200 Anos Adm Lustosa

ISSN
0034-7612
Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de

administrao pblica; 200 anos de reformas*
Frederico Lustosa da Costa**
S U M R I O : 1. Introduo; 2. Administrao colonial portuguesa; 3. A construo do

Estado nacional; 4. A Repblica Velha; 5. A burocratizao do Estado nacional;
6. O nacional desenvolvimentismo; 7. A modernizao autoritria; 8. A reforma
administrativa da Nova Repblica; 9. A reforma do governo Collor; 10. A reforma
Bresser; 11. Consideraes finais sntese histrica.
S U M M A RY : 1. Introduction; 2. Colonial Portuguese administration; 3. The construction of the national state; 4. The Old Republic; 5. The bureacraticization of the
national state; 6. National underdevelopment; 7. An authoritarian modernization;
8. Administrative reform of the New Republic; 9. Reform of the Collor government;
10. Bresser reform; 11. Final remarks historic synthesis.
P A L AV R A S - C H AV E : Estado; administrao pblica; histria administrativa; reforma
do Estado; reformas administrativas.
K E Y W O R D S : state; public administration; administrative history; state reform;
administrative reforms.
A passagem dos 200 anos da transferncia da corte portuguesa para o Brasil tem suscitado a realizao de inmeros eventos comemorativos, como seminrios, palestras,
exposies e a publicao de livros e artigos em jornais e revistas. Entretanto, poucos
encontros, discusses e publicaes em torno dos 200 anos procuraram destacar a
questo da constituio do Estado nacional e da formao da administrao pblica
brasileira. Este artigo preenche uma pequena parte da lacuna deixada na comemorao do bicentenrio da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil. Oferece um
* Artigo recebido em dez. 2007 e aceito em maio 2008. Nasceu de um dos captulos da tese de
doutoramento em gesto intitulada Reforma gerencial do Estado no Brasil condicionantes,
estratgias e resultados, defendida junto ao Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da
Empresa (Iscte), em Lisboa, em junho de 2007.
** Professor titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da
Fundao Getulio Vargas (FGV). Endereo: Praia de Botafogo, 190 CEP 22250-900, Rio de
Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: frederico.lustosa@fgv.br
RAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
FREDERICO LUSTOSA DA COSTA
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rpido panorama da histria das transformaes por que tem passado a administrao pblica brasileira, destacando as mudanas planejadas, quer dizer, os esforos
de reforma do aparelho de Estado. So enfatizadas as trs grandes reformas que se
sucederam a partir de meados dos anos 1930 do sculo passado, separadas entre si
por intervalos de 30 anos 1937, 1967 e 1995 (ou 1998, ano da promulgao da
Emenda Constitucional no 19). Todo o percurso percorrido desde 1808 configura hoje
uma trplice efemride 200 anos de Estado nacional, 200 anos de administrao
pblica e 200 anos de reformas institucionais e administrativas.
Brazil: 200 years of state; 200 years of public administration;
200 years of reforms
The passing of 200 years since the transfer of the Portuguese Royal Court for Brazil has generated the realization of innumerable commemorative events, such as
seminars, guest speakers, expositions and the publication of books and articles in
journals and magazines. However, few findings, discussions and publications about
the 200 years looked to examine the question of the constitution of the national
state and the formation of Brazilian public administration. This article intends to
fill the large void left in the commemoration of the 200 years since the arrival of
the Royal Portuguese Family in Brazil. It offers a quick historical panorama of the
transformations that Brazilian public administration experienced, emphasizing the
planned changes, i.e. the efforts aimed at reforming the state apparatus. Three big
reforms are stressed that began in the mid-1930s, separated by intervals of thirty years
1937, 1967, and 1995 (or 1998, the year of the promulgation of Constitutional
Amendment n. 19). The entire trajectory that was initiated in 1808 exhibits today a
triple celebration 200 years of national state, 200 years of public administration,
and 200 years of institutional and administrative reforms.
1. Introduo
A passagem dos 200 anos da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil, em
1808, tem suscitado a realizao de inmeros eventos comemorativos, como
seminrios, palestras, exposies, e a publicao de muitos livros e artigos em
jornais e revistas. A maior parte desses eventos e publicaes destaca, em perspectiva histrica, os acontecimentos polticos, as transformaes econmicas
e o impacto sociocultural da presena da corte na cidade do Rio de Janeiro.
Todas as curiosidades esto orientadas para as circunstncias da partida, da
travessia e da chegada a estratgia; a sofreguido; a logstica; o nmero
de expatriados; os dissabores da viagem e os piolhos da princesa; a passagem
por Salvador; a abertura dos portos e os acordos comerciais assimtricos com
os ingleses; a instalao da corte e o P. R. (ponha-se na rua) e todas as boas
BRASIL: 200 ANOS DE ESTADO; 200 ANOS DE ADMINISTRAO PBLICA
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obras do prncipe regente, como a Biblioteca Real, a Imprensa Rgia, o Jardim

Botnico e tantas outras.
Poucos encontros, discusses e publicaes em torno dos 200 anos
procuraram destacar a questo especfica da constituio do Estado nacional
e da formao da administrao pblica brasileira. Sabe-se que foi a transferncia da famlia real que criou condies para a emergncia do espao pblico e a formao da burguesia nacional, tornando impossvel a restaurao
da situao colonial anterior e favorecendo a independncia nacional. Foi a
instalao da corte que transformou uma constelao catica de organismos
superpostos em um aparelho de Estado. Pois o Estado representado pela administrao colonial era, ao mesmo tempo, um todo que abrangia o indivduo em
todos os aspectos e uma mirade de instncias e jurisdies que iam do rei at
o mais modesto servidor, cujas atribuies se superpunham, se confundiam e
se contradiziam.
verdade que, at 1808, existia no Brasil e, sobretudo, na sede do governo geral (vice-reino) uma administrao colonial relativamente aparelhada. Mas a formao do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves e a instalao de sua sede na antiga colnia tornaram irreversvel a constituio de um
novo Estado nacional. Todo um aparato burocrtico, transplantado de Lisboa
ou formado aqui, em paralelo antiga administrao metropolitana, teve que
ser montado para que a soberania se afirmasse, o Estado se constitusse e se
projetasse sobre o territrio, e o governo pudesse tomar decises, ditar polticas e agir.
Este artigo preenche uma pequena parte da lacuna deixada na comemorao do bicentenrio da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil. Oferece um rpido panorama da histria das transformaes por que tem passado
a administrao pblica brasileira, destacando as mudanas planejadas, quer
dizer, os esforos de reforma do aparelho de Estado. So enfatizadas trs grandes reformas que se sucederam a partir de meados dos anos 1930, separadas
entre si por intervalos de 30 anos 1937, 1967 e 1995 (ou 1998, ano da
promulgao da Emenda Constitucional no 19). De qualquer maneira, todo o
percurso percorrido desde 1808 configura hoje uma trplice efemride 200
anos de Estado nacional, 200 anos de administrao pblica e 200 anos de
reformas institucionais e administrativas.
Parte-se do pressuposto de que no possvel entender as recentes
transformaes do Estado, da organizao governamental e da administrao
pblica brasileira sem tentar reconstruir os processos de formao e diferenciao histrica do aparato estatal que se constituiu no Brasil, desde que a
empresa da colonizao aqui aportou, no alvorecer do sculo XVI, ou, pelo
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menos, desde que o prncipe regente dom Joo VI transferiu a sede da Coroa
portuguesa para o Rio de Janeiro e instituiu o Reino Unido de Portugal, Brasil
e Algarves.
2. Administrao colonial portuguesa

Tomar o desembarque da Coroa portuguesa no Rio de Janeiro, em 1808,
como marco para a construo do Estado nacional no significa dizer que
nada existisse em termos de aparato institucional e administrativo. Havia na
colnia uma ampla, complexa e ramificada administrao. Caio Prado Jnior
(1979:299-300) adverte que, para compreend-la, preciso se desfazer de noes contemporneas de Estado, esferas pblica e privada, nveis de governo
e poderes distintos. A administrao colonial, apesar da abrangncia das suas
atribuies e da profuso de cargos e instncias, do ponto de vista funcional,
pouco se diferencia internamente. Tratava-se de um cipoal de ordenamentos
gerais, encargos, atribuies, circunscries, disposies particulares e misses extraordinrias que no obedeciam a princpios uniformes de diviso de
trabalho, simetria e hierarquia. O caos legislativo fazia surgir num lugar funes que no existiam em outros; competncias a serem dadas a um servidor
quando j pertenciam a terceiros; subordinaes diretas que subvertiam a hierarquia e minavam a autoridade.
Em princpio, a administrao colonial estava organizada em quatro
nveis as instituies metropolitanas, a administrao central, a administrao regional e a administrao local. Essa estrutura tinha em seu topo o
Conselho Ultramarino, subordinado ao secretrio de Estado dos Negcios da
Marinha e Territrios Ultramarinos que se ocupava de todos os aspectos da
vida das colnias, exceo dos assuntos eclesisticos, a cargo da Mesa de
Conscincia e Ordens.
Do ponto de vista da organizao territorial, o Brasil estava dividido
em capitanias, que eram as maiores unidades administrativas da colnia. O
territrio delas era dividido em comarcas que, por sua vez, era composto por
termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos eram constitudos de freguesias que correspondiam s parquias da circunscrio eclesistica. Por ltimo,
as freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdio era imprecisa (Caio Prado
Junior, 1979:306).
Desde o incio da colonizao, com o fracasso da administrao privada
da maioria das capitanias hereditrias, a Coroa portuguesa assumiu diretamente o seu controle e preocupou-se em instituir uma administrao central
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para se ocupar das questes de defesa contra os ataques dos invasores e dos
ndios mais belicosos. Foi assim que constituiu o governo geral, em 1549, na
Bahia, que muito mais tarde, j no Rio de Janeiro, viria a ser o vice-reino.
Embora o vice-rei tivesse maior proeminncia sobre os demais governadores,
seu poder era limitado, nada mandava da Bahia para o norte e tampouco ao
sul de So Paulo.
O chefe supremo da capitania era o governador ou capito-general ou
ainda capito-mor. O governador do Rio de Janeiro tambm era chamado de
vice-rei. Havia capitanias gerais1 e subalternas,2 sendo que os governadores
das primeiras exerciam atribuies semelhantes s do vice-rei e havia mesmo
alguns que reivindicavam esse tratamento. A funo de governador era, sobretudo, militar, mas sua autoridade superintendia toda a administrao. Seu
poder era grande, mas limitado por normas restritas ditadas pelo Conselho Ultramarino. Ademais, sua influncia era contrabalanada pela autoridade das
relaes, entidades de natureza judiciria e administrativa das quais os governadores eram membros, entre outros, e dos demais rgos setoriais como as
intendncias do ouro e dos diamantes e as mesas de inspeo. Ainda assim,
era amplo o seu poder e variada a sua competncia. Sua autoridade era real e
simblica, pois encarnava a figura do prprio rei. Sob sua superviso encontravam-se os setores da administrao geral, militar e fazendria.
A administrao militar estava dividida em tropa de linha, milcias e
corpos de ordenana. A primeira era a tropa regular e profissional, formada
por regimentos permanentemente armados. As milcias eram tropas auxiliares
de cidados recrutados obrigatoriamente, sem remunerao, e organizadas
em regimentos. As ordenanas constituam a terceira linha, formada por toda
a populao masculina com idade entre 18 e 60 anos, no alistada na tropa
regular ou nas milcias.
A administrao geral contemplava tanto a esfera propriamente administrativa quanto a judiciria, com sua complexa distribuio de encargos,
sujeita a superposies e conflitos de competncia. Os juzes tinham funes
judiciais e administrativas, julgando e executando ao mesmo tempo. A administrao geral s vezes se confundia com a administrao local. As cmaras
exerciam funes legislativas, executivas e judicirias. Seu senado era presidi-
Bahia, Pernambuco, Minas Gerais, So Paulo, Par, Maranho, Gois e Mato Grosso.
So Jos do Rio Negro, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Esprito Santo, Rio Grande
de So Pedro e Santa Catarina. As capitanias do Cear e da Paraba tornaram-se autnomas em
1799 e do Rio Grande de So Pedro em 1802.
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do por um juiz letrado, ou juiz-de-fora, ou por um juiz leigo, o juiz ordinrio.

