Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

Municipalidad de La Paz, Bolivia

ESTHER SCOTT Y RONALD MACLEAN-ABAROA1

Cuando Ronald MacLean-Abaroa fue elegido alcalde de La Paz, en septiembre de 1985, se

tenan grandes esperanzas de que l ayudara a restablecer la prosperidad en la ciudad
capital de Bolivia. Al igual que el resto de los pases pobres de Sur Amrica, La Paz estaba
afectada por una catastrfica hiper-inflacin y paralizada por una ineficiente dirigencia. Fue
cuando las selecciones nacionales y locales de ese ao, trajeron sangre nueva y
esperanzas frescas a los sufridos residentes de la ciudad. MacLean fue el primer alcalde
electo democrticamente en los ltimos 10 aos, un hombre joven y energtico, prominente
en los crculos sociales y polticos; prometi en su campaa electoral un gobierno municipal
eficiente y productivo, y luego, ejerci su cargo con ambiciosos planes de desarrollo de la
infraestructura de la ciudad y mejoras en los servicios locales.
Pero a pocas semanas de la inauguracin de su mandato, MacLean se encontr
desesperado. Se haba dado cuenta de que la ciudad estaba a punto de colapsar: la
tesorera no tena fondos para pagar la prxima planilla; las condiciones eran caticas y
sombras; en todos lados era evidente la ineficacia y el mal funcionamiento. Sin los recursos
para contratar a su propio personal, se sinti impotente para llevar a cabo su sueo de
mejorar el gobierno de la ciudad. Con tan triste escena, MacLean recuerda, mi primera
reaccin fue pensar que esto era un suicidio poltico y que deba retirarme.
Historial: una nacin en peligro
MacLean lleg a ser alcalde en un momento de extremo peligro para toda Bolivia. Siendo ya
la nacin ms pobre de toda Sur Amrica, Bolivia ha tenido la triste distincin de sufrir la
inflacin mundial ms alta, una tasa anual de cerca de 24 mil por ciento en 1985. En un pas
donde el ingreso per cpita era cerca de 400 dlares al ao, los efectos de los precios
por las nubes fueron devastadores para la mayora de las y los ciudadanos. El gobierno del
Presidente Hernn Siles Zuazo, el primer presidente civil de Bolivia en 17 aos, fue
ampliamente visto como inepto en el manejo de la crisis fiscal. Por no ser fuerte con los
poderosos sindicatos, el gobierno se vio afectado por frecuentes paros y huelgas en general;
sus esfuerzos para controlar el precio de la canasta bsica provocaron escasez y un auge
en el mercado negro.
Cuando el dficit del presupuesto de Bolivia suba
desmesuradamente, la administracin continuaba emitiendo billetes para cubrir sus gastos;
los billetes impresos en Gran Bretaa y Alemania Occidental llegaron a ser el tercer mayor
producto de importacin del pas.2 Con salarios que no alcanzaban a cubrir los costos, los
trabajadores cada vez ms se inclinaban hacia la economa informal, el oro en el Amazonas,
por ejemplo, o cultivando la lucrativa hoja de coca (el precursor a la cocana), para
complementar sus ganancias.3 Finalmente, con algunos de los observadores advirtiendo
que Bolivia estaba tambalendose al borde de la anarqua.4 Siles renunci, anunciando su
resignacin cuando le faltaba todava un ao en la presidencia, y fij fecha para nuevas
elecciones.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

Su sucesor, Vctor Paz Estensoro, quien lleg a la presidencia en agosto de 1985, instituy
rpidamente un programa econmico de terapia de choque, el cual comenzara a tener un
efecto moderado en la inflacin en menos de un mes. Pero la nacin continuaba en su peor
crisis del siglo e inestable, cuando MacLean se preparaba para tomar las riendas del
gobierno municipal de La Paz. Realmente estbamos al borde de una desintegracin
social, recuerda MacLean. Slo un mes antes de su toma de posesin, haba escuchado al
nuevo presidente advertir a su pas que Bolivia se estaba muriendo.
El nuevo alcalde
La carrera por la alcalda fue la primera incursin de MacLean en procesos electorales, pero
l sumaba considerable experiencia en la administracin de negocios y en el gobierno
central a su nueva posicin. Luego de servir como asistente especial al presidente de una
exitosa compaa minera, se involucr en la poltica nacional y, a la edad de 29 aos, fue
designado Ministro de Planeacin en la administracin del Presidente Juan Pereda-Asbn a
finales de los aos 70s. Un golpe de estado, algo muy comn en la poltica boliviana,
termin esa tarea en el gobierno. MacLean pas los siguientes aos estudiando en
Harvards Kennedy School of Government, de donde se gradu, y luego regres a
Bolivia para trabajar en una nueva empresa que, segn MacLean, evolucion hasta
convertirse en la mina de oro ms importante de Bolivia y de Sur Amrica. Para el ao
1985, l era el CEO de la compaa al mismo tiempo que se involucraba en la poltica con
Accin Democrtica Nacionalista, el partido del candidato presidencial Hugo Banzer Surez,
un general retirado y ex-dictador de Bolivia. MacLean lideraba el equipo econmico de
Banzer y, si ste ganaba las elecciones de 1985, esperaba ser designado Ministro de
Finanzas. Pero result que Banzer tena algo ms en mente para MacLean: quera que
corriera para alcalde de La Paz.
MacLean tena, en ese momento, poco inters en los asuntos locales y trat de negarse a la
oferta; Banzer, sin embargo, fue persuasivo. Como un ex-dictador, le dijo a MacLean que l
no esperaba ganar en su primer intento para la presidencia, pero que estaba interesado en
que su nuevo partido se estableciera con el pblico y en poner a su mejor gente al frente
para correr por puestos polticos muy importantes.5 As que era un argumento preciso,
dice MacLean. Era un honor. Yo acept el reto y por eso present mi candidatura.
Ya en su campaa, MacLean prometi hacer de la alcalda una institucin eficiente, mejorar
los servicios para el milln de habitantes de La Paz, particularmente para los de escasos
recursos; y prometi desarrollar la infraestructura de la ciudad. Yo tena un plan maestro de
cmo la ciudad se deba desarrollar, dice. Crea que su experiencia en los negocios le
ayudara a convertir el gobierno municipal en una organizacin ms eficiente y efectiva. Su
optimismo y confianza, y su visibilidad como miembro del equipo econmico de Banzer,
atraa a los ciudadanos de La Paz, quienes buscaban a un lder que les brindara orden
dentro del caos causado por la inflacin y un gobierno dbil. Haba mucha esperanza, dice
MacLean, que (yo) hara algo diferente y mejor.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

En la fuerza de esas esperanzas, MacLean, quien tena entonces 36 aos, se convirti en el

