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INDICE
INTRODUCCION
CAPITULO 1
LAS CLAVES DE UN VIEJO DEBATE
El Municipio entre el estado y la Sociedad.
La dicotoma centralizacin-descentralizacin en el siglo XIX.
Soberana de las ciudades versus soberana nacional.
Los orgenes del municipalismo moderno.
CAPITULO II
FORMACION DE UN CLIMA DE IDEAS: PROPUESTAS EN TORNO AL
REGIMEN MUNICIPAL ARGENTINO.
Dos modelos diferentes: Sarmiento y Alberdi.
1- Delimitacin de un espacio local.
2- Atribuciones del rgimen municipal.
3- Formas de representacin en el mbito local.
4- Un dilogo entre proyectos y realidad.
Entre la prescripcin y la consolidacin de un rgimen poltico.
1- Un debate en la dcada de 1870.
2- Lisandro de la Torre: un municipalismo restringido.
La cuestin municipal en los albores del siglo XX.
CAPITULO III:
EL REGIMEN JURIDICO MUNICIPAL.
1- La autonoma municipal.
2- Federalismo y Rgimen Municipal.
3- Municipio y Democracia.
Reconstruccin histrica del rgimen municipal argentino.
La ciudad en la primera mitad del siglo XIX.
1- El cabildo.
2- La ciudad frente a los estados provinciales autnomos.
Estado Nacional y Rgimen Municipal.
1- Buenos Aires
2- Provincia de Santa Fe
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CAPITULO IV:
MUNICIPIO Y ACTORES POLITICOS.
La concepcin sobre el municipio.
Atribuciones del rgimen municipal.
Municipio, representacin y democracia.
77
80
27
89
CAPITULO V:
MUNICIPIO Y PARTICIPACION: LAS PRACTICAS POLITICAS LOCALES. EL
CASO DE ROSARIO ENTRE 1912 Y 1920.
La dinmica institucional: poder municipal y poder provincial.
Los canales de participacin municipal.
Las elecciones municipales.
99
104
105
CONCLUSIONES
116
94
INTRODUCCION
En los ltimos aos, la discusin en torno al problema de la descentralizacin y
autonoma municipal ha cobrado especial impulso. La recuperacin democrtica producida en
nuestro pas en 1983 y la reunin de la Convencin Constituyente en 1994 encargada de
reformar la Constitucin Nacional, reactualizaron el viejo debate sobre el rol de los municipios
en el interior del rgimen poltico argentino. El abanico de problemas abiertos en esta ocasin
comparti un horizonte comn con el resto de los pases latinoamericanos y, en algn sentido,
con los propios pases europeos. La crisis de los estados centralizados abierta hace ms de dos
dcadas junto a la crisis de los regmenes democrticos, instal en el conjunto de la sociedad la
pregunta sobre la capacidad de los espacios locales para generar alternativas de cambio.
Las respuestas a este interrogante provinieron de muy diferentes espacios. Desde la
esfera estrictamente poltica, los partidos y agrupaciones locales opinaron junto a las
organizaciones de la sociedad civil -asociaciones de distinto signo, corporaciones de inters,
organizaciones no gubernamentales- en el marco de un debate cuyo escenario se extendi al
contexto del mundo occidental. Desde la esfera acadmica, las reflexiones no se hicieron
esperar. El redimensionamiento del espacio local surgi como una opcin alternativa -social,
poltica o econmica- frente a la crisis de los estados centralizados.
En este contexto, los trabajos producidos en los ltimos aos se han concentrado en
algunos aspectos del problema. As, por ejemplo, frente a la crisis de los regmenes
democrticos en la dcada de los '70, la bsqueda de canales alternativos de participacin en el
marco de una democracia local, fue uno de los ejes sobre los cuales gir la reflexin poltica1.
1
Por otro lado, el proceso de globalizacin que desde esa fecha afecta tanto a las
economas de los pases desarrollados como a de los considerados pases dependientes, oblig a
repensar el rol de los espacios locales en el seno de una nueva relacin entre economa y estado.
Frente a la problemtica del paro y la desocupacin, surgieron -sobre todo en los pases
europeos- propuestas de redimensionamiento del espacio local a travs de la promocin de
microemprendimientos2. La posibilidad de elaborar una estrategia de desarrollo local de carcter
endgeno basada en la iniciativa de actores locales, emerge como una alternativa frente a las
concepciones que ven al espacio local o como una simple reproduccin de las macroestructuras
(estructuralistas), o subsumido a la direccin planificadora del Estado central (estatistas), o bien
subordinado a la lgica del capital y la iniciativa privada (privatistas)3. La nocin de desarrollo
local pone en cuestin los diversos modelos de distribucin de recursos -sistemas de
coparticipacin entre estado nacional, provincias e instituciones locales- y la posibilidad que
tienen estas ltimas de autosostener sus propias estructuras y, al mismo tiempo, de generar
procesos de creacin genuina de recursos bajo los modelos econmicos vigentes4.
Cabe destacar tambin el debate que, desde una perspectiva urbanstica, reflexiona sobre
distintos aspectos de la ciudad5. La relacin entre espacio y sociedad, sus vnculos histricos y
sus transformaciones, son algunos de los ejes sobre los que se est trabajando desde la
antropologa urbana o la sociologa urbana6.
que, es preciso aclarar, no pretende erigirse en una tradicional "historia de los municipios
argentinos", ni menos an en una sociologa de la cuestin municipal mirada en clave
contempornea. La idea que gui a esta investigacin fue, dar cuenta en el interior del proceso
histrico, del rol asumido por el espacio municipal en el seno del sistema poltico imperante.
Para ello, nos hemos ajustado a una cronologa que respeta las inflexiones especficas de nuestro
tema pero que, adems, est articulada a la periodizacin del proceso histrico general7. Proceso
que si bien hacemos arrancar en la coyuntura de organizacin nacional, se remonta a la primera
mitad del siglo XIX. Nuestra preocupacin residi, en este caso, en explicar la historicidad de
los espacios polticos, y especialmente la historicidad del espacio poltico local identificado al
mbito municipal.
Si quisiramos hacer una periodizacin -por cierto muy estilizada- del espacio local, se
podra afirmar que ste pasa por cuatro grandes etapas: la que se identifica al cabildo colonial, la
que -abierta con la independencia- erige a las ciudades-cabildo en "ciudades-estados", la que
luego de 1820 suprime todo vestigio de institucionalizacibn municipal al eliminar los cabildos
y, finalmente, la del municipalismo moderno iniciada en 1860 con la constitucin del estado
nacional. A su vez, en el interior de esta ltima etapa, se pueden distinguir los tres diferentes
perodos en los que nos hemos detenido en este libro: el de la institucionalizacin del rgimen
entre 1860 y 1880, el de la consolidacin de un modelo de institucin local entre 1880 y 1912 y
el de la parcial reformulacin de algunos aspectos de dicho rgimen local luego de la apertura
del sistema poltico en ocasin de la ley Sanz Pea.
No obstante, el libro no se estructur segn un orden cronolgico. La configuracin de
los captulos aqu presentes responde a una diferenciacin de registros analticos en cuyo
interior se ubica una periodizacin y recorte espacial especfico. Las razones de esta
configuracin responde, a su vez, al itinerario que, en nuestra hiptesis, sigui la conformacin
de un determinado modelo de institucin local.
Desde esta perpectiva, hemos desarrollado en el primer captulo lo que creemos son las
races terico-filosficas en las que se bas el debate de la problemtica municipal en nuestro
7
Por razones obvias, no nos hemos detenido en las caractersticas del proceso histrico global en cada
uno de los perodos aqu trabajados. Este libro no pretende ser una sntesis de la historia social y poltica
del perodo, sino una reflexin sobre un aspecto de ese proceso histrico. Sobre cuestiones ms
generales pueden consultarse, adems de los trabajos citados a lo largo del texto, las siguientes obras:
-Waldo Ansaldi y Jos Luis Moreno. Estado y Sociedad en el Pensamiento Nacional. Buenos
Aires, Ed. Cntaro, 1989.
-Oscar Oszlak. La formacin del Estado Argentino. Buenos Aires, Ed. Belgrano, 1982.
-Luis Alberto Romero. Breve historia contempornea de la Argentina. Buenos Aires, Fondo de
pas. Los referentes que desde la teora poltica permiten entender la significacin de ciertos
argumentos, como asimismo la descripcin de determinados modelos de organizacin
municipal cristalizados en otros espacios, representan el punto de partida necesario para
comprender en qu tradiciones abreva el modelo municipal elaborado en Argentina.
En el segundo captulo nos hemos detenido en la discusin local que genera la
institucionalizacin del rgimen municipal en la esfera de las ideas. No por el simple ejercicio
intelectual que supone reflexionar en este registro, sino por considerar que a partir de dicha
esfera fue posible construir y difundir un determinado modelo de institucin local. Modelo que,
predominando sobre otras alternativas de organizacin, emigr del campo intelectual a la esfera
jurdica y de all a la conformacin de un cierto imaginario colectivo en torno a la cuestin
municipal. Su traduccin en el mbito jurdico y la historicidad en su proceso de constitucin
son el eje del tercer captulo.
Finalmente, los dos ltimos captulos intentan abordar de qu manera se introduce y
resignifica este modelo de institucin local en la prctica poltica concreta. En el captulo cuarto,
a travs del debate que protagonizan los partidos polticos entre 1900 y 1920 y en el captulo
quinto a travs del estudio de un caso particular. La dinmica de funcionamiento del municipio
de Rosario en sus vnculos con el estado provincial y los canales de participacin que se
desarrollaron en esta etapa en el mbito estrictamente local, permiten poner a prueba algunas de
las hiptesis que recorren este libro. Esto es, permite mostrar los diferentes sentidos que asume
la traduccin del modelo de municipio elaborado y cristalizado en el discurso jurdico en las
prcticas y representaciones de actores muy diversos.
Claro est que no hemos podido agotar la posibilidad de incorporar otros espacios y
otros actores en nuestro anlisis. El recorte es siempre necesario si no queremos hacer de esto
una tarea infinita. No obstante, creemos que la seleccin es representativa de un cierto "sentido
comn" que comienza a interiorizarse en la sociedad argentina de la poca. Un sentido comn
cuyo alcance e influencia an hoy se hace sentir. O hemos sido ajenos, acaso, en los ltimos
aos, a discursos que reivindican como labor eficiente en el mbito muncipal aquella gestin
que no est "contaminada" por los vicios que supone la "actividad poltica"? Este simple
enunciado tiene una larga tradicin e historicidad, cuyo sentido slo es posible entender si
penetramos en la compleja trama de argumentos y debates suscitados en una etapa que, hoy
seguramente, nos resulte muy lejana.
CAPITULO 1
LAS CLAVES DE UN VIEJO DEBATE
El debate suscitado en Argentina en la segunda mitad del siglo XIX en torno a la
cuestin municipal, no representa un caso original y aislado. Otros pases latinoamericanos en
proceso de constitucin, compartieron un mismo clima de ideas respecto a los roles y funciones
que deban asumir los municipios en el seno de la relacin entre estado y sociedad. Clima de
ideas que, por otro lado, hunde sus races en un debate mucho ms amplio y antiguo,
actualizado a fines del siglo XVIII en el contexto de las revoluciones modernas. La
independencia de las colonias norteamericanas, la revolucin francesa y la posterior revolucin
hispanoamericana coloc a la ciudad y sus viejos privilegios en el centro de un debate en el que
las nociones del antiguo rgimen se cruzaron e interpenetraron con las nuevas claves del pensamiento moderno. Estado centralizado versus soberana de las ciudades, igualdad jurdica de los
ciudadanos versus los viejos privilegios estamentales de ciudad, derecho natural versus derecho
positivo, divisin territorial del aparato administrativo, distribucin de funciones entre el poder
central y los poderes locales, son algunos de los temas ms discutidos a comienzos del siglo
pasado en el contexto revolucionario occidental. Lo que cada uno de estos temas pona en
cuestin era, en definitiva, la reformulacin de las relaciones entre estado y sociedad en el
marco de la crisis del antiguo rgimen y, en su interior, la dicotoma entre centralizacin y
descentralizacin del poder.
Son muchos los argumentos y matices que presenta dicho debate, y muchas las
especificidades que asume en cada caso particular. Sera imposible exponer aqu la discusin
generada en cada pas y los modelos de municipio cristalizados luego del siglo XIX. Aunque
sta constituye una tarea indispensable, nuestro objetivo no es detenernos en el estudio
comparado de regmenes municipales. La intencin de este captulo es recuperar algunos de los
ejes fundamentales del debate sealado y establecer itinerarios, filiaciones y antagonismos en el
marco de los principales cuerpos de pensamiento vigentes en el siglo XIX. El propsito,
entonces, es encuadrar el debate estrictamente regional en el marco de un horizonte cultural
compartido y comprender cules fueron las nociones comunes que articularon argumentos en
favor o en contra de un determinado modelo de institucin local.
teora del estado en la que se inscriben diferentes pensadores de las ms variadas ideologas. As
Hobbes inicia la reformulacin de dicho modelo desde una perspectiva netamente conservadora,
posteriormente Locke lo retoma representando a uno de los principales exponentes del
liberalismo poltico y ms tarde Rousseau desde una ptica que algunos autores denominan
democrtica o revolucionaria. El principio de unificacin de pensadores tan diversos radica en la
utilizacin de un mtodo racional y demostrativo, y en la construccin de un modelo lgico en
donde el origen del estado ya no es la familia ni la polis, sino un pacto concertado entre
individuos libres e iguales. Esta concepcin racionalista del origen del estado plantea que ste se
funda en la concertacin de un contrato, oponindose a un estado de naturaleza donde slo se
encuentran los individuos aislados con ciertos derechos innatos. Lo nico natural son estos
derechos individuales que, a travs del contrato, el estado se compromete a garantizar y
proteger. No existe ningn derecho natural que fundamente el origen del estado, sino que ste
ser un producto artificial, lgico y racional donde su principio de legitimidad radica en el
consenso. Esta es una concepcin esencialmente legalista que acompaa histricamente el
nacimiento del estado moderno. El estado de derecho establece la supremaca de la ley por
encima del derecho consuetudinario sustentado por el poder tradicional8.
Cul es el vnculo entre estos dos modelos tericos -formulados en un pasado muy
lejano y presentes en procesos histricos muy diversos- y la problemtica municipal? La
respuesta la dan los propios discursos de los actores que discutieron explcitamente la cuestin
municipal y la opcin de centralizar o descentralizar el poder en los siglos XIX y XX. En dicho
debate aparecen recurrentemente dos lneas de argumentacin muy generales, que si bien
admiten matices en su seno, recorren siempre el mismo itinerario terico.
La primera de ellas es aqulla que defiende la necesidad de descentralizar determinadas
instancias de poder, basndose en que el origen del estado se halla en la familia o en la pequea
aldea o comuna. La descentralizacin aparece avalada por el derecho natural y, en consecuencia,
como un hecho necesario. Si el municipio o comuna es el origen del estado y cumple funciones
que estn inscriptas en la naturaleza misma de las cosas -en general asimiladas a cuestiones
domsticas-, la descentralizacin va a ser pensada en trminos funcionales, otorgndole as al
espacio local un lugar especfico en la relacin entre estado y sociedad. La comuna o aldea
oscila, en esta concepcin, entre ser considerada un organismo de carcter privado que
8
Para una sntesis terica de ambos modelos, vase: Norberto Bobbio. Estudios de Historia de la
Filosofa: de Hobbes a Gramsci. Madrid, ed. Debate, 1985, caps. 1 y 2. Norberto Bobbio y
Michelangelo Bovero. Sociedad y Estado en la filosofa moderna. Mxico, Fondo de Cultura Econmi-
reproduce casi las mismas funciones de una "gran familia", y un rgano de carcter pblico en
tanto lleva inscripto en su seno el origen del estado. De all se deriva una forma particular de
pensar la representacin. Si quien fundamenta el poder es el derecho natural, lo que se legitima
al mismo tiempo es un determinado orden de relaciones sociales basadas en la desigualdad y la
jerarqua. El municipio -y el propio estado- reproducen las relaciones desiguales que supone la
familia a travs de la relacin padre-hijo (o como en el caso aristotlico amo y esclavo) e
instauran un concepto de la autoridad de carcter necesario y natural. Desde esta perspectiva, la
descentralizacin adquiere un sentido ms bien tradicional y un contenido que est muy lejos de
ser identificado con posturas tendientes a la democratizacin del sistema poltico o al
reforzamiento de la sociedad civil.
En el segundo modelo antes explicitado, se sientan las bases de una concepcin
estatalista que implica una racionalizacin de la sociedad. Entre los individuos y el estado no
hay lugar para entes intermedios, ya que el modelo racional sacrifica en nombre de la unidad las
diferentes instituciones producidas por la "irracionalidad" de la historia. Indudablemente, el
modelo ius-naturalista est vinculado al proceso de concentracin del poder que seala el
desarrollo del Estado moderno. Desde esta perspectiva, "una vez constitudo el estado cualquier
otra forma de asociacin, como la Iglesia, corporaciones, partidos, familia o sociedades
parciales, cesan de tener algn valor como ordenamiento jurdico autnomo"9. El estado es
nico y unitario o no es estado. La centralizacin aparece avalada por un modelo artificial,
racional, que plantea la indivisibilidad del poder, o lo que es lo mismo, una soberana
indivisible. Tal artificialidad, supone que la divisin de funciones y roles entre distintas
instancias de poder es arbitraria y legalizada por el derecho positivo. No hay ningn orden
natural que deba ser respetado, ms que los derechos innatos del hombre.
Si bien este modelo nos sirve para pensar la conformacin de estados nacionales
fuertemente centralizados, donde los regmenes municipales -como ordenamientos jurdicos del
espacio local- ocupan un lugar subordinado en cuanto al rol que se les adjudica desde el estado
central, tambin es posible desde el mismo modelo invertir los efectos sealados. Si
histricamente la centralizacin triunf en los hechos, es posible pensar desde el modelo
contractualista que su artificialidad puede dar lugar a un orden diferente. El estado, sin perder su
unidad, puede "arbitrariamente" delegar funciones o instancias de decisin y de esta manera
descentralizar parte del poder concentrado en su seno.
ca, 1986.
9
Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero, Op.Cit, pg. 137.
10
11
Entre los principales exponentes de esta corriente de pensamiento se encuentran Joseph de Maistre
(1753-1821) y Louis de Bonald (1753-1840).
12
Emile Durkheim. La divisin del trabajo social. Barcelona, ed. Planeta-Agostini, 1985. Tomo 1,
12
13
Esta nocin, que tambin es retomada por diferentes vertientes ideolgicas, remite a
propuestas centralizadoras en pos de lograr un orden que supere el caos bajo el que es
visualizado el siglo XIX, lo que no significa oponerse a una descentralizacin funcional como
sugieren algunos tericos de la comunidad. Es posible "descentralizar desde arriba", desde un
rgano planificador, reas y funciones tcnicas o administrativas, y al mismo tiempo centralizar
la capacidad de imponer autoridad.
A fines del siglo pasado y comienzos del siglo XX, la nocin de planificacin y
administracin tcnica de las cosas acompaa a una realidad cada vez ms compleja. La
creciente centralizacin de las burocracias estatales pasa a ser un dato insoslayable en cualquier
reflexin poltica. La respuesta ms acabada frente a este problema la ofreci Max Weber, quien
evalu como inevitable el proceso de centralizacin burocrtica en los estados modernos. La
opcin que plante fue crear mltiples estructuras burocrticas con intereses divergentes para
que se controlen entre s, y un pluralismo o control parlamentario. En este sentido, Weber
desestim la posibilidad de una descentralizacin territorial a travs del fortalecimiento de
municipios u otros espacios locales como capaces de frenar la centralizacin burocrtica.
Consider que la descentralizacin pensada en esos trminos, poda fomentar nuevas estructuras
burocrticas de dimensin ms pequea, complejizando de este modo el problema15.
De manera que, es claramente visible segn lo expuesto hasta aqu, que la cuestin de la
centralizacin o descentralizacin del poder aparece articulada a muy diversas tradiciones de
discurso. El lugar otorgado a los espacios locales depende de los modelos tericos a los que
remite una determinada relacin entre estado y sociedad y al modo en que los diversos cuerpos
de pensamiento aqu mencionados se interpenetran o excluyen recprocamente.
No obstante, es preciso sealar que los tpicos expuestos en este punto -esto es, los
vinculados al problema de la comunidad y la organizacin-, representan mejor al debate
europeo. Aunque presentes en el horizonte intelectual latinoamericano, la realidad
decimonnica de estos pases estaba muy lejos an de los problemas que deba enfrentar el viejo
mundo. En verdad, los temas que preocuparon a los pensadores polticos del siglo XIX europeo,
se constituyeron en verdaderos problemas para el rea hispanoamericana recin en el siglo XX.
Lo que debieron atender con mayor urgencia los nuevos pases del mundo hispnico una
vez rotos los lazos coloniales, fueron aquellas cuestiones asociadas al ejercicio de la soberana.
15
Para un anlisis del problema de la descentralizacin en el marco weberiano, vase: Francisco Gil
Villegas. "Descentralizacin y democracia: una perspectiva terica". En Blanca Torres (comp),
Descentralizacin y Democracia en Mxico, Mxico, ed. Colegio de Mxico, 1986.
