMERALISMO
Los Parlamentos o asambleas legislativas pueden ser unicamerales (monocameralismo),
constituidas por una sola cmara, o bicamerales (bicameralismo), formadas por dos cmaras. El
sistema unicameral fue el primero en surgir. Luego ste dio origen al bicameral y tuvo su
gnesis en Inglaterra, en el siglo XIII, al desarrollarse una clase social, la clase de los
comerciantes que tenan una riqueza distinta a la territorial, cuyo centro de accin eran las
ciudades principales del reino y cuya influencia ya se haca sentir. Al lado de las otras clases
sociales (los nobles grandes propietarios de la tierra y los altos eclesisticos) el Parlamento
ingls llam a los caballeros de los condados de los burgos y de las ciudades, esta clase social
form un cuerpo separado, la Cmara de los Comunes. Manuel Vicente Villarn [1] refiere que
las tres clases que pudieron formar tres asambleas, se reunieron en dos grandes secciones
debido a la armona de intereses existente entre dichas clases, siendo ste el origen del sistema
bicameral, que surge como resultado histrico del rgimen imperante en la Edad Media en
Inglaterra donde el pas se hallaba dividido en clases.
El sistema legislativo ingls se extendi por casi toda Europa, los dems pases lo adoptaron y
modificaron, acorde con las particularidades de cada Estado. Una vez que form parte del
sistema poltico de los pases, evolucion y desarroll en la medida en que se transformaron las
sociedades europeas. As se organizaron en las colonias que los ingleses formaron en Amrica,
y cuando las colonias se independizaron conservaron el sistema de la doble cmara pero con
una composicin distinta: el Senado representaba a los Estados como entidades autnomas y la
Cmara de Representantes representaba al pas como un todo.
Montesquieu [2] propuso que la asamblea se dividiera en dos Cmaras que, siguiendo el
ejemplo ingls, representaran a la sociedad de acuerdo con sus partes: la baja para el pueblo y
la alta para los propietarios. Haca descansar este ltimo control en un principio social, ms que
poltico y propio del Estado. Esta atadura aristocrtica se rompe con la aparicin de los
federalistas estadounidenses que reformularon la divisin del Congreso para asignar a la
Cmara baja la representacin ciudadana y al Senado la de los Estados Federados. Ahora, en
los pases de la comunidad internacional, los poderes legislativos ya no son un escenario en
donde se reproduce la divisin de clases de la sociedad, en donde por un lado estn
representados los propietarios y por el otro los trabajadores.
En los sistemas bicamerales, las cmaras han logrado alcanzar un equilibrio entre ellas, y se
han convertido en complementarias. El poder legislativo fue el resultado de los sucesos
histricos, los hechos positivos que origin en la vida de los pueblos le dieron validez universal,
sin embargo, hasta la fecha no se ha elaborado una teora que se constituya en paradigma
ideal a ser copiada por cualquier pas. En este orden de ideas, cada asamblea legislativa es sui
generis y se constituye en la secuela directa del proceso y nivel poltico, social, econmico,
cultural, tcnico y cientfico, etc., entre otros, alcanzado por cada pas. El funcionamiento,
composicin y funciones de la asamblea legislativa estarn en proporcin directa con el
desarrollo del pas respectivo; el estado en que se encuentre cada asamblea legislativa es el
reflejo del nivel de crecimiento y desarrollo alcanzado por el pas en diversas reas y sectores
prioritarios de su sociedad, lo que incluye el nivel de democracia logrado.
En los sistemas bicamerales de los Estados Federados, adems de existir las dos cmaras, por
lo general localizadas en la capital del Estado, coexisten de la misma forma igual nmero de
asambleas legislativas como provincias o Estados posea el pas; por ejemplo, en Estados Unidos
existe el Congreso Federal, pero adems hay cincuenta Asambleas Legislativas, es decir, una
por cada Estado. El perodo como senadores puede ser por cuatro o seis aos, por toda la vida
como en el Reino Unido o hasta cuando el senador cumpla setenta y cinco aos de edad, como
el caso de Canad.
Por un lado se esgrimen argumentos que tratan de justificar la existencia del sistema
unicameral, entre los cuales encontramos los siguientes: 1) La soberana es indivisible y por lo
tanto no se tiene que dividir en dos o en ms partes el poder legislativo. Juan Jacobo Rousseau
sostena que: "la soberana es inalienable, es indivisible". 2) El sistema bicameral es un
remanente ya superado de las pocas donde el reinado era el predominante. 3) Con el sistema
bicameral se duplica el trabajo y el tiempo para resolver o tratar las mismas leyes, piezas de
correspondencias, etc., adems que representa un doble gasto presupuestario del pas. 4) Con
el bicameralismo se producen competencias y rivalidades innecesarias entre ambas cmaras,
que afectan no slo el buen funcionamiento del Poder Legislativo, sino tambin del sistema
poltico y, en definitiva, a la poblacin. 5) El unicameralismo permite ms agilidad y flexibilidad
al Ejecutivo, puesto que el presidente del pas no tiene que dialogar, negociar o enfrentarse a
dos cmaras. 6) El tradicionalismo aristocrtico de la nobleza y sus prerrogativas ya estn
superadas por la historia como para que exista una Cmara alta.