primer alcalde de La Paz electo democrticamente en cuarenta aos, ganando
aproximadamente el 52 por ciento del voto popular.6 Fue juramentado el 13 de septiembre
de 1985 para un trmino de dos aos. En cuestin de semanas, comenz a lamentar su
decisin de haber aceptado la propuesta de Banzer.
Una ttrica realidad
Esperando encontrar el gobierno municipal en algn tipo de confusin, MacLean no estaba
preparado para el grado de desorden que haba cuando tom posesin de la institucin. Yo
nunca realic, dice, qu tan deteriorada estaba la situacin. Cuando MacLean lleg a su
primer da de trabajo, el deterioro se notaba en la condicin fsica del edificio. Fue
espantoso: recuerda, estaba sucio y desgastado... No haba papel. Los telfonos no
funcionaban. No haba luces. Fue muy deprimente. Hasta el carro oficial que le dieron a
MacLean reflejaba el triste estado de los asuntos en la municipalidad: un viejo Toyota 1978
con las ventanas rotas.
Ms preocupante que el desastroso estado fsico eran, sin embargo, las seales de una
paralizacin casi completa en la administracin municipal. No haba ninguna informacin,
recuerda MacLean. No haba ningn balance, ningn estado de ingresos, ninguna cifra de
presupuesto, nada. Estbamos operando totalmente en la oscuridad. En realidad, agrega,
la administracin saliente haba quemado algunos documentos para esconder rastros de
malversacin y corrupcin. En vez de documentos bien cuidados, los predecesores de
MacLean haban dejado como legado un personal que el nuevo alcalde consideraba
mayormente intil. Era una institucin que haba sido dirigida por personas designadas hace
mucho tiempo, dice, as que la calidad del personal era muy, muy deficiente. La mejor
gente, si la hubo, se haba ido haca ya mucho tiempo.
MacLean pretenda traer su propio personal para asistirlo y para llenar posiciones
administrativas de alto nivel: tres alcaldes suplentes y diez directores de departamentos.
Pero estas esperanzas se frustraron rpidamente. Por un lado, los salarios de gobierno
eran abismalmente bajos debido a la devastadora hiperinflacin. En 1985, los miembros
profesionales del personal ganaban el equivalente a 30 dlares al mes, y el alcalde
descubri que su propio salario, 45 dlares al mes, no era mucho mejor. La gran mayora
del resto de los trabajadores municipales, unos 5700, ganaba muchos menos, algunos tan
poco como 10 dlares al mes. Ms grave an, la inflacin haba desgastado tambin los
ingresos de la ciudad, arriesgando su capacidad para pagar hasta estos bajos salarios. En
realidad, MacLean descubri, desalentado, que la planilla de la ciudad para ese mes era un
120 por ciento ms que los ingresos.
No haba ningn lugar donde buscar ayuda para evitar el fracaso. En tiempos pasados, los
alcaldes de La Paz podan recibir ayuda del Presidente de Bolivia, ya que eran sus
beneficiarios. Pero, bajo el nuevo federalismo, los alcaldes no eran parte del gobierno, por
lo tanto, no podan contar con su aporte financiero; an ms, la austeridad fiscal impuesta
por la nueva administracin, efectivamente, prohibi dar fianzas para las Municipalidades7.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

La ciudad estaba quebrada, dice MacLean, y el gobierno nacional no poda hacer nada al
respecto. Para MacLean, el dficit era particularmente frustrante porque le imposibilitara
contratar nuevo personal permanente, quienes desarrollaran e implementaran amplios
planes para mejorar la infraestructura y los servicios de la ciudad. En las primeras semanas
de su administracin, haba logrado reunir un frgil equipo de amigos, quienes trabajaron
medio tiempo o en su propio tiempo, para ayudarle a planificar, pero ste fue solamente el
mejor arreglo temporal posible. Yo tena ms o menos una buena idea de las necesidades
de desarrollo urbano de la ciudad, recuerda, me haba preparado, haba estado en
campaa... Pero no poda contratar ninguna persona decente. Era sorprendente. Al
sentirse decepcionado y aislado, MacLean vio su situacin bastante sombra. Despus de
ms o menos un mes en el cargo pens: esto es una trampa. Alguien me ha tendido una
trampa. Esta es mi primera eleccin. Yo tengo 36 aos con la esperanza de empezar mi
carrera poltica, y aqu estoy... con una ciudad en bancarrota; 5700 empleados y sin poder
pagar salarios decentes, sin poder contratar a personas que valgan la pena... Esto est muy
mal, deca. Bueno, pienso que voy a retirarme.
Sin dejarse vencer
MacLean no tom medidas inmediatas para renunciar. En cambio, se la jug con una
pasada, que si resultaba, aliviara algunas de las presiones en la tesorera de la ciudad y le
dara algn espacio para maniobrar. A finales del mes de septiembre, reuni a los lderes de
los dos sindicatos principales de la ciudad. Uno representaba a los empleados de cuello
blanco, y el otro, a los trabajadores de cuello azul, quienes formaban la mayor parte de la
fuerza trabajadora de la municipalidad. Las reuniones por la noche fueron una escena
dramtica, recuerda MacLean. Mientras l hablaba con personeros de los sindicatos, ms
de 300 trabajadores en un cuarto cercano, y otras 1000 personas en la calle, escuchaban
las negociaciones por altoparlantes. Muchos de ellos estaban pobremente vestidos, con
ropa y zapatos muy viejos. Muchos eran pobres, desnutridos, con salarios muy bajos. No
era sorprendente, entonces que encontraran el mensaje de sus lderes algo mortificante. Yo
deca: vean, esto es lo que ha pasado. Lo principal es que no hay dinero para pagar
salarios. Los empleados estaban horrorizados. Recuerda MacLean que preguntaban:
cmo vamos a mantener a nuestras familias? En este momento ya comemos
solamente una vez al da.
Nadie les haba explicado cun seria era la situacin, ya que slo tres meses atrs, el
gobierno anterior estaba todava emitiendo billetes. Furiosos, los lderes sindicales
amenazaban con irse a la huelga. Era un momento muy tenso y pensaban: MacLean es
muy joven para ser alcalde de La Paz; carece de la experiencia poltica que trae ser un
designado presidencial o de la autoridad que trae un grado militar (el Alcalde anterior haba
sido un General). Sin embargo, MacLean se mantuvo firme. No estoy dispuesto a
hundirme con el barco, dijo a los oficiales del sindicato. No soy el capitn vitalicio. Fui
electo para manejar la ciudad pero esto es un desastre. Estoy ms que contento de seguir...
ustedes pueden irse a la huelga, pueden destrozar el edificio, pueden hacer lo que quiera.
No hay dinero.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

Pero MacLean s tena una alternativa que proponerles. Les dijo, Vean, esto es como el
Titanic. Somos muchos, hay muy pocos botes, Algunos de nosotros tendrn que irse.
Nuevamente, MacLean fue confrontado con mucha resistencia. Sin embargo, insisti, y les
propuso que las ltimas 2000 personas contratadas por la municipalidad seran despedidas;
en su mayora eran trabajadores que haban sido trados en masa por el anterior alcalde
para levantar su candidatura. Ellos seran indemnizados, en parte con fondos de un
prstamo del Gobierno Federa y, en parte, por incrementos anticipados de rentas. Adems,
MacLean prometi usar los fondos en planilla para levantar los salarios de los dems
empleados, con la condicin de que mejoraran la productividad. La respuesta, recuerda
MacLean, fue una pregunta de los lderes sindicales: - Si va a gastar la misma cantidad de
dinero, por qu despedir a estas personas? Yo les contest, porque no pueden vivir con
lo que ganan... Ellos contestaron, -s, eso es cierto.
Finalmente, MacLean pudo sacar a los 2000 empleados de la planilla sin consecuencia de
huelga alguna. En realidad, hubo muy poca protesta sobre los despidos. Recuerda que
realmente hubo poca discusin pblica. La gente esperaba que se hiciera algo, esperaban
como enfermos en una cama de hospital o en camilla de operaciones.
Adems, la mayora de las y los ciudadanos de La Paz tenan poca simpata por los
empleados municipales, quienes no eran muy populares porque no eran buenos
trabajadores. MacLean recuerda que la gente de su partido le deca: usted va a destruir el
partido. Por qu lo hace? Siempre record esta frase: Esta es la ltima ocasin en que
usted ser elegido. Destruir su futuro poltico si hace esto.
Haciendo inventario
Cualquiera que fuera el costo de su carrera poltica, el triunfo de MacLean al lograr reducir el
nmero de trabajadores tuvo un inmediato resultado: no slo alivi la crisis fiscal, sino que
trajo nuevos fondos. El Instituto del Banco Mundial, impresionado por el esfuerzo del nuevo
alcalde de reducir la planilla, ofreci inmediato apoyo financiero. Segn MacLean, el
Instituto del Banco expres su inters en favorecer las reformas econmicas que se vean
en Bolivia y haba enviado una misin importante al pas para estudiar cmo aplicar sus
recursos de la mejor manera. El alcalde estaba listo con muchas ideas. Ya tena en mente
un plano para la ciudad el cual haba basado en mi anterior involucramiento en el desarrollo
de una estrategia econmica nacional contra la hiperinflacin. Ms tarde MacLean, con su
equipo de amigos ad hoc, hizo una presentacin a los ejecutivos del Instituto del Banco
Mundial, por la cual fue premiado con un donativo de 500 mil dlares; lo us para formar un
equipo de slo estrellas: proyectistas para desarrollar nuevos proyectos en varias reas
como transporte, medidas sanitarias, infraestructura y comunicaciones.
El equipo
permaneci apartado del resto del personal de la alcalda y, en ocasiones, hasta residi
fuera de la ciudad.
Mientras este grupo de nuevos miembros de la administracin planeaba el futuro de La Paz,
MacLean trat de entender la organizacin y los empleados que haba heredado del pasado.
No era nada fcil de hacer. Sin la adecuada informacin y rcords, el nuevo alcalde sinti

