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na Amrica Latina
BEATRIZ WAHRLICH"
1. Introduo, 2. O enfoque jurdico das cincias administrativas na Amrica Latina; 3. As teorias de organizao e administrao das escolas clssicas ou tradicionais; 4. O impacto das
cincias do comportamento sobre o estudo da administrao
pblica; a preocupao com a administrao para o desenvolvimento; a ecologia da administrao, 5. A administrao para
o desenvolvimento, 6. A administrao para o desenvolvimento
e o ensino de administrao, 7. A ecologia da administrao
pblica, 8. A influncia da teoria geral de sistemas sobre as
cincias administrativas, 9. A contribuio das cincias gerenciais; 10. O enfoque contingencial; 11. Concluses.
1. Introduo
Parece-me inevitvel comear este artigo com a seguinte afirmativa: as
cincias administrativas, na Amrica Latina, so um produto essencialmente
exgeno que, no decorrer do tempo, tem sofrido influncias endgenas,
mais marcadamente em alguns pases do que em outros; s vezes esse
Documento publicado anteriormente na Revista Internacional de Cincias
Administrativas. XLIV(1-2) :70-92, 1978, em comemorao ao seu S09 aniversrio.
A autora agradece a colaborao de Nilza Pinheiro Moraes, assistente de pesquisa;
Francisco Mauro Brasil Holanda e Isnard Marschall Jr., estagirios da Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) e dos Profs. Jos Maria Arantes, Athyr
Guimares, Enrique Saravia. Armando Bergamini de Abreu e Alberto Torrentes
Vieira, que ofereceram crtica e sugestes muito oportunas. Cabe um outro agradecimento especial ao Prof. Saravia, que muito gentilmente se ofereceu para traduzir o artigo do portugus para o espanhol; e, finalmente, louvem-~ a pacincia
c o devotamento de Diva C. Rodrigues, que datilografou os originais, desde OI
rascunhos iniciais.
.... Professora da EBAP.
R.Adm.
pbl.
Rio de Janeiro,
13(1):31-68,
jan./mar. 1979
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jj
plinas e sua plena caracterizao constituram problema que muito preocupou os estudiosos da matria.
Rafael Bielsa foi dos primeiros a dar tratamento diferenciado s duas
disciplinas, no continente latino-americano, e a procurar adequar problemtica de seu pas - a Argentina - a doutrina importada.ll Da a grande
influncia que veio a exercer sobre os demais tratadistas de direito administrativo e cincia de administrao dos pases irmos.
Em seu livro Princpios de derecho administrativo, assim conceitua Bielsa
o Direito Administrativo:
" ... En concepto nuestro es derecho administrativo el conjunto de
normas positivas y de princpios de derecho pblico de aplicacin concreta
a la institucin y funcionamiento de los servicios pblicos y aI consiguiente
contralor jurisdiccional de la Administraci6n Pblica.
"En este concepto (o definici6n, si puede darse) asignamos aI derecho
administrativo, como ciencia, un carter constructivo, que tambin lo vemos
en outras definiciones de teorias y soluciones jurdicas en oposicin aI concepto meramente descritivo.
"Definido el derecho administrativo, queda virtualmente limitado el
domnio de su aplicaci6n, lo que es de la mayor importancia para
considerar toda la fenomenologa administrativa. Y particularmente importa esto con respecto a la ciencia de la administracin. (O grifo nosso.)
No tenemos por que renovar aqui la discusi6n sobre si la ciencia de la
administraci6n tiene o no autonoma orgnica; si constituye o no una
verdadera ciencia con un contenido cierto y efectivo. A jueio nuestro ella
es ciencia poltica antes que ciencia social.
En ese sentido el derecho administrativo viene a ser modelado por el
derecho poltico o constitucional en cuanto a normas jurdicas, e infludo por
la poltica social en cuanto a su amplitud o mbito de aplicaei6n.
La ciencia de la administraci6n es ciencia poltica es decir poltica de la
administraci6n pblica, porque se propone realizar los fines de sta, aunque
de una manera inmediata, en el domnio de Ia administracin activa (no
el de la jurisdiccional) por preceptos que miran a la eficacia y conveniencia
de la Administraci6n y no aI derecho precisamente.
La ciencia de Ia administraci6n, en cuanto eiencia poltica, presupone en
la esfera administrativa lo discrecional, pero est limitada por las reglas
de derecho. Cuando la apreciaci6n es de poltica administrativa (convenieneia, eficcia, oportunidad de Ia acci6n de Ia Administraci6n pblica) por lo que se funda en un principio superior lato de Ia poltica general, y
se procede segn reglas ms o menos concretas de buena administracin sin
referencia aI derecho - , entonces esa apreciaci6n es objeto de la ciencia
de Ia administraci6n.
5 Bielsa, Rafael. Principios de derecho administrativo; Legislaci6n administrativa
argentina. 2' ed., Buenos Aires, Libreria y Editorial EI Ateneo, 1948, e - .
Ciencia de la administraci6n, 2' ed. actualizada. Buenos Aires, Roque DepaIma
Editor, 1955.
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de las crticas aI legalismo, toda reforma administrativa comienza, en Amrica Latina, con el dictado de leyes y decretos que implantan y organizan
legalmente el proceso reformista.
"Partimos de la base que el Estado de Derecho, es decir, la sociedade
sujeta a normas abstractas e impersonaIes, el respecto a los derechos de
los dems y el acatamiento a la ley, es signo de progreso y de civilizacin.
"En los pases de origen luso-hispnico, el legalismo es condicin bsica e inseparable de su cultura. Los conquistadores espaoles y portugueses viajaban Ilevando en sus naves los textos de las leyes que deban
aplicar en las tierras que iban a descubrir. Ellos eran, a su vez, tributarios
de doce siglos de legislacin romana.
"EI sistema de codificacin jurdica, iniciado por Napolen y que se
desarroIl en todos los pases de Europa continental, tuvo amplio y fructfero desarrollo en nuestros pases.
