Programa

de las Naciones Unidas para el Desarrollo

ES

CURSO GESTIN DE RIESGOS Y

GOBERNABILIDAD LOCAL
Unidad II. La Gestin Integral del Riesgo: un
componente de la gestin municipal

GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA Y GESTIN DEL RIESGO

ESCUELA VIRTUAL DE PNUD. 2013

IV. GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA PARA ABORDAR EL RIESGO DE DESASTRES

_____________________________________________________________________

CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD
El PNUD define la gobernabilidad como el ejercicio de la
autoridad poltica, econmica y administrativa en la
gestin de los asuntos de un pas en todos los niveles,
comprendiendo los mecanismos, procesos e instituciones a
travs de los cuales ciudadanos y grupos sociales articulan
sus intereses, median sus diferencias y ejercitan sus
derechos y obligaciones legales. La gobernabilidad incluye
al Estado pero lo trasciende, abarcando a todos los
sectores de la sociedad, incluidos el sector privado y las
organizaciones de la sociedad civil (PNUD/BCPR, 2010).

La gobernabilidad enmarca el esfuerzo de la

gestin del riesgo de desastres en las polticas
pblicas. Para que sta pase a ser un principio
estructural en los sectores decisivos del
desarrollo ser necesario contar con conciencia
pblica, voluntad poltica y una capacidad
suficiente. Es fundamental contar con un
gobierno que ayude a garantizar la capacidad de
las sociedades para hacer frente a los riesgos.

La gobernabilidad influye la predisposicin y

voluntad de los agentes nacionales y sub-
nacionales (incluidos gobiernos, parlamentarios,
funcionarios pblicos, medios de comunicacin,
sector privado y organizaciones de la sociedad
civil) para coordinar las acciones orientadas a
1
gestionar y reducir los riesgos relacionados con los desastres.
Para ello, es esencial contar con:

Conciencia pblica: para reconocer y abordar el riesgo.

Voluntad poltica: necesaria para establecer polticas y asignar recursos suficientes.
Instituciones con capacidad de gestin y coordinacin: para gestionar e integrar los esfuerzos de
los sectores relevantes y dar cuenta de las comunidades vulnerables y con pobreza.

Por otro lado, la gobernabilidad tiene tres dimensiones: econmica, poltica y administrativa:

La gobernabilidad econmica: incluye los procesos de toma de decisiones que afectan las
actividades econmicas de un pas y sus relaciones con otros pases. Tiene implicaciones para la
equidad, la pobreza y la calidad de la vida.
La gobernabilidad poltica: es el proceso de toma de decisiones para formular polticas,
incluyendo las polticas de desarrollo, as como las polticas y planes nacionales de reduccin de
desastres.
La gobernabilidad administrativa: es el sistema para la implementacin de las polticas y
requiere la existencia de organizaciones que funcionen adecuadamente a nivel central y local. En
el caso de la reduccin del riesgo de desastre, requiere el funcionamiento de la aplicacin de los
cdigos de construccin, el ordenamiento territorial, el monitoreo del riesgo ambiental y de la
2
vulnerabilidad humana, y estndares de seguridad.

PNUD/BCPR. 2010. Reduccin del Riesgo de Desastres, Gobernabilidad y Transversalizacin.

2 UNISDR. 2004. Reducing Disaster Risk, A Challenge for Development: A global report, p. 75.

De manera fundamental, todas las alternativas de polticas para asegurar que el desarrollo contribuya
a gestionar y a reducir el riesgo de desastres tienen que estar apoyadas por una buena
gobernabilidad. En contraposicin, las fallas en la planificacin urbana, en la regulacin de la
construccin o, por ejemplo, en el control ambiental, pueden ser consideradas fallas de
gobernabilidad.