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

que tambaleaba en la oscuridad... tratando de descifrar qu estaba pasando. Era como un

vuelo a ciegas.
En sus primeros meses en el cargo, MacLean vio el gobierno de la ciudad como una
compaa que ha sido muy mal manejada, y mientras trataba de entender las funciones y
obligaciones de los varios departamentos y cargos en la alcalda, buscaba una lgica de
trabajo en ello. Pero muchas de las prcticas de la ciudad eran confusas y opacas.
Descubri, por ejemplo, que bastantes mejoras de trabajo pblico que se supona estaban
en progreso, no haban empezado an, o quedaron incompletas, mientras que otros
proyectos de alto costo se estaban llevando a cabo en las afueras de la ciudad donde la
poblacin era muy escasa. Adems, a pesar del enorme gasto, haba grave escasez de
maquinaria de trabajo, repuestos, y gasolina.
Igualmente confusa era la escena que confront MacLean afuera de la alcalda cuando
legaba a su trabajo. Cada maana, mucha gente se reuna en los alrededores. Muchas de
ellas eran desempleadas que esperaban ver al alcalde para pedirle trabajo; pero muchas
eran tramitadoras, esencialmente corredoras que, por un precio, hacan los trmites para
conseguir uno de los innumerables permisos y licencias que emita la ciudad. Este pareca
ser un servicio muy valioso en vista de los muchos obstculos que los solicitantes
encontraban para recibir la aprobacin del gobierno. No slo se tenan que someter a
grandes filas, sino que, muchas veces no saban si estaban en la cola correcta. Nada
pareca hacer su camino fcil en medio de tanta burocracia. Dentro de la alcalda, por
ejemplo, ninguna de las oficinas tena nmero, tampoco existan directorios o rtulos para
sealar a los/as ciudadanos/as el lugar que buscaban.
MacLean atribua tales problemas a la deficiente organizacin, y siempre reaccionaba como
en sus tiempos de ejecutivo de una compaa minera. Al principio, recuerda, mi obsesin
era que esta empresa no est trabajando bien. No era eficiente, no era efectiva... En mi
trabajo anterior vea cmo iban los procesos, cmo se recortaban gastos y se bajaban
costos, cul era el nivel ptimo de inventarios... As que mi primer intento como alcalde,
naturalmente fue pensar como empresario. As es como, en esencia, se convirti en
capataz para el departamento de trabajo pblico, en un esfuerzo por optimizar la
programacin de proyectos y el despliegue de maquinaria. Tambin trabaj en corregir la
falta de informacin en la alcalda instalando un centro con una recepcionista para informar a
las personas sobre la oficina o departamento que buscaban.
Adems, cuando fue necesario, MacLean erradic a los individuos del personal que daban
problemas a sus jefes. Vena oyendo a los directores de programas que l haba nombrado
y que, adems, eran en su mayora miembros de su partido, quejarse de ciertos negocios
turbios en los departamentos y que la gente se resista al cambio. Ellos no podan manejar
sus departamentos, pues se sentan muy frustrados... Venan a m y me decan: vea, no
podemos hacer nada aqu. Ante esto, el alcalde respondi con el despido de todos los
involucrados y los remplaz con nueva gente que estaba ms limpia.
Pero estas acciones slo mejoraron marginalmente el desempeo del gobierno de la ciudad,
y MacLean se frustr an ms por la abrupta dimensin de su labor y la dificultad de hacerle
D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

frente. Eventualmente, busc la ayuda de Robert Klitgaard, un cientfico poltico con quin
MacLean haba estudiado en Harvard. MacLean invit a Klitgaard, cuyo campo es el
desarrollo internacional a venir a Bolivia como consultor en asuntos de administracin y
organizacin en general.8 Cuando llam a Bob, recuerda MacLean, le dije: tenemos un
gran reto aqu Todo debe ser levantado de la nada.
Cuando Klitgaard lleg a La Paz, empez por reunirse con los empleados municipales y a
investigar el trabajo de los varios departamentos de la alcalda; tambin pas largas horas
hablando con MacLean. Nos sentamos los dos, recuerda MacLean, y empezamos a
desenmaraar estos problemas. Segn lo iban haciendo, apareci un nuevo panorama de
las dificultades que el nuevo alcalde estaba experimentando al querer poner orden y
eficiencia a las operaciones del gobierno. Algunas veces de tanto ver la misma calle, la
misma gente, dice MacLean, se empieza a ver las cosas diferentes. Donde antes vea
incapacidad e inefectividad, ahora perciba la bsqueda de enriquecimiento personal a
expensas de la ciudad, en otras palabras, corrupcin.
Cartografa de un universo paralelo
En un sentido, casi cada uno de los empleados de la ciudad estaba buscando maneras de
complementar sus ganancias. Nadie, dice MacLean, poda vivir de los salarios inflacionarios
que los empleados del gobierno reciban. Muchos tenan dos empleos a la vez, casi siempre
sobre la misma jornada de trabajo, o se dedicaban a robar. Todo se converta en un blanco
para el robo, dice MacLean. Las mquinas de escribir, los lpices, el papel, la tinta, la
gasolina, los repuestos... Todo el mundo, en realidad, estaba buscando la manera de
aumentar sus entradas, aunque algunos eran ms audaces en sus esfuerzos por
complementar su modo de vivir. Conociendo Klittgaard y MacLean poco a poco las
operaciones de la alcalda, lograron identificar cuatro principales reas donde la corrupcin
pareca estar mucho ms arraigada y organizada.9
Trabajos pblicos
La ciudad de La Paz, segn MacLean, era de alguna manera una compaa enorme de
construccin. Su departamento de trabajos pblicos era el sector individual ms grande del
gobierno municipal. Comprenda algunos 4000 trabajadores ms un inventario cuantioso de
equipo pesado. Ese equipo, segn MacLean, representa una amplia oportunidad para la
corrupcin. Los repuestos, la gasolina, hasta la maquinaria eran robados. Por ejemplo, los
trabajadores robaban repuestos de un tractor Caterpillar y, luego, cuando se venda como
chatarra, lo compraban y lo armaban de nuevo con las partes robadas, de esta manera
adquiran maquinaria valorada en un cuarto de milln de dlares, por cerca de una dcima
parte de su precio. Tambin exista un negocio redondo con la gasolina: los empleados
llenaban sus camiones y tractores con vales gratis del gobierno; daban media vuelta,
sacaban la gasolina y la vendan; este era un buen recurso para aumentar sus ingresos.
La inseguridad que representaba una maquinaria sin repuestos o sin gasolina era una de
las razones, dice MacLean, por la cual el trabajo era de mala calidad y los trabajadores eran
impuntuales. As las cosas, los trabajos pblicos jams seran terminados. La gente se
D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

