Universidade de So Paulo

Faculdade de Direito de Ribeiro Preto

Departamento de Filosofia do Direito e Disciplinas
Bsicas

DESMILITARIZAO DA POLCIA: UMA

REFORMA DA SEGURANA PBLICA PARA A
ADEQUAO DO EXERCCIO DA FUNO
POLICIAL NA SOCIEDADE
TESE DE LUREA APRESENTADA AO DEPARTAMENTO DE FILOSOFIA DO
DIREITO E DISCIPLINAS BSICAS DA FACULDADE DE DIREITO DE
RIBEIRO PRETO DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO SOB ORIENTAO
DO PROFESSOR TITULAR DOUTOR MRCIO HENRIQUE PEREIRA
PONZILACQUA

por

ALMIR VALENTE FELITTE

5o Ano Livre
N USP 7128266

So Paulo
- 2014

Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.

Felitte, Almir Valente

Desmilitarizao da Polcia: uma reforma da segurana pblica para a
adequao do exerccio da funo policial na sociedade. Ribeiro Preto, 2014.
79 p. ; 30 cm
Trabalho de Concluso de Curso, apresentada Faculdade de Direito de
Ribeiro Preto/USP.
Orientador: Ponzilacqua, Mrcio Henrique Pereira.
1. Desmilitarizao. 2. Polcia. 3. Segurana Pblica.

RESUMO
....
A segurana pblica no pas apresenta, atualmente, uma srie de problemas que
apontam para uma deficincia do Estado no combate criminalidade e na manuteno
da ordem pblica. O processo histrico de militarizao das polcias apontado por
muitos estudiosos como uma das principais causas dos problemas que abrangem a
questo da segurana pblica. O carter militar das polticas dessa rea, principalmente
no que tange forma de organizao da polcia ostensiva, consagrada na vigncia do
regime militar, acarreta a ineficincia das atividades policiais ostensivo-preventivas,
bem como raiz de outros problemas ligados instituio da Polcia Militar, como os
constantes abusos de poder, o uso de fora ilegal e o preconceito. Alm disso, o
militarismo representa um desvio na funo policial, que ao invs de tratar da defesa de
direitos de cidadania e humanos como forma de manuteno da ordem, passa a
apresentar um carter blico de confronto e eliminao de um suposto inimigo interno.
Nesse sentido, a desmilitarizao seria uma forma de adequar a organizao policial ao
exerccio de sua funo, tornando a atividade policial mais eficaz. Atualmente, o
principal projeto de reforma do sistema de segurana pblica a PEC-51/2013, que
tramita no Senado. Tal proposta traz, como uma de suas principais caractersticas, a
desmilitarizao das polcias, propondo uma reforma institucional que tem como base o
conceito de polcia comunitria, amplamente implantado em pases desenvolvidos, bem
como a instituio da carreira nica e do ciclo completo nestas instituies, de forma a
valorizar o profissional e a tornar a atividade policial mais eficaz.

Palavras-chave: Desmilitarizao. Polcia. Segurana Pblica.

ABSTRACT
...
Brazils public security has, in these days, several problems that point to a States
incapacity in fighting crime and in maintaining the public order. The historical process
of police militarization is pointed by many scholars as one of the main causes of the
public security system problems. The military character of public security policies,
especially regarding the organization of the overt police, enshrined during the military
regime, causes the inefficiency of ostensive-preventive police activities, as well as other
problems of the institution of the Military Police, such as the constant abuses of power,
the use of unlawful force and the prejudice. Moreover, militarism represents a deviation
in the police function, that instead of dealing with the defense of human rights and
citizenship as a way of maintaining order, goes on to present a warlike character of
confrontation and elimination of an alleged enemy. In this sense, the demilitarization
would be a way to adjust the police organization to exercise its function, making the
police activity more effective. Currently, the main project of reform of the public
security system is the PEC-51/2013, which is being processed in the Senate. This
proposal brings, as one of its main features, the demilitarization of the police, proposing
an institutional reform that is based on the concept of community policing, widely
deployed in developed countries, and the establishment of unique career and the
complete cycle in these institutions in order to enhance the police professional and make
the most effective police activity.

Key-words: Demilitarization. Police. Public Security.

SUMRIO

1.

INTRODUO ....................................................................................................... 5

2.

RAZES DA MILITARIZAO NO BRASIL ................................................... 8

4.

O MILITARISMO NA POLCIA E SEU IMPACTO SOCIAL ...................... 17

4.1. A FORMAO MILITAR E O ROMPIMENTO COM A SOCIEDADE
CIVIL 18
4.2. A ESTRUTURA HIERRQUICA MILITAR E SUAS IMPLICAES NA
SOCIEDADE CIVIL................................................................................................... 23

5.

4.3.

VIOLAES AOS DIREITOS HUMANOS E PRECONCEITO ................. 27

4.4.

IDEOLOGIA DO INIMIGO............................................................................ 34

4.5.

INEFICCIA NO COMBATE CRIMINALIDADE .................................. 39

DESMILITARIZAO: A FORMAO DE UMA NOVA POLCIA ......... 45

5.1.

DESMILITARIZAO: ADEQUAO DA FUNO POLICIAL ........... 51

5.2.

CICLO COMPLETO E CARREIRA NICA ................................................. 59

5.3.

OUTRAS CONSIDERAES SOBRE A PROPOSTA ................................ 64

6.

CONCLUSO ....................................................................................................... 72

7.

BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 76

1. INTRODUO
A busca por um sistema de Segurana Pblica mais eficiente e humanizado tem
sido pauta frequente nas discusses dos novos rumos da democracia no Brasil. A
situao do setor em questo tem se mostrado problemtica devido crescente violncia
no pas, que tem suas razes em um quadro social marcado pela desigualdade, falta de
acesso a condies bsicas de sade e educao para grande parcela da populao e a
marginalizao histrica de certos setores de nossa sociedade.
A crescente violncia, com razes nos problemas supracitados, tem tornado cada
vez mais evidente a ineficcia do Estado em garantir a segurana dos cidados. Neste
cenrio, a Polcia Militar, aparelho do Estado a quem incumbe a polcia ostensiva e a
preservao da ordem pblica, tem se mostrado ineficiente e antiquada nos mtodos
para o cumprimento de sua funo.
O que se visa criticar neste trabalho, porm, no a existncia de um aparelho
estatal com tais atribuies, nem mesmo um suposto despreparo do mesmo para realizlas. A crtica, aqui, tem seu enfoque no processo de militarizao do setor de Segurana
Pblica, analisando-se as consequncias do mesmo em nosso quadro social atravs da
problematizao de seus aspectos essencialmente militares.
Acerca da anlise de tal processo, Carlos Magno Nazareth Cerqueira afirma:

Tem sido usual nas discusses sobre a militarizao o enfoque de

privilegiar somente o aspecto organizacional das polcias; os debates
centram-se na convenincia ou no de uma polcia militar.
importante ampliar o campo dessa discusso, examinando-se outros
aspectos deste processo. Analiso a militarizao como um processo de
adoo e emprego de modelos, mtodos, conceitos, doutrina,
procedimentos e pessoal militares em atividades de natureza policial,
dando assim uma feio militar s questes de segurana pblica.1

Assim, frente atualidade do tema proposto, ao dissenso doutrinrio e a

relevncia social da matria, vez que relacionada pacificao social, e as garantias do
cidado em um Estado Democrtico de Direito, inegvel a necessidade de

CERQUEIRA, C. M. N. Questes Preliminares para a Discusso de uma Proposta de Diretrizes

Constitucionais sobre a Segurana Pblica. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 22, abr. 1998.
p. 139.

aprofundamento do estudo sobre a desmilitarizao da polcia e da segurana pblica

em geral no pas.
A presente tese de concluso de curso de graduao ter incio com a
contextualizao histrica da Polcia Militar (PM) no pas, desde o incio do processo de
militarizao das foras de segurana pblica, no sculo XIX, com a formao das
milcias, passando pela separao das polcias e a consequente criao da PM em 1969,
no perodo da ditadura militar, at chegarmos ao perodo de redemocratizao do pas,
tendo sua consagrao com a promulgao da Constituio de 1988, mantendo-se,
porm, as mesmas estruturas policiais e de segurana pblica.
Sobre este ltimo perodo, assim escreveu Jorge Zaverucha:

Embora muitos temas da Constituio tenham recebido um tratamento

progressista, este no foi o caso das relaes civil-militares. A
Constituio manteve muitas prerrogativas militares no democrticas
existentes na Constituio autoritria passada e chegou a adicionar
novas prerrogativas. No Brasil de 1988, os polticos optaram por no
questionar devidamente o legado autoritrio do regime militar.2

Analisado o contexto histrico que ensejou o processo de militarizao da

polcia no pas, ser feito um estudo de todas as implicaes e consequncias desse
processo em nosso contexto social atual. Neste ponto, ser abordada a filosofia
operacional da polcia, bem como suas estruturas organizacionais, jurdica e
administrativa, analisando os impactos de seus aspectos militares na sociedade civil.
Intentar-se-, nesta parte do trabalho, demonstrar a militarizao da polcia
brasileira como a raiz do quadro problemtico do atual sistema de segurana pblica do
pas. Tal demonstrao se far atravs do estudo de material doutrinrio que relaciona
os problemas da ineficincia da Polcia Militar no combate ao crime e de sua relao
com a sociedade civil diretamente com o militarismo presente na estruturao desta
instituio.
Sobre tais problemas nas relaes civil-militares na sociedade brasileira,
Zaverucha afirma:
A Constituio de 1988 cometeu o erro de reunir no mesmo Ttulo V
(Da Defesa do Estado e das Instituies), trs captulos: o captulo I
2

ZAVERUCHA, J. Relaes civil-militares. In: TELES, Edson; SAFATLE, Vladimir (Orgs.). O que
resta da ditadura: a exceo brasileira. So Paulo: Boitempo, 2010. p. 41-76.

(Do Estado de Defesa e do Estado de Stio), o captulo II (Das

Foras Armadas) e o captulo III ('Da Segurana Pblica). Nossos
constituintes no conseguiram se desprender do regime autoritrio
recm-findo e terminaram por constitucionalizar a atuao de
organizaes militares em atividades de polcia (Polcia Militar) e
defesa civil (Corpo de Bombeiros), ao lado das polcias civis. As
polcias continuaram constitucionalmente, mesmo em menor grau, a
defender mais o Estado que o cidado.3

Assim, se tentar demonstrar uma relao de causa e consequncia entre o

militarismo e alguns problemas do aspecto social brasileiro, principalmente no que
tange a segurana pblica, tais como a violncia policial, o crescimento da
criminalidade, a represso a movimentos sociais legtimos e o descontentamento de
policiais militares do baixo escalo com os regimentos internos.
Uma vez demonstrada a relao do militarismo das polcias com aspectos
problemticos do contexto social brasileiro, ser feita uma anlise da Proposta de
Emenda Constitucional (PEC) n 51 de 2013. Tal proposta, cujo autor o Senador
Lindbergh Farias, que contou com o auxlio do antroplogo e ex- Secretrio Nacional
de Segurana Pblica, Luiz Eduardo Soares, tem o objetivo de desvincular as polcias
estaduais das Foras Armadas, iniciando um processo de desmilitarizao, bem como
instituir a carreira nica e o ciclo completo, caractersticas que sero melhor analisadas
em momento oportuno.
A PEC 51/2013 tem, ainda, como objetivo, conferir autonomia aos Estados e ao
Distrito Federal para a estruturao de seus rgos de Segurana Pblica, bem como
instituir a independncia das ouvidorias, responsveis pelo controle externo das
atividades policiais, estabelecendo a criao de Ouvidoria Externa com autonomia
oramentria e funcional.
Por fim, tal proposta ser analisada como passo essencial para o incio do
processo de desmilitarizao da polcia e da Segurana Pblica no Brasil, atravs da
promoo de uma reforma de carter, principalmente, institucional, adequando-se a
organizao das polcias ao exerccio de suas verdadeiras funes sociais, atravs da
implantao do conceito de policiamento comunitrio no pas.

ZAVERUCHA, op. cit.

2. RAZES DA MILITARIZAO NO BRASIL

Muito embora a instituio da Polcia Militar, nos moldes em que a conhecemos
atualmente, tenha sido criada somente no ano de 1969, o militarismo se faz presente nos
modelos de segurana pblica brasileiros desde meados do sculo XIX. Para entender,
porm, a predileo por tal modelo na sociedade brasileira, e por que ele foi criando
foras ao longo dos anos, preciso que analisemos os contextos histricos em que as
instituies responsveis pela segurana pblica se situavam e a que tipos de interesses
elas estavam relacionadas.
Antes, porm, que se possa analisar, com efeito, as razes do militarismo nas
estruturas de segurana pblica brasileiras, preciso um breve estudo acerca da
implantao de tal estrutura no pas. Tal processo tem seu incio com a chegada do
primeiro Governador Geral ao Brasil Colnia, Tom de Souza. Sua chegada fora
acompanhada de dois funcionrios da Metrpole Portuguesa: o Alcaide-Mor e o
Alcaide-Menor. Enquanto este tinha apenas a funo policial, aquele acumulava,
tambm, a funo militar.
Mais tarde, em 1549, acabaria sendo criado o posto de Capito-Mor, responsvel
pela defesa do litoral, como auxlio ao Alcaide-Mor. A atuao desses capites se daria
atravs do comando das Companhias de Ordenanas, responsveis pela garantia da
segurana dos povoados. Aps, surgiriam as Companhias de Drages, instituio
policial subordinada legislao militar portuguesa, cuja funo seria a de garantir a
segurana pblica. Assim, iniciava-se, a estruturao de um aparelho policial brasileiro
fortemente militarizado, cujas funes, porm, mesclariam carter civil e militar.
Sobre esse misto de funes Regina Clia Pedroso afirma que desde sua
origem, a atuao da organizao policial dividiu-se em funes: a prtica civil estava
na preveno e represso ao crime, enquanto a militar identificava-se com a defesa da
ptria e represso aos movimentos de oposio poltica e insurreies.4
Anos depois, com a chegada da Famlia Real Portuguesa ao Brasil, em 1808,
instituda a Intendncia Geral da Polcia, que viria a criar a Guarda Real da Polcia da
Provncia do Rio de Janeiro. Tal Guarda dava continuidade ao carter hbrido da fora
policial brasileira, acumulando funes militares e civis, em uma estrutura marcada pelo
4

PEDROSO, R. C. Estado Autoritrio e Ideologia Policial. So Paulo: Associao Editorial Humanitas;

Fapesp, 2005.

militarismo. Mais tarde, em 1825, seria publicado o Regulamento Geral da Polcia da

Corte, primeiro estatuto policial do Brasil, baseado nas Ordenaes Filipinas do Reino
de Portugal, concedendo funes judicirias s instituies policiais. Convm lembrar
que, no mesmo ano, surgiu, tambm, o Corpo de Polcia de Recife.
em 1831, porm, que o aparelho policial brasileiro comear a ganhar uma
maior importncia e aumentar seu tamanho. Isto por que, atravs de uma lei de 10 de
outubro deste ano, os ento Regentes concederam s Provncias o poder de criar um
Corpo Municipal Permanente, a quem incumbiria a funo de manuteno da ordem e
da segurana interna. A partir da, o contexto poltico paulista, em especial, passa a ter
grande importncia na contribuio para o processo de militarizao da segurana
pblica que, em algum tempo, atingiria outros estados brasileiros.
Em 1834, uma lei provincial ainda criaria, em So Paulo, a Guarda Policial
Municipal, que seria responsvel pelos servios no interior. Tal instituio, porm seria
extinta em 1866 sem nunca atingir um grande nvel de organizao. Alis, entre 1850 e
o incio do perodo republicano, vrias corporaes de carter policial-militar surgiriam
e logo seriam extintas.
Assim, o que teve continuidade de fato foi o Corpo Municipal Permanente, que,
nesse perodo, foi aumentando seu contingente e j aparentava estrutura tipicamente
militar, como se denota do fato de, em 1865, membros da corporao terem sido
chamados para integrar o contingente brasileiro que lutaria na Guerra do Paraguai. J no
fim do perodo monrquico brasileiro, s vsperas da Proclamao da Repblica,
possvel notar um crescimento no contingente do Corpo Permanente, bem como a
criao da Guarda Urbana, em 1875, e a restaurao da Polcia Local em 1885.
Nesse perodo, que compreende o declnio do regime monrquico e o incio da
Repblica, bem como a ascenso de oligarquias ligadas produo cafeeira em So
Paulo, que monopolizariam o poder poltico no pas por um longo perodo, comea a
delinear-se um papel poltico nas atribuies da Polcia Militar no pas. Nesse contexto
de maior participao nas aes polticas brasileiras, o militarismo comea a surgir
como uma forma, no s de instrumentalizar esta corporao nas mos do grupo ento
dominante, como de torn-la cada vez mais eficiente nessas aes de interesses
puramente polticos.

10

Neste cenrio, com os crescentes entraves ao regime de trabalho escravo no

Brasil, desde 1850, com o advento da chamada Lei Eusbio de Queirs, que proibiu a
importao de escravos africanos para o Brasil, que seria abolido, finalmente, em 1888,
com a chamada Lei urea, passa a vir para a lavoura brasileira um grande contingente
de europeus, em sua grande parte, italianos. Com a imigrao europeia para o Brasil,
surge uma nova classe, de trabalhadores livres da lavoura, que passariam ento a fazer
uma srie de reivindicaes por melhores condies de trabalho. Muito embora tais
reivindicaes ainda no significassem uma sria perturbao da ordem vigente, j
comeava a se evidenciar, a, um certo conflito de classes e o incio, ainda tmido, de
uma srie de movimentos sociais no Brasil, que eclodiriam com mais fora com o incio
do processo de industrializao do pas e a consequente formao do proletariado
brasileiro, fortemente influenciado por ideais marxistas e sindicalistas.
Com o incio dessa agitao social, as oligarquias comeam a enxergar a polcia
como um instrumento estatal capaz de neutralizar foras que pudessem ser consideradas
subversivas, ou seja, que representassem uma ameaa de subverter a ordem imposta, na
qual tais oligarquias exerciam pleno poder poltico. Por isso, nesse perodo,
principalmente em So Paulo, que teve em suas lavouras cafeeiras um grande polo de
atrao para os imigrantes europeus, a polcia, que at ento se ocupava de manter a
ordem em pacatas cidades, comea a receber melhorias estruturais como novo
armamento e maior contingente, caminhando para uma estrutura cada vez mais
militarizada e fortemente hierarquizada, passando a ter a funo de proteger interesses
puramente oligrquicos.
Sobre esse perodo, Dalmo Dallari assim constatou:

Convm que se diga alguma coisa sobre as atribuies da Polcia

Militar durante esse perodo, pois a j encontramos alguns aspectos
de grande interesse para a compreenso do papel desempenhado pelas
milcias nas diferentes fases da vida brasileira. Limitando-se, de
incio, manuteno da ordem nas cidades, o que seria trabalho de
pouca monta no ambiente pacato que caracterizou quase todo o
segundo imprio brasileiro, as milcias teriam pouco mais a fazer,
como a perseguio de escravos fugidos ou a priso de criminosos
oriundos de outras Provncias. A partir de 1850, com a proibio mais
severa da importao de escravos e a chegada de imigrantes
estrangeiros para substitu-los na lavoura, comea a delinear-se a
interveno da milcia na soluo dos conflitos sociais. (...) E com
esse objetivo, valendo-se do seu prestgio de senhores da terra,

11

passaram a utilizar as foras policiais como se fossem guardas de seus

interesses particulares (...).5

O advento da Repblica, em 1889, estabelece a organizao federativa no pas,

repassando muitas atribuies, at ento do governo central, aos estados, que sucederam
as Provncias do perodo monrquico. Tal repasse de funes, porm, foi feito de forma
gradativa, j que esses recm-formados estados ainda no possuam as organizaes que
seriam responsveis pela execuo de tais funes, com exceo da manuteno da
ordem pblica que, desde o perodo monrquico, j era competncia das antigas
Provncias.
Por este motivo, os primeiros oramentos dos estados, em geral, tiveram uma
grande despesa em suas foras policiais, j consolidadas. nesse contexto que, em So
Paulo, no ano de 1892, Bernardino de Campos, ento governador do estado, viria a
decretar a unificao das corporaes policiais paulistas, sob a denominao de Fora
Policial, e sua disposio ao Presidente do Estado, visando ao reforo do dispositivo
policial-militar. Assim, comeava a formar-se o que Dallari chama de pequeno
exrcito paulista.6
Seria na Fora Policial Paulista, este chamado pequeno exrcito, que o
processo de militarizao das foras de segurana pblica comearia a tomar uma forma
mais concreta, espalhando-se como modelo de aparelho policial pelo resto do pas. Isto
porque, no ano de 1906, o ento Presidente do Estado de So Paulo, Jorge Tibiri,
patrocinou uma Misso Francesa, chefiada pelo Comandante Paul Balagny, a qual seria
responsvel pelo treinamento e pela reorganizao da Fora Policial. Tal misso, que
deveria durar apenas dois anos, acabou ficando no pas at o ano de 1914, sendo crucial
para a consolidao do dispositivo policial paulista como fora militar de segurana
pblica, seguindo princpios de severa disciplina e trazendo inovaes nos campos
operacionais e tecnolgicos.
Por isso, a Misso Francesa pode ser considerada o ponto de consolidao da
ideologia militar como o modelo a ser seguido nas foras de segurana pblica no
Brasil. Sobre esse momento, Regina Clio Pedroso assim analisou:

5
6

DALLARI, D. A. O Pequeno Exrcito Paulista. So Paulo: Editora Perspectiva, 1977.