14
Para un desarrollo exhaustivo en torno a las diferentes teoras de la soberana, vase de Joaqun
Varela Suanzes-Carpegna La teora del Estado en los orgenes del constitucionalismo hispnico (Las
Cortes de Cdiz), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983.
15
de una institucin -la ciudad- y a la presencia visible de aquellos que la representaban -los
vecinos de dicha ciudad-. En este marco, las tendencias a la unidad territorial bajo la gida de un
estado moderno y centralizado se enfrentaron a las tendencias centrfugas que en toda el rea
representaban los pueblos y ciudades del viejo orden colonial17.
Las teoras, nociones y conceptos que acompaaron a este proceso de trnsito del
antiguo rgimen a la fundacin de estados nacionales modernos fueron de lo ms variadas en su
origen y significado, como fueron tambin diversos los tiempos que ocup dicho proceso en
cada regin. No obstante, en hispanoamrica existi un horizonte cultural compartido durante
todo el siglo XIX en el que ciertas nociones fueron comunes al debate poltico de todo el
continente18.
Seguramente, la nocin ms discutida -y, a su vez, ntimamente vinculada a nuestro
objeto de estudio- fue la de federalismo. En el seno mismo de este concepto se inscribe la
antinomia entre soberanas fragmentadas versus una soberana nica e indivisible.
El debate en torno al concepto de federalismo tuvo su principal referente a fines del
siglo XVIII en Amrica del Norte. La formacin de un estado independiente en los territorios de
las ex-colonias inglesas y el carcter que ste fue adquieriendo a lo largo del siglo XIX,
constituy un hecho que conmocion tanto a europeos como a latinoamericanos. La posibilidad
de crear un estado de alcance nacional de grandes dimensiones y de instaurar all un rgimen de
tipo republicano represent una gran novedad para el mundo occidental.
Uno de los temas ms debatidos por los norteamericanos a fines del siglo XVIII fue
cmo constituir un estado que reuniera a los diferentes estados de la Unin. Esto es, cmo
compatibilizar las dos teoras vigentes en torno a la soberana: aquella que la haca radicar en
cada estado -la que se sustentaba en los derechos y libertades de las ex-colonias- y la que se
intentaba fundar en un estado nico e indivisible. La primer respuesta a este problema estuvo
dada por la Constitucin de 1781 a travs de la cual se fund un estado confederal. El vnculo
17
Vase sobre este tema de Antonio Annino, "Soberanas en lucha" en De los Imperios a las
naciones: Iberoamrica, A. Annino, L. Castro Leiva y F. X. Guerra (coord.), Zaragoza, Ed. IberCaja,
1994. Para el caso especfico rioplatense, Jos Carlos Chiaramonte en colaboracin con Marcela
Ternavasio y Fabin Herrero "Vieja y nueva representacin: los procesos electorales en Buenos Aires,
1810-1820" en Historia de las elecciones en Iberoamrica, siglo XIX, Buenos Aires, Fondo de Cultura
Econmica, 1995.
18
Para un marco general sobre el trnsito del antiguo rgimen a la formacin de estados modernos,
vase de Franois Guerra: Modernidad e Independencias. Ensayos sobre las revoluciones hispnicas,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993. Del mismo autor "Las metamorfosis de la representacin
en el siglo XIX", en Georges Couffignal (comp), Democracias posibles. El desafo latinoamericano,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992.
16
confederal supona que los estados de la Unin mantenan su independencia y plena soberana,
delegando slo una parte de sta en el estado central. La segunda respuesta -finalmente la
definitiva- estuvo representada por la Constitucin de 1787 en la que se transform el precario
vnculo constitucional, fundndose un verdadero gobierno nacional. Los constitucionalistas
norteamericanos realizaron una suerte de invencin del moderno estado federal, cuyo rasgo
principal fue intentar conciliar dos tipos de soberanas diferentes: la soberana nacional y la
soberana fragmentada de los estados miembros. Este pasaje de una frmula confederativa a una
de carcter federal con soberana indivisible estuvo acompaado por un proceso de creciente
centralizacin. Centralizacin tanto poltica como territorial, que permiti fundar un estado
nacional cuya soberana residi en el pueblo sin intermediacin de cada uno de los estados19.
No obstante, es preciso sealar la diferencia que existe en discutir el problema de la
centralizacin-descentralizacin desde la perspectiva del vnculo federal o confederal que une
"estados" bajo el control de un "estado central", de lo que significa discutirlo desde la
perspectiva de la soberana de ciudades20. Aunque an hoy se debate en torno a la existencia o
no de un "federalismo comunal" en el origen del federalismo clsico -sobre todo para los casos
latinoamericanos-, la diferencia entre ambas cuestiones es relevante. Los constitucionalistas
norteamericanos
buscaban encontrar, por un lado, una frmula capaz de organizar estados supuestamente
autnomos bajo la jida de un gran estado nacional que pudiera imponer su autoridad sin
obstculos sobre el resto de los estados miembros. Por otro lado, con un sentido y contenidos
muy diferentes, discutan en el seno de este proceso el tema de la descentralizacin, pero
asociado a las instituciones locales o municipales.
Alexis de Tocqueville fue quien con mayor profundidad y sutileza describi e interpret
esta dimensin del problema. En su obra La Democracia en Amrica intent combinar el tema
de la democracia, con la necesidad de descentralizar el poder en un rgimen poltico. Para
Tocqueville, la democracia era ms un tipo general de sociedad que una simple forma de
gobierno. Su fin era combinar el principio de igualdad -lo que supona el predominio de la
accin electiva por sobre la accin prescriptiva- con la libertad poltica, nica capaz de frenar la
19
Sobre este tema vase Natalio Botana. La Tradicin Republicana. Buenos Aires, Sudamericana,
1984, cap.2.
20
Para una actualizacin en torno al debate sobre federalismo, vanse los trabajos contenidos en el
volmen coordinado por Marcello Carmagnani, Federalismos latinoamericanos: Mxico, Brasil,
Argentina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993. Especialmente los trabajos de Jos Carlos
Chiramonte "El federalismo argentino en la primera mitad del siglo XIX" y el de Natalio Botana "El
17
18
este proceso, la soberana de las ciudades implicaba la presencia de lo que podramos llamar
"ciudades-estado" ms que municipios. De manera que es en el posterior proceso de
conformacin de los estados nacionales donde tendr lugar la formacin de regmenes
municipales dependientes -segn el caso- del estado nacin o de los estados provinciales
respectivamente. Y es recin en este contexto que comienza a plantearse el tema de la
descentralizacin municipal asociada a un referente global ms amplio y de existencia concreta:
el estado central.
19
Respecto al modelo municipal francs y al debate generado luego de la revolucin francesa, vase:
Eduardo Garca de Enterra, Revolucin Francesa y Administracin contempornea, Madrid, ed. Taurus,
1981.
24
Benjamn Constant. Escritos Polticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989. Vase
especialmente el cap. XII: "Del poder municipal, de las autoridades locales y de un nuevo tipo de
federalismo".
20
quizs donde ms se hizo notar la impronta de este modelo25. Desde las Cortes de Cdiz que en
1812 incorporaron parte de este ideario, la confluencia de las tradiciones municipales hispnicas
con los elementos del sistema municipal francs -consolidado bajo el diseo de la organizacin
territorial napolenica- qued cristalizada institucionalmente. La traduccin de este ideario en la
esfera jurdica -que a travs de la va francesa y/o espaola emigr a los pases
hispanoamericanos- fue quizs una de las consecuencias ms importantes. El carcter de
sociedad o de persona privada otorgado al municipio deriv en que su regulacin pas a
depender del Derecho Civil y no del Derecho Pblico.
En este contexto, en los prximos captulos desarrollaremos la manera en que nuestros
pensadores se apropiaron o no de este modelo y la medida en que resignificaron algunos de sus
componentes.
25
Para el caso espaol, vase: Antonio Loras, Fundamentos Constitucionales de la Autonoma Local,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990. De Francesc Nadal, "Poder municipal y espacio
urbano en la configuracin territorial del estado liberal espaol (1812-1975)", en Geocrtica. Cuadernos
de Geografa Humana, N 37, enero de 1982.
21
CAPITULO II
FORMACION DE UN CLIMA DE IDEAS:
PROPUESTAS EN TORNO AL REGIMEN MUNICIPAL ARGENTINO.
A comienzos de la convulsionada dcada de 1850, muchos de los escritores exiliados en
la etapa rosista -la mayora de ellos miembros de la generacin del '37-, regresaron al pas e
intentaron debatir -tal como lo haban hecho desde el exilio- propuestas y alternativas respecto a
la nueva organizacin del estado y la sociedad. Dichas propuestas buscaban elaborar proyectos
globales de pas a partir de los cuales ordenar el "caos" bajo el que era visualizado el proceso
histrico precedente. Diversos temas se articularon en dicho debate: desde el progreso
econmico, pasando por los mecanismos a travs de los cuales se pretenda transformar la
sociedad, hasta las diferentes vas de constituir un rgimen poltico. Todo era includo en la
agenda de cuestiones a resolver. La sensacin de que el pas an estaba por hacerse alent a esta
generacin a elaborar proyectos y teoras capaces de integrar distintos aspectos de la realidad.
Halpern Donghi afirma, respecto a este debate, que el "progreso argentino es la encarnacin en
el cuerpo de la Nacin de lo que comenz por ser un proyecto formulado en los escritos de
algunos argentinos cuya nica arma poltica era su superior clarividencia"26. No obstante, el
autor admite tambin que la implantacin de algunas de estas propuestas no se di slo por su
excelencia en la esfera de las ideas, sino adems por el tipo de insersin que tuvo en el seno de
la realidad concreta, reconociendo como interlocutoras a las fuerzas sociales existentes. De este
modo, los proyectos que se discutieron en esta particular coyuntura no implicaron un rumbo
nico, sino varias opciones alternativas. Lo que separa a cada uno de ellos, es el modo que los
diversos elementos que los conforman se articulan e integran en propuestas de transformacin
global.
Desde esta perspectiva, nuestro objetivo es retomar parte de este debate, colocando el
eje en uno de sus elementos constitutivos: el espacio municipal. El intento apunta a analizar las
diferentes propuestas que realizaron algunos escritores, periodistas e intelectuales acerca del rol
de la institucin local y el modo en que dichas propuestas se integraron a diversos modelos de
sociedad y estado. Para ello hemos buscado establecer la articulacin que plantea cada autor
entre la cuestin municipal y problemas tales como la constitucin de un rgimen poltico, la
26
Tulio Halpern Donghi. Una Nacin para el desierto Argentino. Buenos Aires, CEAL, 1982, pg.7-8.
22
23
27
Sobre la constitucin de los espacios polticos en la primera mitad del siglo XIX, vase de Jos
Carlos Chiaramonte "Formas de identidad en el Ro de la Plata luego de 1810", en Boletn, Instituto de
Historia Argentina y Americana "Dr. Emilio Ravignani", 3 serie, 1 semestre, 1989.
24
28
Juan Bautista Alberdi. Derecho Pblico Provincial Argentino. Buenos Aires, Ed. La Cultura
Argentina, Buenos Aires, 1917.
29
Juan Bautista Alberdi. Bases y puntos de partida para la organizacin poltica de la Repblica
Argentina. Buenos Aires, ed. Juan Roldn, 1915, pg.124.
30
Para la explicitacin de la frmula alberdiana que concibe una repblica posible y una repblica
verdadera, vase del mismo Juan Bautista Alberdi las Bases..., Op.cit. De Natalio Botana, El Orden
Conservador. La poltica argentina entre 1880 y 1916, Buenos Aires, Sudamericana, 1985.
31
Juan Bautista Alberdi. Bases..., Op.cit, cap.XV. Y Derecho Pblico Provincial..., op.cit., cap.II.
32
Natalio Botana. La Tradicin Republicana, Op.cit., segunda parte, cap.VI.
25
Municipio o Ayuntamiento no
tiene tamao especial, ni lo traza el legislador.
Existe antes que l, o se forma a su vista. Una ciudad
capital es un municipio; una ciudad, una villa, una
aldea son municipios, una
campaa cultivada es un
municipio; y an las fincas y habitaciones separadas
constituyen para ciertos respectos el municipio,
porque no se concibe que haya
habitantes que no estn
clasificados en demarcaciones municipales"34.
26
nacin puede darse un gobierno libre, pero carecer del espritu de la libertad"35. De este modo,
Sarmiento -siguiendo a Tocqueville- parte del supuesto de una ciudad virtuosa y construye su
proyecto global de pas sobre la base de esta legitimidad de origen, intentando romper con el
pasado; mientras que Alberdi realiza una inversin de Tocqueville, ya que al partir de las
costumbres y de los hechos, reconoce en la ciudad argentina una ilegitimidad de origen en tanto
concentra en su seno los grmenes de la anarqua y la disgregacin. Alberdi plantea construir un
segundo origen y coloca a la centralizacin del poder como un elemento necesario. La
autonoma municipal queda postergada junto a la repblica verdadera36.
Desde esta perspectiva, la delimitacin de un mbito local -en una coyuntura en la que
se estn redefiniendo los espacios territoriales- aparece como un problema a resolver desde la
esfera jurdico-poltica. La empresa que implica construir un estado de carcter nacional, obliga
a pensar en estructuras organizativas en las que se incluye el rgimen municipal. Las respuestas
que Alberdi y Sarmiento dan a este problema, representan opciones diferentes, vinculadas a sus
proyectos globales de pas. Mientras Alberdi intenta integrar las viejas estructuras regionales
bajo la hegemona de un rgimen poltico centralizado, donde el municipio queda relegado a
funciones racionalmente restringidas, Sarmiento ubica al mbito comunal como el eje de
articulacin de un proyecto y como el punto de arranque de un orden nuevo basado en la
descentralizacin del poder, aunque sta provenga del mismo poder central37.
2- Atribuciones del rgimen municipal.
Uno de los problemas que se presentan cuando se intenta definir un modelo organizativo
de institucin local vinculado a la organizacin de un estado provincial y nacional
respectivamente, es la distribucin de funciones. Segn la ndole y el carcter de las atribuciones
que se le asignen a cada uno de estos mbitos, ser el rol que desempear la institucin local en
el seno del rgimen poltico en su conjunto.
La recurrencia a modelos locales extranjeros como paradigmas organizativos, constituye
una de las pistas para analizar el papel adjudicado al rgimen municipal. En este sentido, el
debate oscila entre mantener y rescatar las viejas tradiciones coloniales o constituir un orden
nuevo.
35
Alexis de Tocqueville. La Democracia en Amrica. Madrid, Ed. Daniel Jorro, 1911, primera parte,
pg.72.
36
Natalio Botana. La Tradicin..., Op.Cit.
37
Sobre el concepto de federalismo en las perspectivas de Alberdi y Sarmiento vase el trabajo de
Natalio Botana "El federalismo liberal en Argentina: 1852-1930" ya citado.
27
28
29
30
poltico. Esto supone que toda medida tomada a nivel local implica opcin, decisin, eleccin
entre diversas alternativas.
31
32
Desde una perspectiva diferente, Sarmiento sostiene -al igual que Tocqueville- que la
democracia deba conjugar la igualdad con la libertad poltica, y que uno de los mecanismos
para lograrlo era convertir al habitante en ciudadano. Sarmiento defiende en esta etapa, en que la
inmigracin es ms un proyecto que una realidad tangible, la necesidad de que el extranjero
adquiera carta de ciudadana y a travs de ella, el arma que l considera ms eficaz para iniciar
un proceso de transformacin: el derecho al voto. Paralelamente a esto, el otro elemento que
har la conversin del habitante en ciudadano es la educacin pblica.
En este marco, la posicin de Sarmiento respecto a la participacin de los extranjeros en
el mbito local difiere de la alberdiana. Critica la dicotoma entre una esfera administrativa y
otra poltica, y a travs de ella la disyuncin entre dos formas de representacin diferentes: una
poltica a nivel provincial y nacional y otra domstica -es el trmino utilizado por el propio
Sarmiento- a nivel municipal. Su planteo apunta a igualar a nativos y extranjeros a travs del
otorgamiento de la carta de ciudadana, pero tambin a igualar la forma de representacin
municipal a la que rige en el orden nacional y provincial. Desde esta lgica, critica la vigencia
del voto calificado para los extranjeros vigente en el municipio de Buenos Aires y sostiene que
"ni fortuna, ni bienes races constituyen ciudadana ni derecho de eleccin. No
puede haber una ciudadana all y otra mas all. El extranjero que no quiere ser
ciudadano, que no sea nada; y que si no tiene ni el amor al pas para ser
ciudadano y enorgullecerse de ese ttulo, que no vaya tampoco a elegir
municipales, porque se nos van a presentar muchsimas dificultades"50.
De manera que, no es la categora de vecino o contribuyente la que debe mediar la
representacin a nivel municipal, ya que ambas aluden a la posesin de bienes materiales y
quedan restringidas a la esfera administrativa. Es la categora de ciudadano la nica que debe
regir la representacin en todas las jurisdicciones territoriales del rgimen poltico.
Esta posicin, tan frreamente defendida por Sarmiento en los primeros aos de
organizacin nacional, parece desdibujarse en las dcadas siguientes. Frente a la gran oleada
inmigratoria recibida en esos aos y a las caratersticas -seguramente no esperadas- que sta
presenta, Sarmiento advierte el peligro que puede acarrear el otorgamiento de la ciudadana a
inmigrantes que no estn en condiciones de gobernar. Frente a esta realidad, y a otra no menos
imponente como es la cristalizacin institucional de la concepcin alberdiana en lo que respecta
a la participacin de los extranjeros a nivel municipal, Sarmiento se retracta de sus primeras
50
33
posiciones. En la dcada del '80 afirma que "los fondos municipales son propiedad personal de
los vecinos, que slo ellos han de administrar", sean estos nativos o extranjeros -sin carta de
ciudadana-, hombres o mujeres, pero que renan la calidad de propietarios o contribuyentes51.
Desaparece as la categora de ciudadano en el orden local, y con ella el privilegio del municipio
como un poder pblico por sobre el mbito privado. El hecho de considerar a la renta municipal
como "propiedad de un cierto nmero de vecinos" y que ellos son los nicos "jueces de su
necesidad" a quienes necesariamente se les debe consultar para cualquier modificacin que se
desee realizar en el presupuesto municipal, hace desaparecer la postura que tres dcadas atrs
mostraba a la institucin local como un poder poltico que se impona por sobre los intereses
particulares. En esta segunda etapa, Sarmiento parece estar mucho ms cerca de los planteos de
Alberdi en relacin al modo de pensar la cuestin municipal, de lo que estuvieron en la
convulsionada dcada del '50, cuando an era posible elaborar estrategias y alternativas para un
pas en vas de constitucin.
4- Un dilogo entre proyectos y realidad
Segn lo expuesto en los puntos anteriores, las propuestas de Sarmiento y Alberdi se
elaboran en una coyuntura en la que el municipio, como rgano jurdico-poltico, an no tiene
acta de fundacin definitiva. Lo que intentan ambos -desde su produccin intelectual como
desde el debate estrictamente poltico- es crear un orden nuevo. Orden que incluye mltiples
aspectos de la realidad socio-poltica y en el que los municipios representan engranajes
fundamentales.
En el marco de este debate, en la misma dcada del '50, existen otras voces que discordantes con las anteriores- intentan construir un ideario diferente. Felix Fras, por ejemplo,
desde el pensamiento conservador, elabora propuestas que por su escasa viabilidad y posibilidad
de hallar interlocutores, son recibidas con gran indiferencia en la Argentina de la poca52. El
modelo societal en el que se fundaban estaba basado en la clsica nocin de que la desigualdad
poltica y econmica era conforme a la naturaleza y que el rgimen poltico deba adaptar su
organizacin a los valores consagrados por la religin catlica. El orden y la obediencia
constituan los ejes de su proyectada organizacin poltica.
En este marco, su posicin frente a la cuestin municipal recoge elementos diversos.
51
Domingo F Sarmiento. Condicin del extranjero en Amrica [1887]. En Obras Completas, tomo 36,
Op.cit, pg.220.
52
Para una perspectiva global de las propuestas de Flix Fras vase de Tulio Halpern Donghi Una
34
35
54
Para un desarrollo de las propuestas programticas e ideas sostenidas por el grupo autonomista,
luego Partido Republicano, vase: Fernando E. Barba, Los Autonomistas del '70. Auge y frustacin de
un movimiento provinciano con vocacin nacional. Buenos Aires entre 1868 y 1878. Buenos Aires,
CEAL, Coleccin Captulo, Serie complementaria: Sociedad y cultura/17,1982.
55
Los principales planteos se encuentran en los siguientes artculos firmados por Lpez: "Fisonoma
del pas", Revista del Ro de la Plata, Buenos Aires, 1871, tomo 1, pg.160. "Fisonoma del pas". Idem,
pg. 363-367. "Lingstica y poltica orgnica". Idem, pg.415-461. "Lingstica y poltica orgnica".
Idem, pg.671-690. "De la naturaleza y del mecanismo del Poder Ejecutivo en los pueblos libres".
Revista del Ro de la Plata, Buenos Aires, 1872, tomo 4, pg.687-722.
36
Sobre las concepciones polticas de Vicente Fidel Lpez vase de Alberto Letieri: Vicente Fidel
Lpez: la construccin histrico-poltica de un liberalismo conservador, Buenos Aires, Ed. Biblos, 1995.