"Ese sistema legislativo constituye una diferencia esencial con las culturas
anglo-sajonas. En efecto, en el sistema deI Common-Law el mundo jurdico
est integrado por otras reglas y principios, entre los que tienen preeminencia el de los precedentes jurisprudenciales. La justicia norte americana
ha equiparado los actos jurdicos de la administracin a los actos privados,
por lo que el Derecho Administrativo no ha tenido la elaboracin y profundizacin que ha sufrido en los pases latinos.
"Cabe aadir que algunos aspectos de la organizacin administrativa,
considerados en los pases de tradicin romanstica como matria dei Derecho Administrativo, en los Estados Unidos son considerados como extraos a lo jurdico.
"De al1i, que para los expertos norteamericanos aparecieran nuestras administraciones como excessivamente legalistas. No advertan que nuestra
cultura pose e una normatividad diferente a la anglo-sajona. Les chocaba la
forma externa de una legalidad que no es essencialmente diferente a la que
informe dei mundo jurdico dei "Common-Law".
"Llegamos, entonces, a una conclusin:
"a) el Estado de Derecho y la sujecin a la Iey son imprescindibles para
asegurar la convivncia civilizada;
"b) la forma externa dei mundo jurdico difiere en los pases de tradicin
romanstica yen los anglo-sajones, pero su sustancia es similar."13
3. As teorias de organizao e administrao das escolas clssicas
ou tradicionais e sua influncia na Amrica Latina.
y la reforma admi
nistrativa. In: Reforma administrativa: experiencias latinoamericanas. Instituto Na
cional de Administracin Pblica. Mxico, 1975, p. 375-376.
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administrativas, sem, contudo, elimin-lo; trata-se das teorias de organizao e administrao preocupadas essencialmente com economia e eficincia,
tais como o taylorismo e o fayolismo; o sistema do mrito e sua institucionalizao atravs de "Comisso do Servio Civil" ou rgo equivalente; a
teoria dos departamentos de administrao geral, de Willoughby e o Poscorb,
de Gulick; o modelo weberiano de burocracia.
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O taylorismo
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O fayolismo
Henri Fayol antecedeu tanto a Willoughby como a Gulick no uso da palavra princpios com referncia ao estudo da administrao, bem como na
anlise do que chamou de elementos da administrao .. Dentre seus quatorze princpios de administrao destacam-se os referentes diviso do trabalho, autoridade, unidade de comando, unidade de direo, centralizao,
hierarquia e disciplina. Seus elementos de administrao eram: planejamento
(compreendendo previso), organizao, comando, coordenao e controle (POCCC, conforme a sigla usada modernamente), desenvolvidos em sua
obra principal (livro de 1920).
Ao passo que Willoughby concentrava sua anlise na administrao pblica, Fayol era um homem da administrao de empresas, tendo tambm
executando trabalhos para o governo francs. A ele se deve a criao do
Centro de Estudos Administrativos na Frana.
Em seu livro de 1920, Administrao geral e industrialP precedendo a
anlise dos princpios (segunda parte) e os elementos da administrao
(terceira parte), Fayol discorre, numa primeira parte, sobre a necessidade
do ensino de administrao. A respeito, escreveu Benedicto Silva:
"Vrias de suas idias foram propostas pela primeira vez. Careciam do
benefcio da aferio. No traziam o lastro de outras experincias. Eram
perfeitamente originais. Dentre elas, cumpre salientar a da incluso da
administrao na categoria de disciplina autnoma universal, quase equiparada s disciplinas integrantes das humanidades. Antes de qualquer outro,
Fayol preconizou o ensino da administrao em todos os nveis escolares.
Considerado luz dessa proposta, Fayol transfigura-se em verdadeiro
revolucionrio. Antes dele, ningum percebeu a necessidade do ensino da
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Silva, Benedicto. Taylor e Fayol. 2' ed., Rio de Janeiro, Editora da FGV. 1965,
p. 32.
Administration industrielle et gnrale. 3eme ed . Paris. Dunod. 1950. Saliente-se, tambm, a conferncia prOJlUDCiada no 29 Congr~SO Internaciooal de Cincias
Administrativas, realizada em Bruxelas em 1923, e que, em traduo inglesa, integra a coletnea Papers on the science 01 odministration, de Luther Gulik e L.
Urwick, eds. New York. Institute of Public Administration, 1937.
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As idias de Willoughby, inclusive sua teoria do departamento de administrao geral, tambm tiveram penetrao nos pases da Amrica Latina,
quer pela assistncia tcnica norte-americana, quer pela tendncia mimtica que caracterizava esses pases, vis--vis os modelos administrativos
propostos por tratadistas norte-americanos ou adotados no hemisfrio
norte.
Willoughby foi um dos primeiros formuladores da teoria administrativa
norte-americana que preconizava a existncia de princpios de administrao, de aplicao universal. Dizia ele:
"Podem ser levantadas objees classificao da administrao como
uma cincia. Quer esta objeo seja ou no vlida, a posio aqui tomada
a de que, em administrao, h certos princpios fundamentais de aplicao
geral, anlogos queles que caracterizam qualquer cincia, e que precisam
ser observados para que a finalidade da administrao - eficincia nas
operaes - possa ser atingida, e que esses princpios devem ser determinados e sua importncia reconhecida atravs da rgida aplicao do mtodo
cientfico a sua pesquisa. "29
Willoughby tambm figurava influentemente entre os cientistas polticos
norte-americanos que proclamavam haver ntida separao entre poltica
e administrao. Por outro lado, considerava a poltica rea privativa do
Congresso, chegando a comparar a funo do Poder Legislativo de um
Conselho Diretor (Board of Directors) de uma grande sociedade annima.
A funo do Poder Executivo, segundo Willoughby, era a administrao, e
ele assemelhava ao de um gerente geral o papel do Presidente da Repblica.
A finalidade mxima da administrao seria a eficincia operacional, e
para consecuo desse objetivo o chefe do Poder Executivo, como gerente
geral, precisava do apoio de um departamento de administrao geral.ao
Esclarecia Willoughby que, para ser devidamente compreendido o problema de administrao geral com que se defronta o chefe do Executivo:
"];; necessrio constatar a diferena fundamental existente entre as atividades que poderemos chamar de primrias, ou funcionais, e as atividades
institucionais, ou domsticas (housekeeping) , exercidas pelo governo. Ati'Vidades primrias ou funcionais so aquelas desempenhadas por um rgo
'~8 Guzmn, Milagros. La reforma administrativa en Puerto Rico. Revista Latino.americana de Administraci6n Pblica, n. 56, 1977, p. 127-31.