Por otra parte, tambin encontramos argumentos que sostienen la necesidad de la existencia
de las dos Cmaras legislativas: 1) Las leyes sern ampliamente y mejor analizados en ese
sentido, los errores que cometan los diputados de la primera cmara sern rectificados o
corregidos por los de la segunda. 2) La existencia de ambas cmaras es saludable para
garantizar de forma idnea el equilibrio del poder, la autonoma e independencia del Legislativo
en relacin con los Poderes Ejecutivo y Judicial. 3) Es buena la existencia de un contrapeso y
freno a la primera cmara, porque sta puede devenir en autoritaria e impositiva sobre el
Ejecutivo y sobre las dems instituciones pblicas y privadas del pas. 4) Con el sistema
bicameral se contribuye a estimular la carrera parlamentaria, puesto que el diputado de la
primera cmara tratar de ascender a la segunda, lo que le permitira lograr un aumento
salarial, nuevas inmunidades y prerrogativas que se desprenderan de su nuevo rol; a la vez,
mejorar su status frente a la clase y sociedad poltica, asimismo, frente a la poblacin civil. 5)
Se produce una divisin racional del trabajo entre ambas cmaras, la cual redunda en agilidad,
eficiencia y funcionalidad del poder del principal rgano del Estado para abordar los tpicos y
documentos que ingresan a la Asamblea Legislativa. 6) La versin bicameral es la clsica de
origen inglesa y es la que debe predominar, ya que la unicameral es una degeneracin del
bicameralismo.
britnico (la Cmara de los Lores y la de los Comunes), el congreso norteamericano (la Cmara
de Representantes y el Senado), el parlamento francs (la Asamblea Nacional y el Senado), el
parlamento de la Repblica Federal Alemana (Bundestag y Bundesrrat), el parlamento Suizo
(Consejo Nacional y Consejo de los Estados) y hasta el sistema bicameral de la desaparecida
Unin Sovitica (Soviet de la Unin y Soviet de las Nacionalidades).
El problema sobre si el parlamento debe tener una sola cmara o varias fue un punto
sumamente polmico a principios del siglo pasado y lo sigui siendo en Francia hasta 1969, ao
en el que fracas el referndum convocado por Charles de Gaulle para suprimir el Senado, en
razn de lo cual tuvo que abandonar la presidencia. Son pocas las naciones que han adoptado
el unicameralismo, debido a que el sistema bicameral es ms eficaz, lo que ha hecho que casi
todas las naciones se inclinen por l bicameralismo para integrar sus parlamentos. A manera de
ejemplo, se mencionan: Dinamarca, Nueva Zelanda, Israel, Costa Rica, Guatemala; sin omitir
que Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panam, en Latinoamrica, mayoritariamente
lo han instituido como su forma parlamentaria.
Segn Berln Valenzuela, [3] de las treinta y nueve democracias con una poblacin superior a
los 200,000 habitantes, identificadas por Leonard y Natkiel slo diez son unicamerales. El
unicameralismo suele limitarse a pequeas democracias. El mayor Estado unicameral es,
actualmente, Portugal, con una poblacin de alrededor de diez millones de personas. Por otro
lado, los pases comunistas son, generalmente unicamerales. Entre las ventajas que se le
atribuyen al sistema unicameral estn: a) La mejor expresin de la voluntad del pueblo; b) la
disposicin de mayor tiempo para legislar con moderacin y prudencia, que en el caso del
bicameralismo puede provocar enfrentamientos entre las cmaras y divisin social; c) mayor
sencillez en los procedimientos parlamentarios, lo cual acerca al parlamento con el pueblo de
manera ms fcil y frecuente; y d) economa en los gastos, al suprimir o impedir el
sostenimiento de dos cmaras.
En contra del unicameralismo se arguyen las supuestas ventajas del bicameralismo, mientras
que operan a su favor los defectos y limitaciones de ste, de manera que el sistema unicameral
parece no tener virtudes ni defectos propios. El bicameralismo es valorado favorablemente
porque contribuye al mejoramiento tcnico de la legislacin, pues la Cmara revisora puede
resolver los defectos no advertidos o los excesos provocados y consentidos por la Cmara de
origen. Sin embargo, esto no es necesariamente cierto ya que la Cmara revisora puede
cometer idnticas irregularidades, a menos que est compuesta por miembros sobresalientes
desde el punto de vista tcnico y jurdico, pero aun en este caso suele suceder que la identidad
partidaria de los legisladores de ambas cmaras podr obligarlos a adoptar las mismas
decisiones. Por otra parte, si el bicameralismo se funda en dos cmaras con poderes similares y
los conflictos entre ellas se resuelven mediante comisiones y grupos mixtos de parlamentarios,
ocurre un sistema bicameral con vocacin unicameralista, por ello es necesario que ambas
cmaras tengan funciones diferenciadas.
