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LA SANATORIA AMBIENTALE

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LA SANATORIA AMBIENTALE
(legge delega 27 dicembre 2004, n. 308)
(a cura del geom. Antonio Gnecchi)
La legge 27 dicembre 2004, n. 308, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 302 del 27 dicembre
2004 n. 187, entrata in vigore lo scorso 11 gennaio 2005.
La nuova disciplina della sanatoria ambientale contiene due regimi con contenuti e limitazioni
diverse.
Abusi conclusi entro il 30 settembre 2004.
La depenalizzazione scatta senza limiti di volume o di superficie e nemmeno di destinazione
duso per chi ha eseguito interventi senza autorizzazione paesaggistica o in difformit dalla
stessa, fino al 30 settembre 2004.
Gli interventi eseguiti devono per ottenere la compatibilit paesistica che viene accertata
dallente preposto alla tutela del vincolo, previo parere della soprintendenza, non vincolante.
Una condizione per il rilascio della sanatoria ambientale che le tipologie edilizie e i materiali
devono essere compatibili con il contesto paesaggistico.
Altra condizione quella di pagare una sanzione. Una parte di questa sanzione riguarda la
somma indicata dallarticolo 167 del decreto legislativo n. 42/04 che pari al maggior importo
tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione, tenuto conto che
questultimo deriva comunque a fronte delle spese sostenute per la realizzazione delle opere.
Tale importo, deriva da una perizia di stima dellufficio tecnico, viene poi incrementata di una
cifra variabile fra un terzo e la met.
A questo importo poi va aggiunta una sanzione ulteriore fissata da chi rilascia la certificazione
di compatibilit paesaggistica tra i 3 mila e i 50 mila euro.
Una annotazione doverosa sulle sanzioni pecuniarie di cui sopra che devono essere versate
anticipatamente. vero che la legge dice che i trasgressori abbiano previamente pagato le
sanzioni, ma anche vero che le somme devono essere versate anticipatamente rispetto al
conseguimento della compatibilit paesaggistica.
La norma non prevede inoltre che il pagamento preventivo costituisca causa di decadenza
della domanda.
Larticolo 1, comma 37, della legge delega prevede che laccertamento postumo di compatibilit
paesaggistica dei lavori abusivamente eseguiti determini lestinzione del reato di cui allarticolo
181 del codice Urbani e di ogni altro reato in materia paesaggistica.alle condizioni sopra
esposte.
Le domande vanno presentate entro il 31 gennaio 2005.
La nuova norma non specifica esattamente quali siano le categorie dei beni paesaggistici
ammessi alla sanatoria ambientale, mentre il codice Urbani da, nel decreto legislativo n, 42/04,
una definizione molto ampia, comprendendo anche le coste, i parchi e le riserve naturali.
Occorre tuttavia evidenziare che laccertamento in questione si limita a disporre la sanatoria
sotto il profilo paesaggistico, senza nulla disporre in merito al titolo edilizio abilitativo (permesso
di costruire o dia).
Resta quindi la necessit di ottenere il rilascio del titolo abilitativo edilizio secondo le procedure
di cui agli articoli 36 e 37 del T.U. Edilizia.
Abusi compiuti dopo il 1 ottobre 2004.
Il secondo regime introdotto dalla legge delega quello ordinario, senza limiti temporali.
In questi casi il reato per labuso edilizio eseguito sui beni paesaggistici pu essere estinto a
condizioni pi severe rispetto alla sanatoria, a termine .
Anche in questo caso si deve presentare la domanda di accertamento di compatibilit
paesistica degli interventi medesimi.
Gli interventi edilizi, in assenza o in difformit dellautorizzazione paesaggistica, non devono
aver dato luogo ad un aumento di volume o di superficie, i materiali impiegati devono essere

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conformi allautorizzazione paesaggistica e gli interventi ammissibili sono solo quelli di


manutenzione, ordinaria e straordinaria. In questi casi per il parere della soprintendenza
vincolante per lente sub delegato alla tutela del vincolo.