Ibidem.

12

Sob essa tica socializadora, o processo de transformao do aparato

policial tornou-se constitutivo de um saber prprio e
institucionalizado, compondo um universo ideolgico de produo de
conhecimento aliado s prticas de novas tcnicas. Mas, mais do que
isso, o policial (ou soldado) deveria ser, acima de tudo, um militar e
agir como tal. Assim, a hegemonia da corporao policial militar
acabou por moldar um iderio de como deve ser o policial: militar, por
excelncia.7

Importante constatar que este momento de consolidao do militarismo das

foras policiais coincide com um primeiro momento de industrializao do pas,
principalmente So Paulo, favorecido pela Primeira Guerra Mundial e pelo capital
acumulado com o ciclo cafeeiro. O que se quer dizer aqui que, com o crescimento da
indstria, cresce tambm a classe do proletariado na cidade e, consequentemente, surge
o movimento operrio. Esta nova classe passaria, ento, a se organizar para reivindicar,
no s melhores condies de trabalho, como, tambm, com o passar do tempo, um
espao na tomada de decises polticas, o que passava a constituir uma ameaa ordem
vigente, na qual as oligarquias monopolizavam o poder poltico do pas.
Assim, a polcia, que desde o seu incio teve papel fundamental na represso a
movimentos sociais, continuaria exercendo sua funo poltica de apoio ao poder
vigente do Estado, atuando como fora repressora a qualquer movimento que se
opusesse ordem atual, agora, porm, apoiada em amplo aparato militar. Essa ao
poltica da polcia, ao lado de um Estado ento subordinado s oligarquias, no contexto
da luta de classes, fica evidente no ano de 1917, quando ocorre a primeira grande
manifestao do movimento operrio, em So Paulo. Na ocasio, o Governador Altino
Arantes usou do poder da Fora Pblica para reprimir tal manifestao.
Mas a constante utilizao, por parte do Estado, da Fora Policial para a
represso a tais movimentos, que se tornavam cada vez mais constantes, acabou
afastando a mesma do policiamento cotidiano, tornando-a cada vez mais limitada sua
funo poltica e essencialmente militar.
Assim, para que a manuteno da ordem social no fosse prejudicada, o Estado
de So Paulo criou, em 1926, a Guarda Civil. Caberia a este rgo: vigilncia e
policiamento da capital, inspeo da circulao de veculos e pedestres e das
solenidades, festejos e divertimentos pblicos, alm dos servios de transportes policiais

PEDROSO, op. cit.

13

e comunicao por meio de telgrafo e telefone de polcia.8 Tais funes denotavam

uma polcia muito mais prxima da populao, representativa de uma garantia de ordem
e acesso aos direitos de cidadania a todos civis, algo muito prximo do que se busca nos
atuais debates acerca da desmilitarizao da Segurana Pblica.
medida que vai ganhando destaque no cenrio policial, porm, essa Guarda
Civil vai se aproximando cada vez mais da Fora Pblica Militar, passando, na dcada
de 40, a realizar o policiamento comum junto com a mesma. Da em diante, a Guarda
Civil passa a abranger reas que antes eram de competncia exclusiva da Fora Pblica,
passando a incorporar alguns dos meios e instrues tipicamente militares.
Com o Golpe de 1964 e a instaurao de uma Ditadura Militar, a Guarda Civil e
a Fora Pblica, que caminhavam cada vez mais prximas, logo teriam sua unio
consolidada, bem como o processo de militarizao da segurana pblica atingiria seu
pice. Aps a promulgao da Constituio de 1967, o ento Presidente Marechal Costa
e Silva, por meio do Decreto-Lei n 667/69, viria a extinguir tanto a Guarda Civil
quanto a Fora Pblica, que passariam, imediatamente, a integrar a recm-criada Polcia
Militar. Esta, por sua vez, ficaria subordinada ao controle e coordenao do Ministrio
do Exrcito, sendo comandada por um oficial superior do Exrcito. Tal decreto retirou a
autonomia das milcias estatais, com o objetivo de evitar que as mesmas fossem usadas
como instrumento poltico nas mos de opositores dentro dos estados.
Esse Decreto-Lei implantado sob a gide do Ato Institucional n 5, que, em seu
artigo 2, concedia ao Presidente da Repblica o direito de decretar o recesso do
Congresso Nacional, das assembleias legislativas e das cmaras de vereadores,
incumbindo ao Poder Executivo a funo de legislar.
Sob este aspecto autoritrio, criada a Polcia Militar, a qual, de acordo com o
artigo 1 do Decreto-Lei, seria considerada fora auxiliar e reserva do Exrcito, sendo
controlada e coordenada pelo Ministrio do Exrcito. O artigo 2 ainda regula que a
Inspetoria Geral das Polcias Militares passaria a integrar o Estado-Maior do Exrcito.
Tal rgo era responsvel pelos estudos, coletas e registro de dados, o que explica a
facilidade com que os abusos da ditadura cometidos por rgos de segurana pblica
eram facilmente abafados pelo Executivo.9
8
9

Lei n. 2141 de 22 de outubro de 1926.

SOARES, A. Legislao policial militar anotada: Constituio Federal e normas federais de
organizao das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. So Paulo: Atlas, 2000.

14

Dallari10 afirma que o Decreto-Lei n 667/69 definiu a competncia das polcias

militares e estabeleceu regras para sua organizao, estipulando que deveriam ficar
subordinadas ao rgo estadual responsvel pela segurana interna e ordem pblica,
qual seja a Secretaria da Segurana Pblica do Estado.
O autor analisa, porm, que, embora tal cargo de Secretrio tivesse natureza
civil, durante esse perodo histrico brasileiro, ele passou a ser ocupado por um oficial
do Exrcito de patente igual a mais elevada da polcia militar.
Nesse condo, interessante anlise faz Zaverucha11, aduzindo que, antes do
Golpe de 64, as polcias militarizadas tinham papel secundrio na rea de segurana
pblica, ficando, na maior parte do tempo, aquarteladas. Cabia s polcias civis as
funes ostensivas e investigativas.
A partir de 1969, principalmente, ocorre uma reverso das funes entre as
polcias, passando a Polcia Militar a ter papel preponderante nas funes de
policiamento ostensivo e manuteno da ordem pblica. Por outro lado, a prerrogativa
jurisdicional do delegado de polcia para realizar a instruo dos processos sumrios
retirada.
As caractersticas de tal Decreto-Lei apresentadas aqui denotam que a Polcia
Militar nasce como um rgo que atenderia os interesses de um Poder Executivo
autoritrio, controlado por um Governo Federal militarizado e submetido s Foras
Armadas.
Insta ressaltar, tambm, que o regime militar adotou a chamada Doutrina de
Segurana Nacional como diretriz para suas polticas pblicas, o que influenciou
amplamente o setor de segurana pblica no pas, principalmente no que se refere s
instituies policiais. Sobre essa doutrina, assim analisa Soraia Ansara:

Essa doutrina, apregoada pelos militares da Escola Superior de Guerra

(ESG), no se limitava defesa do pas face a uma suposta agresso
comunista, mas se referia (...) ao inimigo interno, ou seja, garantir
a Segurana Nacional implicava em eliminar a agresso comunista
interna, que significava a represso direta s organizaes e aos
movimentos sociais e a vigilncia constante de todas as instituies e

10
11

DALLARI, op.cit.
ZAVERUCHA, op. cit.

15

setores da sociedade. Em nome da Segurana Nacional, durante todo o

regime militar se justificavam as prises, as torturas e as mortes.12

A doutrina de Segurana Nacional viria a servir como justificativa para as

frequentes violaes aos direitos humanos e os abusos de poder praticados pelos
policiais militares, principalmente a prtica da tortura. Nesse sentido, assim ensina Elio
Gaspari:

A ao policial da ditadura foi rotineiramente defendida como

resposta adequada e necessria ameaa terrorista. O general Ernesto
Geisel, num depoimento aos historiadores Maria Celina dAraujo e
Celso Castro, desenvolveu esse raciocnio justificativo: Era essencial
reprimir. No posso discutir o mtodo de represso, se foi adequado,
se foi o melhor que se podia adotar. O fato que a subverso acabou.
Esse raciocnio ampara-se na exacerbao da ameaa. Tratando-a
como algo excepcional, justifica a excepcionalidade da reao.13

A militarizao da polcia, consolidada nessa poca, permanece at hoje, mesmo

aps a redemocratizao do pas e a promulgao da chamada Constituio Cidad, em
1988. Muito embora a atual Carta Magna tenha devolvido aos cidados garantias e
direitos antes tolhidos, o modelo de Segurana Pblica permaneceu o mesmo utilizado
pelo governo ditatorial militar. Sobre tais permanncias conservadoras na Constituio
Federal de 1988, Zaverucha analisa:

A nova Constituio descentralizou poderes e estipulou importantes

benefcios sociais similares s democracias mais avanadas. No
entanto, uma parte da Constituio permaneceu praticamente idntica
Constituio autoritria de 1967 e sua emenda de 1969. Refiro-me
s clusulas relacionadas com as Foras Armadas, Polcias Militares
estaduais, sistema judicirio militar e de segurana pblica em geral.14

Nesse sentido, Soraia Ansara analisa que a estrutura policial dos organismos de
represso se manteve no formato utilizado no perodo militar. Ela aponta que,
atualmente, a polcia se utiliza de grande violncia fsica e moral na abordagem a
indivduos considerados suspeitos, bem como demonstra preconceito contra negros e
pobres no exerccio de suas atividades. Alm disso, apesar de vivermos em uma poca
12

ANSARA, S. Memria Poltica, Represso e Ditadura no Brasil. 1. ed., 1 reimpr. Curitiba: Juru,
2009, p. 148.
13
GASPARI, E. A Ditadura Escancarada. 1. ed., 2 reimpr. So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p.
15-16.
14
ZAVERUCHA, op. cit., p. 45.

16

de livre manifestao, os governos continuam a utilizar a represso policial para conter

greves e despejar famlias.
A autora ainda finaliza:

A impunidade tambm responsvel pela continuidade da violao

dos direitos humanos, haja vista que o fato de no se punir os
responsveis pelas torturas demonstra a ineficcia do Estado em
solucionar os atos de violao aos direitos humanos que ocorreram ao
longo de todo o perodo repressivo.15

A partir desta anlise histrica, pode-se concluir que o forte militarismo da

polcia brasileira uma caracterstica enraizada na prpria histria do pas, fruto do jogo
poltico e dos embates entre as classes dominantes e dominadas, que construram a
sociedade brasileira tal qual conhecemos hoje. O que quer se demonstrar, a partir daqui,
que o processo de militarizao da segurana pblica contribuiu para uma srie de
problemas no atual aspecto social brasileiro.
No captulo seguinte deste trabalho, prosseguir-se- a anlise dos impactos
sociais causados pela militarizao do setor de segurana pblica, em especial no caso
da instituio policial a qual incumbe a funo ostensiva e de manuteno da ordem
pblica.

15

ANSARA, op cit., p. 241.

17

4. O MILITARISMO NA POLCIA E SEU IMPACTO SOCIAL

Neste captulo, tratar-se- da violncia recorrente nas aes policiais, seja no
combate ao crime, seja na manuteno da ordem pblica, e sua relao com o
militarismo da instituio. Esta anlise intentar demonstrar a ao violenta e o uso da
fora de modo desnecessrio como traos inerentes estrutura e ao treinamento militar,
bem como ressaltar a ineficcia de tais mtodos na manuteno da segurana pblica e
na reduo da criminalidade.
Casos de violncia policial no Brasil tm sido cada vez mais frequentes,
repercutindo inclusive em entidades mundiais e na mdia internacional. O repdio
internacional ao uso da fora pela Polcia Militar brasileira restou evidente quando, em
2012, o Conselho de Segurana da ONU, atravs de um relatrio elaborado pelo Grupo
de Trabalho sobre o Exame Peridico Universal do Brasil16, atentou para as graves
violaes de Direitos Humanos no pas, chegando, inclusive, a citar a existncia de
grupos de extermnio dentro da prpria polcia, responsveis pelas chamadas
execues extrajudiciais. Tal relatrio props, ainda, atravs de uma recomendao
da Dinamarca, a supresso da Polcia Militar, extinguindo-se o sistema separado de
polcias.
Esta violncia existente nos atos praticados pela Polcia Militar no Brasil,
frequentemente associada ao combate criminalidade, se evidencia atravs dos nmeros
de um relatrio divulgado recentemente pela prpria Ouvidoria da Polcia Militar de
So Paulo17. Tal relatrio informa que, no perodo compreendido entre 2005 e 2009,
2.045 pessoas foram mortas em confrontos com policiais militares, registrados como
resistncia seguida de morte, no estado paulista. Comparado com o de instituies
semelhantes de outros pases, este nmero ressalta ainda mais a violncia policial no
nosso pas.
Segundo relatrio divulgado pelo FBI, por exemplo, nesse mesmo perodo, todas
as foras policiais dos EUA foram responsveis pela morte de 1.915 pessoas,
16

PASES da ONU recomendam fim da Polcia Militar no Brasil. Folha de So Paulo, 30 maio 2012.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/1097828-paises-da-onu-recomendam-fim-dapolicia-militar-no-brasil.shtml>. Acesso em: 16 maio 2014.
17
SARMENTO, Luciana. Em cinco anos, PM de So Paulo mata mais que todas as polcias dos EUA.
Instituto
Brasileiro
de
Cincias
Criminais
(IBCCrim).
Disponvel
em:
<http://www.ibccrim.org.br/noticia/13905-Em-cinco-anos,-PM-de-Sao-Paulo-mata-mais-que-todas-aspolicias-dos-EUA>. Acesso em: 22 mar. 2014.

18

registradas como homicdios justificveis. Ou seja, no mesmo perodo, a polcia

militar do maior estado brasileiro, foi responsvel pela morte de 5,51 a cada 100 mil
habitantes de So Paulo, enquanto as foras policiais americanas causaram a morte de
apenas 0,63 a cada 100 mil habitantes de seu pas.
Mas a simples demonstrao dos nmeros da violncia policial no suficiente
para que se problematize a questo do militarismo. Para tanto, necessrio que se faa
uma relao direta de causa e consequncia entre a militarizao da polcia no pas e os
atos violentos praticados pela mesma. Deve-se, assim, partir de uma anlise sobre a
formao do policial militar e a ideologia que permeia tal instituio.
Sobre tal anlise, Celso Castro cita um ensaio bibliogrfico feito por Edmundo
Campos, constatando que:

(...) so poucos os trabalhos acadmicos que tratam a instituio

militar como um objeto legtimo de anlise por si mesmo. A maioria
aborda antes o papel dos militares na poltica brasileira,
principalmente nos momentos de intervenes armadas. Haveria,
desse modo, uma tendncia a se politizar a instituio militar.18

evidente que as instituies militares tiveram, ao longo da histria brasileira,

papel de fundamental importncia nas decises polticas que nortearam o pas. O que se
busca aqui, porm, neste momento, uma anlise da instituio militar por si mesma.
Assim, no ser levado em conta, nesta parte do trabalho, o seu papel como ator poltico
na sociedade brasileira, objetivando-se constatar a relao entre o militarismo e a
violncia praticada pela Polcia Militar com o intuito de manter a ordem e reduzir a
criminalidade.

4.1. A FORMAO MILITAR E O ROMPIMENTO COM A SOCIEDADE CIVIL

Para que se proceda ao estudo acima referido, necessrio que se analise a

formao do militar como profissional, em especial, a formao dos oficiais desta
instituio. Vale lembrar que as instituies militares so fortemente hierarquizadas,
sendo que os oficiais so aqueles que, em graus diferentes, ocupam as posies mais
18

CASTRO, C. O Esprito Militar: um antroplogo na caserna. 2. ed., rev. Rio de Janeiro: Jorge Zahar
Editora, 2004.

19

altas da cadeia hierrquica, enquanto os praas so os que ocupam as posies mais

baixas desta mesma cadeia.
Cada estado brasileiro, alm do Distrito Federal, possui sua Academia de Polcia
Militar, que responsvel pela formao destes oficiais. A maioria dos Cursos de
Formao de Oficiais oferecidos por tais Academias considerada como um curso de
graduao de nvel superior, sendo que estas oferecem, tambm, cursos de habilitao
aos praas da polcia militar que queiram chegar ao oficialato. O aluno ingressante na
Academia chamado de cadete e, ao longo de sua formao, submetido a um ensino
que abrange matrias de cincias humanas, exatas, jurdicas e militares, podendo variar
de acordo com o estado.
durante esta formao, tambm, que o aluno submetido a intenso
treinamento fsico, alm de ser o momento em que os valores e a ideologia militares
sero repassados aos aspirantes a oficiais. Por isso, para que se compreendam os efeitos
do militarismo na polcia brasileira, importante que se faa uma anlise sobre o
momento de formao dos oficiais que compem a Polcia Militar.
Importante ressaltar, de incio, que a Constituio Federal prev, atravs de seu
artigo 214, a elaborao de um plano nacional de educao a ser criado por lei.
Seguindo esse condo, instituiu-se, atravs da Lei n. 9.394/96, a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (LDB). O artigo 83 desta lei, porm, assim estabelece:

Art. 83. O ensino militar regulado em lei especfica, admitida a

equivalncia de estudos, de acordo com as normas fixadas pelos
sistemas de ensino.

Assim, a formao do militar no pas, seja nas Foras Armadas ou nas Polcias
Militares Estaduais, regida por leis especficas. Pode-se depreender, porm, que o
ensino em instituies militares no deixa de seguir os princpios e diretrizes nacionais,
j que o artigo 10, inciso III da mesma lei assim regula:

Art. 10. Os Estados incumbir-se-o de:

(...)
III - elaborar e executar polticas e planos educacionais, em
consonncia com as diretrizes e planos nacionais de educao,
integrando e coordenando as suas aes e as dos seus Municpios.

20

Apesar disso, a suposta consonncia com as diretrizes e planos nacionais de

educao no impedem que haja peculiaridades nas leis especficas que regulam a
formao dos policiais militares. Como se demonstrar a seguir, tais peculiaridades
reforam o carter militar da instituio, evidenciando, inclusive, certo distanciamento
desta com a sociedade civil.
O Sistema de Ensino da Polcia Militar do Estado de So Paulo, por exemplo,
institudo pela Lei Complementar n 1.036 de janeiro de 2008, que, no s traa
princpios e objetivos deste ensino, como assim regula as competncias e atribuies do
sistema:

Artigo 14 - Ao Comando Geral da Polcia Militar compete:

I - definir e conduzir a poltica de ensino;
II - elaborar estratgias de ensino e pesquisa;
III - especificar e implementar a estrutura do Sistema de Ensino da
Polcia Militar;
IV - normatizar a educao superior e a profissional;
V - normatizar a matrcula nos cursos ou estgios dos respectivos
estabelecimentos de ensino;
VI - definir as diretrizes para os padres de qualidade do ensino.