29 WilIoughby, W. F. Principies of public administration. Baltimore, MD. The
Lord Baltimore Press, 1929.
-30
Willoughby, W. F. op. cit., p. 180.,
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a fim de alcanar as finalidades que lhe deram origem. Atividades institucionais ou domsticas so aquelas de que esse rgo necessita desempenhar
para poder existir e funcionar.
"As atividades primrias so, portanto, um fim em si mesmas; as atividades institucionais so apenas um meio para consecuo dos fins. "31
Nesse pequeno trecho encontram-se sintetizadas as principais idias que o
levaram teoria do departamento de administrao geral.
O departamento de administrao geral, previsto por Willoughby como
rgo de apoio direto e imediato ao Chefe do Executivo, no teria a seu
cargo funes operativas, mas sim normativas, de coordenao e controle,
e atuaria em conjugao com outras unidades de administrao, estas sim,
com funes operativas e situadas junto ao escalo seguinte da escala hierrquica (ou seja, junto aos ministros ou secretrios de Estado). Alm disso,
tratando-se de funes anlogas, nos vrios ministrios ou secretarias de
Estado, seria de toda convenincia que, exceto em casos especiais, uma organizao padronizada e uniforme fosse imprimida a todas essas unidades
de administrao geral, sob a orientao, coordenao e controle do Departamento de Administrao Geral.
Estava, assim, esquematizado um sistema de administrao geral para
todo o Poder Executivo, sob o comando !supremo do chefe desse Poder,~
e que veio a servir de modelo, por exemplo, ao Brasil, nos anos 30 e 40.
com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico
(DASP), em 1938.33
N a Bolvia, em 1944 foi criado o Departamento de Eficiencia y Reorganizacin Administrativa, com caractersticas tpicas de um rgo de
administrao geral, para exercer atribuies nos campos da organizao
e mtodos e da administrao de pessoal (cadastro, classificao de cargos
e salrios, avaliao do desempenho dos funcionrios, e elaborao do projeto de Estatuto Administrativo do Estado) .84
Id. ibid., p. 105.
Id. ibid., p. 104-10.
&.~ O DASP havia sido precidido pelo Conselho Federal do Servio Pblico, criado
em 1936 para implantar o sistema do mrito e administrar o primeiro plano de
classificao de cargos de administrao federal (Lei n 9 284, de 28.10.36). Assim,
aps haver experimentado o modelo da Comisso do Servio Civil durante dois
anos, o Brasil substituiu-o pelo modelo aconselhado por Willoughby. Com a criao,
em 1967, do Ministrio do Planejamento e Coordenlao Geral, para ele passaram
as atividades de elaborao e acompanhamento da execuo do oramento, assim
como de orientao e coordenao de reforma administrativa. O DASP ficou restrito s atividades de administrao de pessoal. Em 1974 o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral foi transformado em Secretaria de PlanejameDJo da.
Presidncia da Repblica, com as mesmas funes anteriores. O DASP continua
como 6rgo de administrao de pessoal, funo a que foram acrescidas as referentes a servios gerais da administrao federal.
~ t:m departamento de administrao geral da Bolvia, Revista do Servio Pblico.
Rio de Iallleiro, ano vn, v. IV, n. 2, nov./1944, p. 144-5 (citando o jornal El Dirio,
de La Paz).
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Cincias administrativas
3.5
O Posdcorb, de Gulick
Em ensaio publicado em 1937, 35 demonstrou Gulick uma capacidade invulgar para enunciar com clareza determinados princpios de organizao
e sobre eles discorrer logicamente, em especial no que se refere diviso
do trabalho e sua coordenao, ao alcance do controle, unidade de comando, homogeneidade, s bases para departamentalizao (por propsito, por processo, por clientela ou material e por rea), distino entre
linha e estado-maior e organizao da chefia do Poder Executivo, mediante a institucionalizao das funes sumarizadas na palavra Posdcorb,
por ele criada com propsito mnemnico. Posdcorb significa: planejamento,
organizao, pessoal (sta/fing), direo ou comando, coordenao, informao (reporting) e oramento (budgeting). evidente a semelhana do
Posdcorb de Gulick com os elementos da administrao de Fayol.
Gulick parecia seguir tanto a trilha aberta por Fayol como a de Willoughby. De estilo raramente dogmtico, talvez j lhe ocorressem dvidas sobre
a universalidade dos princpios que defendia, tanto assim que tomou a iniciativa de divulgar, na mesma coletnea de ensaios aberta com o de sua autoria, dois outros trabalhos cuja filosofia era bastante diferente da que
aparentemente esposava: um, de Mary Parker Follett, precursora do movimento das relaes humanas, e outra de Henderson, Whitehead e Mayo,
j na linha, que ento se esboava nos EUA, da aplicao das cincias do
comportamento ao estudo das organizaes.
N a Amrica Latina, porm, as concepes de Gulick vieram reforar as
de Fayol, Taylor e Willoughby, todos pertencentes escola prescritiva de
organizao.
Vale ainda mencionar que Gulick foi um dos trs membros do President's Committee on Administrative Management, que assessorou o Presidente Roosevelt na reforma administrativa do governo federal dos EUA,
executada em fins da dcada de 39 e no princpio da de 40. Suas idias se
encontram refletidas nesse movimento reformista, que, por sua vez, reforou na Amrica Latina as concepes prescritivas de organizao.
Publicao oficial recente do governo do Mxico comenta que, desde
1943, pretendia realizar-se um esforo para reformar e coordenar, de uma
forma ampla, as atividades da administrao pblica. Assim que, naquele
ano, o Poder Executivo criou uma comisso intersecretarial para formular
e executar "un plan coordinado de mejoramiento de la organizacin pblica,
a fin de suprimir servicios no indispensables, mejorar el rendimiento deI personal, hacer ms expeditos los trmites con el menor costo para el erario y
conseguir un mejor aprovechamiento de los fondos pblicos".