57
Vicente Fidel Lpez. "Fisonoma del pas". Op.Cit, pg.190.
37
38
el modo particular bajo el cual se piensa el rol de la institucin local en el seno del sistema
poltico. Este puede sintetizarse en tres rasgos principales:
1- La distincin entre un mbito poltico, identificado a la esfera de lo pblico o estatal,
y un mbito administrativo, ms cercano a la esfera de lo privado.
2- La defensa de la descentralizacin municipal en clave de autonoma administrativa.
3- La exclusin de la lgica del pensamiento democrtico en el mbito de la
representacin municipal.
59
39
Lisandro de la Torre. Tesis Doctoral [1888]. En Obras Completas, Buenos Aires, Ed. Hemisferio,
1954, tomo VI, pg.206-207.
61
Lisandro de la Torre. Idem, pg.212.
62
Lisandro de la Torre. Idem, pg.208.
40
dentro del rgimen poltico. En el segundo caso, la representacin es pensada a travs del
concepto de ciudadano -excluyndose, por supuesto, los extranjeros no nacionalizados-, donde
se considera a todos los individuos iguales ante la ley. Pero en el caso del municipio ya no es el
ciudadano el que media la relacin entre gobernantes y gobernados, sino una figura diferente: la
del contribuyente. De la Torre plantea muy claramente la distincin entre ambos registros:
"Es precisamente invocando los principios de igualdad que no puede tolerarse
que el proletario entre a administrar los caudales del contribuyente, porque la
verdadera igualdad no consiste en equiparar ante la urna todas las clases sociales,
sino en tanto sean semejantes sus situaciones, y no es igual la situacin del que
esta includo en el pago de un impuesto, que la del que esta exento de l. La
verdadera igualdad, tratndose de un cuerpo cuyo motivo de existencia es una
contribucin, y cuyas funciones se refieren principalmente a la inversin de ella,
debe amoldarse a la desigualdad de los individuos ante esa contribucin. Es una
exigencia natural"64.
En este caso, el presupuesto moderno de la igualdad que rige formalmente para la
representacin nacional y provincial, es reemplazado por un presupuesto cuyo espacio de origen
se remonta a la pre-modernidad. El planteo de que la igualdad entre desiguales genera mayor
desigualdad, admitiendo al mismo tiempo que la desigualdad existe por naturaleza, tiene fuertes
reminicencias del modelo clsico aristotlico expuesto en el primer captulo65.
Lo que se advierte, entonces, a travs de estos recurrentes planteos, es la consolidacin
de un conjunto de rasgos y argumentaciones en torno a un modelo de institucin local ya
esbozados en otras coyunturas y, tambin, en otros espacios que exceden el marco nacional. La
reiteracin de una misma cadena de equivalencias en torno a los argumentos que se esgrimen
sobre el tema, demuestra que ms all de las divergencias puntuales, existe un horizonte cultural
compartido. Lo que de la Torre expresa a fines de los '80, ya parece constituir una suerte de
"sentido comn" para la clase poltica argentina. Lejos han quedado los primeros planteos
sarmientinos: todos parecen darle la razn a Juan Bautista Alberdi.
63
41
En relacin a la constitucin del espacio pblico en Buenos Aires vase de Hilda Sbato
"Ciudadana, participacin poltica y la formacin de la esfera pblica en Buenos Aires, 1850-1880", en
Entrepasados, ao IV, n 6, 1994.
67
Natalio Botana, El Orden Conservador..., op.cit.
68
Joaqun V Gonzlez. Diario de Sesiones. Cmara Nacional de Diputados, ao 1901, tomo 2,
42
necesidad de adecuar la legislacin municipal a los nuevos problemas que deba enfrentar la
ciudad. Para ello era necesario abandonar ciertos presupuestos muy afianzados respecto al
rgimen municipal y reflexionar en torno a nuevas propuestas organizativas. Tarea nada fcil en
un pas donde la lgica expuesta en los puntos anteriores respecto al modelo prescriptivo de
institucin local parece estar muy consolidada.
La prensa peridica de la poca, si bien se hace eco de las crticas al funcionamiento de
los municipios, lo hace desde la aceptacin del modelo prescripto en el siglo XIX. Lejos de
cuestionar las premisas que lo constituan, lo que se cuestionaba
era el "alejamiento" de la prcticas locales del modelo que determinaba la disyuncin entre
poltica y administracin.
Las crticas a este modelo comenzaron a aparecer, aunque de un modo incipiente, en una
revista que empieza a editarse en 1910, dirigida por Rodolfo Rivarola. La Revista Argentina de
Ciencias Polticas nucleaba a un heterogneo grupo de publicistas argentinos, e incorporaba
artculos de publicistas extranjeros. En general, de la mano de algunos publicistas espaoles o
norteamericanos llegaron las nuevas nociones en torno a la organizacin municipal.
Adolfo Posada, jurista espaol y especialista en Derecho Municipal, es indudablemente
uno de los publicistas ms destacados que escribe en la revista sobre la problemtica municipal.
Posada ataca el corazn del modelo vigente: sostiene que el rgimen municipal ya no puede ser
visto como un problema meramente administrativo, sino adems como un problema esencialmente poltico y social. Afirma que la distincin entre una esfera poltica y otra administrativa
es superficial y caduca, y que en todo caso lo que se advierte es una creciente diferenciacin
entre actividades de soberana y actividades tcnicas, debiendo articularse ambas bajo un
rgimen democrtico como base de la representacin municipal69. A travs de este planteo
cuestiona tambin la dicotoma entre una esfera estatal y la esfera municipal. Al respecto afirma
que debe existir una relacin solidaria entre municipio y estado; la institucin local se encuentra
en un espacio intermedio frente a las alternativas de autonoma total o de subordinacin al
estado.
En este marco, la argumentacin deja implcitamente planteadas otras cuestiones. Entre
pg.339.
69
Vase del autor: La Repblica Argentina. Impresiones y Comentarios, Buenos Aires, Hyspamrica,
1987. Se trata de una reedicin de la Biblioteca Argentina de Historia y Poltica, ya que el libro fue
publicado por primera vez en Madrid en el ao 1912. Vase tambin "El Gobierno de la Ciudad. Con
ocasin del libro del profesor Rowe", en Revista Argentina de Ciencias Polticas, ao 1913, tomo VII,
pg. 551-564.
43
ellas, la del rgimen representativo a nivel local. Al desconocer la distincin entre una esfera
administrativa y otra poltica, se est desconociendo al mismo tiempo, la opcin del voto
calificado municipal. Esta nueva manera de pensar lo municipal, rompe con la divisin entre
ciudadano y contribuyente, para igualar la condicin del primero en el orden municipal, segn lo
establecido en el sistema de representacin provincial y nacional.
Este posicionamiento se basa -en gran parte- en algunos de los supuestos que plantea un
publicista norteamericano, Rowe, quien ejerce gran influencia en esta etapa en algunos juristas y
polticos argentinos. Rowe visit nuestro pas en 1914, dictando en la ocasin varias
conferencias respecto al tema municipal. Es muy frecuente encontrar en la prensa peridica e
incluso en los debates parlamentarios, la cita a Rowe como autoridad en la materia.
La novedad del planteo de Rowe radica, en primer lugar, en el cuestionamiento a la tan
mentada descentralizacin municipal. Argumenta que dicho sistema ha dado sobradas muestras
de ineficiencia, provocando una crisis municipal general, no slo en Estados Unidos sino
tambin en otros pases. Vincula esta crisis a los cambios que con el nuevo siglo se advierten en
la ciudad. Cambios en los modos de vida urbanos debido a la creciente migracin desde el
medio rural y al crecimiento cuantitativo de las ciudades; y cambios generados por la creciente
intervencin del Estado en esferas en las que antes no tena participacin. Desde esta
perspectiva, cuestiona dos principios bsicos del liberalismo: la libertad individual sin frenos, y
la libre competencia como el mecanismo ms eficaz para el logro del progreso. La realidad
muestra, segn el autor, que el gran desarrollo industrial y la accin de las corporaciones
privadas han hecho ver las ventajas del poder concentrado; y que tal concentracin y
centralizacin del poder ha colocado a las legislaturas de los estados en una posicin
subordinada frente a la creciente influencia del Poder Ejecutivo en el mbito de las decisiones70.
Aunque estos planteos se basan en la realidad de los pases industrializados bsicamente en la de los Estados Unidos-, la drstica revisin que el autor realiza de los
elementos que conforman el modelo de institucin local a comienzos de siglo, permite hacer
circular -aunque muy limitadamente- nuevas concepciones respecto al problema. Las
principales propuestas que realiza Rowe para el gobierno de la ciudad dejan de lado la
tradicional consigna de autonoma municipal, defendiendo una mayor centralizacin del poder
comunal a travs de la concentracin de funciones en manos de un nmero reducido de
funcionarios, al modo de las modernas corporaciones privadas. Su argumentacin intenta -segn
70
44
ROWE, L. S. Idem.
Entre ellos, citamos a los ms importantes:
-Octavio Amadeo. "Rgimen municipal de la provincia de Buenos Aires". Revista Argentina de
Ciencias Polticas, ao 1910, tomoI.
-Francisco Orione. "El Rgimen Municipal en el concepto del artculo 5to. de la Constitucin
Nacional". Revista Argentina de Ciencias Polticas, ao 1914, tomo 8.
-Jos Sanz Valiente. "Un Partido Municipal". Revista Argentina de Ciencias Polticas, ao 1911, tomo
2.
-Pablo Torello. "El Rgimen Municipal de la Constitucin". Revista Argentina de Ciencias Polticas,
ao 1911, tomo 2.
--------------- "Gobierno Republicano, representativo, federal sin municipios autnomos". Revista
72
45
nacional podra ser eficaz en el intento de sanear los vicios de las prcticas polticas.
De manera que, lo que esta propuesta tiene en la mira, es buscar una respuesta ms
integral al problema del rgimen poltico vigente. Se intenta conciliar as, un discurso democrtico -tendiente a ampliar las bases de sustentacin del sistema poltico a nivel nacional- con una
propuesta municipalista de tipo tradicional.
Cabe preguntarse entonces, ya que nos encontramos en el plano de formacin de un
clima de ideas, en qu races abreva este modelo de municipio. Es indudable que el ncleo
fuerte de las argumentaciones aqu descriptas -hegemnicas, por otro lado, en el pensamiento de
la poca- se vincula de manera directa al modelo "naturalista" francs iniciado por los fisicratas
a fines del siglo XVIII. An admitiendo el entrecruzamiento de diversas tradiciones discursivas,
existe una fuerte articulacin con las premisas difundidas por el pensamiento doctrinario
posterior a 1830 y, en cierta medida, con el modelo poltico clsico descripto en el primer
captulo. En este sentido, la concepcin de que el muncipio constituye el origen y la clula
bsica del estado, que su evolucin est inscripta en la naturaleza misma de las cosas y que el
derecho positivo no puede legislar ms all de lo que determina el derecho natural, son todos
elementos que estn presentes en los referentes citados.
Lo que en este contexto vuelve a llamar la atencin, es la disyuncin que se produce en
el modo de plantear la cuestin municipal y la cuestin del estado, tal como sealamos anteriormente respecto al modelo "naturalista" francs. Pensadores y polticos recorren itinerarios
tericos diferentes cuando se refieren, por un lado, al proceso de constitucin estatal y, por otro,
al lugar que le caben a las instituciones locales en el seno de dicho proceso. En el primer caso, la
lgica que predomina es la que impone la modernidad con las teoras polticas contractualistas o
ius-naturalistas. La aceptacin de que el estado es producto de un pacto entre individuos libres e
iguales se contrapone a la lgica antes descripta que presenta al municipio como origen de dicho
estado. La impronta que, en este caso, hay del organicismo y de las concepciones funcionales
que privilegian -desde una perspectiva tradicional- la nocin de comunidad, es muchas veces
contradictoria desde el punto de vista terico con la matriz de origen liberal que predomina en
los otros planos del debate poltico.
Cmo explicar esta contradiccin? Una primer respuesta se puede elaborar desde la
propia perspectiva de la historia de las ideas. En este plano se puede seguir la hiptesis del
historiador alemn Otto Hintze quien ya hace mucho tiempo hizo notar que la poca moderna
46
del municipalismo -esto es, la que arranca de los fisicratas y la revolucin francesa- est
decididamente determinada por posiciones tericas e ideolgicas, as como en la fase anterior la
organizacin municipal descansaba no ya en teoras sino en situaciones fcticas73. Desde esta
perspectiva, las nociones sobre rgimen municipal que plantean nuestros pensadores abrevan
bsicamente en el dogma del carcter "natural" del municipio que domina el mbito cultural
europeo desde la Ilustracin.
Pero en este punto, se puede ensayar una segunda respuesta, ms vinculada al proceso
histrico concreto. Para ello es conveniente partir de otro interrogante: Por qu triunfa el
dogma del carcter natural del municipio en nuestro pas y no un modelo diferente? O dicho en
otros trminos: Por qu triunfa el modelo expresado por Alberdi y no el modelo sarmientino,
ms apegado al sistema municipal sajn? El proceso histrico que nuestro pas recorre a lo largo
del siglo XIX es quizs el motivo por el cual se explique este predominio.
Era posible pensar que el modelo sarmientino poda ser viable en el contexto de un pas
cruzado por mltiples conflictos, entre los cuales el ms importante era la imposibilidad de
fundar un orden centralizado capaz de imponer la autoridad en el conjunto del territorio? Esta es
la pregunta que se hace Felix Fras una vez que ya tiene elaborada la respuesta. La repercusin
del modelo sarmientino se di ms en el plano de debate de ideas que en la realidad concreta.
Lo que sta fue demostrando es la funcionalidad que pareca tener el modelo municipal basado
en la concepcin naturalista que aceptaba la divisin entre una esfera poltica y una
administrativa.
Divisin que, por otro lado, mo era ajena al pensamiento liberal. El liberalismo clsico
estableca una separacin ntida entre la actividad a travs de la cual se elegan los que habran
de establecer "fines de la accin del poder" (esto es de la accin poltica consustanciada con la
accin legislativa y de gobierno) y la actividad por la que se llevaban a cabo tales finalidades (la
administracin, que no es ms que la realizacin concreta de la anterior). Este es en verdad el
sentido que asumen los conceptos de poltica y administracin cuando los actores aqu
trabajados refieren a ellos. A la administracin se le asigna un papel dependiente e irrelevante
en tanto es incapaz de dar o de quitar poder, de definir normas y de establecer decisiones que
alteren el equilibrio del sistema poltico74.
De manera que la descentralizacin administrativa que este modelo planteaba, no
73
Sobre la hiptesis de Otto Hinze vase el trabajo ya citado de Garca de Entrerra Revolucin
francesa y administracin contempornea.
74
Sobre el concepto de poltica y administracin vase de Manuel Hespanha, Vspertas del Leviatn,
47
48
CAPITULO III
EL REGIMEN JURIDICO MUNICIPAL
Anteriormente plantebamos que una de las consecuencias ms destacables que tuvo la
preeminencia de la concepcin naturalista del municipio, fue su traduccin en la esfera jurdica.
Esto signific que los cuerpos municipales fueron considerados -desde los comienzos del
municipalismo moderno- como simples asociaciones de derecho privado cuyos intereses no
podan afectar a la administracin general.
La aplicacin de los esquemas propios del derecho privado a los entes locales fue, en
principio, una consecuencia de la propia evolucin histrica del derecho. El desajuste
conceptual que gener la ausencia de categoras jurdicas apropiadas para calificar la naturaleza
de las atribuciones locales, fue causa de innumerables equvocos y conflictos.
La evolucin posterior se orient a explicar con las categoras del derecho pblico lo que
en los inicios del municipalismo moderno se explic con los nicos esquemas que estaban
perfilados: los del derecho privado. Este proceso estuvo condicionado por la propia evolucin
del derecho pblico y por la superacin de la idea de que el derecho privado daba mayor
proteccin a la esfera local -identificada, tal como haba prescripto Benjamn Constant, con las
libertades personales y privadas del individuo- frente a las ingerencias estatales. Cabe recordar,
en este punto, que la consideracin del carcter privado de las cuestiones locales tena la
finalidad de delimitar asuntos en los que el estado no deba inmiscuirse. Distincin
paradigmtica del pensamiento liberal que dej a los municipios a medio camino entre lo
pblico y lo privado.
En este contexto, la cristalizacin jurdica municipal que en la segunda mitad del siglo
pasado se plasm en nuestro pas -siguiendo el itinerario europeo iniciado en Francia- estuvo
orientada por la consideracin de la doble personalidad jurdica del municipio75. Esto signific
75
La doble personalidad del municipio fue establecida en el artculo 33 del Cdigo Civil, cuando se
dispuso que el estado, la Iglesia, cada una de las provincias federadas y cada uno de sus municipios eran
personas jurdicas de existencia necesaria y quedaban sometidas a la legislacin que al respecto contena
el referido Cdigo. En este punto, el codificador sigui las huellas del derecho administrativo del
Imperio Romano, en el que aparece la nocin del municipio como persona jurdica, al extender los
romanos su dominacin e incorporar las ciudades conquistadas al Imperio, dejndoles una organizacin
autnoma para la administracin de los asuntos locales. Se les quit a stas su independencia y
soberana poltica, dejndoles su capacidad privada, esto es, permitindoles actuar en las relaciones
patrimoniales del derecho comn. Vase al respecto: Alcides Greca, Derecho y Ciencia de la
Administracin municipal, Santa Fe, Imprenta de la Universidad, 2 edicin, 1943 y Rafael Bielsa,
49
que la institucin local fue definida, al mismo tiempo, como persona de derecho pblico y
como persona jurdica. Como persona jurdica, qued sometida a las normas del derecho
privado76; como persona de derecho pblico, qued sometida a las normas del derecho pblico.
En la base de esta distincin que coloca al municipio entre el derecho privado y el
derecho pblico -pero ms vinculado al primero-, se encuentra la disyuncin antes sealada
entre una esfera poltica y otra administrativa. La interpretacin jurdica clsica se articula
directamente a esta distincin hecha en el plano terico, ya que considera al estado-nacin como
el ente que, dentro del derecho pblico, es el encargado de consagrar los actos polticos propios
de la soberana. Actos que, en esta concepcin, quedan revestidos de imperium, mientras que los
actos administrativos -asignados a la esfera municipal- no estaran dotados de autoridad en
tanto seran de simple gestin privada.
En este plano, la nocin jurdica clsica afirma que el municipio "por tener a su cargo
una considerable cantidad de servicios pblicos...tiene una importante actuacin en el campo del
derecho privado", lo que deriva en que la institucin local "con mayor frecuencia que la nacin
y la provincia, se presenta con el carcter de simple empresario, en actividades no esenciales,
aunque muy tiles para los habitantes de la ciudad"77.
Nuevamente, el ideario municipal predominante -expuesto en los captulos anteriores- se
hace presente. Pero ya no slo en el plano de un clima de ideas, sino en la cristalizacin jurdica.
La preeminencia del derecho privado sobre el derecho pblico en la construccin de categoras
capaces de definir la esfera propia del mbito local, muestra la traduccin institucional de la
frmula tan repetida de que "la comuna o ciudad, es en el orden de las instituciones polticas la
primera, como la familia es la primera clula social; su gobierno propio es anterior a todo otro
organismo poltico, es como bien se ha dicho, el principio del estado"78. Esto que enuncia un
importante constitucionalista argentino a principios de este siglo, no hace ms que recoger la
definicin del ente municipal heredada del pasado.
Si bien existieron en el mbito jurdico voces discordantes con este modelo -tal como las
hubo en el ambiente de los publicistas antes trabajados-, las mismas no llegaron a erosionar la
Principios de Rgimen Municipal, Buenos Aires, Imprenta de la Universidad, 2da. edicin, 1940,
primera parte, captulo 1.
76
En este sentido, las corporaciones locales fueron consideradas sujetos de derecho y titulares de
determinados derechos subjetivos que les pertenecen como propios. La existencia de un inters
colectivo, distinto de los intereses individuales que lo integran, es un elemento esencial en la nocin de
persona jurdica.
77
Alcides Greca. Op.cit, tomo 3, pg.33.
78
Juan Gonzlez Caldern. Introduccin al Derecho Pblico Provincial. Buenos Aires, ed. Lajouane,
50
51
Greca cita a: WILCOX, D.F. The American City: a problem in democracy, Nueva York, 1904;
EMING, H.E. The goverment of American Cities, Nueva York, 1909; POLLOK y MORGAN. Modern
Cities, Nueva York y Londres, 1913.
52
53
Laboulaye84. Para el autor, si bien la autonoma municipal no es tan amplia como la provincial o
estatal, no por eso deja de ser autonoma.
"Sera, en el peor de los casos, una autonoma de segundo grado, pero que se
desenvuelve dentro de su rbita con todas las caractersticas de este rgimen
poltico"85.
Nuevamente es la distincin entre administracin y poltica la que divide aguas.
Aquellos que como Bielsa sostienen el concepto de autarqua, definen a sta como la facultad de
"administrar lo propio". La autonoma remitira al campo poltico, constituyendo la facultad de
darse leyes a s mismo. Mientras que aquellos que como Greca, niegan tal distincin por
considerarla falaz, sostienen que las ordenanzas municipales deben ser consideradas como leyes
locales, y que si bien las comunas no se dictan sus propias cartas, desde el momento en que las
ordenanzas son obligatorias para los habitantes del municipio, stos tienen la capacidad de
manejar autnomamente el gobierno de una ciudad.