Portanto, compete ao Comando Geral da Polcia Militar paulista a definio e a

conduo da poltica de ensino, exercida atravs da Diretriz Geral de Ensino D-5-PM
(2010). Assim, ainda que esta Diretriz tenha a LDB como uma de suas fontes, a
formao do policial fortemente caracterizada pelos traos do militarismo.
O mesmo exemplo segue a Polcia Militar gacha: o Ensino da Brigada Militar
do Estado do Rio Grande do Sul institudo atravs da lei n 12.349 de 26 de outubro
de 2005, incumbindo o rgo de Direo-Geral, formado pelo Comando-Geral e Estado
Maior da Brigada Militar, de estabelecer a poltica, a filosofia e as estratgias de ensino
para a instituio. No mesmo sentido, ainda, a PM do Rio de Janeiro que, atravs do
Decreto Estadual n 15.427, define, em seu Regulamento da Diretoria Geral de Ensino e
Instruo (DEI), em seu artigo 1, que a DEI fica incumbida de fiscalizar, controlar,
planejar e coordenar o Sistema de Ensino e Instruo da PMERJ. Logo no artigo
seguinte, porm, determina que a DEI diretamente subordinada ao ComandanteGeral.

21

Essa subordinao do Ensino nas Academias de formao de policiais militares

aos respectivos Comandos-Gerais se estende pelos outros estados, possibilitando as
peculiaridades do ensino militar no pas e reforando o trao militarista da instituio.
Mais do que isso, essas diferenas denotam certo afastamento entre as instituies
militares e a sociedade civil.
O primeiro trao tipicamente militar dessas Academias, nos cursos de formao
de oficiais, e que j evidencia tal distanciamento o regime de internato. A Diretriz
Geral de Ensino D-5-PM, da Polcia Militar de So Paulo, por exemplo, assim define
este tipo de regime e sua admissibilidade:

Artigo 121 O regime escolar de determinados cursos ministrados na

PMESP poder ser de:
I internato: regime de curso caracterizado pela permanncia diuturna
do discente nas dependncias do OAES, com limitao de sadas
somente a ttulo de licenas, mediante concesso do seu Cmt, na
forma preconizada no respectivo Regimento Interno;
(...)
2 O internato admissvel apenas para o Curso Superior de
Tcnico de Polcia Ostensiva e Preservao da Ordem Pblica e para o
Bacharelado em Cincias Policiais de Segurana e Ordem Pblica,
conforme previsto em Regimento Interno.

No mesmo sentido o artigo 41 da Diretriz de Ensino e Instruo da PMERJ que

determina que o Curso de Formao de Oficiais seja realizado em trs anos sob o
regime de internato.
A manuteno do aspirante oficial na caserna desde o incio de sua formao
isola o futuro militar do restante da sociedade civil no s no plano fsico. Simboliza,
tambm, certo rompimento com seus antigos valores e sua identidade puramente civil,
para que se proceda construo de uma nova identidade, imbuda de valores e
tradies tipicamente militares.
Nesse sentido, assim assevera Celso Castro:

Um ponto comum aos socilogos que escreveram sobre as academias

militares nos Estados Unidos o destaque que do intensidade do
processo de socializao profissional militar, combinada ao fato de
que esse processo ocorre em relativo isolamento ou autonomia. Por
isso, comparada a outras profisses, a militar representaria um casolimite sociolgico, contribuindo para uma grande coeso ou

22

homogeneidade interna (esprito de corpo), mesmo que

frequentemente ao preo de um distanciamento entre os militares e o
mundo civil19.

O autor ainda completa, valendo-se de conceitos elaborados por Dornsbuch,

Vidich e Stein:

Para Dornsbuch, as academias militares constituem-se no exemplo

extremo de uma instituio assimiladora (assimilating institution):
Ela isola os cadetes do mundo de fora, ajuda-os a se identificar com
um novo papel, e, assim, muda sua autoconcepo. Vidich e Stein
veem o processo de tornar-se um soldado como uma dissoluo da
identidade civil anterior e a aquisio de uma nova identidade
militar.20

Diante do exposto, apesar das referncias s academias militares das Foras

Armadas, percebe-se que o internato e o consequente distanciamento da sociedade civil
so traos caractersticos do ensino militar, por isso, aplicados nas academias de polcia
militar brasileiras.
Tal isolamento, apesar de contribuir para a coeso entre os membros internos e a
formao de um verdadeiro esprito de corporao, traz consigo o efeito negativo do
distanciamento entre o mundo militar e o civil, o que afeta diretamente a relao do
policial militar com o restante da sociedade.
Isso porque, ao entrar em contato com o dito mundo civil, o militar recmformado, ou mesmo o cadete, sofre com um fenmeno parecido com o qual Srvulo
Figueira chama de desmapeamento. Figueira assim define esse fenmeno:

O desmapeamento (...), ao contrrio do que a metfora parece

sugerir de modo mais imediato, no a perda ou simples ausncia de
mapas para orientao, mas sim a existncia de mapas diferentes e
contraditrios inscritos em nveis diferentes e relativamente
dissociados dentro do sujeito.21

No contexto deste fenmeno, os valores e as tradies tpicas do militarismo

encontram uma descontinuidade quando o militar entra em contato com a sociedade
19

CASTRO, op. cit., p. 34.

Ibidem, p. 35.
21
FIGUEIRA, S. A. Nova Famlia? O moderno e o arcaico na famlia de classe mdia brasileira. Rio de
Janeiro: Jorge Zahar Editora, 1986.
20

23

civil, caracterizada por traos completamente diferentes dos encontrados nas

Academias. Esse confronto de vises de mundo discrepantes gera um conflito entre o
militar e o mundo civil no qual ele, agora, se encontra, de certa forma, inserido. Isso
porque ele passa de um crculo social mapeado, ou seja, um contexto no qual o
discernimento entre os conceitos de certo e errado formado por ideias claras, para
um novo, no qual h uma variedade de conceitos e identidades, muitas vezes
contraditrios.22

4.2. A ESTRUTURA HIERRQUICA MILITAR E SUAS IMPLICAES NA

SOCIEDADE CIVIL

Uma das caractersticas mais marcantes dessa sociedade militar mapeada, e um

dos grandes motivos do conflito entre o militar e o mundo civil, a sua forma
fortemente hierarquizada. Como anteriormente explicado, a Polcia Militar segue uma
rgida estrutura hierrquica, sendo que esta est presente durante toda a vida do militar,
esteja ele em plena atividade ou momentaneamente fora de servio.
Importante ressaltar que o carter fundamental da hierarquia do corpo de oficiais
militares o de fracionamento de um grupo de pares, ou seja, embora em posies
diferentes, todos so oficiais e compartilham do esprito militar. Assim, tal hierarquia
pode ser classificada como quantitativa, vez que possibilita a ascenso para todos seus
membros, a partir de uma igualdade inicial de condies, considerando que o alto
escalo da instituio tenha passado pelo mesmo processo de formao dos oficiais em
posies inferiores.
Este tipo de hierarquia se ope ao modelo qualitativo, no qual no h
possibilidade de ascenso nem uma situao inicial de igualdade de condies. Por tais
caractersticas, esse aspecto quantitativo na hierarquia militar demonstra que, apesar de
os oficiais serem aqueles que pressionam e punem os cadetes em seu processo de
formao, eles constituem, tambm, um modelo do que os cadetes pretendem se
tornar.23

22
23

CASTRO, op. cit.

Ibidem.

24

Esta lgica hierrquica militar repassada aos aspirantes ao oficialato desde o

incio de sua formao. Na Diretriz Geral de Ensino da Polcia Militar de So Paulo, por
exemplo, no artigo que define os fundamentos da poltica de ensino, seu pargrafo 3
determina que a disciplina, a hierarquia, e a divulgao dos valores ticos e
deontolgicos devem ser revigorados nos cursos, estgios e nos treinamentos. Nesse
mesmo sentido o Regulamento da Academia da PM paulista, aprovado pelo Decreto
Estadual n 52575/70, o qual assim regula seu regime disciplinar:

Artigo 120 - O corpo discente fica sujeito ao regime disciplinar da

Corporao e ao regime disciplinar escolar estabelecido no R.I.A.P.M.

Assim, a formao dos oficiais militares segue a mesma rigidez dos regimes
disciplinares a que esto submetidos os oficiais j formados, incluindo sanes
aplicadas aos casos de faltas caracterizadas por indisciplina ou insubordinao.
Na obra A Elite do Poder24, Wright Mills considera esta iniciao rgida como
uma tentativa de romper os laos que o ento militar em formao tem com a sociedade
civil, viabilizando a implantao de uma nova estrutura de carter neste indivduo. Para
Mills, esse rompimento possibilita um processo que ele chama de domesticao do
recruta, sendo atribuda a ele uma posio de inferioridade no mundo militar ao qual ele
acaba de ser inserido. Neste contexto, isolado da antiga vida civil, o recruta no s passa
a associar mais facilmente a realidade e a perspectiva militares, como, tambm, projeta
uma trajetria de sucesso dentro de sua hierarquia. Assim, dentro desta nova concepo
de sucesso, Mills afirma que at mesmo o amor-prprio do recruta passa a ser
dependente do reconhecimento que ele recebe de seus pares e, principalmente, de seus
superiores. Ele aponta, ainda, para certa glamorizao do mundo militar, que
apresentado ao recruta como um dos mais altos crculos nacionais.
Dessa forma, o isolamento da sociedade civil facilita a insero do recruta nessa
nova sociedade, altamente hierarquizada e norteada por valores novos e, muitas vezes,
contraditrios com sua vida antiga. Este aspecto, para Mills, traz como consequncia
negativa um embate entre estes dois mundos distintos. Isso por que, atravs da tica
civil, os militares so definidos como peritos na organizao e utilizao da violncia
e o militarismo como um meio para a realizao de polticas pblicas de finalidades
24

MILLS, W. A Elite do Poder. Traduo de Waltensir Dutra. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1962.

25

civis. Esta definio, por outro lado, denota a tendncia que tm os militares de
deixarem de ser apenas meios, para buscarem suas prprias finalidades.
Sobre o risco dessa tendncia, Mills assevera:

As pretenses de prestgio, pelos militares, no constituem em si uma

ameaa de domnio militar. De fato, bem encerradas dentro dos limites
do exrcito permanente, essas pretenses so uma espcie de
compensao pela renncia s aventuras do poder poltico. Enquanto
se limitarem hierarquia militar, constituiro uma caracterstica
importante da disciplina militar, e sem dvida uma das principais
fontes de satisfao que os militares experimentam em sua carreira.
Tornam-se uma ameaa e constituem um indcio do crescente poder
da elite militar de hoje, quando comeam a exercer-se fora da
hierarquia militar, e tendem a constituir a base da poltica militar. A
chave para a compreenso da posio de prestgio o poder. Os
militares no podem prever uma situao de relevo entre os civis, se
no tiverem, ou pelo menos no aparentarem ter, poder.25

O risco ao qual o autor aqui se refere seria o do contexto hierrquico ultrapassar

os limites da estrutura militar, repassando este conceito ao resto da sociedade, tal qual
houvesse uma hierarquia, tambm, entre as sociedades civil e militar. Assim, as
instituies militaristas seriam mais que meios para a construo de uma finalidade
pblica, passando a ter papel decisrio na poltica de um Estado. Este um processo
que ocorreu com muita fora na Amrica do Sul, a partir da segunda metade do sculo
XX, e impulsionou as ditaduras militares que controlaram pases como Brasil,
Argentina, Chile e Uruguai nesse perodo.
Apesar da redemocratizao, no Brasil, este processo ainda facilmente
percebido nas instituies estatais, conforme demonstrado anteriormente. Maior prova
de sua ocorrncia a incumbncia de parte da Segurana Pblica, qual seja o
policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica, a um rgo de carter militar.
Sobre este processo, Mills finaliza:

E dentro do mundo militar, uma alta posio no apenas um posto

nem mesmo o auge de uma carreira claramente uma forma total de
vida desenvolvida dentro de um sistema disciplinar que abrange tudo.
Absorvido pela hierarquia burocrtica em que vive, e da qual lhe vem
o carter e a imagem que de si faz, o militar se afunda nela com
frequncia, ou como um possvel civil, por ela encoberto. (...) Nesse
mundo militar, debate e persuaso no so premiados: obedece-se ou
25

MILLS, op. cit., p. 269-270.

26

ordena-se, e os assuntos, mesmo sem importncia, no devem ser

resolvidos pelo voto. A vida no mundo militar, portanto, influencia o
esprito na apreciao de outras instituies, bem como da sua.26

Diante disso, possvel perceber que o militarismo, por apresentar o carter de

distanciamento e a estrutura fortemente hierarquizada, traz como consequncia, no
quadro brasileiro, a ocorrncia de atritos entre policiais militares e a sociedade civil.
Isso porque a ideologia militar afeta no s o comportamento do indivduo dentro da
prpria instituio, mas, tambm, o modo como ele se relaciona com outras instituies
e a populao de um modo geral.
Ao passar por um processo de reformulao de seu carter em um contexto de
isolamento, o policial militar sofre com o supracitado processo de desmapeamento ao
ser reinserido na sociedade civil, agora como profissional. Por conta desse processo, o
policial militar acaba reproduzindo conceitos tidos como corretos e naturais dentro de
sua instituio em uma sociedade que no est subordinada a esses valores.
Em aula pblica, assim ministrou Tulio Vianna sobre o tema:

O treinamento da PM absolutamente violento. (...) O sujeito passa

em um concurso e submetido a rituais prprios do militarismo que
retiram a sua individualidade, muitas vezes por meio de humilhao.
(...) ele aprende desde cedo que tem um valor a ser respeitado, a
hierarquia, a obedincia. Quando a sociedade opta por uma polcia
militar, o que essa sociedade quer uma polcia que cumpra ordens
sem refletir. claro que quando se d um treinamento onde o prprio
policial violentado, como vou exigir que esse indivduo no violente
os direitos de um suspeito? (...) A lgica dele muito racional. Se
existe uma hierarquia, voc tem um coronel, um capito, um tenente e
chega l no soldado. E quem est abaixo do soldado? Os nicos que
esto abaixo do soldado somos ns, os civis. E abaixo dos civis
somente mesmo os bandidos, marginais, vagabundos e
subversivos, vndalos e manifestantes. Ou seja, todo mundo, que
na viso maniquesta dele, v como inimigo. O policial aprende que o
valor mximo no o respeito aos direitos, lei, e sim a hierarquia, a
obedincia.27

Assim, o perigo preconizado por Mills, concernente extrapolao dos valores

militares para a sociedade civil, resultando em um crescimento do poder militar sobre
26
27

Ibidem, p. 286-287.
ROUSSELET, F. Tlio Vianna. A militarizao no boa para o policial e pssima para o cidado.
Revista Frum, 2 jul. 2013. Disponvel em: <http://www.revistaforum.com.br/blog/2013/07/tuliovianna-a-militarizacao-da-policia-nao-traz-beneficio-nenhum-nao-e-boa-para-o-policial-e-pessima-parao-cidadao>. Acesso em: 05 jun. 2014.

27

esta, pode ser claramente constatado nas polticas de segurana pblica do pas, atravs
das quais os responsveis pela preservao da ordem pblica atuam como se estivessem
em posio hierrquica superior sociedade civil. Tal comportamento evidenciado
no s nos nmeros da violncia policial na represso ao crime, j demonstrados
anteriormente, como tambm nas recentes atuaes repressivas por parte da polcia
militar contra as manifestaes de movimentos sociais.

4.3. VIOLAES AOS DIREITOS HUMANOS E PRECONCEITO

O isolacionismo militar, a estrutura hierrquica e a pretensa superioridade no

so suficientes para explicar os recorrentes usos desproporcionais de violncia e os
casos de violao aos Direitos Humanos. Parte disso se deve, ainda, ao currculo de
formao dos policiais militares, muito carente no que se refere aos Direitos Humanos.
No Curso de Formao de Oficiais da Academia do Barro Branco, em So
Paulo, por exemplo, a disciplina somente surgiu em 1994, denominada Direito
Internacional Humanitrio. Entre 1996 e 1999, a disciplina passou a ser denominada
Direito Humanitrio Internacional, para, em 2000, finalmente ganhar a denominao de
Direitos Humanos. Ocorre que, desde seu surgimento, a disciplina ganhou pouco espao
no currculo da Academia. Se em 1994 ela ocupava 1,01% da carga horria total do
curso, em 2013 ela ocupou somente 1,47% desta. A tabela abaixo demonstra a evoluo
desta disciplina desde o seu surgimento at os dias de hoje no currculo da Academia:

Tabela 1 Histrico da disciplina Direitos Humanos

Ano

Nome da Disciplina

Carga Horria

Carga Horria Total

% do

da Disciplina

do Curso (horas/aula)

Total

36

3153

1,01

36

4615

0,78

(horas/aula)
1994 e 1995

Direito Internacional
Humanitrio

1996

Direito Humanitrio
Internacional

28

1997 e 1998

Direito Humanitrio

36

4788

0,75

36

4722

0,76

Internacional
1999

Direito Humanitrio
Internacional

2000

Direitos Humanos

144

6100

2,36

2001

Direitos Humanos

144

8884

1,62

2002

Direitos Humanos

90

5923

1,51

2003

Direitos Humanos

90

5896

1,52

2004 e 2005

Direitos Humanos

90

5906

1,51

2006 a 2009

Direitos Humanos

90

6243

1,44

2010 a 2013

Direitos Humanos

90

6109

1,47

Fonte: SOUZA, A. P. O Guardio da Cidade: reflexes sobre casos de violncia praticados por
policiais militares. So Paulo: Escrituras Editora, 2013.

Analisando-se tal quadro, percebe-se que, apesar de no ano 2000 a disciplina de

Direitos Humanos ter ocupado um pouco mais de espao na carga horria da Academia,
desde ento esse espao vem decrescendo.
Mas a carncia da disciplina nos cursos de formao de oficiais no exclusiva
da Polcia Militar de So Paulo. Alis, apesar da queda, a Academia do Barro Branco
ainda tem posio de destaque no que concerne disciplina de Direitos Humanos. Este
mesmo ndice, levando em conta a porcentagem que a disciplina ocupa na carga horria
total do curso de formao de oficiais, ainda menor em outras unidades federativas,
tais como Santa Catarina (1,07%) e Paran (0,68%). J no Rio Grande do Sul, tal ndice,
apesar de ser maior que o paulista (2,06%), apresenta uma carga horria de apenas 30
horas/aula durante todo o curso.
Diante de tal quadro, no surpresa a anlise que Lins faz de uma pesquisa
realizada em 2000 pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) com integrantes
da PM de mineira:

29

Mais de 47% dos oficiais e 68% dos praas entrevistados concordaram

com a afirmativa de que os direitos humanos atrapalham e dificultam
o trabalho de controle do crime no Brasil. Quanto afirmativa o
policial militar, hoje, encontra-se impossibilitado de realizar bem seu
trabalho, j que existem muitas leis que garantem direitos aos
criminosos, 42% dos oficiais e aproximadamente 70% dos praas
entrevistados assentiram positivamente. Por fim, mais de 70% dos
praas e cerca de 50% dos oficiais entrevistados assentiram a
proposio o policial militar brasileiro que procura ser eficiente no
combate ao crime corre mais riscos de ser acusado de abuso de
poder.28

Ao encontro desta pesquisa, deve-se ressaltar a anlise feita por Benevides29

acerca do tema. Para a autora, a opinio pblica manipulada no sentido de que os
Direitos Humanos esto relacionados com a bandidagem ou com a criminalidade.
Ela afirma que tal manipulao voluntria e se d por parte das elites, posto que, em
uma sociedade profundamente marcada pelas desigualdades sociais como a brasileira,
as camadas mais pobres da populao so vistas como perigosas. O estigma criado
sobre os Direitos Humanos seria uma forma de as classes dominantes criminalizarem as
classes mais pobres, atravs de uma associao destas criminalidade e ao banditismo.
Assim, a violncia fica circunscrita apenas aos marginalizados, o que justificaria o rigor
da polcia com estes indivduos.
No contexto policial, o nfimo espao reservado para a disciplina de Direitos
Humanos acarreta algumas deficincias no contedo da matria ministrada. Adilson
Paes de Souza30 aponta que, no Curso de Formao de Oficiais em So Paulo, no
tocante aos documentos internacionais, a disciplina somente faz referncia expressa ao
Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e ao Pacto Internacional de Direitos
Econmicos e Sociais. O autor ainda elenca uma srie de outros documentos de suma
importncia para a disciplina que no so mencionados no referido curso, tais como: a
Declarao e o Programa de Ao de Viena, a Conveno Americana de Direitos
Humanos Pacto de San Jose da Costa Rica, a Conveno Relativa Eliminao de
Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher, a Declarao sobre a Proteo de
Todas as Pessoas Contra a Tortura ou Outros Tratamentos ou Penas Cruis ou

28

LINS, B. J. R. L. Breves reflexes sobre segurana pblica e permanncias autoritrias na Constituio

Federal de 1988. Revista de Direito Brasileira, v. 1, jul. 2011. p. 173.
29
BENEVIDES, M. V. M. Cidadania e Direitos Humanos. In: CARVALHO, Jos Srgio. (Org.).
Educao, Cidadania e Direitos Humanos. Petrpolis: Vozes, 2004. p. 43-65.
30
SOUZA, A. P. O Guardio da Cidade: reflexes sobre casos de violncia praticados por policiais
militares. So Paulo: Escrituras Editora, 2013.

