do tambin temas de importancia, al igual que la situacin de las

mujeres y los jvenes. En un perodo en que se perfilan nuevas

modalidades de desarrollo, la CEPAL ha analizado el costo social
del ajuste, el papel de la educacin y las condiciones de participacin ciudadana, entre las nuevas condiciones del desarrollo
social, siendo este ltimo un componente central de la propuesta
de transformacin productiva con equidad.

LOS ASPECTOS TERICOS

LA CEPAL Y LA SOCIOLOGA
DEL DESARROLLO1

Las propuestas de la Comisin Econmica para Amrica Latina

(CEPAL) se ubican principalmente en el terreno de la economa.
Sin embargo, como corresponde a un enfoque integrado del desarrollo, ellas tambin incluyen aspectos sociolgicos y polticos.
Los aspectos sociales del desarrollo fueron considerados por la
CEPAL desde sus orgenes, y tambin en estas materias se busc
evitar la traslacin mecnica a la regin de las teoras existentes.
En dilogo con especialistas de otras instituciones se busc caracterizar la especificidad de los problemas regionales y precisar
las condiciones sociales y polticas que facilitaran el desarrollo
econmico. Se investig el papel del Estado en la estrategia de
desarrollo, as como los potenciales aportes al proceso de desarrollo de los agentes privados y los diversos grupos sociales.
Tambin se examin, en el marco del proceso de integracin, el
tema de la identidad sociocultural de la regin. La combinacin
de la voluntad poltica y las propuestas para el desarrollo fue examinada detenidamente en las experiencias de planificacin. Las
investigaciones han seguido de cerca las modificaciones que la
sociedad de la regin ha ido experimentando. La evolucin del
sistema educativo, as como la marginalidad y la pobreza, han si1

Texto extrado de la Revista de la CEPAL, N 58, abril de 1996, pp. 191-204.

79

Los problemas del desarrollo, tanto econmico como social, e

incluso poltico y cultural, tienen una larga data en la reflexin
de las distintas disciplinas que a tales temas se vinculan, reflexin
que se liga a preocupaciones estrictamente tericas y tambin a
afanes prcticos de poltica gubernamental. No obstante, puede
sealarse que con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial,
el tema del desarrollo adquiri un singular relieve; a su promocin no fueron ajenos los distintos organismos de las Naciones
Unidas, y el propsito del desarrollo se convirti en un proyecto
internacional. Por cierto, la CEPAL, cuyo mbito de competencia
eran los denominados pases latinoamericanos, particip activamente en esa tarea y logr hacerlo con gran originalidad. En lo
que se refiere a los aspectos sociales del desarrollo, los problemas de poblacin, de condiciones de vida, salud, vivienda y
educacin encontraron cabida entre los temas ms estrictamente
econmicos, y el carcter de la estructura social de los pases de la
regin fue desde temprano en los primeros aos de la dcada
de 1950 objeto de atencin.
Pero hay un hecho que conviene destacar desde el principio:
los problemas del desarrollo que se trataba de enfrentar eran a la
vez un desafo para la teora misma de las distintas disciplinas en
juego, y aqu es de reconocer el valor que adquiri la llamada heterodoxia terica de la CEPAL. En sus planteamientos y anlisis
econmicos se trataba de utilizar ideas producidas por diferentes
escuelas de pensamiento en forma enriquecedora y novedosa, y lo
mismo se hizo con los diversos enfoques sociolgicos existentes.
80

Se consideraba que el tema del desarrollo era en esos momentos

motivo de inters no slo de los cientficos o de los polticos, sino tambin del pblico en general, y que esta misma condicin
haca que los problemas tericos dejaran de ser disquisiciones de
capillas o de escuelas para constituirse en un verdadero estmulo
al avance de las ciencias sociales y de la sociologa en particular.
Es por eso que de un modo u otro las diferentes orientaciones
de la sociologa estuvieron presentes, no tan slo en distintos momentos del anlisis cepalino, sino que, adems, tendieron muchas
veces a combinarse, de tal modo que en algunos de los estudios
es posible percibir una perspectiva que es ms bien propia de lo
que se denomina sociologa crtica, en donde el carcter de la
sociedad en que se vive es enjuiciado, apoyndose para tal objeto
en una concepcin del mundo o ideologa. La intencin de esta
sociologa crtica es proponer una transformacin de la sociedad
concordante con los principios que le sirven de sustento. Si estas
orientaciones valorativas han estado presentes y no hay para qu
esconderlo, son las que a menudo han suscitado ms crticas,
han coexistido con ellas los propsitos de anlisis sociolgico de
un carcter ms funcional, encaminado a dar orientaciones precisas para la conducta prctica. No se pretende en este caso que el
anlisis sociolgico conduzca necesariamente a la reforma o a la
transformacin completa de la estructura social, sino a actuar de
modo eficaz sobre algunos de los componentes de ella, asumiendo
metas que, de algn modo, han sido previamente determinadas.
Pero quizs lo que ha predominado es una sociologa que intenta comprender una determinada situacin social de carcter
histrico. En el caso de Amrica Latina se ha intentado mostrar
las peculiaridades de su estructura y las tendencias dinmicas de
su particular situacin, tratando de poner en claro las diversas
posibilidades que ellas encierran. En esa perspectiva predomina
la intencin de diagnstico y, no eludiendo sealar los resultados
previsibles de la eleccin entre una u otra alternativa, se est consciente de que dicha eleccin est influida por distintos puntos de
vista y pertenece por ltimo a quien corresponde la responsabilidad de la accin.
81

Estas tres grandes posturas a que se ha hecho alusin, y que

de algn modo, incluso entremezclndose, han coexistido en los
anlisis sociolgicos de la CEPAL, llevan tambin a definir el papel
del socilogo en las tareas del desarrollo, que conviene no olvidar, eran, por lo menos en los inicios, preferentemente definidas
como de desarrollo econmico. Es as que los socilogos de la
institucin consideraban que sus funciones oscilaban entre las
de simple colaboracin en las labores ms esenciales del economista (determinar y definir un campo especfico de investigacin
y elaboracin terica) o en el cumplimiento de su papel crtico,
de participacin en la elaboracin de las orientaciones generales
incluso polticas del desarrollo econmico.
Si bien los socilogos no carecan de teoras que les permitieran orientarse en el conocimiento de la realidad que enfrentaban,
la mayor parte de las hiptesis derivadas de ellas, que por lo general eran admitidas como vlidas, provenan de la abstraccin
de una experiencia histrica correspondiente a medios sociales
distintos al latinoamericano. La pretensin de actuar de manera
racional sobre la realidad se fundaba en el hecho de disponer de
un conocimiento cientfico apropiado; pero el problema era saber hasta qu punto tal conocimiento era adecuado o inadecuado
para Amrica Latina, dado que las teoras haban sido en lo fundamental concebidas en Europa o en los Estados Unidos. Se impona por consiguiente un trabajo de investigacin emprica, que
adems de hacer aportes concretos al conocimiento, permitira
confirmar o desechar hiptesis en boga y, por qu no, proponer
algunas nuevas. En suma, la sociologa comparta la orientacin
que era distintiva del pensamiento econmico de la CEPAL: la no
traslacin mecnica de las teoras existentes.
Como lo advirtieran algunos autores, las ciencias sociales, en
su intencin de promover a travs de la temtica del desarrollo
una prctica social racional, cumplieron un papel singular. Si
se asume como vlida la interpretacin de Max Weber sobre el
carcter del Occidente moderno, donde el conjunto de las relaciones sociales ha sido permeado por el racionalismo, la ciencia
habra encontrado en este proceso general de racionalizacin su
82