De manera que, lo que la discusin sobre los alcances del concepto de autonoma
municipal pona en juego, era toda la cadena de equivalencias a la que se hallaba asociada dicha
nocin en el seno de un determinado modelo de municipio. No obstante, es preciso nuevamente
destacar que la "voluntad legislativa" que predomin en el perodo por nosotros trabajado,
sigui la frmula administrativista en la que el rgano local slo gozaba de "independencia" en
las funciones que le eran propias frente al poder central.
2- Federalismo y rgimen municipal
La discusin alrededor de cmo se articula un rgimen federal con municipios
"independientes" del poder central, constituye a fines del siglo pasado y dos primeras dcadas
del siglo XX, un nudo problemtico sobre el que opinan diversos constitucionalistas.
La tesis elaborada por Ramos Mexa en El federalismo Argentino, retomada luego por
Gonzlez Caldern en su Introduccin al Derecho Pblico Provincial, es quizs la ms
controvertida86.
"La federacin argentina no es sino el desenvolvimiento natural del
comunalismo colonial; las catorce provincias unidas del Ro de la Plata, no son
sino las catorce ciudades-cabildos de la parte del virreynato de Buenos Aires que
Loras Fundamentos constitucionales de la auytonoma local, op.,cit.
84
Alcides Greca. Op.cit, tomo 2, pg.64-65.
85
Alcides Greca. Idem, pg.64.
86
Para un anlisis exhaustivo de estas tesis y de la relacin entre federalismo y soberana de las
ciudades vase de Jos Carlos Chiaramonte "El federalismo...", op.cit.
54
55
gobierno central de modo uniforme para todo el territorio nacional, mientras que en pases con
sistema federal como Alemania, Estados Unidos, Brasil o Argentina, el estado central debe
limitarse a instituir el rgimen municipal, pero no a legislarlo. Esta situacin trae como
consecuencia -segn el autor- que la descentralizacin municipal sea un rasgo caracterstico del
unitarismo, entendiendo por ste un estado central que organiza desde su seno tanto los poderes
provinciales como municipales, pues la autonoma municipal no altera la centralizacin
provincial. En tanto que en un pas federal como la Argentina, dentro de cada Estado provincial
el rgimen es unitario, porque los municipios no son autnomos sino autrquicos por el hecho
de que no se dan sus cartas orgnicas sino que las reciben del respectivo gobierno provincial.
En cualquiera de sus vertientes, lo que estas hiptesis demuestran es la gran ambigedad
que rodea a los conceptos jurdicos aqu trabajados. El proceso de institucionalizacin poltica
acompaa a otro proceso, tambin complejo: el de la configuracin de conceptos jurdicos para
ordenar o definir nuevas situaciones histricas. En el caso de las nociones de federalismo y
rgimen municipal la complejidad se duplica, en tanto se trata de resignificar viejas categoras
para explicar procesos absolutamente novedosos.
3- Municipio y Democracia.
Ya muy tempranamente, la institucin municipal aparece asociada al problema de la
democracia, debatindose sus vinculaciones en el marco de las cuestiones ya sealadas: la
autonoma y el federalismo. Es as como Ramos Mexa sostiene que el municipio de la vieja
colonia no slo es origen de una tradicin de autonoma y en consecuencia, origen del
federalismo argentino, sino que adems es fundante de la democracia argentina90.
Esta es la hiptesis que -ya planteada por Alberdi- convierte al cabildo colonial, y
fundamentalmente al cabildo revolucionario, en el eje de lo que podramos llamar el "mito de
los orgenes". All radicara la primera forma de democracia en Argentina, porque se parte del
supuesto de que la figura del cabildo abierto permiti una participacin ampliada de la
poblacin en la cosa pblica, y porque a partir de 1810 ste sera el encargado de sentar las
bases de los primeros mecanismos de representacin.
En las dos primeras dcadas del siglo XX, cuando el rgimen poltico comienza a ser
cuestionado en cada una de sus bases, desde diversos discursos -intelectuales, publicistas,
polticos- se intenta fundar el mito de los orgenes de la democracia argentina, reflotndose esta
90
56
idea de que el cabildo fue "la primer experiencia democrtica" en el Ro de la Plata. Esta
perspectiva, cuestionada por no pocos sectores que siguen la tradicin sarmientina que ve en el
cabildo el origen del despotismo, tiende a ponderar e identificar al cabildo abierto con la
democracia directa y a la representacin implementada en los primeros aos de vida
independiente con un sistema de representacin democrtica de corte moderno.
Esta interpretacin, que vuelve la mirada hacia el pasado con el objeto de que ese
pasado opere como legitimador de un nuevo orden, deja de lado -tal como veremos en los
prximos puntos- elementos de la realidad histrica. Entre ellos, es preciso destacar que el tipo
de representacin que rega en los cabildos -tanto en la poca colonial como en los aos
posteriores a la revolucin de mayo- era una representacin de tipo antiguo que nada tena que
ver con la representacin poltica moderna. Esto es, se trataba de una representacin propia del
sistema estamental -representacin grupal a travs del concepto de vecino- y no una
representacin de tipo individual propia de la democracia moderna91.
Seguramente que a los mentores de dicha interpretacin no se les escapaban estos datos;
slo que, como todo mito, necesita fundarse sobre bases que permitan ordenar no slo el pasado
sino tambin el presente. En este sentido, no es casual que en el marco en que se discute la
democratizacin del rgimen poltico -en ocasin de la Ley Senz Pea- el tema municipal
vuelva a vincularse al de la democracia. Se necesita crear un origen, buscar races, legitimar en
el pasado un futuro posible.
No obstante, es justamente en esta coyuntura -cuando se discute la ampliacin del
sufragio y la necesidad de dar mayores garantas para sanear el sistema electoral- que quedan al
91
57
desnudo los problemas que presentan los municipios argentinos. Tal como sealbamos en el
captulo precedente, en estos aos un grupo de publicistas confluyen en una crtica que vincula
los vicios del rgimen municipal con la imposibilidad de crear un rgimen verdaderamente
democrtico.
La discusin que entonces invade todos los circuitos de opinin, recupera nociones que
por su diversa procedencia histrica o terica, pierden eficacia a la hora de argumentar
diferentes posiciones en el campo poltico. Tal como veremos ms adelante, el intento de
articular el concepto de democracia con los viejos cabildos resulta, en boca de algunos
diputados del Congreso, un "boomerang" incontrolable. Las contestaciones a esta interpretacin
no se hacen esperar. Nuevamente la clase poltica se interroga sobre la cuestin ya formulada
por Vicente F. Lpez y Lisandro de la Torre: es compatible la cuestin municipal con la lgica
del pensamiento democrtico?
58
anlisis acerca de los orgenes ms remotos de la organizacin de la ciudad, sino sealar ciertas
filiaciones y tradiciones presentes en la evolucin posterior.
Los cabildos coloniales tuvieron a su cargo el gobierno de la ciudad, sindole asignadas
un gran nmero de funciones, entre las que se destacaban: la justicia, la polica de seguridad, la
higiene, la enseanza primaria, la beneficiencia, el abastecimiento de artculos de primera
necesidad, el contralor del comercio minorista, el trnsito y el patronato de menores e incapaces.
Su juridiccin -en el caso rioplatense- no abarcaba slo el mbito de la ciudad, sino tambin el
de los campos que le correspondan denominados trminos. De manera que la ciudad o villa con
todos sus trminos constitua el alfoz en el cual se impona la autoridad municipal 92, encargada
-a travs de los diferentes cargos de cabildantes93- de ejercer la inspeccin, el control y el poder
policaco.
Las Leyes de Indias reglamentaron su funcionamiento a semejanza de los Concejos de
Castilla y de Len, pero sin otorgar el derecho de sufragio al conjunto de los vecinos de las
ciudades. El mecanismo implementado fue el de la eleccin de los nuevos cabildantes por el
cabildo saliente94. Slo en ciertos casos excepcionales el nombramiento de alcaldes y regidores
se hizo por eleccin general de los vecinos95 bajo la figura del cabildo abierto; pero lo que
prevaleci a partir del siglo XVII fue la venta de cargos concejiles dados a perpetuidad. Pese a
los lmites que este tipo de representacin planteaba y a las distorsiones sufridas posteriormente
al pasar los cargos de renovables a perpetuos, lo que las Leyes de Indias establecieron respecto a
los cabildos fue un tipo de representacin antigua, con similares caractersticas a las
representaciones estamentales europeas de antiguo rgimen. Slo que en el caso americano, la
92
59
ausencia de cortes donde estuvieran representados los diferentes estamentos, hizo de los
cabildos la nica "representacin" posible. Una representacin naturalmente corporativa y
jerrquicamente estructurada en el territorio con sus propios privilegios y fueros96.
En este marco tuvo su origen la denominada "representacin vecinal". Quin poda
formar parte del cabildo o ser convocado a un cabildo abierto? Slo aquellos que en el antiguo
rgimen eran considerados vecinos. Ser vecino significaba ser habitante del lugar con casa
poblada en l, o lo que en trminos jurdicos de la poca se denominaba "casado, afincado y
arraigado"97. Quedaban eliminados del Cabildo los sacerdotes, funcionarios, militares en
servicio activo, los hijos de familia, los dependientes, y todos los que no tuvieran su propia casa
y familia. Adems, entre los vecinos, deba preferirse a los que en los documentos de la poca se
denominaban principales, para lo cual se utilizaban diversas frmulas discursivas. Entre ellas se
destacaba la que aluda a "la parte ms sana y principal del vecindario".
La ruptura de los lazos coloniales en 1810 di lugar a un proceso de fragmentacin y
disolucin de las tradicionales instituciones coloniales, quedando en pie slo una de ellas: el
cabildo. Aunque esta vieja institucin sufri importantes transformaciones luego de esa fecha,
se destaca el papel que jug en la definicin de la soberana que deba reemplazar a la soberana
del monarca y en la definicin del sistema representativo. Hasta 1820 predomin -en los
hechos- la nocin de una soberana fragmentada en las diversas ciudades-cabildo y la
representacin derivada de ella fue la tradicional representacin del vecino tal como se lo
conceba en el antiguo rgimen. Esto signific que en los primeros aos de vida
indepedendiente, las instituciones locales de la colonia se convirtieron -al igual que en el resto
de Amrica hispnica- en ciudades-estado que sumaban a sus antiguas funciones municipales,
tareas y roles especficamente polticos. Entre ellos no es el menos importante el relativo al
rgimen representativo98.
Cuando en 1809, ya en crisis la monarqua hispnica, la Junta Central convoc a
elecciones para designar diputados americanos, lo hizo a travs de los cabildos. De all en ms,
todas las elecciones que se sucedieron de 1810 en adelante -hasta la supresin de los
ayuntamientos- tuvieron como centro organizador del evento a la antigua institucin municipal.
96
60
Sobre la transformacin del rgimen representativo en 1820 vase nuestro trabajo "Nuevo rgimen
representativo y expansin de la frontera poltica. Las elecciones en el estado de Buenos Aires: 18201840", en Historia de las elecciones en Iberomrica, siglo XIX, Buenos Aires, Fondo de Cultura
Econmica, 1995.
100
Sobre la formacin de los estados provinciales autnomos vanse los trabajos ya citados de Jos
Carlos Chiaramonte.
61
restringida a una ciudad capital y su entorno rural, las estructuras institucionales municipales
fueron desapareciendo al suprimirse paulatinamente los cabildos101. La supresin ms
significativa fue la del
cabildo de la ciudad de Buenos Aires en 1821102.
Los desaparecidos cabildos no fueron reemplazados por instituciones que absorbieran
los asuntos estrictamente municipales o locales. Las provincias redistribuyeron las diversas
funciones antes ejercidas por los cabildos en oficinas u organismos dependientes de las mismas,
como las autoridades policiales, la justicia ordinaria y las salas de representantes.
El eclipse de la institucin municipal entre 1820 y 1853 se advierte al revisar el conjunto
de Constituciones provinciales dictadas en el perodo. Las nicas que contienen disposiciones
en torno a la reglamentacin del rgimen municipal son la Constitucin de Catamarca de 1823 y
muy embrionariamente la de Jujuy de 1839. En el primer caso, aunque se le dedica un captulo
aparte a la reglamentacin del cuerpo municipal, la misma se mantiene en un cierto marco de
indefinicin en lo que respecta a la divisin de atribuciones entre ste y el gobierno provincial.
En el artculo 119 se estableca que "la Municipalidad se conserva con las mismas prerrogativas
y atribuciones que le dan las costumbres, a excepcin de lo que se altera"103, lo que significaba
que la municipalidad creada era la de la Capital. Esta deba mantener la estructura del viejo
cabildo, pero con una mayor ingerencia del estado central. Ingerencia que quedaba de
manifiesto cuando en el artculo 123 se defina que "la eleccin de los municipales y alcaldes
partidarios se har cada ao por la asamblea para el prximo entrante en cada una de las ltimas
sesiones de l, por la lista de elegibles que de su orden le pasara la Municipalidad saliente"104.
Lo que se mantiene es la ausencia del mecanismo de sufragio para elegir a los municipales -tal
como aconteca con los cabildos coloniales-, con la diferencia de que en este caso la decisin
final quedaba en manos de la asamblea provincial. Dichos cargos deban ser cubiertos por los
101
El Cabildo de Buenos Aires fue suprimido por ley del 24 de diciembre de 1821. En Entre Ros, los
cabildos fueron derogados muy tempranamente -1814- y reemplazados por Comandantes Militares; en
La Rioja ello ocurre en 1822; en 1824 desaparecen los de Corrientes, Tucumn, Crdoba, Mendoza y
San Juan; al ao siguiente los de Salta; los de Catamarca y San Luis en 1828, de Santiago del Estero en
1832 y, a fines del mismo ao, el de Santa Fe; por ltimo, el de Jujuy desaparece en 1838.
102
Sobre la supresin del cabildo de Buenos Aires vase el clsico trabajo de Carlos Heras. La
Supresin del Cabildo de Buenos Aires, Buenos Aires, ed. Coni, 1925, Apndice: "Documentos inditos
sobre la supresin del Cabildo de Buenos Aires".
103
"Reglamento Constitucional para la nueva provincia de Catamarca dado por su Asamblea del 11 de
junio de 1823". Cap. IX: Del Cuerpo Municipal, art. 119. Reproducida en Juan P. Ramos, El Derecho
Pblico de las Provincias Argentinas, con el texto de las Constituciones sancionadas entre 1819 y 1913.
Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, 1914, tomo 1, pg.229.
104
Idem, art. 123, pg.229.
62
En este contexto se puede afirmar que una vez suprimidos los cabildos se produce una
suerte de vaco normativo a nivel municipal. Vaco que se halla indudablemente vinculado a la
necesidad de eliminar los conflictos de poderes suscitados entre los cabildos y el gobierno
central primero y los estados provinciales luego de 1820. En la base de la supresin de los
ayuntamientos se encuentra una disputa por la representacin
poltica. Los cabildos encarnaban al antiguo rgimen en muchos sentidos, pero bsicamente en
el vinculado a la nocin de soberana y representacin; mientras que la nueva entidad poltica
que se intentaba construir tena perfiles ms modernos: cada estado provincia asuma en su
interior la nocin de soberana indivisible, la idea de representacin moderna -de carcter
individual y no grupal fundada en la categora de ciudadano y no de vecino- y la necesidad de
105
63
centralizar el poder.
Quien con mayor claridad defini este antagonismo entre una forma de representacin antigua
encarnada en el cabildo y una representacin moderna encarnada en el estado provincia fue el
ministro de gobierno de Buenos Aires, Bernardino Rivadavia, al presentar en 1821 las razones
que motivaban la supresin del cabildo:
"... cuanto en Espaa en el reynado de Carlos III y Felipe V, y habiendo marcado el
carcter, facultades y modificaciones de los Cabildos de Amrica establecidos por el
Gobierno Peninsular dijo que tan necesarios eran los Cabildos en aquel orden, como
innecesarios al presente; que en un Gobierno Monrquico absoluto en el que la soberana nacional estaba personificada al individuo que la ejerca por ttulo de sucesion, era
indispensable reservarse un resto de autoridad para los Pueblos depositndola en manos
de los que en aquel orden obtenan su representacin, pero que este establecimiento era
incompatible con un Gobierno Representativo en que esa autoridad suprema ha
retrovertido a la sociedad, y exerce con toda la plenitud de un sistema liberal por medio
de aquellas autoridades que tienen la viva representacin de los Pueblos confusiones
reales que les ha circunscripto la naturaleza del Gobierno actual y los pactos sociales;
que en ese estado aparecen los Cabildos sin una atribucin real, y til al pblico..."109.
64
cmo deban organizarse los regmenes municipales. En una supuesta muestra de conviccin
federal, la constitucin dej inmersos, nuevamente, a los espacios locales en una especie de
vaco normativo. Por el artculo 5 se dej librado a las provincias la organizacin municipal
respectiva, otorgndoles entera libertad para determinar el rgimen apropiado, siempre y cuando
se ajustasen al sistema representativo-republicano y a los principios, derechos y garantas de la
constitucin nacional.
Mucho se ha discutido en torno al "verdadero espritu" del artculo 5 de la Constitucin
y sobre cmo deba ser interpretado a la hora de legislar en las provincias. En este sentido, los
constitucionalistas de principios de siglo coincidan en que dicho artculo deba ser interpretado
a la luz de sus antecedentes legales inmediatamente anteriores dictados por Urquiza y el
Congreso Constituyente para la futura capital del pas y basarse, al mismo tiempo, en la ley
orgnica municipal dictada para Buenos Aires en 1854. Antecedentes, que por otro lado,
habran servido de modelos para legislar en el resto de las provincias.
El primero de estos antecedentes fue el decreto de Urquiza del 22 de setiembre de 1852,
en cuyo artculo 2 consideraba a las Municipalidades "como una asociacin de familias unidas
por intereses, bienes y derechos comunes..."110. Sus miembros, que "seran elegidos
popularmente dos por cada parroquia" 111, deban reunir el requisito de ser "vecinos afincados,
padres de familia de probidad notoria, respetabilidad y prctica en los negocios"112. A su vez, el
artculo 64 del decreto responsabilizaba a los municipales con sus personas y bienes "en el solo
caso que atentasen salir de la rbita de sus atribuciones marcadas por este decreto, o funciones
en el orden poltico, sea en bien o en mal"113. La ley dictada por el Congreso Constituyente el 6
de mayo de 1853 y la ley orgnica municipal de Buenos Aires del 11 de octubre de 1854,
reproducan prcticamente el decreto de Urquiza, repitindose en esta ltima la misma
prohibicin respecto al ejercicio de toda funcin poltica por parte del municipio.
Entre 1854 y 1860, el resto de las provincias comenzaron a sancionar sus cartas
orgnicas y a legislar sus respectivos regmenes municipales. Lo que se advierte del anlisis de
las diversas constituciones provinciales dictadas en el perodo es que, si bien todas ellas le
dedican un captulo aparte al rgimen municipal -a diferencia de la etapa anterior-, la
110
65
66
de orden historiogrfico. Por esta razn hemos preferido hacer referencia a dos casos
particulares: al de provincia de Buenos Aires y a partir de 1880 al de Capital Federal, y por otro
lado al de provincia de Santa Fe. Las razones de esta eleccin derivan de la necesidad de
encuadrar institucionalmente el rgimen municipal santafecino, en tanto es el que trabajaremos
en los captulos siguientes, y en la posibilidad de hacer un anlisis comparativo con la provincia
de Buenos Aires que es la que mayores diferencias manifiesta respecto al modelo tradicional de
municipio plasmado en la mayora de las provincias argentinas.
1- Buenos Aires.
El gobierno municipal de la ciudad de Buenos Aires fue organizado, hasta su
federalizacin, por la legislatura provincial. Este perodo se extendi desde su segregacin de la
Confederacin Argentina -momento en el que se dict la ya citada ley de 1854- hasta que el
congreso de la nacin y la legislatura de la provincia sancionaron, en 1880, las respectivas leyes
de federalizacin de la ciudad de Buenos Aires. Las leyes orgnicas que se aprobaron en este
perodo estuvieron destinadas a aplicarse, no slo en la ciudad de Buenos Aires, sino en todo el
territorio de la provincia. A partir de 1880, el Congreso, en su carcter de legislatura local de la
ciudad capital, dict las leyes orgnicas municipales con jurisdiccin exclusiva sobre el
territorio federalizado.
En el primer perodo sealado, el hito ms importante respecto al rgimen municipal fue
la sancin de la Constitucin provincial de 1873. Su importancia radica no slo en el debate que
gener en el interior de la clase poltica -debate aludido, por otro lado, en el captulo anterior al
hacer referencia a los planteos de Vicente Fidel Lpez- sino adems en las caractersticas
otorgadas a dicho rgimen, que en parte lo diferenciaron del resto de las provincias.