30

Degradantes, a Conveno Internacional Relativa Eliminao de Todas as Formas de

Discriminao Racial e a Declarao Universal dos Direitos dos Povos Indgenas.
A ausncia de meno aos documentos internacionais supracitados denota uma
carncia na grade curricular no que tange os Direitos Humanos, principalmente no
concernente relao da polcia com as minorias e prtica da tortura. Esta
insuficincia, acompanhada da rigidez na formao militar, pautada no isolamento e na
estrutura hierrquica, tem como consequncia um crescente preconceito dentro da
instituio da polcia militar, bem como uma srie de casos de violaes dos Direitos
Humanos e uso excessivo de fora contra grupos considerados minorias na sociedade.
Sobre essa relao, assim ensina Adorno:

A ideia de que a virilidade consiste num grau mximo da capacidade

de suportar dor de h muito se converteu em fachada de um
masoquismo que - como mostrou a psicologia - se identifica com
muita facilidade ao sadismo. O elogiado objetivo de ser duro de uma
tal educao significa indiferena contra a dor em geral. No que,
inclusive, nem se diferencia tanto a dor do outro e a dor de si prprio.
Quem severo consigo mesmo adquire o direito de ser severo tambm
com os outros, vingando-se da dor cujas manifestaes precisou
ocultar e reprimir. Tanto necessrio tornar consciente esse
mecanismo quanto se impe a promoo de uma educao que no
premia a dor e capacidade de suport-la.31

Este trao da formao militar tem consequncia direta na ao policial de

combate ao crime. Valendo-se de uma referncia obra de Kafka, Candido assevera que
a polcia um agente que viola a personalidade, tomando do homem seus recursos de
equilbrio atravs da brutalidade profissional, utilizando-se do medo, que para ele um
ingrediente de alta eficcia para a realizao das atividades policiais. O autor ainda
finaliza:

De fato, a polcia tem necessidade de construir a verdade do outro

para poder manipular o eu do seu paciente. A sua fora consiste em
opor o outro ao eu, at que seja absorvido por aquele, e, deste
modo, esteja pronto para o que se espera dele: colaborao,
submisso, omisso, silncio. A polcia esculpe o outro por meio do

31

ADORNO, T. Educao aps Auschwitz. Disponvel em: <http://adorno.planetaclix.pt/tadorno10.htm>.

Acesso em: 02 ago. 2014.

31

interrogatrio, o vasculhamento do passado, a exposio da fraqueza,

a violncia fsica e moral.32

Nesse sentido, a tortura praticada pelo policial militar no seria somente fruto do
sadismo, mas tambm de uma poltica estatal de represso aos dissidentes que se utiliza
da brutalidade fsica e psicolgica para conseguir informaes ou confisses foradas.
Causando o sentimento de que o torturador tem o absoluto controle, a resistncia da
vtima minada, o que lhe causa a confuso mental e o desespero, levando-a, at
mesmo, a assumir atitudes que no fez.33 Importante ressaltar que o conceito de
dissidentes, porm, pautado em critrios altamente subjetivos e de carter
extremamente preconceituoso, levando-se em conta, muitas vezes, aspectos do
indivduo que dizem respeito cor da sua pele ou sua classe social.
Esse conceito resta claro atravs da anlise de um estudo realizado pelo Grupo
de Estudos sobre Violncia e Administrao de Conflitos (GEVAC) da Universidade
Federal de So Carlos (UFSCar)34. Tal estudo, em parceria com a Ouvidoria da Polcia
do Estado de So Paulo, coletou dados sobre mortes provocadas por policiais militares
entre 2009 e 2011, totalizando 734 casos envolvendo 939 vtimas, trazendo um enfoque
na idade e na cor/etnia destas.
Este estudo concluiu que, do total de vtimas da letalidade policial no Estado de
So Paulo, 61% eram negras, enquanto 39% eram brancas. Atravs destes dados,
tomando como base o ano de 2011, o relatrio concluiu, ainda, que a letalidade policial
maior sobre a populao negra, j que as taxas de mortos por 100 mil habitantes,
dentro de cada grupo de cor/raa, de 1,4 entre os negros e de 0,5 entre os brancos.
Estes nmeros, porm, no se justificam apenas pela insuficincia da disciplina
de Direitos Humanos na formao dos militares. preciso que se faa uma anlise que
demonstre o militarismo como uma ideologia que acolhe tais preconceitos e cria
ambientes frteis para o crescimento destes, no podendo ser considerados, desse modo,
os atos violentos motivados por preconceitos como casos isolados ou de cunho
individual. Sobre este aspecto, assim assinala Paes de Souza:
32

CANDIDO, A. A Verdade da Represso. Revista USP, n. 9, 1991. Disponvel em:

<http://www.revistas.usp.br/revusp/article/view/25544>. Acesso em: 01 ago. 2014. p. 28.
33
SOUZA, op. cit.
34
SINHORETTO, J. et. al. Desigualdade Racial e Segurana Pblica em So Paulo: letalidade policial e
prises em flagrante. Grupo de Estudos sobre Violncia e Administrao de Conflitos da UFSCar.
Disponvel em: <http://www.ufscar.br/gevac/wp-content/uploads/A1rio-Executivo_Desigualdaderacial-e-seguran%C3%A7a-p%C3%BAblica-em-SP.pdf>. Acesso em: 01 ago. 2014.

32

Uma vez que o preconceito um fenmeno individual e social, no

correto atribuir somente ao indivduo a responsabilidade pela prtica
de determinado ato, excluindo dessa anlise o ambiente onde ele
convive e os valores professados pelo grupo a que pertence. comum,
toda vez que algum policial militar pratica um ato que causa intensa
reprovao social, (...) o Comando da Corporao alegar se tratar de
um fato isolado e que diz respeito, portanto, nica e exclusivamente
pessoa do policial que o praticou. Nada restando a fazer para evitar a
ecloso de fatos semelhantes.35

Seguindo essa mesma linha, Bobbio assim definiu o preconceito:

Entende-se por preconceito uma opinio ou conjunto de opinies, s

vezes at mesmo uma doutrina completa, que acolhida acrtica e
passivamente pela tradio, pelo costume ou por uma autoridade de
quem aceitamos as ordens sem discusso acriticamente e
passivamente, na medida em que a aceitamos sem verific-la, por
inrcia, respeito ou temor, e a aceitamos com tanta fora que resiste a
qualquer refutao racional, vale dizer, a qualquer refutao feita com
base em argumentos racionais.36

Portanto, entende-se o preconceito como um fenmeno que extrapola a esfera

individual, tendo razes sociais e sendo intimamente relacionado ao ambiente que cerca
cada indivduo. Assim, o que se intenta demonstrar aqui a relao entre o preconceito
e o militarismo, evitando-se a individualizao de tal comportamento, caracterizando-o
como um trao desta ideologia.
Alm disso, importante ressaltar que o preconceito deve ser analisado,
principalmente, a partir da figura de quem o pratica ativamente, e no de quem o sofre
passivamente. Nesse sentido, assim assevera Crochik:

H diversas complicaes inerentes ao conceito de preconceito. Uma

delas se refere a que o indivduo preconceituoso tende a desenvolver
preconceitos em relao a diversos objetos, (...) o que j indica uma
forma de atuao desenvolvida por ele de certa maneira independente
das caractersticas dos objetos alvos do preconceito, que so distintos
entre si. Isto mostra que o preconceito diz mais respeito s
necessidades do preconceituoso do que s caractersticas de seus
objetos, pois cada um deles imaginariamente dotado de aspectos
distintos daquilo que eles so.37

35

SOUZA, op. cit., p. 120.

BOBBIO, N. Elogio da serenidade e outros escritos morais. So Paulo: Editora Unesp, 2002. p. 103.
37
CROCHIK, J. L. Preconceito, Indivduo e Cultura. 3. ed. So Paulo: Editora Casa do Psiclogo, 2006.
36

33

Nessa linha de pensamento, tomando-se a instituio da Polcia Militar como o

sujeito ativo no que tange ao preconceito, devem-se levar em conta seus aspectos para
que se determine tal comportamento como trao caracterstico da corporao. Nesse
sentido, o ambiente de formao do militar na forma em que se apresenta constitui-se
em um terreno frtil para o crescimento de ideias fundadas em preconceitos.
Isso porque essa formao ocorre em um ambiente que isola o indivduo do
restante da sociedade civil para que este rompa os laos com seus antigos valores,
facilitando, dessa maneira, uma nova educao do indivduo baseada em novos valores,
puramente militares e, muitas vezes, conflitantes com os civis. Este ambiente isolado,
porm, tem como caracterstica a rigidez hierrquica e a ao vinculada a um comando
externo, o que retira de seus integrantes a capacidade e a possibilidade de experimentar
e refletir sobre si mesmo e sobre os outros nas relaes sociais. Para Crochik38, essa
impossibilidade que leva o indivduo a desenvolver preconceitos. Sobre o preconceito
na Polcia Militar, Paes de Souza, nesse mesmo sentido, afirma:

Numa organizao fechada como a Polcia Militar, com regras

rgidas e que visam o maior controle de tudo e de todos os seus
integrantes, inibindo manifestao do pensamento crtico de seus
membros e toda sorte de questionamento decorrentes, a consequncia
ser a perda da autonomia destes. Uma vez que as aes de seus
integrantes dependem de um comando externo, onde a iniciativa lhes
reprimida, o resultado poder ser a constituio de indivduos frgeis
com uma insegurana constante, que suscita o preconceito para
afirmar uma identidade que no possui.39

O autor ainda finaliza, dividindo o preconceito em trs componentes, quais

sejam o afetivo, o cognitivo e o comportamental. O primeiro seria a prpria atitude
preconceituosa. J o segundo se refere ao esteretipo, que associado ao
estabelecimento de solues padro e ao mecanismo de rotulamento, atravs do qual
se atribui um rtulo s pessoas que ser sempre utilizado, independente da
individualidade de cada situao. O autor afirma que este segundo componente muito
comum na Polcia Militar, que frequentemente rotula pessoas como suspeitas baseadas
em conceitos de classe social, regio em que habita ou cor de pele. J o terceiro
componente seria a prpria discriminao. Importante, ainda, ressaltar um dos aspectos
do esteretipo na ao policial, assim explicado pelo autor:
38
39

Ibidem.
SOUZA, op. cit., p. 126.

34

O uso de dicotomias do tipo saudvel/no saudvel, bom/mau,

certo/errado proporcionada pelos esteretipos, retira da questo uma
anlise crtica do que levou o indivduo a praticar determinado delito.
Eles evitam o questionamento das condies sociais em que vivemos e
que contribuem para o crime. Visam assim manuteno do status
quo.40

Assim, o preconceito enraizado na instituio serve como justificativa para o

prprio policial militar e, muitas vezes, at mesmo para parte da populao, para um ato
violento e ilegal praticado por ele. A constatao e conceituao deste trao
comportamental da Polcia Militar so de suma importncia para a anlise do trao
militarista que ser analisado a seguir.

4.4. IDEOLOGIA DO INIMIGO

A principal crtica feita ao militarismo como poltica de segurana pblica ,

talvez, a de que ela tem como caracterstica fundamental o que muitos autores chamam
de ideologia do inimigo. Essa ideologia est intimamente relacionada com o
surgimento da instituio da Polcia Militar durante o perodo ditatorial e seus
resqucios que se mantiveram apesar da redemocratizao. Isso porque, com o Decreto
667/1969 as polcias militares passaram a compor foras auxiliares, reservas do
Exrcito, o que se mantm at hoje, conforme a Constituio de 1988.
Sobre a manuteno deste dispositivo, Bruno Lins analisa:

Para alm da j referida origem autoritria do dispositivo em vitrina, o

seu contedo semntico ainda mais problemtico: evidencia que o
corpo policial responsvel pela gesto repressiva da segurana pblica
nas cidades brasileiras se confunde com a instituio que tem como
objetivo primordial a guerra e o aniquilamento do inimigo externo. O
constituinte, portanto, abriu as portas continuidade autoritria,
autorizando a permanncia de uma instituio repressiva educada
majoritariamente para o conflito blico e no para as vicissitudes dos
conflitos sociais em um Estado Democrtico de Direito.41

40
41

Ibidem, p. 124.
LINS, op. cit.

35

Importante ressaltar, conforme j exposto, que a Polcia Militar foi criada em um

perodo na histria brasileira no qual vigorava a Doutrina de Segurana Nacional. Para
Esquivel, ganhador do Nobel da Paz, essa doutrina atenta contra a essncia do ser
humano, sendo responsvel pela criao de um cenrio de constantes violaes aos
Direitos Humanos, vez que submete a vida humana aos interesses de indivduos que se
auto-outorgaram o direito de governar. Assim, o povo, titular do poder por direito,
acaba convertido em inimigo do poder ento estabelecido42. Sobre a aplicao da
doutrina no Brasil, Nilo Batista contextualiza:

O instrumento terico desse projeto foi a doutrina da segurana

nacional, elaborado no Brasil pela Escola Superior de Guerra,fundada
em 1949 sob a inspirao do National War College e com a ajuda de
uma misso militar americana. O autoritarismo da doutrina da
segurana nacional, expressamente adotada na legislao de defesa do
Estado durante a ditadura militar, bem como a efetividade de seus
pores, ultrapassa os objetivos desse estudo, porm preciso recolher
um de seus conceitos o de inimigo interno que, intensamente
vivenciado pelos operadores policiais, militares e judicirios no
mbito dos delitos polticos, transbordar para o sistema penal em
geral, e sobreviver prpria guerra fria.43

Porto Pacheco faz uma anlise semelhante, conferindo militarizao da polcia

a responsabilidade pelos desvios dos integrantes da instituio. Para o autor, durante o
regime militar, a polcia se transforma em instrumento poltico, passando a agir no
sentido de identificar e eliminar os inimigos internos. Aps a redemocratizao,
porm, manteve-se este ethos profissional, alterando-se, apenas, o conceito de inimigo
interno. Pacheco afirma que a polcia entende que seus atos violentos esto legitimados
com fulcro em sua formao militarizada de caa e destruio do inimigo. Tal
comportamento caracteriza um estado de exceo na prtica policial, vez que a lei
aplicada atravs de investigaes e da conteno de multides, desaplicando-se atravs
do uso de violncia excessiva e da perda das garantias dos cidados.44
Para Cerqueira, todavia, no campo da segurana, novas polticas criminais,
adequadas ao modelo democrtico, tm sido defendidas. Isso porque, no cenrio
42

SOUZA, op. cit.

BATISTA, N. Poltica Criminal com Derramamento de Sangue. Revista Brasileira de Cincias
Criminais, v. 20, out. 1997. p. 129.
44
PACHECO, A. M. P. Notas sobre o controle externo na atividade policial: o porqu e por quem, ou, a
anlise da proposta de sua retirada das mos do Ministrio Pblico. Revista Brasileira de Cincias
Criminais, v. 91, p. 61, jul. 2011.
43

36

brasileiro, h um consenso de que a Doutrina de Segurana Nacional tornou-se

inadequada para um perodo democrtico. O autor assevera que at mesmo as
autoridades norte-americanas, responsveis pela aplicao da doutrina no Brasil,
tambm consideram tal poltica inadequada, e finaliza sugerindo que se proponha uma
nova doutrina de segurana com carter mais democrtico.45
No contexto ftico, contudo, a poltica blica e militarista de combate a um
inimigo perpetua-se como modelo de segurana pblica no pas. Ao contrrio do
contexto histrico no qual nasceu a Polcia Militar, porm, o conceito de inimigo
interno expandiu-se, passando a focar mais em conceitos sociais e at mesmo tnicos do
que em elementos ditos subversivos.
Mouro atenta para essa transio que ocorre entre o perodo ditatorial e a nova
democracia, contatando que as violaes aos Direitos Humanos no terminam com o
fim do regime militar. Para o autor, as reformas neoliberais, ao contrrio, aumentam o
nmero de excludos sociais, que logo se tornam alvos da violncia estatal. Isso porque
ocorre uma transio da poltica de segurana nacional para uma de segurana urbana,
pautada numa pretensa guerra contra o crime, na qual o inimigo interno agora definido
atravs de critrios geogrficos e sociais. Ele ainda conclui:

Dessa maneira, as polticas de segurana pblica, que mantm os

mesmos moldes de ao repressiva da ditadura militar contra certos
segmentos, tm obtido apoio de outro considervel segmento da
sociedade para essas novas formas de violao de Direitos Humanos,
criando condies para a constituio de territrios de exceo nos
quais seus habitantes aumentam cada vez mais o contingente dos
desprovidos de cidadania os perigosos contemporneos.46

O combate a um suposto inimigo da sociedade, porm, um trao que, apesar

das razes militaristas, ao longo da histria, extrapolou as instituies militares,
atingindo outras esferas pblicas, em especial as que se ocupam do poder punitivo e da
segurana pblica, atravs da propagao dessa chamada ideologia do inimigo. Tal
ideologia consiste na concepo errnea de que uma parcela da populao, ainda que
legalmente reconhecida como cidad, tenha o status de inimiga do restante da

45
46

CERQUEIRA, op. cit.

MOURO, J. C. S nos resta a escolha de Sofia? In: Tortura. Braslia: SEDH/Coordenao Geral de
Combate Tortura, 2010. p. 212-235. p. 215-216.

37

sociedade, sendo assim, dentro da lgica militar, necessria a eliminao desta para a
manuteno da ordem pblica.
A construo desta figura de um inimigo comum sociedade pelo poder
punitivo, ao longo da histria, dentro do contexto ocidental, se deu atravs de diferentes
conceitos, variando de acordo com os interesses das classes dominantes. poca da
Revoluo Industrial, por exemplo, era comum a criminalizao e a consequente
perseguio queles que se opunham a nova ordem trabalhista que se instalava. J no
sculo XX, com o crescimento do poder miditico e a plena vigncia da doutrina de
segurana nacional, ganha fora a ideia da existncia de um inimigo interno,
propagandeando-se o chamado perigo vermelho, destacando-se os setores
influenciados pelos ideais socialistas como os novos inimigos da sociedade a serem
batidos.47
Com a queda da Unio sovitica, porm, surge a ideia de que os inimigos da
sociedade sejam, at os dias de hoje, em um contexto internacional, os terroristas, e, em
um contexto nacional, este de suma importncia para a anlise feita neste trabalho, os
traficantes de drogas e o crime organizado. Sobre o atual estgio dessa ideologia do
inimigo, assim assinala Alvino Augusto de S:

Da doutrina de segurana nacional, migrou-se para a doutrina de

segurana social. Nesta, o grande inimigo passou a ser o delinquente
comum (...). Como exemplo tpico de exerccio seletivo e
discriminatrio de poder punitivo altamente repressivo e blico, tmse as polticas de combate s drogas, ou melhor, figura do traficante
(...). As polticas de segurana nacional cederam lugar s polticas
geradas em torno da segurana urbana, com a correspondente
substituio do pretenso inimigo interno terrorista pelo inimigo
encarnado no delinquente comum.48

Esta ideologia, criada atravs de interesses das camadas dominantes, acaba por
permear toda a esfera pblica, em especial a responsvel pelo poder punitivo, criandose, assim, e atravs de forte propagao da mesma pelos grupos miditicos, um
sentimento de medo generalizado, abrangendo membros de todas as classes. Este
sentimento de medo, aliado ao de inimizade, acaba por legitimar a supresso dos

47
48

BATISTA, op. cit.