Gulick, Luther. Notes on the theory of organiza tios. In: Papers on the science
of administration. New York, L. Gulick e L. Urwick, eds., Institute of Public Admi
nistration, 1937.
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Algumas das medidas sugeridas nessa ocasio eram verdadeiramente revolucionrias no campo da administrao pbIlca, mas permaneceram, de
um modo geral, sem implantao.36
Allan-Brewer-Carias salienta que a idia de reforma administrativa comeou a florescer na Venezuela, na dcada de 40, mais precisamente nos anos
de 1945-48, mas no chegou, nessa ocasio, a assumir forma concreta.37
3.6
O modelo weberiano
Nas dcadas de 50 e 60 outras correntes doutrinrias afetaram profundamente o estudo das cincias administrativas na Amrica Latina. A primeira,
fundamentalmente exgena, resultou da crtica das cincias do comportamento s concepes tradicionais de organizao e administrao. A segunda corrente de idias, parcialmente exgena mas em boa parte endgena, consistia na focalizao da administrao do ngulo do desenvolvimento econmico (a chamada administrao para o desenvolvimento). A
terceira salientava a importncia da ecologia da administrao e, de certo
modo, fortalecia as duas primeiras escolas doutrinrias.
O prlogo dessa nova fase cabe ao movimento das relaes humanas,
que, segundo Etzioni, "nasceu de uma reao abordagem formal clssica.
Focaliza, na organizao, elementos de pouca ou nenhuma importncia
para a escola clssica. Elton Mayo geralmente reconhecido como o pai
da escola; lobo Dewey, indiretamente, e Kurt Lewin, mais diretamente,
tambm contriburam para sua iniciao. Mayo e seus colaboradores descobriram que: (1) a quantidade de trabalho executada por um trabalhador
(e, portanto, o nvel de competncia e racionalidade da organizao) no
determinada por sua capacidade fsica, mas por sua capacidade social;
(2) as recompensas no-econmicas desempenham um papel central na determinao da motivao e felicidade do trabalhador; (3) a maior especializao no a forma mais eficiente de diviso do trabalho; (4) os trabalhadores no reagem administrao e suas normas e recompensas como
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Ci2ncUu tulmlnLrtratil'tu
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Para que se tenha uma idia mais precisa do vulto das atividades de
ensino da EBAP basta dizer que, at 1973, haviam concludo seus cursos
5.768 alunos, assim distribudos:
Cursos intensivos
Cursos de graduao
Cursos de ps-graduao
4.799
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Em 1967, para melhor contribuir para a acelerao da integrao econmica da regio, a Esapac foi, ainda com a assistncia tcnica das N aes Unidas, transformada em Instituto Centro-americano de Administrao Pblica (lCAP), o qual, sem abandonar os programas de treinamento
para funcionrios pblicos da regio, deveria dar nfase pesquisa administrativa, visando ao melhor conhecimento das estruturas e procedimentos
administrativos, em especial daqueles vinculados integrao; ao estudo da
formulao de polticas administrativas regionais e nacionais, mediante trabalhos de equipe; prestao de assistncia tcnica a organismos multinacionais e nacionais da regio; e ao cumprimento do programa de publicaes referente a pesquisa, resultados de seminrios, mesas-redondas, conferncias e trabalhos de assistncia tcnica.
Em 1974, misso avaliadora das Naes Unidas apresentou uma srie de
sugestes para aperfeioamento da atuao do ICAP, entre as quais a de
evitar-se a diversificao em excesso do programa de treinamento, estimulando-se em cada pas o desenvolvimento de instituies nacionais que
pudessem encarregar-se dos cursos de treinamento especificamente necessrios a cada um deles; a de promover-se um curso destinado a funcionrios
de alto nvel, inclusive executivos, dos governos da regio; e a de procurar
intensificar a produo de informaes sobre os resultados das pesquisas
efetuadas, a fim de contribuir para o desenvolvimento de uma doutrina
administrativa adequada s condies especficas dos pases centro-americanos.
No perodo de 1967-1973 foi o seguinte o nmero de funcionrios pblicos centro-americanos que participaram de cursos do ICAP:
cursos de 1 a 14 dias de durao, 2.394;
cursos de 15 a 120 dias de durao, 1.827;
cursos de mais de 120 dias de durao, 146.
A Escola Interamericana de Administrao Pblica (EIAP) foi criada
em 1964, 12 anos, portanto, depois da EBAP e 10 anos aps a Esapac
(atual ICAP), no auge da nfase na administrao para o desenvolvimento.
Documento apresentado no Seminrino Inter-regional das Naes Unidas
sobre o desenvolvimento de executivos do servio pblico, realizado em Genebra, Sua, de 19 a 20 de agosto de 1968, registra que a EIAP "surgida
em 1964 como resultado de um convnio entre o Banco lnteramericano
de Desenvolvimento (BID) e a Fundao Getulio Vargas, destina-se ao treinamento de administradores do setor pblico na Amrica Latina, com um
duplo objetivo: a) coloc-los em sintonia com as modernas exigncias sociais que orientam a administrao pblica no sentido do desenvolvimento
econmico, e b) tornar possvel, atravs de estudos comparativos, maior
conhecimento recproco entre os pases do sistema interamericano, de modo
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a equacionar as divergncias institucionais estratgicas, visando a colaborar para a acelerao do processo de integrao da Amrica Latina". 54
Posteriormente, alm de renovar-se sistematicamente o convnio com o
BID, outros convnios tm sido celebrados entre a EIAP /FGV e a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), o Instituto para a Integrao da Amrica Latina (Intal), a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e o Instituto Interamericano de Cincias Agrcolas (I1CA).
Tambm tem a EIAP celebrado convnios de intercmbio com vrios
pases do continente (Chile, Colmbia, Costa Rica, Mxico e Nicargua),
assim como com pases europeus (Frana e Itlia). Vrios setores do governo federal do Brasil e outras instituies brasileiras tm dado apoio especfico EIAP.