Se afirma igualmente que dos cmaras representan mejor que una sola las fuerzas polticas de
la nacin, lo cual aparenta tener un real sustento sociolgico. La representatividad sociolgica
no depende del nmero de organismos representativos, sino del sistema de representacin, por
ello es necesario que el nmero de los representantes guarde relacin proporcional con el
nmero de electores, as se lograr una ms completa representatividad de las fuerzas sociales
y polticas. El bicameralismo es en efecto ms representativo en el caso de una segunda
Cmara Federalista (Estados Unidos y Mxico, p.e.) integrada por representantes (senadores)
de cada una de las entidades federativas.
El otro criterio que afirma la supremaca del bicameralismo sobre el unicameralismo estima al
primero como un sistema que "permite un control ms atento y minucioso del ejecutivo",
propiciatorio de la estabilidad del gobierno. Respecto al control, ciertamente el bicameralismo
en el sistema parlamentario constituye un mecanismo de mxima eficacia, pues el gobierno
debe contar con la confianza y el apoyo de ambas cmaras. No puede decirse lo mismo en
cuanto a la estabilidad del gobierno, pues an en un sistema presidencial el sistema de dos
Cmaras contribuye a la creacin de un ambiente de permanente crtica al gobierno, que sufre
la presin de los legisladores desde dos flancos; o bien, pese a contar con mayoras partidarias
afines en ambas cmaras, la inestabilidad es producto de la indisciplina de los partidos, como
sucede en los Estados Unidos.
La Reforma del Estado, uno de cuyos principales captulos es el alcance del equilibrio entre los
poderes y el fortalecimiento del Poder Legislativo, acarrear sin duda un mejor y ms
democrtico funcionamiento del Congreso y del bicameralismo, pues de lo contrario podra
presentarse una situacin similar a la acontecida en el Per en la dcada del 90, que propici la
supresin del Senado y la adopcin de un sistema unicameral.
La palabra bicameral de donde deriva bicameralismo proviene del francs bicameral y que es un
adjetivo con el significado: "dcese del Poder Legislativo, cuando est compuesto de dos
cmaras" Su neologismo bicamarismo equivale a "dos cmaras", cuyas races provienen de las
voces latinas bis, doble, dos veces, y cmara, sala abovedada y, por extensin, aquel lugar
cerrado adonde un grupo de hombres se rene con el soberano para tratar asuntos pblicos.
Esta palabra bicamarismo, que an no se reconoce en los diccionarios del espaol moderno,
expresa la existencia de un cuerpo general legislador que se integra para ejercer sus funciones
con dos cmaras o asambleas. Con el nombre de bicameral se describe la estructura y
organizacin funcional en dos asambleas o cmaras de legisladores -que actan de manera
conjunta o independiente- del Poder Legislativo, cuya funcin principal es la formacin,
discusin, aprobacin y expedicin de las leyes que integran el orden jurdico de un Estado.
El origen de la existencia de dos cmaras del Poder Legislativo, se basa ms en razones de arte
poltico y de buen gobierno que en una concepcin funcionalista. La idea original fue puesta en
prctica en el siglo XIII, durante la organizacin del parlamento ingls, tomando en
consideracin la estratificacin de su sociedad. Por esta razn la Cmara de los Lores asumi la
representacin de la aristocracia y la Cmara de los Comunes la de la burguesa. Este modelo
de organizacin parlamentaria al aplicarse a los sistemas republicanos modific la finalidad de la
integracin y cooptacin poltica de las cmaras. Los estados de organizacin federal
atribuyeron a la Cmara de Diputados la representacin democrtica, plural y nacional, es decir,
la integracin de la voluntad popular, dejando al Senado la representacin de los intereses de
los estados federados. Bajo este esquema a la Cmara de Diputados o de Representantes se le
denomina primera cmara, en tanto que al Senado se le conoce como segunda cmara.
La Cmara de Senadores, Senado o Cmara Alta, articula social y polticamente a los grupos o a
los Estados que forman las Repblicas Federales. Esta circunstancia explica la existencia de
diferentes tipos de Senados; los de pases federales; aqullos de raigambre aristocrtica; los
que se componen por las grandes figuras representativas; y los Senados plurales que combinan
mayoras y minoras polticas y vinculan sus escaos a los intereses de los grupos locales,
polticos, econmicos o profesionales. A medida q - evoluciona y se modernizan las estructuras
legislativas, el Senado tiende a representar a la poblacin del estado federado. Las cmaras
cuando actan separadas y sucesivamente, se les denomina cmara de origen (a la que
conoce, originalmente el proyecto de iniciativa de ley) y cmara revisora (a la que dictamina la
resolucin de la primera cmara), existiendo reglas para resolver razonablemente aquellos
conflictos que nacen cuando una cmara no acepta plenamente el dictamen de la otra.