afliga que los trabajadores abrieran hoyos en las calles para hacer una reparacin porque
saban que durante meses no se podran usar stas.
A la par de equipo deficiente, estaba el problema de los trabajadores que tenan dos trabajos
a la vez, y que por lo mismo dedicaban solamente una parte del da a su labor en la alcalda.
Esto causaba interrupcin de los proyectos pblicos. Pero existan otros drenajes en la
capacidad del departamento para hacer las mejoras en la ciudad de una manera ordenada.
Muchos de los recursos municipales, de acuerdo a MacLean, eran destinados a
proyectos importantes como nuevas carreteras y nuevas lneas de alcantarillado en partes
remotas de la ciudad donde haba pocos habitantes.
Despus de inspeccionar
personalmente los lugares, MacLean se dio cuenta que las propiedades eran de empleados
de nivel medio de la alcalda, muchos de los cuales las haban adquirido por favores hechos
a los especuladores de tierra; realizando trabajos de urbanizacin en esas tierras hasta
entonces sin desarrollar, incrementara su valor y, por lo tanto, seran lucrativas para los
trabajadores y los especuladores por igual. Por eso, dice MacLean, la logstica y
localizacin de los verdaderos proyectos pblicos se vean afectados por la corrupcin y por
el soborno.
Impuestos y rentas pblicas
Lo complejo del sistema de rentas de la ciudad ofreca tambin muchas oportunidades para
los corruptos. Conjuntamente, la ciudad colectaba ms de 100 impuestos y derechos
locales diferentes, desde impuestos sobre bienes hasta por las mejoras menores hechas a
dichos bienes; tambin, un impuesto municipal a los vendedores de la calle por el uso de
las aceras. La variedad de impuestos, y la falta de reglas claras sobre quin tena que pagar
cul, llenaba de confusin y provocaba grandes colas en la Alcalda donde se pagaban
todos los impuestos y los cargos relacionados con el gobierno. Algunos de los empleados
se lucraban pidiendo dinero rpido a los ciudadanos a cambio de apurar sus trmites de
pago; otros lograban hacer arreglos bajo la mesa, segn las palabras de MacLean, para
enriquecer sus bolsillos y reducir el peso a los ciudadanos.
El mayor recurso de rentas de la ciudad era el impuesto sobre bienes, una muy particular
rea frtil para tales negociaciones. Se hacan toda clase de arreglos con los valuadores
de bienes, anota MacLean. Comnmente, se les sobornaba para que stos valuaran una
casa debajo de su precio. Era de todos conocido que cuando un valuador municipal visitaba
a alguien, ya iba con la idea de negociar. Las oportunidades para negociar podran
incrementar dramticamente si la ciudad segua adelante con la revaluacin propuesta. La
hiperinflacin haba convertido la mayora de bienes valuados en insignificantes, y con las
rentas en especulacin haba una necesidad urgente de ponerlos en orden con el Peso
Boliviano que se depreciaba rpidamente. Los valuadores municipales me presionaban
para que les permitiera realizar una revaluacin de los bienes. Estaban tan ansiosos de ir y
hacer esto, recuerda MacLean. Estaban ya organizados y listos para salir. Ellos me decan:
-Vea, nosotros vamos a resolver sus problemas. Pero ya saba que era su situacin
financiera la que iban a resolver y no la situacin de la ciudad con esta revaluacin.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

Autorizaciones y licencias
Igual que en el caso de los impuestos, la ciudad requera que sus residentes solicitaran una
increble serie de autorizaciones y licencia par aun amplia variedad de actividades. La
ciudad estaba altamente sobrerregulada, asegura MacLean. Para todo se necesitaba una
autorizacin. Para todo se necesitaba una licencia. Hasta para efectuar mejoras en las
viviendas propias, o para pintar sus casas, los ciudadanos deban tener un permiso. El
proceso de solicitud era costoso, tanto en trminos de dinero como en tiempo. Sin tener
rtulos ni instrucciones para guiarlos, los solicitantes se esforzaban para encontrar el camino
al departamento correcto dentro de la alcalda; una vez llegando, se enfrentaban con
interminables y largas esperas, ya que tanto los solicitantes para proyectos grandes como
para los pequeos se mezclaban en las mismas ventanillas. Era as, por ejemplo, que gente
solicitando autorizacin para la construccin de un centro comercial esperaba en la misma
cola con aquellos que solicitaban permiso para efectuar reparaciones menores en su casa.
No era sorprendente que los solicitantes buscaran ayuda donde podan. Se haca toda
clase de negociaciones en los corredores de la alcalda entre los empleados y los
ciudadanos, stos ltimos tratando de conseguir que se hicieran las cosas.
Esta situacin tan catica era ideal para los tramitadores, quienes ofrecan a los ciudadanos
un ahorro de su tiempo al hacer por ellos el trabajo del papeleo en medio de tantas oficinas y
ventanillas. Muchos de ellos eran antiguos empleados de la ciudad, familiarizados con el
personal y los procesos de la municipalidad. Adems del cargo extra, tambin cobraban
por los servicios y, generalmente, dichos tramitadores extorsionaban con ms dinero
adicional, antes de entregarles los documentos finales, a los solicitantes.
Adquisiciones
La oficina de Adquisiciones de la ciudad, dice MacLean, estaba muy bien atendida como
rea de trabajo. Los empleados de la misma la apreciaban mucho, ya que all era donde se
tomaban decisiones sobre qu comprar, a quin comprarle y cunto pagar, bsicamente,
bajo su propia discrecin y normalmente con un soborno a la par. Era una fuente de
corrupcin, un nido de confabulaciones, de sobornos, y de comisiones confidenciales. El
trabajo se efectuaba bien lejos del ojo pblico. Por ejemplo, la oficina no solicitaba
abiertamente licitaciones por servicios o bienes, ni publicaba listados de proveedores. No
exista ninguna competencia para contratar, recuerda MacLean.
Irnicamente, los
esfuerzos anteriores para combatir la corrupcin en las adquisiciones haban solamente
empeorado las cosas al implementar una serie de controles en un proceso ya de por s un
poco turbio; hasta las compras mnimas requeran unos 26 pasos diferentes.
El resultado, ya pronosticado, fue un desempeo muy dbil. Con frecuentes atrasos para
llenar las rdenes, este proceso de adquisiciones haba sido muy mal manejado. Debido a
una falta crnica de fondos, la ciudad casi siempre compraba en cantidades pequeas y, en
consecuencia, pagaba precios altos, otras veces, por efectos de la corrupcin, simplemente
se abasteca de productos que nunca fueron usados. La calidad no exista, acota MacLean;
los precios eran muy altos y, por supuesto, exista mucho cinismo, ya que trabajadores y
proveedores saban que era un fabuloso negocio ilcito en el cual todos participaban.
D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

El Cajero: smbolo de corrupcin

Para MacLean, una figura era la que personificaba el sistema de corrupcin que l y
Klitgaard haban descubierto en la alcalda. Haban notado al Cajero en el parque municipal,
donde este funcionario pblico de relativamente bajo nivel, tena el mejor carro. Mientras el
alcalde se las arreglaba con un viejo Toyota, el Cajero manejaba uno ltimo modelo. Cada
semana, observaba MacLean, llevaba carros diferentes, siempre nuevos y muy lindos
carros. Era evidente que las finanzas del Cajero llegaban ms all de los carros que
manejaba. Se saba que era dueo del equipo de ftbol de La Paz, y que tena suficientes
fondos extra a la mano para ofrecer prstamos personales a los funcionarios, incluyendo
alcaldes pasados, quienes tenan poco efectivo. Era el amigo y colaborador de todo
mundo, recuerda MacLean y, adems, si el Cajero solicitaba ayuda de algn funcionario a
quien haba ayudado, la gente le responda muy bien.
El Cajero era idealmente colocado entre la burocracia de la ciudad para lucrarse de las
transacciones del pblico: todos los pagos de la alcalda: multas, impuestos, cargos, etc., se
hacan en su ventanilla. Y, segn MacLean, como no se aceptaban cheques, todo pago se
haca en efectivo. En consecuencia, el Cajero se lucraba enormemente del creciente
mercado negro de dlares. Al final del da, explica MacLean, l tomaba los Pesos
Bolivianos que haba recibido durante la jornada, y a la vuelta de la esquina los cambiaba a
dlares, los guardaba durante una semana, y luego, con cerca de un 10 por ciento de esos
mismos dlares, compraba la misma cantidad de Pesos Bolivianos que haba cambiado
anteriormente. La ganancia por esta flotacin, calcula MacLean, podra llegar hasta ms de
100 mil dlares al mes.
Escogiendo una estrategia
Al momento que Klitgaard y l haban terminado el inventario. MacLean estaba convencido
que la corrupcin sistemtica y no la ineficacia era la causa principal de los problemas en la
alcalda. Al principio, explica, pensaba que solamente era ineficacia, que la gente no saba
qu hacer, que no tenan las herramientas para hacerlo, o que no entendan. Pero luego me
di cuenta que ellos entendan muy bien. Tenan su propia lgica... Lo empec a realizar
cuando tuve una visin y un plan para la ciudad en una direccin. La organizacin llevaba
su propio camino, una direccin diferente a la ma. El problema entonces, para MacLean,
era lidiar con algo tan penetrante y arraigado. Necesitaba tomar acciones de inmediato. El
resultado de un breve anlisis que hizo con ayuda de Klitgaard era claro de que las muchas
actividades de corrupcin estaban minando, a la ya empobrecida ciudad de La Paz, en
millones de dlares.
Al tiempo que el nuevo alcalde consideraba sus opciones, hubo algunos sucesos a nivel
nacional que parecan prometer un mejor futuro para los ya sufridos bolivianos. En
noviembre de 1985, el programa de austeridad econmica de la administracin central
estaba dando resultados: el ritmo de la inflacin estaba bajando, el Peso Boliviano estaba
estable, y la escasez de comida ceda. No haba razn para no esperar que la presin en
D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

