Curso de Direto Administrativo

Professora urea Ramim

Aulas exibidas nos dias 10, 11,12,13 e 14 de novembro de 2008

1- Conceito de Direito Administrativo

De acordo com HLM, o direito administrativo o conjunto harmnico de
princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a
realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
A origem do direito administrativo, como ramo autnomo do direito, acontece
entre os sculos XVIII e XIX, intimamente ligado s revolues liberais. Na Frana, o
direito administrativo foi sendo construdo por obra da jurisprudncia de um rgo
responsvel pela soluo de controvrsias envolvendo a Administrao o Conselho de
Estado. Foi neste perodo que se desenvolveram duas noes muito importantes para o
direito administrativo: a noo de direitos fundamentais e a noo de Estado de Direito.
O Estado de Direito um modelo que Estado em que a lei o eixo condutor da
vida da sociedade e do Estado. Nele, as competncias das unidades estatais so definidas na
lei; nele, h a criao de mecanismos de proteo do cidado, permitindo que particulares
acionem o Estado, exigindo deste o cumprimento do ordenamento jurdico.
1- Administrao Pblica
mquina administrativa, funcionamento, execuo concreta de polticas
pblicas, estrutura fsica, lado prtico do Estado.
Sentidos:
a) Administrao Pblica em sentidos amplo: abrange os atos decisrios emanados
dos rgos governamentais, aos quais dado traar os comandos, bem como os atos
administrativos emanados dos rgos administrativos;
b) Administrao
administrativos;

Pblica

em

sentido

estrito:

abrange

apenas

os

atos

c) Administrao Pblica em sentido subjetivo: abrange os sujeitos que realizam

atividade administrativa, ou seja, todos os rgos, entes e agentes pblicos
administrativos incumbidos da realizao de atividades de cunho administrativo;
d) Administrao Pblica em sentido objetivo: exerccio tpico de atividade ou
funo administrativa propriamente dita funo administrativa incumbida
primordialmente ao Poder Executivo. Segundo MSZP (p. 59), a administrao em
sentido objetivo abrange as atividades de fomento, polcia administrativa e a
prestao de servios pblicos.
2- Regime Jurdico da Administrao Pblica
De uma forma abrangente, a Administrao pode submeter-se a regime jurdico
de direito privado ou a regime jurdico de direito pblico. Em regra, a CF/88 que define
qual o regime aplicvel a determinadas relaes.
Em regra, no entanto, as relaes jurdicas da Administrao esto submetidas a
regime jurdico administrativo, de direito pblico, que coloca a Administrao numa
posio privilegiada, de superioridade em relao aos particulares, uma relao vertical.
2.1- Regime Jurdico Administrativo
Conjunto de normas jurdicas de Direito Pblico, que instituem prerrogativas
pblicas e sujeies para a Administrao, baseado na supremacia e na
indisponibilidade do interesse pblico, derrogatrio do direito comum.
O interesse pblico tem dois postulados:
Postulados do Regime:
SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO EM RELAO AO INTERESSE
PARTICULAR
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO PELA ADMINISTRAO
SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO EM RELAO AO INTERESSE
PARTICULAR

No se trata de supremacia do interesse do administrador, mas sim supremacia

do interesse pblico geral em relao aos interesses particulares. Trata-se da superioridade
de tratamento a ser dada aos interesses da coletividade, pressuposto de uma ordem social
estvel, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados. CABM p.
58.
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO PELA ADMINISTRAO
A indisponibilidade significa que os interesses pertencentes coletividade no
se colocam sob a livre disposio de quem quer que seja, inclusive do administrador. Tratase de interesses em relao aos quais incumbe apenas cur-los, no sentido de cuidar de tais
interesses. CABM p. 62.
Reflexos da indisponibilidade: primazia do princpio da legalidade, busca de
realizao de objetivos voltados para os fins pblicos, continuidade do servio pblico,
princpio da publicidade, e, por fim, a inalienabilidade dos bens e direitos concernentes a
interesses pblicos.
Classificao do Interesse Pblico
Nem sempre os governantes fazem o melhor para a coletividade: polticas
econmicas e sociais ruinosas, guerras, desastres fiscais, decises equivocadas pautadas em
falhas no momento da definio de prioridades, malbaratamento dos recursos pblicos. No
raro, as aes mal sucedidas da Administrao Pblica contrapem governantes e
governados, Estado e indivduos.
Como o interesse do Estado ou dos governantes no coincide necessariamente
com o interesse geral da coletividade, correto afirmar que o interesse pblico no
exclusivamente um interesse do Estado. Renato Alessi 1 entendeu oportuno distinguir o
interesse pblico primrio do interesse pblico secundrio.
Com efeito, em suas decises, nem sempre o governante atende ao real interesse
da

