SENADO FEDERAL

Da COMISSO DE CONSTITUIO, JUSTIA

E CIDADANIA, sobre o Projeto de Lei da Cmara
(PLC) n 7, de 2016, que acrescenta dispositivos
Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006, para dispor
sobre o direito da vtima de violncia domstica de
ter atendimento policial e pericial especializado,
ininterrupto e prestado, preferencialmente, por
servidores do sexo feminino, e d outras
providncias.

RELATOR: Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA

I RELATRIO
Vem anlise desta Comisso o Projeto de Lei da Cmara
(PLC) n 7, de 2016, que acrescenta dispositivos Lei n 11.340, de 7 de
agosto de 2006, para dispor sobre o direito da vtima de violncia domstica
de ter atendimento policial e pericial especializado, ininterrupto e prestado,
preferencialmente, por servidores do sexo feminino, e d outras
providncias.
A matria tem origem na Cmara dos Deputados, por iniciativa
do Deputado Srgio Vidigal, que a protocolou perante a Mesa daquela Casa
em 02/02/2015, tendo recebido o nome de Projeto de Lei (PL) n 36, de
2015. Trata-se, na verdade, da reapresentao de idntica proposio
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, DE 2016

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PARECER N

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Em sua justificativa, o eminente Deputado informou:

Nossa proposta traz uma providncia importante que
propor uma norma geral para que a mulher, vtima de
violncia familiar, seja atendida por policial devidamente
habilitado e, preferencialmente, do sexo feminino.
Entendemos que essa uma evoluo necessria do
atendimento vtima de violncia domstica. Sob o ponto
de vista psicolgico, a vtima se sentir mais segura em
narrar o seu caso para outra mulher. Na prtica, essa to
singela alterao administrativa pode significar a no
revitimizao, pois h relatos de mulheres que so
ridicularizadas pelos policiais quando tentam
registrar a ocorrncia.
Nossa proposta vem ao encontro da soluo para esse
problema quando exige a devida qualificao de todos
os policiais que atendero essa mulher, bem como de
sugerir que esse profissional tambm seja do sexo
feminino. [Grifamos]

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Em seu texto de arrancada, a proposio, em sua redao

original, objetivava acrescentar um nico dispositivo Lei Maria da Penha,
a fim de definir normas gerais para a composio das equipes policiais de
ateno mulher vtima de violncia domstica ou familiar. Com efeito, o
intuito do nobre Deputado autor da matria era to somente o de assegurar,
nas delegacias de polcia, o atendimento mulher em situao de violncia
domstica e familiar por servidor habilitado e, preferencialmente, do sexo
feminino.

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arquivada ao final da legislatura anterior naquela Casa, em conformidade

com o que dispe o respectivo Regimento Interno.

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Nesta Casa, o projeto passou a tramitar como PLC n 7, de

2016, e foi distribudo para esta Comisso de Constituio, Justia e de
Cidadania, que deve opinar sobre sua constitucionalidade, juridicidade,
regimentalidade e mrito, antes da deliberao final do Plenrio.
Em 07/04/2016, fui muito honrosamente designado relator da
matria, por determinao de Sua Excelncia, Presidente deste Colegiado,
Senador Jos Maranho.
Em linhas gerais, o Projeto est calcado em trs dispositivos, os
quais objetivam alterar a Lei n 11.340, de 2006 Lei Maria da Penha,
acrescentando os arts. 10-A, 12-A e 12-B, de maneira a incrementar
especificamente o Captulo III, da Lei protetiva, que versa sobre o
atendimento pela autoridade policial.
De sua parte, o art. 10-A visa, resumidamente, ao seguinte:
Caput Define o princpio da especializao e no
interrupo no atendimento policial e pericial, fixando-o
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O texto, portanto, sobre o qual ora nos debruamos fruto de

alteraes decorrentes do apensamento dessas proposies, a que se
acresceram inovaes relevantes promovidas pelas Comisses temticas por
que tramitou naquela Casa legislativa.

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No decorrer de sua tramitao na Cmara dos Deputados, a

matria fora apensada a trs outras proposies: o PL n 689, de 2015, que
dispe sobre a criao de Ncleos Investigativos de Feminicdio nas reas
de jurisdio das Delegacias Regionais de Polcia Civil de todo o Pas; o
PL 4183, de 2015, que dispe sobre Delegacias Especializadas de
Atendimento Mulher (DEAMs), na forma que especifica; e o PL 4.325, de
2015, que dispe sobre o direito da mulher que sofre violncia domstica ao
atendimento policial especializado e ininterrupto.