10

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

los empleados de complementar sus salarios empezara a normalizarse. Adems, su

relacin con el Instituto del Banco Mundial se mantena. Al finalizar el plan de desarrollo de
la ciudad, el Banco decidi dar los fondos para ponerlo en prctica; al final de su primer ao
en el cargo, MacLean haba logrado un contrato de 10 millones de dlares en donativos y
prstamos para poner en marcha los proyectos.
Sin embargo, MacLean todava tena la duda de dnde empezar y cmo proceder con la
reforma de la tan corrupta burocracia de La Paz. Ya haba decidido no cometer el mismo
error: de hacer hincapi en los valores por medio de programas educacionales o promulgar
un Cdigo de tica. Los empleados de la ciudad, crea l, no necesitaban educarse al
respecto a lo que es correcto o incorrecto. Ellos se involucraban en actividades de
corrupcin, no por ignorantes, sino por la necesidad de buscar una oportunidad de trabajo o
de mayores ingresos. Al atacar el asunto desde un punto tico, piensa MacLean, no
convenca a nadie ni cambiaba nada. La gente solamente se reira de nosotros porque
vienen oyendo esto desde mucho tiempo atrs, la iglesia, durante 2000 aos, ha tratado de
hacer eso. No es que ellos no lo sepan; es solamente que los incentivos van en direccin
diferente. El anlisis hecho junto con Klitgaard lo haba convencido de tratar totalmente una
nueva propuesta. No tratara de ensearles que esto era una mala conducta. Si no que
tratara de encontrar incentivos para hacerlos venir y trabajar a mi manera. Finaliza
MacLean.

El costo de la corrupcin
Tipo
Evasin de Impuestos
Arreglos de Impuestos
Extorsiones
Dinero Rpido
Robos
Adquisiciones
Fantasmas (en la planilla)

Costo Estimado
20 - 30 millones de dlares
5 - 10 millones de dlares
0.5 - 1 millones de dlares
0.5 - 1 millones de dlares
0.5 - 1 millones de dlares
0.5 - 3 millones de dlares
0.1 - 0.2 millones de dlares

Con la ayuda de Robert Klitgaard, Ronald MacLean desarroll una estrategia para cambiar
las estructuras de incentivos en la municipalidad, las cuales crea eran las causantes de
tanta corrupcin. Como gua, el alcalde aplic una frmula descubierta por Klitgaard
algunos aos atrs, para describir las condiciones que alimentaban la prctica de la
corrupcin: corrupcin = monopolio + discrecin responsabilidad. Tambin asumi
que la corrupcin no era, en sus propias palabras, un crimen pasional, pero s uno
calculador. Los empleados, dice MacLean, piensan en eso, sopesan el costo y el beneficio.
Ya que la probabilidad de ser detectado era casi nula por falta de sistemas de informacin.
Entonces, la tentacin era demasiado grande. As pues, como todo negociante, ellos vean
los riesgos y las oportunidades, y as actuaban. Pero si usted cambia esas percepciones,
aumenta las multas, crea un sistema de informacin, ellos lo pensarn dos veces antes de
actuar.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

11

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

Primeras acciones
Para marcar un cambio en lo que l llama la cultura de la impunidad en la alcalda,
MacLean actu primero contra los peces grandes en su campaa contra la corrupcin,
principalmente con el Cajero, el smbolo ms claro de la corrupcin en el gobierno municipal.
No slo lo despidi, sino que se evidenciaron sus actividades ilegales ante los fiscales del
gobierno. Capturamos al Cajero, dijo MacLean. Tenemos todas las pruebas de su
corrupcin y lo hemos atrapado. Esta accin llam mucho la atencin de los empleados
pues pensaron que si el poderoso Cajero haba sido castigado, lo seran tambin ellos.
No todos los actos de corrupcin del personal fueron castigados. Por consejo de Klitgaard,
involucr a sus empleados en diagnstico participativo, sesiones de grupo en las que ellos
analizaban prcticas de corrupcin en la alcalda, y proponan maneras de corregirlas. Esto
les hizo sentirse dueos, explica. Era una estrategia de ellos mismos, no mi estrategia
contra ellos. Adems, MacLean decidi hacerles la vida ms fcil, y la corrupcin menos
tentadora, al aumentar sus salarios de cierta manera. Haciendo uso de un milln de los 10
millones de dlares en donativo y prstamos del Instituto del Banco Mundial, dio
remuneracin meritoria a ms o menos 100 empleados de toda la municipalidad. Podra
tomarse como una salida muy controversial, dice MacLean. La gente pens que este
dinero estaba enriqueciendo solamente al alcalde y su persona; pero no era as. Escogimos
posiciones clave entre toda la institucin; hasta los capataces recibieron de 300 a 500
dlares extra en el mes, ya que ellos eran personas clave.
Pero MacLean tambin us fondos del Instituto del Banco Mundial para atraer gente muy
capaz a la municipalidad que ayudara en la implementacin del plan de desarrollo. Al formar
este nuevo equipo de trabajo, enfatiz para tener juventud y profesionalismo. Estableci un
programa de ejecutivos llamado Bolivia Joven, que contrataba bolivianos prometedores,
menores de 30 aos, y con experiencia en el exterior, explica MacLean. Eran muy bien
pagados. Los trajimos como grupo, y les dimos su propia identidad. Los puso a trabajar
con alumnos graduados de las Universidades de Harvard y MIT que venan a trabajar a la
ciudad durante sus vacaciones de verano. La interaccin de estos dos grupos gener
energa y una nueva tica de trabajo. Formaron un grupo muy crtico, explica. Estaban
empezando a empujar las cosas, traan nuevas ideas y trabajaban largas horas, as empez
a cambiar el espritu de la ciudad.
Ms all de todos estos esfuerzos por suplir las necesidades de personal, MacLean se
concentr en cuatro reas que l y Klitgaard haban identificado como los principales focos
de corrupcin. Los anlisis que salieron de las sesiones de los diagnsticos participativos
con los empleados fueron una gua para priorizar las necesidades. Fue un proceso en el
cual detectamos un problema a la vez, recuerda MacLean, bajo el principio de
concentrmonos en lo que ms duele. Por consiguiente, la reforma del impuesto de
valuacin y el proceso de colectura fueron las primeras reas en recibir la atencin del
alcalde, aunque las cuatro reas sufrieron cambios significantes con el tiempo.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