Es importante subrayar -entre otros elementos- la jurisdiccin territorial otorgada por
dicha constitucin a los municipios bonaerenses. Estos quedaron identificados -a diferencia de
otras provincias- con la figura del municipio-partido, incluyendo en su interior reas urbanas y
rurales aunque, tal como lo planteaba un constitucionalista de principios de siglo, "bajo el
nombre urbano de municipio figurasen sabanas desiertas de un milln trescientas ochenta y
ocho mil hectreas cuadradas, con una poblacin total de cuatro mil cien habitantes, como
sucede en el municipio-partido de Patagones"116. En verdad, esta legislacin recoga una
de la provincia de Santa Fe, Santa Fe, 1967.
116
Luis V. Varela, Historia Constitucional de la Repblica Argentina, 4 vols., impresa en La Plata en
la Imprenta Oficial del Estado bonaerense en 1910. Esta obra fue utilizada como texto bsico en la
67
jerarqua territorial de larga data en Buenos Aires. El partido era una juridiccin heredada de la
poca colonial: cuando la administracin hispana, a fines del siglo XVIII, fue delimitando los
partidos, lo hizo siguiendo aproximadamente los lineamientos trazados por el establecimiento
de curatos y vice curatos, emplazados en los pagos, que eran mbitos territoriales de mayor
extensin. Segn Levene, "desde 1784 se entendi por partido, salvo raras excepciones, a cada
distrito de administracin civil de la campaa a cargo de un alcalde de hermandad"117. A partir
de 1821 la creacin de un partido estuvo unida a la designacin de un Juez de Paz, el que a falta
de una autoridad municipal cumpli -en gran parte- las tradicionales funciones que antes
estaban en manos de los alcaldes de hermandad que designaba el cabildo118. El partido fue, a su
vez, la jurisdiccin electoral que en las reas rurales organizaron las mesas electorales luego que
la ley de 1821 le otorg representacin poltica a la campaa119.
Esta doble dimensin asumida por el partido en la primera mitad del siglo -como
jurisdiccin administrativa en manos de un juez de paz y como jurisdiccin poltico-electoral- es
la que se mantuvo en la Constitucin de 1873 para el municipio-partido y la que mayores
crticas recibi. Bsicamente porque el municipio-partido era la base de los distritos electorales
para las elecciones provinciales y nacionales respectivamente y esto violaba -para un amplio
sector de la clase poltica provincial- el supuesto bsico de la a-politicidad presente en el
modelo municipal dominante. En esta estructura, las municipalidades se convertan en uno de
los principales engranajes del acto electoral, lo cual desvirtuaba -segn el planteo de intelectuales, polticos y constitucionalistas- las funciones exclusivamente administrativas asignadas a la
esfera local. En este sentido, a las tradicionales funciones municipales se le agregaban las
siguientes:
Art.51: "Para toda eleccin popular deber servir de base el registro electoral de
cada distrito que se har por inscripcin directa a domicilio, por comisiones
empadronadoras nombradas a la suerte por las municipalidades respectivas..."
Art.52: "Las mesas receptoras de votos en cada distrito sern tambin formadas a
ctedra de Derecho Constitucional de la Universidad de La Plata. Para un anlisis exhaustivo de la obra
de los constitucionalistas, vase Jos Carlos Chiaramonte y Pablo Buchbinder, "Provincias, caudillos,
nacin y la historiografa constitucionalista argentina", Instituto Ravignani, Documentos para discusin
interna, abril, 1991.
117
Ricardo Levene. Historia de la provincia de Buenos Aires y la formacin de sus pueblos, Vol. 2,
publicado por el Archivo Histrico de la provincia de Buenos Aires, La Plata, 1941, pg. 213.
118
Benito Daz. Juzgados de Paz de Campaa de la provincia de Buenos Aires (1821-1854),
Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin, 1952, captulo
2.
119
Vase nuestro trabajo sobre "Nuevo rgimen representativo y expansin de la frontera poltica...",
op.cit.
68
En este marco, las municipalidades de la provincia de Buenos Aires pasaban a tener una
de las llaves de control del rgimen poltico: se convertan en las organizadoras de los actos
electorales y, en consecuencia, en la base de los fraudes cometidos en ellos. Luis V. Varela, al
elaborar un plan de reformas a la constitucin de Buenos Aires, se refera a este aspecto de la
legislacin municipal en los siguientes trminos:
"Fueron esas exageraciones, fue ese espritu de imitacin y de copia de lo que
practicaban los anglosajones y nos referan sus publicistas, lo que nos llev a
entregar, en la constitucin de 1873, a las municipalidades, las funciones
polticas y electorales, que han sido la eterna piedra de escndalo en todas las
situaciones, y que han movido a la protesta de todos los gobernantes y de toda la
prensa" 121.
Nuevamente quedaba claro que el modelo a seguir no era el anglosajn. La nocin del
carcter natural y administrativista del municipio constitua un horizonte comn en el ambiente
intelectual y jurdico de la poca. De cualquier manera, la filiacin que Varela hace entre los
constituyentes de 1873 y el modelo ingls no es quizs la ms ajustada a la realidad. Lo que
posiblemente hayan seguido los legisladores bonaerenses es la tradicin jurisdiccional impuesta
en la provincia desde la colonia; jurisdiccin que desde 1821 devino en distrito electoral.
Otro punto importante establecido por la constitucin -y retomado luego en la ley
orgnica municipal de 1876-, fue la divisin de la ciudad de Buenos Aires en 14 parroquias.
Cada parroquia elega un Concejo Parroquial con funciones deliberativas, los que a su vez
designaban a los miembros del Concejo Central. Esta estructura, muy similar a la de la ciudad
de Londres, pretenda crear lo que Vicente Fidel Lpez llam un "escalonamiento en el
gobierno propio" de la ciudad, capaz de transmitir las demandas realizadas en pequea escala a
la esfera de mayor magnitud como era la municipalidad de Buenos Aires.
Finalmente, el rgimen representativo que a nivel municipal prescribi la constitucin
de 1873 es el tercer elemento que queremos destacar. En este punto, los constitucionalistas
bonaerenses se diferenciaron -nuevamente- de lo legislado en otras provincias. En el artculo
201, inciso 3, se estableci que "sern electores los que lo sean de diputados, estando inscriptos
en el registro cvico del municipio y adems, los extranjeros mayores de 22 aos domiciliados
120
69
en l, que paguen impuesto directo, sepan leer y se inscriban en un registro especial, que estar a
cargo de la Municipalidad". Y en el inciso 4, que "sern elegibles todos los ciudadanos mayores
de 30 aos, vecinos del distrito...que sepan leer y escribir y si son extranjeros, que adems de
estas condiciones, paguen contribucin directa, o en su defecto tengan un capital de cien mil
pesos o ejerzan profesin liberal"122.
La dualidad del registro municipal -uno para nativos con voto universal y otro para
extranjeros con voto calificado-, fue nuevamente el blanco de duras crticas:
"La capacidad electoral para la organizacin de poderes de tan distinta naturaleza
y accin deriva as, de una sola calidad, la de ser ciudadano, y a este ttulo
ejercitar el voto como un derecho y un deber. Esto le da slo su diferencia
fundamental, con lo que debe ser para la constitucin del gobierno municipal:
calidad de vecino y contribuyente del municipio, como las principales
caractersticas del voto, segn el concepto universal consagrado en la mayor
parte de las dems constituciones de provincia..."123.
70
posiciones diferentes. Desde el mitrismo, por ejemplo, se cuestionaba la calificacin del voto,
argumentando que determinadas funciones asignadas a la
poltico, tales como el nombramiento de los jueces de paz y alcaldes, encargados de intervenir
en la formacin de las mesas inscriptoras de votos para las elecciones nacionales. Un diputado
mitrista deca al respecto que "si efectivamente son funciones polticas las que le estn
encomendadas...claro es que todos los ciudadanos deben tener voto en la eleccin de las
personas que han de componer la Corporacin Municipal"124. Otro argumento esgrimido contra
el voto calificado era el que expresaban algunos diputados al afirmar que todos los ciudadanos
eran contribuyentes en tanto contribuan al erario en su calidad de consumidores. No obstante,
estas disidencias eran ms el producto de una oposicin facciosa al modelo municipal prescripto
en el proyecto oficialista -representado por el roquismo- que una conviccin ideolgica de parte
de los diputados citados. Resulta llamativo observar que mientras el mitrismo se opona a la
propuesta del voto calificado en las Cmaras, el diario La Nacin de la familia Mitre se eriga en
un arduo defensor del voto calificado a nivel municipal, repitiendo en este aspecto todos los
temas de la concepcin administrativista del municipio.
Finalmente, la ley orgnica municipal sancionada adopt el sufragio calificado: se le
otorg la condicin de electores a los vecinos contribuyentes, fueran stos nativos o extranjeros.
En la organizacin del Concejo Deliberante se mantuvo la representacin parroquial,
establecindose la clusula de que el Presidente de la repblica era quien deba designar -con
acuerdo del Senado- al intendente municipal.
La aceptacin de esta ltima clusula no se dio sin una previa y ardua discusin en torno
al problema de la independencia o autonoma del municipio. Por tratarse de la Capital Federal,
la pregunta que los legisladores se formulaban era si "en la capital de la repblica, puede existir
una Municipalidad completamente independiente, una Municipalidad completamente
autnoma, en una palabra, el self government municipal?"125. Las respuestas fueron variadas.
Algunos opinaban que la institucin local deba ser un verdadero poder pblico independiente,
con sus facultades legislativas, con sus poderes judiciales, con sus poderes de coercin y de
ejecucin sobre el individuo, y otros sostenan que dicho modelo era incompatible con la
presencia de autoridades nacionales en el territorio federalizado. El resultado fue -de acuerdo a
esta ltima posicin- que en el municipio de la Capital Federal la legislatura nacional deba ser
pg.657.
124
Diputado Fernndez. "Discusin del Proyecto de Ley Orgnica Municipal para la Capital Federal",
Diario de sesiones, Cmara Nacional de Diputados, ao 1881, tomo 2, pg.1075.
71
la encargada de legislar los asuntos municipales, y que el poder ejecutivo local estara designado
por el presidente de la repblica. Esta facultad permiti que, en repetidas oportunidades, los
poderes nacionales suprimieran a las autoridades locales de la Capital -elegida por el voto de los
contribuyentes- y designara a las denominadas Comisiones Municipales en su reemplazo126.
Esta situacin, considerada por diversos sectores de opinin como un avasallamiento del poder
municipal, se prolong -intermitentemente- hasta la sancin de la ley orgnica municipal n
10.240 de 1917. Si bien se mantuvo en ella la designacin del intendente en manos del P.E.N, se
modificaron cuestiones muy importantes. La adopcin del sufragio universal para los electores
argentinos -no as para los extranjeros- y la constitucin de la capital en un solo distrito electoral
a los efectos de la eleccin del Concejo Deliberante, fueron quizs las reformas ms
sobresalientes127.
En suma, lo que el derrotero del rgimen municipal capitalino muestra entre 1860 y
1920 es la importancia que dicho distrito tena en la dinmica del rgimen poltico vigente. Lo
que estaba en juego era nada menos que la posibilidad de controlar la "sucesin armnica" de
las autoridades en el conjunto del territorio. No es casual que sea all donde el rgimen
municipal muestre las mayores tergiversaciones en la aplicacin de las normas, estando
suspendidas sus autoridades locales electivas en gran parte del perodo que va de 1880 a 1920.
125
72
continuacin.
Del anlisis de las constituciones provinciales de Santa Fe, as como de las diferentes
leyes orgnicas municipales y leyes de Comisiones de Fomento dictadas entre 1856 y 1920, se
deriva la misma tendencia que en los casos anteriores. Se parte de un sistema legal ms bien
inorgnico en cuanto a la laxitud de sus disposiciones, para alcanzar a principios de siglo una
mayor especificidad en la explicitacin de funciones y atribuciones.
Desde el inicio, la legislacin santafecina identific el concepto de municipio al de
ciudad, excluyendo de su jurisdiccin a la campaa. A diferencia de la provincia de Buenos
Aires, eran consideradas municipalidades aquellas poblaciones que segn el nmero de
habitantes fijado por la ley orgnica, reunieran tal condicin128. En el caso de aquellas
localidades, que por el nmero de sus habitantes no llegaron a ser consideradas municipalidad,
se crearon -recin a partir de 1885- Comisiones de Fomento cuyos miembros fueron elegidos
directamente por el poder ejecutivo provincial, "entre los vecinos ms respetables de la
localidad"129.
Los municipios, desde el punto de vista organizativo, tenan dos poderes -deliberativo y
ejecutivo-, los cuales fueron transformando su composicin a lo largo del perodo. El poder
ejecutivo fue ejercido, en un principio, por el Jefe Poltico en la ciudad de Rosario y por el
ministro de gobierno en la ciudad de Santa Fe; luego pas a ser designado dentro de los
miembros del Concejo; posteriormente se convirti en un cargo electivo; hasta que finalmente
pas a ser designado por el PE provincial en 1890.
Las funciones asignadas a las municipalidades fueron, desde el inicio, las que el modelo
alberdiano haba prescripto: formar su renta y establecer impuestos, administrar la justicia en
128
La ley orgnica municipal de 1872 -la primera con alcance para toda la provincia- estableci que
deban tener municipalidades aquellas ciudades que superaran los 1500 habitantes. La Constitucin
provincial de 1883 modific la cifra y estableci que se deba censar a ms de 5000 habitantes,
volviendo a reformarse al ao siguiente a 2000 el nmero requerido. La constitucin de 1890 elev la
cifra a 3000 habitantes, y finalmente la ley orgnica de 1900 a 8000.
129
Ley de Comisiones de Fomento de 1885, en Historia de las instituciones polticas..., Op.cit. Antes
de la sancin de esta ley existe un primer intento por reglamentar el rgimen de estas localidades en
1860, cuando se crean por ley provincial tres Comisiones Municipales en los pueblos de San Lorenzo,
San Gernimo y San Jos. Esta ley se complementa con otra dictada el mismo ao, la que en su artculo
7 estableca que los deberes de las municipalidades de campaa eran "promover y consultar los
intereses materiales y morales del municipio, con prescindencia de toda cuestin poltica...". La
particularidad de esta ley es que los lmites de los municipios -en trminos territoriales- coinciden con
los departamentos de la provincia, establecindose las autoridades en los "pueblos cabeza de partido".
Recin en 1883 se dicta la ley creando Comisiones de Progreso Local en todos los centros de
poblaciones y colonias que por el nmero de sus habitantes no se hallen en condiciones de tener
municipalidades segn lo establecido en la ley orgnica.
73
74
dictada en 1900 les devolvi a los extranjeros el derecho al voto en el rgano municipal y con l
una tradicin que en Santa Fe haba arraigado fuertemente.
A partir del ao 1900, el rgimen municipal santafecino permaneci sin modificaciones
-pese al intento realizado en 1921133- hasta la reforma de 1927. Esto signific que en la
provincia en este perodo slo hubo municipalidades en aquellas localidades que superaron los
8000 habitantes, con un intendente nombrado por el gobierno provincial y un concejo
deliberante elegido a travs del voto calificado. Lo que s se modific ms tempranamente fue el
rgimen de Comisiones de Fomento. En 1913 dichas comisiones pasaron a ser electivas dejando de ser nombradas por el PE provincial- bajo el sistema de sufragio universal para los
ciudadanos, mantenindose el voto calificado para los extranjeros.
Recapitulando, entonces, las caractersticas de los regmenes municipales descriptos
aqu, se puede afirmar que pese a las diferencias que separan al rgimen bonaerense del santafecino en orden a la jurisdiccin territorial y al sistema de representacin, existen tambin
elementos comunes derivados de la fuerte presencia que en la esfera jurdica tiene el modelo
naturalista de municipio. Esto es lo que explica la gran similitud que existe en la legislacin
municipal de las distintas provincias, pese al vaco normativo dejado por la Constitucin
Nacional respecto a los regmenes municipales. Las constituciones provinciales y sus
respectivas leyes orgnicas coincidieron en la necesidad de separar la esfera poltica y la esfera
administrativa, en establecer una nocin de autonoma municipal asociada al concepto de
administracin y en prescribir una representacin que a travs del voto calificado privilegiara al
vecino o contribuyente por encima de la categora de ciudadano.
En este marco, es pertinente volver sobre la nocin de "modelo municipal" ya trabajada.
Es evidente que el ideario municipal cristalizado jurdicamente es tributario del modelo francs
que tanta influencia ejerci en el rgimen espaol y luego en los pases latinoamericanos. No
obstante, dicho modelo se articul en algunos puntos con la tradicin municipalista espaola de
origen colonial. Es bsicamente en el rgimen de representacin donde se advierten los vnculos
sealados.
La recuperacin de un origen natural del municipio fue funcional a un rgimen
representativo basado en la nocin de vecino. El vecino de la legislacin moderna mantuvo, en
radicales en la provincia de Santa Fe (1893), Buenos Aires, ITDT, 1977.
133
En 1921 se convoc y reuni una Convencin Constituyente en la provincia de Santa Fe en la que
el Partido Demcrata Progresista intent imponer parte de su plataforma respecto al rgimen municipal.
Dicha convencin, y con ella la reforma constitucional, fracas por los conflictos generados entre los
dos partidos mayoritarios de la provincia.
75
gran parte, los rasgos de la vecindad hispnica. Era un "afincado" en el sentido de que cualquier
nativo o extranjero con residencia en el lugar estaba representado en el rgano municipal y era
un "arraigado" en tanto se lo identificaba al contribuyente y, a travs de l, a la propiedad o renta
anual de impuestos. Naturalmente que la condicin de "casado" exigida en el antiguo rgimen,
dej de tener vigencia en la segunda mitad del siglo pasado. Y esto quizs marca la gran
diferencia que separa la vecindad colonial del concepto de vecino que se impone con el
municipalismo moderno. La condicin de casado indicaba el carcter grupal de esa
representacin, tan tpica de antiguo rgimen; mientras que la que se impone en esta etapa es ya
una representacin que transita hacia el privilegio del individuo. De cualquier manera, se trata
de una representacin individual bastante sui-generis.
La presencia del voto calificado a nivel municipal -inexistente en el orden nacional y
provincial en nuestro pas- no reuna los mismos rasgos que el tpico voto calificado europeo.
Mientras que este ltimo remita a una nocin de ciudadana moderna de representacin
individual, el voto calificado a nivel local no emanaba del concepto de ciudadano, sino del de
vecino con todas las connotaciones de representacin grupal que mantuvo an en este perodo.
En este marco, la representacin municipal qued a caballo de dos mundos: del mundo antiguo
en el que predominaba un tipo de representacin orgnica, natural y grupal y el mundo moderno
en el que predomina una representacin individual. Vicente Fidel Lpez ya lo haba enunciado
claramente: la representacin local nada tena que ver con el pensamiento democrtico.
Desde esta perspectiva, el modelo francs y la recuperacin de la vecindad hispnica
fueron elementos compatibles en la fundacin del municipalismo moderno en Argentina.
Municipalismo que se institucionaliz concomitantemente con el estado nacin y con la gran
transformacin social a la que asisti nuestro pas en esta etapa.
76
CAPITULO IV
MUNICIPIO Y ACTORES POLITICOS
Hasta aqu, la frmula prescriptiva de un municipio a-poltico parece haber triunfado. En
el debate de ideas y en la letra jurdica es evidente que hacia finales de siglo se haba
consolidado este ideario municipalista. Pero qu suceda en otros mbitos? Era sta una
frmula slo cristalizada en la ley, o pudo emigrar del campo jurdico al de la opinin pblica,
al debate estrictamente poltico, a las prcticas de los actores locales concretos? Sobre estos
itinerarios nos centraremos en estos dos ltimos captulos.
La identificacin del rgano municipal con cada uno de los elementos aqu desarrollados
se convirti en una especie de "sentido comn" en la opinin pblica de la poca. La prensa, por
ejemplo, fue uno de los principales difusores de este modelo prescripto en la ley. Los debates
que sobre rgimen municipal aparecieron en los peridicos -tanto en la prensa nacional como
local e incluso en la prensa de origen extranjero- remitan a los argumentos ya tantas veces
esgrimidos. An en los casos en que dicho modelo era cuestionado en alguno de sus aspectos,
pareca existir un consenso muy arraigado en torno a las nociones que desde la mitad del siglo
pasado se venan elaborando sobre rgimen municipal.
Las investigaciones que en este sentido han realizado Emma Cibotti para el municipio
de Buenos Aires y Alicia Mejas para el caso de Rosario, ambos ubicados en las ltimas dcadas
del siglo XIX, nos exime de describir parte del itinerario que realiza este ideario, cuya
traduccin en la prensa y en la prctica concreta de los actores aparece explicitada -en
perspectivas de anlisis diversas- en los trabajos citados134. Por esta razn, nos centraremos en
la redefinicin de este debate y de estas prcticas en las dos primeras dcadas del siglo XX.
La intencin no es buscar cmo y dnde se reprodujeron linealmente las nociones
134
Vase de Ema Cibotti su tesis de maestra "1880-1890: Una dcada de prensa italiana en Buenos
Aires. Liderazgo y trayectoria pblica de sus principales hombres", Flacso, 1995, y muy especialmente
su trabajo sobre "Sufragio, prensa y opinin pblica: las elecciones municipales de 1883 en Buenos
Aires", en Historia de las elecciones en Iberoamrica, siglo XIX, Antonio Annino (coord), op.cit.
De Alicia Megas, su tesis de maestra "Gnesis, desarrollo y comportamiento de una elite de notablesdirigentes. Rosario 1860-1890", Flacso, Buenos Aires, 1995.