Anche per questo tipo di sanatoria ambientale prevista lapplicazione della sanzione di cui
allarticolo 167 del decreto legislativo n. 42/04.
Il soggetto interessato presenta istanza allautorit preposta alla tutela del vincolo perch
questa si pronunci in merito alla compatibilit paesaggistica degli interventi. LAmministrazione
dovr pronunciarsi entro il termine perentorio di 180 giorni, previo parere vincolante della
soprintendenza, che dovr a sua volta esprimersi entro il termine perentorio di 90 giorni.
Una modifica di rilievo riguarda larticolo 181 del codice Urbani. Il comma 1 ter dispone ora
che, fermo restando lapplicazione delle sanzioni amministrative, le sanzioni penali non si
applicano alle tipologie di lavori che abbiano ottenuto laccertamento di compatibilit
paesaggistica, come sopra precisato.
Unaltra modifica dellarticolo 181 riguarda tutte le ipotesi di opere eseguite senza
autorizzazione o in difformit da essa, per le quali non si possa procedere ad accertare la
compatibilit paesaggistica; il comma 1-quinquies prevede che la spontanea rimessione in
pristino delle aree o degli immobili vincolati, intervenuta prima dellesecuzione dufficio e prima
della condanna, determini lestinzione del reato di cui al primo comma dello stesso articolo 181.
La legge non indica quali effetti si producono nel caso decorrano i termini sopra ricordati senza
un pronunciamento dellautorit. Ritengo per che il soggetto che ha inoltrato la domanda,
quale titolare di un interesse legittimo possa pretendere ladozione del provvedimento finale
sollecitando lamministrazione preposta mediante diffida, con la conseguenza che, pur
ricorrendo gli estremi di un silenzio rifiuto, tale comportamento sia sindacabile in sede
giurisprudenziale davanti al giudice amministrativo.
Qualora lautorit accerti la compatibilit paesaggistica non possono essere adottate le sanzioni
penali, mentre continuano ad applicarsi quelle amministrative: rimessione in pristino, ovvero,
applicazione delle sanzioni pecuniarie (articolo 167 D. Lgs n. 42 del 2004).
Nel caso di opere eseguite su aree soggette a vincolo paesaggistico che comporta
inedificabilit assoluta, lamministrazione deve necessariamente far demolire (articolo 27 del
T.U. Edilizia).
La legge delega introduce un accertamento di compatibilit postuma (articolo 1, comma 36),
successivo cio i lavori realizzati che si contrappone al divieto di rilascio dellautorizzazione
paesaggistica in sanatoria di cui allarticolo 146, comma 10, lettera c), del decreto Urbani.
A mio giudizio, in questo regime, in applicazione sia di quanto gi stabilisce larticolo 167 del
decreto legislativo 42/04 sia per quanto la sanatoria ambientale limitata di cui allarticolo 1,
comma 36, della legge 308/04, si deve parlare di certificazione in ordine alla disciplina di cui
allarticolo 167 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42/04.
La legge delega non ha espressamente abrogato larticolo 146, comma 10, lettera c), del
decreto legislativo 42/04 e quindi, a mio avviso rimane in vigore.
A seguito dellentrata in vigore del codice Urbani, le amministrazioni, nei casi di violazioni
paesaggistiche e/o ambientali dovevano applicare le sanzioni stabilite dallarticolo 167 stesso
decreto che, come gi detto, prevedeva nellordine:
1- la remissione in pristino;
2- il versamento di una somma di denaro.
La scelta tra ripristino e pagamento discrezionale in quanto lamministrazione competente
legittimamente pu scegliere di chiedere il pagamento in sostituzione della demolizione
secondo il principio di proporzionalit e di minimo sacrificio per il privato, laddove lintervento sia
compatibile con linteresse paesaggistico, imponendo, in taluni casi, prescrizioni tecniche
dirette ad attutire limpatto con i luoghi circostanti.
