Poltica de desarrollo productivo, productividad y competitividad: Necesidad,

lineamientos generales y arreglo institucional

Equipo Tcnico del Viceministerio de MYPE e Industria1
I.

Introduccin

Desde los aos 1990 el Per ha realizado avances importantes en materia econmica que es
necesario consolidar y profundizar, tales como la estabilidad macroeconmica y la
insercin econmica internacional. Asimismo, desde 2002 la economa ha experimentado
un vigoroso crecimiento econmico que es necesario mantener.
Sin embargo, pese a los avances en la reduccin de la pobreza observados durante los
ltimos aos,2 parece que stos han resultado insuficientes, existiendo una elevada
percepcin de que los beneficios del crecimiento econmico acelerado se han distribuido de
manera desigual entre estratos sociales, sectores productivos y espacios regionales.3
El nuevo gobierno 2011-2016 tiene a la inclusin social como su buque insignia y principal
mandato. En este contexto, el reto fundamental de la actual administracin es la de
mantener el crecimiento econmico pero con mayor inclusin social, es decir, que sus
beneficios se distribuyan de una manera ms equitativa. Este es el mensaje central emanado
del proceso electoral del segundo trimestre de 2011.
Rodrguez-Clare (2004) seala que despus del Consenso de Washington de los aos 1990,
surgieron dos grandes consensos entre los economistas y hacedores de polticas pblicas, a
saber:
a. Que es indispensable mantener la estabilidad macroeconmica va un prudente
manejo fiscal y monetario.
b. Que es muy recomendable mantener elevados niveles de reservas internacionales,
as como una efectiva regulacin y supervisin de los sistemas financieros.
Sin embargo, este autor destaca un gran tema de disenso entre los especialistas y
autoridades, asociado a la pertinencia o no de implementar polticas sectoriales, es decir,
polticas deliberadamente destinadas a promover a determinados sectores y/o actividades
productivas. Por un lado, los que estaban en contra de polticas de esta ndole argumentaban
1 El Equipo Tcnico estuvo liderado por Roberto Machado, Asesor, y por Julio Guzmn,
Viceministro de MYPE e Industria.
2 Segn datos del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), la pobreza se
redujo de 54,8% en 2001 a 48,7% en 2005 y a 31,3% en 2010.
3 Sobre este ltimo punto, por ejemplo, mientras que en Lima y Callao la pobreza estaba en
13,5% el ao pasado, la cifra era de 66,1% en Huancavelica.
1

que desviar la especializacin productiva de un pas de sus ventajas comparativas

naturales slo acarreara costos a la economa debido a su insostenibilidad y a las fallas
del Estado, incluyendo ineficiencia, corrupcin y su captura por parte de intereses
particulares. De otro lado, los que estaban a favor de este tipo de polticas argumentaban
que la especializacin productiva guiada por las ventajas comparativas naturales en pases
abundantes en materias primas y/o en mano de obra de baja calificacin, condenaban a los
mismos al subdesarrollo.
En el caso del Per, desde los aos 1980 no ha existido ningn esfuerzo serio y sostenido
por implementar polticas de fomento a la productividad y la competitividad, o polticas de
desarrollo productivo.4 Si bien ha habido algunos esfuerzos importantes, stos han sido
necesariamente puntuales, aislados e insuficientes, habida cuenta de que no eran parte de
una estrategia nacional de desarrollo del aparato productivo. Como consecuencia, el aparato
productivo tiene una estructura que ha seguido las ventajas comparativas naturales, con una
escasa diversificacin y bajos niveles de sofisticacin productiva.
Este documento tiene tres propsitos. En primer lugar, fundamentar la necesidad de una
poltica de desarrollo productivo de nuevo tipo como condicin indispensable para lograr
un crecimiento econmico sostenido con generacin de empleo (inclusin). En segundo
lugar, presentar los lineamientos generales de esta poltica de fomento de la productividad y
la competitividad del aparato productivo nacional. Finalmente, hacer un planteamiento
sobre el arreglo institucional que la ejecucin de tal poltica demanda en la actualidad. El
punto de partida es el diagnstico del crecimiento en el Per.
II.

La metodologa del diagnstico del crecimiento econmico

Hausmann, Rodrik y Velasco (2005) proponen un novedoso enfoque para analizar el

proceso de crecimiento econmico y derivar las polticas econmicas para fomentarlo. El
punto medular consiste en desarrollar una mejor comprensin acerca de las restricciones
activas al crecimiento econmico en cada economa en cada escenario. Esta comprensin
puede usarse despus para derivar prioridades de poltica que permita utilizar
eficientemente los escasos recursos a disposicin de las autoridades.
El enfoque se basa en tres consideraciones. En primer lugar, que el crecimiento econmico
es el reto fundamental que enfrentan los pases en desarrollo en su camino hacia la
prosperidad. En segundo lugar, que es probable que las estrategias de crecimiento difieran
de acuerdo a las restricciones y oportunidades nacionales. Si bien temas tales como la
estabilidad macroeconmica y los derechos de propiedad pueden generalizarse como
ingredientes indispensables en toda circunstancia, convertir estos principios generales en
polticas concretas demanda un conocimiento profundo de las condiciones locales. En
tercer lugar, que dados los limitados recursos con que cuentan los gobiernos incluyendo el
capital poltico parece mejor concentrarlos en aliviar las restricciones activas al
crecimiento que diluirlos en combatir una larga lista de problemas al mismo tiempo. Es
decir, es necesario establecer un sentido de prioridades en la estrategia de crecimiento. De
4 En la literatura especializada se le llama poltica industrial.
2