comunidade, podendo ocorrer que a Administrao esteja imbuda da defesa de

interesses unicamente da Administrao, mas no necessariamente interesses pblicos.

Celso Antnio (p. 55) traz a diferenciao entre interesse pblico primrio e secundrio.

Primrio: coincide com a realizao de polticas pblicas voltadas para o bem

estar social. Satisfaz o interesse da sociedade, do todo social. O interesse
pblico primrio justifica o regime jurdico administrativo e pode ser
compreendido como o prprio interesse social, o interesse da coletividade como
um todo. Pode-se afirmar tambm que os interesses primrios esto ligados aos
objetivos do Estado, que no so interesses ligados a escolhas de mera
convenincia de Governo, mas sim determinaes que emanam do texto
constitucional, notadamente do art. 3 da Constituio Federal.
Secundrio: decorre do fato de que o Estado tambm uma pessoa jurdica
que pode ter interesses prprios, particulares. O Estado pode ter, tanto quanto
as demais pessoas, interesses que lhe so particulares, individuais.1 Estes
interesses existem e devem conviver no contexto dos demais interesses
individuais. De regra, o interesse secundrio tem cunho patrimonial, tendo
como exemplos o pagamento de valor nfimo em desapropriaes, a recusa no
pagamento administrativo de valores devidos a servidor pblico, a ttulo de
remunerao.
1- Princpios Especiais da Administrao

1.1- Princpio da Motivao

Em um Estado Democrtico de Direito, em que o povo o soberano titular do
poder, o Estado, ao atender aos anseios da populao deve realizar atos administrativos
motivados, fundamentados. De fato, o mnimo que a sociedade deve exigir da
Administrao que esta indique quais as razes que justificam a tomada de decises.
Da mesma forma, a motivao forma de garantir a possibilidade de controle
judicial da legalidade dos atos administrativos. Como afirma CABM, (P. 101) o
administrado, para insurgir-se ou para ter elementos de insurgncia contra atos que o
afetem pessoalmente, necessita conhecer as razes de tais atos na ocasio em que so
1 CABM, p. 55.

expedidos. Igualmente, o Judicirio no poderia conferir-lhes a real justeza se a

Administrao se omitisse em enunci-las quando da prtica do ato.
De fato, como a Administrao atua em nome do interesse publico, tem o dever
de dar transparncia prtica dos atos administrativos, de modo que a falta de motivao
impede que se saiba qual a razo que justificou determinado ato.
Por esta razo, a Lei n 9.784/99 elenca em seu art. 2 a motivao como
princpio que rege o processo administrativo federal, indicando, no inciso VII do Pargrafo
nico, que o administrador deve fornecer: indicao dos pressupostos de fato e de direito
que determinarem a deciso. A seguir, o art. 50 do mesmo diploma legal faz um elenco de
casos em que os atos devem ser obrigatoriamente motivados.

1.2- Princpio da Proporcionalidade

Sabe-se que o princpio da proporcionalidade, ou da vedao de excessos, est
implcito na clusula do devido processo legal, inscrita no inciso LIV do art. 5 da CF/88,
conforme assentada jurisprudncia do STF.
Cumpre enfatizar, neste ponto, que a clusula do devido processo legal objeto de expressa proclamao pelo art. 5, LIV, da Constituio, e que
traduz

um

dos

fundamentos

dogmticos

do

princpio

da

proporcionalidade - deve ser entendida, na abrangncia de sua noo

conceitual, no s sob o aspecto meramente formal, que impe restries
de carter ritual atuao do Poder Pblico (procedural due process of
law), mas, sobretudo, em sua dimenso material (substantive due process
of law), que atua como decisivo obstculo edio de atos normativos
revestidos de contedo arbitrrio ou irrazovel. A essncia do substantive
due process of law reside na necessidade de proteger os direitos e as
liberdades das pessoas contra qualquer modalidade de legislao ou de
regulamentao que se revele opressiva ou destituda do necessrio
coeficiente de razoabilidade. (SS 1320, Min. Celso de Mello, DJ de
14.4.1999).