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Pargrafo Segundo Fixao de procedimentos para a

inquirio de testemunhas e da vtima, entre os quais se
destaca o isolamento em recinto prprio para a
consecuo dessa finalidade investigativa e o
armazenamento dos depoimentos em meio eletrnico ou
magntico
O art. 12-A, a seu turno, inova a legislao reforando a
necessidade de que Estados e o Distrito Federal priorizem, no mbito de suas
polticas pblicas, a criao de Delegacias especializadas no atendimento
mulher e de Ncleos de Investigao voltados ao crime de Feminicdio.
O art. 12-B, por fim, estabelece inovao especialssima:
Caput Confere-se autoridade policial, em caso de
vtima ou dependentes em situao de risco iminente ou
atual, a prerrogativa hoje tipicamente jurisdicional de
conceder determinadas cautelares, nominadas pela Lei
como medidas protetivas de urgncia.
Pargrafo primeiro Estabelece a obrigatoriedade de
comunicao do deferimento das medidas protetivas de
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Pargrafo Primeiro Fixa diretrizes para a inquirio

de testemunhas, entre as quais se destaca a garantia de
vedao a contato direto da vtima, testemunhas e
familiares com investigados ou suspeitos e pessoas a eles
relacionados; e o princpio de no revitimizao da
mulher,
mediante
reinquiries
sucessivas
e
questionamentos inadequados sobre sua vida privada;
dentre outras.

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como direito inalienvel da mulher em situao de

violncia domstica e familiar.

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urgncia administrativas ao juiz competente no prazo

mximo de 24 horas, o qual poder sobre elas deliberar
(pela sua manuteno ou revogao) aps oitiva do
Ministrio Pblico (no mesmo prazo).

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Ao fim, a clusula de vigncia determina a entrada imediata em

vigor da proposio, to logo seja publicada, atraindo as disposies
previstas no caput, do art. 1, da Lei de Introduo s Normas do Direito
Brasileiro (LINDB).
No foram apresentadas emendas no prazo regimental.
II ANLISE
Passa-se anlise da proposio.
De acordo com o art. 101, incisos I e II, alnea d, do
Regimento Interno do Senado Federal, cumpre Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania opinar sobre a constitucionalidade, a juridicidade, a
regimentalidade e o mrito do projeto de lei em exame.
Do ponto de vista da constitucionalidade formal, o exame da
proposio envolve a verificao da legitimidade da iniciativa legislativa, da
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Pargrafo terceiro Faculta autoridade policial a

requisio de servios pblicos necessrios defesa da
vtima e dependentes.

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Pargrafo segundo Prev a complementariedade

judicial das medidas protetivas de urgncia pelo juiz, a
pedido da autoridade policial, em caso de insuficincia
daquelas, bem como do requerimento de decreto de
priso do suposto autor do fato.

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competncia para legislar e da adequao da espcie normativa matria

regulada.

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Por fim, o projeto fora proposto na espcie legislativa

pertinente, no sendo matria sujeita clusula de reserva de lei
complementar, tampouco de norma constitucional reformadora, projetandose, acertadamente, como lei ordinria.
Portanto, no h qualquer ofensa em relao s limitaes
formais ao processo legislativo infraconstitucional.
Em termos materiais, nosso dever destacar que as disposies
do PLC n 7, de 2016, concorrem inequivocamente para o aperfeioamento
do regime constitucional e legal de proteo famlia, na pessoa de cada um
dos seus integrantes, na medida em que refora o dever e o
comprometimento, inclusive internacional, de assistncia do Estado
mulher em situao de violncia domstica e familiar, conforme estatudo
pelo 8, art. 226, da Constituio federal.
Dos diversos pontos tratados, destacam-se os novos princpios,
direitos e garantias propostos como sugestes evolutivas do sistema de
enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher, tais como:

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Ademais, versa sobre matria de competncia privativa da

Unio, consoante disposto no inc. I, do art. 22, da Constituio federal, na
medida em que trata de Direito Penal e Direito Processual Penal.

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Quanto iniciativa parlamentar, no vislumbramos qualquer

vcio formal: a proposta no est reservada ao Chefe do Poder Executivo ou
a qualquer dos rgos que compem o Poder Judicirio ou o Ministrio
Pblico.