Abordando el riesgo de desastres en las polticas pblicas

Las polticas pblicas en s son un concepto amplio, que puede ser interpretado como todo lo que
hace un Estado desde su concepcin ms amplia hasta considerarla como un documento especfico
del tipo la poltica de salud en su
concepcin ms estrecha.
CONCEPTO DE POLTICA PBLICA
() no es cualquier accin del gobierno, que puede ser singular y
pasajera, en respuesta a particulares circunstancias polticas o
demandas sociales. () consiste en ser un conjunto de acciones
intencionales y causales, orientadas a la realizacin de un objetivo de
inters/beneficio pblico, cuyos lineamientos de accin, agentes,
instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de
manera constante y coherente (con las correcciones marginales
necesarias), en correspondencia con el cumplimientos de funciones
pblicas que son de naturaleza permanente o con la atencin de
1
problemas pblicos cuya solucin implica una accin sostenida ().

Vinculado a la concepcin de poltica

pblica que estamos presentando, se
derivan una serie de instrumentos de la
planificacin estratgica nacional que la
pone en prctica. Si bien no en todos
los pases o casos cada uno de estos
instrumentos contiene todos los
elementos aqu sealados, son los que
frecuentemente figuran en los mismos.

La fase de diseo y formulacin de las

polticas pblicas es uno de los
momentos ms cruciales que determinar el xito de los esfuerzos por gestionar el riesgo de
desastres. Es el momento en que los gobiernos, a diferentes niveles y con la participacin de los
diferentes segmentos sociales, toman decisiones sobre un problema, consensuan prioridades y
definen el Qu? Cmo? Cundo? y Dnde? del accionar pblico. No es suficiente que los pases
tomen conciencia sobre la importancia de la gestin del riesgo de desastres para el desarrollo
humano sostenible, y que asuman el compromiso poltico de abordarlo un reto en s, sino que
tambin es necesario que sepan cmo traducir los problemas identificados en acciones planificadas
para su solucin. Esto significa que en el diseo y formulacin de polticas no slo se debe incorporar
la preocupacin y compromiso general por el tema, sino que lo deben de hacer de manera integral,
concreta, adecuada y efectiva. Esto implica que aborden los factores subyacentes de riesgo,
reduzcan las vulnerabilidades con particular nfasis en las exacerbadas por las desigualdades de
gnero y creen capacidades concretas de manera equitativa para una mayor resiliencia.

Instrumentos bajo los cuales se expresan las polticas pblicas

Polticas

Planes

Programas

Proyectos

Si bien el nombre la puede confundir con el concepto ms amplio de

polticas pblicas (con p minscula), los instrumentos de planificacin
que se denominan Polticas son los que usualmente encabezan
jerrquicamente los diferentes instrumentos y niveles de las polticas
pblicas. Estas Polticas son los que enuncian los grandes objetivos
estratgicos regionales o nacionales a mediano y largo plazo y la
filosofa (principios, conceptos, enfoques) que lo gua. Es el principal
instrumento orientador que establece las intenciones asumidas por
un Estado frente a un tema particular, las estrategias de accin
generales y el alcance. Identifica sin entrar en detalles los procesos y
mecanismos de implementacin, y el marco organizativo dentro del
cual se ejecutar.
Derivan de las Polticas y son el instrumento global para poner en
prctica los objetivos estratgicos establecidos. En los planes
(regionales, nacionales, locales, sectoriales) se establecen los
objetivos especficos, los resultados esperados, los indicadores, las
metas y presupuestos. Se establecen tambin los mecanismos de
gestin y de ejecucin, as como las responsabilidades especficas de
cada actor. Si no est establecido en la poltica, el plan puede definir
tambin rdenes de prioridad de cada objetivo.

Suelen ser instrumentos todava ms aterrizados que buscan poner
en prctica uno o ms de los objetivos/resultados de los planes,
sirviendo como un instrumento de gestin ms operativa. Para cada
resultado, define los productos/proyectos y las actividades que lo
harn realidad. Adems, cuando los planes tiene marcos temporales
largos (quinquenales, decenal), los programas pueden tener un
perodo ms corto, por lo general de 3 aos con sus respectivos
instrumentos operativos anuales.
Son instrumentos ms concretos an, que buscan implementar una
serie de productos o actividades muy especficas definidas en el
programa. Suelen tener marcos temporales cortos de 1 a 2 aos.