Dallentrata n vigore del codice Urbani quindi si parlato, nei casi di accertamento di
conformit paesaggistica, non pi di autorizzazione in sanatoria, ma piuttosto di una
certificazione in ordine alla disciplina di cui allarticolo 167 D. Lgs n.42/04 .
Non mi pare che la legge delega, che introduce un parere, o meglio, un accertamento di
compatibilit paesaggistica postuma, scavalchi il divieto di rilasciare lautorizzazione in

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sanatoria successivamente ai lavori realizzati stabilito dallarticolo 146 del codice Urbani, n
tanto meno che il legislatore abbia di fatto reso possibile il rilascio della autorizzazione
paesistica in sanatoria postuma (o in deroga, pur nei limiti dei nuovi commi 1-ter e 1-quater
dellarticolo 181), che costituisca titolo di legittimazione utilizzabile ai fini dellaccertamento di
conformit di cui agli articoli 36 e 37 del Testo Unico dellEdilizia.
A questo proposito ricordo che il rilascio di un eventuale certificazione in ordine alla disciplina
di cui articolo 167del D.Lgs n. 42/04 ai sensi dellart. 1, comma 35, legge n. 308/04, non
implica lautomatica sanatoria edilizia per la quale si rende necessario laccertamento di
conformit ai fini del rilascio del titolo abilitativo edilizio.
Nei casi in cui la verifica di compatibilit paesaggistica sia favorevole, il rilascio della
certificazione pu costituire il titolo ai fini della favorevole definizione del separato
procedimento edilizio.
Abusi oggetto del condono edilizio 2003.
Nel testo di legge non c alcun riferimento alla disciplina sul condono edilizio 2003 (articolo 32,
legge 326 del 2003) e quindi non risultato subito chiaro se la sanatoria sulla compatibilit
paesaggistica fosse applicabile agli abusi edilizi oggetto del condono edilizio.
Lo stesso sfalsamento dei termini ha giocato un ruolo negativo su coloro che avrebbero potuto
o voluto aderire a questa sanatoria, che, senza una riapertura dei termini, ritengo essere poco
utile.
A complicare le cose poi intervenuta la sentenza della Corte di Cassazione (sezione III
penale), 21 dicembre 2004, numero 48958, secondo la quale il condono edilizio (decreto legge
269/03) non si applica per due tipi di interventi in zone soggette a vincolo paesaggistico.
Non sono sanabili le nuove costruzioni in assenza di titolo abilitativo edilizio, quindi solo gli
interventi edilizi minori (restauro, risanamento conservativo, manutenzione ordinaria e
straordinaria) previo parere favorevole dellautorit preposta alla tutela del vincolo (articolo 32,
comma 26, lettera a), decreto legge 269/03).
Inoltre non sono sanabili gli interventi non conformi al Prg e alle norme urbanistiche, se
realizzati su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei
beni ambientali e paesaggistici, se istituiti prima dellesecuzione delle opere (articolo 32,
comma 27, d), decreto legge 269/03).
Quindi, secondo la sentenza sopra richiamata, nelle aree sottoposte a vincoli, le opere abusive
possono essere sanate solo se conformi al P.R.G., previo nulla osta dellautorit (articolo 32,
comma 43, decreto legge 269/03).
C da precisare, a tale proposito, che la sentenza della Corte di Cassazione penale si riferisce
allapplicazione dellarticolo 32, comma 26, letterato a), della legge 326 del 2003 prima che
entrasse in vigore la legge delega n. 308/04 che, pur senza alcun riferimento specifico al
dettato sul condono edilizio 2003, ha offerto nuovi margini di intervento con il condono
ambientale.