SENADO FEDERAL

a) Dever jurdico permanente do Estado em promover a

especialidade e a ininterrupo no atendimento pblico
da vtima e dependentes, preferencialmente por agentes e
servidores pblicos do sexo feminino devidamente
capacitados;

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b) Garantia de no contato da vtima, familiares e

testemunhas com o agressor; e

No h como sonegar a referncia histrica da investigao

parlamentar promovida conjuntamente pela Cmara dos Deputados e pelo
Senado Federal. Nesse valioso trabalho parlamentar investigativo, a CPMI
analisou mais de 30 mil pginas de documentos ao longo de cerca de 4
dezenas de reunies e com a realizao de mais de 20 audincias pblicas e
visitaes oficiais em todo o Pas.
Dentre as ponderaes constatadas do Relatrio Final1
aprovado, dotado de mais de 1000 laudas, nota-se que, desde ento, ou seja,
em 2012 ao 6 ano da edio da Lei Maria da Penha j era premente a

pp. 1.043-1.044. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getpdf.asp?t=130748&tp=1.

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Tais propostas, consignadas no novel art. 10-A, representam o

ncleo de inovaes corretivas das distores sistmicas observadas aps o
advento da Lei Maria da Penha, boa parte das quais, inclusive,
fundamentaram o pedido de instalao da Comisso Parlamentar Mista de
Inqurito (CPMI), em 2012, criada com a finalidade de investigar a situao
da violncia contra a mulher no Brasil e apurar denncias de omisso por
parte do poder pblico com relao aplicao de instrumentos institudos
em lei para proteger as mulheres em situao de violncia.

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c) Princpio da no revitimizao da mulher.

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preocupao com a falta de capacitao de servidores pblicos na temtica

especfica da violncia de gnero.

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permanece

sem

Note-se que a primeira delegacia especializada no atendimento

mulher foi criada no Estado de So Paulo, em 1985, sob o governo de
Franco Montoro, a partir de estudos promovidos pelo atual Presidente da
Repblica, Michel Temer, ento Secretrio da Segurana Pblica do Estado.
Passados mais de 30 anos, pouco mais de 10% dos municpios brasileiros
possuem delegacias especializadas na investigao e apurao dos delitos
contra a mulher um cenrio desalentador.
A limitao estrutural de instncias de atendimento no o
nico problema digno de nota: a deficincia na capacitao dos agentes e
servidores pblicos que lidam com as vtimas desse tipo de violncia
mostrou-se uma das causas latentes no que se convencionou chamar de
fenmeno da revitimizao.
Esse ponto, alis, merece breves consideraes elucidativas.
A questo em torno da vtima de atos criminosos preenche
espaos significativos na doutrina penal e processual penal. Os prprios
Cdigos legais valem-se de terminologia especfica objetivando distinguir a
pessoa que, informalmente, compe o sistema estatal de controle das aes
antijurdicas sociais. Por vtima, portanto, entende a doutrina como sendo
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Lamentavelmente, parte desse quadro

melhorias significativas.

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O Relatrio, portanto, soube traduzir um fato preocupante: a

rede especializada de servios deficitria: h falta de profissionais
capacitados, os servios concentram-se nas capitais dos Estados e nas
principais regies metropolitanas e no h capilaridade da rede de
atendimento (centros de referncia, casas-abrigos, delegacias da mulher e
defensorias, promotorias e varas judiciais especializadas).

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aquele indivduo que sofreu crimes contra a pessoa (outras nomenclaturas

so ofendido crimes contra a honra e os costumes; e lesado crimes
contra o patrimnio).

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b) Vitimizao secundria: provocada pelo sistema de

controle social penal ao longo do processo de
investigao e apurao dos fatos; e
c) Vitimizao terciria: provocada pela exposio do fato
aos grupos sociais de que a vtima faa parte, como a
famlia, vizinhos, colegas de trabalho e amigos.
bem verdade que esse um problema generalizado do sistema
penal, mas encontra particular magnitude na questo da violncia domstica
e familiar conta a mulher. A prpria concepo da Lei Maria da Penha parte
dessa constatao: a norma protetiva veio em resposta, tambm, a esse
cenrio.
Estabelece-se, com frequncia, uma coisificao da vtima,
sendo ela um mero objeto da investigao, no um sujeito de direitos, com
enfoque desproporcional das autoridades pblicas sobre o suspeito do crime,
ocasionando lamentvel descaso sobre a vtima.