Focalizando a administrao para o desenvolvimento, comenta a EIAP,
no documento acima referido:
"Na Amrica Latina o rpido crescimento da dcada de 50, o incio vigoroso de indstria pesada em muitos pases, a urbanizao vertiginosa e as
demandas por melhores nveis de vida por parte de uma populao que vem
sendo crescentemente incorporada ao processo poltico, levaram crise da
administrao tradicional e s preocupaes novas com a chamada 'administrao para o desenvolvimento'.
Embora a expresso permanea ambgua e contestada por muitos parece
fazer sentido falar-se em 'administrao para o desenvolvimento' no que se
refere Amrica Latina.
E nesse momento histrico, em que as presses no sentido do dinamismo, da eficincia e da racionalidade administrativa comeam a se fazer
sentir em nossos pases, que o problema do treinamento se coloca de modo
especial. Principalmente o do treinamento de executivos. Por qu? Porque so exatamente os altos executivos, treinados e sensibilizados pela
nova tica, que vo ser os instrumentos de mudana mais eficazes. Sentindo
com nitidez a incapacidade e o despreparo de seus subordinados, passa a
incorporar uma estrutura de valores que converge em atitudes no conformistas para com o tradicionalismo, a noo de tempo e de ritmo e o despreparo geral das equipes sob sua responsabilidade. Dessa forma tomam-se
convertidos em cristos-novos do treinamento e usam de seu poder e prestgio interno para estimular a generalizao do treinamento, de cima para
baixo."
Da dar a Escola preferncia, no recrutamento para seus cursos, a administradores e assessores de alto nvel.
No que se refere pesquisa no campo da administrao, a EIAP tem em
vista, secundo o citado documento:
"a) desenvolver amplo programa de pesquisa, por si prpria ou em colaborao com outras agncias envolvidas nas mesmas atividades, objetivando
EIAP. Crit&ios e metodologia de treinamento de executivos. Revista de dministrao Pblica. Rio de Janeiro, 3(1):17191.
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preendeu duas etapas: a primeira realizou-se no Rio de Janeiro, em dezembro de 1973, com 90 participantes representando 14 pases e 7 organismos internacionais.1I8 A segunda etapa realizou-se em Oaxtepec, Mxico,
em julho de 1974, com 93 participantes, representando 18 pases e 4 organismos internacionais. lI11 Os trabalhos produzidos para este seminrio foram
publicados no Brasil e no Mxico e constituem valioso repertrio de documentao informativa sobre a administrao pblica latino-americana.
Tambm tem-se distinguido a EIAP por suas atividades de assistncia
tcnica, a mais importante das quais foi ao Governo da Colmbia
(1967/1974), inicialmente focalizando o Ministrio da Educao e posteriormente o Departamento Administrativo do Pessoal Civil e a Escola Superior de Administrao Pblica. Os convnios respectivos foram patrocinados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
7. A ecologia da administrao pblica
A proposio bsica deste enfoque, largamente difundido na Amrica Latina, que a administrao deve ser analisada como parte da cultura do
seu povo, como um subsistema social que reflete os valores e os estilos
operacionais da sociedade de que depende. A inspirao para a anlise
ecolgica vem das teorias de sistemas sociais, que visualizam a sociedade e
todas as instituies que a compem como uma rede coerente de interaes,
em que se apiam os principais valores do sistema social maior. 60
O pioneiro desse enfoque, Fred Riggs, adotou como conceito bsico a
anlise estrutural funcional.
Por estrutura entende Riggs um padro bsico de atividade que se repete continuadamente numa sociedade; por exemplo, o processo de elaborao das leis, o processo de seleo dos funcionrios pblicos, o processo de estimativa da receita, etc. Funo o resultado produzido por uma
estrutura. A anlise estrutural funcional conjuga esses dois elementos. Se,
numa sociedade puramente hipottica, uma s estrutura desempenhasse todas as funes necessrias a sua sobrevivncia, teramos o modelo concentrado. No extremo oposto, cada funo decorreria de uma estrutura, e teramos o modelo refratado, ou difratado. Num ponto mdio da escala, teramos o modelo prismtico.
As caractersticas fundamentais do modelo prismtico, resumidamente,
so: o formalismo (grau de discrepncia entre o prescrito e o real, discrepncia essa que o prprio Riggs assinala ser um estmulo corrupo); a
superposio (grau em que o comportamento administrativo freqenteId. ibid., p. 2423.
Reforma administrativa: experiencias latinoamericanas. Presentaci6n. Mxico.
Instituto Nacional de Administrao Pblica, 1975, p. 4.
60 Esman, Milton J. The ecological style in comparative administration. Public
Administration Review, XXVlI(3):271.273.
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Nas suas linhas gerais, a concepo sistmica assim conceitua a organizao: primeiro, a organizao deve ser concebida como um sistema aberto, em constante interao com o meio, recebendo matria-prima, pessoas,
energias e informaes e transformando-as ou convertendo-as em produtos
e servios que so exportados para o meio; segundo, a organizao deve ser
concebida como um sistema com objetivos ou funes mltiplos, que envolvem interaes mltiplas com o meio; terceiro, a organizao consiste
de muitos subsistemas que esto em interao dinmica uns com os outros.
Ao invs de analisar os fenmenos organizacionais em funo de comportamentos individuais, cada vez mais importante analisar o comportamento
de tais subsistemas; quarto, tendo em vista que os subsistemas so mutuamente dependentes, mudanas num deles provavelmente afetaro o comportamento de outros ou dos outros; quinto, a organizao existe num
ambiente dinmico que compreende outros sistemas; por isso, o funcionamento de determinada organizao no pode ser compreendido sem considerao explcita das demandas e limitaes impostas pelo meio; finalmente, os mltiplos elos entre a organizao e seu meio tomam difcil a
clara especificao das fronteiras de qualquer organizao".64
No Seminrio Interamericano de Reforma Administrativa, realizado no
Rio de Janeiro (primeira parte, dezembro de 1973) e no Mxico (segunda
parte, julho de 1974), vrios dos relatrios nacionais enfatizam a importncia de focalizar-se a reforma administrativa do ngulo de teoria geral de
sistemas.