DE S, A. A. Criminologia Clnica, Ideologia do Inimigo e Controle Punitivo no Sistema Carcerrio.
Revista dos Tribunais, v. 924, p. 297, out. 2012.

38

direitos destes supostos inimigos, ainda que, legalmente, no tenha sido negada a eles a
condio de cidado. Nesse sentido:

O poder punitivo discrimina, entre os seres humanos, aqueles que ele

considera inimigos, retirando-lhes a condio de pessoas. E esta
seleo dos inimigos feita a partir, no de bases cientficas (embora
ele possa recorrer a fundamentos tidos como cientficos), mas de bases
ideolgicas. Enquanto inimigos e no pessoas, eles no mais gozam
das medidas protetoras da lei, j que passam a ser tidos como
perigosos, como ameaas para a sociedade. Graas ideologia, os
inimigos construdos passam a ter uma identidade bem marcada, de
forma a deixar convencidos de seu perigo todos os membros de todas
as classes e a deixar vontade aqueles que os submetem s opresses
do poder punitivo.49

Assim, ao transform-lo em inimigo, o poder punitivo exclui, por assim dizer,

um cidado comum que venha a ter praticado algum ato criminoso do rol de pessoas
protegidas por nosso ordenamento jurdico, como se retirasse sua condio de cidado
perante a sociedade. Isto acaba viabilizando, ainda que de maneira extrajudicial, a
violao dos direitos destes indivduos, bem como a prtica de atos violentos contra
estes cidados por parte da polcia, incumbida de manter a ordem.
Paes de Souza relaciona tais prticas policiais no somente ideologia militarista
de combate a um inimigo, mas, tambm, ao preconceito pautado em classes presente na
instituio. Na lgica policial, para o autor, o infrator da lei representa um perigo para a
sociedade, o que lhe retira o direito dignidade no momento da priso. como se o
rtulo de infrator da lei permitisse ao policial a prtica da violncia sem observar os
direitos e garantias de tal indivduo.50
Parte da populao, ainda, apoia e, muitas vezes, at incentiva a prtica de tais
atos por estar tomada por um sentimento de insegurana quanto ao suposto inimigo.
Essa excluso do dito inimigo do conceito de cidado e, consequentemente, dos direitos
que lhe devem ser garantidos assim explicada por Zygmunt Bauman:

As classes perigosas originais eram constitudas por gente em

excesso, temporariamente excluda e ainda no reintegrada, que a
acelerao do progresso econmico havia privado de utilidade
funcional, e de quem a rpida pulverizao das redes de vnculo
retirava, ao mesmo tempo, qualquer proteo. As novas classes
49
50

Ibidem.
SOUZA, op. cit.

39

perigosas so, ao contrrio, aquelas consideradas incapacitadas para a

reintegrao e classificadas como no-assimilveis, porque no
saberiam se tornar teis nem depois de uma reabilitao. No
correto dizer que estejam em excesso: so suprfluas e excludas de
modo permanente (trata-se de um dos poucos casos permitidos de
permanncia e tambm dos mais ativamente encorajados pela
sociedade lquida).51

Portanto, depreende-se que a chamada ideologia do inimigo, de carter

essencialmente militar, tem norteado os princpios das polticas de segurana pblica no
pas, consagrando o militarismo como modelo aplicado em tal rea. Mais do que isso,
observa-se, ainda, que tal ideologia extrapolou as instituies propriamente militares,
servindo como base para polticas da esfera punitiva e sendo amplamente propagada por
veculos de informao, tendo papel manipulador na opinio pblica.

4.5. INEFICCIA NO COMBATE CRIMINALIDADE

Para finalizar esta anlise acerca das implicaes do militarismo na sociedade e

sua consequente problematizao, intentar-se-, nesta parte, demonstrar que, apesar de
aplicada como modelo de segurana pblica no Brasil, a militarizao da polcia se
mostra pouco eficaz no combate criminalidade.
Certo que as medidas de combate criminalidade so, ainda, um ponto
controverso no pas. Igncio Cano e Nilton Santos52 apontam que essa controvrsia gira
em torno das possveis respostas ao questionamento da existncia de uma relao entre
distribuio de renda e os ndices de criminalidade, mais especificamente, as taxas de
homicdio. Para os autores, os que acreditam que existe tal relao tendem a defender
que a reduo das taxas de violncia e criminalidade se daria atravs da implementao
de medidas sociais, quais sejam as melhorias em sistemas bsicos como o de educao
ou, ainda, mecanismos de reduo da desigualdade social. Por outro lado, os que
questionam esta relao tendem a apelar para medidas relacionadas ao sistema de justia
criminal, principalmente as concernentes ao desempenho policial, vez que julgam as
medidas sociais ineficazes.

51
52

BAUMAN, Z. Confiana e Medo na Cidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editora, 2009.
CANO, I.; SANTOS, N. Violncia letal, renda e desigualdade no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: 7
Letras, 2007. p. 9-13.

40

Mas, ainda que a resposta para tal questionamento seja positiva, diversas podem
ser as relaes entre renda e criminalidade. Uma das perspectivas sobre tal anlise, por
exemplo, aponta para o comportamento racional de maximizao da renda. Nesse
sentido, parte-se da premissa que, ainda que haja o risco da punio, o comportamento
ilegal ou violento capaz de gerar uma renda mais alta do que um emprego legal para
parte da populao. Isso significa que, para as camadas populacionais mais pobres, o
crime violento seria uma forma de obter um lucro inatingvel, vez que tais pessoas
esperam muito menos retorno em um emprego legal.
Deste modo, levando-se em conta as possveis consequncias de uma atitude
delitiva, tais como a priso ou, at mesmo, a morte decorrente de um confronto com a
polcia, um indivduo com um melhor padro de vida necessitaria de uma compensao
muito maior para que se envolvesse em crimes violentos. Logicamente, aqui, refere-se
apenas aos crimes que tenham natureza econmica, tais como os crimes contra a
propriedade, o trfico ou, ainda, homicdios resultantes de lutas entre organizaes
criminosas.
Outros crimes, porm, apesar de aparentemente no guardarem qualquer relao
com os nveis de renda, podem ser motivados pela frustrao que provm da
desigualdade social.
Nesse sentido, Nilton Santos e Ignacio Cano asseveram:

Mas a agresso tambm pode ser expressa de maneira mais difusa,

contra vrios objetos no relacionados frustrao original. Nesse
caso, o comportamento (...) frequentemente irracional, uma vez que
as consequncias da agresso podem at contribuir para aumentar a
frustrao. (...) Considerando que estamos nos referindo agresso
difusa, ela poderia visar, inclusive, a outros nas mesmas condies e
sem qualquer responsabilidade pela situao. O vnculo que se
observa entre desemprego e violncia domstica se ajusta muito bem a
esse quadro.53

Portanto, ainda que o crime no seja cometido com o objetivo de maximizar a

renda do indivduo atravs do lucro obtido com uma atividade ilegal, a desigualdade
social pode ter papel fundamental para que um cidado recorra a tais prticas, vez que
este cenrio causa um descontentamento e uma frustrao que, por sua vez, geram
agresses e violncia por parte deste indivduo.
53

CANO; SANTOS, op. cit., p. 13.

41

Anlise semelhante faz Bruno Lins54, asseverando que a ordem pblica

imposta a todos, mas pensada apenas segundo a viso dos grupos sociais dirigentes.
Para o autor, a falha do Estado brasileiro consistiu em no ter ampliado a fruio dos
direitos sociais, econmicos e culturais. Essa omisso estatal foi somada a uma srie de
transformaes conjunturais que passaram a ocorrer no sculo XX, entre as quais esto
a falncia do sistema de justia criminal brasileiro e a incluso, atravs da mdia de
massa, de jovens sem suporte e superviso em uma cultura de consumo, apesar de
excludos das possibilidades econmicas para a sua satisfao.
Nesse contexto, a pouca atuao do Estado no campo das polticas sociais
reforou o ingresso de cidados comuns de baixa renda no narcotrfico e em outras
organizaes criminosas. Para Lins, isso cria um cenrio para a expanso da
criminalidade, o que ocasiona uma presso pblica para a criao de polticas de
combate ao crime. Tal presso, porm, ocasionou uma escolha de modelo de segurana
pblica pautada na truculncia, no carter seletivo e na violncia ilegal.
Essa seletividade se refere ao carter classista das prticas securitrias no pas,
gerando o que o autor chama de cordo sanitrio imposto aos territrios ocupados
pelas classes populares com objetivo de manter a ordem e tranquilidade dos setores
mdios e das elites. Por isso, as prticas abusivas realizadas pela polcia so muito
mais comuns em bairros perifricos.
Nesse sentido, as polticas de segurana pblica adotadas em nosso pas teriam
mais o objetivo de isolar a criminalidade, afastando-a das reas povoadas por pessoas de
renda maior, do que de combat-la e reduzi-la propriamente. Assim, os ndices de
criminalidade no seriam reduzidos, mas a sua incidncia ficaria restrita as reas
urbanas perifricas, povoadas por cidados de baixa renda.
o que fica evidente nos fracassos das Operaes Rio I e Rio II, realizados pelas
Foras Armadas, no Rio de Janeiro, na dcada de 90, com incurses de tropas nas
favelas para combater o trfico de drogas, vez que estas no foram capazes de reduzir a
criminalidade naquelas regies. De maneira semelhante fora implantado recentemente o
projeto das Unidades de Polcia Pacificadora, os quais tm sido frequentemente objeto
de repdio por moradores da periferia e movimentos sociais ligados aos Direitos
Humanos, ante casos de abusos de policais militares populao local.

54

LINS, op. cit.

42

Estas foram medidas similares ao que Jock Young55 chama de policiamento de

tolerncia zero, a qual ele caracteriza como uma medida que toma ares de soluo
rpida e cura nica para a criminalidade. Para o autor, porm, este tipo de poltica
criminal sofre com duas falcias.
A primeira falcia seria a cosmtica, segundo a qual a criminalidade concebida
como um problema superficial, ao invs de uma doena crnica da sociedade. Esta
falcia age invertendo a causalidade, ou seja, trata a criminalidade como uma causadora
de problemas para a sociedade, ao invs de consider-la fruto dela. Young assevera,
porm, que ela no se sustenta facilmente medida que um crime se torna comum.
J a segunda falcia diz respeito errnea concepo de que o mundo social
uma estrutura simples, podendo-se relacionar diferentes eventos sociais com mudanas
estreitamente delineadas nesta mesma estrutura. Young contesta, apontando para a
complexidade do mundo social, no qual toda interveno social tem apenas um efeito
limitado no restante da estrutura.
Nesse sentido, o autor assim relaciona as intervenes sociais e a criminalidade:

Assim, a taxa de criminalidade afetada por um grande nmero de

coisas: pelo nvel de dissuaso exercido pelo sistema de justia
criminal, com certeza, mas tambm pelos nveis de controle informal
na comunidade, por padres de emprego, tipos de educao infantil, o
clima cultural, moral e poltico, o nvel do crime organizado, os
padres de uso de drogas ilcitas, etc., etc. Apenas juntar todos estes
fatores bastante complicado, mas insuficiente, pois no permite a
avaliao e a reflexibilidade humanas a injustia percebida do
desemprego, por exemplo, ou as injustias sentidas no mau
policiamento ou encarceramento.56

Desse modo, contestadas ambas as falcias, evidente que a criminalidade no

um comportamento externo que causa danos sociedade, mas sim um produto de uma
estrutura social que apresenta uma srie de caractersticas problemticas. Por apresentar
essa variedade de fatores que influem para sua incidncia, no se pode dizer que exista
uma soluo nica para o combate criminalidade, tais como o endurecimento penal ou
uma poltica policial de tolerncia zero, vez que uma srie de fatores sociais como os
nveis de emprego e o acesso educao so causas para as crescentes taxas criminais.
55

YOUNG, J. A sociedade excludente: excluso social, criminalidade e diferena na modernidade

recente. Traduo de Renato Aguiar. Rio de Janeiro: Ed. Revan; Instituto Carioca de Criminologia,
2002.
56
Ibidem, p. 192.

43

Em uma anlise ainda mais abrangente, a criminalidade pode estar, seguindo-se

uma ptica marxista, intimamente ligada ao conceito de luta de classes. o que prope
Alvino Augusto de S, ao contestar a ideia de que o crime seja um fato social doentio
e uma ameaa ao equilbrio social, o que, para ele, transforma a imagem do criminoso
na de um inimigo da sociedade, estranho ao restante dos cidados.
Para o autor, o crime , na verdade, uma construo jurdica que tem o objetivo
de defender os interesses da posse dos meios de produo e da propriedade privada.
Nesse sentido, o criminoso seria um dos indivduos que se rebelaram contra a diviso
vigente do trabalho e dos produtos do trabalho.
Alvino assim conclui:

No bojo das ideias criadas pelos pensadores da classe dominante,

consagradas pela ideologia e aceitas universalmente por todas as
classes, esto as de crime, de homem criminoso, de punio, as ideias
que orientam a elaborao das leis e as prticas penitencirias. Por
elas, o crime geralmente uma ameaa a quem tem (patrimnio), feita
por quem no tem (patrimnio), sendo que, quando a conduta
criminosa efetivamente selecionada e punida pelo sistema de justia,
via de regra, na ponta do autor est sempre um membro da classe
explorada. Pela inverso de causa e efeito, que tpica da ideologia, o
que efeito passa a ser interpretado como causa, e vice-versa. Assim,
por exemplo, o criminoso tido como um fato acabado, produto
autnomo, que perturba e desequilibra as relaes sociais, quando, na
verdade, ele fruto das relaes sociais perturbadas, economicamente
equilibradas e injustas.57

Diante de tal anlise, pode-se concluir que a criminalidade no est somente

relacionada a questes morais e supostos desvios de conduta de seus agentes. Isso
porque, seja pela desigualdade social, pela falta de oportunidades de emprego ou ainda
pela falta de acesso a necessidades bsicas como educao e sade, os altos ndices de
criminalidade guardam relao direta com fatores sociais ligados concentrao de
renda.
Desse modo, a atividade da Polcia Militar no Brasil, pautada na supracitada
ideologia do inimigo, adota mtodos ineficazes no combate ao crime, vez que atua de
maneira blica, de forma a eliminar ou, ao menos, isolar os agentes do crime do restante
da sociedade. Tais medidas, porm, mostram-se por demais superficiais, vez que no
combatem diretamente o fato gerador da criminalidade, qual seja a estrutura desigual da
57

DE S, op. cit..

44

sociedade atual, mas sim os indivduos que, por consequncias de tal fato, aderem a
prticas delitivas.

45

5. DESMILITARIZAO: A FORMAO DE UMA NOVA POLCIA

Como bem demonstrado, a militarizao da polcia implica, alm da exacerbada

violncia, na ineficcia do exerccio da funo policial, qual seja a preservao da
ordem pblica e o combate criminalidade. Diante de tal cenrio, resta clara a
necessidade de uma nova proposta de estruturao da segurana pblica do pas, livre
do carter militar.
Para tanto, porm, preciso que se proceda a uma anlise dos conceitos de
segurana e ordem pblica. Desse modo, definido de forma clara o fim a que se deve
propor a instituio, ser possvel estabelecer as novas diretrizes para a reformulao do
aparelho policial e o estabelecimento de uma nova poltica de segurana pblica.
Nesse sentido, interessante a anlise de Pedro Paulo Cardoso58, que define a
ordem pblica como um conjunto de regras que asseguram o bom funcionamento de
uma sociedade, sendo que o respeito aos direitos humanos, dentro deste conceito, uma
condio essencial para sua qualificao.
Tal ordem, porm, no pode confundir-se com interesses particulares, devendo
pautar-se, sempre, na utilidade comum. Assim, ela deve ser o estado das coisas,
visando aproximao dos objetivos fundamentais da Repblica.
Cardoso aponta ainda para o conceito de paz social, interpretada, de mesmo
modo, como um conjunto de regras com o mesmo intuito da ordem pblica,
respeitando-se, ainda, direitos sociais, econmicos e culturais, devendo ser observado o
princpio da no discriminao por origem social.
De forma semelhante, Comparato59 analisa o conceito de segurana sob a tica
do processo de democratizao. Partindo-se de uma anlise simplista, define-se que a
segurana existe contra algo ou algum, ou seja, surge diante de um perigo decorrente
de fatos naturais ou de aes humanas.
Na perspectiva do direito interno, a segurana seria um direito de um indivduo
diante de outros indivduos e do poder estatal, enquanto que na perspectiva

58

CARDOSO, P. P. Estado de emergncia (sistema de emergncia) dimenses jurdico-filosficas e

aspectos constitucionais. Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional, v. 2. p. 1217, maio 2011.
59
COMPARATO, F. K. Democratizao e Segurana. Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional, v.
2. p. 943, maio 2011.

46

internacional, esta menos interessante para este trabalho, seria o direito de segurana de
uma nao diante das outras.
A diversidade tnica e cultural, bem como a diviso de classes, porm, tm sido
um ponto negligenciado na questo securitria, vez que alguns grupos que compem
minorias dentro de uma sociedade possuem interesses coletivos prprios, carecendo de
proteo contra o abuso de grupos mais fortes.
V-se que o conceito de segurana est diretamente ligado a polticas de
combate criminalidade, seja pela preveno ou pela represso, e de manuteno da
ordem pblica, pautadas no respeito aos Direitos Humanos e aos das minorias. Uma
instituio policial que fere tais direitos sem demonstrar grande eficcia no exerccio de
sua funo, contudo, demonstra que ainda necessrio um grande avano nas polticas
de segurana pblica no pas.
Sabe-se que a polcia militar e a diviso de atribuies entre as instituies
ligadas segurana pblica tal como se apresentam hoje, no pas, surgiram na vigncia
da Ditadura Militar. Porm, apesar da redemocratizao do pas a partir da metade da
dcada de 80, culminando na chamada Constituio Cidad de 1988, o sistema de
segurana pblica pouco evoluiu.
Mesmo com a promulgao da nova Constituio, a segurana pblica mantevese organizada da mesma forma que no regime militar. Nesse sentido, Lins analisa:

Ao positivar laconicamente que a segurana pblica exercida para

preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do
patrimnio, o Texto Constitucional assume um teor pouco denso,
semntica e ideologicamente. O Constituinte, em tal passagem, no
optara com preciso desejvel por um modelo securitrio pautado
numa ruptura democrtica. Exemplo disso a institucionalizao, em
nvel constitucional, da dominante representao social que identifica
a gesto securitria como uma questo exclusiva de polcia.60

Ou seja, a questo da segurana pblica, poca da redemocratizao, foi

abordada apenas atravs de seu aspecto institucional, procedendo-se a uma discusso
acerca do sistema policial, deixando de se aprofundar nos conceitos que caracterizam
suas funes, quais sejam a segurana e a ordem, bem como de analisar a matria em

60

LINS, op. cit.