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a) Vitimizao primria: provocada pelo agente criminoso

no momento do cometimento do fato;

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Houve significativa evoluo no conceito desde ento, sendo

que a prpria Organizao das Naes Unidas (ONU), props um parmetro
objetivo, em 1985, atravs da Declarao dos Princpios Bsicos de Justia
para as Vtimas de Delitos e Abuso de Poder. Pela proposta, adotou-se uma
definio restritiva, a partir do qual se construram conceitos em torno de
etapas de vitimizao:

SENADO FEDERAL

Constata-se, porm, que a realidade brasileira

lamentavelmente ainda mais complexa e desafiadora do que se poderia
imaginar.
E com vistas a dirimir essa questo que o presente PLC vem
propor normatizar o atendimento profissional, especializado, ininterrupto,
humanizado e com privacidade elevando a questo ao status de clusula
legal. Tudo de maneira a repelir a peregrinao da vtima pelas instituies
de persecuo penal, as perguntas indiscretas e os juzos de valor, os quais
somente contribuem para validar o sofrimento da vtima.
Trata-se, portanto, de iniciativa salutar, cujo propsito
tambm o combater a pressuposio equivocada de culpabilidade da vtima
e no do agressor , um fenmeno to atroz quanto recorrente.
Dessa maneira, em boa parte, a garantia de atendimento
qualificado, adequado e discreto contribuir a necessria capacitao de
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sabido que a revitimizao realidade anterior mesmo

edio da Lei Maria da Penha. Porm, supunha-se, os princpios, direitos e
garantias lavrados na Lei especialssima j deveriam ser suficientes a afastar
qualquer resqucio desse atendimento teratolgico.

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O que se observa, na verdade, que cada detalhe desse sistema

torna-se uma varivel amplificadora do problema: desde a burocracia at a
falta de pessoal ou de capacitao profissional dos servidores pblicos.
Mesmo quando se dedica especial ateno vtima, como, no raro, nos
casos mais notrios e que atraem a ateno social ou miditica, tal
circunstncia, em razo do despreparo no atendimento pblico, tem gerado
efeitos indesejados, como ainda mais constrangimento, frustrao e
desamparo psicolgico, familiar e social sintomas nefastos da
revitimizao. como se o fato criminoso no cessasse: sua lembrana
permaneceria viva na memria da vtima a cada etapa do processo
investigatrio e do desenrolar do processo penal, at deciso final.

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servidores das delegacias, do Ministrio Pblico, da Defensoria e da

magistratura.

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Mas no s.
Reportando-nos ainda ao Relatrio Final da CPMI da Violncia
contra a Mulher, algumas de suas recomendaes serviram de substrato
material ao texto normativo ora em anlise, como, por exemplo:

Aos governos estaduais e municipais

(...)
59. Para que priorizem, mediante aes concretas,
transversais e multissetoriais, o enfrentamento a todas as
formas de violncias contra mulheres;
60. Para que ofeream cursos permanentes de capacitao
em gnero e violncia de gnero para seus servidores;
61. Aos governos dos estados, para que as polcias civis
realizem a oitiva da ofendida no ato do registro da
ocorrncia policial, sem a necessidade de agendamento
posterior;
62. Aos governos dos estados, para que exijam que as
polcias civis concluam as investigaes de violncia
domstica e familiar no prazo legal;
63. Aos governos dos estados, para que implementem, nas
capitais, o planto de 24 horas nas Delegacias da Mulher;
(...)
67. Aos governos estaduais para que tomem providncias
para a restruturao fsica e tecnolgica dos Institutos
11

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(...)

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RECOMENDAES:

SENADO FEDERAL

Mdico-Legais e criao de espaos especializados para a

atendimento s mulheres vtimas de violncia sexual, com
profissionais devidamente capacitados para um
atendimento humanizado;

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Subscrevemos e aderimos a todas essas recomendaes.