lugar adecuado; habra, por consiguiente, una afinidad entre la

prctica cientfica y la racionalidad de la prctica social. En Amrica Latina la racionalidad era, por lo menos en parte, introducida
por la ciencia. Se pretenda que la respuesta al desafo del desarrollo se encontraba en gran medida en la ciencia misma, a la que
se conceba como un valor; la crtica de la realidad sealaba que
sta no se conformaba a los postulados de la razn. La ciencia,
sin plena conciencia quizs, se converta en ideologa.
En cierto modo, el contraste entre teora y realidad llev a un
intento de determinar la especificidad de Amrica Latina. Varias hiptesis que las distintas teoras del desarrollo postulaban
como vlidas no encontraban confirmacin en estos lugares; por
ejemplo, la de una correspondencia lineal entre urbanizacin e
industrializacin, la existencia de una rgida dualidad tradicionalmoderna, o la existencia de una burguesa industrial que asumiera
como propio un proyecto de desarrollo nacional. Estas primeras
verificaciones obtenidas por contraste con la teora permitan
sealar lo que Amrica Latina no era, pero an era difcil sealar
lo que s era en propiedad.
Por cierto que no fue slo la sociologa de la CEPAL la que se
propuso como tarea la bsqueda de la especificidad de Amrica
Latina: sta fue labor de la casi mayora de los socilogos latinoamericanos, y justo es reconocerlo, haban sido ya precedidos por
historiadores, pensadores, literatos y otros estudiosos; no obstante, el tema del desarrollo haca ms urgentes las respuestas. Era
necesario determinar la particularidad del comportamiento de
los distintos grupos sociales (la burguesa, los sectores medios,
las clases populares), del problema de la marginalidad y de la posicin social del indgena o del negro, y adems comprender cul
era el rasgo especfico de sus instituciones sociales, del Estado,
las fuerzas armadas y as por delante.
En la bsqueda de la adecuacin de la teora sociolgica a los
problemas del desarrollo econmico latinoamericano no puede
dejar de mencionarse, tanto por su labor pionera como por su
influjo permanente, la obra que llev a cabo en la CEPAL don Jos
Medina Echavarra. Su referente terico fue Max Weber, quien,
83

al establecer una distincin entre instituciones (o comunidades)

econmicas que se caracterizan por la bsqueda de un beneficio
o por la cobertura de necesidades, y las instituciones (o comunidades) econmicamente relevantes, en donde las actividades
que llevan a cabo no son econmicas pero pueden representar
un momento causal en el proceso de una actividad econmica,
permiti establecer el nexo entre el anlisis estrictamente econmico y el anlisis sociolgico. El problema consista en determinar el grado de adecuacin o inadecuacin afinidad electiva,
sealaba Weber entre estos diversos tipos de actividades. La
distincin weberiana haba sido de hecho tambin recogida por la
teora sociolgica del desarrollo, en esos momentos en boga, que
diferenciaba entre los requisitos de primer orden, que correspondan a las instituciones econmicas propiamente tales, como
la propiedad, la mano de obra y las relaciones de mercado, y los
requisitos de segundo orden (instituciones econmicamente
relevantes), particularmente el rgimen poltico, la ciencia y la
tcnica, as como las formas de la estratificacin.
Aceptando la formulacin weberiana que permite distinguir
entre lo econmico y lo sociolgico, pero busca establecer sus
conexiones, se planteaban, sin embargo, importantes desafos
tericos. El anlisis hecho por Weber del desarrollo capitalista
para un momento histrico determinado, e incluso para un espacio cultural concreto, se haba constituido en un paradigma de
la forma del desarrollo, y era un hecho que la situacin histrica
haba variado y que el desarrollo del capitalismo tena lugar en
condiciones diversas a las que haban dado origen al modelo
terico weberiano; por otra parte, ya exista con plena vigencia
el modelo sovitico, cuyos supuestos o fundamentos eran distintos, tanto en las orientaciones de racionalidad de quienes eran
sus agentes como en las condiciones sociales y polticas que condicionaban su organizacin.
Desde un punto de vista terico, el desafo que se enfrentaba
era de gran magnitud: se trataba nada menos que de construir un
nuevo modelo, que diera cuenta de las condiciones sociales que
haran posible el desarrollo econmico en las actuales circuns84

tancias. Entre las nuevas condiciones del desarrollo capitalista

se destacaban la no existencia de una competencia perfecta y,
por consiguiente, la inexistencia de una plena libertad de mercado; los cambios en las relaciones de trabajo, en las cuales el libre
contrato tenda a ser reemplazado por la capacidad de accin y
negociacin de las organizaciones colectivas, con cierta tendencia de sta a controlar los puestos de trabajo; y un importante
cambio en las funciones del Estado, que dejaba de ser neutral e
intervena regulando la actividad econmica o participando directamente en ella.
Estos cambios no slo tenan vigencia en los pases centrales, sino que ya se manifestaban en muchos de los pases latinoamericanos, o por lo menos constituan parte del nuevo modelo al que se aspiraba. De particular importancia para Amrica
Latina era la confirmacin de la profunda transformacin social
que estaba teniendo lugar, que se manifestaba en la presencia de
nuevas capas sociales movidas por un fuerte impulso de ascenso;
tal rasgo era particularmente visible en las clases medias y en el
proletariado organizado. Nuevos grupos demandaban condiciones polticas que hicieran posible su plena incorporacin a la vida
nacional, y a menudo se producan choques de esas capas con las
que ya tenan una posicin establecida.
Dadas las nuevas condiciones, cmo influiran ellas en la
conformacin de las motivaciones de conducta que se postulaban
como necesarias para el logro de un desarrollo econmico sostenido? En trminos concretos, cmo era posible el desarrollo de
hbitos de trabajo propios de la actividad empresarial o de los
correspondientes a la mano de obra? La vida econmica moderna
supone la existencia de rasgos sicolgicos que implican actitudes
racionales y cierta disciplina. En qu condiciones se formaran
ahora esos rasgos? La racionalidad econmica, con qu otros
procesos de racionalidad se relaciona? En la experiencia europea,
el moderno capitalismo racional haba encontrado condiciones
sociales de despliegue en la medida en que haba coincidido con
cierto tipo de racionalidad del derecho y de la administracin,
cuyo origen no estaba en motivos estrictamente econmicos, sino
85

que stos haban sido de ndole poltica, profesional o ideolgica.