12

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

Impuestos y rentas pblicas

Uno de los primeros problemas que encontr MacLean fue el asunto de la revaluacin de la
propiedad (o de los bienes). Tena que evitar sufrir el acoso de arreglos privados entre los
propietarios y los valuadores municipales, como era rutina en el pasado. La solucin vino de
una sugerencia que le hizo Klitgaard: autoevaluacin.
Bajo este esquema, los propietarios de bienes efectuaban sus propios valos, de esta
manera, se eliminaba el papel de los valuadores. Nos centramos en la premisa que los
ciudadanos son bsicamente honestos, explica MacLean, y que son forzados a participar en
la corrupcin por la manera en que el sistema trabaja. Para los dueos de propiedades, el
carrot del arreglo era un simple proceso sin el riesgo de extorsin por los empleados
municipales; el stick era el acuerdo de la ciudad de comprar, a propsito, propiedades
devaluadas a su valor declarado y revenderlas o usarlas para fines municipales.10
Adems, la ciudad redujo y simplific la cantidad y la naturaleza de los impuestos
recolectados, igualando las reformas fiscales al nivel nacional; como resultado de ambas
iniciativas, la cantidad total de impuestos disminuy enormemente, de 126 a 7. La manera
de recolectar los impuestos tambin cambi. En lugar de pagar en la ventanilla de la
alcalda, los ciudadanos pagaban sus impuestos en los bancos, lo cual redujo las
oportunidades de extorsin y soborno, adems de terminar con la costumbre de los cajeros
de beneficiarse de la flotacin al realizar el cambio a dlares en el mercado negro.
Permisos y licencias
MacLean tambin actu a tiempo para detener el caos dentro y fuera de la alcalda, el cual
l define como intencional, porque permita a tramitadores y a funcionarios pblicos
beneficiarse de la confusin de los ciudadanos. Adems de proveer seales y un mostrador
de informacin para dirigir a los ciudadanos a su destino indicado, estableci una ventanilla
nica de registro donde los ciudadanos podan realizar todos los trmites de licencias y
permisos; a cada documento se le daba un nmero para registrar el proceso y de esa
manera los solicitantes no tenan que tratar con los empleados responsables de aprobar sus
solicitudes. Separamos a los clientes del proceso de permisos y licencias, dice MacLean,
porque ah era donde estaba la corrupcin. Pusimos a los empleados que procesaban las
solicitudes en el ltimo piso, lo ms lejos posible de la ventanilla de registros. A los
tramitadores, sin embargo, no se les permiti ambular por los corredores de la alcalda a su
antojo; como otros solicitantes, se les requera tramitar sus operaciones en la ventanilla de
registros.
Al mismo tiempo, MacLean busc cmo terminar con la carga del proceso burocrtico de los
ciudadanos al hacerla ms transparente. La manera principal para lograrlo fue un anual
para ciudadanos al hacerla ms transparente. La manera principal para lograrlo fue un
manual para ciudadanos, esencialmente un folleto conteniendo reglas y regulaciones sobre
licencias y permisos: cules eran, para qu actividades, cunto costaban, quin las emita,
etc. La idea del manual inici con MacLean, quien la visualiz no slo como un servicio
para los ciudadanos, sino como una herramienta gerencial para su administracin,
permitindole descubrir los misterios de la burocracia de la ciudad. Empez por recopilar
D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

13

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

informacin bsica solicitando a sus empleados que hicieran una descripcin sencilla de sus
puestos: a quin le reportaban, qu clase de trabajo realizaban. Eso demostr ser
trabajoso. Hubo mucha resistencia, piensa MacLean, nadie quera realizarlo. A travs de
persuasiones y amenazas, consigui lo que quera, aunque le tom tres aos completarlo.
El manual fue publicado con gran pompa y una copia fue instalada rpidamente en la
alcalda para uso pblico.
El manual tena diez pulgadas de grosor, sin embargo, era una versin reducida de las
reglas y regulaciones gubernamentales. El proceso de recopilar la informacin necesaria
para el manual revel gran cantidad de duplicaciones y de traspapeleos en los procesos de
solicitud de licencias. Como resultado, MacLean y su personal no slo simplificaron el
proceso de solicitudes, sino que en algunos casos lo eliminaron. Nos liberamos
dramticamente, dice l, reduciendo la cantidad de licencias requeridas.
En una ocasin, MacLean decidi privatizar un proceso de autorizacin. Para todos,
excepto los proyectos ms grandes de construccin, l mismo se responsabiliz de revisar y
aprobar los planos, quitndoselos de las manos a los empleados, quienes a menudo se
beneficiaban personalmente de tales transacciones, y los dio a arquitectos privados. Eran
muchos los arquitectos e ingenieros desempleados en Bolivia, menciona MacLean, y se
propuso contratar a quienes aprobaran un examen sobre polticas reguladoras urbanas y
depositaran un bono garantizado para convertirse en arquitecto o ingeniero pblico
certificado y as control la mayora de los permisos de construccin y concesin de
impuestos de la ciudad. Funcionarios en el Departamento de Desarrollo Urbano de la
ciudad simplificaran el seguimiento de su trabajo revisando un muestreo de las licencias.

Cargos pblicos
Sabiendo que muchos de los empleados despedidos por MacLean durante los primeros
meses de su mandato provenan del departamento mencionado, aprovech esto para definir
el rol del mismo. A excepcin de realizar reparaciones de emergencia, el departamento
debera totalmente salirse del negocio de la construccin. Esto permiti a MacLean librar a
la ciudad de los gastos de ser duea de la mayora del equipo pesado, el cual haba sido el
blanco de los robos de parte de los empleados y, a la vez, le permiti reducir el nmero de
trabajadores empleados por el departamento.11
MacLean tambin introdujo anlisis sistemticos de costo-beneficio en lo concerniente a la
toma de decisiones sobre cules proyectos de trabajos pblicos aceptar. Para hacer esto,
reclut a graduados de la Universidades de Harvard y MIT para que trabajaran para la
municipalidad durante sus vacaciones de verano. Los anlisis de dichas personas y las
encuestas hechas en diferentes vecindades de La Paz cambiaron las prioridades de
construccin de la ciudad; una menor cantidad de proyectos importantes fue emprendida, en
cambio, algunos ms modestos fueron desarrollados como la instalacin de grifos pblicos,
que brind a la comunidad grandes beneficios. De repente estbamos realizando una
enorme cantidad de pequeos trabajos, observa MacLean, que beneficiaron de manera
D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

14

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

importante, especialmente a las mujeres, a los nios y a las nias, en lo que se refiere a
salud, agua potable y desages, en vez de emprender proyectos tan grandes, casi
irrealizables, que a nadie le importaban.
Gestin
Los esfuerzos hechos por MacLean para reducir la corrupcin en la gestin se enfocaron en
la simplificacin y en la transparencia en la competencia. Redujo la cantidad de pasos
requeridos en compras menores, de 26 a 6, e introdujo la poltica de la muestra. En sus
propias palabras, monitorear el proceso y asegurar la integridad y la precisin. Al mismo
tiempo, convirti la gestin en un proceso pblico, solicitando a la Oficina de Gestin,
publicar solicitudes de ofertas para bienes y servicios.
Resultados
Tres aos despus de su mandato, MacLean estaba seguro que sus reformas haban sido
exitosas en casi todas las reas del gobierno municipal. Los ingresos de la municipalidad
haban encumbrado, dice MacLean, debido al enorme crecimiento en la renta de impuestos
de propiedad, incrementados de 10 millones de dlares en 1985 a cerca de 50 millones de
dlares al trmino de la dcada. En el mismo perodo, el dficit presupuestario baj a
menos del 10 por ciento del total de los ingresos, a la vez que la inversin increment en un
factor de 100 de aproximadamente 200 mil dlares en 1985 a 20 millones de dlares en
1990. MacLean se vio beneficiado por una perspectiva econmica bastante mejorada en
todo el pas. Para 1987, la tasa anual de inflacin en Bolivia haba golpeado de una
horrenda figura de cinco cifras a un porcentaje manejable del 11 por ciento. Con un cambio
estable y una afluencia de fondos del Banco Mundial, el alcalde pudo pagar a los
profesionales que trabajaban para l salarios que eran competitivos con aquellos pagados
en el sector privado. De hecho, Tuve la oportunidad de robarme a personas del sector
privado porque (este esfuerzo en las reformas) era un xito. Era un prestigio el trabajar para
la municipalidad.... Lo que le ayud a atraer a los profesionales fue el hecho de que el vicio
de la corrupcin haba retrocedido en el gobierno municipal. A pesar de no haber patrones
objetivos para medir este cambio, MacLean comprob la disminucin de la corrupcin
durante su administracin en el nmero de das que tomaba en completar una transaccin
en la ciudad que, segn estima, fue reducido a un tercio. Cerramos las oportunidades para
la corrupcin, mantiene, y si persista alguna actividad ilegal, sta era un fenmeno aislado.
Segn MacLean, los ciudadanos, basados en estas renovaciones, lo reeligieron en dos
perodos de dos aos cada uno. Pero los votos no fueron inequvocos, en 1987 qued en
segundo lugar y despus que l y el candidato ganador llegaron a un callejn sin salida al
Concejo, con cinco votos cada uno, llegaron a un acuerdo por medio del cual ambos
accedan a compartir el poder, su rival fue alcalde en 1988 y MacLean en 1989. En las
elecciones de 1989, tambin obtuvo un segundo lugar, pero esta vez consigui suficientes
votos en el Concejo Municipal para ganar el cargo de alcalde en su totalidad. Eso, sin
embargo, probara que iba a ser su ltima victoria electora por un tiempo. En 1991 perdi su
proclamacin para un cuarto perodo de forma apretada. Muchas razones se dieron para su