Retomando-se anlise tcnica sobre a matria, outra passagem

mereceu uma leitura acurada, mais especificamente quanto proposta
albergada pelo art. 12-A.
Poder-se-ia questionar eventual invalidade normativa de
dispositivo que estabelece a priorizao, por Estados e pelo Distrito Federal,
de criao de Delegacias especializadas no atendimento mulher e de
ncleos de investigao de Feminicdio no mbito de suas polticas pblicas.
Temos, porm, que se trata de norma programtica, em que se fixa um norte
a ser observado por demais entes federativos na medida de suas respetivas
competncias constitucionais, entre as quais sua organizao administrativa
em conformidade com o oramento aprovado pelo Legislativo local.
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Ao longo da presente relatoria, temos visto uma iniciativa

fincada em profundo sentimento republicano, democrtico e humanitrio:
digno de nota, para os anais da Casa, o esforo primoroso das corporaes
policiais e de alguns foros de magistrados na discusso desta proposio. O
cuidado que se expressa atravs dos apelos cvicos de delegados e agentes
das corporaes policiais e de alguns magistrados reacende a esperana da
mudana de cultura, especialmente da parte das instncias penais, que a
CPMI to vigorosamente pretendeu. A esses servidores e agentes do
Estado, registramos nossas cordiais saudaes.

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Nota-se cristalino que tais propostas recomendadas pelo rgo

parlamentar ecoam apelos sociais e solues reclamadas por instituies do
prprio corpo estatal.

SENADO FEDERAL

Demais disso, a proposta est de acordo com as expectativas

parlamentares j apuradas pela CPMI, alm de j ter sido muito
positivamente discutida quanto da tramitao da proposta na Cmara dos
Deputados.

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Nesse sentido, consenso tratar-se de um dos maiores avanos

no combate violncia domstica e familiar contra a mulher no Brasil,
previstas de forma no taxativa nos artigos 22 (Medidas Protetivas de
Urgncia que obrigam o agressor), 23 e 24 (Medidas Protetivas de Urgncia
ofendida).
So, toda evidncia e sobre o que no paira margem de dvida,
medidas voltadas ao juiz, a quem competir deferi-las separadamente ou em
conjunto, a pedido da vtima ou do Ministrio Pblico, no prazo de 48
(quarenta e oito) horas.
Podem ser elas, por exemplo, o afastamento do agressor do lar,
a proibio de contato e aproximao com a vtima, a suspenso de visitas
aos dependentes e a prestao de alimentos provisionais, para citar algumas.
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Com efeito, trata-se de temtica das mais altivas, uma vez que,
de todos os elogios em torno do bem sucedido processo de construo e
aplicao da Lei Maria da Penha, talvez uma de suas propostas mais ousadas
e, ao mesmo tempo, inovadoras, foi justamente prever espcie sui generis de
medidas cautelares a que o legislador nominou de Medidas Protetivas de
Urgncia ora de natureza criminal, ora cvel, e at mesmo de natureza
dplice.

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Por fim, ainda no desfecho da anlise de constitucionalidade,

talvez o ponto mais sensvel seja o conjunto de normas trazidas pelo art. 12B, em que se estende aos delegados de polcia a competncia, hoje
ostensivamente jurisdicional, de conceder medidas protetivas de urgncia,
observadas as circunstncias fticas e processuais do caso.

SENADO FEDERAL

Dentre essas previstas nos citados dispositivos, o PLC ora em

anlise pretende estender as seguintes autoridade policial:

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Gabinete do Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA

Art. 22. Constatada a prtica de violncia domstica e

familiar contra a mulher, nos termos desta Lei, o juiz
poder aplicar, de imediato, ao agressor, em conjunto ou
separadamente, as seguintes medidas protetivas de
urgncia, entre outras:

a) aproximao da ofendida, de seus familiares e das

testemunhas, fixando o limite mnimo de distncia entre
estes e o agressor;
b) contato com a ofendida, seus familiares e testemunhas
por qualquer meio de comunicao;
c) frequentao de determinados lugares a fim de
preservar a integridade fsica e psicolgica da ofendida;
Art. 23. Poder o juiz, quando necessrio, sem prejuzo
de outras medidas:
I - encaminhar a ofendida e seus dependentes a programa
oficial ou comunitrio de proteo ou de atendimento;
II - determinar a reconduo da ofendida e a de seus
dependentes ao respectivo domiclio, aps afastamento
do agressor;
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III - proibio de determinadas condutas, entre as quais:

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(...)

SENADO FEDERAL

Observa-se claramente que referidas medidas cautelares tm por

finalidade impor restries de direito a supostos agressores e salvaguardar a
integridade fsica e psicolgica das vtimas e dependentes. Algumas das
quais tm natureza tipicamente penal. Outras, cvel.