El tipo de racionalidad, por la cual el derecho y la burocracia se
orientaban, era lo que se conoce como racionalidad formal la
que se atiene estrictamente a la norma o al reglamento, pero era
sta la que haca posible el clculo que toda actividad econmica requiere. Precisamente en este mbito se haba producido un
gran cambio: el Estado, al dejar de ser neutral, orientaba tanto
el derecho como la burocracia en trminos de una racionalidad
funcional tendiente a conseguir el logro de fines y metas,
en desmedro de la pura racionalidad formal.
Varios problemas se presentaban en el caso de Amrica Latina respecto de las conductas econmicas de la poblacin, si
se deseaba que stas fueran adecuadas al objetivo de desarrollo
econmico que se persegua. Es propio de una intencin colectiva de desarrollo el que se aspire a un mejor nivel de vida o de
consumo, pero tambin se requiere cierto sentido de responsabilidad, tanto individual como colectiva. Ambas disposiciones no
necesariamente coinciden; incluso pueden ser contradictorias: los
deseos de un mejor nivel de vida pueden no estar acompaados
del impulso a realizar el esfuerzo necesario para conseguirlo; la
aspiracin individual al goce puede no estar contenida por el sentido de una responsabilidad colectiva. De modo que, por no estar
asegurada la necesaria concordancia entre una y otra disposicin,
apareca como necesario promoverla conscientemente, papel que
poda ser competencia de instituciones no estrictamente econmicas, como el sistema educativo, los medios de comunicacin
pblica, el Estado, los partidos, los sindicatos y muchos otros.
Pero se sealaba como un elemento quizs clave el que los grupos
dirigentes proporcionaran un modelo de conducta que pudiera
ser imitado, ya que la desorientacin o la atona de las masas se
deba muchas veces a la ausencia de conductas ejemplares de las
elites dirigentes, tanto econmicas como polticas.
De igual forma, en los planteamientos iniciales de la sociologa
del desarrollo de la CEPAL, existi conciencia de los problemas
de la relacin entre poltica y desarrollo econmico, aunque por
cierto el tema no fue slo preocupacin de la sociologa cepali86

na. En Amrica Latina, muchas de sus formas polticas parecan

incompatibles con la racionalidad econmica requerida; gran parte de los partidos o de los gobiernos carecan de ideologas racionalizadas y de aparatos polticos que tuviesen ese carcter; poda
darse en ellos un inters por el crecimiento econmico, pero esto a
menudo no obedeca necesariamente a impulsos racionales. Pero
adems de este hecho es necesario reconocer tambin que tanto
la racionalidad poltica como la racionalidad econmica tienen
finalidades que les son propias, y en un momento en que el Estado
acta, por su capacidad de regulacin o de modo directo, en el
mbito de la economa, es necesario establecer conexiones entre
los tipos de racionalidad econmica y poltica y admitir que
los compromisos que pueden lograrse entre ambas slo adquieren
el carcter de un compromiso temporal. El problema planteado
respecto a la relacin entre racionalidad poltica y racionalidad
econmica se hizo mucho ms visible cuando la CEPAL abord el
tema de la planificacin.
Otro elemento que caracterizaba las condiciones sociales en
que el desarrollo econmico poda tener lugar en Amrica Latina, y que por lo tanto deba ser motivo de reflexin, era el del
casi inevitable conflicto poltico-social. El propio desarrollo y
sobre todo en los momentos en que adquira un ritmo mayor
implicaba desajustes de la estructura social, creando situaciones
de conflicto. Era posible prever que se produjera un desarraigo
acelerado de un importante nmero de personas, muchas de ellas
de origen campesino, que no podan adaptarse con facilidad a las
nuevas condiciones, precisamente por la misma rapidez con que
el cambio tena lugar. Tambin era previsible que se originaran
fuertes desigualdades motivo de conflictos entre distintos
sectores de la vida nacional, desniveles graves entre regiones o
diferenciaciones de grados de modernizacin y desarrollo en el
interior de las distintas actividades econmicas. Tampoco dejaba
de preocupar la expansin de aspiraciones propias de las sociedades de consumo, cuyo modelo eran los pases ms avanzados,
en condiciones difciles de ser satisfechas. En suma, haba que

87

tener en cuenta que el conflicto econmico-social era un componente casi inevitable del propio desarrollo econmico.
Es de destacar la importancia que se otorgaba al sistema poltico, puesto que el desarrollo se conceba como el resultado de
un programa formulado con claridad y que requera para su cabal
funcionamiento de un marco poltico apropiado; de tal modo que
muchas veces se pens que las diferencias entre los pases latinoamericanos no obedecan tanto a aspectos econmicos, sino
a la infraestructura social y a los procesos polticos que sta permita. En esto haba plena coincidencia con la propuesta global
que desde sus inicios la CEPAL planteaba. El Estado no solamente
deba intervenir en el proceso de desarrollo, mediante polticas
de proteccin de las industrias nacientes y el fomento a la modernizacin del sector primario exportador, sino que se le conceba
como un promotor de procesos y no slo como corrector de fallas
o ineficiencias; exista coincidencia con las propuestas de Gunnar
Myrdal en este campo, para quien las funciones de la intervencin
estatal en los pases industrializados modernos deban ser sobre
todo de arbitraje y de nivelacin, y en los pases menos desarrollados, antes que nada, de orientacin y programacin. Por lo
dems, la propia situacin histrica obligaba al Estado a asumir
nuevas funciones o a desempear un papel ms activo que el tradicional; era necesario hacer frente a problemas de la coyuntura
internacional cada vez ms graves y complicados; los procesos
de transformacin internos generaban tensiones y conflictos, y
adems haba que llevar a cabo una urgente poltica social, dado
que la estructura tradicional de la sociedad se concentraba en un
proceso de profunda modificacin y reajuste.
Por cierto, no todo se reduca a la capacidad de accin del
Estado; era preciso promover cambios en las orientaciones de
conducta de algunos grupos sociales claves para el logro del desarrollo econmico. Se tena conciencia, por ejemplo, de que en
Amrica Latina predominaba el empresario comercial sobre
el empresario industrial, que a menudo el empresario actuaba
ms en trminos de coyuntura que en trminos de programacin
de mediano y largo plazo, o que trataba de funcionar escudado en
88

el amparo de determinadas alternativas de poder. Se trataba entonces de generar nuevas actitudes del empresario, tanto pblico
como privado, en su carcter de gestor e innovador econmico.
De igual modo, con relacin a la mano de obra, se sealaba la
necesidad de constituir un ethos del trabajo, capacidad de adaptacin tcnica y conciencia de responsabilidad social estrechamente
asociada a la conciencia de su propia funcin en el conjunto de la
sociedad. Esto slo poda lograrse con un aumento de la escasa
participacin que estos grupos tenan en el mbito nacional, en
donde a menudo se obstaculizaba el adecuado funcionamiento
de las organizaciones obreras.
No debe dejar de mencionarse que en este esfuerzo por trazar una perspectiva de desarrollo para la regin, la CEPAL encar
desde el principio el tema de la integracin. sta apareca como
una necesidad vinculada al proceso de industrializacin, pues se
requera el establecimiento de mercados que permitieran economas de escala y adems una unificacin de esfuerzos en los procesos de modernizacin. El propsito de integracin, sin embargo,
exiga un mejor conocimiento de la identidad sociocultural de la
regin y planteaba desafos muy concretos. El hecho es que en
Amrica Latina el proceso de integracin nacional en la mayor
parte de los pases ha sido muy lento y podra afirmarse que en
la mayora de los casos slo se produjo en el siglo XX. La interrogante era: cmo se produce la integracin supranacional de
nacionalidades recin nacidas?
El objetivo de desarrollo que la CEPAL trataba de formular implicaba, con originalidad, una aspiracin de modernidad, pero se
postulaba que esos propsitos podan ser perseguidos deliberadamente tanto en el plano econmico como en el social, que se podan prever las tensiones y actuar sobre ellas, y que esta capacidad
de accin poda transformarse en una dinmica endgena de las
sociedades en cuestin. As como se proponan reformas estructurales en el mbito de la economa, se aconsejaban tambin reformas estructurales en el social; por ejemplo, se propiciaba una
reforma educativa que promoviera la movilidad social y permitiera internalizar nuevos valores y modos de conducta, una refor89