No que se refere Colmbia, por exemplo, Pedro Pablo Morcillo
escreve:
"Para logo ar la coherencia en la accin de la administracin pblica as
como la eficiencia y eficacia en la prestacin de sus servicios, es necesario
consideraria como un sistema que acfa en inferaccin con afros sistemas
dei pas, tales como el poltico, el econmico, el social, el jurdico, el
cultural; en sntesis, con todos los que caracterizan y tipifican el devenir
histrico de la nacin, sobre os cuales influye y de los que por su insercin
natural recibe a su vez influencia orientadora.
En otras palabras, la administracin pblica como sistema deve ser un
'todo integrado' que recibe las demandas o requerimientos de servicios de
todo orden de la comunidad (enmarcadas naturalmente dentro de las funciones propias deI Estado), las procesa mediante subsistemas (administrativos o de desarrollo propiamente dichos), utilizando los recursos que tiene
a su disposicin y la revierte a la sociedad en forma de bienes o servicios,
en un ciclo permanente y continuo de entrada-salida.
Concebida la administracin pblica como sistema, los cambias macroorganizacionales que se esperan de una reforma administrativa difieren sustancialmente de los de carter jurdico y estructural tradicionales. En efecto,
" Scheln, Edgar. Organizational psychology. New Jersey, Englewood Cliffs, Pren.
tice Hall, 1965, p. 95 (cf. Wahrlich, Beatriz M. de Souza. Uma anlise das teorias
tle organiZQiJo. 3' cd., Rio de Janeiro, Fundaio Getulio Vargas, p. 128).
Cincias administrativas
59
la reforma administrativa as comprendida requiere un alto grado de armonizacin de las entidades que integran la administracin, tanto desde el
punto de vista de la redefinicin de sus objetivos como de la especializacin
institucional segn la clase de servicios prestados: como la racionalizacin
segn el proceso que se cumple en su seno como parte deI proceso general que ha de cumplir la administracin."65 (O grifo nosso.)
Focalizando a reforma administrativa em andamento na Venezuela, Rachadell e Quintero do-lhe enfoque sistmico.66 A respeito, em trabalho
que apresentei no referido seminrio, comentei que os referidos autores
afirmam que "a reforma administrativa ora em andamento na Venezuela
entendida como um processo que visa transformar as estruturas e os procedimentos da administrao e a poltica de pessoal, a fim a adapt-los s
necessidades do desenvolvimento econmico e social do Pas. Enfatizam que
a reforma no um fim em si mesma, mas um processo a servio de desenvolvimento. Acrescentam que a reforma deve ainda ser concebida luz da
teoria de sistemas, segundo a qual um sistema administrativo para o desenvolvimento se compe de atividades que, em relao mtua, so executadas por uma ou mais organizaes para obter um resultado previsto do
ponto de vista do desenvolvimento".67 (O grifo nosso).
A nova Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal do Mxico, em
vigor desde 1.1.77, marco fundamental da reforma administrativa mexicana,
foi elaborada dentro de uma concepo sistmica, conforme salienta Alejandro Carrillo Castro.68 Da mesma maneira foi o assunto focalizado numa
srie de documentos, inclusive o prprio texto da lei orgnica, publicados
pela Revista Latinoamericana de Administracin Pblica. 69
Hugo O. Perez Cajiao, da Faculdade de Cincias Administrativas da
Universidade Central do Equador, realizou um estudo sobre reforma admi&5
MoreilIo, Pedro Pablo. La reforma administrativa en Colombia. In: Reforma
administrativa: experiencias latinoamericanas. Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1975, p. 8.
es Rachadel, Manuel & Quintero Guillermo. La reforma administrativa en Venezuela. Caracas. Comisin de Administracin Pblica, 1973, p. 2-40 e 89-90.
67
Wahrlich, Beatriz M. de Souza. Reforma administrativa na Amrica Latina:
semelhanas e diferenas entre cinco experincias oocionais. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, Editora da FGV, 8(4) :547. Publicado tambm em
espanhol sob o ttulo La Reforma Administrativa en la Amrica Latina: similitudes
y diferencias entre cinco experiencias nacionais. In: Reforma administrativa: ~xpe
riencias Latl'ntJmericanas. Mxico, Instituto Nacional de Admioistraci6n Pblica,
1975.
68 Carrillo Castro, Alejandro. La nueva ley organica de la administracin pblica
federal, uno de los medias para alcanzar el modelo dei pais ai pasi ai que aspiramos.
Mxico, Instituto de Seguridad y Servicios Socia!es de los Trabajadores deI Estado,
1977.
f.9
Revista Latinoamericana de Administracin Pblica. La reforma administrativa
mexicana, n. 56, p. 201-266, 1977.
60
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10 O enfoque contlngenclal
Na segunda metade da dcada de 70 mais um enfoque de cincias administrativas chega Amrica Latina, o enfoque contingencial ou situacional.
BeBo, Eduardo S. Mirado para eval/Ul1' el deSllTrollo institucio1lQ1 en estaciones
experimentales agropecUll1"l8. Montevidu, Ministrio da Agricultura y Peaca, I)irec.
ci6n de Suelos y Fertilizantes, 1975, p. 2.
75 Kast, F. E. & J. E. Rosenzwieg. Organization and maTlllgeTMnt a systelm
approach. New York, McGraw Hill, 1970, p. 8S e 96100.
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Esse enfoque representa, em ltima anlise, a constatao de que continua no existindo uma teoria administrativa aplicvel a todos os casos e a
todas as circunstncias. Cada um dos enfoques (ou combinao de enfoques) se presta melhor anlise de certa e determinada situao do que
outro.TO
Fred Lathans'n comenta que vrias das abordagens da teoria de organizao prometiam o que afinal no puderam produzir, ou seja: funcionar
igualmente bem em quaisquer condies. Cada abordagem parecia produzir
resultados quando aplicada a certo tipo de problema, mas no a todos. O
enfoque contingencial parte da premissa de que no h uma proposta de
planejamento organizacional que seja a melhor em todas as situaes, e sim,
que as circunstncias (ou contingncias) de cada caso tomam mais produtiva uma determinada soluo organizacional.