A proporcionalidade, aplicada no direito administrativo, traz a idia de que os

atos da Administrao s sero vlidos se forem executados em extenso e intensidade
proporcionais quilo que seja realmente necessrio para o atingimento do interesse
pblico. Notadamente quando se trata de atos administrativos restritivos de direitos, a
Administrao deve adotar providncias adequadas aos fins pretendidos, necessrias e no
gravosas para os objetivos pretendidos.
Nesse sentido, o princpio da proporcionalidade est elencado como princpio
no art. 2, Pargrafo nico, inciso VI da Lei n 9.784/99: adequao entre meios e fins,
vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas
estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico.
Por tal razo, a proporcionalidade mecanismo para conteno da
imperatividade e da auto-executoriedade dos poderes estatais, como bem leciona Lucas
Rocha Furtado, tendo vasto campo de aplicao do direito administrativo.
1.2- Princpio da Segurana Jurdica
Segundo a doutrina atual, o princpio da segurana jurdica deve ser visto como
um dos pilares do Estado de Direito. De fato, de se esperar que um Estado que se
autodenomina Estado Democrtico de Direito coba ao mximo toda forma de arbtrio
estatal, de forma que as condutas estatais possam ser previsveis e perfeitamente
identificveis as suas conseqncias. A concepo de uma sociedade juridicamente
organizada requer como premissa o reconhecimento da segurana jurdica como um valor
supremo. A noo fundamental de segurana jurdica alia-se idia de previsibilidade,
regularidade e estabilidade das relaes jurdicas, sobretudo quando se est a considerar as
relaes jurdicas de natureza pblica, onde h participao direta do Estado no exerccio
de sua potestade administrativa,
A doutrina do professor Almiro do Couto e Silva indicou que o princpio da
segurana jurdica trazia em si dois lados, a saber: o lado objetivo, representado pela
irretroatividade das normas e a proteo dos atos constitudos ante as alteraes
supervenientes da legislao; o lado subjetivo, representado pelo princpio da proteo da
confiana, segundo o qual a estabilidade das relaes jurdicas est ligada preservao das

expectativas legtimas surgidas no seio da sociedade, em relao legitimidade dos atos

emanados da Administrao.
4.8- Princpios da Tutela e Auto tutela
Tutela o poder de controle dos atos das entidades da Administrao Indireta
pelos rgos centrais da Administrao Direta. O pode de tutela sempre foi denominado de
superviso ministerial e abrange o controle finalstico dos atos da Administrao Indireta.
J o princpio da autotutela administrativa representa que a Administrao
Pblica tem o poder-dever de controlar seus prprios atos, revendo-os e anulando-os
quando houverem sido praticados com alguma ilegalidade. Dessa forma, a autotutela fundase no princpio da legalidade administrativa: se a Administrao Pblica s pode agir dentro
da legalidade, de se considerar que os atos administrativos eivados de ilegalidade devem
ser revistos e anulados, sob pena de afronta ao ordenamento jurdico.
Neste sentido, a lio de Jos dos Santos Carvalho Filho: a autotutela
envolve dois aspectos quanto atuao administrativa: 1) aspectos de legalidade, em
relao aos quais a Administrao, de ofcio, procede reviso de atos ilegais; e 2)
aspectos de mrito, em que reexamina atos anteriores quanto convenincia e
oportunidade de sua manuteno ou desfazimento. (p. 25).
Assim sendo, a autotutela abrange o poder de anular, convalidar e, ainda, o
poder de revogar atos administrativos. A autotutela est expressa no art. 53 da Lei n
9.784/99, assim como na Smula n 473 do STF.
Dentro de tal contexto, importa considerar que, mais que um poder, o exerccio
da autotutela afigura-se como um dever para a Administrao Pblica; reitere-se, dever de
rever e anular seus atos administrativos, quando ilegais. Conquanto tal poder-dever seja de
ndole constitucional, seu exerccio no pode se dar de forma absoluta e irrestrita,
porquanto a invalidao de atos administrativos no garante, por si s, a restaurao da
ordem jurdica.
2- Poderes e Deveres Administrativos