Se destacan tambin los trabajos realizados por Carina Silverstein, especialmente -por su vinculacin
temtica-: "Administracin o Poltica: los italianos en Rosario", en Estudios Migratorios
Latinoamericanos, CEMLA, ao 2, n 6-7, 1987.
Para el caso de las colonias rurales de la provincia vase de Marta Bonaudo, Silvia Cranoglino y Elida
Sonzogni: "Discusin en torno a la participacin poltica de los colonos santafecinos. Esperanza y San
77
recogidas del campo jurdico, sino encontrar los intersticios en los que dichas nociones
penetraron para ser resignificadas en sus ms diversos sentidos. Es ilustrativo observar de qu
manera en cada ciudad, en cada perodo, en cada grupo poltico, en cada asociacin tnica, en
cada corporacin, se utiliz concretamente la frmula de un municipio a-poltico. Los trabajos
ya citados de Cibotti y Mejas demuestran, en una perspectiva comparada, cmo dicha frmula
fue tomada y resignificada por diferentes grupos en los dos municipios citados. Las
contradicciones que aparecen, entonces, entre frmulas prescriptivas y prcticas polticas, entre
grupos y facciones en el campo poltico local, entre un discurso de propaganda poltica y la
gestin pblica municipal, son manifestaciones de algunos de los innumerables conflictos que
se suceden en el escenario poltico nacional desde fines del siglo XIX y primeras dcadas del
siglo XX.
Conflictos que, por otro lado, se dan en el marco de una sociedad que presenta para este
perodo una imagen profundamente transformada respecto a dcadas anteriores. La llegada de
elevadsimos caudales inmigratorios, la mayor diferenciacin sectorial producto del crecimiento
econmico y de la creciente complejidad del aparato productivo, los antagonismos surgidos por
la desigual distribucin derivada de dicho crecimiento, son algunos de los elementos que se
deben tener en cuenta para analizar los altos niveles de conflictividad social que surgen en la
primera dcada del siglo y que se prolongan en la dcada posterior.
Por otro lado, la conflictividad social se cruza en este perodo con otro tipo de
antagonismos, especficamente polticos. A la demanda de una distribucin ms equitativa de
los bienes producidos en el mercado econmico, se suma la de una distribucin ms igualitaria
de los recursos de poder en el mercado poltico. La fortaleza que muestra el rgimen poltico en
1880, comienza a debilitarse con la primera crisis fuerte que sufre en 1890 y mucho ms an a
comienzos de siglo. A las contestaciones que desde diversos sectores de la oposicin exigen la
apertura del rgimen, se le suma la fragmentacin en el interior de la propia clase dirigente. En
el contexto de esta divisin interoligrquica que refleja el carcter faccional de la prctica
poltica desarrollada hasta el momento, surgen nuevos protagonistas en escena: los partidos
polticos.
La Unin Cvica Radical y el Partido Socialista en la dcada del '90, se constituyeron en
partidos con voluntad de mayor organicidad y alcance territorial ms amplio que las facciones
oligrquicas, y adquirieron un carcter "anti-rgimen" que se afianz a principios de siglo. La
78
Liga del Sur primero, y el Partido Demcrata Progresista despus, fueron el intento de convertir
al heterogneo grupo dirigente en un partido poltico conservador moderno.
La discusin por la apertura del rgimen en su aspecto ms crucial -el sistema electoralque se di en ocasin de la sancin de la ley Senz Pea135, coloc a los partidos en el centro del
escenario poltico. Sus debates y prcticas discursivas en torno a las estrategias de
transformacin de dicho rgimen se convirtieron en el eje de una polmica que trascendi el
marco de las organizaciones partidarias y de su foro privilegiado -el parlamento- para instalarse
en el seno de la opinin pblica.
En este contexto, tal como sealbamos en los captulos precedentes, comenz a
rediscutirse el rol de los municipios dentro del sistema poltico, pero asociado
fundamentalmente al problema de la democratizacin del rgimen. La ocasin permiti, al
mismo tiempo, rediscutir otras cuestiones tales como la definicin del ente municipal, la
distribucin de funciones en el marco de las transformaciones del nuevo siglo y las atribuciones
que en este sentido deban asumir los gobiernos locales. A continuacin desarrollaremos parte
de este debate, centrndonos bsicamente en la doble tendencia -la de la continuidad y la del
cambio- que expresan los argumentos vertidos por los partidos polticos en el parlamento
nacional y en el de la provincia de Santa Fe respecto a la cuestin municipal136.
135
- La ley Senz Pea (N 8871) sancionada el 10 de febrero de 1912, entre sus modificaciones ms
importantes a la anterior ley electoral figuran el establecimiento del voto secreto, obligatorio y con
representacin de las minoras a travs del mecanismo de lista incompleta.
136
Para la elaboracin de este captulo se analizaron, fundamentalmente, todos los debates
parlamentarios a nivel nacional y provincial que entre 1900 y 1920 tuvieron como eje de discusin la
problemtica municipal:
-Proyecto de ley Argerich, Diario de sesiones, Cmara Nacional de Diputados, ao 1901, tomo 2,
pg.107-184/334-374.
-Proyecto de reorganizacin de la Municipalidad de la Capital Federal presentado por el dip. Nan,
Diario de sesiones, Cmara Nacional de Diputados, ao 1905, tomo 1, pg.157-169.
-Proyecto de Reforma de la Ley Orgnica Municipal de la Capital Federal presentado por el Partido
Socialista, Diario de Sesiones, Cmara Nacional de Diputados, ao 1913, tomo 3, pg.257-267.
-Designacin en reemplazo del Concejo Deliberante de la Capital Federal, Diario de Sesiones, Cmara
Nacional de Diputados, ao 1915, tomo 2, pg.521-543/561-598/609-637.
-Interpelacin por el dip. Dickmann al ministro del interior Dr. Miguel Ortiz, Diario de sesiones,
Cmara Nacional de Diputados, ao 1915, tomo 4, pg.13-127.
-Proyecto de Ley Orgnica Municipal para la Capital Federal presentada por el dip. Molina, Diario de
sesiones, Cmara Nacional de Diputados, ao 1916, tomo 1, pg.833-839.
-Proyecto de Ley Orgnica Municipal para la Capital Federal presentado por el Dip. Correa, Diario de
Sesiones, Cmara Nacional de Diputados, ao 1916, tomo 2, pg.1279-1291.
-Se expide la Comisin de Asuntos Constitucionales sobre los proyectos de Ley Orgnica Municipal de
la Capital, Diario de sesiones, Cmara Nacional de Diputados, ao 1916, tomo 3, pg.2481-2531/25472579.
-Modificaciones del proyecto de Ley Orgnica Municipal de la Capital, Diario de sesiones, Cmara
79
80
137
138
81
legislativo creado por la sociedad para gobernarla y dictarle todas las leyes que crea
convenientes"139.
Del mismo modo, los radicales afirman -en el debate de algunos proyectos puntualesque la centralizacin del poder y, en consecuencia, la redefinicin del municipio, son hechos
inevitables en la sociedad contempornea, donde la tendencia moderna dentro de la teora
poltica es la centralizacin poltico-institucional140. Se desdicen de esta forma de lo sustentado
en otros debates donde defienden la autonoma y descentralizacin fundadas en el derecho
natural, y de lo que proponen incluso en su plataforma partidaria141.
Esta tensin, cuyos soportes tericos nos remiten a los dos modelos descriptos en la
primera parte de este trabajo -el modelo clsico y el ius-naturalista-, en el debate interno al
sistema poltico no puede ser definida en funcin de posturas homogneas y permanentes por
parte de cada actor analizado. Por el contrario, lo que caracteriza la discusin en este perodo, es
el entrecruzamiento de posturas diferentes provenientes de distintos discursos filosficos y
polticos, que los partidos asumen alternativamente segn el problema concreto y puntual que se
est discutiendo. As, por momentos, un mismo sector defiende la concepcin de un municipio
basado en el derecho natural, y en otros asume la visin de un municipio cuyo ordenamiento
depende de lo que legisle arbitrariamente el Estado. Esta alternancia se observa, por ejemplo, en
el modo en que los partidos recurren a los autores trabajados en el segundo captulo,
resignificando sus ideas segn el argumento que est en juego en el debate. Autores como
Alberdi o Vicente Fidel Lpez se convierten en paradigmas recurrentes del debate poltico de la
poca, con la peculiaridad de que sus argumentos son citados por posturas contrapuestas. Lo
mismo sucede con autores que expresan nuevas ideas en torno al municipio, como Posada o
Rowe, que son presentados como autoridades en el tema cuando se trata de definir el status
jurdico-poltico del municipio.
La dificultad que se presenta para evaluar conjuntamente las posturas y discusiones en el
ao 1901, tomo 2, pg.174.
139
Joaqun V. Gonzlez, Diario de Sesiones, Cmara Nacional de Diputados, Idem, pg.341.
140
Vase la discusin del proyecto sobre "Direccin General de Caminos" en Diario de Sesiones,
Cmara de Diputados de la Provincia de Santa Fe, ao 1913, y discusin del proyecto de reforma de
la ley sobre Comisiones de Fomento, en Diario de Sesiones, Cmara de Diputados y Cmara de
Senadores de la provincia de Santa Fe, aos 1912 y 1913.
141
La demanda de autonoma municipal es un elemento que aparece desde las primeros programas
elaborados por el partido en la dcada del '90, y est presente no slo en la plataforma partidaria a nivel
nacional, sino tambin en la de la provincia de Santa Fe. Esta ltima dice al respecto: "Rgimen
municipal amplio. Creacin de comunas electivas en todos los pueblos, villas y colonias, para la
administracin autnoma de sus intereses locales". Extrado del diario La Capital de Rosario,
82
interior del sistema poltico, derivan en gran parte, de las caractersticas de nuestros partidos.
Partidos que no se definen bsicamente en el campo ideolgico con modelos de organizacin
societal que los diferencien y enfrenten en un debate de ideas. Los enfrentamientos son ms el
producto de posicionamientos coyunturales frente a problemas puntuales que se derivan de la
realidad poltica. Al mismo tiempo, la heterogeneidad interna de cada uno de los partidos hace
difcil conciliar imgenes homogneas y opiniones consensuadas respecto a ciertos problemas.
En este sentido, se puede afirmar que en el caso del P.D.P. y del P.S., las posiciones asumidas
en relacin al problema municipal y especficamente a una concepcin de municipio, son ms
homogneas que en el caso de los radicales o "conservadores". Los primeros, mantienen una
visin ms cercana y coherente con el modelo clsico o naturalista -aunque, como veremos
luego, resignificadas en ambos de manera diferente-, mientras que los segundos transitan por
diversas lneas argumentativas, muchas veces contradictorias entre s.
De cualquier manera, es preciso sealar -luego de advertir la heterogeneidad de
opiniones- que a la hora de definir el status jurdico-poltico del municipio, existe un
predominio en todo el debate de aquellos elementos que en el siglo anterior fueron definiendo tanto en el mbito de las ideas como en el institucional- el modelo basado en la distincin entre
municipio y estado. Lo que domina es la idea de que ambas instancias pertenecen a esferas del
derecho, a lgicas de funcionamiento y a espacios de poder absolutamente diferentes. De
manera que, si bien no se puede afirmar que en las dos primeras dcadas del siglo XX se admita
monolticamente el ideario municipal hegemnico en el siglo XIX, s se puede decir que los
pensadores encargados de elaborarlo siguen siendo el criterio de autoridad a los que remiten
permanentemente los actores polticos. La definicin generalizada de que el status jurdico del
municipio est ms cerca del derecho natural que del derecho positivo y, en consecuencia, del
derecho privado que del derecho pblico, constituye an un postulado demasiado fuerte en el
interior del sistema poltico argentino.
83
Dip. Bravo, Proyecto de reforma a la Ley Orgnica Municipal presentado por el P.S. en 1913,
Diario de Sesiones, Cmara Nacional de Diputados, Op.Cit, pg.260.
143
Dip. Frugoni Zabala, Se expide la Comisin de Asuntos Constitucionales sobre los proyectos de
Ley Orgnica Municipal, Diario de Sesiones, Cmara Nacional de Diputados, Op.Cit, pg.2509.
144
Dip. Mattos, Discusin sobre Ley de Comisiones de Fomento, Diario de sesiones, Cmara de
Diputados de la provincia de Santa Fe, op.cit., pg.283.
84
Esta autonoma es pensada por los socialistas en trminos de devolver el carcter popularmente
electivo al municipio -refirindose al caso de Capital Federal que fue intervenido por el poder
central en reiteradas oportunidades-, y en trminos de la funcin social que debe cumplir como
"administrador de los intereses pblicos" y como "distribuidor de los servicios sociales"145. En
este sentido, el contenido que le da el partido al concepto de administracin, aparece siempre
asociado a la posibilidad de que a travs de la gestin municipal se abaraten los consumos
mediante la municipalizacin de los suministros y el aumento de sus propias rentas, en
competencia con el capital privado. La propuesta socialista -que a su vez figura en el programa
mnimo del partido- es que la autonoma administrativa debe permitir municipalizar los
servicios pblicos y determinadas reas vinculadas al consumo. Por ejemplo, la municipalidad
debera hacerse cargo de los trabajos y la produccin en ramos como la agricultura, imprenta,
carpintera, sastrera, alimentacin, a fin de abaratar los artculos de primera necesidad. Se
reivindica, as, dentro de la atribucin administrativa, el desempeo de funciones ms amplias
por parte del municipio de las que viene cumpliendo a principios de siglo. La tendencia
centralizadora le ha ido quitando a las instituciones locales de las provincias y de Capital
Federal, dependencias que les eran propias para pasarlas a la administracin central de los
estados provinciales o del estado nacional. La lgica que en este sentido sigue el argumento
socialista es que si la esencia de todo gobierno municipal es ser un ente administrativo, por lo
menos que cumpla con las tradicionales funciones asignadas a esta esfera, ya prescriptas por
Alberdi. Esto es, que cumpla con la funcin de polica, con el gobierno de las escuelas, con las
necesidades surgidas a la luz del progreso como administrar aguas corrientes y cloacas o el
alumbrado pblico.
El partido sintetiza estas cuestiones en un proyecto presentado por el diputado Bravo
sobre rgimen municipal en las provincias en 1917, intentando a travs de l resolver el vaco
normativo dejado por la Constitucin Nacional y homogeneizar en ciertas pautas organizativas
el rgimen municipal en todas las provincias146. Entre ellas, las que aluden al punto que estamos
tratando, son las siguientes
Art.5: "Las leyes de organizacin municipal que dictan las provincias no podrn
145
85
limitar a las comunas a que se refiere la presente, los siguientes derechos: fijar su
propio presupuesto de gastos sin sujecin a otra autoridad; autonoma de su
funcionamiento administrativo; renovacin peridica de sus autoridades electivas; imponer contribuciones sobre la propiedad inmueble. Las comunas no
podrn gravar con impuestos los artculos de consumo general y podrn gravar
limitadamente o prohibir la fabricacin, expendio y consumo de bebidas
alcohlicas".
Art.6: "Las Municipalidades organizadas de acuerdo con esta ley tienen tambin
derecho para administrar con autonoma sus propios bienes, celebrar contratos,
federarse con otras entidades pblicas para objeto de utilidad general; explotar
directamente o por concesin los servicios pblicos de alumbrado, agua,
mercados, transporte de personas y de cosas y otros; tomar a su cargo la
produccin directa, la compra, la explotacin para la venta de los artculos de
consumo general"147.
En este contexto, el sentido que asume para los socialistas la identificacin del espacio
municipal con la esfera administrativa remite a una propuesta de gestin local de carcter
modernizante. La necesidad que plantean de un mayor grado de intervencin del municipio en
la sociedad local; intervencin que a su vez aparece asociada a una funcin social capaz de
proteger al sector ms castigado de aqulla, se acerca bastante a las nuevas nociones que
circulan en torno a la gestin municipal en el nuevo siglo.
En otra lnea, aunque con muchos puntos de coincidencia, se encuentra el Partido
Demcrata Progresista. Este partido es el que con mayor nfasis levanta la bandera de un
municipio con atribuciones exclusivamente administrativas. Todas las posiciones al respecto
van a reproducir el ideario latorrista y van a estar vinculadas con el espacio de origen de dicho
partido. Surgido en 1908 con epicentro en el sur de la provincia de Santa Fe y especialmente en
Rosario, cuando an constitua la Liga del Sur, permanece atado a las primeras consignas de
corte municipalista que le dieron origen. Entre ellas, figuran en su programa mnimo que los
municipios y comunas se hagan cargo de la polica local, de la justicia de paz -que deba ser
electiva-, del registro civil y de la enseanza primaria, creando consejos escolares electivos en
cada comuna148.
En este marco, tambin hay un intento de ampliar el margen de gestin municipal desde
el punto de vista funcional. Cercano a algunas propuestas del socialismo, el P.D.P. plantea la
147
Proyecto del dip. Bravo sobre Rgimen Municipal en las provincias, Diario de sesiones, Cmara
Nacional de Diputados, op.cit., pg.373.
148
El programa de la Liga del Sur fue extrado de: Enrique Tedhy, "Indole y propsitos de la Liga del
Sur", en Revista Argentina de Ciencias Polticas, ao 1910, tomo 1, pg.77.
86
87
tradicin iniciada por Alem, ms adecuada posiblemente al clima poltico del siglo XIX. Sus
planteos, tal como afirma Persello en su trabajo ya citado, se enmarcaban en el cuestionamiento
al rgimen poltico vigente en el '80 identificado con gobiernos centralizadores que conculcaban
las autonomas para ejercer una dominacin oligrquica. Para Alem, la descentralizacin estaba
bsicamente vinculada al concepto de democracia. Cuando el radicalismo deja la oposicin para
convertirse en el oficalismo de un rgimen renovado, la gestin de gobierno parece dominar
150
88
sobre los principios. La centralizacin iniciada dcadas atrs aparece como un dato irreversible
y como herramienta de dominacin poltica inevitable.
Municipio, representacin y democracia.
En los captulos anteriores plantebamos de qu manera la problemtica municipal
comenz a asociarse a la crisis del rgimen oligrquico y a la democratizacin del sistema
poltico en las dos primeras dcadas del siglo XX. En general, la idea que articulaba ambas
cuestiones en el discurso de juristas y publicistas era que, en tanto los municipios siguieran
ejerciendo funciones polticas -ajenas a su esencia- tales como controlar los procesos
eleccionarios favoreciendo el surgimiento de caudillos locales, la posibilidad de una democracia
fundada en partidos polticos orgnicos de alcance nacional sera remota. La preocupacin
fundamental era, por supuesto, democratizar las prcticas polticas a nivel nacional y provincial,
para lo cual se necesitaban municipios a-polticos y neutrales en la lucha faccional.
Sin embargo, el hecho de que en los municipios estuviera vigente el voto calificado,
excluyendo de este modo a grandes sectores de la poblacin de la participacin formal a nivel
local, parece no haber constitudo objeto de preocupacin alguno para estos sujetos, excepto en
contadas excepciones. Por el contrario, la lgica predominante era que el voto calificado
representaba una de las llaves capaces de garantizar la a-politicidad de los municipios, y en
consecuencia su neutralidad en el proceso poltico provincial y nacional.
Esta actitud, que por mirar al espacio nacional ignoraba la situacin interna de los
municipios, comenz a revertirse en el debate estrictamente poltico suscitado en el foro
parlamentario. All la democracia local y la democracia formal fueron visualizadas como las dos
caras de un mismo problema. El Partido Socialista fue, en este sentido, el que con mayor
frecuencia abri el debate sobre este aspecto del problema asumiendo la postura ms clara y
consecuente.
El primer elemento que enfrent a los diversos partidos polticos constituye, en verdad,
un regreso al punto de partida. El interrogante en torno a si el municipio deba tener rgimen
electivo o no, tanto en el caso de Capital Federal como en el de las pequeas comunas que no
llegaban a ser consideradas municipalidades, remite al momento en el que los municipios no
tenan acta de fundacin institucional. Frente a esto, el P.D.P. y el P.S. coincidan en la
necesidad de otorgar carcter electivo a toda comuna o villa, mientras que los conservadores y
los radicales diferan de aqullos. Estos ltimos, si bien admitan el carcter electivo de las
89
90
orden local.
Sin embargo, no todos aceptaban que dicha ampliacin debiera darse a nivel municipal.
Mientras los conservadores mantuvieron la posicin asumida en el pasado, el P.D.P. coincidi
con aqullos en la necesidad del voto calificado para nativos y extranjeros. La argumentacin
era siempre la misma, reproducindose la lgica argumentativa que de La Torre ya haba
desarrollado en su Tesis Doctoral de 1888. Tanto a nivel nacional como en la provincia de Santa
Fe, la Liga y luego el P.D.P. se encargaron de privilegiar a un actor en el mbito local: el
contribuyente. Aunque ms tarde la defensa del voto calificado comenz a resultar incmoda en
un ambiente en plena "ebullicin democrtica", hasta ser finalmente aceptado el sufragio
universal para los nativos -no as para extranjeros- en la plataforma partidaria de 1915, el P.D.P.
nunca dej de subordinar en el mbito municipal la categora de ciudadano a la de contribuyente. Aunque se resignaron a ampliar la base electoral, esta resignacin no alcanz para aceptar
el desplazamiento del sector de mayores contribuyentes del control de la gestin municipal.