este modo, estos autores desarrollan un marco analtico para el diagnstico del crecimiento,
es decir, una estrategia para identificar las restricciones ms limitantes sobre la actividad
econmica de modo de establecer prioridades de poltica.
El punto de partida es una economa con un pobre desempeo que necesita reformas. Por
definicin, en esta economa las fallas de mercado y las distorsiones son agudas. Estas
pueden ser generadas por el gobierno (por ejemplo, excesivos impuestos) o ser inherentes al
funcionamiento de algunos mercados (por ejemplo, externalidades a la acumulacin de
capital humano). Como consecuencia, la economa se encontrar muy por debajo de su
frontera de posibilidades de produccin y de su tasa de crecimiento potencial.
Independientemente de sus orgenes, estas distorsiones generan una brecha entre la
valoracin social y la valoracin privada de actividades econmicas especficas. Esto aade
complejidad al diseo de polticas, ya que, por ejemplo, una externalidad a la produccin de
conocimiento hace que el retorno de la inversin privada a esta actividad est por debajo
del retorno social, con lo que el resultado ser un nivel de inversin privada por debajo del
socialmente ptimo.
En este contexto, el objetivo es maximizar el bienestar social sujeto a las restricciones
usuales de recursos (restricciones presupuestarias), ms las restricciones impuestas por las
distorsiones o brechas entre la valoracin social y la valoracin privada pre-existentes
(fallas de mercado y/o distorsiones inducidas por el estado). Cabe notar que las
valoraciones privada y social de cada actividad dependern de todas las distorsiones del
sistema, es decir, que la distorsin en una actividad tambin afectar las condiciones de
funcionamiento de las otras actividades. En trminos prcticos, una reforma en cualquier
actividad tendr un efecto directo sobre esa misma actividad, y efectos indirectos sobre las
dems.
Con base a este marco analtico, se procede a analizar distintas estrategias de reforma:
a. Reforma total
Si todas las distorsiones son atacadas y eliminadas simultneamente, indudablemente se
incrementa el bienestar social. La mayor tasa de crecimiento econmico posible es
alcanzada al eliminar todos los obstculos (distorsiones) simultneamente. Pero esta
estrategia requiere no slo un conocimiento integral de todas las distorsiones vigentes sino
tambin la capacidad de eliminarlas todas completamente y de manera simultnea. Esta es
la estrategia tcnicamente correcta, pero es imposible de poner en prctica.
b. Hacer tanta reforma como sea posible, tan bien como sea posible
Un segundo enfoque de reforma consiste simplemente en implementar las reformas que
sean posibles, prcticas y/o polticamente factibles. Este enfoque de lista de lavandera se
basa en tres nociones: (i) que cualquier reforma es buena; (ii) que mientras ms reas sean
reformadas, mejor; y (iii) que mientras ms profunda sea la reforma en cualquier rea,
mejor.

Pero este enfoque es errneo por varias razones. En primer lugar, las interacciones entre las
distorsiones en diferentes actividades indican que no es seguro que cualquier reforma
tomada en s misma garantice el aumento del bienestar social (los eventuales efectos
indirectos negativos pueden ms que compensar los efectos directos positivos). En segundo
lugar, el bienestar no tiene por qu ser creciente en el nmero de reas reformadas (excepto
en el caso extremo de reforma total). Finalmente, en presencia de interacciones entre las
distorsiones en diferentes actividades, una reforma ms profunda en cualquier rea es ms
probable de generar efectos indirectos adversos de mayor magnitud.
c. Reforma de efectos indirectos
Esta reforma es menos ambiciosa que el enfoque de reforma total, pero reconoce la
posibilidad de que las interacciones entre mercados distorsionados tiene el potencial tanto
de aumentar como de contrarrestar los efectos directos positivos sobre el bienestar. Bajo
este enfoque, se debe dar prioridad a las reformas que generan efectos indirectos positivos,
evitando o reduciendo la intensidad de aquellas que generan efectos indirectos negativos.
El problema con esta estrategia de reforma es que es muy difcil identificar y cuantificar las
interacciones y efectos indirectos ex ante. Esta estrategia requiere de una buena
comprensin de las consecuencias de cambios de poltica sobre los diferentes mercados y
actividades. En la prctica, la mayor parte de estas interacciones y efectos indirectos son
bastante oscuros y tienden a revelarse despus de ocurrido el cambio de poltica, y no antes.
d. Reforma de las mayores distorsiones
Si es difcil identificar completamente las interacciones y los efectos indirectos, mientras
que la reforma total es impracticable, los reformadores pueden concentrarse en eliminar o
reducir las distorsiones ms grandes de la economa (las mayores brechas entre las
valoraciones privada y social).
Sin embargo, este enfoque adolece de dos serios problemas. En primer lugar, que se
requiere contar con una lista completa de todas las restricciones en la economa, incluso
aquellas derivadas de las fallas de mercado. Estas ltimas no aparecen (como las
ocasionadas por intervenciones especficas del gobierno) a menos que tengamos alguna
razn para buscarlas. En segundo lugar, este mtodo no garantiza que las reformas que se
implementen primero sean aquellas con los mayores impactos sobre el crecimiento
econmico y el bienestar. Por ejemplo, puede ser que la mayor distorsin afecte a una
actividad con limitado impacto sobre el crecimiento.
e. Reforma sobre las restricciones ms activas
Hausmann, Rodrik y Velasco (2005) abogan por el diseo de prioridades de reforma de
acuerdo a la magnitud de los efectos directos. Si por alguna razn no es posible conocer la
lista completa de reformas necesarias o esta es impracticable, y si la identificacin de las
interacciones y efectos indirectos entre mercados es casi imposible, entonces el mejor
enfoque es concentrarse en las reformas donde los efectos directos puedan razonablemente
suponerse como grandes. De este modo, ser menos probable que las interacciones y
4

efectos indirectos puedan disminuir significativamente o incluso revertir las ganancias de

bienestar asociadas al efecto directo. La pauta a seguir es simple: implementar las reformas
que alivien las restricciones ms activas de modo de generar el mayor impacto directo, es
decir, concentrarse directamente en los cuellos de botella que limitan el crecimiento.
El que estas restricciones activas o cuellos de botella sean identificables es un asunto
prctico y emprico. En la prctica, este enfoque plantea partir concentrndose no en
restricciones especficas (cuya lista completa es desconocida, como ya se mencion), sino
en los determinantes cercanos del crecimiento econmico (inversin, estabilidad
macroeconmica, educacin, infraestructura, etc.). De este modo, una vez que se sabe
dnde se debe concentrar la accin de poltica, luego se busca las distorsiones econmicas
asociadas, cuya eliminacin generara la mayor contribucin en el alivio a las restricciones
al crecimiento.
III.