Poderes administrativos so prerrogativas de autoridade da Administrao

Pblica, conferidas aos entes e rgos pblicos para serem utilizadas na realizao do bem
pblico.
Embora a expresso 'poder' aparente uma faculdade de atuao da
Administrao, fato que os poderes administrativos envolvem, na verdade, no uma mera
faculdade de agir, mas sim uma obrigao de atuar dever de agir.
Trata-se de um poder-dever, no sentido de que o Poder Pblico tem o dever de
agir, na medida em que os poderes conferidos Administrao so irrenunciveis. Surge
da a noo de deveres administrativos.
O dever de agir, ligado prpria noo de prerrogativas pblicas, enseja outros
deveres: dever de eficincia, dever de probidade, dever de prestar contas.
2.1- Poder Normativo
Trata-se de prerrogativa de editar normas jurdicas em carter excepcional, com
efeitos genricos e abstratos. O exerccio do poder normativo pelo Poder Executivo nada
mais do que o exerccio da funo atpica de legislar, inerente s atribuies do Poder
Legislativo.
Como faceta do poder normativo, h o poder regulamentar, segundo o qual os
Chefes do Poder Executivo, em todas as esferas de governo, tm competncia privativa
para editar decretos para a fiel execuo de leis, nos termos do art. 84, inciso IV da CF/88.
Como afirma Maria Sylvia, o decreto que fruto do poder regulamentar no
pode inovar na ordem jurdica, criando direitos e obrigaes, proibies ou qualquer ato de
carter restritivo de direito, sem lei emanada do Poder Legislativo. Por tal razo, o decreto
regulamentar de lei no poder ter contedo contra legem ou ultra legem. (p. 87).
Em tema de poder normativo, discute-se se a EC n 32/01, que alterou a redao
do inciso VI do art. 84 da CF/88, representou o retorno do decreto autnomo.
1- Poder Disciplinar:
Poder disciplinar a prerrogativa da Administrao de apurar fatos que
caracterizem ilcito administrativo e aplicar penalidades pela prtica de infraes funcionais
a servidores pblicos e demais pessoas sujeitas disciplina administrativa.

Trata-se de poder de supremacia especial, em que o Estado exerce sua

prerrogativa em relao queles que mantm um vnculo com a Administrao por relaes
de qualquer natureza, subordinando-se s normas de funcionamento do servio. Aplica-se,
ainda, a particulares que mantenham alguma relao jurdica especial com a Administrao.
No h dvida que o poder disciplinar correlato ao poder hierrquico. No uso
do poder hierrquico a Administrao Pblica distribui e escalona as suas funes
executivas; no uso do poder disciplinar, ela controla o desempenho dessas funes e a
conduta interna de seus servidores, responsabilizando-os pelas faltas cometidas.
1.1- A Discricionariedade do Poder Disciplinar
O poder disciplinar sempre foi concebido como um poder de cunho
discricionrio. Hely Lopes Meirelles afirma que a discricionariedade caracterstica do
poder disciplinar no sentido de que no est vinculado prvia definio da lei sobre a
infrao funcional e a respectiva sano.
Mitigando este entendimento, Maria Sylvia (p. 91) afirma que o poder
disciplinar discricionrio, mas que esta liberdade de ao ocorre porque a lei d
Administrao o poder de levar em considerao, na escolha da pena, a natureza e a
gravidade da infrao e os danos que dela provierem para o servio pblico.
Como afirma Lucas Rocha Furtado (p. 680), o exerccio do poder disciplinar
em relao aos servidores pblicos federais se insere no