Poltica
Centroamericana de
Gestin Integral de
Riesgo de Desastres

Planes Nacionales o
Locales de Desarrollo,
Plan Nacional para la
Gestin del Riesgo de
Nicaragua o el Plan
Municipal de Gestin
Local de Riesgo de
Desastres de Calca, Per

Programas de Gestin
Territorial

Proyectos de
Construccin de
Escuelas antissmicas en
municipios

Fuente: Elaboracin propia, con base en CEPAL. 2003. Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo
local, Santigo, Chile: CEPAL; MINED. 2006. Metodologa Integrada para la Planificacin Estratgica, Lima: Mined.

Transversalizacin de la gestin del riesgo en las polticas pblicas

El riesgo de desastres puede ser abordado en las polticas pblicas de diversas maneras, dependiendo
de su enfoque, grado de integracin y escala.
i) Enfoque
En primer lugar, pueden tener un enfoque correctivo, reactivo o prospectivo, aunque en la prctica,
no existen polticas pblicas exclusivamente de carcter prospectivo o exclusivamente de carcter
correctivo.
Se puede abordar la gestin de riesgo de desastres a travs de una serie de estrategias y
medidas correctivas. Esto quiere decir actuar sobre un contexto de riesgos estructurales ya
existentes y cuyas intervenciones buscan reducirlos o eliminarlos, incluyendo las
desigualdades de gnero que ayudaron a configurarlos.
Por otro lado, existe el enfoque prospectivo que busca asegurar que cualquier nueva accin
de desarrollo y de inversin pblica no cree riesgos futuros, es decir que transversalice la
gestin del riesgo en el desarrollo, y esto
EJEMPLO.
implica analizar cmo la nueva intervencin
Un Plan Nacional de Desarrollo puede tener intervenciones
podra generar externalidades negativas o
totalmente nuevas, como la ampliacin de la red de escuelas
nuevas situaciones de desigualdad.

pblicas, donde deber asegurar que las nuevas construcciones

no sean instaladas en zonas expuestas a las amenazas o sean
construidas sin cumplir con requerimientos tcnicos adecuados
que garanticen la resistencia de las edificaciones frente a
amenazas a las que estn expuestas.
No obstante, ese mismo Plan Nacional de Desarrollo estar
actuando sobre acciones en curso, reorientando y mejorando
intervenciones pblicas ya en existencia en un contexto de
riesgos ya configurados (e.g. mejora de la red pblica de
escuelas ya instaladas). En ese caso estar diseando medidas
para cumplir con los objetivos nacionales y sectoriales de la
educacin y a la vez procurando reducir los riesgos existentes
en ese mbito.

ii) Grado de integracin

En segundo lugar, por lo tanto, la gestin del
riesgo puede ser incorporada de dos maneras
dentro de las polticas: de forma explcita o
implcita.

De manera explcita se refiere a

polticas cuyo objetivo expreso es el de la
gestin del riesgo (e.g. poltica de gestin del
riesgo, plan de prevencin de desastres, etc.).
De manera implcita, se refiere a las polticas de desarrollo e inversin pblica, donde los
resultados y el impacto implcitamente reducen los riesgos (e.g. planes de seguridad
alimentaria, de mejoramiento de los suelos, de reforestacin, etc.).

En otras palabras, hay polticas que son explcitamente formuladas con el objetivo central de la
gestin del riesgo de desastres, mientras que en otras el enfoque de la gestin es transversalizado
en las polticas de desarrollo. Este curso aborda ambos tipos.
iii) Escala
En tercer lugar, puede ser abordada a diferentes escalas: la regional, la nacional y la local.

Las polticas de escala regional surgen de los mecanismos inter-gubernamentales de

integracin (e.g. SICA, CARICOM, Mercosur, Comunidad Andina), como objetivos
compartidos y asumidos por sus estados miembro, bajo la forma de una Poltica o plan
regional.

Las polticas a escala nacional varan desde los Planes Nacionales de Desarrollo a las polticas
econmicas nacionales si son de carcter implcitas, o puede ser una Poltica Nacional de
Gestin del Riesgo de Desastres si es explcita. Tambin se incluyen las polticas y planes
sectoriales, pues si bien son especficas a un tema (salud, educacin, ambiente, etc.) su
cobertura es nacional.
Las polticas a escala local pueden tener dos variantes: por un lado, pueden ser polticas
desconcentradas a su expresin local como parte de la planificacin de entidades sectoriales;
por otro, pueden ser polticas de carcter descentralizado y producto de la autonoma
3
municipal.