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

15

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

derrota. Los altos salarios pagados a funcionarios de alto rango, incluyendo al mismos
MacLean, se convirtieron en una desventaja en la campaa municipal.12
Esto fue sacado a colacin como un tema crtico, dice l, ya que existe una cultura sobre
los empleados pblicos de no ganar un buen sueldo. La gente asume que de todas
maneras van a robar. Sus oponentes, aade MacLean, inyectaron sus ataques con
insinuaciones de racismo y de clase, jugando con las diferencias entre MacLean, un
empresario prspero con races escocesas y los indgenas y mestizos, la mayora pobre,
quienes eran un 70 por ciento de la poblacin. Fui atacado, dice, como un gringo ladrn...
trataron de presentarme como un representante de la clase media y clase alta de los
blancos quienes no entienden verdaderamente a los pobres.
Fuese cual fuese la razn precisa, MacLean dej la alcalda en 1991, dejando a su suplente
o substituto para que mantuviera su asiento en el concejo municipal en su ausencia,
mientras ejerci como Ministro del Exterior por dos aos en el gobierno nacional y luego
volvi al sector privado. Pero, algunos aos ms tarde, volvi a su puesto: en 1996, qued
en segundo lugar con un 25 por ciento de la votacin y pudo reunir una colisin dentro del
concejo municipal y de nuevo fue nombrado alcalde de La Paz.
De nuevo, MacLean invit a regresar a Klitgaard para involucrarlo en los asuntos de la
alcalda. Haban pasado diez aos desde que los dos colaboraran por primera vez. Lo que
encontraron entonces fue la dificultad de sostener las reformas contra la corrupcin.
La cuestin de la sostenibilidad13
En los cuatro aos y medio desde que MacLean se haba ido de la alcalda, otros dos
haban servido como alcaldes de La Paz. Durante su ejercicio, muchos de los profesionales
que l haba trado se haban ido y haban sido reemplazados por polticos atrados por los
sueldos mejorados de los funcionarios municipales. Ms problemtico todava, muchas de
las reformas que MacLean haba implementado fueron desmanteladas o corrompidas. Un
ejemplo de ello, fue el uso de la ventanilla nica de registro para todas las solicitudes de
permisos y licencias haba sido esencialmente abandonada y, de nuevo, los ciudadanos
consideraron conveniente el volver a pagar mordidas a empleados pblicos o a
tramitadores para facilitar el proceso de sus trmites. El sistema de contratacin externa de
firmas privadas para proyectos pblicos se convirti en oportunidad para los empleados de
extorsionar de dos maneras: una para otorgar un contrato y otra para el pago.14 A pesar de
los esfuerzos de hacer de la gestin un proceso ms abierto, una confabulacin entre los
trabajadores municipales y los proveedores favorecidos se hizo algo comn. Nuevamente,
cerrando las puertas a las compaas que trataban de hacerles competencia.
Una de las reformas ms exitosas de MacLean, la autoevaluacin, haba decado. Desde
que se comprob que la ciudad no tena una penalizacin verdadera para mantener
honestos a los dueos de las propiedades, lo que se hizo comn cada vez ms fue la
subvaluacin. Una industria de casas de verano origin el proceso de autoevaluacin:
hombres desempleados, a veces antiguos trabajadores estatales, a menudo ayudaban a los
ciudadanos analfabetos a llenar sus formularios y, de acuerdo con MacLean, los alentaban a
D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

16

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

que subestimaran el valor de sus propiedades. Adems de que la municipalidad no haca

cumplir sus mandatos, menor cantidad de residentes se molestaba en pagar sus impuestos.
Como resultado, los ingresos de los impuestos empezaron nuevamente a bajar; en 1996,
MacLean estima que la municipalidad estaba recolectando solamente la mitad de lo
esperado del impuesto sobre la propiedad.
A pesar del resurgimiento de la corrupcin en la alcalda, MacLean no se dio por vencido.
Por una parte, no estaba sorprendido por este giro en los eventos: experiencias previas lo
haba preparado durante el ao que estuvo fuera de la alcalda en 1988, para resistir. Tuvo
la oportunidad de observar signos de corrupcin durante tres meses cuando estaba
volviendo a la alcalda, vio cmo las cosas retrocedan, en su ausencia.15 Por otra parte,
MacLean senta que la regresin a las formas de corrupcin no era total. No era tan
sistemtica como cuando llegu por primera vez, dice MacLean. Estaba ms aislada;
estaba ms limitada a la oficina del alcalde, a su gente y a su partido. El resto de la
organizacin se mantuvo ms o menos lo mismo. Finalmente, MacLean retornaba con ms
experiencia prctica para gobernar y con menos circunstancias deplorables que sostener.
No tuve que encarar mucha crisis al principio, explica. Haba algo de dinero para pagar
salarios. Poda sobrevivir... las cosas no eran tan sombras como lo eran en el 85, ya que
saba lo que se tena que hacer.
De nuevo, no slo busc la reinstalacin de muchas de sus iniciativas iniciales, sino que
empez su segunda generacin de reformas, las cuales, aade, eran ms osadas, y se
enfoc en gran medida, a avanzar con la privatizacin. Por ejemplo, la municipalidad otorg
una concesin por cuatro aos a una firma francesa para dirigir las obras de agua en La Paz
y la compaa Coopers and Lybrand fue contratada para tomar posesin de las funciones
financieras del municipio. De nuevo, MacLean rebaj la mano de obra de la municipalidad,
la cual haba sido llevada hacia atrs hasta 4000 empleados; pero esta vez, utilizando
fondos de la municipalidad, ayud a obreros despedidos a adquirir herramientas y equipo
para que pudieran realizar contratos con el municipio para desarrollar las mismas tareas,
cuidar los parques, por ejemplo, o limpiar las calles, como empresarios particulares de lo
que antes haban realizado siendo empleados pblicos.
Pero el perodo de MacLean como alcalde dur poco. A finales de 1996, la frgil coalicin
que l haba instalado en el concejo municipal empez a desmoronarse; por una serie de
maniobras complicadas, involucrando entre otras cosas, el arresto virtual de un miembro del
concejo. MacLean fue derrocado por el concejo. Fue, dice MacLean, totalmente ilegal...
fue un golpe municipal civil, pero fue un golpe, a pesar de todo.16
Un signo de esperanza
Despus de su derrocamiento, MacLean se fue de La Paz a la Universidad de Harvard,
como investigador, pero acontecimientos subsiguientes le dieron consuelo y razn para no
perder la esperanza en el futuro de la ciudad. Su sucesora como alcaldesa, Gaby Candia,
fue acusada de complicidad en un trato fraudulento de tierras pagado con fondos de la
municipalidad.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