ma agraria que modificara la tenencia de la tierra para dar paso

a nuevas formas de relacin social, una reforma del Estado y del
sistema poltico para adecuarlo a las necesidades de un desarrollo
consciente y planificado. Como temas constantes de la reflexin
aparecan el de la conexin entre desarrollo econmico y desarrollo social, la autonoma nacional y la democratizacin poltica.

LOS PROBLEMAS DE LA PRAXIS

El esfuerzo de elaboracin terica que llevaba a cabo la CEPAL requera, por cierto, una confirmacin prctica y que sus postulados
se mostraran conformes a la realidad. Aproximadamente desde
mediados de los aos sesenta, el proceso de desarrollo mostraba
fuertes dificultades en algunos pases significativos de la regin,
e incluso algunas tendencias al estancamiento de su dinmica; el
supuesto de que la nacin fuera el mbito donde se procesaran
las decisiones polticas que ms influan en la orientacin del desarrollo, se vea en entredicho por la importancia que adquiran
los centros externos de decisin: incluso los sistemas polticos
institucionales no aparecan como permeables a una mayor participacin. Las premisas de la opcin de desarrollo que se postulaba aparecan en la prctica como de gran fragilidad.
La CEPAL, en el mbito econmico, haba subrayado con singular nfasis los efectos negativos que para los pases de la regin
tena el tipo de relacin entre pases centrales y pases perifricos,
la cual llevaba a una divisin internacional del trabajo que dificultaba las opciones de desarrollo latinoamericano. Los anlisis
sociolgicos que se emprendieron trataron de mostrar que no era
suficiente analizar el tema slo en trminos de obstculos externos al desarrollo, nocin en la que permaneca la idea de que
el problema derivaba de las relaciones entre sociedades fuertes
y otras ms dbiles a causa de su desigual poder econmico; sin
embargo, el problema era ms complejo, puesto que poda mostrarse que en casos en que haba tenido lugar una expansin de la
economa industrial, ello haba conducido a un entrelazamiento
creciente de intereses locales con intereses monopolistas extran90

jeros. Por lo dems, la presencia de intereses polticos externos se

haca cada vez ms manifiesta en la estructura del Estado.
El problema de la dependencia ttulo ms difundido para
el tratamiento de estos temas llev a analizar las condiciones
de existencia y funcionamiento del sistema econmico y del sistema poltico, lo cual puso de manifiesto qu tipo de vinculaciones
exista entre ambos, tanto en lo que hace al plano interno de cada
pas como al plano externo. El supuesto principal era que el modo
de integracin de las economas nacionales al mercado internacional supona formas de interrelacin de los grupos sociales de
cada pas entre ellos y con los grupos externos. La dependencia
no era simple explotacin y coaccin: exista comunidad de intereses entre grupos dominantes locales y externos; la dependencia
no enfrentaba al conjunto de los intereses de una sociedad con
otra. La interdependencia era un hecho, y eso vinculaba sociedades desarrolladas con sociedades subdesarrolladas, pero tambin
permita establecer correspondencia de intereses entre los grupos dominantes de ambas sociedades. Si desde esta perspectiva
se planteaba una opcin de cambio, su dinmica deba radicar
en la transformacin de la estructura de clases, sectores y grupos
sociales, y en las modificaciones del sistema de dominacin, lo que
demandaba una accin colectiva y una decidida voluntad poltica.
Quizs donde mejor se pueden observar las dificultades para
aunar la voluntad poltica con la propuesta de desarrollo es en
la experiencia de planificacin latinoamericana, con la cual la
CEPAL y el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se comprometieron fuertemente.
Como los mismos autores cepalinos sealaban, la planificacin en
Amrica Latina tuvo lugar a partir de la prdida de dinamismo
del comercio exterior como impulsor de la actividad econmica;
esto llev a reconocer la necesidad de intervencin gubernamental para conducir el proceso econmico y aceptar ciertos tipos de
polticas que corrigieran los efectos de esa prdida. De hecho, se
trataba de promover el cambio hacia un nuevo patrn de desarrollo por agotamiento del anterior. Sin embargo, el poder poltico
al que corresponda poner en marcha el proceso mostraba
91

cierta ambivalencia: se reconoca que poda ser un instrumento

valioso y existan antecedentes inmediatos en Europa occidental
que lo justificaban, pero a la vez se le tema por las intenciones
de transformacin y cambio que contena.
En lo que respecta de modo ms directo a la CEPAL, las propias Naciones Unidas auspiciaban la idea de planificacin del
desarrollo y se supona que sus orientaciones valricas estaban
ya resueltas a travs de la Declaracin Universal de los Derechos
del Hombre, la Estrategia Internacional de Desarrollo y otras resoluciones que haban logrado el apoyo de casi todos los pases
representados. En las formulaciones de las Naciones Unidas se
haca especial hincapi en el desarrollo social; se pretenda que
las polticas colocaran en pie de igualdad los aspectos sociales y
los econmicos, y que se procurara desarrollar una metodologa
de planificacin social como contrapartida de la planificacin
econmica, intentando alcanzar as un enfoque unificado para el
anlisis y la planificacin del desarrollo; de este modo se dara a
las necesidades humanas una mejor respuesta que las obtenidas
hasta ese momento. Tales propsitos se basaban en la existencia
de un consenso sobre valores de bienestar humano y justicia social. Aceptados tales supuestos, el problema era: a quin dirigir
las recomendaciones y dar asesoramiento?
Existan expectativas de que la propia sociedad, en concreto los ms directamente interesados, se movilizara para el logro
de sus objetivos, para lo cual era preciso que se abrieran canales
de participacin. No obstante, las esperanzas mayores estaban
puestas en la capacidad de accin y en el compromiso de quienes cumplan funciones polticas directas. De hecho, en muchos
pases latinoamericanos se formularon planes con objetivos que
implicaban medidas drsticas en temas como la propiedad de
la tierra agrcola, y reformas monetarias y crediticias o reestructuracin del sistema impositivo con miras a financiar polticas
sociales o de otro orden; la mayor parte de las veces estas medidas no pudieron llevarse a cabo porque los gobiernos se vieron
sometidos a fuertes presiones (de los perjudicados); en algunos
casos, los propsitos que se formulaban correspondan ms al
92