Diagnstico del crecimiento en el Per

Hausmann y Klinger (2008) aplican la metodologa del diagnstico del crecimiento

expuesta en la seccin anterior al Per. Estos autores consideran el auge de crecimiento
observado desde 2002 como una recuperacin del colapso econmico ocurrido a comienzos
de los aos 1980. De hecho, en 2005 el PBI por habitante an no haba recuperado su nivel
mximo alcanzado a mediados de los aos 1970. Esta caracterizacin los lleva a descartar
varias explicaciones potenciales para las restricciones al crecimiento de la economa
peruana. As, se hace notar que hacia fines de los 1970s ni el capital humano ni la
infraestructura fsica sufrieron un shock adverso significativo que hubiera podido causar el
colapso del crecimiento. Ms an, se seala que este fenmeno ocurri en el contexto de la
transicin a la democracia y que la inestabilidad poltica y los daos a los capitales fsico y
humano ocasionados por Sendero Luminoso ocurrieron despus del colapso.
El derrumbe del PBI por habitante fue acompaado por una crisis de balanza de pagos, la
aceleracin de la inflacin y la crisis de la deuda. Sin embargo, en aos recientes el Per ha
atravesado por ms de una dcada de estabilidad macroeconmica, consolidacin fiscal y
acceso a los mercados internacionales de crdito que representan una clara mejora con
respecto a lo observado hace 35 aos cuando el PBI per cpita alcanz su nivel mximo. De
modo que si la inestabilidad macroeconmica era la restriccin al crecimiento, un periodo
prolongado de mejoras dramticas en este terreno debera haber permitido una recuperacin
total. Pero esto no fue lo que sucedi. Adicionalmente, el pas tiene ahora ms educacin,
infraestructura fsica y estabilidad poltica que en la segunda mitad de los 1970s. Sin
embargo, la recuperacin plena del PBI por habitante recin se materializ en 2006. De este
modo, Hausmann y Klinger (2008) descartan estos factores como restricciones activas al
crecimiento en el Per en la actualidad.
Continuando con la exploracin de las posibles restricciones activas al crecimiento en el
Per, los autores citados se detienen en la dinmica de las exportaciones, identificando dos

colapsos significativos, que precedieron periodos de agudo desplome del PBI. 5 En su

interpretacin, el desplome de la economa peruana en los 1980s fue ocasionado por el
colapso de las exportaciones. La contraccin de las exportaciones se explicara
fundamentalmente por shocks adversos sobre los trminos de intercambio. Sin embargo,
entre 2004 y 2008 los trminos de intercambio se haban recuperado a niveles no vistos
desde inicios de los 1980s. Pese a esto, el PBI por habitante en el Per no haba recuperado
ni su nivel ni su posicin en el mundo observados a mediados de los aos 1970s.
El diagnstico de esta situacin es que, frente al shock de trminos de intercambio, no hubo
transformacin productiva en el Per, pese a que los precios relativos en trminos de un
tipo de cambio real ms depreciado (en los 1980s) y menores precios de las exportaciones
tradicionales favorecieron el surgimiento de nuevos sectores exportadores. El pas no fue
capaz de descubrir nuevas actividades exportadoras que compensaran la cada de las
exportaciones tradicionales. Por el contrario, el Per se estanc econmicamente hasta que
los precios internacionales de los minerales mejoraron. De hecho, mientras que entre 1979
y 1993 los sectores de exportacin que declinaron ms fueron la agricultura tradicional y la
minera, los sectores que lideraron la recuperacin en las exportaciones peruanas entre 1993
y 2008 fueron precisamente los mismos sectores. Esto evidencia la escasa transformacin
productiva ocurrida en el pas en respuesta al colapso exportador.
La nica excepcin es el surgimiento del sector de agricultura no tradicional, que ms que
se triplic en 2005 en relacin a 1979 en trminos per cpita. Sin embargo, el sector
agrcola no tradicional tuvo poca importancia en la recuperacin de las exportaciones desde
1993, contribuyendo slo con el 6,1% del crecimiento exportador. As, en 2005 la
agricultura no tradicional represent menos de 6% de la canasta exportadora. En
consecuencia, este descubrimiento estuvo muy lejos de afectar la estructura bsica de la
canasta exportadora, que sigue estando dominada por minerales.6 Esto debera ser causa de
preocupacin, dado que el grado de sofisticacin de la canasta exportadora es un
determinante clave del crecimiento econmico de un pas.7
De este modo, el Per est especializado en una canasta exportadora poco sofisticada para
su nivel de ingreso.8 Ms an, desde 1975 el proceso de mejoramiento de la canasta
exportadora va el traslado hacia nuevos y ms sofisticados bienes se ha retrasado. En ese
ao tena niveles similares que Brasil, y mayor sofisticacin que Colombia, pero hacia 2005
5 De 1979 a 1983 las exportaciones per cpita cayeron en 40% y de 1989 a 1993 en ms de
80%.
6 En 2010, alrededor del 78% del valor de las exportaciones de bienes fueron productos
tradicionales. Los minerales representaron ms del 60%.
7 Hausmann, Hang y Rodrik (2006) muestran slida evidencia emprica al respecto.
8 Esto se discute en detalle en la seccin VI.
6

se encontraba peor que ambos pases. La situacin no ha variado mucho desde entonces,
como se ver ms adelante. Hausmann y Klinger (2008) concluyen que, de manera
consistente con la evidencia de que el Per no ajust su canasta exportadora en respuesta a
cambios en los precios relativos, el pas ha permanecido largamente atrapado en una
canasta exportadora poco sofisticada desde los aos 1970, lo que no incentivar el
crecimiento econmico de largo plazo. En sntesis, el ejercicio de diagnstico del
crecimiento reseado identifica a la poca sofisticacin del aparato productivo y de la
canasta exportadora como la restriccin activa al crecimiento de la economa peruana en la
actualidad.
IV.

La diversificacin productiva y el crecimiento econmico

La seccin anterior destaca la incapacidad del Per de diversificar su aparato productivo y