Alm do juiz, o senado era formado por trs vereadores e um procurador,
todos sem remunerao e reunindo-se duas vezes por semana em vereana
ou vereao.
A administrao fazendria, encarregada de arrecadar os tributos, realizar despesas e gerir o Real Errio nas capitanias, estava sob a direo de uma
Junta da Fazenda, presidida pelo governador. Paralela ou complementarmente
atuavam tambm as Juntas de Arrecadao do Subsdio Voluntrio Alfndega, o Tribunal da Provedoria da Fazenda, alm dos rgos que exerciam funes judicirias e administrativas o Juzo da Conservatria, Juzo da Coroa
e Execues, Juzo do Fisco, das Despesas etc. O principal tributo era o dzimo
e sua arrecadao, como a dos demais (direitos de alfndega, passagens, entradas, imposies especiais, donativos e emolumentos), se fazia por contrato,
entregando-se a particulares, por prazo determinado, a cobrana.
Alm desses trs grandes setores, havia ainda rgos especiais como
a Administrao dos ndios, a Intendncia do Ouro e dos Diamantes, a Intendncia da Marinha, a Mesa de Inspeo, as Conservatrias de Cortes de
Madeira, alguns j referidos, e toda a Administrao Eclesistica, que tambm
exercia funes civis.
A sntese histrica de Caio Prado Jnior, retomada por Arno e Maria
Jos Wehling (1999), aponta como principais caractersticas da administrao colonial a centralizao, a ausncia de diferenciao (de funes), o
mimetismo, a profuso e minudncia das normas, o formalismo e a morosidade. Essas disfunes decorrem, em grande medida, da transplantao para
a colnia das instituies existentes na metrpole e do vazio de autoridade
(e de obedincia) no imenso territrio, constituindo um organismo autoritrio, complexo, frgil e ineficaz.
Isso no quer dizer que no tenha havido um processo de gradual racionalizao do governo colonial ao longo de trs sculos. A partir da administrao pombalina, pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo
tradicional foi sendo substitudo pelo racionalismo tpico do despotismo esclarecido. Essa mudana se expressava principalmente nos mtodos e processos
de trabalho que davam lugar emergncia de uma burocracia.
A centralizao de decises na Coroa portuguesa, aparentemente, esvaziava o poder dos governadores e juzes. Tudo era prescrito em regulamentos
circunstanciados e nada se exclua da alada de competncia de uma autoridade superior que poderia decidir em primeira instncia ou em grau de recurso.
Mas a enorme distncia da sede do poder e a lentido na troca de mensagens
criavam um vazio de autoridade legal. Tentava-se limitar a ao dos prepostos
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da Coroa com a minudncia dos regulamentos que eram repetitivos, superpostos, contraditrios e confusos. Como estatuam instituies simtricas s da
administrao da metrpole, pecavam pelo artificialismo mimtico que tornava as normas suprfluas e ineficazes. O formalismo das regras, o brao curto
da autoridade e a corrupo generalizada ensejavam o autoritarismo daqueles
que deviam se impor aos sditos entregues ao abandono, com os prprios
meios que deles conseguissem extrair.
3. A construo do Estado nacional

A transferncia da famlia real portuguesa para o Brasil deu-se de forma
confusa. At o ltimo instante, o prncipe regente hesitou em partir diante
da remota possibilidade de os franceses aceitarem mais um suborno. S se
decidiu quando as tropas de Junot j se encontravam em solo portugus, s
portas de Lisboa. O alvoroo descrito por alguns dos relatos dos momentos
que antecederam a longa travessia no condiz com o minucioso planejamento que a indita mudana de uma corte para outro continente deveria
merecer (Wilcken, 2005:35-38). Em primeiro lugar, a prpria escolha das
cinco, 10 ou 15 mil pessoas os nmeros so imprecisos que comporiam
a lotao das naus, diz alguma coisa sobre as instituies e espaos de poder
que estavam sendo transplantados. Em segundo lugar, a seleo dos bens
que era possvel carregar, alm dos tesouros e objetos de indiscutvel valor,
contemplava material, livros, papis, artefatos, instrumentos e smbolos necessrios administrao. Em terceiro lugar, a instituio de um simulacro
de governo em solo europeu, que se deu na forma de uma regncia, logo
destituda pelo ocupante.
Todo o acervo administrativo estava a bordo: arquivos, documentos e
papis de governo, e de tal maneira arranjados que, ao desembarcarem no Rio
de Janeiro, nenhuma falta ou dificuldade especial se fez sentir, e a faina de
dirigir a monarquia continuou no novo continente to normalmente como se
estivera o regente em Lisboa. Que melhor prova exigir da previso, do longo
preparo, e da observncia das ordens mais minudentes para organizar o plano
de transferncia (Calgeras, 1980:59)?
As condies da chegada tambm so indicativas da possibilidade de
constituio do aparato administrativo, militar, protocolar e simblico de uma
corte europia. O primeiro problema era de edificaes para acolher as residncias da nobreza exilada e as novas reparties do reino. Isso se fez desalojando os prepostos da Coroa, os poucos fidalgos e os ricos comerciantes
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que cederam suas casas e palacetes. Por outro lado, acentuou-se a tendncia
patrimonialista de reunir no mesmo edifcio o domiclio e o local de trabalho.
O regente chegou ao Rio de Janeiro com um governo formado pelos ministrios do Reino ou dos Negcios do Reino, cujo titular atuava tambm como
ministro assistente ao despacho do gabinete e como presidente do Errio Real;
da Guerra e Estrangeiros (ou dos Negcios da Guerra e Estrangeiros) e da
Marinha (ou dos Negcios da Marinha) e Domnios Ultramarinos; ou seja,
trs ministros para seis pastas. Trs dias depois de sua chegada, substituiu os
ministros.
A instalao da corte ensejou a criao de uma srie de organismos que
existiam na antiga sede do Reino, alguns deles no to necessrios quanto
outros. O governo arranjado de acordo com o Almanaque de Lisboa dava oportunidade de criar cargos e honrarias para tantos que haviam feito o sacrifcio
de acompanhar sua alteza real. Assim, criaram-se o Desembargo do Pao, o
Conselho de Fazenda e a Junta de Comrcio, quando o pas precisava, segundo Hiplito da Costa, de um conselho de minas, de uma inspeo para abertura de estradas, uma redao de mapas, um exame da navegao dos rios
(Vinhosa, 1984:167). Mas cuidou tambm o governo de criar instituies e
organismos teis e necessrios, como a Academia de Marinha, a de Artilharia
e Fortificaes, o Arquivo Militar, a Tipografia Rgia, a Fbrica de Plvora, o
Jardim Botnico, a Biblioteca Nacional, a Academia de Belas Artes, o Banco
do Brasil e os estabelecimentos ferrferos de Ipanema. So muitas as criaes
e inovaes institucionais, jurdicas e administrativas que tiveram largo impacto na vida econmica, social, poltica e cultural do Brasil, tanto no plano
nacional, quanto na esfera regional. So leis, cidades, indstrias, estradas,
edificaes, impostos, cadeias, festas e costumes que foram introduzidos no
pacato cotidiano da antiga colnia.
O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil
a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessrio afirmao da soberania e ao
funcionamento do autogoverno. A elevao condio de corte de um imprio transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora devidamente
aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional que jamais poderia
voltar a constituir-se em mera subsidiria de uma metrpole de alm-mar.
Com a derrocada de Napoleo I, a reorganizao geopoltica da Europa
e as agitaes dos liberais no Porto, em 1821, d. Joo VI teve que retornar
a Portugal e reassumir o controle poltico da metrpole. Ficaram no Brasil
o prncipe herdeiro, na condio de regente dessa parte do Reino, e todo o
aparato administrativo instalado pelo rei. D. Pedro I nomeou seu prprio miRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
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nistrio. Transferiu a pasta dos Negcios Estrangeiros da Secretaria da Guerra,

para o Ministrio do Reino, dando ainda mais relevncia a esse ministro. Mas
era o prprio prncipe a maior autoridade do Brasil, que a exercia com vigor,
impetuosidade e, por vezes, intemperana, colocando-se no centro das disputas polticas locais e no contraponto dos interesses da metrpole.
Os conflitos em matria fiscal, as propostas em discusso nas cortes para
a retomada da condio colonial do Brasil e a exigncia do retorno do prncipe
a Lisboa colocaram-no em franca oposio aos interesses da metrpole, ensejando a realizao de uma seqncia de atos polticos de peso que culminaram
com a independncia, pouco mais de um ano depois da partida de d. Joo VI.
A sete de setembro de 1822, d. Pedro I declarou a independncia e instituiu
o governo do Brasil, valendo-se do aparato da regncia do Reino Unido que
se partia. No convm nos alongarmos aqui sobre as peripcias relacionadas
com a constituio (poltica) do governo, o enfrentamento das resistncias
independncia, a convocao, instalao, atuao e dissoluo da Assemblia
Constituinte e a outorga da Constituio de 1824.
O fato que, dissolvida a Assemblia Constituinte, o prncipe criou um
Conselho de Estado e a ele encomendou a redao da Carta que outorgou ao
pas em 25 de maro de 1824. A primeira Constituio do Brasil mantinha a
monarquia, a dinastia da Casa de Orlans e Bragana e d. Pedro I como imperador e defensor perptuo do Brasil. Constitua um Estado unitrio e centralizador, cujo territrio era dividido em provncias, que substituam as antigas
capitanias. Os poderes polticos eram quatro Legislativo, Moderador, Executivo e Judicial. Cada provncia era dirigida por um presidente nomeado pelo
imperador, que tomava posse perante a cmara da capital. Em cada uma delas
havia tambm um conselho geral, cujos membros eram eleitos juntamente
com a representao nacional. O monarca exercia o Poder Moderador, com o
apoio do Conselho de Estado, rgo de carter consultivo e, ao mesmo tempo,
o Poder Executivo, auxiliado pelos seus ministros de Estado. O Poder Legislativo era exercido pela Assemblia Geral, formada pela Cmara dos Deputados
e pela Cmara dos Senadores ou Senado do imprio. O Poder Judicial era
exercido pelos juzes de direito e pelos juzes de paz, para as tentativas de conciliao prvias a qualquer processo. Na capital do imprio e nas provncias
havia um Supremo Tribunal de Justia, composto de juzes letrados tirados
das relaes. A organizao dos municpios no mudou de forma significativa,
tendo as cmaras o mesmo papel que exerciam na colnia.
Depois de 10 anos frente do destino do Brasil, d. Pedro I abdicou do
trono em favor de seu filho Pedro II, ento com apenas cinco anos de idade.
Deixou o governo em meio a uma crise de grandes propores, gerada por
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problemas financeiros, revoltas regionais, identificao com os interesses portugueses e queda de brao com o Legislativo. Conforme previa a Constituio,
assumiu uma Regncia Trina que enfrentou, assim como as que lhe sucederam, uma srie de crises que terminaram por ensejar, em 1841, a declarao
da maioridade do imperador menino, aos 15 anos de idade. Logo no incio
do perodo regencial, em 1832, foi feita uma reforma constitucional, que
instituiu a Regncia Una, aboliu o Conselho de Estado e criou as assemblias
legislativas provinciais, em substituio aos conselhos gerais. Tratava-se de
pequeno passo no sentido da descentralizao, uma vez que institua o Poder Legislativo provincial e a diviso de rendas entre o governo central e os
governos provinciais.
Outra mudana constitucional importante, j em 1847, foi a criao
do cargo de presidente do conselho de ministros que, na prtica, significou a
instituio do regime de gabinete, conferindo maior estabilidade ao governo
imperial. O imperador passou a concentrar-se no exerccio do Poder Moderador, embora no se eximisse de participar da escolha dos gabinetes, chegando
mesmo a designar um governo que no tinha maioria na cmara. Num e noutro caso, tratava-se de arbitrar os conflitos entre fraes das classes dominantes e sustentar a ordem monrquica, apoiada na grande propriedade rural, na
economia primrio-exportadora e no trabalho escravo em declnio.
Nos 10 ltimos anos do Imprio, esses conflitos tornaram-se mais agudos, exercendo forte presso sobre o governo. Em primeiro lugar, a questo
do trabalho escravo colocava, de um lado, grandes proprietrios de terra e, de
outro, os setores urbanos, adeptos do abolicionismo. Sua libertao suprimiu
uma das bases de sustentao da ordem imperial. Em segundo lugar, o problema da autonomia das provncias contrapunha os centralizadores e os partidrios da descentralizao. Em terceiro lugar, a Guerra do Paraguai trouxe
como conseqncia o desequilbrio das finanas pblicas, o fortalecimento do
papel poltico do Exrcito e a exposio da contraditria condio do soldado
escravo, contribuindo para desestabilizar ainda mais o governo. Por ltimo, o
precrio estado de sade do imperador, muito querido pelos sditos de todas
as classes, colocava em primeiro plano a questo sucessria e a ameaa de que
o pas viesse a ser governado com o concurso de um estrangeiro, o conde DEu,
marido da princesa Isabel, extremamente antipatizado.
Nesse ambiente poltico, germinava um incipiente movimento republicano, apoiado num vago programa de reformas que tentava conciliar interesses opostos de monarquistas liberais e de escravocratas descontentes com a
poltica abolicionista do Imprio. O movimento republicano se dividia em dois
plos o federalismo e o liberalismo. O primeiro era protagonizado pelas
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lideranas polticas de So Paulo e do Rio Grande do Sul e o segundo representado pelos polticos da cidade do Rio de Janeiro. Os republicanos do Rio de
Janeiro defendiam a participao poltica da populao e os gachos e paulistas partidrios do federalismo pregavam uma maior autonomia regional.
As crticas mais comuns recaam sobre a centralizao excessiva do regime
monrquico, que restringia a liberdade poltica e econmica das provncias.
Assim, as repetidas crises dos gabinetes imperiais geravam um clima
de instabilidade poltica que dava fora ao movimento republicano e tentao intervencionista do Exrcito. Pequenos incidentes entre lderes militares
e o governo acabaram dando o ltimo estmulo aos oficiais descontentes para
que deflagrassem o golpe de 15 de novembro de 1889. O que houve foi uma
marcha de 600 soldados liderados pelo marechal Deodoro da Fonseca contra
o quartel-general do Exrcito, onde estava reunido o ministrio.
4. A Repblica Velha
A proclamao da Repblica no alterou profundamente as estruturas socioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na
economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e no latifndio. O
que se acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico para a cafeicultura
e a conseqente mudana no plo dominante da poltica brasileira das antigas
elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas.
O governo provisrio adotou as reformas imediatas necessrias vigncia do novo regime e convocou eleies para uma assemblia constituinte. A
Carta de 1891, francamente inspirada na Constituio americana de 1787,
consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A separao de poderes ficou mais ntida. O Legislativo continuava
bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de durao certa.
Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Foi criado o Tribunal de Contas para
fiscalizar a realizao da despesa pblica. As provncias, transformadas em
estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas assemblias
podiam legislar sobre grande nmero de matrias. Esse sistema caracterizava
o federalismo competitivo.
A Repblica federalista, com estados politicamente autnomos, consagrou um novo pacto poltico que acomodava os interesses das elites econmicas do Centro-Sul e do resto do pas. O governo federal ocupava-se de
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assegurar a defesa e a estabilidade e proteger os interesses da agricultura