nimo de los planificadores que a las convicciones de los polticos

y de los ejecutivos de los organismos pblicos. Por otra parte, la
sensibilidad de los polticos se diriga mucho ms a los sntomas
de las situaciones y procuraba tener respuestas inmediatas a ello,
en tanto que el planificador tenda a presentar un cuadro de soluciones cuyo fundamento era una concepcin estructural del
desarrollo que, por consiguiente, se proyectaba ms en trminos
de mediano y largo plazo.
Las dificultades para articular las demandas de corto plazo y
las propuestas de poltica de mediano y largo plazo se agravaban
por la inestabilidad poltica de la mayora de los gobiernos de la
regin; los frecuentes cambios de los encargados de la direccin
de la cosa pblica y el consiguiente cambio de orientaciones haca que el mediano y largo plazo casi no tuviesen sentido. Adems, a menudo la base de apoyo poltico tenda tambin a ser
inestable, y los gobiernos destinaban su capacidad de maniobra
a obtener el apoyo de los principales grupos de presin, por lo
cual era frecuente que se utilizaran los instrumentos de poltica
econmica y social como soportes para lograr un respaldo
que permitiera un mnimo de estabilidad. Por ltimo, el compromiso con los fines y medios de la planificacin adquira rasgos de
labilidad, porque se pensaba que atenerse de manera ms o menos estricta a lo programado restringa la capacidad de decisin
del poder poltico.
Respecto a la capacidad de la propia sociedad para movilizarse
en pos de objetivos de desarrollo econmico y social, se tropezaba
tambin con dificultades. Los grupos que contaban con una mayor cuota de poder econmico y social tendan a identificarse con
la situacin tal y como exista, y desplegaban estrategias de grupos
de presin para influir sobre el sistema de decisiones y defender
las posiciones alcanzadas y, en muchos casos, incluso tratar de
obtener nuevos privilegios. Los de situacin menos privilegiada
recurran, cuando les era posible, a manifestar su disconformidad
a travs de varias formas de protesta, pero a menudo no estaban
en condiciones de actuar coherentemente, y la dependencia de
hecho frente al Estado era un rasgo ms fuerte de lo que se supo93

na. Las expectativas de participacin popular con capacidad

de creacin, que se consideraban esenciales ante un objetivo de
desarrollo que cumpliera con los fines de bienestar humano y
justicia social, no lograban cumplirse, ya que la participacin era
escasa y efmera.
La prctica mostraba que los procesos reales de la economa y
las relaciones sociales que se constituan distaban mucho de elevar
apreciablemente el bienestar humano. Los intentos de concebir
y aplicar estilos de desarrollo alternativos, con nfasis en la autonoma y la originalidad y orientados a las personas, terminaban
pareciendo formulaciones utpicas si se confrontaban con la realidad; cierto grado de frustracin era casi inevitable. Incluso en
algunos momentos se puso en entredicho la compatibilidad del
desarrollo casi siempre referido a sus aspectos ms inmediatamente econmicos y la participacin; an ms, se dud de su
compatibilidad con las instituciones y los procesos democrticos.
Las soluciones tecnocrticas y a menudo autoritarias parecan ser
la nueva panacea del desarrollo.
En suma, la experiencia de planificacin en Amrica Latina
tuvo, a no dudar, algunos logros ciertos, y en el campo social no
deben olvidarse sus avances reales en la ampliacin de la cobertura de servicios como los de educacin, salud o vivienda. No menos importantes fueron los diagnsticos que se alcanzaron, que
permitieron conocer mejor la realidad y tener mayor conciencia
de las repercusiones polticas y sociales de las decisiones econmicas; pero por cierto no fue posible colmar las expectativas que
se cifraban en la planificacin en cuanto instrumento eficaz de
accin prctica. Pero para ser justos no todo puede achacarse a
los errores y equvocos de la planificacin. La magnitud de los
obstculos de toda ndole que encontr, no puede dejar de
considerarse.

UNA POCA DE CAMBIOS Y PROCESOS CONTRADICTORIOS

Una mirada retrospectiva que intente abarcar los aos que transcurrieron desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta el
94

momento actual no deja de verse perturbada por la complejidad

de los procesos de cambio ocurridos; los juicios positivos o negativos no dependen slo del talante de quien observa: lo positivo
y lo negativo se entremezclan en la propia realidad. Por ejemplo,
es innegable la expansin de los mercados internos, y en la mayor
parte de los pases se ha conseguido un significativo desarrollo
industrial. No obstante, a pesar de las expectativas inicialmente
cifradas en la industrializacin, en general ella no ha podido desempear el papel de dinamizadora del conjunto de la economa
y generar una demanda de empleo productivo lo suficientemente
amplia, y slo en muy pocos casos tiene un peso importante en el
conjunto de las exportaciones.
Por lo tanto, la participacin de los pases latinoamericanos
en el comercio internacional, durante la mayor parte del perodo,
sigui basada en los bienes primarios, y su sector externo estuvo
constantemente sujeto a la demanda internacional de estos bienes y a la inestabilidad constante de sus precios. En los casos de
exportaciones manufactureras, muchas de ellas correspondan a
la elaboracin de recursos naturales, y sus precios lamentablemente funcionaban a menudo en condiciones similares a las que
caracterizaban a los mercados de productos primarios. Se podra
seguir sealando una serie de transformaciones de otro tipo, por
cierto de gran impacto, no slo econmico sino tambin y a
veces preferentemente de carcter social, como el cambio del
sector agrario; pero el hecho es que las transformaciones ocurridas que incidieron en las estructuras sociales y dieron origen a importantes procesos de movilidad generaron, no obstante, nuevas
desigualdades y, por ejemplo, la diferencia en la distribucin del
ingreso ha tendido a mantenerse e incluso a agravarse. Si en esta
mirada panormica al perodo de posguerra se consideran algunos indicadores bsicos de condiciones de vida, la mejora que
se observa es notable, pero aun as grandes grupos permanecen
en condiciones de pobreza absoluta.
El hecho es que los patrones distributivos reflejan de modo
muy claro las caractersticas reales del tipo de desarrollo alcanzado. En l es visible una fuerte heterogeneidad estructural, y
95