su canasta exportadora incorporando nuevos bienes con un mayor grado de sofisticacin
productiva. Cmo se explica este fenmeno? Hausmann y Klinger (2006 y 2007)
exploran la evolucin del grado de sofisticacin de la canasta exportadora de los pases y
encuentran que este proceso es ms fcil cuando el desplazamiento es hacia productos
cercanos. Esto se basa en la idea de que todo producto implica la utilizacin de insumos
especficos tales como conocimiento, maquinaria, insumos intermedios, capacidades
laborales, elementos de infraestructura, medidas regulatorias, etc. De este modo, industrias
establecidas ya han superado muchas de las restricciones potenciales asociadas a la
ausencia de alguno de estos insumos, los cuales estn disponibles para nuevos participantes
de la industria. Sin embargo, empresas que se aventuran en productos nuevos encuentran
ms difcil asegurar la disponibilidad de los insumos requeridos.9
En consecuencia, las empresas que se desplacen hacia nuevas actividades debern adaptar
los insumos existentes. Estos autores encuentran evidencia a favor de la idea de que los
activos y capacidades necesarios para la fabricacin de un bien son sustitutos imperfectos
de los necesarios para producir otro bien, pero el grado de especificidad vara. Por ello, la
probabilidad de que un pas desarrolle la capacidad de ser eficiente en la produccin de un
bien nuevo especfico est relacionada a su capacidad instalada en la produccin de otros
bienes similares o cercanos para los que las capacidades productivas existentes pueden
adaptarse con relativa facilidad. Las barreras que bloquean el surgimiento de nuevas
actividades de exportacin son menos restrictivas para productos cercanos que slo
requieren una adaptacin ligera de las capacidades existentes.
Las distancias entre productos y actividades productivas se pueden visualizar a partir del
espacio internacional de productos.10 Al hacerlo, se puede observar que ste es bastante
heterogneo, con productos perifricos con escasas conexiones con otros productos. Hay
algunos agrupamientos alrededor de estos productos perifricos, tales como hidrocarburos,
productos del sector de comida marina y materias primas. Asimismo, se observa un
9 Por ejemplo, trabajadores con habilidades especficas necesarias para el producto en
cuestin pueden no estar disponibles o ser muy escasos.
10 El espacio de productos se discute en detalle en la prxima seccin.
7

conjunto mayoritario de productos estrechamente vinculados entre s en el centro de la red

de productos, que corresponden principalmente a maquinaria, productos electrnicos y
otros bienes intensivos en capital.11
Esta heterognea estructura del espacio de productos tiene importantes implicancias para la
transformacin productiva. Si un pas est produciendo bienes en la parte densa del espacio
de productos, el proceso de transformacin productiva es ms fcil porque el conjunto de
capacidades adquiridas puede fcilmente ser extendida a otros productos cercanos. Sin
embargo, si un pas se especializa en productos perifricos, esta extensin es ms difcil ya
que no hay un conjunto amplio de productos que se puedan producir con capacidades
similares. Como consecuencia, el proceso de transformacin productiva puede abortarse
debido a la ubicacin de un pas en el espacio de productos.
En tal sentido, se observa que las exportaciones peruanas son altamente perifricas y que ha
habido muy poco cambio en la extensin de capacidades productivas en el espacio de
productos entre 1975 y 2000, periodo en el que se observa un colapso y recuperacin de las
exportaciones. Esto implica que las oportunidades para la transformacin productiva en el
Per despus de que sus principales productos de exportacin declinaron a fines de los aos
1970 y comienzos de los 1980 estuvieron limitadas a los productos cercanos, que eran muy
pocos.
A fin de calcular la distancia de cada producto respecto de la canasta exportadora completa
de un pas, Hausmann y Klinger (2008) calculan el indicador de densidad, que mide el
grado de coordinacin necesario para producir ese bien, dada la especializacin exportadora
existente. Si el producto est muy cerca de la canasta exportadora actual, la densidad ser
alta, lo que indica que la mayora de las capacidades necesarias para la produccin del
nuevo bien ya existen en otros sectores. Sin embargo, si la densidad es baja, el capital
humano, el capital fsico, la infraestructura y otros factores de produccin que el nuevo
sector necesita no existirn y no sern fciles de adaptar a partir de los existentes.
Para medir si la falta de coordinacin ha retardado la transformacin productiva en el Per
se puede usar el indicador de densidad para determinar si existieron muchas oportunidades
de transformacin cercanas disponibles en el pas despus del shock de trminos de
intercambio de comienzos de los aos 1980. Hausmann y Klinger (2008) evalan si el pas
no capitaliz esta situacin debido a alguna otra restriccin o a que simplemente no haba
productos cercanos que pudieran alentar la transformacin productiva en ausencia de
coordinacin y disponibilidad de insumos productivos (informacin, infraestructura,
legislacin, etc). Para tal fin, estos autores utilizan el concepto de densidad a nivel de
pas/producto para medir el conjunto de oportunidades para el pas como un todo. Esta
medida, llamada bosque abierto, responde a la pregunta cuntas oportunidades de
transformacin productiva tienes?. Esto es muy relevante ya que existe evidencia de que
pases con alto nivel de bosque abierto experimentan un subsecuente mayor diversificacin
y sofisticacin de las exportaciones y un mayor crecimiento econmico agregado. Ms an,
Hausmann, Rodrguez y Wagner (2006) muestran que pases con mayor nivel de bosque
11 En la siguiente seccin se realiza un anlisis detallado del espacio de productos.
8

abierto sufren periodos de colapso de crecimiento ms cortos ya que tienen mayor rapidez
para extender sus capacidades productivas a nuevas actividades exportadoras. Este punto es
crtico, en la medida en que el Per es un claro caso de colapso de crecimiento con una
respuesta muy escasa en trminos de transformacin productiva.
Se muestra que en 1980, periodo alrededor del cual el Per sufri el shock adverso de
trminos de intercambio tena un nivel reducido de bosque abierto. Esto indica que en el
momento en que ocurri el colapso exportador y de crecimiento, el pas no tena un
conjunto de opciones muy valiosas para la transformacin productiva. Comparando esta
situacin con aos ms recientes, se observa que el bosque abierto mejor
significativamente hasta 2004 (ltimo ao considerado por Hausmann y Klinger (2008)).
Sin embargo, en cuanto a sofisticacin productiva, el pas se ha rezagado y su conjunto de
oportunidades para la transformacin productiva futura se mantiene por debajo de los de
Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Uruguay y Colombia.
A fin de orientar el diseo de polticas, es til examinar los sectores productivos que
conforman el conjunto de oportunidades cercanas de transformacin productiva. El Cuadro
1 presenta los mayores contribuyentes al bosque abierto del Per en 2004. Estos son los
sectores existentes en el pas con el mayor nmero de sectores cercanos no explotados a los
que el Per podra moverse.
Cuadro 1
Per: Mayores contribuyentes al bosque abierto, 2004
Cdigo del producto
7228

Nombre del producto

Otras barras y varas de aleacin de
acero
307
Moluscos e invertebrados acuticos
306
Crustceos, frescos o congelados
713
Vegetales leguminosos deshidratados
511
Productos animales
305
Pescado saltado, deshidratado,
ahumado
2835
Fosfatos y similares
304
Filetes de pescado y otra carne de
pescado
712
Vegetales enteros, deshidratados,
cortados o rebanados
711
Vegetales provisionalmente
preservados
703
Cebollas, ajos
9608
Lapiceros
2833
Sulfatos y similares
811
Frutas o nueces congeladas
801
Cocos, nueces brasileas
710
Vegetales congelados
901
Caf y derivados
Fuente: Hausmann y Klinger (2008).