Los partidarios del rgimen unicameral plantean los siguientes argumentos contra el
mantenimiento del Senado: 1)El rgimen bicameral es antidemocrtico y reaccionario, proviene
de la antigua divisin de la sociedad en clases y castas. La Cmara Alta en el Per ha sido el
reducto de los gamonales y de las clases conservadoras. 2) El rgimen bicameral implica un
doble empleo legislativo que si bien tiene la ventaja de asegurar la madurez de las
deliberaciones, pero complica la maquinaria gubernativa y ocasiona retardo en la resolucin de
las situaciones urgentes, creando conflictos que irritan a la opinin pblica. Benjamin Franklin
compar la dualidad bicameral a una carreta tirada por delante por un caballo y atrs por otro
que camina en direccin contraria. Muchas iniciativas se empantanan o postergan debido al
exceso de trmite y de discusin. Para Sieys uno de los principales constitucionalistas de la
Revolucin Francesa: Si ambas Cmaras estn de acuerdo una de ellas no tiene razn de ser;
y si estn en desacuerdo, una de ella no representa la voluntad popular y tampoco tiene razn
de ser. 3) El reproche habitual que se hace a la Cmara Alta es que cuando sus miembros no
son elegidos por sufragio universal, se atenta contra el principio democrtico; y si se elige en
esa forma, representa una intil duplicidad. 4)El Senado solo se explica en los pases Federales,
donde cada Estado tiene una representacin igual, simbolizando la unidad de la nacin.
Por su lado, los partidarios del rgimen de dos cmaras formulan la siguientes
consideraciones: 1) El sistema bicameral consolida el Poder Legislativo, dndole mayor
autoridad e influencia, al mismo tiempo que representa un mayor control parlamentario. 2) El
equilibrio parlamentario no se consigue por el solo juego de las mayoras y minoras. En el
rgimen bicameral -seala Burdeau-, se unen las fuerzas de iniciativa e imaginacin al poder de
Valentn Paniagua Corazao [5] considera que el Congreso bicameral es inherente a nuestra
Constitucin Histrica, la cual es en gran parte consecuencia del tipo de representacin poltica
-visto desde el aspecto social- y de la democracia que impone la variopinta y plural realidad
racial, geogrfica, poltica, social econmica y cultural de nuestro pas. Nosotros de acuerdo con
Felipe Osterling Parodi [6] compartimos la idea de que el bicameralismo en el caso peruano
resulta inevitable, puesto que Estado unitario descentralizado y Congreso bicameral comienzan
a ser, cada vez con ms fuerza, dos categoras indesligables.
El Sistema Parlamentario Bicameral de nuevo tipo que proponemos es aquel que en doctrina se
conoce como bicameralismo imperfecto por oposicin al bicameralismo perfecto. Perfecto es
aqul en el que las Cmaras estn en una posicin de igualdad absoluta, siendo imperfecto
aquel bicameralismo en el que una Cmara tiene una posicin de supremaca respecto de la
otra en el ejercicio de algunas o de todas las funciones parlamentarias; por ejemplo, Javier
Prez Royo considera que el bicameralismo espaol es sumamente imperfecto; [9] en nuestro
esquema, el Senado sera la segunda cmara con funciones diferenciadas respecto de la
Cmara de Diputados.
Por su lado, Jos Pareja Paz Soldn [11] estudia como todas nuestras Constituciones han
establecido el rgimen bicameral con excepcin de las de 1823, de 1856 y de 1867, las que en
realidad no rigieron permanentemente. Para un mejor funcionamiento del sistema bicameral,
ambos cuerpos, el Senado y la Cmara de Diputados, deben tener un origen, composicin,
sistema de eleccin y atribuciones diferentes; considera que la Cmara de Diputados debe tener
atribuciones principalmente polticas; el Senado funciones de reflexin y revisin. Consideramos
que el bicameralismo como organizacin legislativa en el Per es una alternativa positiva y
democrtica que permite un rgimen presidencial atenuado ante el desmesurado
Presidencialismo que ha caracterizado a los regmenes polticos anteriores muy dados a
centralizar intensos poderes con limitados controles, como sucedi en el gobierno de Alberto
Fujimori.
El Senado es una Cmara de reflexin y de revisin, toda vez que por el diseo de su estructura
permite un doble debate del proyecto de ley que es una garanta contra la expedicin de leyes
que atenten contra el inters pblico, facilita que la opinin pblica participe del debate de tal
manera que cuando un proyecto es aprobado en la primera Cmara, en el trnsito hacia el
Senado recoge la opinin ciudadana y de los corporaciones polticas a favor o en contra, que
permita una mejor evaluacin del proyecto, evitndose as que por la improvisacin y el
apresuramiento se cometan excesos que puedan afectar al inters nacional. El Parlamento de
esta manera se convierte en una caja de resonancia de la opinin ciudadana. Un Poder
Ejecutivo que no es controlado y por el contrario ste indirectamente controla al Poder
Legislativo termina siendo el verdadero detentador centralizado del poder, que por ser vertical
en su manejo interno, resulta siendo el Presidente de la Repblica el verdadero controlador del
poder, esto es, una dictadura o presidencialismo autoritario.