los procesos de modernizacin que a menudo significan uso

intensivo de capital fsico no logran incorporar la totalidad de
la oferta de mano de obra, ya que la estructura de calificaciones
de que se dispone no responde a la nueva demanda. El progreso
tcnico se concentra en algunos sectores y no alcanza a amplios
estratos de baja productividad.
Siendo innegables entonces los grandes cambios que se han
producido como consecuencia de los procesos de urbanizacin,
de industrializacin y de lo que puede llamarse modernizacin
dependiente, stos han tenido efectos paradjicos: grandes sectores de la poblacin, y quizs la mayora en uno o dos de ellos, se
identifican plenamente con los estilos de vida y las expectativas
de las modernas sociedades de consumo. En la implantacin de
esas nuevas modalidades de vida y tipos de aspiraciones desempean un papel importante las empresas transnacionales y los
mensajes estandarizados de los medios de comunicacin, pero es
un hecho que han sido internalizados por los estratos que estn
en condicin de hacerlo y por muchos que, si no tienen las condiciones, aspiran a conseguirlas. Pero, lamentablemente, no se trata
de una inofensiva mana imitativa; se ha generado un patrn
de consumo imitativo que implica altos costos en trminos de
recursos internos. Hay una expansin continua del consumo,
esencialmente gracias a la prosperidad del 30% o a lo ms del
40% de la poblacin. Estos sectores requieren ingresos cada vez
ms altos que les permitan pagar los precios del tipo de bienes
que desean. Adems, la produccin de esos bienes demanda una
movilizacin de recursos capital, tecnologa, trabajo e incluso
recursos naturales que en su mayor parte no corresponden a
aquellos de los que los pases de la regin realmente disponen.
No est por dems recordar la frecuencia de ciclos de altas y
bajas en el desempeo econmico que han contribuido a hacer
ms compleja an la confusa trayectoria del desarrollo latinoamericano desde la posguerra; los momentos de cambio no slo han
coincidido con los momentos de auge; fuertes transformaciones
estructurales han tenido lugar en momentos de crisis, y hasta es
posible que en algunos casos las crisis las hayan provocado. Por
96

ejemplo, en los aos ochenta hubo profundas transformaciones,

pero a finales de 1989 el producto interno bruto medio por habitante en la regin fue inferior en 8% al registrado en 1980, y
equivalente al de 1977. Pero ese deterioro tuvo un sesgo marcadamente regresivo: para amplios sectores de los grupos medios
y populares, los aos ochenta fueron un enorme retroceso. En
trminos generales se estimaba que en 1980 unos 112 millones de
personas 35% de los hogares de la regin vivan por debajo
de la lnea de pobreza, cifra que en 1986 aument a 164 millones
(aproximadamente 38% de los hogares).
Al confuso panorama econmico y social a que se ha hecho
somera referencia, se agregaban las complejidades en el campo poltico; en los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, regmenes de distinto signo se haban sucedido o alternado
bruscamente, y en los aos setenta y gran parte de los ochenta,
las esperanzas cifradas en la constitucin estable de regmenes
democrticos parecan no tener mucha vigencia en el conjunto
de la regin. Los estudios sociolgicos de la CEPAL se orientaron
preferentemente a analizar los cambios ocurridos, en especial
aquellos vinculados a la profunda transformacin de la estructura
social. En trminos de poblacin, el puro aumento del nmero
ya planteaba problemas de importancia; haba cambiado la proporcin de la poblacin rural respecto a la poblacin urbana, y la
regin poda definirse en el presente y en el futuro prximo como
esencialmente urbana, lo que significaba que la forma de organizacin societal predominante haba cambiado, constituyndose
en modelo de ella un sistema urbano secular, y por consiguiente,
tambin se haban transformado las relaciones sociales.
Respecto de los cambios en la estructura econmica, con evidentes efectos en las relaciones sociales, era notorio que en la
casi totalidad de los pases se haba constituido un mercado
nacional. Pero las formas de constitucin de ese mercado presentaban fuertes distorsiones determinadas por la tendencia a la
concentracin, lo que a su vez significaba disparidades regionales
y fenmenos de exclusin y marginalidad. Se observaba tambin,
como se ha dicho, una produccin industrial de bienes que empe97

zaba a articularse con otros sectores de la economa, como el agro

y los servicios, modificando los tipos de organizacin y relacin
social que les haban sido propios. En materia de empleo, se haba
incrementado el industrial y tambin el terciario; en este ltimo
era preocupante la magnitud que alcanzaba el sector de servicios
de baja productividad, pero no era desdeable la significacin
que adquira el llamado terciario moderno. La CEPAL adverta
que adems de los graves problemas de disparidad en la estructura econmica y social, la economa moderna que empezaba
a surgir planteaba nuevas exigencias, tanto en lo que respecta a
la calificacin y capacitacin de la fuerza de trabajo en todos sus
niveles como en lo referente a nuevas formas de organizacin
social (sistema de relaciones laborales, papel de los sindicatos,
organizaciones intermedias y otras formas de participacin).
Como es evidente, la estructura del poder social tambin se
vio afectada por los cambios sealados; exista una indiscutible
presencia de masas, y el recurso a la exclusin coercitiva que, de
ms est decirlo, muchas veces se puso en prctica no resolva
el fondo del problema: lo que de hecho estaba en juego eran las
formas de participacin, representacin y, muy concretamente, el
papel de los partidos polticos. Los estudios de la CEPAL se dirigieron preferentemente al anlisis de los cambios en la estratificacin
social, dado que stos podan explicar las nuevas condiciones en
que las relaciones de poder y el conjunto de las relaciones sociales tenan lugar, e influan a la vez sobre las modalidades reales y
posibles del desarrollo econmico-social.
Estos estudios mostraron que la estratificacin social se haba hecho ms compleja y que en la mayora de los pases haba
aumentado la proporcin de personas que ocupaban posiciones medianas o superiores, aunque el significado de estas
posiciones distara mucho de ser uniforme. Las caractersticas
predominantes de los estratos bajos se haban modificado debido a la urbanizacin, al aumento de la movilidad espacial, a la
desintegracin parcial de las estructuras tradicionales del poder
rural y al acceso a los medios de informacin. Pero como ya se ha
dicho, no slo no disminua radicalmente la polarizacin entre
98

tales estratos y los plenamente modernizados, sino que incluso

suceda lo contrario.
En el mbito empresarial, los hechos de inters fueron las
vinculaciones que se establecieron entre las distintas actividades econmicas: por una parte, en muchos pases se form un
empresariado rural moderno que incursion en la exportacin y
en la agroindustria; pero, adems, en el conjunto del sector empresarial se establecieron estrechas relaciones entre los sectores
financiero, financiero-comercial e industrial. La vinculacin con
empresas externas sigui aumentando, tanto por el lado de la asociacin directa como por el uso de patentes, marcas y tecnologas.
Es interesante comprobar en ellas la existencia de ideologas en
boga en los centros mundiales que reforzaron su identidad como grupo y el sentimiento de que desempeaban un papel clave
en la sociedad.
A la vez se observaba que los cuadros tcnicos y cientficos
empezaban a asumir como marco de referencia intelectual el de
sus pares en los pases desarrollados, y se vinculaban a las orientaciones propias de dichos pases en cuanto a eficiencia, especializacin funcional, demandas de organizacin racional, concepcin
del Estado y otras. Muchos de los profesionales se vincularon a
las empresas en funciones directivas, y adoptaron ideologas, estilos de vida y expectativas de consumo de tipo internacional; en
cambio, la tecnocracia y la burocracia profesional vinculada al
aparato del Estado en muchos casos vio que se deterioraban sus
ingresos y sus condiciones de trabajo.
Los sectores medios asalariados siguieron constituidos por
una heterogeneidad de grupos vinculados a funciones administrativas del Estado o a sus servicios sociales, como los de salud y
educacin, pero tambin adquirieron gran significacin los asalariados vinculados al desarrollo de los servicios privados, financieros o de otro tipo, y a la expansin de los servicios comerciales
que satisfacan un consumo urbano creciente. Estos sectores medios asalariados se vieron fuertemente afectados en los perodos
de crisis particularmente su sector pasivo y su situacin de
inseguridad ha sido por lo regular permanente. Ha habido una
99