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Gabinete do Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA

Como substrato ftico, socorremo-nos mais uma vez do

Relatrio Final da CPMI da Violncia Domstica. Note-se a seguinte
passagem de seu texto:
No menos preocupante a notcia, segundo o Relatrio
de Auditoria do TCU, de que o prazo para a concesso
das medidas protetivas de urgncia no Estado do Acre
de um a seis meses, tempo absolutamente incompatvel
com a natureza mesma desse instrumento. Compete ao
Tribunal de Justia, portanto, adotar as medidas cabveis
para a imediata reverso desse quadro e efetivo
cumprimento das disposies legais.
Referido trecho revela algo inimaginvel: a concesso de
medida cautelar de urgncia que deveria ocorrer no prazo de 48 horas,
segundo a prpria Lei em at 6 meses aps o seu requerimento ao juiz.
E mesmo nos casos em que as Medidas Protetivas de Urgncia
so concedidas com a celeridade que a lei exige, ainda assim seu
cumprimento prejudicado em razo de problemas estruturais, como a
quantidade limitada de oficiais de justia, dificuldades de deslocamento dos
servidores pblicos etc.
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No nos alinhamos a tal entendimento.

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Nesse sentido, argumenta-se, em determinados foros, que a

atribuio de medidas cautelares administrativas dessa natureza afetaria
clusula de reserva de jurisdio e do juiz natural, e, portanto, haveria
inconstitucionalidade material da proposta.

SENADO FEDERAL

A soluo proposta pelo PLC, portanto, merece ser ponderada e

devidamente considerada, dada a realidade ftica por meio da qual o primeiro
contato da vtima com a autoridade policial, a quem, muitas vezes, poderse-ia desde logo permitir a concesso de cautelares de urgncia visando
proteo maior, que a integridade da vtima.

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Gabinete do Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA

Quando assim no o faz claramente o constituinte, abre-se

margem a teses jurdicas variadas, construdas consoante o entendimento
doutrinrio de seu idealizador. Para uns, trata-se de princpio implcito. Para
outros, no.
No caso em tela, o prprio Supremo Tribunal Federal (STF) j
se posicionou acerca da consagrao do princpio da reserva de jurisdio
em assentada jurisprudncia, porm somente quando ostensiva a atribuio
de competncia jurisdicional pelo constituinte.
Apenas a exemplo de nossa argumentao, destaca-se o
julgamento do MS 23.452-1/RJ, datado de 16 de setembro de 1999, sob
relatoria do Min. Celso de Mello. Seu voto, nesse mister, emblemtico:
POSTULADO
CONSTITUCIONAL
DA
RESERVA DE JURISDIO: UM TEMA AINDA
16

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Em primeiro lugar, temos claro que, a despeito do princpio que

se influi da proteo a normas tendentes a abolir a separao dos Poderes
(art. 60, 4, CF) e outras limitantes constitucionais atuao do legislador
infraconstitucional, a clusula de reserva de jurisdio tema polmico.
Quando se revela, de modo geral, est ostensivamente consignada no texto
constitucional, mais especificamente quando da definio das atribuies,
competncias e prerrogativas de cada Poder republicano cada qual com sua
funo tpica e atpica.

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Ora, para alm dessa discusso, a constitucionalidade da

proposta merece os seguintes apontamentos.

SENADO FEDERAL

Doutrina. - O princpio constitucional da reserva de

jurisdio, embora reconhecido por cinco (5) Juzes do
Supremo Tribunal Federal - Min. CELSO DE MELLO
(Relator), Min. MARCO AURLIO, Min. SEPLVEDA
PERTENCE, Min. NRI DA SILVEIRA e Min.
CARLOS VELLOSO (Presidente) - no foi objeto de
considerao por parte dos demais eminentes Ministros
do Supremo Tribunal Federal, que entenderam suficiente,
para efeito de concesso do writ mandamental, a falta de
motivao do ato impugnado.
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A clusula constitucional da reserva de jurisdio

- que incide sobre determinadas matrias, como a
busca domiciliar (CF, art. 5, XI), a interceptao
telefnica (CF, art. 5, XII) e a decretao da priso
de qualquer pessoa, ressalvada a hiptese de
flagrncia (CF, art. 5, LXI) - traduz a noo de que,
nesses temas especficos, assiste ao Poder Judicirio,
no apenas o direito de proferir a ltima palavra, mas,
sobretudo, a prerrogativa de dizer, desde logo, a
primeira palavra, excluindo-se, desse modo, por fora
e autoridade do que dispe a prpria Constituio, a
possibilidade do exerccio de iguais atribuies, por
parte de quaisquer outros rgos ou autoridades do
Estado.