exportadora atravs do cmbio e da poltica de estoques, com reduzida interferncia nos assuntos internos dos demais estados. L vicejavam os mandes
locais, grandes proprietrios de terra e senhores do voto de cabresto, e as
grandes oligarquias, que controlavam as eleies e os governos estaduais e asseguravam as maiorias que apoiavam o governo federal. A poltica dos governadores garantia a alternncia na presidncia da Repblica de representantes
de So Paulo e Minas Gerais. Esse sistema era marcado pela instabilidade dos
governos estaduais passveis de serem derrubados e substitudos em funo da
emergncia de novas oligarquias.
Nesse perodo, no houve grandes alteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo. Desde a proclamao da Repblica, a principal mudana no Poder Executivo foi a criao dos ministrios da Instruo
Pblica, de brevssima existncia; da Viao e Obras Pblicas; e da Agricultura, Indstria e Comrcio, cujos nomes sofreram pequenas modificaes.
Do ponto de vista da federao, houve uma ligeira reduo na capacidade
legislativa dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas
matrias.
A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Aos poucos, foi se tornando
disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversificao da economia,
pelo primeiro ciclo de industrializao, pela urbanizao e pela organizao
poltica das camadas urbanas. Novos conflitos de interesse dentro dos setores
dominantes, entre as classes sociais e entre as regies punham em causa o
pacto oligrquico, as eleies de bico de pena3 e a poltica do caf-com-leite.4
Por outro lado, desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou
a ser um ator poltico cada vez mais importante, como arena de revoltas ou
sujeito de aes determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.
A eleio do paulista Jlio Prestes para suceder o tambm paulista
Washington Lus, derrotando o gacho Getlio Vargas, desencadeou o rompimento do pacto com os mineiros e com as demais oligarquias estaduais, abrindo espao para mais uma interveno do Exrcito a Revoluo de 1930.
Assim eram chamadas as eleies que ento se realizavam, cujos resultados favorveis s oligarquias dominantes eram ajustados nos mapas eleitorais, ao bico da pena.
4
A expresso refere-se alternncia na presidncia da Repblica de polticos originrios de So
Paulo, grande produtor de caf, e de Minas Gerais, principal produtor de leite.
841
5. A burocratizao do Estado nacional

A narrativa precedente d conta do processo de formao do Estado nacional,
a partir de suas razes coloniais, ao longo do Imprio (1882-89) e da chamada Repblica Velha (1889-1930). Embora seja desse perodo a cristalizao
das principais caractersticas do Estado brasileiro apontadas anteriormente,
observa-se que a prpria diferenciao do aparelho de Estado e a criao de
novas instituies fazem parte da dinmica de instaurao da modernidade.
Estado e mercado, autnomos com relao ordem do sagrado e dominao
patriarcal e cada vez mais separados entre si, constituem as bases da formao
social moderna. Seu desenvolvimento, consideradas as caractersticas do contexto local, se d no sentido da racionalizao. A burocracia est no horizonte
da administrao pblica que se consolida e atualiza. Se esse movimento se
deu de forma lenta e superficial nos primeiros 100 anos de histria do Brasil
independente, ele vai encontrar seu ponto de inflexo e acelerao na Revoluo de 1930.
De fato, a partir desse marco e durante a maior parte do sculo XX, o
Brasil empreendeu um continuado processo de modernizao das estruturas e
processos do aparelho de Estado. Como resposta a transformaes econmicas
e sociais de largo alcance, esse esforo se desenvolveu ora de forma assistemtica, pelo surgimento de agncias governamentais que se pretendia fossem
ilhas de excelncia com efeitos multiplicadores sobre as demais, ora de forma
mais orgnica, por meio das reformas realizadas no governo federal, em 1938,
1967 e a partir de 1995.
A chamada Revoluo de 1930 representou muito mais do que a tomada do poder por novos grupos oligrquicos, com o enfraquecimento das
elites agrrias. Significou, na verdade, a passagem do Brasil agrrio para o
Brasil industrial. Para compreender essa transformao e a emergncia do modelo de crescimento que presidiu o desenvolvimento nacional no sculo XX,
preciso entender como se dava a insero do pas na economia internacional
e como o Brasil viveu a Grande Depresso.
Como foi dito, o Brasil era uma economia perifrica apoiada na exportao de produtos primrios entre os quais se destacava o caf, principal item
da pauta de exportaes. O lucro dessa monocultura permitiu financiar o primeiro ciclo de industrializao brasileira, concentrando-se em So Paulo, plo
da cafeicultura. Os interesses dos produtores de caf eram protegidos pelo
governo federal, com polticas de cmbio favorvel e formao de estoques
reguladores. Com a crise de 1929, que penalizou os mercados consumidores,
o Brasil foi obrigado a reduzir a exportao de caf, ficando sem divisas para
842
manter a importao de produtos industrializados. O governo federal, entretanto, continuou comprando, embora a preos reduzidos, o excedente de caf
no-exportvel, formando estoques que no conseguia comercializar. Conforme os estoques envelheciam, o caf era queimado para dar lugar aquisio
de novas safras. Essa poltica mantinha um fluxo de renda para o setor mais
dinmico da economia, evitando o desemprego no campo e a recesso generalizada. Por outro lado, a impossibilidade de continuar importando para satisfazer a demanda por produtos industrializados estimulou uma srie de iniciativas de produo industrial para substituir bens importados. Praticava-se
assim, de forma intuitiva, uma poltica keynesiana, onde o Estado exercia um
papel fundamental na manuteno da demanda agregada, pela transferncia
de rendas para os trabalhadores-consumidores, e estimulava a substituio de
importaes.
Esse comportamento ensejou mais tarde uma reflexo sobre o desenvolvimento econmico na Amrica Latina. De um lado, passou-se a propugnar
uma poltica de crescimento baseada na industrializao via substituio de
importaes, reduzindo a dependncia das economias primrio-exportadoras,
sujeitas crescente desvalorizao de seus produtos. De outro, o sucesso do
New Deal, poltica de interveno do Estado na economia americana para recuperar sua dinmica de crescimento, levava a pensar que ela tambm seria
possvel e desejvel para promover o crescimento das economias perifricas.
O Estado nacional poderia liderar o processo de desenvolvimento, estabelecendo barreiras alfandegrias, construindo infra-estruturas, criando subsdios
e incentivos e oferecendo crdito. Esse papel supunha no s a capacidade
de gerar poupana interna para participar da formao bruta de capital como
tambm um elevado grau de interveno na economia, em particular, e na
vida social em geral. Estavam lanadas as bases do modelo de crescimento e
do Estado intervencionista brasileiro.
Do ponto de vista poltico, havia um quadro favorvel transformao
do Estado para atender s novas exigncias do seu papel de indutor do desenvolvimento. As elites oligrquicas excludas do compromisso do antigo regime
uniram-se s foras emergentes representativas da nova burguesia industrial
e das camadas mdias urbanas. O movimento revolucionrio tambm teve o
apoio dos tenentes, lideranas militares egressas da revolta de 1922, comprometidos com um projeto de reformas modernizadoras (e autoritrias).5
Uma revolta de jovens oficiais no Rio de Janeiro deu origem ao movimento militar denominado
tenentismo que, por um iderio nacionalista, modernizador e autoritrio, interferiu na poltica
843
O primeiro perodo de Vargas na presidncia durou 15 anos, sendo quatro de governo provisrio, trs de governo constitucional e oito de ditadura.
No perodo inicial, houve uma grande concentrao de poderes nas mos do
Executivo federal, em conseqncia da dissoluo dos corpos legislativos e da
nomeao de interventores para os governos estaduais. Como marco da incorporao de novos atores sociais, foi criado o Ministrio do Trabalho, Indstria
e Comrcio, que estabelecia uma interlocuo com esses setores e lanava as
bases do pacto corporativista que se seguiria. Os tenentes foram absorvidos em diversas posies de governo, alguns inclusive como interventores nos
estados, trazendo suas idias e a marca da ruptura com o velho pacto oligrquico. Mas o governo manteve a poltica de valorizao do caf e procurou
contemporizar com as oligarquias que aderiram ao movimento revolucionrio.
Embora tenha contribudo para a ampliao e consolidao da burguesia industrial, essa foi a imagem bifronte da poltica de Vargas uma face voltada
para as oligarquias rurais e outra para as massas urbanas.
A centralizao e a suspenso das franquias constitucionais geraram
crescente insatisfao em setores liberais, sobretudo em So Paulo, desencadeando uma srie de revoltas, entre as quais a Revoluo de 1932 que, depois
de sufocada, ensejou a convocao de uma Constituinte e, em seguida, a promulgao da Constituio de 1934.
A Constituio de 1934 restabeleceu os direitos e garantias dos cidados, restaurou o Poder Legislativo e devolveu a autonomia dos estados. No
consentiu a volta dos mesmos nveis de descentralizao que vigoravam na
Repblica Velha. Na repartio de encargos e recursos, concentrou competncias no nvel da Unio. Promoveu a uniformizao das denominaes dos
cargos de governador e prefeito e fixou limites para a organizao e as atribuies dos legislativos estaduais. Inaugurou o federalismo cooperativo, com a
repartio dos tributos, beneficiando inclusive os municpios, e a coordenao
de aes entre as trs esferas de governo.
A nova Constituio teve vida muito breve. Enfrentando a oposio poltico-partidria e a ao organizada do movimento integralista e a ao revolucionria dos comunistas, o governo encontrou o pretexto de que precisava
para desfechar um golpe de Estado que se deu em novembro de 1937, instituindo o chamado Estado Novo. A ditadura fechou o Congresso Nacional e as
assemblias legislativas, suspendeu as garantias constitucionais, destituiu os
brasileira em diversos momentos, tendo papel importante na Revoluo de 1930 e no longo