Los radicales, como siempre, expresaron divergencias internas al respecto. Mientras que
uno de los principios de la plataforma partidaria era reformar el rgimen municipal estableciendo el sufragio universal154, existieron tambin diputados radicales que, como Frugoni
Zabala, sostuvieron:
"...que las comunas, los concejos municipales no dictan leyes de ninguna
naturaleza que se refieran al orden jurdico, al orden general de toda la nacin.
Todos sus habitantes reciben de la organizacin poltica las leyes de orden
jurdico, y con sujecin a esas leyes organizan su propiedad y toda su actividad
econmica. Luego, no acta en la comuna el ciudadano sino el vecino, con
inters econmico y administrativo exclusivamente, dentro de una esfera de
accin y de legislacin completamente distinta..." 155.
La U.C.R. no se priv de reproducir las posiciones que, en un extremo recuperaban la
tradicin discursiva ms clsica y tradicional hasta aquellas que, en el otro extremo, se erigan
en frreas defensoras de la democracia local. Estas divergencias internas que en el orden
ideolgico enfrentaron los miembros del partido oficial entre 1916 y 1930, son las que
seguramente impidieron reformar ms tempranamente el rgimen representativo municipal. En
pg.523.
154
- El sufragio universal municipal es defendido por los diputados radicales en varias oportunidades,
como por ejemplo, en la discusin sobre Comisiones de Fomento electivas en la provincia de Santa Fe,
donde se enfrentaron a los diputados de la Liga del Sur, cuyo proyecto planteaba el sufragio calificado;
o cuando presentaron en 1916 un proyecto de reforma a la Ley Orgnica Municipal de Capital Federal,
donde defendieron la adopcin del registro cvico nacional, pero con la exclusin de los analfabetos y de
las mujeres.
91
la provincia de Santa Fe, por ejemplo, habiendo ganado el radicalismo en 1912, hubo que
esperar hasta 1927 para que se reformara la ley orgnica municipal y con ella se estableciera el
sufragio universal.
En una posicin de mayor coherencia interna, el Partido Socialista en su programa
mnimo encabez las propuestas de reformas para los regmenes municipales con la ley de
sufragio universal. En este caso, dicha universalidad comprenda no slo a todos los inscriptos
en el padrn nacional sino tambin a las mujeres. Se trataba de extender la "ciudadana local" al
sector femenino de la sociedad, pero excluyendo a los extranjeros no nacionalizados. El
argumento utilizado por los socialistas para justificar dicha exclusin, es el que dio el diputado
Bravo al preguntarse:
"...qu es preferible para el gobierno municipal, qu voten los extranjeros con
plata, desvinculados del pas, o que voten los extranjeros vinculados al pas por
su ciudadana, aunque sean pobres?"156.
Siguiendo con la tradicional poltica partidaria que bregaba por la naturalizacin masiva
de los extranjeros para su insercin formal en el sistema poltico, aplicaron la misma lgica en
el mbito local. La representacin a nivel municipal deba ser asimilada a la representacin
nacional y provincial, incluyendo a las mujeres. De este modo el privilegio lo tena claramente
la categora de ciudadano por sobre la categora de contribuyente.
La supremeca otorgada a la condicin de ciudadano puede hacernos sugerir que el
Partido Socialista comenzaba a evaluar la problemtica municipal bajo criterios que se alejaban
del modelo tradicional, basado en la distincin de lo poltico y administrativo y en el
protagonismo del contribuyente. Si esto en parte es as, es preciso aclarar que la "ciudadana
local" quedaba mediatizada por otra nocin: la de consumidor. La defensa que de la
universalidad del voto comunal realizaron los socialistas, se hizo generalmente en "nombre de
los consumidores", recurriendo al tradicional argumento de que si el municipio es un ente
administrativo y en l pueden participar slo los contribuyentes, se concluye que todos los
consumidores son contribuyentes en tanto pagan impuestos indirectos o al consumo.
Desde esta perspectiva, el consumidor -posicionalidad que determinara la
representacin local- es la contracara del contribuyente. Si bien estamos frente a un modo
novedoso de resignificacin del tradicional modelo de representacin local, ste no cuestiona las
155
Diputado Frugoni Zabala. Se expide la Comisin de Asuntos Constitucionales..., Op.cit, pg. 2509.
Diputado Bravo. Debate sobre la designacin de una Comisin en reemplazo del Concejo
Deliberante de la Capital federal, Op.cit, pg.565.
156
92
bases del mismo, que es justamente la distincin entre poltica y administracin. Al plantear el
problema en estos trminos, se sigue relegando el canal que en ese momento se considera
estrictamente poltico representado por la condicin de ciudadano. An en este caso, el canal
participativo municipal mantiene la especificidad que le da la concepcin a-politicista.
En sntesis, si bien los partidos polticos surgidos en oposicin al rgimen del '80
coincidieron en desestimar el voto calificado a nivel local -excepto el P.D.P. que slo lo hace
tardamente y con dudosa conviccin y algunas voces disidentes de radicales-, existieron
matices en torno a cmo concibieron la universalidad del voto comunal. Sobre todo cuando se
trataba de discutir si en dicha universalidad se inclua a los extranjeros, a las mujeres o a los
analfabetos. No obstante, estos matices no deben ocultar la lgica instalada en todas las
argumentaciones cuando se trata el problema. Esta sigue la lnea clsica que considera al
municipio como algo diferente al estado, y a los sujetos participantes en l como organismos
asociados bajo intereses econmico-sociales comunes -la contribucin, el impuesto, la
propiedad, la industria, el consumo- y no bajo intereses que excedan el mero marco de tipo
corporativo.
El propio Partido Socialista, que presenta la postura ms distanciada del modelo
tradicional de institucin local, afirma que "...no creemos nunca que la ciudad pueda estar
administrada por vecinos, por honorables que sean, que no representen los intereses netamente
marcados en el movimiento social de la ciudad, que no representen las manifestaciones de sus
industrias, las manifestaciones de su comercio, las manifestaciones de los intereses de sus
propietarios, las manifestaciones de los intereses de sus inquilinos, que no representen las
tendencias netamente expresas ya, de la clase trabajadora..." 157. Una visin que se acerca ms a
un tipo de representacin corporativa -entendida sta en trminos grupales y funcionales- que a
una representacin individual, ciudadana y moderna.
157
93
CAPITULO V
MUNICIPIO Y PARTICIPACION: LAS PRACTICAS POLITICAS LOCALES.
EL CASO DE ROSARIO ENTRE 1912 Y 1920.
La provincia de Santa Fe se insert de un modo muy dinmico al proceso de
transformacin emprendido en todo el espacio del territorio nacional en la segunda mitad del
siglo XIX. Constituyendo un engranaje fundamental dentro del modelo agroexportador, y
erigindose en una de las regiones ms beneficiadas por el proceso de colonizacin, particip
activamente de todos los circuitos -econmicos, sociales y polticos- que conformaron, para el
ideario de la poca, el "progreso indefinido".
Rosario, como ciudad portuaria -en un punto de interseccin clave entre Buenos Aires y
las ciudades de Crdoba y Santa Fe- se convirti en un activo centro comercializador de la
produccin cerealera de la zona pampeana y en proveedor de los artculos de consumo para el
rea circundante. Tempranamente se instalaron algunos establecimientos fabriles y
manufactureros de cierta importancia, que con un crecimiento acelerado acompaaron la
aparicin de entidades financieras, bancos, compaas de seguros y un conjunto nada
desdeable de profesionales independientes. Este crecimiento fue posible gracias a la continua
radicacin de inmigrantes europeos y migrantes de provincias vecinas, lo que provoc un
asombroso aumento demogrfico en esta etapa. Rosario decuplic su poblacin entre 1869 y
1914, pasando de ser una pequea villa de 3000 habitantes en 1851 a una ciudad pujante y
populosa de ms de 220.000 habitantes en 1914158.
El rpido crecimiento poblacional -que acompa a su vez la proliferacin de colonias
en el centro de la provincia-, se dio en el marco de una creciente complejizacin del aparato
productivo y de la estructura institucional. La aparicin de nuevos actores sociales y la
diferenciacin de diversos sectores en la escena local fue la consecuencia inmediata de esta
rpida transformacin. Clivajes tnicos, sectoriales, polticos, corporativos, se cruzaron en una
trama que le dio a la ciudad de Rosario ciertos rasgos peculiares respecto a otras ciudades del
interior y que la diferenciaron, a su vez, de la Capital Federal.
Hacia 1900, el 57% de la poblacin de Rosario en edad activa era extranjera159. A
diferencia de otras ciudades de origen colonial -como Buenos Aires, Crdoba o Santa Fe- la
158
159
Segn los datos de los Censos Nacionales realizados en las fechas respectivas.
Segn el censo municipal de la ciudad de Rosario del ao 1900.
94
elite rosarina -esto es, aquella que se ubic en los resortes ms dinmicos de la economa localse constituy a partir de la llegada de los extranjeros y con los extranjeros. Adems, estos
sectores inmigrantes se ubicaron en diversas actividades conformando, por un lado, los
acrecentados sectores medios, y por otro lado, los heterogneos sectores populares. Desde
comerciantes al menudeo, pequeos talleristas o artesanos, cuentapropistas, empleados y
dependientes, peones, changadores o jornaleros, todos compartan en gran parte este origen
forneo160.
La importancia que asumi el elemento extranjero en este contexto, no estuvo dada
solamente por su aspecto cuantitativo, sino tambin por los lugares que los "recin llegados"
comenzaron a ocupar en la trama social y poltica, por el tipo de organizaciones que generaron y
por la ingerencia y participacin que tuvieron en el gobierno de la ciudad161.
Esta temtica, ya ampliamente investigada por Alicia Mejas para el perodo 1860-1900,
nos exime nuevamente de comentarios. Slo pretendemos recuperar aqu algunas reflexiones
que la autora realiza en sus trabajos, para luego articularlas a nuestras hiptesis elaboradas para
la etapa que va de 1900 a 1920162.
160
Sobre el tratamiento del tema de los sectores populares en Rosario, vase, entre otros: Ricardo
Falcn, El mundo del trabajo urbano, (1890-1914), CEAL, Buenos Aires, 1986; del mismo autor,
"Aspectos de la cultura del trabajo urbano, Buenos Aires y Rosario, 1860-1914", en Mundo urbano y
cultura popular, Diego Armus (comp), Buenos Aires, Sudamericana, 1990. De Ricardo Falcn, Alicia
Mejas y Agustina Prieto, "Un orden y una moral para Rosario. Una tentativa de disciplinamiento de los
sectores populares en formacin, 1870-1890", CURENA, Rosario, 1986. De Agustina Prieto "La
cuestin de las condiciones materiales de vida de los sectores populares de Rosario entre 1870 y 1910
desde la perspectiva de la elite", mimeo, 1988; de la misma autora "Condiciones de vida en el barrio
Refinera de Rosario: la vivienda de los trabajadores (1890-1914)", en Anuario, Escuela de Historia, n
14, Rosario, UNR, 1989-1990.
161
Sobre inmigracin y sociedades de extranjeros es indispensable la consulta de los trabajos
realizados por Fernando Devoto. Destacamos, en este sentido, "Las sociedades italianas de ayuda mutua
en Buenos Aires y Santa Fe. Ideas y problemas", en Studi Emigrazioni, ao XXI, n 75. Son muy
importantes tambin, para el rea de Rosario, las investigaciones de Carina Silverstein. Vase de la
autora "Comerciantes, lderes y comunidad italiana en Rosario (1860-1890)" paper presentado en Latin
American Studies Association, XV International Congress, Miami, 1989.
162
Vanse los siguientes trabajos de Alicia Mejas:
-"Formas de participacin poltica de los extranjeros en Rosario (1870-1900)", Informe CONICET,
Rosario, 1989.
-"Notas sobre la participacin de los extranjeros en Rosario a comienzos de la dcada de 1870",
ponencia presentada a las 'I Jornadas Inter-escuelas de Historia', La Plata, 1988.
-"Extranjeros y poltica en Rosario, (1870-1890)", ponencia presentada a las 'II Jornadas Inter-escuela de
Historia', Rosario, 1989.
-"Municipio y prctica poltica. Rosario a finales del siglo XIX", seminario FLACSO, 1989.
-"Apuntes en torno a la relacin de los extranjeros y la poltica en el mbito municipal. El caso de la
ciudad de Rosario", Seminario FLACSO, 1989.
-"Imgenes y proyectos para una ciudad que crece: Rosario 1860-1890", Ponencia presentada en las
95
En primer lugar, nos interesa subrayar el dato de que a partir de 1870 comenzaron a
proliferar las asociaciones tnicas -especialmente el mutualismo- sobre la base de diversas
colectividades, las cuales se inscriban en la corriente "asociacionista" que cubre el perodo.
Dichas asociaciones, que reunan a un importante nmero de extranjeros de diversa extraccin,
tuvieron en esta etapa una gran ingerencia en el gobierno municipal. Esto fue posible gracias a
que las leyes orgnicas municipales (excepto la de 1890, vigente hasta 1900) homologaron la
condicin de nativo y extranjero bajo la categora de contribuyente.
En segundo lugar, queremos destacar la comprobacin a la que arriba Mejas respecto a
la penetracin del elemento extranjero en la institucin municipal y a la articulacin que dicha
penetracin tuvo con el clivaje tnico y sectorial. En este sentido, lo que caracteriz a Rosario,
fue que no tuvo una elite pre-existente a la llegada de los inmigrantes, con la suficiente fuerza o
poder econmico como para constituirse en una valla a la integracin de los recin llegados en
espacios de poder, como sucedi en otras ciudades. Por el contrario, la elite rosarina termin de
conformarse a partir de la llegada de los extranjeros y con los extranjeros. Por lo tanto, stos no
slo participaron en calidad de electores en el municipio -siempre que reunieran las condiciones
de tales-, sino tambin y principalmente como elegidos. Ocuparon importantes cargos,
destacndose los de concejales e intendentes en repetidas oportunidades. De manera que la elite
rosarina se nutri en esta etapa bsicamente del elemento extranjero, y el gobierno municipal
constituy su base de operaciones para lograr una insercin ms aceitada en los resortes de la
economa local.
El tercer punto a considerar es que la elite poltica en Rosario no slo coincidi en este
perodo con la elite comercial o burguesa local, sino que adems, dicha coincidencia se reflej
en la constitucin de los cuerpos directivos de las asociaciones (supuestamente a-polticas) ms
importantes de la ciudad: asociaciones comerciales como la Bolsa de Comercio o Asociacin
de Propietarios, mutuales tnicas o cosmopolitas, o clubes de gran prestigio como el Jockey
Club.
Finalmente, nos queda por recuperar la visin que la elite local tuvo de la actividad
poltica en las ltimas tres dcadas del siglo pasado. La nocin de que "la poltica" era una
actividad corrupta por su carcter faccioso y por la capacidad que tena de movilizar al conjunto
de habitantes que supuestamente deba estar "dedicado al trabajo", es la que parece predominar.
Por otro lado, la elite conceba y justificaba su propia participacin formal en el gobierno
Jornadas 'Buenos Aires moderna. Historia y perspectiva urbana 1870-1940", Buenos Aires, 1990.
96
municipal bajo el argumento que deslindaba la esfera poltica de la esfera administrativa. Ellos
decan no estar involucrados en poltica; contrariamente a esto, declamaban su condicin de apoliticidad por estar en un mbito que nada tena que ver con la "actividad poltica".
En este contexto, los canales de participacin formal en el mbito municipal entre 1870
y 1900 fueron en gran parte el corolario de estos elementos. Adems de constituirse en arena de
disputa de las facciones polticas dominantes en el espacio provincial, stas aparecieron desde el
inicio articuladas a las principales asociaciones y corporaciones de inters de la ciudad. Las
fuertes relaciones de tipo clientelar que le permitieron a la elite rosarina manejar
monoplicamente los hilos del poder local, se vinculaban a la ntima relacin que exista entre
las dirigencias de las asociaciones tnicas o mutuales, las corporaciones de inters y las
facciones polticas. Esta especie de "fusin dirigencial" comenz a transformarse hacia
comienzos de siglo, cuando los partidos polticos de la oposicin crecieron en la contestacin al
rgimen poltico.
En la provincia de Santa Fe, y especialmente en Rosario, los nuevos aires polticos
tuvieron amplia repercusin. Las revoluciones radicales perpetradas en 1893, 1895 y 1905,
resquebrajaron el esquema de poder caracterizado por la lucha entre dos facciones, conformadas
ambas por diversos grupos de la elite local y provincial respectivamente. La movilizacin
generada por estas revueltas, la convocatoria a sectores ms amplios de la poblacin, y la
participacin efectiva de grupos que hasta ese momento haban quedado excludos de la
actividad poltica, transformaron el escenario poltico local.
Mientras los radicales iban adquiriendo un rol cada vez ms protagnico en la provincia,
surgi en 1908 un nuevo partido poltico: la Liga del Sur. Con epicentro en la ciudad de
Rosario, nace como un partido de alcance regional, cuyas propuestas estaban directamente
vinculadas a sectores comerciantes e industriales urbanos y a sectores terratenientes del sur de la
provincia163, quienes demandaban una mayor participacin en el aparato estatal provincial,
hegemonizado por los grupos del centro y norte de Santa Fe. En este marco, la constitucin de
la Liga se vincul a la emergencia y movilizacin de nuevos sectores sociales surgidos a la luz
de las transformaciones de la realidad socio-econmica regional, la cual no encontraba su
contrapartida en el marco institucional vigente164.
163
97
A partir de 1912, con la aplicacin de la Ley Senz Pea, la Liga intent expandir su
radio de accin al resto del territorio nacional, buscando convertirse en un partido capaz de
absorber a diferentes sectores del conservadurismo y constituirse en una alternativa poltica de
corte moderno. Se form as el Partido Demcrata Progresista en 1914, el cual no logr reunir a
la totalidad de los sectores dirigentes tradicionales, especialmente a los de Buenos Aires,
frustrndose en gran medida la posibilidad de convertirse en el "partido conservador moderno"
de alcance nacional en el que estaban pensando los reformadores del Centenario. El P.D.P.
sigui teniendo un fuerte tinte regionalista, y no logr disputar el triunfo de la U.C.R. a nivel
nacional en 1916165.
El triunfo radical en la provincia de Santa Fe en 1912 con la frmula MenchacaCaballero, fue producto del primer ensayo de aplicacin de la ley Sanz Pea. La Liga del Sur
obtuvo el segundo lugar, quedando en el ltimo peldao la denominada Coalicin, que no era
ms que la reunin de los viejos sectores dirigentes en franco retroceso166. A partir de esta
fecha, los reacomodamientos de estos sectores conservadores en los partidos mayoritarios
estuvieron a la orden del da, como tambin lo estuvieron las fracturas y alianzas entre distintos
sectores y lneas internas dentro de la U.C.R. y el P.D.P.
Es de destacar, que muchos de estos reacomodamientos, fracturas y alianzas estuvieron
vinculadas al sesgo marcadamente "regionalista" que mantuvo la prctica poltica provincial. El
viejo enfrentamiento entre el centro y norte de la provincia liderado por la ciudad de Santa Fe y
el sur con epicentro en Rosario, lejos de estar superado, se agudiz entre 1900 y 1920. La
pluralidad de intereses regionales busc en las nuevas estructuras partidarias un canal de
-De Marta Bonaudo: "Los actores frente a la poltica: de la movilizacin social a la participacin
ciudadana (Santa Fe: 1890-1909)", en prensa, James Brennan y Ofelia Pianetto (comp), Washington,
1995.
-----------------: "Entre la movilizacin y los partidos. Continuidades y rupturas en la crtica coyuntura
santafecina de 1912", en Meln, Julio y Pastoriza, Elisa (comps.), Los caminos de la democracia.
Alternativas y prcticas polticas, 1900-1943. Biblos, 1995, en prensa.
------------------: "Lisandro de la Torre: una perspectiva hacia la democratizacin", Rosario, 1990,
ediciones Historias de Aqu a la Vuelta.
-De Carlos Malamud. "Partidos polticos y elecciones en Argentina: la Liga del Sur Santafecina (19081916)", mimeo gentileza del autor.
-----------------: "La poltica electoral de la Liga del Sur: 1908-1912", en Carlos Malamud (editor),
Partidos polticos y elecciones en Amrica Latina y la Pennsula Ibrica, 1830-1930, vol. 2, Madrid,
Instituto Universitario Ortega y Gasset, 1995.
165
Vase de Waldo Ansaldi. "Partidos, Estado y Sociedad en la Argentina Radical", en Cuadernos del
CLAEH, No.50, 2da. serie, ao 14, Montevideo, 1989/2, pg.45-70; y Natalio Botana, El Orden
Conservador..., op.cit, Tercera parte: La reforma Poltica de 1912.
166
El Partido Constitucional, tambin un desprendimiento de los tradicionales sectores dirigentes de
la provincia, se abstuvo en las elecciones de 1912, autodisolvindose en 1914.
98
expresin.
De manera que, las prcticas polticas desarrolladas en el mbito estrictamente
municipal en este perodo estuvieron cruzadas por esta nueva configuracin poltico-partidaria a
nivel provincial y por su carcter marcadamente regionalista. En este contexto, entonces, nos
centraremos en los prximos puntos en dos aspectos particulares de la problemtica municipal.