Per quanto riguarda il regime a termine la sanatoria ambientale relativa alle domande di
condono di opere abusive realizzate prima del 31 marzo 2003, interessa solo coloro che hanno
presentato la domanda entro il 10 dicembre 2004. Questo perch la legge consente
laccertamento della compatibilit paesaggistica per le opere compiute entro il 30 settembre
2004, eseguite in assenza o in difformit dellautorizzazione paesistica, senza individuare limiti
quanto alla tipologia edilizia, n al volume o alla superficie.
Le condizioni di ammissibilit sono le stesse illustrate per la sanatoria ambientale a termine.
In particolare nelle aree soggette a vincolo paesaggistico, la possibilit di ottenere il condono
edilizio operer secondo queste regole:
- nelle aree soggette a vincolo riconducibili alle ipotesi di cui allarticolo 32 della legge n. 47 del
1985, il condono edilizio ammesso previa espressione del parere favorevole dellautorit
preposta la tutela del vincolo;
- nelle aree soggette a vincolo paesaggistico comportante inedificabilit, imposto prima
dellesecuzione delle opere stesse, riconducibili allipotesi di cui larticolo 33 della legge n. 47
del 1985, il condono non ammesso;

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- per le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli paesaggistici, imposti prima


dellesecuzione delle opere stesse, e in assenza di titolo edilizio e non conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, il condono non ammesso (se
invece conformi alla strumentazione urbanistica, le opere sarebbero meritevoli di condono).
Naturalmente la stessa legge prevede il pagamento delle due sanzioni come sopra specificato.
C per da precisare che la norma sul condono edilizio prevede che il rilascio del titolo
abilitativo in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo subordinato al
parere favorevole dellamministrazione preposta alla tutela del vincolo.
In realt si intende che, eseguita listruttoria e lesame della richiesta relativa al vincolo
paesaggistico si emette un provvedimento ai sensi dellarticolo 167 del decreto legislativo n. 42
con il quale si applica la sanzione amministrativa pecuniaria.
A seguito quindi del pagamento di questa sanzione si estingue il reato penale.
Il condono ambientale mitiga i vincoli posti dal legislatore in ordine al condono edilizio 2003,
ammettendo la sanatoria postuma se gli abusi abbiano adottato tipologie costruttive e utilizzato
materiali compatibili con il contesto paesaggistico, oltre a pagare le sanzioni pecuniarie.
Il condono si affianca alla sanatoria edilizia che poteva essere chiesta ai comuni fino al 10
dicembre 2004.
Gli abusi edilizi in zone protette hanno necessit di due condoni, sia quello edilizio che
paesaggistico.
Sono due infatti le tipologie di reati in cui incorre che attua interventi edilizi in zone a vincolo
paesaggistico: uno edilizio e uno ambientale.
Per condonare il reato ambientale si resa necessaria una legge specifica, appunto la n. 308
del 2004, la legge cio rimedia a due incongruenze dellordinamento:
- la prima: il reato ambientale previsto anche dopo il rilascio del provvedimento di sanatoria
edilizia;
- la seconda: lesclusione di cause di prescrizone o non punibilit per tutti i reati di tipo
paesaggistico.
Infatti, mentre i reati per lesecuzione di interventi edilizi si prescrivono al massimo entro quattro
anni e mezzo (a partire dalla data di ultimazione dellopera), i reati ambientali durano finch
rimane lopera e generano una condanna anche se limmobile sanato sotto laspetto edilizio
giurisprudenza prevalente).
Ricordo, a questo proposito, che i termini di prescrizione per pagare le somme dovute per il
condono edilizio, hanno un proprio regime:
- oblazione: si prescrive in tre anni dalla domanda di condono (articolo 35, comma 17, della
legge n. 47 /85),
- oneri concessori: si prescrivono in dieci anni;
- sanzioni ambientali: si prescrivono in dieci anni (art. 2, comma 46, della legge n. 662/96).