47

seus diversos outros aspectos, tais como sua relao com temas sociais e culturais do
pas.
Ocorre que, mesmo mais de duas dcadas aps a promulgao da atual
Constituio, a reforma da segurana pblica pouco se desenvolveu. o que analisa
Paula Poncioni61 ao constatar que, somente em 2000 surge o primeiro Plano Nacional
de Segurana Pblica (I PNSP).
Tal plano tinha o objetivo de reprimir e prevenir a criminalidade para garantir a
segurana dos cidados. Para tanto, determinava uma linha de ao pautada na
aproximao entre Estado e Municpio, no acesso justia, na reorganizao dos rgos
federais de segurana e fiscalizao e no aperfeioamento do sistema penitencirio.
Para Poncioni, porm, alm de tal plano apresentar uma delimitao de
prioridades pouco claras, resultou, na prtica, em medidas que visavam o alcance de
resultado imediato e pouco aprofundaram o debate acerca do tema no pas. Junto s
polcias, alis, esbarrou em propostas conservadoras que defendiam uma maior
represso na guerra contra o crime.
Com a mudana no Governo Federal, surge, em 2003, o Programa de Segurana
Pblica para o Brasil que, apesar de pouco alterar os propsitos do I PNSP, traz maior
enfoque nas polticas de preveno e gesto, combinando-as com polticas repressivas e
um maior controle das Polcias.
O novo Programa possibilitou a criao do Sistema nico de Segurana Pblica,
buscando a integrao entre as esferas de governo na coordenao de aes na rea de
segurana pblica e Justia Criminal. Nesse condo, criada a Matriz Curricular, em
2003, visando mudana na educao policial para a construo de uma instituio
mais atrelada comunidade e menos pautada em princpios militaristas e legalistas.
J o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), criado
em 2007 e em curso at hoje, traz a integrao entre aes de represso qualificada e de
preveno social como principal proposta de combate criminalidade. Pautado nos
princpios do SUSP, proporcionou maior colaborao entre as esferas de governo
atravs dos Gabinetes de Gesto Integrada, estendendo-os aos municpios, bem como

61

PONCIONI, P. Polticas pblicas para a Educao policial no Brasil: propostas e realizaes. Estudos
de Sociologia, v. 17, n. 33, p. 315-331, 2012.

48

criou novos programas de aperfeioamento de profissionais na rea, como por exemplo,

cursos ligados rea de Direitos Humanos.
Apesar desse avano, Poncioni assim analisa a evoluo do sistema de segurana
pblica no pas:

(...)apesar da intensificao de discusses e iniciativas relacionadas

questo da educao policial, com destaque para a crise do modelo de
atuao das organizaes policiais, as experincias realizadas no se
consubstanciaram como parte de uma ampla proposta nos moldes de
uma poltica pblica de segurana; no foi consolidado, ainda, um
projeto educacional capaz de fomentar um padro de excelncia e de
comportamento tico nas polcias brasileiras(...).62

Diante de tal anlise, denota-se que a rea de segurana pblica no pas, pouco
evoluiu desde a redemocratizao. Muito embora o debate acerca das polticas pblicas
referentes a esse setor tenha abordado a questo institucional com certa intensidade,
certo que a forma de organizao das polcias se manteve a mesma. Isso porque as
reformas do setor foram pouco estruturais, referindo-se mais a polticas educacionais de
profissionalizao e aperfeioamento, e no tanto a forma de organizao dessas
instituies. A estrutura militar da polcia ostensiva, por exemplo, continua intocada.
Pode-se dizer, ainda, que nunca fora definida, com preciso, uma diretriz
nacional para as polticas pblicas ligadas rea. Assim, as aes pblicas no setor no
tm conseguido, de maneira efetiva, cumprir seu papel, vez que carecem de uma anlise
acerca de aspectos diversos que tenham uma relao direta com o tema, tais como os
sociais e culturais, vez que o conceito de segurana ainda por demais difuso.
Desse modo, para que se proceda implementao de polticas de segurana
pblica efetivas no pas, preciso que o setor passe por uma grande reforma estrutural e
conceitual, adotando-se polticas mais modernas e interdisciplinares que abranjam, alm
das instituies policiais, as demais esferas do governo.
Lins63 analisa o caminho que deve seguir tal reforma, sob o prisma da segurana
pblica como um direito social, garantido no artigo 6 da Constituio Federal, logo, de
carter prestacional, o que remete ao aparelho de manuteno da ordem interna. Ou seja,
analisa a segurana como uma prestao estatal que objetiva manter a convivncia
62
63

PONCIONI, op. cit., p. 327.

LINS, op. cit.

49

social atravs do combate a incivilidades e da manuteno da tranquilidade dos

indivduos e suas posses.
Sob tal perspectiva, ante a fundamentalidade do direito segurana pblica, a
gesto securitria deve repudiar o autoritarismo e a violncia legal, historicamente
presentes nesta rea, submetendo-se aos valores democrticos. Assim, sua reformulao
deve se dar atravs do reconhecimento do cidado como sujeito poltico e da
legitimidade dos espaos pblicos como locais de resoluo de conflitos e construo da
paz atravs do debate.
Concebida como dever do Estado, a gesto da segurana deve prover, como
forma de prestao, a formulao e execuo de polticas de segurana pblica de real
efetividade. Tais polticas, sob o condo da democracia, devem visar reduo dos
eventos criminosos e do sentimento de insegurana, procedendo-se a transio de uma
cultura de medo e violncia para uma de paz.
O autor assim descreve a diretriz para uma reforma do modelo de gesto
securitria:

Tais polticas pblicas de segurana devem se colocar para alm da

falsa polarizao entre polticas repressivas e polticas preventivas.
Numa sociedade democrtica, o agir estatal deve estar orientado sob o
paradigma de governana (governance) que designa, em linhas gerais,
a interao coordenada de diferentes nveis e atores privados e
pblicos em uma rede organizacional complexa em que o governo
apenas mais um dos atores que a compem, no podendo impor
deliberadamente as suas razes de forma hegemnica.64

Desse modo, a reforma do sistema de segurana pblica deve compor no s

uma reestruturao dos aparelhos policiais responsveis pela manuteno da ordem e
pelo combate ao crime. Deve, ainda, proporcionar a maior participao de outros setores
e aparelhos estatais e da prpria comunidade na formulao e implantao de polticas
pblicas de gesto securitria.
Nesse sentido, a Proposta de Emenda Constituio n 51 de 2013 , talvez, o
projeto mais adequado aos anseios de reforma no setor de segurana pblica. A PEC de
autoria do Senador Lindbergh Farias, e que tem como um de seus principais
idealizadores o Ex-Secretrio Nacional de Segurana Pblica, Luiz Eduardo Soares,
64

LINS, op. cit.

50

prope a reestruturao do modelo de segurana pblica a partir da desmilitarizao do

modelo policial. Para tanto, a proposta altera os artigos 21, 24 e 144 da Constituio
Federal, bem como acrescenta os artigos 143-A, 144-A e 144-B.
A proposta assim justificada pelo legislador:
Assim, os vcios da arquitetura constitucional da segurana pblica
contribuem para o quadro calamitoso dessa rea no Pas. O ciclo da
atividade policial fracionado (...). A funo de policiar as ruas
exclusiva de uma estrutura militarizada, fora de reserva do Exrcito
a Polcia Militar -, formada, treinada e organizada para combater o
inimigo, e no para proteger o cidado. A Unio tem
responsabilidades diminutas (...); o municpio (...) praticamente
esquecido e os Estados concentram a maior carga de
responsabilidades. A soluo aqui proposta (...) busca a redefinio do
papel das polcias e das responsabilidades federativas nesta rea, a
partir da transferncia aos Estados da autoridade para definir o modelo
policial. Mas o faz sem descuidar de algumas diretrizes fundamentais
(...) para a garantia de uma transformao verdadeiramente
democrtica das polcias (...).

A justificativa de tal proposta ainda enumera quais seriam tais diretrizes:

desmilitarizao das polcias, exigncia de ciclo completo, exigncia de carreira nica
por instituio policial, definio constitucional de polcia, valorizao do municpio na
proviso da segurana pblica, aumento de participao da Unio e instituio de
mecanismos de transparncia e controle externo dos rgos policiais.
O artigo 2 da referida PEC prope a incluso do seguinte artigo no Texto
Constitucional, no Captulo III ( Da Segurana Pblica):

Art. 143-A. A segurana pblica, dever do Estado, direito e

responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem
pblica democrtica e para a garantia dos direitos dos cidados,
inclusive a incolumidade das pessoas e do patrimnio, observados os
seguintes princpios:
I atuao isonmica em relao a todos os cidados, inclusive
quanto distribuio espacial da proviso de segurana pblica;
II valorizao de estratgias de preveno do crime e da violncia
III valorizao dos profissionais de segurana pblica;
IV garantia de funcionamento de mecanismos de controle social e de
promoo da transparncia; e
V preveno e fiscalizao efetivas de abusos e ilcitos cometidos
por profissionais de segurana pblica.
Pargrafo nico. A fim de prover segurana pblica, o Estado dever
organizar polcias, rgos de natureza civil, cuja funo garantir os

51

direitos dos cidados, e que podero recorrer ao uso comedido da

fora, segundo a proporcionalidade e a razoabilidade, devendo atuar
ostensiva e preventivamente, investigando e realizando a persecuo
criminal.

Tal artigo regula as principais diretrizes da reforma proposta no setor de

segurana pblica, atribuindo os princpios referidos acima ao tema. Tais diretrizes
sero melhor analisadas a seguir.

5.1. DESMILITARIZAO: ADEQUAO DA FUNO POLICIAL

A desmilitarizao das polcias proposta no artigo 2 da PEC-51/2013, a qual

acrescenta o artigo 143-A no Captulo III (Da Segurana Pblica) da Constituio
Federal. Isso porque o pargrafo nico deste novo artigo prev a natureza civil dos
rgos policiais como uma das principais diretrizes que deve ser seguida pelos Estados
na organizao do aparelho policial.
Sobre a natureza civil das polcias, Zaverucha assim analisa:

O termo Polcia Militar um oximoro. Doutrinariamente, polcia

como rgo incumbido de prevenir a ocorrncia da infrao penal e,
se ocorrida, exercendo as atividades de represso, uma instituio de
carter civil. No h necessidade de acrescentar a palavra militar ao
substantivo policial. Adicionar o termo civil um pleonasmo.65

Assim depreende-se que a natureza civil da instituio policial deriva da prpria

funo incumbida a ela. Michel Foucault66 discorre sobre o significado da palavra
polcia, aduzindo que o sentido moderno da palavra, o qual utilizado hoje, nada tem a
ver com o clssico, o qual se referia at mesmo a polticas econmicas e de gesto
populacional.
No conceito moderno utilizado atualmente, a palavra polcia ganha o sentido de
uma instituio que atua de forma negativa, sendo um instrumento de interveno direta
que impede a produo de desordens. Assim, a polcia ganha a condio de aparelho do
Estado com funo repressiva.
65
66

ZAVERUCHA, op. cit., p. 57.

FOUCAULT, M. Segurana, territrio e populao: curso dado no Collge de France (1977-1978).
Traduo de Eduardo Brando. So Paulo: Martins Fontes, 2008. p. 475-476.

52

No caso brasileiro, por esta funo estar atribuda a um rgo de carter militar
que, inclusive, conforme regulado no pargrafo 6 do artigo 144 da Constituio,
compe fora auxiliar e reserva do Exrcito, ela acaba sendo desviada de seu objetivo
principal, qual seja a preservao da ordem pblica.
Ao analisar os diversos regulamentos policiais da histria do pas, Luis Fernando
Lima67 constata que as atribuies das instituies policiais sempre foram determinadas
de forma genrica. No geral, as instrues e normas que regem as organizaes policiais
so imperativas, usando verbos no infinitivo sem, porm, versar sobre os meios e a
forma de desempenhar tais tarefas.
O autor assevera que a polcia pode atuar tanto no sentido de prestao de
servios, este mais ligado comunidade que o cerca, quanto no sentido de fora a
servio do Estado, sendo certo que a primeira forma de atuao mais recorrente em
Estados democrtico-liberais. Apesar disso, assevera que, no contexto mundial, mesmo
em democracias consolidadas, a polcia tem empregado aes de fora de maneira mais
recorrente, ante aos conflitos sociais.
Nessa perspectiva, a polcia se encontra no centro dos conflitos entre sociedade e
Estado, o que desvia a instituio de suas funes especficas, quais sejam a segurana
pblica e o auxlio justia penal. Este cenrio desenvolve uma mudana estrutural e
procedimental na polcia, com tendncias militarizao do aparelho.
Esse processo de militarizao das polcias, para o autor, tem atingido pases de
democracias consolidadas, como a Inglaterra, e sinaliza que tais aparelhos tm adotado
cada vez mais a funo de servir ao Estado e menos a de prestar servios comunidade.
No contexto latino, deve-se, ainda ressaltar que a militarizao das polcias no
resulta apenas da sua forma de organizao, mas tambm do fato desta ter estado
submetida ou ao comando das foras armadas, ou a direo de militares ou, ainda, sob a
jurisdio dos ministrios de defesa. Alm disso, mesmo em alguns corpos civis
armados, tal processo se manifesta no s atravs dos modelos de organizao das
policiais, mas, tambm, atravs de doutrinas, prticas e sistemas informais que

67

LIMA, L. F. C. C. O controvertido papel da polcia. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 39, p.

241, jul. 2002.

53

privilegiam prticas autoritrias e repressivas, muitas vezes encobertas pela prpria

corporao.68
Nesse condo, Comparato69 aponta para a clara separao entre os poderes civis
e militares como uma forma de harmonizao da segurana entre as trs esferas da vida,
quais sejam a individual, a grupal e a nacional, principalmente em pases
subdesenvolvidos.
No contexto brasileiro, ele aponta para a desvinculao entre a polcia ostensiva
e as Foras Armadas ao afirmar que, para a aludida separao de poderes,
indispensvel a fixao do princpio constitucional segundo o qual incumbe s Foras
Armadas somente a defesa externa. Isso porque a atuao destas no mbito da segurana
interna acabaria por avassalar os demais rgos estatais.
Comparato ainda finaliza:

Escusa dizer que a desmilitarizao do Estado brasileiro no advir,

to-s, de uma nova definio de poderes constitucionais. Importa,
sobretudo, suprimir os rgos militares ou paramilitares que se
enquistaram na estrutura estatal. Dentre eles, saliento as polticas
militares estaduais e o Servio Nacional de Informaes. (...) A
manuteno da ordem interna pode perfeitamente continuar sendo
feita pela poltica civil, reorganizada e reaparelhada (...): o que disser
respeito segurana externa permanecer no mbito das foras
armadas, o que entender com o cumprimento da lei e a manuteno da
ordem pblica competir autoridade policial.70

Deste modo, a reforma do modelo de segurana pblica deve, necessariamente,

passar pelo processo de desmilitarizao da polcia, pois o carter militar no
compatvel com a funo de manuteno da segurana interna em uma sociedade
democrtica.
Para Maria Eugnia Telles71, inclusive, uma polcia militar, imune a mecanismos
de controle social, representa uma negao dos ideais republicanos e democrticos, bem
como uma ameaa constante aos direitos humanos.

68

TISCORNIA, S. Os novos modelos de segurana pblica na Amrica Latina. In: Segurana pblica
como tarefa do Estado e sociedade. So Paulo: Fund. Konrad-Adenauer-Stiftung; Centro de Estudos,
1998. p. 87-100.
69
COMPARATO, op. cit.
70
COMPARATO, op. cit.
71
TELLES, M. E. R. S. Proposta para uma nova poltica de segurana pblica. Revista Brasileira de
Cincias Criminais, v. 16, p. 291, out. 1996.

54

No contexto brasileiro, a autora assevera, ainda, o papel histrico da Polcia

Militar como fora auxiliar e reserva do Exrcito, esclarecendo como esta absorveu,
durante o regime ditatorial, a ideologia da segurana nacional. Esta absoro resultou na
supracitada ideologia do inimigo e na criao de um conceito de guerra interna no que
tange o combate criminalidade e de um treinamento baseado em um sentimento de
culpa-e-castigo, visando destruio do inimigo.
Ocorre que a natureza do servio policial essencialmente civil e deve
obedincia a princpios como o da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da
publicidade, assim como qualquer outro aparelho de administrao pblica.
Mesmo a forte represso ao crime organizado j no serve mais como
justificativa para a militarizao do aparelho policial, vez que, para a autora, o que gera
o sentimento de insegurana na populao so os chamados crimes de massa, e no o
crime organizado. Isso porque os crimes de massa, tais como os pequenos furtos e
roubos e at mesmo os homicdios cometidos por cidados comuns, so os que atuam
com maior expresso na opresso populao brasileira. Alm disso, a persecuo
criminal, uma vez praticada a infrao, e, por consequncia, o combate ao crime
organizado, confere polcia judiciria.
A necessidade de um grande poder de dissuaso tampouco justifica a
militarizao das polcias. Maior exemplo disso so as tcnicas amplamente difundidas
de riot control (controle de tumulto) e de crowd control (controle de multido),
utilizadas eficazmente pelas polcias uniformizadas e desmilitarizadas do Japo, da
Alemanha, da Inglaterra e dos EUA.
Alm de ser um modelo mais compatvel com a funo policial, a autora
assevera, ainda, que a desmilitarizao seria uma forma de desonerar os cofres pblicos.
Isso porque a longa escala hierrquica e a cadeia de comandos militares, na qual o
subalterno tem suas aes fortemente condicionadas a ordens superiores, torna o servio
policial lento e ineficiente, sendo inadmissvel que um rgo pblico consuma tantos
recursos somente para manter sua prpria estrutura.
Para Luis Eduardo Soares72, Ex-Secretrio Nacional de Segurana Pblica e um
dos idealizadores da PEC-51/2013, a Polcia Militar obrigada, por determinaes
72

SOARES, Luiz Eduardo. Em defesa da PEC-51. Entrevista com Luiz Eduardo Soares. 3750.
Disponvel
em:
<http://abordagempolicial.com/2014/01/proposta-de-reforma-das-policias-pec-51explicada>. Acesso em: 01 set. 2014.

55

constitucionais e infraconstitucionais, a se organizar moda do Exrcito. Ele pontua,

porm, que tal organizao no se justifica, posto que as duas instituies possuem
finalidades distintas.
Ao Exrcito, incumbe a defesa da soberania e do territrio nacional, devendo
este estar preparado para qualquer enfrentamento blico. Por isso, a metodologia usada
no Exrcito a chamada de pronto emprego, que se caracteriza pela capacidade de
deslocamento rpido e convergente de segmentos numerosos e recursos materiais. A
eficincia de tal metodologia depende da concentrao decisria, da organizao
verticalizada e de uma hierarquia rigorosa, privilegiando-se a comunicao eficiente das
ordens superiores que partem dessa estrutura.
J a polcia militar tem uma funo completamente diferente, qual seja a de
garantir direitos via cumprimento das legalidades. O ex-Secretrio pontua que a polcia
que se encontra na rua, de modo ostensivo e preventivo, deve prover um servio
cidadania, esclarecendo que os confrontos de carter blico no correspondem sequer a
1% das atividades policiais cotidianas. Logo, a estrutura organizacional militarizada no
corresponde real funo policial.
Desse modo, o policial deve ser compreendido como um gestor local da
segurana pblica. Nesta nova concepo, o policial teria as atribuies de analisar os
problemas e pautar as prioridades de uma comunidade, atravs do dilogo com os
membros desta. Assim, caberia a ele negociar alternativas de intervenes proativas e
reativas, atendo-se sempre ao seu compromisso com a legalidade e os Direitos
Humanos. Atravs do dilogo desta nova polcia com as comunidades e os demais
setores governamentais, novas polticas de segurana pblica, de carter intersetorial,
poderiam ser implementadas.
A constatao, por exemplo, por parte de um policial, de que a violncia de uma
dada comunidade est relacionada falta de lazer naquela localidade pode, atravs de
uma comunicao intersetorial, determinar que o Estado implante uma poltica pblica
de maior acesso ao lazer naquela regio. Deste modo, a atuao policial no se limitaria
ao carter reativo, possibilitando a implementao de medidas que tenham efeito nas
razes dos problemas de segurana pblica, ainda que estas sejam criadas por setores
pblicos diversos.