Exportacin (Mill. US$)

23
123
26
15
6
6
9
48
14
10
14
7
7
5
10
22
290

Como lo sealan las celdas de color celeste del Cuadro 1, los mayores contribuyentes al
bosque abierto en 2004 estaban casi todos concentrados en productos marinos, frutas y
9

vegetales, y alimentos procesados. La mayor parte de stos pertenecen al sector agrcola no

tradicional que como vimos en la seccin anterior fue el nuevo colaborador en la
recuperacin exportadora de los aos 1990. Esto sugiere que an subsisten oportunidades
no explotadas en este sector. Sin embargo, la dificultad es que muchas de estas actividades
utilizan trabajo rural, mientras una mayoritaria y creciente proporcin de la poblacin
peruana vive en zonas urbanas.
Aunado a este descalce entre oferta de trabajo y demanda laboral potencial, la minera,
sector lder de la recuperacin exportadora no es intensivo en mano de obra. De hecho,
aunque en 2010 dio cuenta de ms del 60% del valor de las exportaciones de bienes, slo
representa el 0,5% del empleo (directo). Al compararse con otro pas donde la actividad
minera en importante como Chile, la canasta exportadora peruana es menos intensiva en
trabajo. Y es que los sectores exportadores dominantes en el Per no generan empleo. Esto
es de suma importancia porque a diferencia de los sectores no transables y los sustitutos de
importaciones, los sectores exportables son fcilmente expandibles: a precios
internacionales, la demanda es virtualmente infinita desde el punto de vista del Per. En
consecuencia, si este sector fuera moderadamente intensivo en trabajo, podra contribuir
masivamente a la generacin de empleo.
En sntesis, los principales hallazgos en trminos de la transformacin productiva y el
crecimiento econmico son:
i.
ii.

iii.

iv.

La ausencia de nuevos productos en la funcin de produccin del Per

aparece como la restriccin ms significativa al crecimiento econmico en la
actualidad.
La ausencia de nuevas actividades en la canasta exportadora del Per se
debe en gran medida a su patrn de especializacin. Cuando el pas
experiment shocks de trminos de intercambio adversos, hubo muy pocos
productos cercanos a los cuales moverse, por lo que el crecimiento del pas
colaps.
A diferencia de los aos 1980, en la actualidad el Per se encuentra en una
mejor posicin para la transformacin productiva, con algunos nuevos sectores
exportadores cercanos. Sin embargo, estas oportunidades estn concentradas en
sectores que utilizan ms trabajo rural en un pas mayoritaria y crecientemente
urbano. Otras oportunidades existentes requieren poca mano de obra. Una
transformacin productiva en el sentido de nuevos sectores intensivos en mano
de obra urbana requerir saltos ms grandes, los cuales son ms difciles de
realizar.
No se encuentra argumentos para sostener que el acceso inadecuado al ahorro
haya sido una restriccin mayor al crecimiento, ya que la inversin no ha
respondido en la misma proporcin a la mayor disponibilidad de financiamiento
durante las ltimas dos dcadas. Tampoco se encuentra evidencia acerca de que
la escasez de capital humano haya sido un obstculo primordial, ya que los
niveles de educacin han crecido marcadamente con relacin a los aos 1970 y
los retornos a la educacin se han mantenido a niveles relativamente bajos y
estables a pesar de la recuperacin del crecimiento. Tampoco se encuentra que
problemas en la regulacin laboral, el sistema tributario, la estabilidad
10

macroeconmica y la criminalidad hayan sido los factores relevantes que

retrasaron la recuperacin del PBI por habitante, luego del colapso de las
exportaciones y del crecimiento observado a inicios de los aos 1980, habida
cuenta de que en todos estos aspectos las condiciones han mejorado mucho
durante los aos 1990 y, sobre todo, durante la dcada pasada.12
V.

La complejidad econmica y las perspectivas de crecimiento econmico

Una reciente investigacin acerca del grado de complejidad o sofisticacin de la produccin

en 128 pases alrededor del mundo, confirma el diagnstico esbozado en la seccin anterior.
En efecto, Hausmann, Hidalgo, et al. (2011) elaboran el Atlas de Complejidad Econmica,
cuyo punto de partida es la visualizacin de los productos como paquetes de
conocimiento. Como la incorporacin de conocimiento en los bienes requiere individuos
que tengan un entendimiento prctico de ese conocimiento, la divisin del trabajo permite
acceder a una cantidad de conocimiento que ninguna persona podra tener de manera
individual.13 En tal sentido, los mercados y las organizaciones permiten que el
conocimiento de unos pocos alcance a muchos, es decir, hacen a las sociedades
colectivamente ms sabias.
Pero la cantidad de conocimiento que tiene una sociedad no depende de la cantidad de
conocimiento que posee cada individuo que la compone, sino de la diversidad de
conocimiento existente entre los individuos y de la capacidad para combinarlo. Para estos
autores, el secreto de la sociedad moderna no es que cada individuo que la integra sepa ms
que cada individuo de una sociedad tradicional, sino que estos individuos pueden usar
colectivamente grandes volmenes de conocimiento, mientras que cada individuo posee
slo una parte pequea del mismo. La divisin del trabajo en la sociedad moderna permite a
sus miembros construir redes que les permite especializarse a la vez que comparten su
conocimiento con los dems.
En este punto, el estudio citado distingue entre dos tipos de conocimiento, el explcito y el
tcito. El conocimiento explcito puede ser fcilmente transmitido por va oral o escrita. Si
slo existiera este tipo de conocimiento, los pases pobres alcanzaran rpidamente las
tecnologas de frontera y las brechas de ingresos alrededor del mundo seran mucho
menores que las observadas. Sin embargo, el problema es que partes clave del
conocimiento son tcitas y por tanto difciles de aprehender por las personas. Cmo curar
una dentadura o arreglar el radiador de un automvil implica un largo y costoso proceso de
aprendizaje. Debido a que es difcil de transmitir, el conocimiento tcito es lo que
impone restricciones al proceso de crecimiento econmico y al desarrollo. En ltima
instancia, las diferencias en los niveles de vida estn relacionadas con la cantidad de
conocimiento tcito que las sociedades poseen.
12 Aunque la criminalidad se ha incrementado durante los ltimos aos, sus niveles no son
comparables con la violencia poltica de los aos 1980 e inicios de los 1990.
13 Por ejemplo, se depende de dentistas y de mecnicos automotrices para sostener el nivel
de vida porque pocas personas saben cmo curar caries o reparar radiadores.
11