primeiro perodo presidencial de Getlio Vargas.
844
governadores eleitos, centralizou recursos, aboliu as bandeiras e os hinos estaduais, prendeu e perseguiu adversrios e oposicionistas e outorgou uma nova
constituio, a dita polaca. A centralizao passa a constituir um princpio de
organizao do Estado brasileiro que se aplica de forma sistemtica em todos
os setores e nveis de estruturao territorial.
Mantendo a poltica de proteo s matrias-primas exportadas, o governo lanou-se de maneira franca e direta no projeto desenvolvimentista,
criando as bases necessrias da industrializao a infra-estrutura de transporte, a oferta de energia eltrica e a produo de ao, matria-prima bsica
para a indstria de bens durveis. Mais do que isso, assumiu papel estratgico
na coordenao de decises econmicas. Para tanto, teve que aparelhar-se.
As velhas estruturas do Estado oligrquico, corrodas pelos vcios do patrimonialismo, j no se prestavam s novas formas de interveno no domnio
econmico, na vida social e no espao poltico remanescente. Urgia reformar
o Estado, o governo e a administrao pblica.
Assim, sob o impulso de superao do esquema clientelista e anrquico
de administrao oligrquica, o governo de Getlio Vargas iniciou uma srie
de mudanas que tinham pelo menos duas vertentes principais (Lima Junior,
1998):6
estabelecer mecanismos de controle da crise econmica, resultante dos efeitos da Grande Depresso, iniciada em 1929, e subsidiariamente promover
uma alavancagem industrial;
promover a racionalizao burocrtica do servio pblico, por meio da padronizao, normatizao e implantao de mecanismos de controle, notadamente nas reas de pessoal, material e finanas.
A partir de 1937, promoveu uma srie de transformaes no aparelho

de Estado, tanto na morfologia, quanto na dinmica de funcionamento. Nesse
perodo foram criados inmeros organismos especializados e empresas estatais. At 1939, haviam sido criadas 35 agncias estatais; entre 1940 e 1945
surgiram 21 agncias, englobando empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes (Lima Jnior, 1998:8). At 1930 existiam no Brasil
12 empresas pblicas; de 1930 a 1945, foram criadas 13 novas empresas,
sendo 10 do setor produtivo, entre elas a Companhia Vale do Rio Doce, hoje
Baseio neste artigo boa parte da descrio que se segue sobre os esforos para a reforma administrativa no Brasil.
845
uma gigante da minerao, e a Companhia Siderrgica Nacional, ambas j

privatizadas.
Desde o incio do governo provisrio, foram tomadas medidas visando
racionalizao dos procedimentos. J no discurso de posse do presidente
Vargas, ao apresentar sua plataforma de governo, ele se propunha a promover
uma srie de reformas, entre elas a criao de um Ministrio de Instruo e
Sade Pblica; a remodelao do Exrcito e da Armada; a reorganizao do
aparelho judicirio; a consolidao das normas administrativas, com o intuito
de simplificar a confusa e complicada legislao vigorante, bem como de refundir os quadros do funcionalismo, que dever ser reduzido ao indispensvel,
suprimindo-se os adidos e os excedentes (Wahrlich, 1975:7-8); a manuteno de uma administrao de rigorosa economia, cortando todas as despesas
improdutivas e sunturias; a reorganizao do Ministrio da Agricultura; a
reviso do sistema tributrio; e a instituio do Ministrio do Trabalho, destinado a superintender a questo social, o amparo e a defesa do operariado
urbano e rural (Wahrlich, 1975:7-8).
Dando cumprimento a esse programa, em 1930 foi criada a comisso
permanente de padronizao e, no ano seguinte, a comisso permanente de
compras, ambas voltadas para a aquisio de material. Na rea de pessoal, a
Constituio de 1934 introduziu o princpio do mrito. Em 1935, foi criada a
comisso mista de reforma econmico-financeira, que destacou uma subcomisso, que ficou conhecida como comisso Nabuco, para estudar a possibilidade de um reajustamento dos quadros do servio pblico civil (Wahrlich,
1975:10). Em decorrncia do seu trabalho, em 1936 foi promulgada a Lei
no 284, de 28 de outubro, a chamada Lei do Reajustamento, que estabeleceu
nova classificao de cargos, fixou normas bsicas e criou o Conselho Federal
do Servio Pblico Civil.
De todas essas medidas, a mais emblemtica foi a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico, o lder inconteste da reforma e,
em grande parte, seu executor (Wahrlich, 1974:29). O Dasp foi efetivamente
organizado em 1938, com a misso de definir e executar a poltica para o
pessoal civil, inclusive a admisso mediante concurso pblico e a capacitao
tcnica do funcionalismo, promover a racionalizao de mtodos no servio
pblico e elaborar o oramento da Unio. O Dasp tinha sees nos estados,
com o objetivo de adaptar as normas vindas do governo central s unidades
federadas sob interveno.
Essa primeira experincia de reforma de largo alcance inspirava-se no
modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referncia a organizao do servio civil americano. Estava voltada para a administrao de pesRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
846
soal, de material e do oramento, para a reviso das estruturas administrativas

e para a racionalizao dos mtodos de trabalho. A nfase maior era dada
gesto de meios e s atividades de administrao em geral, sem se preocupar
com a racionalidade das atividades substantivas.
A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforo sistemtico de superao do patrimonialismo. Foi uma ao deliberada
e ambiciosa no sentido da burocratizao do Estado brasileiro, que buscava
introduzir no aparelho administrativo do pas a centralizao, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mrito, a separao entre o pblico e o privado. Visava constituir uma administrao pblica mais racional e eficiente,
que pudesse assumir seu papel na conduo do processo de desenvolvimento,
cujo modelo de crescimento, baseado na industrializao via substituio de
importaes, supunha um forte intervencionismo estatal e controle sobre as
relaes entre os grupos sociais ascendentes a nova burguesia industrial e
o operariado urbano (Marcelino, 1987).
O Dasp representou a concretizao desses princpios, j que se tornou a
grande agncia de modernizao administrativa, encarregada de implementar
mudanas, elaborar oramentos, recrutar e selecionar servidores, treinar o
pessoal, racionalizar e normatizar as aquisies e contratos e a gesto do estoque de material. O Dasp foi relativamente bem-sucedido at o incio da redemocratizao em 1945, quando houve uma srie de nomeaes sem concurso
pblico para vrios organismos pblicos. A liberdade concedida s empresas
pblicas, cujas normas de admisso regulamentadas pelos seus prprios estatutos tornavam facultativa a realizao de concursos foi em parte responsvel
por tais acontecimentos.
Para Beatriz Wahrlich (1984) essas atitudes revelavam que o favoritismo tinha maior peso que as admisses por mrito no sistema brasileiro
de administrao de pessoal dos rgos pblicos. Contriburam para isso, o
ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora. (...), o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticas patrimonialistas amplamente
arraigadas (Torres, 2004:147).
6. O nacional desenvolvimentismo
A queda do governo Vargas, alm de suas causas mais remotas, foi provocada por mais uma interveno militar na vida poltica brasileira. O crescente
movimento de oposio ao regime viu-se reforado pelas lideranas militares recm-sadas da II Guerra Mundial. De fato, parecia contraditrio que os
847
militares brasileiros voltassem da Europa vitoriosos na luta contra governos

totalitrios para dar suporte ditadura.
falta de lideranas institucionalizadas em posio legtima para assumi-la, a presidncia da Repblica foi entregue ao presidente do Supremo
Tribunal Federal, que conduziu o governo de transio e convocou as eleies
e a Assemblia Nacional Constituinte. A Constituio de 1946 restabeleceu o
estado de direito e as garantias individuais, restaurou a diviso de poderes da
Repblica, devolveu a autonomia dos estados, ampliou os direitos sociais dos
trabalhadores, reorganizou o Judicirio e previu a mudana da capital. Fortaleceu-se o federalismo cooperativo, por meio de novos mecanismos de coordenao e transferncia de rendas entre regies. Eleito em dezembro de 1945,
o presidente Dutra, ex-ministro da Guerra de Getlio Vargas, tomou posse em
janeiro do ano seguinte e realizou um governo legalista e conservador, marcado pela dissipao das reservas cambiais acumuladas durante o conflito mundial, pela perda da legalidade do Partido Comunista e pela proibio dos jogos
de azar. Durante esse qinqnio, foi criada a Companhia Hidreltrica do So
Francisco, aumentando a oferta de energia para o Nordeste do Brasil.
Cinco anos depois de deixar o governo, Getlio Vargas foi eleito presidente da Repblica, pelo voto direto, em 3 de outubro de 1950. Vargas assumiu o governo, com poderes limitados pela Constituio de 1946, para cumprir um programa francamente nacionalista e reformista, prometendo ampliar
os direitos dos trabalhadores e investir na indstria de base e em transportes
e energia, o que requeria o aumento da interveno do Estado no domnio
econmico. Nesse perodo, foram criadas 13 empresas estatais, entre elas a
Petrobras e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDES), grande pilar da poltica de fomento da poltica nacional. Vargas tambm tentou
controlar a remessa de lucros das empresas estrangeiras e criar a Eletrobrs,
empresa controladora do setor eltrico. Contra ele insurgiram-se as foras
conservadoras ligadas a interesses contrariados, desencadeando acirrada oposio. As presses aumentaram com a investigao do atentado ao jornalista
Carlos Lacerda, perpetrado por membros de sua guarda pessoal, culminando
com o ultimato dos chefes militares. Getlio preferiu a morte renncia ou
deposio. Na madrugada do dia 24 de agosto de 1954 desferiu um tiro no
peito que o tirou da vida para coloc-lo na histria do Brasil, segundo ele mesmo deixou escrito em sua carta-testamento.
Durante o segundo governo Vargas tambm se pretendeu retomar os
esforos reformistas pela designao, em 1952, de um grupo de trabalho com
a misso de elaborar um projeto de reforma administrativa que resultou num
projeto de lei que previa a reorganizao administrativa do ministrio e a
848
alterao do cdigo de contabilidade das despesas pblicas, abolindo o registro prvio. Submetida ao Congresso Nacional, mereceu um substitutivo de
comisso interpartidria que previa a criao do Conselho de Planejamento e
Coordenao e dos ministrios do Interior e das Comunicaes e Transportes,
que no chegou a ser aprovado, no obstante o apoio do Executivo.
Depois de um tumultuado perodo de transio de mais de um ano,
com golpes, contragolpes, a eleio e a tentativa de impedimento da posse do
eleito, assumiu o governo em 1956, Juscelino Kubitscheck de Oliveira. Seu
Plano de Metas tinha 36 objetivos, com destaque para quatro setores-chave:
energia, transporte, indstria pesada e alimentao. Propugnava a industrializao acelerada, apoiada na associao entre capitais nacionais e estrangeiros, com nfase na indstria de bens durveis, dando prioridade indstria
automobilstica e ao transporte rodovirio. Seu lema era a realizao de 50
anos em cinco e a meta smbolo era a construo da nova capital do pas, Braslia (Mendona, 1990:335). Era uma fase de grande euforia e de afirmao
nacionalista.
Do ponto de vista institucional, a dcada que vai de 1952 a 1962 foi
marcada pela realizao de estudos e projetos que jamais seriam implementados. A criao da Cosb (Comisso de Simplificao Burocrtica) e da Cepa
(Comisso de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, representa as
primeiras tentativas de realizar as chamadas reformas globais. A primeira tinha como objetivo principal promover estudos visando descentralizao dos
servios, por meio da avaliao das atribuies de cada rgo ou instituio e
da delegao de competncias, com a fixao de sua esfera de responsabilidade e da prestao de contas das autoridades. A Cepa teria a incumbncia de
assessorar a presidncia da Repblica em tudo que se referisse aos projetos de
reforma administrativa.
Esse perodo se caracteriza por uma crescente ciso entre a administrao direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames
de normas rgidas e controles, e a administrao descentralizada (autarquias,
empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de maior autonomia
gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem concursos, preferencialmente entre os formados em think thanks especializados, remunerando-os em
termos compatveis com o mercado. Constituram-se assim ilhas de excelncia
no setor pblico voltadas para a administrao do desenvolvimento, enquanto
se deteriorava o ncleo central da administrao. De acordo com Lima Jnior
(1998:10)
a administrao do plano de metas foi executada, em grande medida, fora dos
rgos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais
849
do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentao, indstrias de