apreciable distancia entre la realidad y sus aspiraciones de consumo moderno, y en varios casos se han detenido los procesos de
movilidad ascendente que los favorecieron en el pasado.
Los estudios de la CEPAL mostraron que, sobre todo en los
aos ochenta, los trabajadores de las industrias y los ocupados en
actividades afines experimentaron conmociones ms graves an
que las que afectaron a los asalariados de los estratos medios; sufrieron reducciones radicales de sus salarios reales y el nmero de
obreros industriales en algunos pases merm como proporcin
de una fuerza de trabajo urbana en constante crecimiento; adems, en muchos pases disminuy la capacidad de los sindicatos
para proteger los intereses de sus afiliados y fueron muy escasas
sus posibilidades de intervenir en la poltica nacional.
Se comprob asimismo que haba habido una diversificacin
del campesinado, debido a los cambios en la estructura agraria y
al surgimiento de formas diferentes a la tradicional relacin de latifundio y minifundio. Se formaron empresas agrcolas que dieron
origen a importantes grupos de asalariados, aunque en muchos
casos slo como trabajadores temporales; los minifundistas y colonos, por cierto, no han perdido significacin. El surgimiento de
empresas agrcolas y de un nmero considerable de asalariados
supone un cambio en el tipo de relacin del campesino con la
tierra, el tipo de reivindicaciones y la consiguiente movilizacin.
Por otra parte, el surgimiento de la agrodustria modific tambin
las actividades de los medianos y pequeos propietarios, que en
muchos casos pasaron a relacionarse con ella; pero no ha perdido significacin la economa campesina ligada a este tipo de
propietarios, en la cual ha seguido predominando la estrategia
de supervivencia del grupo familiar.
Por cierto, la marginalidad y la pobreza constituyeron temas
de preocupacin centrales de la CEPAL, y aunque ambas dimensiones no son estrictamente homologables, tampoco es posible
desestimar sus relaciones. Los estudios de la CEPAL se orientaron al diagnstico de estas situaciones y a establecer la relacin
entre ellas y las caractersticas del modelo vigente de desarrollo;
se evalu el impacto de las polticas sociales con relacin a estos
100

temas y se perfilaron estrategias para enfrentarlos. No obstante,

el hecho de mayor inters fue haber mostrado que la pobreza y
la marginalidad aparecen estrechamente asociadas al carcter
excluyente y concentrador del estilo de desarrollo vigente, de
modo que es necesario actuar sobre esos rasgos estructurales si
se pretende superarlas.
Por ltimo, con la intencin de dar cuenta de la nueva situacin social, la CEPAL abord el anlisis de dos categoras de
extraordinaria significacin: las mujeres y los jvenes. Respecto
de las mujeres, se mostr que los cambios no slo incidan en el
mbito econmico y social, sino que tambin afectaban los comportamientos culturales. La incorporacin femenina a la actividad
econmica aumentaba con mucha rapidez, a tasas ms altas que la
masculina, aunque eso no significaba, por cierto, que participaran
en la misma proporcin, pues dicha actividad sigue favoreciendo
a los hombres. Las mujeres se incorporaron preferentemente al
sector de servicios, en muchos casos al de los llamados servicios
personales, pero en la mayora de los pases las empleadas de
oficina constituyeron el segundo rubro en importancia numrica.
El aumento de la participacin femenina en la fuerza de trabajo apareci relacionado con la urbanizacin, la modernizacin, el
proceso educativo y los cambios de percepcin frente al trabajo.
Del mismo modo, qued en evidencia el creciente acceso de las
mujeres a la educacin, aunque la mayor igualdad de oportunidades se produjo en los niveles altos, mantenindose discriminaciones en los grupos de condicin social menos favorecida.
Respecto a la participacin social de la mujer, se comprob que
sta es baja cuando se consideran mecanismos tradicionales de
participacin, como son los partidos polticos, los sindicatos u
otras formas comunes de organizacin, pero la imagen vara si se
consideran movimientos de carcter social vinculados a demandas ciudadanas especficas, como vivienda, educacin, salud y
mejores condiciones de vida. Es un hecho, por ejemplo, que entre
los sectores populares muchas de estas reivindicaciones aparecan organizadas y lideradas por mujeres. Los cambios sealados
incidieron en una modificacin de la familia tradicional con una
101

redistribucin de los papeles en su interior; por lo dems, en los

cambios de la estructura y el papel de la familia influyeron fuertemente la masificacin educativa y el impacto de los medios de
comunicacin, que compitieron con la funcin socializadora de
la familia.
El mundo de los jvenes preocup a la CEPAL por variadas
razones. Por una parte, el peso numrico de ese tramo de edad,
entre los 15 y 24 aos, era en la regin uno de los ms elevados
del mundo (alrededor del 20% de la poblacin) y de hecho un
tercio de la fuerza de trabajo tena menos de 75 aos. Sin embargo, en los momentos de crisis, como en los aos ochenta, la incorporacin al empleo de los jvenes era muy lenta y en algunos
pases ellos constituan casi la mitad del total de desempleados. De
modo que exista plena conciencia de su precaria situacin, pero
adems haba una fuerte preocupacin por su futuro. Se haba
aceptado como un hecho evidente por s mismo que la expansin
del sistema educacional facilitara la incorporacin positiva de los
jvenes al mundo del trabajo; pero empezaba a hacerse evidente
la subutilizacin de capacidades de los ms educados. Si bien los
jvenes aparecan como un sector social mucho ms instruido que
las generaciones adultas, sus oportunidades ocupacionales en un
mundo de trabajo de reglas cambiantes y crecimiento lento no
respondan a las expectativas generales.
Otro hecho relevante era la comprobacin de la heterogeneidad
de la juventud de la regin como sector social. Los pertenecientes
a familias en condiciones de pobreza tendan a quedar encerrados en circuitos de marginacin. En los otros, paradjicamente,
la propia organizacin y el carcter del sistema educativo se encargaba de acentuar la diferenciacin, por la calidad dispar de la
educacin que impartan independientemente de la equivalencia formal los diversos tipos de establecimientos educacionales.
As, eran notorias esas diferencias entre establecimientos urbanos
y rurales, o entre establecimientos privados y fiscales; tambin era
visible la emergencia de sistemas universitarios que iban desde
centros de excelencia hasta instituciones de mera acreditacin,
donde los conocimientos transmitidos no eran muy superiores a
102

los de un colegio secundario. Por ltimo, preocupaba tambin

la construccin de identidad por los jvenes, tema que apareca
como un serio desafo cultural, sobre todo si se tena en cuenta
tanto la proliferacin de modelos exgenos que propagaban los
medios de comunicacin como los estilos de vida consumista.