En este contexto, la especializacin es consecuencia del alto costo asociado a la adquisicin

de conocimiento tcito. Esto explica por qu los individuos son entrenados para
ocupaciones especficas y las organizaciones se especializan en funciones particulares. Para
ser un buen jugador de ftbol, por ejemplo, no se necesita saber de leyes ni de
meteorologa. Sin embargo, saber parar un baln no es suficiente. Tambin se requiere
saber rematar, cabecear y ubicarse en el terreno de juego. En otras palabras, al asignar
conocimiento productivo a los individuos, es importante que los pedazos que cada
persona obtenga sean internamente coherentes de modo que le permitan desempear
determinada funcin. Los autores citados se refieren a estos pedazos de conocimiento
agrupado como capacidades. Algunas de estas capacidades se han dividido en mdulos a
nivel de individuos, mientras que otras se han agrupado a nivel de organizaciones e incluso
a nivel de redes de organizaciones.
Cmo se adaptan las sociedades a la continua expansin del conocimiento? Ciertamente,
no extendiendo la duracin de los aos de escuela o de los programas para obtener un ttulo
o grado universitario. La nica manera en que la sociedad puede mantener todo ese
creciente volumen de conocimiento es distribuyendo partes coherentes del mismo entre los
individuos. As, tenemos economistas de comercio internacional, economistas laboralistas,
macroeconomistas, economistas tributaristas, econometristas, etc. Y dentro de ste ltimo
grupo tenemos especialistas en series de tiempo, en datos de panel, en econometra
bayesiana, y as. Esta es la manera como el mundo moderno se adapta al siempre creciente
nivel de conocimiento.
Cmo se relaciona esto con los productos? Muchos productos requieren ms conocimiento
del que puede poseer cualquier individuo. As, estos productos requieren que individuos
con diferentes capacidades interacten. De este modo, el Atlas introduce el concepto de
personbyte, definido como la cantidad de conocimiento tcito que un individuo puede
poseer. En este contexto, cmo se puede producir un bien que requiere 100 personbytes
diferentes? Ciertamente, una MYPE trabajando en solitario no podra hacerlo. Este bien
podra ser producido ya sea por una organizacin con al menos 100 individuos (cada uno
con un personbyte diferente), o por una red de organizaciones que pueda agregar estos 100
personbytes de conocimiento. Y la nica manera en que una sociedad puede albergar un
gigapersonbyte es a travs de una profunda divisin del trabajo, donde cada individuo
deviene en especialista en partes pequeas del conocimiento disponible y luego suma su
personbyte al de otros individuos a travs de los mercados u organizaciones.
Por ejemplo, para operar una fbrica de confecciones se necesita electricidad, agua y
saneamiento. Tambin se necesita poder traer insumos (tela, hilo, etc.) y poder sacar el
producto final. Asimismo, los trabajadores necesitan servicios de transporte, salud y
educacin. As, para operar se necesita tener estos servicios disponibles localmente. Esto
requiere que otros agentes agreguen los personbytes necesarios para generar electricidad,
proveer agua potable y servicios de transporte de pasajeros y de carga. Las capacidades
requeridas para desarrollar todas estas funciones residen en organizaciones capaces de
agruparlas en paquetes transferibles. Estos son paquetes de conocimiento que son
organizados ms eficientemente de manera separada y transferidos como insumos
12

intermedios. Hausmann, Hidalgo et al. (2011) conciben estos paquetes como capacidades
organizacionales que el fabricante necesita.
Al final del da, sealan los autores, la complejidad de una economa est relacionada
con la multiplicidad de conocimiento til incorporado en ella. Para que una economa
compleja (sofisticada) exista y se sostenga a s misma, debe ser posible que las personas
con diferentes capacidades interacten y combinen sus conocimientos para elaborar
productos. En consecuencia, la complejidad (sofisticacin) econmica se expresa en la
composicin de la produccin de un pas y refleja las estructuras que tiene para
sostener y combinar conocimiento.
Asimismo, el conocimiento slo puede ser acumulado, transferido y preservado si est
incorporado en redes de individuos y organizaciones que usan este conocimiento de manera
productiva. En contraposicin, el conocimiento que no es utilizado productivamente
tampoco es transferido y desaparecer tan pronto como los individuos y organizaciones que
lo poseen desaparezcan.
Hausmann, Hidalgo et al. (2011) sealan que los pases no producen simplemente los
bienes y servicios que necesitan. Producen los bienes y servicios que pueden. Y para
hacerlo requieren individuos y organizaciones que posean conocimiento relevante. As,
algunos productos tales como mquinas de rayos X o motores de avin, incorporan gran
cantidad de conocimiento y son el resultado de redes muy extensas de personas y
organizaciones. En contraposicin, concentrados de cobre o piedras de oro incorporan
mucho menos conocimiento, y las redes de conocimiento necesarias para sostener estas
operaciones son mucho ms pequeas. Las economas complejas (sofisticadas) son las que
logran agrupar grandes cantidades de conocimiento relevante a lo largo de extensas redes
de personas y organizaciones para generar una diversa gama de productos intensivos en
conocimiento. Por el contrario, las economas ms simples tienen una reducida base de
conocimiento productivo y producen una menor cantidad de bienes que requieren una
menor red de interacciones. En consecuencia, como los individuos tienen lmites respecto
de la cantidad de conocimiento que poseen, la nica forma en que las sociedades pueden
expandir su base de conocimiento es facilitando la interaccin de los individuos en redes de
organizaciones y mercados crecientemente complejas. Los autores concluyen que es
necesaria una mayor complejidad (sofisticacin) econmica para que un pas sea
capaz de sostener y utilizar una mayor cantidad de conocimiento productivo, y de que
es posible medir esta complejidad econmica a partir de la gama de productos que un pas
es capaz de producir.
Cmo se transita desde lo que un pas produce hacia lo que un pas sabe? Evidentemente,
de manera similar al concepto de ventaja comparativa revelada, los pases que producen un
determinado bien revelan que poseen el conocimiento necesario para hacerlo. De aqu los
autores derivan dos conceptos bsicos. En primer lugar, los pases cuyos individuos y
organizaciones poseen ms conocimiento sern capaces de producir un conjunto ms
diverso de productos. Es decir, la cantidad de conocimiento incorporado que un pas tiene
se expresa en su diversidad productiva, o el nmero de distintos bienes que produce. En
segundo lugar, los productos que demandan una gran cantidad de conocimiento son
factibles slo en los pocos pases donde ste est disponible. As, se define ubicuidad
13