56

Sobre o carter interdisciplinar e comunicativo dessas possveis novas medidas,

interessante anlise faz Jesus Trindade Barreto Jnior, esclarecendo que se prestaria
formulao de polticas de interveno preventiva, de carter proativo e articulado s
agendas de outros setores do poder pblico, alm de movimentos sociais responsveis e
competentes73.
Este conceito de policiamento comunitrio definido por Jos Vicente Tavares
dos Santos como um conceito de segurana pblica baseado na interao entre o
aparelho policial e a populao. Neste conceito, os policiais so capacitados em direitos
humanos, tica e cidadania e trabalham sempre em uma determinada regio, o que cria
uma relao de confiana entre o profissional e o cidado. O autor assim conclui:

Um modelo de polcia comunitria: descentralizada, com trabalho

local, desenvolvendo funes de integrao social, de mediao e
negociao de conflitos interpessoais. Ou seja, a comunidade local
discutindo os problemas do policiar, e as organizaes policiais
trabalhando com estratgias descentralizadas, focando localmente
problemas e solues, e realizando a mediao e a negociao de
conflitos.74

Importante, ainda, ressaltar, que o modelo de polcia comunitrio tem obtido

sucesso nos pases em que foi implantado, tais como os EUA, o Canad e diversos
pases europeus. Para Thomas Feltes75, este modelo parte da necessidade de se cooperar
com todos os cidados, incluindo minorias e outros grupos marginalizados, atravs de
um enfoque local, analisando cada regio pelas suas peculiaridades.
Nos pases que adotaram tal modelo, o crime passou a ser analisado em suas
causas estruturais. Desse modo, as polticas implantadas como soluo criminalidade
deixaram de ser centradas apenas na represso, passando a ter um enfoque multifatorial
que visa mais do que o simples controle da criminalidade, mas criao de uma
comunidade segura.
Feltes assim finaliza:

73

BARRETO JNIOR, J. T. Polcias Civis e polticas de segurana pblica no Brasil. Cadernos

Adenauer, Rio de Janeiro, Segurana Pblica, Fundao Konrad Adenauer, n. 4, 2009. p. 43-50.
74
SANTOS, J. V. T. Segurana Pblica e Violncia no Brasil. Cadernos Adenauer, Rio de Janeiro,
Segurana Pblica, Fundao Konrad Adenauer, n. 4, 2009. p. 83-95. p. 93.
75
FELTES, T. Combate criminalidade na prtica: o exemplo da Alemanha. In: Segurana pblica como
tarefa do Estado e sociedade. So Paulo: Fund. Konrad-Adenauer-Stiftung; Centro de Estudos, 1998. p.
17-23.

57

preciso, ainda, que se oriente o policial a agir com criatividade,

muitas vezes com medidas at pouco convencionais para resolver os
problemas, e dando a ele a liberdade para fazer isso. (...) A polcia
deve, obviamente, cooperar com os indivduos e com as instituies
da comunidade, oferecendo servios de segurana, e, tambm,
servios sociais. Entretanto, h casos que seriam melhor resolvidos
fora da polcia, utilizando-se outros recursos, e a polcia deve estar
preparada para encaminhar esses casos a outras instituies.76

Desse modo, a proposta de desmilitarizao mostra-se como uma contraposio

ao atual modelo de organizao da polcia ostensiva, atravs da criao de uma polcia
de carter comunitrio. Ela valoriza a figura do policial que est cotidianamente na rua,
o qual passa a ser considerado um gestor da segurana pblica, bem como prioriza as
medidas preventivas e de carter intersetorial, valorizando a comunicao entre a
comunidade, o aparelho policial e os demais setores pblicos.
Importante ressaltar, tambm, que, com a desmilitarizao, a polcia no mais
estaria sujeita aos regimentos e Justia militares, passando os policiais a serem
tratados como servidores pblicos de carter civil.
Atualmente, segundo o Decreto-Lei n 667/69, artigo 18, as Polcias Militares
so regidas por Regulamento Disciplinar redigido semelhana do Regulamento
Disciplinar do Exrcito, com algumas adaptaes dadas s condies especiais de cada
corporao. Tal artigo est inserido no captulo do Decreto-Lei que trata da justia e
disciplina e, embora tais matrias no se encaixem em nenhuma das matrias previstas
no inciso XXI do artigo 22 da Constituio Federal, por serem consideradas como
garantias das polcias militares, acabaram recepcionadas pelo novo ordenamento
jurdico.77
O caso brasileiro, de certa forma, semelhante ao portugus, no qual a Guarda
Nacional Republicana (GNR), rgo equivalente s policias militares brasileiras, e as
Foras Armadas so submetidas s normas do Cdigo de Justia Militar (CJM).
Importante ressaltar, porm, que a GNR somente vinculada ao Ministrio da Defesa
em tempos de guerra, ficando vinculada ao Ministrio da Administrao Pblica em
tempos de paz.

76
77

FELTES, op. cit., p. 22.

SOARES, op. cit.

58

Frederico Veras78 pontua, porm, que a diversidade das funes desempenhadas

pelas diferentes instituies submetidas ao mesmo ordenamento provoca certas
dificuldades em tratar de forma idntica duas categorias de militares.
O autor ainda aponta, alm desses problemas referentes s claras diferenas
institucionais, o excesso de rigor da Justia Militar. O delito do sono, por exemplo, que
um crime propriamente militar, caracterizado pelo simples fato do militar dormir em
servio, ainda que no haja leso efetiva. Veras assim analiza:

A previso de ser punido penalmente por dormir no servio seria

absurda no Direito Penal comum, em termos constitucionais, seria
indigna e autoritria, uma verdadeira afronta liberdade como direito
fundamental. (...) Torna-se fcil perceber que os tipos penais militares,
mormente nos crimes propriamente militares, so indicadores claros
da culpa penal extremada inerente ao Direito Penal Militar.79

Para Veras80, este ordenamento cria um cenrio em que, mesmo em tempos de

paz, pelo descumprimento de ordens ser severamente punvel disciplinar e penalmente,
o militar passa a ter um receio muito maior do que o de um servidor civil em
desobedecer uma ordem superior.
Isso porque o objetivo dos crimes propriamente militares coibir condutas que
prejudiquem os objetivos militares atravs de uma pena com funo de preveno geral
negativa. Seria uma forma de impor-se um comportamento atravs da fora do exemplo.
Este conceito, porm, ope-se dignidade humana, pois transforma uma pessoa em um
instrumento de intimidao de outras.
Alm disso, apesar da rigidez disciplinar e das severas punies a atitudes de
insubordinao, no rara a impunidade em casos de abusos cometidos por policiais
militares quando submetidos Justia Militar. a anlise que faz Rogrio Lauria Tucci:

Inmeros, constantes e interminveis so, enfim, os casos em que se

tem notcia de prtica da tortura (no obstante tida, pelo art. 5, XLIII,
da CF/1988, como crime inafianvel e insuscetvel de graa ou
anistia...) e de extermnio de pessoas ou de grupo de pessoas, por
elementos da Polcia Militar, sem a correspondente persecuo penal
e/ou a consequente punio dos seus autores, especialmente a partir da
78

VERAS, F. M. M. Culpabilidade nos crimes propriamente militares. So Paulo: Liv. e Ed.

Universitria de Direito, 2007. p. 73.
79
Ibidem, p. 73.
80
Ibidem

59

edio da EC 7/77, quando se definiu a competncia da Justia Militar

Estadual para o julgamento de quaisquer crimes praticados por
policiais militares, nas atividades de policiamento.81

Deste modo, a desvinculao da instituio policial das normas e justia

militares seria benfica tanto ao policial, que no mais estaria sujeito ao rigor disciplinar
da instituio, quanto sociedade civil, que estaria mais protegida dos abusos
cometidos em atividades policiais, vez que estes no seriam mais julgados por seus
pares militares.
A desmilitarizao seria a principal caracterstica da proposta de reforma do
sistema de segurana pblica, especialmente no que tange ao carter institucional desta.
Seria uma forma de adequar a instituio funo que compete a ela. A seguir, ser
feita uma anlise de outras propostas que, em conjunto com o processo de
desmilitarizao, proporcionariam maior eficcia e valorizao do profissional nas
atividades policiais.

5.2. CICLO COMPLETO E CARREIRA NICA

A Constituio Federal de 1988, ao determinar os rgos responsveis pela

segurana pblica no mbito estadual, tratou de separar as funes de polcia judiciria
e a apurao de infraes penais das funes de polcia ostensiva e preservao da
ordem pblica. Enquanto as primeiras atribuies foram determinadas como
competncias das polcias civis estaduais, as segundas foram incumbidas s polcias
militares.
Esta situao peculiar brasileira ocasionou o fracionamento do ciclo policial,
posto que as atividades ostensivas e as investigativas so realizadas por diferentes
organizaes policiais, o que ocasiona alguns problemas de ordem institucional que
afetam diretamente a segurana pblica no pas.
A peculiaridade dessa situao apontada por Carlos Magno Nazareth
Cerqueira82, aduzindo que o policiamento e a investigao criminal so as principais

81

TUCCI, R. L. Processo Penal e Direitos Humanos no Brasil. Revista dos Tribunais, v. 755, p. 455, set.
1998.
82
CERQUEIRA, op. cit.

60

funes exercidas pela polcia na atividade de controle do crime. No Brasil, porm,

estas funes so separadas entre as polcias militares e as civis.
J no contexto internacional, o autor esclarece que, tradicionalmente, as polcias
que operam no campo de segurana pblica exercem ambas as funes. Somente em
raras excees ocorre a separao de tais funes, como em casos de vigilncia
especfica de atividades administrativas ou de determinados crimes que exigem uma
investigao policial.
Anlise semelhante faz Matheus Afonso Medeiros83. O autor aponta que,
semelhana do Brasil, pases desenvolvidos possuem um grande nmero de
organizaes policiais. Assim, no em termos numricos que nosso pas se diferencia
de outros como Alemanha, Itlia, Frana, Inglaterra e EUA, mas sim, na atribuio de
funes.
Isso porque, nesses pases, ainda que haja a diversidade de organizaes, todas
elas realizam o ciclo completo da atividade policial. Nesses pases, a diferenciao entre
tais organizaes se d por critrios geogrficos e no funcionais.
No caso dos EUA, por exemplo, a especializao, ou seja, a diviso de funes,
se d dentro da prpria instituio. Assim, dentro da mesma organizao, existem os
officers, responsveis pelo patrulhamento, e os detectives, responsveis pelas
investigaes.
J no Brasil, tal especializao se d de maneira extraorganizacional, ou seja, em
um mesmo espao geogrfico, existe uma polcia com a funo de investigar e outra
qual incumbem as tarefas paramilitares e de patrulhamento.
Tal fracionamento do ciclo policial acarreta em problemas que sero melhor
analisados a seguir. Por isso, a reforma do sistema de segurana pblica proposta pela
PEC-51/2013 estabelece, alm da desmilitarizao da polcia ostensiva, a formao de
novas organizaes policiais com ciclo completo, ou seja, que realizem as tarefas
policiais em sua totalidade.
o que est disposto no artigo 2 da referida proposta, atravs do acrscimo do
artigo 143-A, na Constituio Federal, o qual, em seu pargrafo nico, determina que as

83

MEDEIROS, M. A. Aspectos Institucionais da Unificao das Polcias no Brasil. Revista de Cincias

Sociais, Rio de Janeiro, v. 47, n. 2, p. 271- 296, 2004.

61

polcias organizadas pelo Estado devero atuar ostensiva e preventivamente,

investigando e realizando a persecuo criminal.
O ciclo completo das polcias estaduais est previsto, tambm, no artigo 4 da
PEC-51, o qual acrescenta o artigo 144-A na Constituio Federal, instituindo, ainda, a
carreira nica nestas organizaes. Tal artigo assim regularia:

Art. 144-A. A segurana pblica ser provida, no mbito dos Estados

e Distrito Federal e dos municpios, por meio de polcias e corpos de
bombeiros.
1 Todo o rgo policial dever se organizar em ciclo completo,
responsabilizando-se cumulativamente pelas tarefas ostensivas,
preventivas, investigativas e de persecuo criminal.
2 Todo rgo policial se organizar por carreira nica.
(...)

A implantao de uma nova organizao das estruturas policiais pautada no ciclo

completo visa a uma maior eficcia destas na realizao de suas funes. Isso porque
h, hoje, um grande desencontro entre as diversas funes policiais, vez que elas se
encontram separadas pelas atribuies especficas de cada instituio.
Nesse sentido, Medeiros assim analisa os problemas ocasionados pelo
fracionamento do ciclo policial:

A especializao extra-organizacional gera consequncias para o

campo institucional. Dificulta a troca de pessoal entra as organizaes,
visto que os policiais tm profisses diferentes (fora normativa). A
estrutura militar no vista como adequada s tarefas civis, e viceversa (fora mimtica). Alm disso, durante a maior parte de sua
histria, as polcias foram completamente separadas em termos de
comando (fora coercitiva). Apesar do contato dirio entre as duas
organizaes policiais, h pouca troca de recursos tcnicos e
institucionais.84

De maneira semelhante, Cerqueira85 afirma que as atividades preventivas e

repressivas do controle da criminalidade so muito interligadas. Por isso, somente
quando desenvolvidas pela mesma organizao policial, elas atingem a articulao e a
coordenao necessrias para a sua eficaz realizao.

84
85

MEDEIROS, op. cit.

CERQUEIRA, op. cit.

62

Para o autor, porm, isto no significa acabar com a pluralidade de polcias

existentes, tampouco a impossibilidade da existncia de uma polcia judiciria para
determinados tipos de delitos, como o caso da polcia federal.
Luiz Eduardo Soares86 vai alm e analisa que, na verdade, as instituies
policiais estaduais so duplamente divididas. A primeira diviso seria a ocasionada pelo
fracionamento do ciclo de atividade policial, atribuindo a uma polcia civil o trabalho
investigativo e de persecuo criminal, e a uma polcia militar a atividade preventiva e
ostensiva. Este fracionamento torna o que deveria ser cooperao e integrao em
rivalidade, disputa e conflito, vez que formam-se duas instituies de valores e regras
muito distintos.
Para o idealizador da PEC-51, porm, dentro destas duas instituies policiais
ocorre uma nova duplicao. Isso porque a polcia civil dividida em dois
subuniversos, um formado por delegados e outro por agentes. O mesmo processo ocorre
dentro da polcia militar, a qual fracionada entre oficiais e praas.
Esses dois universos formados dentro de cada instituio pouco se comunicam e
apresentam uma srie de distines, tais como valores, nveis salariais, prestgios e
poderes institucionais. Alm disso, os membros dos subuniversos mais baixos, os
agentes e os praas, no podem avanar aos mais altos atravs da prpria carreira,
devendo recorrer a meios externos para isso.
Assim, a diviso intrainstitucional no s impede a coeso interna das polcias
como, tambm, bloqueia a ascenso dos policiais que esto cotidianamente na rua. Para
Luis Eduardo Soares, isso uma forma de marginalizao desse profissional, que fica
desestimulado ao ser impedido de alcanar posies superiores dentro da prpria
carreira.
Barreto Jnior aponta para a insatisfao das camadas inferiores das polcias
civis no que tange a incapacidade de ascender e conquistar maior poder dentro da
instituio, e que pode ser conferida s demais organizaes policiais. O autor assim
analisa:

Aumenta vertiginosamente o afluxo de pessoas com graduao

superior s carreiras tradicionalmente subordinadas (...) e esses grupos
internos reivindicam maior espao de participao, no apenas na
86

SOARES, op. cit.

63

esfera decisria, mas tambm na tarefa cognitiva de estruturar a

narrativa cientificamente sustentada dos episdios criminais (...).87

Importante ressaltar que a PEC-51, por meio de seu artigo 3, visa impor a
carreira nica tambm s instituies policiais de mbito da Unio, atravs da alterao
do artigo 144 da Constituio, que regularia sobre a polcia federal, a polcia rodoviria
federal e a polcia ferroviria federal.
Assim, a carreira nica passa a ser uma diretriz de carter nacional para a
reforma e a estruturao do sistema de segurana pblica. Esta diretriz pode ser
entendida no s como uma medida para aumentar a coeso interna das instituies
policiais, como tambm uma forma de valorizar o policial como profissional.
Para Barreto Jnior, a manuteno do policial como cidado de segunda classe
um entrave para a reconstruo do modelo destas instituies no pas. Ele assim
conclui:

No nos basta recompensar o homem com salrio, como veem alguns;

impe-se, repetimos, propiciar condies para identificar aspiraes
democrticas, premissa fundamental para que ele seja, legtima e
conscientemente, o detentor da fora explcita (...). Em suma, cumprenos livr-lo prioritariamente da alienao, inclusive material e a do
salrio. Essa interveno significa a retirada da agncia policial de sua
vulnerabilidade a culturas autoritrias ou marginais, cuja
consequncia, basicamente, desvia o direito da justia, at pelo
embrutecimento do prprio homem de polcia, e, portanto, pela
negao da dignidade do seu trabalho.88

Desse modo, tem-se a imposio do ciclo completo como uma soluo para a
maior coeso entre as diversas atividades atribudas s organizaes policiais estaduais,
conferindo maior eficcia na realizao destas.
Por outro lado, a imposio da carreira nica a todas as instituies policiais do
pas tm como objetivo no s a maior coeso interna de tais organizaes, como
tambm a maior valorizao do policial como profissional, vez que, com tal medida,
haver um maior estmulo para que este realize suas tarefas ante a capacidade de
ascenso dentro da prpria carreira.

87
88

BARRETO JNIOR, op. cit., p. 46.

Ibidem, p. 175.

64

5.3. OUTRAS CONSIDERAES SOBRE A PROPOSTA

Alm das mudanas institucionais propostas na PEC-51, atravs da

desmilitarizao e da imposio do ciclo completo e da carreira nica nas polcias, o
projeto versa, ainda, sobre outras mudanas no Texto Constitucional, principalmente no
que tange s competncias dos entes federativos.
Isso porque, em matria de segurana pblica, no modelo atual, o poder
decisrio e organizacional est muito concentrado nos Estados, restando pouco o que
fazer Unio e aos Municpios nesta rea.
No tocante Unio, o texto da PEC-51 traz uma nova perspectiva para a
segurana pblica em mbito nacional, conferindo novas competncias ao ente
federativo.
O artigo 1 do referido projeto, por exemplo, prope o acrscimo dos incisos
XXVI e XXVII ao artigo 21 da Constituio Federal, que versa sobre as competncias
da Unio. Tal artigo passaria a ter o seguinte texto:

Art. 21. Compete Unio:

(...)
XVI estabelecer princpios e diretrizes para a segurana pblica,
inclusive quanto produo de dados criminais e prisionais, gesto
do conhecimento e formao dos profissionais, e para a criao e o
funcionamento, nos rgos de segurana pblica, de mecanismos de
participao social e promoo de transparncia; e
XVII apoiar os Estados e municpios na proviso da segurana
pblica.