base e educao) apenas 5,2% dos recursos previstos foram alocados na administrao direta; o restante foi aplicado por autarquias, sociedades de economia
mista, administraes estaduais e empresas privadas. A coordenao poltica
das aes se fazia atravs dos grupos executivos nomeados diretamente pelo
presidente da Repblica.
O governo seguinte ao de Kubitscheck, embora caracterizado por grande agitao poltica, no produziu transformaes de largas conseqncias no
aparelho de Estado. Pode parecer at um contra-senso afirmar que a mudana
do sistema de governo seja de pouca relevncia. Na verdade, a introduo
do parlamentarismo depois da renncia do presidente Jnio Quadros, apenas
sete meses depois da sua investidura no cargo, foi uma soluo poltica, de
curta durao, para o enfrentamento das resistncias militares posse do vicepresidente Joo Goulart. O governo instalou-se em meio a uma crise e com ela
conviveu durante os 32 meses seguintes. Jango era apoiado pelo Partido Trabalhista Brasileiro e se propunha a realizar um programa de esquerda, orientado para a realizao de reformas de base bancria, fiscal, urbana, agrria,
universitria e administrativa. O programa contemplava a extenso do direito
de voto aos analfabetos e s patentes. Esse pacote de medidas enfrentava forte
oposio dos setores militares que viam na ao poltica orientada para suboficiais e praas uma grave ameaa disciplina.
Apesar da crise, o governo Goulart criou a Comisso Amaral Peixoto,
que deu incio a novos estudos para a realizao da reforma administrativa.
Seu principal objetivo era promover uma ampla descentralizao administrativa at o nvel do guich, alm de ampla delegao de competncia (Marcelino, 1988:41).
Embora tenha havido avanos isolados durante os governos de Getlio
Vargas, Juscelino Kubitschek, Jnio Quadros e Joo Goulart, o que se observa a manuteno de prticas clientelistas, que negligenciavam a burocracia
existente, alm da falta de investimento na sua profissionalizao. A cada desafio surgido na administrao do setor pblico, decorrente da prpria evoluo socioeconmica e poltica do pas, a sada utilizada era sempre a criao
de novas estruturas alheias administrao direta e o conseqente adiamento
da difcil tarefa de reformulao e profissionalizao da burocracia pblica
existente (Torres, 2004:151).
Todas as iniciativas anteriormente descritas, como a criao dessas comisses, mesmo que no tenham sido implementadas, no deixaram de inaugurar uma nova viso na administrao pblica com a introduo de conceitos, diretrizes e objetivos mais racionais, que serviriam de base para futuras
850
reformas no aparato administrativo brasileiro. Na verdade, algumas das grandes inovaes introduzidas pela reforma de 1967 estavam consignadas nos
relatrios da Cosb, da Cepa e, sobretudo, da Comisso Amaral Peixoto, conforme exaustivamente documentado por Beatriz Wahrlich (1974:30-41).
De fato, o ministrio extraordinrio para a reforma administrativa elaborou quatro projetos que nunca conseguiram aprovao no Congresso, mas
alguns especialistas no assunto afirmam que foi a partir deles que se concebeu
o Decreto-Lei no 200, de 1967. Seu estatuto bsico prescreve cinco princpios
fundamentais:
o planejamento (princpio dominante);
a expanso das empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas pblicas), bem como de rgos independentes (fundaes pblicas) e
semi-independentes (autarquias);
a necessidade de fortalecimento e expanso do sistema do mrito, sobre o

qual se estabeleciam diversas regras;
diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos;
o reagrupamento de departamentos, divises e servios em 16 ministrios:

Justia, Interior, Relaes Exteriores, Agricultura, Indstria e Comrcio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educao e Cultura,
Trabalho, Previdncia e Assistncia Social, Sade, Comunicaes, Exrcito,
Marinha e Aeronutica.
7. A modernizao autoritria
A agitao poltica provocada pelas reformas de base, a ebulio dos movimentos populares de esquerda, a mobilizao da direita catlica, a conspirao nos
quartis e as revoltas dos marinheiros e sargentos do Exrcito acabaram por
provocar mais uma interveno militar que se deu com o golpe de 1o de abril
de 1964. O endurecimento do regime ocorreu aos poucos. Primeiro, a deposio
do presidente e de alguns governadores; em seguida, a cassao de mandatos
eletivos e a suspenso de direitos polticos; depois, a extino dos antigos partidos e a suspenso das eleies diretas. Cumpria-se o mesmo programa autoritrio de supresso de garantias, cerceamento do Congresso, centralizao de
decises, concentrao de recursos e esvaziamento da federao.
De certa forma, o governo militar realizou, sua maneira, com sinais
trocados, o programa de reformas de base elaborou o Estatuto da Terra,
851
promoveu uma reforma tributria, reorganizou o sistema bancrio, reestruturou o ensino universitrio e realizou uma ampla reforma administrativa. Em
1965 teve incio a reforma tributria que se consolidou com a Constituio de
1967, uniformizando a legislao, simplificando o sistema e reduzindo o nmero de impostos. Ela trouxe uma brutal concentrao de recursos nas mos
da Unio, esvaziando financeiramente estados e municpios que ficaram dependentes de transferncias voluntrias.
Ainda em 1964, o novo governo retirou do Congresso Nacional o projeto de lei elaborado pela Comisso Amaral Peixoto para reexame do assunto por parte do Poder Executivo. Instituiu a Comestra (Comisso Especial de
Estudos da Reforma Administrativa), presidida pelo ministro extraordinrio
para o planejamento de coordenao econmica, com o objetivo de proceder
ao exame dos projetos elaborados e o preparo de outros considerados essenciais obteno de rendimento e produtividade da administrao federal
(Wahrlich, 1974:44).
Do trabalho dessa comisso e das revises que se seguiram em mbito
ministerial resultou a edio do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de
1967, o mais sistemtico e ambicioso empreendimento para a reforma da administrao federal. Esse dispositivo legal era uma espcie de lei orgnica da
administrao pblica, fixando princpios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e determinando providncias. O Decreto-Lei no 200 se apoiava
numa doutrina consistente e definia preceitos claros de organizao e funcionamento da mquina administrativa.
Em primeiro lugar, prescrevia que a administrao pblica deveria se
guiar pelos princpios do planejamento, da coordenao, da descentralizao,
da delegao de competncia e do controle. Em segundo, estabelecia a distino entre a administrao direta os ministrios e demais rgos diretamente subordinados ao presidente da Repblica e a indireta, constituda pelos
rgos descentralizados autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a estrutura do Poder Executivo
federal, indicando os rgos de assistncia imediata do presidente da Repblica e distribuindo os ministrios entre os setores poltico, econmico, social,
militar e de planejamento, alm de apontar os rgos essenciais comuns aos
diversos ministrios. Em quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares-pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e
auditoria e servios gerais. Em quinto, definia as bases do controle externo e
interno. Em sexto, indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos. E finalmente, estatua normas de aquisio e contratao de
bens e servios.
852
Para Beatriz Wahrlich (1984:52) de 1964 at 1978 assistiu-se ao ressurgimento da reforma administrativa como programa de governo formal.
De 1967 a 1979, a coordenao da reforma administrativa cabia Semor (Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa), que cuidava dos aspectos estruturais, sistmicos e processuais, e ao Dasp, que atuava
somente no domnio dos recursos humanos. Nesta fase, a Semor se preocupou em recorrer a freqentes exames da estrutura organizacional e analisou
projetos de iniciativa de outros departamentos, visando criao, fuso ou
extino de rgos e programas que trouxessem maior eficcia gesto pblica. Foram realizados muitos estudos, trazendo contribuies importantes
para a formulao do arcabouo terico e de metodologias que embasassem
a modernizao administrativa. Quanto s Dasp, alm de suas atividades
regulares, seu principal projeto foi a elaborao de um novo plano de classificao de cargos, que se pautava numa classificao por categoria, em
oposio ao anterior, aprovado em 1960, que se apoiava num sistema de
classificao por deveres e responsabilidades. Esse plano no logrou xito
em modificar a estrutura hierrquica de cargos na administrao pblica,
o que significa dizer que o sistema de mrito continuou restrito aos postos
iniciais da carreira.
Apesar da distncia entre as metas estabelecidas e as metas cumpridas,
no resta dvida de que o Decreto-Lei no 200 contribuiu para a consolidao
do modelo de administrao para o desenvolvimento no Brasil. Essa nova
concepo viria substituir o modelo clssico de burocratizao, baseado nas
idias de Taylor, Fayol e Weber. Adaptado nova condio poltica do Brasil,
que atravessava uma ditadura militar, ambicionava expandir a interveno
do Estado na vida econmica e social. A modificao do estatuto do funcionalismo de estatutrio para celetista7 e a criao de instituies da administrao descentralizada visavam facilitar as pretenses intervencionistas do
governo.
A tentativa de modernizao do aparelho de Estado, especialmente a
partir da dcada de 1960, teve como conseqncia a multiplicao de entida-
7
As expresses estatutrio e celetista referem-se ao regime jurdico das relaes de trabalho do
Estado com os servidores pblicos, que poderiam ser regidos pelo Estatuto dos Funcionrios
Pblicos Civis da Unio (estatutrios) ou pela Consolidao da Legislao do Trabalho CLT
(celetistas), esta ltima comum a todas as relaes de emprego. Com a Constituio de 1988,
foi institudo o Regime Jurdico nico (RJU) do servidor pblico, transformando os empregados
celetistas estveis em funcionrios estatutrios. A Emenda Constitucional no 19, promulgada em
maio de 1998, criou a figura jurdica do emprego pblico, que ainda no foi regulamentada.
853
des da administrao indireta: fundaes, empresas pblicas, sociedades de