(ubiquity) como el nmero de pases que producen un bien. Haciendo uso de esta
definicin, puede decirse que productos complejos (sofisticados) es decir, aquellos que
contienen ms personbytes de conocimiento son menos ubicuos. As, la ubicuidad de un
producto revela la cantidad de conocimiento necesario para producirlo. Por tanto, la
cantidad de conocimiento que un pas tiene se expresa en la diversidad y ubicuidad de los
bienes que produce.
La diversidad y la ubicuidad son gruesas aproximaciones a la variedad de capacidades
disponibles en un pas o requeridas por un producto, respectivamente. Ambos conceptos
son afectados por la existencia de capacidades raras. As, pases que tengan este tipo de
capacidades podrn producir bienes que slo otros pocos pases sern capaces de replicar,
pero no porque tengan muchas capacidades, sino porque las capacidades que tienen son
raras. Es lo que sucede con los recursos naturales escasos como el uranio o los diamantes.
As, se puede determinar si la baja ubicuidad se debe a la escasez o a la complejidad de
capacidades observando el nmero de otros bienes que el pas es capaz de producir. Si slo
pueden producir unos pocos bienes adicionales, es muy probable que la escasez sea lo que
explique la baja ubicuidad. Sin embargo, si los pases que producen estos bienes raros son
capaces de producir una gran cantidad de otros bienes, entonces es ms probable que la baja
ubicuidad del producto refleje el hecho de que requiere una gran cantidad de capacidades y
no unas pocas capacidades raras.
En consecuencia, el Atlas seala que la diversidad puede usarse para corregir la
informacin contenida en la ubicuidad y viceversa. De hecho, se puede corregir la
diversidad usando una medida de ubicuidad que ya ha sido corregida por la diversidad y
viceversa. Este proceso puede realizarse de manera sucesiva un nmero infinito de veces.
Se alcanza convergencia (es decir, ya no hay cambios en los indicadores de diversidad y
ubicuidad al tratar de corregirlos nuevamente el uno mediante el otro) despus de unas
pocas iteraciones. Esto representa la medida de complejidad. A nivel de pases, esta medida
se denomina ndice de Complejidad Econmica (ICE). A nivel de productos, esta medida
se denomina ndice de Complejidad de Productos (ICP). Se puede apreciar la relacin
entre el ICE y el concepto de bosque abierto utilizado en la seccin anterior. Se mencion
que ste ltimo concepto responda a la pregunta cuntas oportunidades de
transformacin productiva tienes?. El ICE responde a la pregunta cuntas capacidades
productivas tienes?. Sin embargo, las oportunidades de transformacin productiva
disponibles para un pas dependen, a su vez, de sus capacidades productivas. En
consecuencia, uno debiera apreciar una alta correlacin positiva entre el indicador de
bosque abierto y el ICE.
Un ejemplo puede ilustrar la utilidad del ICE. Con este propsito, Hausmann, Hidalgo, et
al. (2011) toman a Pakistn y a Singapur en 2008. Ambos pases tienen un PBI ms o
menos similar, pero como el primero tiene una poblacin mucho mayor, el PBI por
habitante de Singapur es alrededor de 38 veces mayor que el de Pakistn. Utilizando la
Clasificacin Estndar de Comercio Internacional (SITC, por sus siglas en ingls) a 4
dgitos, ambos pases exportan un nmero similar de bienes diferentes, alrededor de 133.
En este escenario, cmo los productos que cada pas exporta pueden explicar la gigantesca
brecha de PBI por habitante entre ambos? Pakistn exporta productos que en promedio son
exportados por otros 28 pases, ubicndose por debajo de la media de 128 pases en
14

trminos de menor ubicuidad de sus productos exportados. Singapur, por su parte, exporta
bienes que en promedio son exportados por otros 17 pases, ubicndose en el 10% superior
de pases con menor ubicuidad. Adicionalmente, los bienes exportados por Singapur son
exportados por pases altamente diversificados, mientras que aquellos exportados por
Pakistn son exportados por pases poco diversificados. Estas diferencias se reflejan en el
ICE, donde Singapur ocupa el puesto nmero 7 de los 128 pases, mientras que Pakistn
ocupa el lugar nmero 82.
Por qu es importante la complejidad (sofisticacin) econmica? Como ya se seal, la
complejidad econmica refleja la cantidad de conocimiento incorporado en la estructura
productiva de un pas. De all que no sorprenda la alta correlacin entre el ICE y el nivel
del PBI por habitante de los pases. Controlando por el ingreso asociado a actividades
extractivas, que est ms relacionado a la geologa que al conocimiento, el Atlas encuentra
que el ICE explica alrededor del 73% de las diferencias en el ingreso por habitante entre los
128 pases. Esto quiere decir que la complejidad econmica est relacionada con el nivel
del PBI por habitante, lo que implica la existencia de una correlacin positiva entre ambas
variables.
Sin embargo, la relacin entre el ICE y el PBI por habitante es an ms fuerte: el ICE no es
slo expresin o sntoma de prosperidad, existe una relacin de causalidad entre ambas
variables. En base a regresiones para los 128 pases durante las ltimas tres dcadas hasta
2008, estos autores encuentran que un incremento de una desviacin estndar en el ICE
algo que Tailandia experiment entre 1970 y 1985 est asociado a un incremento
en la tasa de crecimiento del PBI por habitante de 1,6 puntos porcentuales por ao.
El Atlas concluye que la complejidad econmica es importante porque ayuda a explicar
las diferencias en los niveles de ingreso por habitante entre pases y, lo que es ms
importante, ayuda a explicar y a predecir el crecimiento econmico. Los pases con
mayor ICE muestran un crecimiento econmico ms acelerado.
El siguiente paso en el estudio reseado consiste en explicar cmo evoluciona la
complejidad econmica, cmo los pases aumentan la cantidad de conocimiento productivo
incorporado en sus estructuras productivas, y qu limita este proceso. Como ya se
mencion, el ICE de un pas refleja la cantidad de conocimiento productivo que posee. Este
conocimiento se acumula en grupos llamados capacidades. Estas ltimas son difciles de
acumular debido al problema del huevo y la gallina: no se puede producir bienes que
requieren capacidades que no se tienen, pero no hay incentivos para acumular esas
capacidades en pases donde las actividades productivas que las demandan no existen. Ms
an, esta acumulacin de capacidades ser ms difcil si la actividad potencial requiere
varias capacidades inexistentes. En ese caso, la acumulacin de una nueva capacidad no
garantiza que la actividad empiece a operar, debido a la inexistencia de otras capacidades
necesarias. De all que la adquisicin de nuevas capacidades ser ms fcil si stas pueden
ser combinadas con otras capacidades existentes. Esto reduce la necesidad de coordinar la
acumulacin de varias capacidades simultneamente.
Lo anterior explica por qu es ms probable que los pases se muevan hacia productos que
utilizan capacidades ya existentes, que es lo que se argument en la seccin anterior. Estas
15