La falta de un control parlamentario sobre los actos de poder del gobernante, de una adecuada
representacin nacional y la menor rigurosidad y calidad en la elaboracin de las leyes son los
signos caractersticos del sistema parlamentario unicameral que tiene actualmente nuestro pas.
La verdadera funcin del Parlamento moderno ya no es solamente legislar, ahora tiene como
funcin la de ser un contralor del Poder Ejecutivo dentro de la distribucin que existe en las
distintas funciones del Estado, lo importante es que exista una verdadera divisin de funciones
a travs de los rganos que la Constitucin ha sealado y ha establecido para realizarlas. En
cualquier democracia moderna el Poder Legislativo es mucho mas contralor del Ejecutivo que
legislador. El Poder es uno solo pero se entiende que el poder siendo uno divide sus funciones y
ellas son interdependientes, es as que el Parlamento debe controlar, pero no necesariamente
debe ser un ente que se contraponga a lo que haga el Ejecutivo, tiene que haber una
coordinacin entre los poderes del Estado para dirigirse a un mismo fin.
El resultado del debilitamiento constitucional del Poder Legislativo trajo como consecuencia su
total subordinacin a los intereses del Poder Ejecutivo, minimizndose la separacin de poderes
para favorecer la tendencia a concentrar poder en el Presidente de la Repblica, dndosele
excesivas atribuciones, el hecho ms palpable se produjo durante el gobierno de Alberto
Fujimori quien inaugurando lo que el llam un nuevo estilo de gobernar y hacer poltica en
ningn momento estuvo sometido al control efectivo del Legislativo, lo que despus trajo como
consecuencia, un gobierno autocrtico y dictatorial que socav gravemente la democracia de
nuestro pas, como es de conocimiento pblico. Resulta sintomtico que siendo el control que
debe realizar el Parlamento frente al gobierno, la principal funcin que el sistema constitucional
democrtico confa al Parlamento, como sostiene Ernesto lvarez Miranda,[16]finalmente esta
fue tirada por la borda debido a oscuros intereses de un gobierno dictatorial.
La falta de una segunda cmara legislativa o Senado es una de las causas que origina una
tcnica deficiente para expedir leyes y adems la falta de una adecuada representacin
nacional en el Poder Legislativo por la carencia de una visin de conjunto de los problemas
nacionales que s tiene el Senado al representar a los ciudadanos de todo el pas.
Jos Elice Navarro [17] considera que el artculo 75 del Reglamento del Congreso de la
Repblica exige que se realice el estudio costo beneficio de la futura norma legal, ponindose
de relieve un punto pocas veces tomado en cuenta en el proceso de elaboracin de normas: el
costo. No solo en el sentido de anlisis econmico o costeo de la norma, sino adems, en el
sentido de cuanto se pierde o se gana en trminos sociales, polticos y econmicos cuando se
toma la decisin de aprobar o no una ley en un momento determinado; es decir, lo que en
economa se conoce como costo de oportunidad. En la teora jurdica los pasos que deben
seguir los rganos de gobierno para producir una ley, en la democracia son: a) Derecho de
iniciativa, que tienen el titular del Poder Ejecutivo, los integrantes del Poder Legislativo y en los
Estados Federales las legislaturas de los Estados; b) discusin, aprobacin y expedicin por el
rgano legislativo (unicameral o bicameral); c) promulgacin o veto por el Poder Ejecutivo, en
su caso remisin al Poder Legislativo; y d) publicacin por el Ejecutivo.
La disposicin del trabajo interno del Parlamento unicameral no ha asegurado toda la reflexin
necesaria para legislar, debido ello a la falta de un Senado que realice la revisin de las leyes
aprobadas por la primera Cmara.
Se debe tener en cuenta que el mantenimiento del Senado permite que la legislacin revista un
carcter de mayor sagacidad, reflexin y madurez y que el Parlamento sea ms independiente
frente a los intereses creados. La celeridad del procedimiento no debe sacrificar la bondad de la
ley. La revisin por la colegisladora da tiempo a la opinin pblica y parcialmente a las fuerzas
vivas para que se expresen sobre la ley a aprobarse. La Cmara Unica es una invitacin a la
ligereza y la imprudencia, porque una asamblea sin el contrapeso de otra asamblea, respira un
ambiente de omnipotencia y de irresponsabilidad, ms importante que tener muchas leyes es
tener buenas leyes.