economia mista e autarquias. A expanso e a multiplicao de novos centros
de administrao indireta buscavam maior agilidade e flexibilidade de atuao
dessas entidades, melhor atendimento s demandas do Estado e da sociedade,
facilidade de aporte de recursos e, naturalmente, facilidade de recrutamento,
seleo e remunerao (Marcelino, 1988:44).
Embora tenha se verificado um crescimento na administrao direta, sobretudo com o aumento do nmero de ministrios que foram desmembrados
de outros, a marca maior do modelo do crescimento foi mesmo a expanso da
administrao indireta. Isso resultou no fenmeno da dicotomia entre o Estado tecnocrtico e moderno das instncias da administrao indireta e o Estado
burocrtico, formal e defasado da administrao direta, que subsiste mesmo
depois da reforma administrativa de maro de 1990 (Marcelino, 1988:44).
Esse fenmeno tinha se iniciado ainda no final do primeiro governo Vargas,
que entre 1940 e 1945 chegou a criar 21 rgos descentralizados.
Apesar dos avanos, a reforma de 1967 no logrou eliminar o fosso
crescente entre as burocracias pblicas instaladas na administrao direta e
na indireta, nem garantir a profissionalizao do servio pblico em toda a
sua extenso: No se institucionalizou uma administrao do tipo weberiano;
a administrao indireta passou a ser utilizada como fonte de recrutamento,
prescindindo-se, em geral, do concurso pblico (Lima Jnior, 1998:14).
A reforma administrativa embutida no Decreto-Lei no 200 ficou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados
dos anos 1970, agrava ainda mais a situao da administrao pblica, j que
a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao (Bresser-Pereira, 1996:273-274).
Antes da descrio da reforma administrativa da Nova Repblica, merecem registro dois programas de reforma elaborados entre 1979 e 1982, a
desburocratizao e a desestatizao. De iniciativa do Poder Executivo, os dois
programas foram concebidos de forma a atender objetivos complementares
que seriam o aumento da eficincia e eficcia na administrao pblica e o
fortalecimento do sistema de livre empresa. Mais especificamente, o programa
de desburocratizao, institudo pelo Decreto-Lei no 83.740, de 18 de julho
de 1979, visa simplificao e racionalizao das normas organizacionais,
de modo a tornar os rgos pblicos mais dinmicos e mais geis (Wahrlich,
1984:53). Esperava-se que a supresso de etapas desnecessrias tornaria mais
gil o sistema administrativo, trazendo benefcios para funcionrios e clientes.
Diferentemente dos outros programas, o da desburocratizao privilegiava o
854
usurio do servio pblico. Da o seu ineditismo, porque nenhum outro programa antes era dotado de carter social e poltico. Mas, ele tambm inclua
entre seus objetivos o enxugamento da mquina estatal, j que recomendava
a eliminao de rgos pouco teis ou cuidava para impedir a proliferao de
entidades com tarefas pouco definidas ou j desempenhadas em outras instituies da administrao direta e indireta.
O balano de sua atuao registrou at maro de 1981 a anlise de
centenas de rotinas de trabalho, para efeito de simplificao, procedendo
supresso de documentos e informaes dispensveis. Em 1983, ele ganha
estatuto de ministrio, depois de passar por uma fase que volta a ser um programa, a desburocratizao recupera na Nova Repblica sua condio de ministrio, quando suprimida definitivamente em 1986.
O programa de desestatizao visava ao fortalecimento do sistema livre
de empresa e tinha os seguintes pressupostos:
organizao e explorao das atividades econmicas competem preferencialmente empresa privada, na forma estabelecida na Constituio brasileira. O papel do Estado, no campo econmico, de carter suplementar, e
visa sobretudo encorajar e apoiar o setor privado;
o governo brasileiro est firmemente empenhado em promover a privatizao das empresas estatais nos casos em que o controle pblico se tenha
tornado desnecessrio ou injustificvel;
a privatizao das empresas estatais, porm, no dever alcanar nem enfraquecer as entidades que devam ser mantidas sob controle pblico, seja
por motivos de segurana nacional, seja porque tais empresas criem, efetivamente condies favorveis ao desenvolvimento do prprio setor privado
nacional, ou ainda, quando contribuem para assegurar o controle nacional
do processo de desenvolvimento (Wahrlich, 1984:54).
Para Beatriz Wahrlich (1984:57), o programa da desestatizao havia

sido concebido para estabelecer limites aos excessos de expanso da administrao pblica descentralizada, tendncia marcante na dcada anterior sem,
entretanto, se configurar na reverso desse processo. Ela completa:
a necessidade de um programa de desestatizao indica que na questo da organizao para o desenvolvimento, a administrao pblica brasileira ultrapassou suas metas e chegou a hora de corrigir a disfuno existente, para atender
opo constitucional do pas por uma economia de mercado.
855
8. A reforma administrativa da Nova Repblica

A reforma do Estado era uma das principais promessas da Nova Repblica,
que se traduzia em diversas bandeiras de luta que iam muito alm do rearranjo administrativo vigncia efetiva do imprio da lei, desobstruo do
Legislativo, aparelhamento da Justia, reforma tributria, descentralizao e,
subsidiariamente, reforma agrria, saneamento da previdncia, implantao
do sistema nico de sade, erradicao do analfabetismo, reforma do ensino
bsico, desenvolvimento regional.
Tancredo Neves promoveu uma pequena reforma administrativa destinada a acomodar os interesses das diversas faces polticas que o apoiavam
ampliao do nmero de ministrios e criao de novas diretorias em quase
todas as empresas estatais. A verdadeira reforma do Estado, prometia, viria
depois da posse. Para realizar essa imensa tarefa, ele indicou um ministro extraordinrio da administrao para dirigir o velho e desgastado Dasp.
O governo civil que acabara de se instalar em 1985, aps mais de duas
dcadas de ditadura militar, herdava um aparato administrativo marcado ainda pela excessiva centralizao. Apesar de representar a primeira tentativa de
reforma gerencial da administrao pblica pela inteno de mexer na rigidez
burocrtica, o Decreto-Lei no 200/67 deixou seqelas negativas. Em primeiro
lugar, o ingresso de funcionrios sem concurso pblico permitiu a reproduo
de velhas prticas patrimonialistas e fisiolgicas. E, por ltimo, a negligncia
com a administrao direta burocrtica e rgida que no sofreu mudanas
significativas na vigncia do decreto, enfraquece o ncleo estratgico do Estado,
fato agravado pelo senso oportunista do regime militar que deixa de investir na
formao de quadros especializados para os altos escales do servio pblico.
No final das mais de duas dcadas de regime ditatorial a situao do
pas no era muito alentadora. Paralelamente ao desafio da redemocratizao,
lidava-se com uma severa crise econmica marcada pelas crescentes desigualdades sociais. As distores no aparelho administrativo, geradas at o momento, dificultavam qualquer tentativa de reverso desse quadro. Ora, se para
realizar mudanas importantes na engrenagem administrativa era necessrio
uma reviso crtica de todas as experincias anteriores, a misso mais urgente
que se apresentava nos meados dos anos 1980 era a instalao de sistemas
administrativos capazes de promover o desenvolvimento, fazendo com que o
pas pudesse dispor de toda a potencialidade de seus recursos. importante
sublinhar, portanto, que o processo de reforma est estreitamente ligado ao
contexto poltico, social e cultural do pas, o que significa que no se pode
enfatizar somente os aspectos legal e tcnico.
856
Assim, o governo da chamada Nova Repblica teria como tarefa inadivel a reverso desse quadro, que se expressaria na necessidade de tornar o
aparelho administrativo mais reduzido, orgnico, eficiente e receptivo s demandas da sociedade (Marcelino, 2003:645).
Para empreender tamanha tarefa, o governo Sarney instituiu uma numerosa comisso, cujos objetivos eram extremamente ambiciosos, j que, num
primeiro momento, pretendia redefinir o papel do Estado (nas trs esferas de
governo); estabelecer as bases do funcionamento da administrao pblica;
fixar o destino da funo pblica; reformular as estruturas do Poder Executivo
federal e de seus rgos e entidades; racionalizar os procedimentos administrativos em vigor; alm de traar metas para reas consideradas prioritrias,
como a organizao federal, recursos humanos e a informatizao do setor
pblico. Nessa poca, ainda operavam os programas de privatizao e desburocratizao herdados do governo Figueiredo.
Segundo Marcelino (2003:646), o documento elaborado pela comisso
geral da reforma define as propostas para a reorganizao da administrao
pblica:
restaurao da cidadania para prover os cidados de meios para a realizao de seus direitos, obedecendo aos critrios de universalidade e acesso
irrestrito;
democratizao da ao administrativa em todos os nveis do governo, por

meio de dinamizao, reduo do formalismo e transparncia dos mecanismos de controle, controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo e pela
sociedade, e articulao e proposio de novas modalidades organizacionais de deciso, execuo e controle administrativo-institucional;
descentralizao e desconcentrao da ao administrativa com o objetivo

de situar a deciso pblica prxima do local de ao, alm de reverter o
processo de crescimento desordenado da administrao federal;
revitalizao do servio pblico e valorizao dos servios;
melhoria dos padres de desempenho a fim de promover a alocao mais

eficiente de recursos.
Essa comisso, criada em agosto de 1985, suspende seus trabalhos em

fevereiro de 1986, quando todas as atenes e esforos estavam voltados para
o plano de estabilizao da economia o Plano Cruzado. Em setembro daquele mesmo ano, lanado o primeiro programa de reformas do governo
Sarney, que tinha trs objetivos principais: racionalizao das estruturas admiRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
857
nistrativas, formulao de uma poltica de recursos humanos e conteno de

gastos pblicos (Marcelino, 2003:647).
Quanto estrutura, o que se pretendia era fortalecer a administrao
direta com base na assertiva de que ela tinha sido negligenciada em detrimento da administrao indireta, que acusava altos nveis de expanso ano aps
ano, desde o comeo das reformas. Para estancar o crescimento dos rgos da
administrao indireta e promover o desenvolvimento da direta, elaborou-se
uma primeira verso da Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, que
sucedia o Decreto-Lei no 200.
Valorizar a funo pblica e promover a renovao de quadros eram as
metas principais da poltica de recursos humanos do governo Sarney. Para isso,
foram criadas a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) e o Centro
de Desenvolvimento da Administrao Pblica (Cedam), ambos vinculados
Secretaria de Recursos Humanos. O primeiro seria responsvel pela formao
de novos dirigentes do setor pblico e ao segundo caberia a funo de treinar
e reciclar servidores pblicos, objetivando uma alocao mais lgica e racional
de funcionrios pblicos. Complementando essa poltica, a Secretaria de Administrao Pblica (Sedap), ao tentar resgatar o sistema de mrito, elaborou
um novo plano de carreira, uma reviso do estatuto do funcionalismo e um
plano de retribuies.
Na prtica, nem a comisso, nem o grupo executivo que a sucedeu conseguiu implementar as medidas que preconizaram. A ampla reforma modernizadora e democrtica foi deixada de lado para dar lugar mais tradicional
estratgia de reforma administrativa a racionalizao dos meios. Mas mesmo com a emulao suscitada pelo Plano Cruzado, o governo no foi capaz de
reativar as antigas ilhas de eficincia do setor pblico planejamento, arrecadao, comunicaes, poltica agrcola desmanteladas a partir do incio
da gesto de Delfim Neto na Secretaria de Planejamento, da presidncia da
Repblica, no governo Figueiredo. Por outro lado, como medidas de racionalizao, o governo Sarney extinguiu o Banco Nacional de Habitao (BNH), que
enfrentava grave crise na lgica de financiamento da casa prpria e, com ele,
a poltica de habitao, cuja responsabilidade, em parte, foi transferida para a
Caixa Econmica Federal (CEF). Tambm pouco avanou na implementao
do Sistema nico de Sade (SUS), duramente conquistado na Constituinte.
No campo da poltica de recursos humanos do setor pblico, o governo no conseguiu instituir um sistema de carreiras, apoiando o progresso
profissional na formao dos servidores, que justificasse a existncia desses
organismos. Deixou para seu sucessor o projeto de um regime nico para os
servidores pblicos, determinado pela Constituio de 1988 que, cedendo
858
a presses de interesses corporativos, estabelecia mais de 100 direitos, uns

dois ou trs deveres e alguns poucos dispositivos sobre o processo disciplinar
e as sanes cabveis em caso de falta grave (Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, mais tarde, profundamente alterada pela Lei no 9.527, de 10 de
dezembro de 1997). Sancionado com vetos posteriormente derrubados pelo
Congresso Nacional, esse emblema do privilgio em nada contribuiu para
valorizar a funo pblica.
Para Gileno Marcelino (1988), as tentativas de reforma at 1985 careceram de planejamento governamental e de meios mais eficazes de implementao. Havia uma relativa distncia entre planejamento, modernizao e
recursos humanos, alm da falta de integrao entre os rgos responsveis
pela coordenao das reformas. Os resultados dessa experincia foram relativamente nefastos e se traduziram na multiplicao de entidades, na marginalizao do funcionalismo, na descontinuidade administrativa e no enfraquecimento do Dasp. Em resumo, a experincia das reformas administrativas
no Brasil apresentou distores na coordenao e avaliao do processo, o
que dificultou a sua implementao nos moldes idealizados. Persistia na sua
concepo uma enorme distncia entre as funes de planejamento, modernizao e recursos humanos.
Paralelamente s tentativas de reforma empreendidas pelo governo,
tinham incio os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, eleita em
1986 e instalada no comeo de 1987. A Constituinte pretendia, com a nova
Carta, refundar a Repblica, estabelecendo outras bases para a soberania,
a ordem social, a cidadania, a organizao do Estado, as formas de deliberao coletiva, o financiamento do gasto pblico, as polticas pblicas e a
administrao pblica. A Constituio de 1988 proclamou uma nova enunciao dos direitos de cidadania, ampliou os mecanismos de incluso poltica
e participao, estabeleceu larga faixa de interveno do Estado no domnio
econmico, redistribuiu os ingressos pblicos entre as esferas de governo,
diminuiu o aparato repressivo herdado do regime militar e institucionalizou
os instrumentos de poltica social, dando-lhes substncia de direo. Nesse
sentido, a promulgao da Carta Magna representou uma verdadeira reforma do Estado.
Entretanto, do ponto de vista da gesto pblica, a Carta de 1988, no
anseio de reduzir as disparidades entre a administrao central e a descentralizada, acabou por eliminar a flexibilidade com que contava a administrao
indireta que, apesar de casos de ineficincia e abusos localizados em termos
de remunerao, constitua o setor dinmico da administrao pblica. Ela
foi equiparada, para efeito de mecanismos de controle e procedimentos,
859
administrao direta.8 A aplicao de um regime jurdico nico (RJU) a todos