mbito das atividades

vinculadas: verificado o cometimento de infrao, deve ser instaurado o devido processo

disciplinar; comprovado por meio do processo disciplinar o cometimento da infrao, deve
ser aplicada a sano; sendo, ademais, indicada a pena a ser aplicada em razo da
infrao praticada.
Ademais, o exerccio do poder disciplinar pressupe observncia do devido
processo legal, aplicvel ao processo administrativo sancionador. Nesse sentido, a Lei n
8.112/90, em seu art. 128, Pargrafo nico, determina: O ato de imposio da penalidade
mencionar sempre o fundamento legal e a causa da sano disciplinar.

Nesse sentido, a jurisprudncia do STJ reconhece que o poder disciplinar tem

que ser exercitado dentro dos limites do Estado Democrtico de Direito, sendo inadmissvel
que se fale em discricionariedade do ato disciplinar. Leia-se o julgado a seguir:
MANDADO

DE

SEGURANA.

PROCESSO

DISCIPLINAR.

DISCRICIONARIEDADE. INOCORRNCIA. PROVA PR-CONSTITUDA

AUSENTE. INADEQUAO DA VIA ELEITA. ORDEM DENEGADA.
I - Tendo em vista o regime jurdico disciplinar, especialmente os princpios
da dignidade da pessoa humana, culpabilidade e proporcionalidade,
inexiste aspecto discricionrio (juzo de convenincia e oportunidade) no
ato administrativo que impe sano disciplinar.
II - Inexistindo discricionariedade no ato disciplinar, o controle
jurisdicional amplo e no se limita a aspectos formais.
III - A descrio minuciosa dos fatos se faz necessria apenas quando do
indiciamento do servidor, aps a fase instrutria, na qual so efetivamente
apurados, e no na portaria de instaurao ou na citao inicial.
IV - Invivel a apreciao do pedido da impetrante, j que no consta, neste
writ, o processo administrativo disciplinar, o qual indispensvel para o exame
da adequao ou no da pena de demisso aplicada, considerando,
especialmente, a indicao pela Comisso Disciplinar de uma srie de
elementos probatrios constantes do PAD, os quais foram considerados no ato
disciplinar.
V - A deciso que determinou o trancamento de ao penal, pendente o trnsito
em julgado, no vincula, necessariamente, a deciso administrativa disciplinar.
Seja como for, a reviso administrativa poder ser provocada desde que
preenchidos os requisitos para tanto.
Ordem denegada, sem prejuzo das vias ordinrias.
(MS 12927/DF; Ministro FELIX FISCHER; TERCEIRA SEO; DJ
12/02/2008)

PODER DE POLCIA: CONCEITO - POLCIA JUDICIRIA E POLCIA

ADMINISTRATIVA - AS LIBERDADES PBLICAS E O PODER DE POLCIA.
Conceito:
Segundo o Em. Hely Lopes, Poder de polcia a faculdade de que dispe a
Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e
direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado. E mais: Em
linguagem menos tcnica, podemos dizer que o poder de polcia o mecanismo de
frenagem de que dispe a Administrao Pblica para conter os abusos do direito
individual.
assente, na doutrina, o entendimento de que o fundamento do poder de polcia o
princpio da predominncia do interesse pblico sobre o particular, que d Administrao
posio de supremacia sobre os administrados.
Conceito legal: CTN art. 78
Atributos: As caractersticas de tal poder so:
1- Discricionariedade (rebatida por alguns, como Celso Antnio, para quem, em
determinadas hipteses, tal poder ser vinculado);
2- Auto-executoriedade: possibilidade de provocar a imediata execuo pela prpria
Administrao, independentemente de ordem judicial, ou seja, desnecessrio o acesso ao
Poder Judicirio para anuir com a prtica do ato REGRA.
NEM TODO ATO ADMINISTRATIVO GOZA DE AUTO-EXECUTORIEDADE
Exceo: quando o ato importa invaso patrimonial direta, exige-se interveno judicial,
ex: cobrana de multas impostas a contribuintes.
O Estado no exerce coao direta decorrente da imposio de pagar quantia certa; ex.:
cobrana de multas;