Assim, denota-se que, com o possvel advento da PEC-51, a Unio passaria a ter
papel fundamental na formao de princpios e diretrizes que norteariam a estruturao
dos rgos de segurana pblica, desde a formao de seus profissionais at a gesto de
tais instituies. Importante ressaltar, porm, que a organizao das policias estaduais,
ainda assim, competiria aos Estados, que deveriam apenas pautar-se nas diretrizes
estabelecidas em mbito nacional para tanto.
As principais diretrizes j estariam bem delimitadas no artigo 143-A, que seria
acrescido na Constituio atravs da PEC em questo. Estes princpios seriam a atuao

65

isonmica em relao a todos os cidados, a valorizao de estratgias de preveno do

crime e da violncia, a valorizao dos profissionais de segurana pblica, a garantia de
funcionamento de mecanismos de controle social e de promoo da transparncia e a
preveno e a fiscalizao efetivas de abusos e ilcitos cometidos por profissionais de
segurana pblica. Deve-se acrescentar, ainda, a tais princpios e diretrizes, a
desmilitarizao, o ciclo completo e a carreira nica.
Sergio Adorno89 considera que a formulao de diretrizes nacionais para a
conduo das polticas pblicas cabe ao governo federal. No entanto, no que tange
ordem pblica civil, no Brasil, tal responsabilidade do governo estadual, que dispe de
certa autonomia para formular diretrizes e comandar as polcias civil e militar. Ao
governo federal, cabe a interveno em casos de grave ameaa segurana pblica e de
solicitao do prprio governo estadual.
Ocorre que, para o autor, as mudanas dos padres convencionais de crime e
delinquncia, cada vez mais internacionalizados em um contexto de economia global,
exigem maior responsabilidade da Unio na rea de segurana pblica.
De forma semelhante, Luiz Eduardo Soares90 considera que, no atual sistema de
segurana pblica, a Unio tem responsabilidades muito parcas, tais como a
organizao das trs polcias federais e a Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(SENASP). A SENASP, porm, possui uma srie de responsabilidades que no tem
capacidade de cumprir, pois no dispe de autoridade, poder e recursos para tanto.
O empoderamento da Unio na rea de segurana pblica, porm, no
significaria a criao de um nico processo unificado que subordinasse os demais entes
federativos a um modelo criado em carter nacional. Esse modelo se refere mais
criao de uma poltica nacional que formule diretrizes e princpios que auxiliem os
demais entes federativos nas articulaes e distribuies de trabalho na formao das
instituies policiais, conforme prope o projeto da PEC-51.
A

referida

Emenda

Constitucional

possibilitaria,

ainda,

um

maior

empoderamento dos municpios na gesto da segurana pblica. Isso porque tal

proposta, ao acrescentar o artigo 144-A Constituio, assim regularia:

89

ADORNO, S. Polticas pblicas de segurana e justia penal. Cadernos Adenauer, Rio de Janeiro,
Segurana Pblica, Fundao Konrad Adenauer, n. 4, 2009. p. 9-27.
90
SOARES, op. cit.

66

Art. 144-A. A segurana pblica ser provida, no mbito dos Estados

e Distrito Federal e dos municpios, por meio de polcias e corpos de
bombeiros.
(...)
3 Os Estados e o Distrito Federal tero autonomia para estruturar
seus rgos de segurana pblica, inclusive quanto definio da
responsabilidade do municpio, observando o disposto nesta
Constituio, podendo organizar suas polcias a partir da definio de
responsabilidades sobre territrios ou sobre infraes penais.
4 Conforme o caso, as polcias estaduais, os corpos de bombeiros,
as polcias metropolitanas e as polcias regionais subordinam-se aos
Governos dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; as
polcias municipais e as polcias submunicipais subordinam-se ao
Prefeito do municpio.
(...)

Alm disso, o artigo 6 da referida PEC dispe que o municpio que j possua
Guarda Municipal pode convert-la em polcia municipal observando o disposto no
artigo supracitado, bem como obedecendo a parmetros estabelecidos em lei para a
reestruturao destas instituies.
Atualmente, no que tange a segurana pblica, o Texto Constitucional somente
dispe que os municpios podem constituir guardas municipais cujas funes sejam de
proteger seus bens, servios e instalaes. Tais funes, porm, pouco tem a ver com a
questo da segurana pblica, o que denota a baixa capacidade de interferir em tal rea
por parte dos municpios.
Luiz Eduardo Soares91 aponta que o baixo empoderamento do municpio na
questo da segurana pblica contrasta com o que ocorre em outras reas de polticas
pblicas, tais como sade e educao, nas quais o ente federativo tem importncia
crescente. Na rea de segurana, porm, cabe ao municpio a possibilidade de criar
guardas municipais apenas.
Apesar da funo de vigiar e proteger patrimnios municipais, a demanda da
populao acaba por exercer uma presso nas diversas prefeituras, o que faz que tais
guardas sofram um desvio de funo. Para o Ex-Secretrio, tais guardas acabam sendo
transformadas em pequenas polcias militares, que reproduzem os mesmos vcios destas
instituies. Isto ocorre por conta da ausncia de uma poltica nacional que regule e
coordene a criao dessas guardas.
91

SOARES, op. cit.

67

Assim, a baixa capacidade municipal de intervir nos assuntos de segurana

pblica e a ausncia de uma poltica de diretrizes nacionais para o tema tem como
consequncia a implantao de polticas pblicas municipais de segurana, quando estas
acontecem, de pouca eficcia.
Nesse sentido, Maria Eugnio Telles ressalta que, devido s prprias
dificuldades do servio policial, este deve estar sob controle permanente de seus
usurios. Tal controle, porm, depende do acesso que a populao tem esfera de poder
qual a instituio subordinada, que s direto no mbito municipal. Assim, o
dispositivo constitucional que atribui aos municpios a competncia para legislar sobre
assuntos de interesse local, qual seja o artigo 30, inciso I, deve ser aplicado tambm
segurana pblica.
Isso porque a verdadeira polcia comunitria seria a municipal, devido escala e
abrangncia, que possibilitam maior transparncia e uma maior fiscalizao por parte
da prpria populao. Este conceito de polcia muito semelhante a outro j implantado
no pas, quando fora criada a Guarda Civil, em So Paulo, em 1926. Tal guarda era
uniformizada e sujeita hierarquia e disciplina, mas sem quartis, aos moldes da polcia
inglesa, desempenhando funes preventivo-ostensivas.
A autora ainda finaliza:

No bastasse isso, descentralizar a polcia preventivo-ostensiva

medida fundamental para combater a burocracia e o gigantismo que
pem a perder a administrao do servio policial, hoje marcada pelo
autoritarismo, pelo desperdcio e pela ineficincia. Os imensos
contingentes policiais, administrados em mbito estadual, com uma
cadeia interminvel de atividades-meio, oneram o oramento e
dificultam o combate corrupo.92

A importncia dos municpios ressaltada tambm por Theodomiro Dias Neto93,

que pontua que a experincia em diversos pases comprova o potencial municipal como
fora motriz de transformaes para a resoluo de problemas, mesmo os de ordem
global como o desemprego ou a destruio ambiental.

92
93

TELLES, op. cit.

DIAS NETO, T. Segurana urbana: o modelo da nova preveno. So Paulo: Editora Revista dos
Tribunais; Fundao Getlio Vargas, 2005. p. 131-132.

68

Isso porque o municpio o espao onde os problemas se manifestam e exercem

influncia mais direta na vida das pessoas, sendo, assim, o ponto de partida para
mobilizaes polticas que tratem das consequncias sociais destes problemas.
A municipalizao da segurana pblica se mostra uma tendncia mundial, como
se pode depreender do exemplo anglo-saxo de policiamento comunitrio, no qual a
polcia funciona como coordenadora de aes locais de preveno. Frana, Itlia,
Blgica e Alemanha tambm so representantes desta tendncia, j que nestes pases os
governos municipais assumem o papel de coordenadores de aes de preveno, atravs
de um conceito conhecido como preveno comunal.
No caso alemo, por exemplo, tem-se a criao dos Conselhos de Preveno,
cuja tarefa de integrar competncias diversas atravs da criao de grupos de trabalho
voltados a coordenao de aes preventivas em questes problemticas ligadas
criminalidade.
A tendncia tambm vem atingindo a Amrica Latina, ainda de forma um pouco
mais tmida, conforme analisa Luis Salas94. Para o autor, o continente passou, nos anos
90, por uma onda de descentralizao dos governos, transferindo-se uma srie de
funes aos governos locais. A transferncia dos deveres da polcia aos municpios
seria, assim, uma possvel consequncia deste processo. o caso de Brasil, Argentina,
Costa Rica e Mxico que, por apresentarem um modelo mais descentralizado, possuem
uma multiplicidade de unidades policiais.
Assim, o empoderamento municipal na rea de segurana pblica proposto pela
PEC-51 segue uma tendncia mundial e tem como objetivo a implantao de forma
mais eficaz do conceito de polcia comunitria. A municipalizao das polcias seria
uma forma de aproximar tais instituies da populao local, possibilitando a
implantao de polticas pblicas de segurana mais eficazes.
Importante, porm, analisar que ao Estado continuar competindo a organizao
das polcias estaduais, sempre pautadas nas novas diretrizes nacionais de segurana
pblica. Deve-se compreender, no entanto, que a imposio do ciclo completo no
significaria a unificao das diversas organizaes policiais.
o que se depreende do artigo 7 da PEC-51, que assim regula:
94

SALAS, L. P. Justia Penal na Amrica Latina: reformas e desafios. In: Segurana pblica como tarefa
do Estado e sociedade. So Paulo: Fund. Konrad-Adenauer-Stiftung; Centro de Estudos, 1998. p. 39-85.

69

Art. 7 O Estado ou Distrito Federal poder, na estruturao de que

trata o 3 do art. 144-A da Constituio, definir a responsabilidade
das polcias:
I sobre o territrio, considerando a diviso de atribuies pelo
conjunto do Estado, regies metropolitanas, outras regies do Estado,
municpios ou reas submunicipais; e
II sobre grupos de infrao penal, tais como infraes de menor
potencial ofensivo ou crimes praticados por organizaes criminosas,
sendo vedada a repetio de infraes penais entre as polcias.

Desse modo, caberia ao Estado organizar as polcias estaduais seguindo critrios

territoriais ou de especializao em certos tipos criminais, sempre seguindo as diretrizes
nacionais de segurana pblica para as instituies policiais, como o ciclo completo, a
carreira nica e a desmilitarizao.
Outro aspecto importante da PEC-51 a criao de uma ouvidoria externa e
independente da polcia, atravs do acrscimo do artigo 144-B na Constituio Federal,
que assim regularia:

Art. 144-B. O controle externo da atividade policial ser exercido,

paralelamente ao disposto no art. 129, VII, por meio de Ouvidoria
Externa, constituda no mbito de cada rgo policial previsto nos
arts. 144 e 144-A, dotada de autonomia oramentria e funcional,
incumbida do controle da atuao do rgo policial e do cumprimento
dos deveres funcionais de seus profissionais e das seguintes
atribuies, alm daquelas previstas em lei:
I requisitar esclarecimentos do rgo policial e dos demais rgos de
segurana pblica;
II avaliar a atuao do rgo policial, propondo providncias
administrativas ou medidas necessrias ao aperfeioamento de suas
atividades;
III zelar pela integrao e compartilhamento de informaes entre os
rgos de segurana pblica e pela nfase no carter preventivo da
atividade policial;
IV suspender a prtica, pelo rgo policial, de procedimentos
comprovadamente incompatveis com uma atuao humanizada e
democrtica dos rgos policiais;
V receber e conhecer das reclamaes contra profissionais
integrantes do rgo policial, sem prejuzo da competncia disciplinar
e correcional das instncias internas, podendo aplicar sanes
administrativas, inclusive a remoo, a disponibilidade ou a demisso
do cargo, assegurada ampla defesa;
VI representar ao Ministrio Pblico, no caso de crime contra a
administrao pblica ou de abuso de autoridade; e

70

VII elaborar anualmente relatrio sobre a situao da segurana

pblica em sua regio, a atuao do rgo policial de sua competncia
e dos demais rgos de segurana pblica, bem como sobre as
atividades que desenvolver, incluindo as denncias recebidas e as
decises proferidas.
Pargrafo nico. A Ouvidoria Externa ser dirigida por OuvidorGeral, nomeado, entre cidados de reputao ilibada e notria atuao
na rea de segurana pblica, no integrante de carreira policial, para
mandato de 02 (dois) anos, vedada qualquer reconduo, pelo
Governador do Estado ou do Distrito Federal, ou pelo Prefeito do
municpio, conforme o caso, a partir de consulta pblica, garantida a
participao da sociedade civil inclusive na apresentao de
candidaturas, nos termos da lei.

Desse modo, o rgo responsvel pelo controle das atividades policiais ser
externo instituio e garantido constitucionalmente. Ele ter competncia
regulamentar, dispondo sobre procedimentos de atuao policial, suspendendo a
execuo de procedimentos inadequados e avaliando e monitorando suas atividades.
Tambm ter competncia disciplinar, devendo receber e processar reclamaes e
denncias de abusos cometidos por policiais, podendo at mesmo decidir pela demisso
do cargo.
Interessante analisar que o novo Texto Constitucional traria, na regulao de tais
ouvidorias, princpios e valores norteadores da reforma pretendida na rea da segurana
pblica, vez que o inciso III do artigo supracitado faz referncia preferncia por
polticas de preveno, ao invs das de represso. Alm disso, o inciso IV faz referncia
aos valores democrticos e de dignidade humana, tidos como essenciais na reforma do
aparato policial no pas.
Para finalizar a anlise da proposta de reforma da segurana pblica, insta
ressaltar o artigo 5 da referida PEC, o qual dispe o seguinte:
Art. 5 Ficam preservados todos os direitos, inclusive aqueles de
carter remuneratrio e previdencirio, dos profissionais de segurana
pblica, civis ou militares, integrantes dos rgos de segurana
pblica objeto da presente Emenda Constituio poca de sua
promulgao.

Assim, a reforma a ser implantada pela PEC-51, apesar de apresentar grandes

alteraes no sistema de segurana pblica do pas, principalmente no que tange as
instituies policiais, preservar os direitos adquiridos dos profissionais de segurana
pblica pertencentes a estas.

71

O processo de reforma do setor no dever ultrapassar seis anos, devendo os

Estados, o Distrito Federal e a Unio implantarem o disposto na PEC-51 dentro deste
prazo, conforme regula o artigo 9 da proposta. Tal processo dever ser feito atravs de
ampla participao social e monitoramento por parte da sociedade civil, afim de que se
garantam os interesses da coletividade e a eficcia da reforma.

72

6. CONCLUSO

Com o grave quadro social apresentado no pas no que se refere ao tema de

segurana pblica, uma reforma deste sistema e das instituies que o constituem se
mostra atual e de suma importncia. Atravs de anlise histrica, pode-se perceber que
as principais tentativas de soluo aos problemas sociais desta rea convergiram para a
militarizao dos diversos aparelhos policiais no pas.
Este processo de militarizao da segurana interna do pas comea desde
meados do sculo XIX, como uma forma de, alm de garantir a ordem pblica por meio
da represso e persecuo criminal, minar os movimentos sociais que comeavam a
surgir, ainda que de forma tmida, nesse perodo.
Percebe-se, ainda, que o processo de militarizao das polcias ganha fora
conforme a instabilidade poltica e os movimentos sociais crescem, principalmente com
a chegada dos imigrantes europeus aps o fim da escravido negra e a posterior
formao de um proletariado brasileiro.
A militarizao do sistema de segurana pblica atinge seu pice e se consolida
com o perodo marcado pela Ditadura Militar, no qual, atravs do Decreto-Lei n
667/69, criada a Polcia Militar. Criada sob a gide de um regime autoritrio e a
Doutrina da Segurana Nacional, tal instituio se manteve mesmo aps a
redemocratizao do pas, sendo certo que a Constituio Federal de 1988 manteve a
organizao dos aparelhos policiais responsveis pela segurana pblica tal qual fora
instituda no Regime Militar.
Desse modo, a Polcia Militar, que hoje continua responsvel pela funo
ostensiva e pela manuteno da ordem pblica, manteve algumas prticas e vcios do
perodo ditatorial, dada a manuteno de seu carter militar.
Isso porque o militarismo possui algumas caractersticas que tornam tal
organizao incompatvel com as atividades policiais desde a formao de seus
profissionais. O prprio isolamento do aspirante a oficial da polcia j denota um
rompimento com o resto da sociedade e com a natureza civil da instituio.
Esse rompimento e o consequente desvio de funo so agravados por outras
caractersticas tipicamente militares como a organizao hierrquica rgida e altamente

73

verticalizada com grande concentrao de poder decisrio. Tais caractersticas

contribuem para uma srie de prticas sistemticas da polcia militar de violao dos
direitos humanos, bem como para o crescimento de um sentimento de preconceito dos
membros da instituio contra cidados de classes mais pobres e minorias raciais.
Denota-se, porm, que o trao militar mais problemtico e que causa maior
impacto na sociedade a adeso da polcia militar a ideologia do inimigo. Tal ideologia
tem suas razes na Doutrina de Segurana Nacional e, apesar da redemocratizao,
persistiu nas prticas policiais, bem como se tornou uma caracterstica do sistema
punitivo brasileiro de modo geral.
Na prtica, porm, pode-se afirmar que as prticas policiais baseadas nesta
ideologia pouco surtiram efeito no combate criminalidade, vez que esta seria
consequncia de uma srie de fatores sociais como a desigualdade de renda e o baixo
acesso a necessidades bsicas como sade e educao para a populao mais pobre.
Assim, uma atividade puramente repressiva, mas que no ataca o fato gerador dessa
criminalidade tem pouca eficcia na soluo de tal problema.
Desse modo, a desmilitarizao se mostra como um processo de adequao das
instituies policiais para um modelo em que elas possam exercer sua funo de
maneira correta e eficaz. Este processo visa aumentar o sentimento de segurana da
populao, bem como reduzir as altas taxas de criminalidade, atravs da transformao
de uma polcia que possui carter militar e blico para uma polcia de carter civil e
comunitrio.
Nesse sentido, a PEC-51/2013 demonstra ser a principal diretriz para uma
reforma radical do sistema de segurana pblica, principalmente no tocante s
instituies responsveis pela mesma. Tal proposta considera o carter militar, pautado
em um conceito de pronto emprego e na ideologia do inimigo, um desvio na real
funo policial preventivo-ostensiva e de manuteno da ordem pblica. Para tanto
sugere o modelo desmilitarizado de polcia comunitria, atravs do qual o policial se
torna um gestor da segurana pblica.
Neste novo papel, o policial valorizado e passa a atuar de forma mais prxima
comunidade local, dialogando com as diversas organizaes sociais, bem como com
as outras esferas de poder pblico. Essa atuao possibilita a implantao de polticas
pblicas interdisciplinares e intersetoriais que podem aumentar o sentimento de

74

segurana da populao com mais eficcia, privilegiando aspectos preventivos no

combate ao crime, ao invs de aspectos repressivos.
A PEC-51/2013 ainda prope algumas outras mudanas nas instituies policiais
como a implantao obrigatria do ciclo completo e da carreira nica. A primeira
medida visa a maior eficcia das atividades policiais, que passaro a ser exercidas em
sua integralidade pelas organizaes, ou seja, estas devero, obrigatoriamente, realizar
as atividades preventivo-ostensivas e investigativas. A segunda visa valorizao do
policial atravs de um sistema que possibilite a ascenso dos membros da polcia
atravs da prpria carreira.
Outros aspectos importantes da referida proposta so a criao de uma ouvidoria
externa, responsvel pelo controle das atividades policiais, bem como o empoderamento
da Unio, no que tange formulao dos princpios bsicos da organizao da
segurana pblica, e dos Municpios, seguindo uma tendncia mundial.
Diante de tal anlise, a desmilitarizao da polcia e a transio para um conceito
de polcia comunitria se mostra como a principal medida para solucionar o problema
da segurana pblica no pas. Tal processo j demonstrou ser eficaz no combate
criminalidade e no aumento do sentimento de segurana da populao em outros pases,
principalmente no continente europeu.
Importante frisar, tambm, que o atual carter militar da polcia ainda causa certa
averso da sociedade civil quanto instituio, diante do papel exercido por ela durante
a Ditadura Militar. Alis, este carter faz com que a organizao continue a repetir
vcios praticados naquele perodo, como as execues extrajudiciais e a tortura.
Diante disso, somente a desmilitarizao pode reaproximar as polcias da
populao, algo que primordial para a implantao do conceito de polcia comunitria
no pas.
Evidente uma reduo drstica dos ndices criminais depende de uma srie de
outros fatores e de poltica pblicas que tenham como objetivo a distribuio de renda, o
acesso a necessidades bsicas para toda a populao e a garantia de direitos
fundamentais.
No entanto, no que tange s instituies responsveis pela segurana pblica no
pas, a desmilitarizao da polcia militar e a formao de uma polcia de carter civil e
comunitrio demonstra ser, conforme exemplos internacionais, o primeiro passo a ser

75

dado para a criao de uma sociedade segura e com total respeito aos direitos dos
cidados.

76

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