En primer lugar, analizaremos la dinmica institucional entablada entre el poder municipal y el
poder provincial para ver a travs de un caso concreto cmo opera la cuestin de la
centralizacin o descentralizacin del poder. Luego nos detendremos en el segundo aspecto: en
los canales de participacin que, desde el punto de vista formal, se expresaron en esta coyuntura
a nivel local. El hecho de recortar este fragmento de la prctica poltica municipal emana de los
rasgos particulares que asume el problema y de la posibilidad de articularlos con los elementos
desarrollados en los captulos anteriores. Consideramos que el hecho de detenernos en ambos
aspectos nos hace posible arribar a algunas conclusiones provisorias en torno al itinerario que
realizaron los argumentos esgrimidos en torno a un modelo de municipio, emigrando del campo
de las ideas al campo jurdico y de all a las prcticas polticas de los actores involucrados en un
caso concreto.
Por actores institucionales entendemos que son aquellos que -desde una perspectiva
especficamente poltica- asumen una determinada forma de organizar la autoridad y que en
consecuencia cumplen funciones de dominacin, direccin y administracin poltica. Vase al respecto
de Juan Carlos Portantiero. "Sociedad civil, Estado y sistema poltico", en Teora poltica en Amrica
Latina, Juan Vega (coord), Mxico, Cide, 1983.
99
168
La Capital: "Los recursos de las comunas propiciado por la Liga del Sur", 10/3/1912.
100
Lo que la Liga reclamaba era que "hasta que se devuelvan a los municipios todos sus
derechos", por lo menos el 25% de las sumas recaudadas por patentes y contribucin directa
dentro de su radio deban volver a los municipios, como tambin la totalidad del impuesto de
abasto. Adems exigan que se les eximiera del 10% para el fondo escolar mientras la educacin
estuviera dirigida y administrada por el gobierno provincial169.
En las comisiones de fomento, la ley 1780 dictada en 1913, defina en su artculo 3
cules seran sus recursos y rentas, dndoles la atribucin de confeccionar sus propios
presupuestos y de invertir lo recaudado en su propia jurisdiccin. Con respecto a lo recaudado
en concepto de patentes y contribucin directa, la ley estableca que el gobierno provincial
entregara a cada comisin de fomento el 5% de la recaudacin. Esta cuestin provoc en el
debate de la ley, la oposicin de la Liga, que defenda un mnimo de un 20%; prevaleciendo
finalmente la posicin de los radicales que lo redujo a cinco170.
El debate alrededor "del 15 % y del 5 %" para las municipalidades y comisiones de
fomento respectivamente, se convirti en esta coyuntura en una de las tantas banderas
levantadas por la Liga en contra de la centralizacin administrativa del gobierno provincial,
hegemonizado por los radicales. No slo por considerar que el porcentaje deba ser ms
elevado, sino porque adems existan permanentes denuncias de que las autoridades provinciales no pagaban debidamente las cifras correspondientes en tiempo y forma171. En muchos casos,
la asignacin de recursos responda a criterios de ndole poltica, desde el momento mismo en
que el gobierno se manejaba selectivamente respecto a qu municipios les pagaba y a cules les
adeudaba. El hecho de dejar de pagar durante ms de tres aos a determinadas comisiones de
fomento -cuyos miembros eran opositores al oficialismo provincial-, y de adeudar
a la
municipalidad de Rosario -bastin del P.D.P.- el 15% de la recaudacin, hace sospechar que la
distribucin de recursos quedaba frecuentemente subsumida a la lucha facciosa. Esta situacin
oblig a los municipios a contraer emprstitos con cierta frecuencia para poder resolver sus
problemas econmicos, los que quedaban garantizados por el gobierno provincial. Se produjo
as un permanente endeudamiento comunal, que por lo general se resolva con la intervencin
169
101
102
intendente deba ejercer una accin administrativa y no poltica (consigna que -por otro ladorepeta cada uno de los intendentes designados por el radicalismo), las permanentes renuncias,
destituciones o juicios polticos realizados a quienes ocuparon dicho cargo, muestran la ntima
vinculacin que tenan con la puja poltica provincial. En este sentido, no era slo la estrategia
oposicional que mantuvo el P.D.P. lo que incidi en esta relacin conflictiva, sino tambin las
mismas luchas internas de la U.C.R. en la provincia.
Desde esta perspectiva, la dinmica entre el poder ejecutor y el poder deliberativo del
municipio de Rosario se convirti en un entramado complejo en el que los mecanismos de
control y obstruccin ocuparon un rol fundamental en el accionar de cada uno de los sujetos
involucrados. Entre los mecanismos de control, cabe destacar que el Concejo Deliberante hizo
uso de todos aquellos que por la ley orgnica le estuvieron permitidos. Abundan, por ejemplo,
las interpelaciones del concejo al intendente173, las solicitudes de enjuiciamiento de intendentes174, los pedidos de destitucin175 y de intervencin federal frente a determinados conflictos176,
la sancin de ordenanzas reglamentando que todo nombramiento de jefe de reparticin
municipal deba tener el acuerdo del concejo. Al mismo tiempo, en muchos casos los
intendentes se tomaban atribuciones que, si bien algunas de ellas estaban acordadas por la ley
orgnica, eran vistas por el Concejo Deliberante como actos irritativos, tales como la utilizacin
del derecho de veto o, extralimitndose en sus atribuciones, el poner en vigencia el presupuesto
municipal177 o firmar determinados contratos sin la previa autorizacin del concejo.
Estas diferentes modalidades de control derivaron, en la mayora de los casos, en la
obstruccin de la gestin municipal. Una obstruccin que tambin tena su correlato en el foro
parlamentario provincial cuando se debatan cuestiones vinculadas a la problemtica local, tal
como la reforma a la ley orgnica estableciendo un intendente electivo. Si bien el P.D.P. y el
radicalismo acordaban tericamente en este punto, presentando incluso cada partido, proyectos
tendientes a implementar dicha reforma, se lleg al final del perodo que nos ocupa sin que la
misma pudiera concretarse. Aunque la discusin generada en 1921 excede el marco temporal
que nos ocupa en este trabajo, es relevante sealar que en ocasin de la Asamblea Constituyente
provincial reunida para reformar la constitucin la obstruccin sealada qued dramticamente
103
104
No nos detendremos, sin embargo, en las mltiples formas que adoptaron las vas de
participacin informal en el espacio pblico. En primer lugar, porque ya han sido objeto de
otros
trabajos, pero fundamantalmente porque nos interesa destacar el carcter particular que asumi
en el mbito municipal la participacin formal por excelencia: el sufragio. Nuestro inters reside
en demostrar, a travs de esta va, de qu manera los postulados sobre rgimen municipal
emigraron a la esfera poltica y qu sentido asumieron en la prctica local concreta. Desde esta
perspectiva, las elecciones municipales ofrecen un campo de anlisis frtil para poner a prueba
algunas de las hiptesis hasta aqu trabajadas.
Las Elecciones Municipales.
El marco institucional en el que se desarrollaron las elecciones municipales en este
perodo -tal como describimos anteriormente- tuvo como principal soporte la vigencia del voto
calificado y la participacin de los extranjeros que reunieran las condiciones requeridas por la
ley orgnica180. En este sentido, segn el Reglamento electoral del ao 1909, podan ser
empadronados aquellos nativos o extranjeros que pagaran los siguientes impuestos:
contribucin directa, patentes municipales y provinciales, impuesto general (barrido, limpieza y
luz), matrculas de abastecedores y arrendamientos de puestos en los mercados municipales. El
mismo reglamento estableci, a su vez, el sistema de representacin de las minoras en base a
listas incompletas, debiendo reunir la minora por lo menos el 30% de los votos. Desde 1912 se
estableci la inscripcin al padrn electoral municipal y el sufragio obligatorios (con excepcin
de los que no supieran leer y escribir) y el voto secreto e inviolable181.
Las elecciones municipales realizadas anualmente para renovar el Concejo Deliberante
generaban siempre fuertes polmicas, que se expresaban habitualmente a travs de la prensa
local. Desde el siglo XIX, las elecciones municipales en Rosario fueron la ocasin para que
diversos grupos de la elite movilizaran a travs de sus asociaciones y facciones a grupos muy
diversos de nativos y extranjeros, buscando con ello ganar los beneficios que otorgaba el poder
local. Triunfar en una eleccin municipal en la ciudad ms importante de la provincia no
1995. Tambin de la misma autora con Ema Cibotti "Hacer poltica en Buenos Aires: los italianos en la
escena pblica portea 1860-1880", en Boletn del Instituto de Historia Argentina y Americana "Dr.
Emilio Ravignani", 3 serie, n2, 1 semestre de 1990.
180
Segn lo establecido por la ley orgnica del ao 1900.
181
Digesto Municipal de Rosario, ao 1909, "Reglamento Electoral", pg.331-349. Digesto Municipal
de Rosario, ao 1912, "Modificando el Reglamento Electoral", pg.163-169.
105
significaba slo alcanzar el primer escaln hacia una carrera poltica de mayor aliento, sino
adems controlar aquello que a la elite le interesaba particularmente: los impuestos, los servicios
pblicos y -en definitiva- los negocios. Esta ltima posibilidad tuvo quizs mayor peso que la
primera en las ltimas dcadas del siglo XIX en una ciudad como Rosario. Para una elite
constituda por un alto ndice de extranjeros a quienes la carrera poltica en el orden provincial y
nacional les estaba vedada, le era fundamental controlar los resortes impositivos de manera de
consolidar su poder local.
Poco antes del centenario las polmicas generadas en la opinin pblica local en torno a
las elecciones municipales adquirieron un tono ms subido, al ocupar la Liga del Sur -de
reciente formacin- la mayora de asientos en el Concejo Deliberante rosarino. Polmicas y
disputas que se profundizaron ms an cuando en 1912 el radicalismo comenz a participar en
la contienda local. Ilustrativo de estas reyertas es uno de los tantos poemas que salan
publicados en la revista local de humor poltico ya citada. En este caso, el poema se titula "La
lucha municipal" y hace referencia a las elecciones convocadas para fines de noviembre de
1913:
106
182
107
N Inscriptos
7.000
N Votantes
4.869
1913
8.371
7.929
1914
8.571
6.569
1915
4.781
1916
4.260
1917
5.000
4.353
1918
5.720
3.407
1919
6.000
3.742
1920
3.359
183
Cuadro eleborado de acuerdo a los datos extrados del diario La Capital de Rosario, ya que no se
conservan los padrones y registros electorales de las elecciones aqu trabajadas.
184
Segn los datos del diario La Capital, extrados de los padrones pertenecientes a la Ordenanza
General de Impuestos.
108
vez depurado en 1916 ascendi a poco ms de 29.000185 -subrayando, a su vez, que el rea
departamental era ms amplia que el jido comunal- se puede afirmar que las exclusiones no
estaban tan vinculadas a su aspecto cuantitativo como s al criterio cualitativo que defina la
categora de exclusin. En el municipio el excludo era el no contribuyente, mientras que en la
provincia era el extranjero.
No obstante, es importante destacar que los contribuyentes que admita el padrn
municipal de Rosario inclua a una franja de pequeos comerciantes (comerciantes al menudeo)
como verduleros, fonderos, almaceneros, e incluso pequeos fabricantes o talleristas, que muy
lejos estaban de pertenecer a la elite o al sector de grandes contribuyentes. De manera que,
quedaban includos en la representacin local un importante porcentaje de extranjeros cuya
matrcula de abastecedores o patente les permita participar en el nico mbito posible, el
municipal.
Respecto a los ndices de participacin electoral, del 10% en condiciones de votar slo
acudi a empadronarse en esta etapa una tercera parte, concurriendo luego a las urnas un
promedio del 25% del padrn. En la mejor eleccin del perodo llegaron a votar 8.000 personas.
Estos porcentajes, en relacin a la etapa precedente, expresan un importante crecimiento en el
nivel de participacin electoral municipal, de lo que se infiere una activa labor por parte de la
elite y de las nuevas agrupaciones por movilizar y actualizar redes clientelares de diverso signo,
capaces de hacer obtener el triunfo en elecciones municipales que, ahora s, intentaban realizarse
bajo las nuevas reglas impuestas por los reglamentos de 1909 y 1912 tendientes a sanear las
antiguas prcticas del fraude.
Qu carcatersticas tenan estas redes y las nuevas agrupaciones que se presentaron a
las elecciones? De la sola observacin de los nombres que asumieron dichas agrupaciones en
la contienda electoral, se verifica que la nica que se present bajo su estructura partidaria es la
Liga y luego el P.D.P, mientras que la U.C.R lo hizo slo en dos ocasiones y el P.S en una186.
El radicalismo se present bajo nominaciones diversas, declarando el Comit Departamental
de la U.C.R disidente -una de las fracciones en las que se dividi el partido en Santa Fe con
epicentro en Rosario- la abstencin formal a las elecciones municipales a partir de 1915. Deca
el Comit al respecto:
185
109
110
190
111
Ao 1912
6.153
4.682
2.318
52
13.205
112
Ao 1916
Disidentes 8.097
Oficialistas 3.573
P.D.P. 7.829
No se presenta
880
20.379
(includo el sector extranjero); mientras los radicales, gracias a la universalidad del sufragio en
la representacin provincial, podan contar con su mayor insercin dentro de los sectores
populares, excludos del voto comunal.
Sin embargo, es cierto tambin que los dos partidos disputaron por el mismo electorado
potencial en uno y otro espacio, y que en el mbito municipal votaban pequeos gremios y
sectores no includos en la elite local.
Es posible que el peso de la accin desarrollada por los liguistas antes de cada eleccin
municipal haya sido ms ardua y efectiva que la desarrollada por los radicales, ms concentrados en las elecciones provinciales. En este sentido, la accin de propaganda que implement la
Liga del Sur a travs de la prensa196 y de otros mecanismos ms novedosos -como movilizar a
los votantes a travs de "automviles" o como el que se describe a continuacin-, revelan la
voluntad por movilizar a grandes sectores de la poblacin:
"Cuando le fue otorgado el pomposo y retumbante ttulo de "Director de la
propaganda electoral de la Liga del Sur", percatndose de que los sistemas
empleados para pegar carteles, manifiestos y proclamas en esquinas, eran
morosos y rutinarios, ide una "mquina" que l mismo construy, y con la cual
no slo consigui rapidez extraordinaria en la tarea, sino sobre todo colocar los
carteles en alturas inaccesibles para los malignos destructores de su obra, que
seguanle la pista tesoneramente.
Con esta mquina de madera -un palo y un rodillo- que se diferencia en mucho
de los vulgares instrumentos anlogos, Tocino burl las prohibiciones policiales
y cubri con carteles liguistas los carteles radicales, entre gallos y medianoche,
ms de una vez"197.
No obstante las razones aludidas, creemos que existe otro elemento a considerar cuando
se evala el accionar de los sujetos en el mbito municipal. El ideario municipalista plasmado
en la segunda mitad del siglo XIX represent un papel fundamental en el proceso de
constitucin de las prcticas asumidas por los actores. Desde esta perspectiva, el privilegio del
canal corporativo por sobre el canal partidario, el tipo de consignas y propuestas, sumado al tipo
de redes clientelares que actualizaba una eleccin municipal, se correlaciona respectivamente
con la idea de un municipio a-poltico reducido al llamado mbito administrativo, al privilegio
del contribuyente (y junto a l al de la gestin privada que deba preservar la comuna) y al
desempeo de funciones que, a travs del control del impuesto y los servicios pblicos,
196
113
198
114
115
CONCLUSIONES
Del recorrido hasta aqu realizado, se podra hacer una primera objecin: todo el nfasis
est puesto en los puntos de contacto con el modelo de municipio cristalizado y no en las
disidencias a ese modelo. Esto, es en algn aspecto cierto.
Aunque se incluyen los desacuerdos que en las distintas esferas se expresan, todo parece
confluir en el xito seguro de una frmula que, en algunos sentidos, puede resultar siempre igual
a s misma.
Es preciso aclarar, entonces, que lo que consideramos el triunfo de un modelo de
institucin local no significa plantear la "necesariedad" de dicho desenlace. Lo que explica que
la alternativa cristalizada histricamente haya dominado sobre otras -sobre la propuesta
sarmientina, por ejemplo- es la misma situacin poltica en la que el pas se hallaba inmerso y, a
su vez, la filiacin que la generacin del '37 tuvo con el pensamiento doctrinario de la
restauracin, encargado de consolidar el dogma del carcter natural del municipio. En este
marco, las voces disidentes no logran torcer -al menos hasta 1920- el itinerario seguido por las
nociones aqu trabajadas.
En segundo lugar, es necesario recordar que el triunfo de este modelo no implic su
traduccin lineal y unvoca en prcticas cuya reproduccin de sentido sea siempre igual a s
mismo. Por el contrario, dichos sentidos se articularon a mltiples situaciones que -aunque
coincidentes en un horizonte discursivo comn- dieron lugar a procesos tambin divergentes.
En este plano, entonces, es posible recuperar el problema interpretativo que subyace en
todo el trabajo. Cmo analizar e interpretar la frmula discursiva que condena la poltica en el
mbito municipal? Es posible hacerlo desde una clave contempornea? O es preciso sostener
la clave en la que los propios actores pensaron el problema?
Indudablemente, ste es siempre el ncleo ms duro de debate historiogrfico. Sin
pretender inmiscuirnos en una discusin de carcter epistemolgico, creemos necesario
contestar desde qu lugar hemos construido nuestro relato. Para ello, quizs sea ilustrativo
apelar a la metfora teatral por la posibilidad aclaratoria que ofrece respecto a esta cuestin.
La idea de representacin jurdico-poltica y de actores polticamente relevantes que
participan formalmente en el mbito de las decisiones pblicas, nos remite en la metfora teatral
a la existencia de actores y espectadores. Espectadores que formaran parte del universo de los
excludos, y actores cuya puesta en escena depende de un texto previo que los precede.
116
Quienes son los autores de este texto? En nuestro caso, publicistas, juristas y polticos parecen
ser los encargados de construir -en base a modelos locales extranjeros, a cuerpos de
pensamiento vigentes en la poca y a un contexto histrico que los precede y en el que estn
inmersos- una suerte de modelo de institucin local, donde el problema de la dicotoma
centralizacin-descentralizacin, de la representacin y de las atribuciones municipales, se
define combinando elementos de diversa procedencia ideolgica, pero articulados de manera
funcional al conjunto del sistema poltico argentino. Un texto que logra imponerse en funcin
de representar sus autores el punto de vista autorizado de un agente autorizado, en tanto encierra
un acto de imposicin simblica que cuenta con toda la fuerza del sentido comn, porque es
operado por aquellos que detentan el monopolio legtimo del saber.
Pero la representacin teatral tiene tambin un componente ficcional y de apariencia: los
actores, como toda puesta en escena, pueden dar diversos sentidos al texto. As, los partidos,
corporaciones, agrupaciones comunales, agentes institucionales, actan dando su propia versin
y significacin a la frmula prescripta por los autores de un municipio a-poltico, transgrediendo
en muchos casos la letra del texto e improvisando en otros, situaciones no contenidas ni
definidas en aqul.
Sin embargo -y esto quisiramos ponderarlo en funcin de lo explicitado en esta
recapitulacin- los actores, si bien pueden dar diferentes sentidos al texto, como sucede en toda
puesta en escena, siempre estn limitados al texto que los precede. Por esta razn, mas all de
que nosotros como espectadores del pasado podamos resignificar el sentido que los actores
dieron a sus prcticas y buscar los mltiples significados de las mismas, no podemos dejar de
indicar esta peculiaridad que presenta nuestra problemtica. Peculiaridad dada por la
persistencia y arraigo en el ideario colectivo de que lo municipal nada tiene que ver con el
campo de la poltica. En este sentido, la frmula "administrativista" que condena la poltica en
el espacio local puede ser pensada bajo el concepto de ficcin organizacional, entendiendo por
ste toda "frmula que nominalmente suscita obediencia pero que, en los hechos, es burlada por
todos en alguna medida -o quizs manipulada por aquellos que ocupan las posiciones
dominantes para sostener su poder-"199.
De manera que, con lo que con esta metfora pretendemos contestar es a la pregunta
inicialmente formulada: en qu clave interpretar el concepto mismo de "lo poltico"? Ms all
199
117
de la obvia aceptacin de que los actos realizados por los actores de la poca estaban inscriptos
en la esfera de la poltica, en tanto se ponan en juego alternativas y opciones de poder, no sera
frtil reducir el problema a esta simple aceptacin. Porque en ella dejaramos de lado algo que
se desprende del hecho mismo de
preocupacin por actuar en el mbito local bajo la "proteccin" de una frmula que les permita
inmiscuirse en poltica negando la poltica.
En este sentido, creemos que dicha obsesin no es un simple artilugio discursivo. Es
parte constitutiva de una prctica que histricamente se fue consolidadando, hasta tal punto que
nos evoca un cierto "parecido de familia" con algunas nociones an hoy vigentes. Con esto no
pretendemos sostener una hiptesis de periodizacin que remita a una continuidad infinita y que
ignore los cambios de sentido que sufri esta tensin entre municipio y poltica a lo largo de la
historia. Por el contrario, queremos dejar demostrada la necesidad de reflexionar cada uno de
estos problemas en su propia historicidad.
118