Un aporte muy interesante es el que trae Erico Blow [18] quien estudia cmo mejorar la
eficacia de las leyes a partir de la doctrina que ha elaborado durante la ltima dcada una
interesante metodologa, a fin de descubrir, en el estadio inicial, defectos en cuanto a las
consecuencias, errores en los objetivos y dficits en ejecucin de la ley. Considera que
mediante programas y controles prcticos es posible eliminar ciertas insuficiencias en la fase de
proyecto; en tal sentido el Bundestag (Asamblea Parlamentaria de Diputados) y
el Bundesrat (Cmara de Representantes de los Estados Federados), podran ser de mucha
ayuda, mediante una expresa recomendacin de que se pongan a prueba determinados
proyectos. Tanto el Bundestag como el Bundesrat muestran el mayor inters en conocer los
resultados de una ley en la vida cotidiana. No sera raro que el gobierno reciba el encargo
delBundestag de informar, pasado un cierto tiempo, sobre la aplicacin de una ley. A efectos de
hacer posible un mejor control, se ha planteado que cada ley lleve un prembulo que defina
necesariamente el objeto y fin de la ley. Esta propuesta puede ser perfectamente aplicada en
un Parlamento Bicameral de nuevo tipo que proponemos para el Per.
leyes, contando para ello con la revisin legislativa. El Congreso debe tener similitud con el de
la Constitucin de 1979 pero con un perfil ms diferenciado entre las Cmaras, puesto que cada
una de ellas asume funciones propias y aquellas que implican un procedimiento bicameral, el
cual tiene en la propia Constitucin el mecanismo que evite dilaciones y resuelva
confrontaciones como es la Comisin de Conferencia.
Ral Ferrero Costa [21] considera que la principal ventaja del sistema bicameral proviene del
diferente origen de los miembros del Senado y de Diputados. Mientras que en Diputados la
representacin es por circunscripciones o distritos electorales separados, el Senado se elige por
distrito nacional nico, lo que significa que sus miembros representan a ciudadanos de todo el
Per. Esto contribuye a darle a la Cmara de Senadores una perspectiva de conjunto que la
Cmara de Diputados no necesariamente tiene y que, en nuestro pas, es difcil de lograr. En
Diputados se unen representantes de ciudadanos de circunscripciones distintas, con
necesidades muy puntuales que no tienen porque tener una visin de conjunto de los
problemas nacionales, ya que representan legtimamente intereses de ciertos sectores de la
poblacin. La Cmara de Senadores, por el contrario, aporta una perspectiva diferente, de
ndole general. La conjuncin de ambas visiones, no solo resulta positiva, sino imprescindible en
pases como el nuestro que tiene problemas y necesidades dismiles; y adicionalmente, el
contar con una segunda cmara revisora permite que las leyes sean vistas una vez mas para
corregir cualquier error o exceso en que pudiera haber incurrido la primera cmara al aprobar el
proyecto de ley.
En los parlamentos de los pases identificados con la democracia occidental, se confirma la tesis
de que todos los pases que tienen ms de 13 millones de habitantes han optado por un
parlamento de estructura bicameral, mientras que la unicameralidad aparece en pases de
menos de 13 millones de habitantes y slo como una tendencia muy relativa, puesto que
tambin pases de menor poblacin exhiben parlamentos bicamerales, utilizando una
metodologa deductiva inductiva y comparativa Pedro Planas Silva [22] considera que la
organizacin unicameral impuesta en el Per con solo 120 congresistas previstos para
representar a 24 millones de habitantes, adems de reprimir la esfera mnima de
representacin, tiene un carcter muy singular en el Derecho Constitucional Comparado, desde
donde se le mire: poblacin, dimensin territorial y nmero total de congresistas.
El control ejercido por la institucin parlamentaria sobre el poder que nos gobierna es un
elemento esencial en la estructura constitucional moderna. Sin embargo, en la actualidad el
ejecutivo posee una libertad difcil de intervenir; el parlamento tiene sobre l una fiscalizacin
ms bien rutinaria y ritualizada. Esta crisis por la que atraviesan todas las tcnicas del control
Consideramos que el ejercicio del poder debe ser controlado ya que todo poder que no se
controla tiende a crecer desmesuradamente lo que constituye un peligro para un Estado
democrtico; en puridad de ideas solo el poder detiene al poder, como dice Montesquieu:
Cuando el poder legislativo est unido al poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo
cuerpo, no hay libertad porque se puede temer que el monarca o el Senado promulguen leyes
tirnicas para hacerlas cumplir tirnicamente.
Tampoco hay libertad si el poder judicial no est separado del legislativo ni del ejecutivo. Si va
unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sera arbitrario,
pues el juez sera al mismo tiempo legislador. Si va unido al poder ejecutivo, el juez podra
tener la fuerza de un opresor. [25]. La cita de Montesquieu revela la necesidad de un control
que constituya la fuerza primaria y esencial del Parlamento. Segn Jos Pareja Paz
Soldn [26] ese control tambin goza de la legitimidad y de la representacin de la soberana,
porque no solo sus miembros revelan la voluntad del distrito electoral por el cual han sido
elegidos -regional, departamental o provincial- sino que sus mandatos tienen un carcter
igualmente nacional.