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PENDENTE DE DEFINIO PELO SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL. O postulado da reserva
constitucional de jurisdio importa em submeter,
esfera nica de deciso dos magistrados, a prtica de
determinados atos cuja realizao, por efeito de explcita
determinao constante do prprio texto da Carta
Poltica, somente pode emanar do juiz, e no de terceiros,
inclusive daqueles a quem se haja eventualmente
atribudo o exerccio de "poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais".

SF/16754.22689-92

Gabinete do Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA

SENADO FEDERAL

Dessa maneira, observa-se a necessidade recorrente de meno

expressa na Constituio, em casos determinados, como, por exemplo:
Art. 5.....................................................................
XI - a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela
podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo
em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar
socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial.
XII - inviolvel o sigilo de correspondncia e das
comunicaes telegrficas, de dados e das comunicaes
telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial,
nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de
investigao criminal ou instruo processual penal.
LXI - ningum ser preso seno flagrante delito ou por
ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciria
competente, salvo nos casos de transgresso militar ou
crime propriamente militar, definidos em lei.
18

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As Comisses Parlamentares de Inqurito no podem

determinar a busca e apreenso domiciliar, por se tratar
de ato sujeito ao princpio constitucional da reserva de
jurisdio, ou seja, ato cuja prtica a CF atribui com
exclusividade aos membros do Poder Judicirio.
(STF - Pleno - MS n. 23.642/DF - Rel. Min. Nri da
Silveira, deciso: 29-11-2000).

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Ora, tratando-se, pois, de questo afeta restrio de

competncia, nada mais acertado do que se impor a necessidade de sua
expresso inequvoca no texto constitucional. Nessa linha, ainda outro
precedente relevante:

SF/16754.22689-92

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SENADO FEDERAL

LIV - ningum ser privado da sua liberdade ou dos seus

bens sem o devido processo legal.
....................................................................
Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse
social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que
no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia
e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com
clusula de preservao do valor real, resgatveis no
prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua
emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
(...)
3 Cabe lei complementar estabelecer procedimento
contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo
judicial de desapropriao.
Portanto, no sendo explcita a reserva de jurisdio quanto a
atribuies protetivas da vtima mulher em situao de violncia domstica
e familiar, no h cogitar a inconstitucionalidade material da presente
proposta. Mesmo porque a concesso de cautelares pela autoridade policial,
19

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Art. 5.....................................................................

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Mesmo nas hipteses jurisprudenciais em que se admite a

reserva de jurisdio implcita, ainda assim, observa-se latente o seu
substrato normativo presente em redao, consideram-se situaes em que
se autoriza tal reserva jurisdicional, desde que sempre relacionadas aos
direitos fundamentais maiores. Nesse sentido, por exemplo, fica claro que o
STF entende que a decretao da indisponibilidade de bens medida sujeita
reserva de jurisdio, no podendo ser decretada por autoridades
administrativas, sequer por Comisses Parlamentares de Inqurito (MS n
23.480/RJ, Rel. Min. Seplveda Pertence). H uma interpretao bem
fundamentada a respeito de garantias fundamentais:

SF/16754.22689-92

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SENADO FEDERAL

alm de necessria, dever ser referendada, complementada ou revogada

pela autoridade judicial a posteriori e a qualquer tempo.

SF/16754.22689-92

Gabinete do Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA

Demais disso, h que se ponderar acerca da opo legtima do

legislador em adotar a tutela cautelar no mbito dos processos
administrativos sancionadores, em determinados e especficos casos.

b) Lei n 8.906, de 1994 Estatuto da Ordem dos

Advogados do Brasil (OAB): art. 70, 33.
c) Lei n 9.472, de 1997 Lei
Telecomunicaes: art. 175, par. nico.4

Geral

de

d) Lei n 9.784, de 1999 - Processo Administrativo

Federal: art. 45.
e) Lei n 12.529, de 2011 - Sistema de Defesa da
Concorrncia: art. 845.

Afastamento preventivo de servidor pblico investigado.

Suspenso preventiva de inscrio profissional por ato atentatrio da dignidade da advocacia.
4
Exemplo recente foi a suspenso cautelar, por despacho da Superintendncia de Relaes com os
Consumidores (SRC) da Anatel, de qualquer mudana contratual no provimento de acesso internet
banda larga fixa no Brasil por parte das operadoras de telecomunicaes.
5
Medidas preventivas aplicveis ao longo de inqurito administrativo para apurao de infraes ou de
processo administrativo para imposio de sanes por infraes ordem econmica.
3

20

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a) Lei n 8.112, de 1990 - Regime Jurdico nico dos

Servidores da Unio: art. 1472.