El nivel local tiene una importancia particular en la actuacin sobre el riesgo de desastres, dado que
el riesgo se manifiesta en este espacio territorial de manera ms especfica. Es a ese nivel donde
muchas de las vulnerabilidades se generan y manifiestan sin obviar aquellas que son externas a esa
micro-localidad pero que la afectan como el ambiente macroeconmico del pas, las condiciones
ambientales eco-sistmicas, etc. Es tambin a ese nivel, desde el punto de vista de la planificacin,
donde se generan los procesos de fortalecimiento de las capacidades para disminuir el riesgo, como la
generacin de procesos productivos sostenibles, la mejora de la infraestructura social, educacin
sobre el riesgo, implementacin de los sistemas de alerta temprana, etc.
Desde esa perspectiva, los gobiernos municipales, particularmente en aquellos pases que han
avanzado en la descentralizacin y fortalecido la autonoma municipal, tienen un rol crucial en la
formulacin e implementacin de polticas que incorporen la previsin, reduccin y control del
riesgo de desastres, adems de fomentar relaciones de gnero ms igualitarias.

PNUD Mxico, Superar la Desigualdad, Reducir el Riesgo: Gestin de Desastres con Equidad de Gnero,
Mxico D.F.: PNUD, 2007.
3

Incorporando el enfoque de gnero en las polticas pblicas de reduccin del riesgo de

desastres
Tal y como define la construccin social del riesgo, los desastres, lejos de ser fenmenos naturales,
son producto de los patrones de desarrollo de las sociedades, las cuales presentan una serie de
vulnerabilidades y desigualdades que exacerban el impacto de los desastres sobre ciertos grupos de la
poblacin; aunque tambin presentan capacidades que pueden contribuir a prever, controlar y
reducir el riesgo y el impacto de estos
desastres.
CONCEPTO DE TRANSVERSALIZACIN DE GNERO
El Mainstreaming de la perspectiva de gnero es el proceso de
evaluar las implicaciones que tiene para hombres y mujeres,
cualquier accin que se planifique, incluyendo las de tipo
legislativo, las polticas o los programas en todas las reas y a
todos los niveles. Es una estrategia para hacer de las
experiencias y necesidades o intereses de hombres y mujeres
una dimensin integral en el diseo, implementacin,
monitoreo y evaluacin de las polticas y los programas en
todas las esferas polticas, sociales, y econmicas a fin de que
hombres y mujeres se beneficien por igual y desaparezca la
desigualdad. El objetivo final es lograr la igualdad de gnero
(ECOSOC, 1997).

Las sociedades y comunidades no son

homogneas,
sino
que
presentan
diferencias en funcin del gnero, grupos de
edad, etc. Por ejemplo, puede haber un
mayor riesgo en las mujeres, la poblacin
infantil, las regiones ms empobrecidas,
pero el riesgo y los desastres tambin
afectan a los hombres en manera
diferenciada de acuerdo a sus propias
vulnerabilidades, brechas de capacidades y
patrones tradicionales de masculinidades.