El Parlamento tiene una especifica doble funcin: aprobar las leyes y controlar al Gobierno,
adems el Parlamento tiene otros recursos, como sus debates, interpelaciones y amenaza de
censura a los ministros, o las Comisiones de Investigacin que son utilizados con frecuencia por
las minoras parlamentarias, con lo que se llama la atencin de la opinin pblica y son eficaces
instrumentos para controlar al Presidente de la Repblica. Los actos de control pueden dividirse
en dos clases o categoras: los externos y los internos. Los actos de control externo establecen
la interrelacin entre los poderes de gobierno y tienden a constituir el equilibrio que demanda el
principio de divisin de poderes. Mientras que los actos de control interno participan de una
naturaleza administrativa y garantizan la operatividad dentro del Poder Legislativo; resultan
actos de autorrevisin y autocontrol.
Aunque en el sistema presidencial las funciones de control tienden a obtener las mismas
consecuencias que en el parlamentario; no es el refrendo o el retiro de la confianza depositada
por el Congreso lo que procede, puesto que se trata de rganos de gobierno electos
separadamente, con independencia estructural uno de otro, sino es el control de la
constitucionalidad de los actos del Ejecutivo por el Congreso, a travs de instrumentos polticos,
los que se desarrollan mediante las funciones de control. Ante el caso de violacin grave a la
Constitucin y a las leyes por parte del Ejecutivo, el Congreso ejerce la funcin de control ms
extrema, como lo es la responsabilidad poltica. El objetivo de las funciones de control, en
ambos sistemas, es el supervisar y revisar que los actos de la administracin o de la judicatura
se adecuen conforme a las polticas establecidas bien en la Constitucin o en las leyes o bien en
ambas. Las sanciones que se derivan de dicha funcin tienen un carcter saneador de la
funcin pblica ms que punitiva, pues se traduce en correctivos de prcticas viciadas o en la
remocin de los funcionarios involucrados. La inhabilitacin para desempear futuros cargos
pblicos es otra sancin conocida en los regmenes presidencialistas.
Otro importante medio de control con el que cuenta el Congreso es el denominado " Juicio
Constitucional, regulado en el artculo 100 de la Constitucin.
Analizando el control del poder pasaremos a demostrar como un Parlamento que no controla ni
fiscaliza, se convierte en un productor de leyes por encargo del Ejecutivo y como la accin
legislativa se encuentra bajo control del Ejecutivo, los proyectos de ley no son suficientemente
analizados; se aprueban a una velocidad sospechosa, dando origen a leyes inconstitucionales,
tanto en la forma como el fondo. La Constitucin de 1979 era mucho ms precisa en la divisin
funcional del poder, la estructura del equilibrio de poderes estaba mejor diseada, en opinin
de Ral Ferrero Costa [27] la regionalizacin poda ser posible gracias a una estructura
constitucional que la permita, no se le daba tanto poder al Jefe de Estado.
Es una facultad del parlamento para autorizar al gobierno a su solicitud a legislar sobre
determinadas materias aprobadas en la ley que la autoriza y con cargo a revisin o ratificacin
por el Congreso. La Constitucin de 1993, ha definido los procedimientos que debe cumplir el
Presidente de la Repblica para, en estos casos que no son normales ni regulares, el Poder
Ejecutivo se encuentre habilitado para ejercer potestades legislativas.
Siguiendo el claro principio segn el cual "a mayor poder corresponde que exista mayor control"
se establece que en relacin con los decretos de urgencia, el control no debe ser solamente de
legalidad, sino que tambin debe ejercerse en relacin con la oportunidad y conveniencia en
que se ha dispuesto utilizar una va legislativa de esa naturaleza. Dictar decretos con fuerza de
ley, como virtualmente lo son los de urgencia, no es una potestad prevista por la Constitucin
para ser ejercida en forma discrecional. Aunque el Presidente cumpla con las previsiones
procedimentales establecidas en la Constitucin (refrendar en forma conjunta con los dems
ministros decreto y remitirlo al Congreso), y aun si fuera evidente que el Congreso no pudo
"seguir los procedimientos ordinarios previstos para la sancin de las leyes", como lo exige la
Constitucin, ello no implica que el Congreso considere que el decreto de urgencia no puede
adquirir fuerza de ley definitiva a partir de ratificacin por parte del aquel.
En cambio, en el caso del control de los decretos delegados, as como en el supuesto del veto y
promulgacin parcial de las leyes, el control previsto en el proyecto es solamente de legalidad.
Ello es tambin correcto, porque si el Ejecutivo ejerce sus funciones legislativas delegadas,
respetando las bases de la delegacin y dentro del plazo que le ha -dado al efecto la ley, o si
cuando veta o promulga parcialmente una ley lo hace dentro de los trminos previstos o sin
afectar el espritu ni la unidad del proyecto, cumpliendo el requisito de autonoma normativa en
lo promulgado, como lo exige la Constitucin, pues entonces no le cabe al Congreso juzgar
sobre la oportunidad y conveniencia de lo actuado por el Ejecutivo. Corresponde sealar que en
todos los casos lo actuado por el Congreso puede ser materia de control judicial, pues estn en
Karl Loewenstein [34] considera que el poder incontrolado es por su propia naturaleza, malo
que el poder encierra en s mismo la semilla de su propia degeneracin, lo que quiere decir que
cuando no est limitado el poder se transforma en tirana y en arbitrario despotismo. El
Parlamento unicameral resulta ser la consecuencia lgica del pensamiento de una mentalidad
autoritaria; debe tenerse en cuenta que all donde el poder poltico no est restringido y
limitado, el poder se excede y se afecta la democracia como forma de gobierno de los pueblos
favoreciendo la autocracia. Mientras que el Congreso bicameral es inherente a la Constitucin
Histrica, la cual es en gran parte consecuencia del tipo de representacin poltica -visto desde
el aspecto social- y de la democracia que impone la variopinta y plural realidad racial,
geogrfica, poltica, social econmica y cultural que caracteriza a nuestro pas.