LA BSQUEDA DE UNA NUEVA PROPUESTA

Ha sido casi un lugar comn definir los aos ochenta como la
dcada perdida. Si esto fue una realidad desde el punto de vista de los bajos rendimientos econmicos y del deterioro de las
condiciones sociales, no es menos cierto que ese momento de
crisis fue un punto de inflexin en la modalidad de desarrollo
hasta entonces vigente. El dinamismo anterior, impulsado por
un sector exportador que dependa de productos primarios, una
industrializacin que se apoyaba principalmente en la demanda
interna y una inversin que era fundamentalmente pblica, tenda a agotarse y a ser reemplazado por nuevas modalidades. De
suma importancia ha sido el cambio ideolgico, en especial en
lo que se refiere, desde el punto de vista del desarrollo, a la concepcin del Estado. ste pas a concebirse como subsidiario, lo
que quiere decir que el sector pblico deba desempear slo
aquellas actividades esenciales que el sector privado no poda o
no quera realizar. Esta nueva ideologa empez a tomar cuerpo
en casi todos los gobiernos de la regin.
Por otra parte, en la mayora de los pases de la regin comenzaron a surgir ciertos sectores caracterizados por una mayor
modernidad productiva, muchos de ellos dedicados a la exportacin de bienes no tradicionales, aunque tambin se produjeron
importantes modernizaciones en los sectores financiero, de servicios y comercial. No obstante, el patrn distributivo del desarrollo latinoamericano no se modific, y en varios casos incluso
adquiri caractersticas ms regresivas que antes. Y la estructura
productiva, vinculada a un mercado interno concentrado en el
cual la distribucin del ingreso es muy desigual, ha reproducido
las desigualdades.
103

Actualmente se tiende a poner el acento en el crecimiento del

sector ms moderno, confiando en que generar una capacidad de
arrastre suficiente para incorporar a los sectores y grupos sociales
rezagados. La idea de apoyarse en los sectores ms modernos se
refuerza al considerar que se est asistiendo a una profunda revolucin tecnolgica de carcter mundial, que dejar irremisiblemente en la obsolescencia los modos anteriores de produccin.
Por lo dems, se ha pensado que el incremento de las exportaciones industriales puede contribuir a resolver el permanente
desequilibrio externo de la mayora de las economas de la regin.
No obstante, en las nuevas modalidades de desarrollo que
empiezan a perfilarse sigue siendo un punto de debate el tipo de
relaciones que se constituyen entre el desarrollo econmico entendido como la expansin del producto y del ingreso por habitante y la distribucin de ellos y el desarrollo social, concebido
como el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin.
La CEPAL, por supuesto, no ha estado ajena al debate y ha manifestado una especial preocupacin por los aspectos sociales del
desarrollo, sobre todo al tener en cuenta el alto costo social de
la crisis de los aos ochenta (desempleo y subempleo elevados,
cada de los salarios reales, aumento de la pobreza y profundo
deterioro de los servicios sociales). En la bsqueda de los factores
que afectan al desarrollo social no se ha limitado al anlisis de la
eficiencia de los servicios sociales. Aunque importantes, no estn
en ellos las causas de la desigualdad social global. Como lo han
puesto de manifiesto innumerables estudios cepalinos, los problemas reales se encuentran en las caractersticas de la relacin
recproca entre las estructuras econmicas, sociales y polticas.
La CEPAL ha avanzado una propuesta que se ha difundido con
el nombre de transformacin productiva con equidad. En ella,
las dimensiones sociales no aparecen slo como un agregado:
forman parte sustantiva de la propuesta. Entre esas dimensiones
ocupa un lugar destacado el problema de la educacin, dada la
importancia preponderante que la actual revolucin tecnolgica confiere a la produccin y utilizacin de conocimientos en el
proceso de innovacin. Por otra parte, las nuevas tcnicas (la
104

informtica, las de comunicacin) tambin tienen un innegable efecto sobre el proceso mismo de produccin y difusin de
conocimientos. La CEPAL, a travs de sus propios estudios y los
de otros organismos de las Naciones Unidas (principalmente la
UNESCO) y tambin de estudios nacionales, ha tratado de mostrar
los desafos que se enfrentan en la regin para lograr una adecuada articulacin entre educacin, desarrollo y equidad.
La expansin del sistema educativo despus de la Segunda
Guerra Mundial, y en especial en las tres ltimas dcadas, es innegable; no obstante, y sobre todo en el ltimo tiempo, la mayor
expansin se realiz en desmedro de la calidad de la enseanza
media impartida, y el uso de las capacidades del sistema fue poco
eficiente. Esto fue particularmente notorio en la educacin bsica,
que empez a actuar como lastre de los dems niveles educativos,
y a mostrar elevadas tasas de ingreso tardo, repeticin, desercin
temporal y desercin definitiva prematura. Con la expansin educativa se ampli tambin el acceso a la educacin media, y sta,
que haba sido concebida inicialmente como preparatoria del
ingreso a la educacin superior, se constituy en un nivel masivo, tal como se supona antes que deba ser la educacin bsica;
no obstante, sus contenidos no se modificaron, y gran parte de
quienes egresan de ella no salen preparados para incorporarse a
la vida productiva. La propia calidad de la educacin superior
tambin est en tela de juicio, y pocas universidades cuentan con
adecuados cuerpos estables de profesores e investigadores de jornada completa; proliferan los docentes de jornada parcial y los
investigadores que llevan a cabo proyectos no siempre vinculados
a las polticas universitarias de investigacin.
Pero adems los anlisis ponen de manifiesto que el sistema
educacional presenta una fuerte segmentacin, que agrava la
inequidad social existente. El bajo rendimiento, la desercin y
la repeticin se concentran en general en los sectores marginales
urbanos y en el sector rural. Por lo dems, ha habido un fuerte deterioro de la capacidad de accin del Estado en el mbito educacional, lo que provoca una crnica escasez de recursos materiales
y humanos. Para quienes no tienen otra opcin que recurrir a la
105

educacin estatal bsica o media, sta muchas veces toman ms

bien un carcter simblico. Los grupos ms privilegiados tienden
a crear un circuito acadmico de mayor calidad, al que se ingresa de modo temprano a travs de establecimientos preescolares
o primarios de naturaleza privada y selectiva. De tal modo, una
parte del sector privado se diferencia del sector fiscal y tiende a
configurar circuitos escolares segmentados que se caracterizan
por sus diferencias en el nivel de ingresos.
Como elemento importante, la propuesta de la CEPAL apunta
a un tipo de desarrollo que fomente la cohesin social y consolide los procesos polticos democrticos en la regin. La especial
preocupacin de la CEPAL por el problema de la participacin
ciudadana lleva al tema de las formas polticas que esta opcin
implica y el modo en que asume la democracia.
Democracia y participacin adquieren, en la nueva propuesta
de la CEPAL, el carcter de temas ineludibles de la dinmica de
transformacin. En tal sentido, el anlisis sociolgico busca comprender mejor las estructuras ideolgicas vigentes y sus posibles
orientaciones, el papel de las organizaciones y actitudes culturales, as como la funcin de los medios de comunicacin. Y tiene
particular relevancia la comprensin de la nueva relacin que la
sociedad establece con el Estado, puesto que una nueva relacin
Estado-sociedad es un elemento clave para alcanzar la sociedad
ms equitativa que la propuesta de la CEPAL postula.

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