Como poltica pblica entonces () la

gestin del riesgo del desastre es un
instrumento para la toma de decisiones,
planificacin, ejecucin y control, que permite a mujeres y hombres analizar su entorno, decidir y
4
desarrollar propuestas concertadas y orientadas a reducir los riesgos ().
La perspectiva de gnero, an sin ser mencionada explcitamente, es una dimensin intrnseca y
transversal de la gestin de riesgos, dado que la configuracin de las vulnerabilidades y capacidades
est construida sobre la base de roles y relaciones de gnero desiguales. No obstante, para que esta
dimensin sea incorporada en las polticas, la gestin de riesgo de desastres debe visibilizarla a travs
de la identificacin de esas vulnerabilidades y capacidades diferenciadas, y con acciones dirigidas a
reducir dichas vulnerabilidades y potenciar las capacidades de hombres y mujeres segn sus
respectivas fortalezas y necesidades. De manera concreta desde el punto de vista de las polticas
pblicas, estamos hablando entonces de la transversalizacin (tambin frecuentemente usado en
ingls, mainstreaming).
Incorporar la perspectiva de gnero es una parte fundamental en el cambio de los patrones y
procesos del desarrollo humano sostenible, dado que hombres y mujeres tienen aportes diferentes a
esta tarea del desarrollo. Se debe promover la participacin de todas las personas en la identificacin
de necesidades e intereses, as como en la toma de decisiones sobre las polticas a implementar, ya
que adems de mejorar en consecuencia la efectividad de la previsin, control y reduccin del riesgo,
contribuir a construir procesos de desarrollo y sociedades ms igualitarias y equitativas.
Adems, vale la pena resaltar que cuando hablamos de participacin, esto no equivale a llenar una
cuota de participacin femenina, sino que se trata ms bien de la potenciacin de las capacidades

PNUD, Superar la Desigualdad, Reducir el Riesgo: Gestin de Desastres con Equidad de Gnero, Mxico D.F.:
PNUD, 2007, p. 3.

diferentes para transformar tanto a hombres como a mujeres en agentes activos del desarrollo y de la
disminucin de los riesgos en las sociedades a las cuales pertenecen. En otras palabras, estamos
hablando de empoderamiento.
Adicionalmente, dada la existencia de brechas muy profundas, en ciertos casos las polticas no se
limitan a incorporar el gnero de manera transversal para crear condiciones equitativas y de igualdad
de oportunidades, sino que adems
incluyen
acciones
dirigidas
CONCEPTO DE EMPODERAMIENTO
exclusivamente a las mujeres para
ayudarles a cerrar esas brechas de
manera ms rpida. Es decir,
Se refiere a la toma de control por parte de las mujeres y los
discriminacin positiva, tambin conocida
hombres en lo que respecta a su propia vida, es decir, su capacidad
como acciones afirmativas o positivas.
para distinguir entre diferentes opciones, tomar decisiones y
ponerlas en prctica. Se trata de un proceso, pero es tambin un
resultado que es colectivo y al mismo tiempo individual. De all la
necesidad de mejorar la capacidad de los individuos, de las
organizaciones de base y de las instituciones para diagnosticar,
prevenir y mitigar las situaciones de riesgo enfatizando en el
empoderamiento de hombres y mujeres, asumiendo la reduccin de
riesgos en la cotidianidad humana.
CONCEPTO DE ACCIONES AFIRMATIVAS
Son medidas que suelen estar directamente enfocadas en las
mujeres cuando stas se encuentran en situaciones de mayor
vulnerabilidad para darles ventajas concretas, pero temporales, que
una vez alcanzada la igualdad de oportunidades en el control y
reduccin del riesgo, no deberan ser ms necesarias.

Las acciones afirmativas podran incluir:

programas de generacin de ingreso y
empleo centrado en mujeres como parte
de las intervenciones para la recuperacin
de medios de vida; crear esquemas de
acceso a sistemas financieros dirigido a
mujeres. Dichos esquemas, si bien
temporales, permitiran a las mujeres usar
el crdito para adquirir recursos como
tierra, lo que ira equiparando de manera
ms permanente el control sobre los
recursos econmicos entre hombres y
mujeres.

La igualdad de oportunidades se
conseguir cuando los puntos de partida de mujeres y hombres sean los mismos. Para igualar esos
puntos de partida, surgen las acciones afirmativas o medidas de discriminacin positiva () El
concepto de accin afirmativa se aplica a todas las medidas tendentes a compensar los efectos de las
desventajas pasadas, a evitar los efectos de la discriminacin actual y a fomentar la igualdad de
5
oportunidades entre hombres y mujeres (). (Instituto Nacional de las Mujeres Mxico. s/f. p.2).

Instituto Nacional de las Mujeres Mxico. s/f. Manual de Procedimientos: Gua para la elaboracin de
acciones afirmativas y/o a favor del personal.