Diz Lathans:
"Por exemplo, o modelo da burocracia no foi capaz de atender a uma
situao altamente dinmica; a descentralizao no funcionou numa situao altamente ciberntica; e as estruturas fluidas, livres, assim como a organizao matricial, no se adaptaram a situaes que demandavam estabilidade. Mesmo Warren Bennis, que era um dos principais advogados do
abandono das estruturas clssicas, burocrticas, e de sua substituio por
formas modernas, fluidas, orientadas para o comportamento, recentemente
recuou dessa posio. Ironicamente, ao por em prtica aquilo que postulava, ele passou a admitir que as estruturas 'burocrticas' podem ser apropriadas em determinadas situaes.
"Os desenhos (planos) contingenciais so condicionais por sua prpria
Batureza. O modelo da burocracia pode funcionar melhor numa situao
estvel, e o de forma fluida numa situao dinmica. A tecnologia, as
condies econmicas e sociais, os recursos humanos, so algumas das variveis que precisam ser consideradas num projeto organizacional sob a
abordagem contingencial."T8
Lathans, assim como vrios outros autores cujos trabalhos j comeam a
ser discutidos nos meios acadmicos latino-americanos, no ficou, porm,
no simples enunciado dessas observaes (que, de certo modo, para muitos
parecem a declarao do bvio, j que nenhuma das abordagens das cincias administrativas jamais poderia ter sido aceita como cincia exata).
76 Note a extrema semelhana entre estes conceitos e o enunciado da lei da sifutl.
o, de Mary Parker Follett (veja a coletnea Dynamic administra/on, organizada
por Henry C. Metcalf e L. Crwick especialmente o ensaio The giv~ of orders,
p. 58-4).
7T Lathans, Fred. The contingeDCY treory of management: a path out of the jungle,
A contingenc:y approach to management: readings. John W. Nestrom, WiIliam E.
Reif e Robert M. Monczka. ed., MacGraw-HiII Book Company, 1975, p. 310.
'8 LathllD6, Fred. op. cit., p. 78.
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63
Ele e outros autores 79 que versam sobre a abordagem contingencial ou situacional) elaboram e apresentam uma srie de modelos que, partindo das
premissas da contingncia, parecem mais indicados nesta ou naquela situao
(modelo da liderana, modelo da modificao do comportamento organizacional, modelo contingencial de pesquisa operacional, modelo pr-inovao, modelo para job-enrichment, modelo da motivao, etc.).
Do ponto de vista das cincias administrativas na Amrica Latina, a
abordagem contingencial extremamente til para enfatizar o que j se
sabia nesta rea do mundo, pela sua prpria experincia com os diversos
enfoques das teorias administrativas at ento importados: que nenhum
deles de validade universal, que todos eles podem ser teis dependendo
das circunstncias de cada caso. Afinal, tanto a administrao para o desenvolvimento, como a preocupao com a ecologia da administrao, j
continham no seu bojo um enunciado contingencial.
11. Concluses
A recapitulao que acaba de ser feita confirma a previso inicial deste
artigo, no sentido de que a Amrica Latina no se caracteriza como uma
regio significativamente criadora de novas concepes ou enfoques de cincias administrativas. Ao contrrio, tem sido grandemente importadora (e
consumidora) de teorias administrativas elaboradas em pases altamente
desenvolvidos, especialmente nos EUA.
Essa situao de dependncia cultural j foi, porm, mais acentuada do
que o presentemente. Assim que as teorias clssicas ou tradicionais de
organizao, difundidas nos anos 30 e 40, haviam sido elaboradas exclusivamente por pensadores e administradores de pases desenvolvidos, ao
passo que as formulaes tericas em tomo da administrao para o desenvolvimento, dos anos 60 e 70, receberam considervel contribuio de
professores e especialistas latino-americanos.
O mesmo pode ser dito quanto ao modelo institution building, cuja formulao muito deve anlise dos insucessos de vrias reformas administrativas aqui efetuadas com assistncia tcnica estrangeira.
Apesar disso, as teorias clssicas ou tradicionais continuam sendo o
ponto de partida para a maioria das organizaes, pblicas ou privadas, da
Amrica Latina (o que, alis, Likert comentava, em livro de 1967,80 ser
ainda o caso da Amrica do Norte). Diga-se, a propsito, que a observao
dos fatos, que levou ao enunciado da abordagem contingencial, vem vali79
Lorsch & Lawrence, Jay R. Galbraith, Robert M. Moncka e William E. Reif
e demais autores na coletnea citada anteriormente; Dessler, Gary Organization anil
management, a contingency approach. New Jersey, 1976; Pigors. Paul & Myers,
Charles' personnel administration. McGrawHilI Book Co., 5' ed., 1965.
~o Likert, R. The human organization, its management and values. N. York,
McGrawHilI, 1967, p. 1.
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Uma vez criadas e implantadas, as escolas de administrao pblica passaram a ter importante papel na anlise das diversas experincias nacionais
de aplicao das teoriasi mportadas. A veiculao das observaes da resultantes reforou os enfoques mais recentes, em especial os da administrao para o desenvolvimento, da ecologia da administrao pblica, da
teoria de sistemas aplicada administrao, e da contingncia.
Em seu artigo El rol deI Estado y las polticas administrativas en la Argentina, Roberto Martinez Nogueira revela-se ainda bastante pessimista
quanto evoluo das cincias administrativas no seu pas, dizendo:
"Las politicas administrativas adoptadas por el Estado argentino fueron explcitas e implcitas, globales y parciales, con instrumientos coherentes
con los propsitos perseguidos y otros insuficientes o errneos en su aplicacin. Esas diferencias hay que buscarIas en los valores, capacidad y
compromiso de quienes Ias disefiaron y en los aspectos estrutcturales y
situacionales que las determinaron o condicionaron. De igual manera, en
estos factores radican las explicaciones de sus xitos o fracasos. Cuando
se haya podido identificar aI conjunto de elementos operantes, sus relaciones y Ias consecuencias de la manipulacin de alguns, tanto para esta experiencia nacional como para otras semejantes, se estar en presencia de una
teoria de la poltica administrativa, aI igual que hoy puede hablarse, por
ejemplo, de una teora de poltica econmica. Pero esta aspiracin est
lejos de convertirse en realidad. En primer lugar, las teorias de la organizacin y de la administracin no permiten explicar y menos an predecir
los fenmenos que ocurren en el seno de Ia administracin pblica. Esas
teorias estn en un estadio de desarrollo muy incipiente, fueron construdas
a partir de la observaci6n de realidades cualitativamiente distantes a las
latinoamericanas y es fcil detectar en ellas un paradigma que privilegia la
racionalidad formal."81 (O grifo nosso.)