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No faltam exemplos no ordenamento jurdico nacional:

SENADO FEDERAL

f) Lei n 12.846, de 2013 - Lei Anticorrupo: art. 10,

2.

SF/16754.22689-92

Gabinete do Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA

certo que, por se tratarem de medidas de natureza estritamente

excepcional, certo que a sua concesso vincula-se ao atendimento pleno
dos requisitos previstos no ordenamento jurdico: periculum in mora, fumus
boni iuris, proporcionalidade, contraditrio e motivao.

Conforme sustentado pelos nobres autores da matria, mesmo

aps a edio da Lei n 11.340, de 2006, ou seja, passados 10 (dez) anos de
sua vigncia, ainda assim a vtima ainda encontra obstculos ao longo do
atendimento no mbito do sistema de combate e represso violncia
domstica e familiar que, se no a constrangem, ao menos a desestimulam
de buscar amparo do Estado.
A proposta, ao finalizar estimulando, ainda, a criao de Ncleo
de Investigao especializados no crime de Feminicdio alis, uma
inovao legislativa decorrente de recomendao, sob a forma de projeto de
lei, do mesmo Relatrio Final da CPMI da Violncia contra a Mulher ,
cerca-se de todos os elementos de maior apelo, ao menos neste primeiro
momento de reviso da Lei Maria da Penha.
Ora, reconhecemos o papel fundamental da autoridade policial.
Os Delegados de Polcia Civil so os primeiros garantidores dos direitos do
cidado vtima de delitos penais. Sua atuao pautada pelo
comprometimento com a legalidade dos procedimentos, a acuidade na
apurao dos fatos e o embasamento jurdico tcnico e imparcial das
investigaes.
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No que diz ao mrito do Projeto, seu alcance inegvel.

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O mesmo, seguramente, no se dever sonegar quanto s novas

atribuies cautelares da autoridade policial.

SENADO FEDERAL

Mas no apenas isso. As atribuies legais declinadas

autoridade policial podem e devem ir alm.

SF/16754.22689-92

Gabinete do Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA

Portanto, em concluso, seguro afirmar que o conjunto da obra

aqui realizada promover a necessria evoluo do sistema de enfrentamento
da violncia domstica e familiar contra a mulher, com a celeridade
necessria consecuo dos compromissos constitucionais assumidos
perante o povo brasileiro.
Por fim, no que se refere juridicidade e regimentalidade, no
se encontram, tampouco, quaisquer vcios impeditivos da tramitao da
matria. O Projeto , como dito, meritrio e deve ser levada adiante, em
nome do bem-estar social e da proteo maior da famlia e da mulher,
especialmente na condio de vtima de violncia domstica.

22

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Abro, aqui, um breve parntese, para registrar, vol doiseau,

projeto pioneiro gestado pelo Estado de So Paulo: a criao dos Ncleos
Especiais Criminais (Necrim), uma iniciativa com resultados muito
positivos. Por meio dessa proposta, cria-se uma delegacia especializada em
conciliao, ou seja, em resolver conflitos sem que seja preciso recorrer
Justia. Nos Necrim, o Delegado de Polcia transformado em uma gente
pacificador social, apto a solucionar crimes de menor potencial ofensivo,
auxiliando o Poder Judicirio na soluo dos conflitos penais. Referida
iniciativa deve continuar sua expanso por outros Estados e pelo DF,
medida que comprove sua eficcia em outras realidades judicirias penais.

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Diversos projetos inovadores vm sendo discutidos no Pas e

no somente no mbito do combate violncia domstica contra a mulher.
A criminalidade um mal que assola o Pas, muito do que fruto de polticas
pblicas ora ineficientes, ora mal planejadas. Os resultados bem sucedidos,
portanto, merecem reconhecimento e devem ser estimulados, na medida em
que se comprovem resultados eficazes.

SENADO FEDERAL

III VOTO
Diante do exposto, votamos pela constitucionalidade,
juridicidade, regimentalidade, boa tcnica legislativa e, no mrito, pela
aprovao do Projeto de Lei da Cmara n 7, de 2016.

SF/16754.22689-92

Gabinete do Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA

Sala da Comisso,

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, Presidente

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, Relator

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