os servidores pblicos abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em estatutrios,9 gerando um problema ainda no solucionado para a
gesto da previdncia dos servidores pblicos, pois assegurou aposentadorias
com salrio integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribudo para esse sistema.
Alm disso, o RJU institucionalizou vantagens e benefcios que permitiram um
crescimento vegetativo e fora de controle das despesas com pessoal, criando
srios obstculos ao equilbrio das contas pblicas e aos esforos de modernizao administrativa em todos os nveis de governo.
Apesar do propalado retrocesso em termos gerenciais, a Constituio
de 1988 no deixou de produzir avanos significativos, particularmente no
que se refere democratizao da esfera pblica. Atendendo aos clamores de
participao nas decises pblicas, foram institucionalizados mecanismos de
democracia direta, favorecendo um maior controle social da gesto estatal,
incentivou-se a descentralizao poltico-administrativa e resgatou-se a importncia da funo de planejamento.
Embora tenha participado da administrao do presidente Sarney, Bresser-Pereira (1998:274) faz uma crtica mais contundente s tentativas de reforma do governo da transio democrtica e s mudanas introduzidas pela
Constituio de 1988. Ele acredita que, no plano gerencial, houve uma volta
aos ideais burocrticos dos anos 1930 e, no plano poltico, uma tentativa de
retorno ao populismo dos anos 1950. Partindo de uma perspectiva de anlise
poltica, considera que os dois partidos que comandaram a transio eram,
apesar de democrticos, visceralmente populistas, no tinham, como a sociedade brasileira tambm no tinha, noo da gravidade da crise que o pas estava atravessando. Havia, ainda, uma espcie de euforia democrtico-populista.
Uma idia de que seria possvel voltar aos anos dourados da democracia e do
desenvolvimento brasileiro, que foram os anos 1950.
8
O Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabeleceu a distino entre administrao
direta (ou centralizada) e administrao indireta (ou descentralizada), englobando na primeira
apenas os ministrios e seus rgos constitutivos, inclusive os relativamente autnomos e, na
indireta, as autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
9
Relao de emprego regida pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que vale tanto para
os empregados das empresas privadas quanto para os das estatais. At 1988, esse regime tambm
era utilizado na contratao de servidores de autarquias, fundaes e mesmo de alguns rgos da
administrao direta. Eram chamados de estatutrios os funcionrios regidos pelo antigo Estatuto
dos Servidores Civis da Unio. Na prtica, o RJU transformou todos os empregados pblicos em
funcionrios estatutrios.
860
9. A reforma do governo Collor

Em 15 de maro de 1990, tomou posse o primeiro governo civil eleito pelo
voto direto, nos ltimos 30 anos, de um sculo de vida republicana. Para cumprir seus propsitos reformadores criou uma nova moeda, congelou a poupana popular, taxou haveres financeiros e redesenhou a mquina de governo. Em
menos de 24 horas, editou 23 medidas provisrias, sete decretos e 72 atos de
nomeao, aos quais se seguiram inmeras portarias ministeriais e instrues
normativas autrquicas. Com o objetivo de reduzir a interveno do Estado
na vida social, criou uma srie de restries e regulamentos temporrios para
que, aos poucos, os cidados perdessem a memria inflacionria e pudessem
usufruir mais os benefcios decorrentes do exerccio das novas liberdades.
Na perspectiva econmica, o Plano Collor fomentou debates, ensaios e
livros. Sob as lentes do direito, as medidas legais dele decorrentes tm gerado
pareceres, polmicas e milhares de demandas judiciais. Esses dois pontos de
vista monopolizaram o interesse e a ateno dos meios de comunicao e, em
conseqncia, da sociedade como um todo. Hoje, so de conhecimento perfeitamente acessvel o impacto do inciso de um artigo de uma lei de converso, a
alquota de IOF que incide sobre cada ativo financeiro e as projees sobre os
estoques de base monetria e da moeda em circulao.
verdade que a extino de alguns rgos que cumpriam misses mais
relevantes e as demisses em todas as reas provocaram vivas discusses.
Questionou-se, por exemplo, o propsito do desmantelamento do aparelho
de promoo cultural e o fundamento tico das demisses em massa numa
conjuntura econmica recessiva. Afora o questionamento sobre sua eficcia
em termos de efetiva reduo de custos, os argumentos que se alinhavam a
favor e contra sua adoo fundamentam-se em paradigmas de rationale no
semelhantes, a comear por duas ou trs concepes de Estado que supem
diferentes nveis de aparelhamento e limites de interveno. Perdeu-se, nessa
perspectiva, at o que havia de consensual antes da posse do presidente Collor
a necessidade de redefinir o papel do Estado e redimensionar o tamanho
do governo.
claro que no houve um balizamento conceitual, um contedo estratgico bem definido e um planejamento da implementao suficientemente
estruturado mas, ainda assim, constituiu-se um amplo processo de reforma
administrativa do Poder Executivo, embora com uma inverso de fatores, ou
seja, existia uma funo procura de um enredo.
Evidentemente, existem outros modelos de reforma ou modernizao
administrativa cujo foco de interveno pode ser orientado para diferentes diRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
861
menses do fenmeno macro-organizacional.10 Mas a redistribuio de autoridade e responsabilidade por diferentes reas de especializao, organismos
e nveis hierrquicos pode caracterizar, por si s, a mudana organizacional e
constituir o contedo da reforma administrativa.
A rpida passagem de Collor pela presidncia provocou, na administrao pblica, uma desagregao e um estrago cultural e psicolgico impressionantes. A
administrao pblica sentiu profundamente os golpes desferidos pelo governo
Collor, com os servidores descendo aos degraus mais baixos da auto-estima e
valorizao social, depois de serem alvos preferenciais em uma campanha poltica altamente destrutiva e desagregadora.
Torres (2004:170)
Sua reforma administrativa caminhou de forma errtica e irresponsvel

no sentido da desestatizao e da racionalizao.11 As medidas de racionalizao
foram conduzidas de maneira perversa e equivocada. Algumas das extines
tiveram que ser logo revistas, como a da Capes, por exemplo. Muitas das fuses,
principalmente de ministrios, no eram convenientes, pois criavam superestruturas (como os ministrios da Economia e da Infra-Estrutura) sujeitas a presses
de interesses poderosos, e dificultavam a superviso que intentavam favorecer.
Os cortes de pessoal, desnecessrios, se examinarmos a administrao como um
todo, no trouxeram expressiva reduo de custos. A reforma administrativa
desmantelou os aparelhos de promoo da cultura e contribuiu ou, pelo menos,
serviu de pretexto para a paralisao de todos os programas sociais. Depois do
incio da crise de seu governo, Collor voltou ao velho sistema de concesses polticas para atrair apoios, desmembrando e criando ministrios.
O governo Collor tambm prometeu uma reforma do Estado orientada
numa outra direo. Se ela fosse sincera nos seus propsitos poderia, como j
10
Os principais modelos de anlise e interveno organizacional utilizados no processo de reforma administrativa e a proposta de mudana ambiental planejada so expostos em Motta,
1979:153.
11
Essas categorias foram desenvolvidas para melhor compreender a reforma administrativa do
governo Collor. A desestatizao parte da premissa que no cabe ao Estado realizar determinadas
funes, e a racionalizao se apia no critrio da eficincia e parte do pressuposto que, entre as
funes indelegveis, o Estado pode, com menos recursos, realizar o mesmo volume de atividades
ou, em outros casos, com o mesmo volume de recursos, realizar um maior nmero de atividades
(Lustosa da Costa e Cavalcanti, 1991:82).
862
vimos, contribuir para a consolidao e universalizao do Estado mnimo, e

assim assegurar o bem-estar dos cidados brasileiros. Na verdade, movida a
oportunismo neoliberal e constituda como uma empresa de desmantelamento do setor pblico, ela produziu uma srie de remanejamentos no plano da
organizao administrativa, desarticulou as estruturas encarregadas de operar
polticas compensatrias e em nada contribuiu para a garantia de direitos civis
ou de direitos sociais bsicos.12
O governo Itamar Franco, dado o seu carter de excepcionalidade, adotou uma postura tmida e conservadora com relao reforma do Estado e
mesmo reforma administrativa. Para conservar a ampla base de apoio que
possibilitou a sua emergncia, persistiu na estratgia de ressucitar ministrios
extintos por Collor e restringiu-se a tocar, de forma hesitante, o programa de
privatizao.
Esse relato inicial no contempla o perodo dos mandatos do presidente
Fernando Henrique Cardoso, que objeto de anlise detalhada mais frente.
10. A reforma Bresser

No Brasil dos anos 1990, o debate sobre a reforma do Estado foi liderado pelo
professor Luis Carlos Bresser-Pereira, seja na qualidade de scholar, seja na qualidade de ministro. Manifestando-se num ou noutro papel, seus argumentos e
propostas foram sempre basicamente os mesmos e esto resumidos no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho de Estado Pdrae (1995). O documento
est dividido em nove partes e apresenta, entre outros, os seguintes pontos:
uma breve interpretao da crise do Estado;
uma classificao evolutiva da administrao pblica;
um histrico das reformas administrativas no Brasil a partir dos anos

1930;
um diagnstico da administrao pblica brasileira;
um quadro referencial das formas de propriedade, setores do Estado e tipos

de gesto;
12
Uma avaliao da concepo de Estado, das dimenses tcnicas e do impacto inicial da reforma
administrativa empreendida no governo Collor est em Costa e Cavalcanti, 1991.
863
uma estratgia de mudana;
os principais projetos de reforma do chamado aparelho de Estado.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como proposta

explcita inaugurar a chamada administrao gerencial, o que parece designar, como veremos, o fim da histria da administrao pblica, espcie de
panacia redentora do estatismo patrimonialista e do ogro burocrtico.
O Pdrae partia de uma premissa a de que a crise latino-americana
era uma crise do Estado. Com base nesse diagnstico, o plano indicou como
pilares do projeto de reforma do Estado:
ajustamento fiscal duradouro;
reformas econmicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de

uma poltica industrial e tecnolgica, garantissem a concorrncia interna e
criassem condies para o enfrentamento da competio internacional;
a reforma da previdncia social;
a inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior

abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais;
a reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou

seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas.
Segundo o Pdrae, o governo brasileiro, no mbito dos trs poderes, no

carecia de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que contava na sociedade civil. Enfrentava,
entretanto, um problema de governana, na medida em que sua capacidade
de implementar as poltica pblicas estava limitada pela rigidez e ineficincia
da mquina administrativa (Mare, p. 3-4).
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social, para se tornar seu promotor e regulador.
O Estado assume um papel menos executor ou prestador direto de servios
mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor destes. Nesta nova
perspectiva, busca-se o fortalecimento das suas funes de regulao e de
coordenao, particularmente no nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no
campo da prestao de servios sociais e de infra-estrutura. Considerando essa
tendncia, pretende-se reforar a governana a capacidade de governo do
864
Estado por meio da transio programada de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle
interno, para uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada
para o atendimento da cidadania. Para isso, ser necessria uma mudana em
trs planos: no plano institucional-legal, atravs da reforma da Constituio
e das leis do pas; no plano cultural, atravs da internalizao de uma nova
viso do que seja a administrao pblica; e no plano da gesto, onde afinal se
concretiza a reforma (Mare, p. 4).
Para realizar tarefa de tal envergadura, o Pdrae assinalava ser necessrio:
a redefinio dos objetivos da administrao pblica, voltando-a para o cidado-cliente;
o aperfeioamento dos instrumentos de coordenao, formulao e implementao e avaliao de poltica pblicas;
a flexibilizao de normas e a simplificao de procedimentos;
o redesenho de estruturas mais descentralizadas;
o aprofundamento das idias de profissionalizao e de permanente capacitao dos servidores pblicos, idias que vm da administrao pblica
burocrtica, mas que jamais foram nela plenamente desenvolvidas.
O modelo conceitual
O modelo conceitual da Reforma do Aparelho de Estado est apoiado em trs
dimenses: formas de propriedade, tipos de administrao pblica e nveis de
atuao do Estado. As relaes entre essas dimenses estabelecem o quadro
referencial e a estratgia da reforma.
Tradicionalmente, o senso comum e a cincia do direito distinguem dois
tipos de propriedade a pblica e a privada, sendo pblica toda aquela que
est no domnio do Estado, e privada, por excluso, todas as demais, que ordinariamente se diz estarem na esfera do mercado. O modelo prope que a propriedade pblica possa ser classificada em dois tipos: a propriedade pblica
estatal e a propriedade pblica no-estatal. A propriedade estatal seria aquela
tradicionalmente designada como propriedade pblica, ou seja, o conjunto de
bens sob controle estatal. J a propriedade pblica no-estatal compreenderia
todos aqueles bens que, embora no sejam propriedade do Estado, servem
ao interesse pblico. Est nessa categoria o patrimnio de todas as instituies sem fins lucrativos dedicadas a prestar servios comunidade, como as
865
fundaes, as associaes sem fins lucrativos, as sociedades civis de interesse