Paulo Roberto Motta, em seu trabalho Variveis que condicionam o comportamento da administrao pblica brasileira, considera, entretanto, inevitvel a preocupao com a racionalidade nas sociedades transicionais, ao
dizer (numa linha de pensamento inspirada evidentemente no modelo prismtico, de Riggs):
SI
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65
"As sociedades em transio so caracterizadas pela coexistncia de valores modernos e tradicionais. So sociedades que sofreram o impacto da
modernizao, adquirindo novos valores, mantendo, contudo, grande parte
do sistema de valores tradicionais.
"Em decorrncia do choque entre valores tradicionais e modernos existentes nas sociedades transicionais, nelas as organizaes encontram seus
maiores problemas quanto assimilao da racionalidade administrativa moderna. Os valores tradicionois criam obstculos implantao de um sistema
administrativo segundo os modernos valores da racionalidade, limitando
seus padres de eficincia e eficcia. No entanto, a racionalidade moderna
torna-se uma necessidade para a organizao transicional na medida em que
os valores tradicionais j no so capazes de satisfazer s presses externas
sobre a organizao. Nesse sentido, pode-se dizer que as opes das organizaes transicionais so muito pequenas em relao tecnologia administrativa."82 (O grifo nosso.)
A meu ver, s tecnologias administrativas caber papel relevante, talvez
decisivo, no delineamento do futuro das cincias administrativas na Amrica Latina. Na medida em que as atualmente modernas tecnologias se desenvolvam (tais como D.O., A.p.O, organizao matricial ou por projeto,
pesquisa operacional, sistemas de informaes e comunicaes, modelos cibernticos, os diversos modelos contingenciais, etc.), ou outras tecnologias
administrativas sejam elaboradas e aplicadas; na medida em que uma e
outra forneam, por meio de sua utilizao, evidncia emprica que valide
ou no as formulaes das cincias administrativas - essas cincias prosseguiro nos caminhos j delineados, ou tero de procurar outros anunciados, tanto na Amrica Latina como nos demais pases em desenvolvimento
ou j desenvolvidos.
Acredito, porm, que se novas teorias administrativas surgirem no mundo
desenvolvido, elas inevitavelmente seguiro o caminho de suas predecessoras
passando a ser consumidas pela Amrica Latina. Esta regio do mundo,
entretanto, j aumentou grandemente sua capacidade de crtica ao produto
importado, e est mais conscientizada da necessidade de introduzir ajustamentos ou adaptaes para melhor atender ecologia da Administrao
Pblica e s contingncias de cada caso.
B possvel, tambm, que, na busca de acelerao do processo do desenvolvimento scio-econmico, algumas tecnologias ou metodologias administrativas seejam criadas na Amrica Latina. Afinal, isso j aconteceu no
campo da economia, em especial na rea do planejamento econmico, e
poder perfeitamente ocorrer no campo das cincias administrativas, dado
o estgio que j se alcanou no conhecimento terico da matria.
e2 Motta, Paulo Roberto. Variveis que condicionam o comportamento da admi.
nistrao pblica brasileira. Revista de Administrao Pblica. Edio especial, Rio de
Janeiro, Editora da FGV. 11(4):34 e 36.
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Summary
Latin America can not be characterized as a significan creator of new concepts or approaches to administrative sciences.
On the contrary, it has been a heavy importer and consumer of administrative theories developed in highly developed countries, especially in the
United States. This reflects Latin America's state of rei ative economic-cultural dependence on the developed world.
In the past, this dependence has been stronger. While being essentially
an exogenous influence in Latin America, administrative sciences and technologies have been modified under endogenous influences through time,
often through adjustments presenting some originality in their conception.
Up to the 30's, the jurdical or legalistic approach to management prevailed, and the administrative sciences were even confused with Administrative Law (as they were in Westem Europe, especially in Spain, Portugal and France).
Starting in the 30's and 40's, and predominantly inspired by the USA,
the first organizational theories - Taylorism, Fayolism and the Weberian
model, today considered as classic or traditional - appeared in Latin
America.
Later on in the 50's, as an antithesis to the previous movements, and
also inspired by the Americans, the managerial approach to behavioral
sciences arrived in Latin America. And in the 60's and 70's, the theoretical
formulations of management for development reached Latin America,
where they received considerable contributions from local teachers and
specialists.
The same happened to the institution-building model, which partly resulted from the analysis of failures of administrative reforms conducted
conducted with foreign technical assistance.
The various theories were disseminated through four main channels: (1)
universities, (2) administrative-reform movements, (3) direct or indirect
action of the missions of technical-assistance specialists, and (4) the action
of multinationals: through local subsidiaries, their ideas and technologies
reached the entrepreneurial world, govemment-controlled corporations, public enterprises, and even direct or centralized public administration.
Created in Latin America in the 50's, administration schools started to
play an important role in the analysis of the various national experiences
with foreign technical assistance'.
Dissemination of the results strengthened the most recent approaches, especially management for development, public-administration ecology, the
systems theory applied to administration and the contingency theory.
This article seeks to present a summary of those various approaches,
offering examples of the attempts made to render them operational in many
countries of the continent, and pointing out the results obtained.
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408
p~
Cr$ 350
venda nas livrarias da Fundaao Getulio Vargas. No Rio: Praia de Botafogo, 188
e Av. Graa Manha, 26 - lojas C e H; Em S30 Paulo: Av. Nove de Julho, 2029;
Em Braslia: Setor Comercial Local Sul, 104 - bloco A -loja 37. Ou pea pelo
Reembolso Postal Caixa Postal 9.052, Rio' de Janeiro.
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