17

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

Fue juzgada y mandada a la crcel. Era la primera vez, seala MacLean, que un alcalde o
una alcaldesa era sentenciada por corrupcin. Ms importante an, segn su opinin, fue la
manera en que el escndalo sali a relucir: los empleados municipales haban documentado
la transaccin ilegal de tierras y enviaron la evidencia al peridico principal de la ciudad, La
Razn. En el pasado, la gente era muy miedosa o muy pesimista sobre el resultado de
hablar en contra de la corrupcin. Entonces mi conjetura es que, de alguna manera, la
institucin est aprendiendo a defenderse, reflexiona MacLean. ...Creo que hay una
sensacin de que la impunidad ya no se garantiza.
An as, MacLean reconoce que la batalla contra la corrupcin no estaba vencida: despus
que fue removido de su cargo, sus reformas fueron de nuevo detenidas o desmanteladas
por su sucesora. Pero, l argumenta, debera de verse como una pelea a largo plazo,
donde las ganancias fueron pequeas y los reveses inevitables. Tomas diez pasos hacia
delante, dice, y con suerte, retrocedes, solamente cuatro.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

18

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

Anexo17
Diagnstico Participativo en La Paz, 1985
Resultado de reuniones de diagnstico con funcionarios del gobierno municipal de La
Paz, Bolivia. Final de 1985
TIPO

VALOR

BENEFICIARIOS

DAADOS

Evasin de
impuesto
(todo tipo)

20 30
millones de
dlares

Evasores.

Arreglos de
impuestos

5 10
millones de
dlares

Contribuyentes y
funcionarios corruptos.

Extorsin

0.5 1
millones de
dlares

Funcionarios corruptos.

Dinero rpido

0.5 1
millones de
dlares

Algunos contribuyentes,
funcionarios
municipales corruptos;
sustitutos por una paga
mayor.

Mayora de
contribuyentes
va
disminuciones;
reputacin de
gobierno
municipal.

Robo
(propiedad
municipal,
prendas,
tarifas de
soborno por la
polica)
Gestin

0.5 1
millones de
dlares

Ladrones: algunos no
pagan impuestos de
vehculo.

Beneficiarios
de servicios
pblicos;
confianza en la
polica.

0.5 3
millones de
dlares

Funcionarios corruptos
y proveedores
beneficiados.

Beneficiarios
de servicios
pblicos.

0.1 0.2
millones de
dlares

Farsantes.

Moral y
reputacin de
gobierno
municipal.

Fantasmas,
reportarse
tarde al
trabajo

Beneficiarios
de servicios
pblicos; no
evasores;
futuros
ciudadanos.
Beneficiarios
de servicios
pblicos; no
evasores;
futuros
ciudadanos.
Vctimas
directas.

CAUSA

CURAS

Difcil de pagar;
impuestos muy altos;
multas baratas; o
revisin de casos.

Hacerlos fcil de pagar;

bajas tarifas; subir
multas y aplicarlas;
revisar casos.

Falta de cmputo de
trmites; multas de
bajo efecto; falta de
revisiones; pagos en
municipalidad;
salarios bajos.
Reglas, tarifas y
procesos difciles;
extorsiones difciles
de reportar, multas
bajas; falta vigilancia;
salarios bajos.
Procesos difciles;
falta de
computarizacin;
pagos en
municipalidad; multas
bajas; falta de
vigilancia; salarios
bajos.
Falta de inventarios;
descentralizacin
pobre; multas bajas;
no revisiones, ni
vigilancia.

Computarizar; subir
multas; revisar casos;
pago en bancos; subir
incentivos de cobro.

Falta de informacin
sobre precios; no
revisiones; multas
bajas, salarios bajos.
Falta de vigilancia.

Verificar precios; revisar

casos; incrementar
salarios a funcionarios
con poder de decisin.
Vigilancia; subir multas
y aplicarlas.

Simplificar reglas, tarifas

y procesos; lnea directa
para reportes pblicos;
subir multas; revisar
casos; pagar en bancos;
subir salarios.
Simplificar procesos;
computarizar; pagar en
bancos; subir multas;
vigilancia y denuncia;
subir salarios.

Computarizar
inventarios;
descentralizar
responsabilidades;
puntos de chequeo y
vigilancia.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

19

Seminario en Transparencia y Buen Gobierno: hacia un gobierno abierto y participativo

NOTAS:
1.
2.
3.
4.
5.

6.

7.
8.
9.

10.

11.
12.

13.

14.

15.
16.
17.

Este caso fue reescrito por Esther Scott sobre el original preparado por Ronald MacLeanAbaroa.
The Economist, Mayo 4, 1985, p. 45
The Economist, Junio 15, 1985, p. 54
New York Times, Junio 14, 1985, p. 15
Banzer acert en cuanto a sus prospectos presidenciales. Aunque gan la mayora de votos,
cerca de un 34%, perdi contra Vctor Paz en el Congreso de Bolivia, quien elige el
presidente cuando ningn candidato gana el 50% del voto popular.
Anteriormente, el alcalde era designado por el presidente de Bolivia. Bajo el nuevo sistema
electoral, los candidatos para alcalde lideraban una partida de candidatos para el concejo
municipal; el tamao del voto para cada partida determinaba cuntos miembros del partido
del candidato se sentaran en el concejo. Luego estaba en manos del concejo municipal,
tamao del cual cambi a travs de los aos de 12 a 13 y, finalmente, a 11, para elegir al
alcalde. Cuando ningn partido tena la mayora en el concejo, los candidatos para alcalde
trataban de forjar una coalicin de miembros del concejo de diferentes partidos para ganar
una mayora. Mientras el nmero total variaba, como cinco de los partidos polticos ms
importantes normalmente competan por asientos en el concejo.
No ayud en nada, dice MacLean, el que l y el nuevo Presidente, Vctor Paz, vinieran de
partidos polticos rivales.
Los servicios de Klitgaard, dijo MacLean, fueron donados por la Embajada Americana en
Bolivia.
Otra rea donde la corrupcin era notable era la polica municipal. Los esfuerzos de
MacLean para reformar la Polica se detallan en otro caso del Kennedy School, Dealing with
Corruption in the Police Force of La Paz, escrito por Lucy McCauley y Howard Husock, KSG
caso No. C16-92-1104
Este stick result ser ilegal, y la ciudad nunca lo puso a prueba realmente. Bajo las leyes de
Bolivia, segn MacLean, no poda forzar a los dueos a vender sus propiedades. Slo poda
expropiarlas.
De acuerdo al estimado de MacLean, el nmero total de trabajadores empleados por la
ciudad baj, de 5700 cuando l empez su mandato, a 3000 en 1991.
Los nuevos salarios fluctuaban entre $4000 anuales para diputados municipales a $1000 a
aquellos en peldaos bajos; impulsados por el Banco Mundial, el salario del Alcalde se
aument tambin a $5000.
La informacin en esta seccin est sacada en parte de un libro prximo a ser lanzado,
Ciudades Corruptas: Una gua prctica para curar y prevenir, por Robert Klitggard, MacLeanAbaroa y H. Lindsey Parris.
Un contratista le cont a MacLean una lamentable ancdota sobre avaricia municipal. l
haba pagado soborno a unos oficiales de la Alcalda y les pidi le devolvieran por lo menos
el estuche que contena el dinero, que era de cuero. Pero hasta con eso se quedaron.
Bajo las leyes de Bolivia, los alcaldes eran forzados a renunciar de su mandato mientras
presentaban su candidatura para reeleccin.
Tres aos despus, la Corte Suprema de Bolivia estuvo de acuerdo con MacLean que, en el
campo procesal, su desposeimiento haba sido ilegal.
Fuente: Ciudades Corruptas: Una Gua Prctica para Curar y Prevenir, libro a ser lanzado por
Robert Klitggard, Ronald MacLean-Abaroa y H. Lindsey Parris.

D.R. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey

20