pblico, as beneficncias. Na hiptese de extino, o patrimnio delas reverte
ao Estado.
Bresser-Pereira chama a ateno para o fato de que a existncia desse
tipo de propriedade gera direitos de cidadania, os chamados direitos republicanos, que no tm titular certo, mas afetam o bem-estar e a sobrevivncia de
todos os indivduos em novas formas de apropriao do mundo e de insero
na vida social. Eles do ao cidado direitos ao futuro comum, informao
fidedigna, proteo ao meio ambiente, ao patrimnio histrico e coisa pblica. Bresser-Pereir (1997:121) no inclui a proteo do consumidor entre os
direitos republicanos. Apoiado na obra de Lus Felipe Colao Antunes (1989),
ele argumenta que
este um direito que pode ser coletivo, medida que seu titular freqentemente um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si. (...) um direito
civil, um direito subordinado ao direito de propriedade. O direito do consumidor, embora possa ser visto como coletivo, no fundo um direito privado:
expressa o direito do comprador de bens de consumo de no ser enganado.
O mesmo raciocnio sobre o carter individual de um direito coletivo

pode ser aplicado ao direito privacidade e proteo contra a oniscincia
dos computadores.
O modelo tambm distingue trs tipos de administrao pblica: a patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Na administrao pblica patrimonialista,
o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e
os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so
considerados prebendas. A res publica no diferenciada da res principis. Em
conseqncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo
momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se uma excrescncia
inaceitvel.
(Mare, p. 15).
A administrao pblica burocrtica se caracteriza pela profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalisRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
866
mo, em sntese, o poder racional legal. Os controles administrativos, visando

evitar a corrupo e o nepotismo, so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas (Mare, p. 15). O controle rgido dos processos volta-se para
a administrao de pessoal, as compras e o processamento de demandas. A
administrao pblica gerencial orientada predominantemente pelos valores da eficincia e da qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. No nega todos os
princpios da administrao pblica burocrtica, pois tem uma clara noo do
interesse pblico e conserva, embora flexibilizando-os, a admisso segundo
rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal
de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A principal diferena est na forma de controle que deixa
de se basear nos processos para se concentrar nos resultados (Mare, p. 16). A
administrao pblica gerencial volta-se para:
a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir
em sua unidade;
a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos,

materiais e financeiros que lhe foram colocados disposio;
o controle ou cobrana a posteriori dos resultados.
Adicionalmente, praticar-se-ia a competio administrada no interior do

prprio Estado, quando houvesse a possibilidade de estabelecer concorrncia
entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornar-se-iam centrais.
Em suma, afirmava-se que a administrao pblica deve ser permevel
maior participao dos agentes privados e das organizaes da sociedade civil,
deslocando-se a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins):
o paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios de confiana e de descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivo criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia
tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado cliente, do
controle por resultados, e da competio administrada.
(Mare, p. 17).
867
Essas categorias deixam entrever o carter evolutivo e voluntarista

da proposta. Sugere-se que tivemos uma administrao patrimonialista, que
evoluiu para o modelo burocrtico e estamos caminhando para a administrao gerencial, uma espcie de fim da histria da administrao pblica. A
prpria designao administrao infeliz pleonasmo nascido de uma traduo inadequada da new public management. Falar em dotar a administrao pblica de uma cultura gerencial no quer dizer nada. Todas as organizaes possuem cultura gerencial algumas mais burocrticas; outras mais
orgnicas e flexveis.
De acordo com o plano, tambm h que se distinguir ainda trs nveis
de atuao do Estado:
central ou estratgico, incumbido de formular, supervisionar e avaliar a implementao das polticas pblicas compostas pelo governo, a cpula dos
trs poderes da Repblica e o Ministrio Pblico;
descentralizado, responsvel pela execuo das polticas e atividades exclusivas, como regulao, fiscalizao, segurana, previdncia bsica;
de funes no-exclusivas do Estado, no qual bens e servios pblicos em

hospitais, escolas, centros culturais e centros de pesquisa podem ser fornecidos por organizaes estatais ou da sociedade civil associaes sem
fins lucrativos e mesmo empresas privadas sujeitas ao controle social.
A produo de bens e servios para o mercado ficaria a cargo das empresas privadas. A cada um desses nveis funcionais corresponderia um tipo
especfico de agncia pblica.
Esse esquema engenhoso resume toda a base conceitual da reforma gerencial brasileira, estabelecendo numa matriz diferentes formas de propriedade, tipos de administrao pblica e nveis de atividade, para definir os projetos de interveno. Ele mostra que a administrao gerencial o tipo mais
adequado gesto de agncias autnomas, organizaes pblicas no-estatais
(no-governamentais) e empresas privadas, mas que h ainda um espao residual para a administrao burocrtica. Chama a ateno a existncia de uma
relao entre o tipo de propriedade (ou espao institucional Estado, mercado e sociedade) e o tipo de atividade. Tal correspondncia pode ser encontrada em dois quadros apresentados por Osborne e Gaebler (1997) para indicar
tipos de atividade onde so mais efetivas instituies pblicas, organizaes
governamentais e empresas privadas.
868
Os instrumentos de interveno
A reforma, tal como preconizada no Plano Diretor, pode ser interpretada com
cinco diretrizes principais, a saber:
institucionalizao, considera que a reforma s pode ser concretizada com
a alterao da base legal, a partir da reforma da prpria Constituio;
racionalizao, que busca aumentar a eficincia, por meio de cortes de gastos, sem perda de produo, fazendo a mesma quantidade de bens ou
servios (ou at mesmo mais) com o mesmo volume de recursos;
flexibilizao, que pretende oferecer maior autonomia aos gestores pblicos na

administrao dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua
disposio, estabelecendo o controle e cobrana a posteriori dos resultados;
publicizao, que constitui uma variedade de flexibilizao baseada na

transferncia para organizaes pblicas no-estatais de atividades no exclusivas do Estado (devolution), sobretudo nas reas de sade, educao,
cultura, cincia e tecnologia e meio ambiente;
desestatizao, que compreende a privatizao, a terceirizao e a desregulamentao.
Do ponto de vista do Plano Diretor, essas grandes diretrizes se traduziam na mudana institucional introduzida pela Emenda Constitucional no
19 e em trs projetos bsicos: avaliao estrutural (racionalizao), agncias
executivas (flexibilizao) e organizaes sociais (publicizao). A emenda
foi promulgada em junho de 1998, a avaliao estrutural nunca foi realizada
pelo governo Fernando Henrique, o projeto de agncias executivas resultou na
qualificao de um nico organismo (Inmetro) e a proposta de publicizao
resultou no estmulo criao de apenas cinco organizaes sociais. Embora
no fizesse parte dos objetivos do Plano Diretor, nem constitusse atribuio
do Mare (Ministrio da Administrao e Reforma do Estado), o maior nmero
de realizaes esteve relacionado com a privatizao de empresas estatais,
principalmente nos setores de telefonia (Sistema Telebrs), minerao (Vale
do Rio Doce) e financeiro (Banespa).
11. Consideraes finais sntese histrica

Este artigo revela que a organizao da administrao pblica no Brasil passou
por transformaes importantes desde o perodo colonial. Parece simplificador
869
reduzir a histria administrativa do pas a dois grandes momentos antes e

depois. Na verdade, a administrao colonial conheceu diferentes fases e teve
um impulso modernizador com o consulado pombalino. O Imprio tambm
tem sua organizao governamental marcada por etapas bem distintas, destacando-se a adoo do regime parlamentarista e o fortalecimento progressivo
dos governos provinciais. A prpria Repblica Velha tambm se caracterizou
por avanos e recuos na questo da descentralizao e viu nascerem algumas
empresas e autarquias e surgirem diferenciaes na estrutura ministerial.
verdade que o primeiro governo Vargas representa um marco, no s
porque produziu grandes transformaes nas estruturas econmicas, sociais e
polticas do pas, mas tambm porque realizou o primeiro esforo deliberado,
sistemtico e continuado de modernizao administrativa. O outro marco de
fato a reforma administrativa de 1967, que padronizou estruturas e procedimentos e introduziu os modernos instrumentos de interveno.
O terceiro marco na histria administrativa mais recente a reforma
dos anos 1990. Ela precedida de uma crise que desmantelou e sucateou a
mquina administrativa brasileira, criando ensejo para a crtica neoliberal. O
que se pode concluir desta anlise que, no obstante os equvocos polticos,
conceituais e operacionais e a desastrada estratgia que adotou, a reforma
gerencial comeou no governo Collor, quando se tentou introduzir, ainda que
de forma intuitiva e vacilante, os princpios da new public management.
Este balano tambm mostra que no se pode avaliar a experincia de
reforma em termos de sucesso ou insucesso absolutos. A no ser aquelas tentativas que no chegaram a produzir efeitos legais e administrativos, todas as
reformas introduziram instrumentos que vieram se agregar s prticas vigentes. Nesse sentido, medida que o pas se transformava econmica, social e
politicamente, a administrao pblica se ampliava, se diferenciava e se aparelhava, sempre aumentando a oferta de bens e servios.
Assim, no obstante os avanos persistentes e os eventuais recuos, a
administrao pblica se modernizou, ganhando em eficincia, especializao
tcnica, moralidade, publicidade e transparncia. Entretanto, esse processo de
transformao sempre deixou em segundo plano a questo democrtica e a
teleologia das reformas e da prpria mquina pblica.
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Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Administrao colonial portuguesa; 3. A construo do

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BRASIL: 200 ANOS DE ESTADO; 200 ANOS DE ADMINISTRAO PBLICA

obras do prncipe regente, como a Biblioteca Real, a Imprensa Rgia, o Jardim

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2. Administrao colonial portuguesa

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do por um juiz letrado, ou juiz-de-fora, ou por um juiz leigo, o juiz ordinrio.

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3. A construo do Estado nacional

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nistrio. Transferiu a pasta dos Negcios Estrangeiros da Secretaria da Guerra,

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assegurar a defesa e a estabilidade e proteger os interesses da agricultura

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5. A burocratizao do Estado nacional

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brasileira em diversos momentos, tendo papel importante na Revoluo de 1930 e no longo

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A partir de 1937, promoveu uma srie de transformaes no aparelho

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uma gigante da minerao, e a Companhia Siderrgica Nacional, ambas j

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soal, de material e do oramento, para a reviso das estruturas administrativas

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militares brasileiros voltassem da Europa vitoriosos na luta contra governos

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do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentao, indstrias de

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a necessidade de fortalecimento e expanso do sistema do mrito, sobre o

diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos;

o reagrupamento de departamentos, divises e servios em 16 ministrios:

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BRASIL: 200 ANOS DE ESTADO; 200 ANOS DE ADMINISTRAO PBLICA

des da administrao indireta: fundaes, empresas pblicas, sociedades de

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Para Beatriz Wahrlich (1984:57), o programa da desestatizao havia

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8. A reforma administrativa da Nova Repblica

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democratizao da ao administrativa em todos os nveis do governo, por