CONCLUSIONES
1.
2.
3.
4.
La falta de un control parlamentario sobre los actos de poder del gobernante, de una
adecuada representacin nacional y la menor rigurosidad y calidad en la elaboracin de las
leyes son los signos caractersticos del sistema parlamentario unicameral que tiene nuestro
pas.
5.
En el Per, la funcin de control Check and balance que debe existir entre los poderes
del Estado y que debe ejercer el Parlamento sobre el Ejecutivo prcticamente no se ha
dado.
6.
7.
8.
La Cmara nica es una invitacin a la ligereza y la imprudencia, porque una asamblea sin
el contrapeso de otra asamblea, respira un ambiente de omnipotencia y de
irresponsabilidad; mas importante que tener muchas leyes es tener buenas leyes.
9.
La principal ventaja del sistema bicameral proviene del diferente origen del Senado y de
Diputados, mientras que en Diputados la representacin es por circunscripciones, el
Senado se elige por distrito nacional nico, sus miembros representan a ciudadanos de
todo el Per, lo que contribuye a darle a la Cmara de Senadores una perspectiva de
conjunto que la Cmara de Diputados no necesariamente tiene y que, en nuestro pas, es
difcil de lograr.
10. Un Parlamento unicameral de 120 miembros en un pas que tiene mas de 28 millones de
habitantes acusa un serio problema de representacin real, pues los actuales 120
congresistas, por mas legitimidad de origen que tengan, no representan en censo electoral
vigente.
11. El control ejercido por la institucin parlamentaria sobre el poder que gobierna es un
elemento esencial en la estructura constitucional moderna, sin embargo, en la actualidad el
ejecutivo posee una libertad difcil de intervenir; el parlamento tiene sobre l una
fiscalizacin ms bien rutinaria y ritualizada.
12. El Parlamento tiene una especfica doble funcin: aprobar las leyes y controlar al Gobierno,
adems el Parlamento tiene otros recursos, como sus debates, interpelaciones y amenaza
de censura a los ministros, o las Comisiones de Investigacin que son utilizados con
frecuencia por las minoras parlamentarias.
13. El control parlamentario debe ser estricto en la legislacin delegada y en los decretos de
urgencia porque se trata de un esquema parlamentario de integracin de poderes que
presupone cierta afinidad entre el gobierno y la mayora parlamentaria, debe existir un
permanente control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo.
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Penal en las Universidades ULADECH y Sergio Bernales en Caete.
[1] Manuel Vicente Villarn, Lecciones de Derecho Constitucional, (Lima, PUCP, 1998), p. 401.
[2] Charles Louis de Secondat, Barn de la Brede y de Montequieu, Del espritu de las leyes,(Madrid:
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[3] Francisco Berln Valenzuela, Enciclopedia de las Instituciones Polticas, (Madrid: Alianza Editorial
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[4] Enrique Bernales Ballesteros, La Constitucin de 1993: lo que debiera quedar, Apuntes sobre la
Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per, Lineamientos para una
Ral Ferrero Costa, Hacia la bicameralidad, Trabajos de Derecho Constitucional. (Lima: Grijley,
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[9] Javier Perez Royo, Curso de Derecho Constitucional, (Madrid: Marcial Pons, 2000), p. 764
[10] Daro Herrera Paulsen. Derecho Constitucional e Instituciones Polticas, (Lima: Eddili, 1987),
p.319.
[11] Jos Pareja Paz Soldn, Derecho Constitucional Peruano y la Constitucin de 1979, (Lima: Justo
Valenzuela,1980), pp. 343-344.
[12]
[13] Raul Ferrero Costa, El Parlamento y el control que debe ejercer sobre el Ejecutivo, Trabajos de
Gastn Soto Vallenas, La democracia y el control de poderes, Cathedra (Lima), N2 (mayo 1998).
p. 105.
[15]
[16]
[17] Jos Elice Navarro, El procedimiento legislativo en el Per, Actualidad Jurdica, (Lima), t. 84-B
(Noviembre 2000), p.71.
[18] Erico Blow, La Legislacin, Manual de Derecho Constitucional.(Madrid: Marcial Pons, 1996),
p.727.
[19] Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional, op. cit, p. 218.
[20] Francisco Eguiguren Praeli, El distrito mltiple y la eleccin del prximo congreso, Estudios