Dalla speciale configurazione dellillecito ambientale, che genera responsabilit penale che
dura fin tanto che permane lopera, deriva listituzione del condono paesaggistico, che pu
essere ottenuto solo se labuso ha caratteristiche di compatibilit ambientale.
C da aggiungere, come sopra detto, che se il condono edilizio opera secondo le regole sopra
ricordate, si potrebbero configurare alcune situazioni particolari.
In caso di parere sfavorevole dellente preposto alla tutela del vincolo, labuso non pu essere
condonato, ma il comune, a fronte di una domanda di sanatoria ambientale ai sensi dellarticolo
1, comma 37, della legge n. 308/04, non dovr provvedere ad inviare allautorit giudiziaria la
denuncia per lapplicazione delle sanzioni penali.
Gli interventi che non erano sanabili sotto laspetto edilizio fino al 10 dicembre 2004 con le
norme al tempo vigenti, potrebbero diventare sanabili se la domanda di compatibilit
ambientale fosse accolta; ma evidente che laccoglimento del condono paesaggistico non
potrebbe giovare al responsabile dellabuso perch alla predetta data era scaduto il termine del
condono edilizio (vedi i casi di immobili non conformi al PRG o le nuove costruzioni in aree
vincolate).
Sanzioni.

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Per quanto riguarda le sanzioni amministrative, anche dopo lentrata in vigore della legge n.
308/04, continuano ad applicarsi quelle di cui allarticolo 167 che consistono, come gi detto:
- nella remissione in pristino;
- nellapplicazione, in alternativa e a determinate condizioni, di una sanzione pecuniaria.
La legge 15 dicembre 2004, n. 308, ha modificato sostanzialmente le norme sullapplicazione
delle sanzioni in tema di beni paesaggistici:
- Articolo 167 D.Lgs. n. 42/04, ordine di rimessione in pristino o di versamento di indennit
pecuniaria.
Larticolo 167 ha inasprito i casi di inottemperanza alla demolizione, ha stabilito che le somme
riscosse dallapplicazione delle sanzioni pecuniarie sono utilizzate, oltre che per lesecuzione
delle rimessione in pristino, per interventi di recupero di valori paesaggistici.
- Articolo 181 del D.Lgs n .42/04, opere eseguite in assenza o in difformit da essa.
Larticolo 181 ha aggiunto un ulteriore inasprimento delle sanzioni penali, ha introdotto una
limitata sanatoria ambientale, a regime, come sopra illustrata e lestinzione del reato penale
(articolo 44 dPR 380/01) nel caso di rimessione in pristino degli immobili soggetti a vincolo da
parte del trasgressore, prima che lo faccia lautorit preposta o che sia intervenuta la
condanna. Sono tre le tipologie di abuso che la legge n. 308 del 2004 ora depenalizzata in
modo permanente. Non sono cio pi punibili:
- i lavori realizzati con i materiali diversi da quelli elencati nellautorizzazione paesistica;
- i lavori che non hanno causato aumento di volumetrie o di superficie;
- le sanzioni ordinarie e straordinarie.
Costi del condono ambientale.
Unultima annotazione riguarda i costi di questo condono.
E chiaro che, anche se gli effetti della sanatoria paesaggistica possono essere favorevoli, in
particolar modo sotto il profilo penale, i costi sono notevoli perch:
- la prima sanzione stimata in base al danno arrecato e al profitto conseguito mediante la
trasgressione; si paga limporto maggiore dei due, ulteriormente aumentato da un terzo alla
met. Limporto del profitto conseguito viene calcolato dal comune (come per il condono
precedente) utilizzando il sistema del D.M. 26 settembre 1997, che fissa il profitto nella misura
del 3% del valore destimo dellunit immobiliare;
- la seconda varia da 3.000 a 50.000 euro a seconda della gravit dellabuso, determinata
dallautorit preposta alla tutela del vincolo, tenuto conto dellalterazione del paesaggio o
dellalterazione e/o distruzione del bene protetto.

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