capacidades estn disponibles porque estn siendo utilizadas en la produccin de otros

bienes. Por tanto, los pases se tendern a diversificar movindose desde productos que ya
producen hacia otros que requieren capacidades similares. Por ejemplo, se movern de
camisas hacia pantalones, pero difcilmente de camisas hacia televisores.
Cmo se mide la similitud de las capacidades requeridas para producir dos bienes
distintos? En general, esto demandara un elevado volumen de informacin sobre los
requerimientos institucionales y tecnolgicos de cada uno de los bienes. Hausmann,
Hidalgo, et al. (2011), sin embargo, se basan en el hecho de que si las capacidades
necesarias para producir camisas son ms parecidas a las requeridas para producir
pantalones que para fabricar televisores, entonces la probabilidad de que un pas que
exporta camisas tambin exporte pantalones ser mayor que la probabilidad de que tambin
exporte televisores. As, la probabilidad de que dos productos diferentes sean exportados
simultneamente contiene informacin acerca de cun similares son estos productos. Con
esta idea en mente, los autores mencionados construyen el indicador de proximidad entre
todos los pares de bienes disponibles en la base de datos de la UNCTAD sobre comercio
mundial. El conjunto de todas las proximidades constituye el espacio de productos, que es
una red que conecta productos en parejas que son significativamente probables de ser
exportadas por el mismo pas.
El espacio de productos es importante porque afecta la capacidad de un pas de moverse
hacia nuevos productos. Un espacio de productos altamente conectado (denso, en la
nomenclatura de la seccin anterior) por tanto facilita la diversificacin productiva y el
incremento de la complejidad econmica de un pas. De manera contraria, un espacio de
productos escasamente conectado (perifrico) dificulta este proceso.
Aqu los autores traen a colacin la conocida metfora de los monitos y los rboles.
Considere que el espacio de productos es un bosque, donde cada producto es un rbol.
Productos que requieran capacidades cercanas se reflejarn en rboles que estn cercanos
los unos de los otros, mientras que rboles ms alejados entre s reflejarn productos que
requieren capacidades muy distintas. En ese contexto, se puede concebir a las empresas
como monitos que viven en ciertos rboles, es decir, que producen ciertos bienes. As, la
estructura productiva de los pases se diferenciar por el nmero y ubicacin de sus monitos
en el bosque de productos. De este modo, el proceso de desarrollo, que consiste en
incrementar la diversidad y complejidad de los productos, es representado por los monitos
ocupando ms rboles y trasladndose hacia los rboles ms complejos. Evidentemente, si
los rboles estn ubicados cercanamente entre s, ser relativamente fcil para los monitos
moverse de un rbol a otro y ocupar el bosque. Contrariamente, si los rboles estn alejados
entre s, los monitos se pueden ver impedidos de diversificar sus actividades.
Si el espacio de productos es heterogneo, pueden existir sectores donde hay grupos de
productos estrechamente vinculados, en cuyo caso la acumulacin de capacidades y la
diversificacin hacia otros productos ser ms fcil. De otro lado, pueden existir reas
donde los rboles del bosque estn ms alejados entre s, lo que hace que la acumulacin de
conocimiento y la diversificacin productiva sea ms difcil. El Grfico 1 muestra el
espacio de productos en 2006-2008, donde los nudos representan productos y su tamao es
proporcional a su importancia en el comercio mundial. Las lneas conectan productos con
16

una alta probabilidad de ser exportados simultneamente. Claramente, el espacio de

productos es heterogneo, donde muchos bienes se agrupan en comunidades altamente
conectadas. Esto sugiere que estas comunidades utilizan un conjunto similar de
capacidades. Los autores logran identificar 34 comunidades a partir de los 775 productos de
la clasificacin SITC4, las que toman diferentes colores en el Grfico 1. Se observan cinco
comunidades ms diversas y con mayor conectividad a su interior, a saber, maquinaria (en
color azul), productos electrnicos (celeste), productos qumicos y relacionados con la
salud (morado), confecciones (verde) y materiales y equipo de construccin (rojo). Sus
participaciones en el valor del comercio mundial en 2006-2008 fueron de 20,3%, 16,7%,
7,5%, 4,6% y 5,2%, respectivamente. Las otras comunidades son ms bien poco diversas y
con menor conectividad a su interior. Tomando en cuenta el grado de complejidad
econmica de cada una de las 34 comunidades identificadas a travs del ICP promedio de
los productos que las integran, la ms compleja (sofisticada) es la de maquinaria, seguida
de productos qumicos y relacionados con la salud y de productos electrnicos. Las
confecciones y los materiales y equipo de construccin se ubican en lugares mucho ms
rezagados (24 y 13, respectivamente). Las tres comunidades menos complejas son las de
algodn, arroz, soya y otros (0,4% del comercio mundial); petrleo (10,5%); y agricultura
tropical (0,9%). La minera, por su parte, ocupa el puesto 26 de las 34 comunidades
identificadas, representando el 5% del comercio mundial.
Grfico 1
El espacio de productos
Insertar Figure 5.1 The product space (The Atlas of Economic Complexity, pgina 43)
Fuente: Hausmann, Hidalgo, et al. (2011).

A continuacin, el Atlas introduce el concepto de conectividad (connectedness) como

medida de cun centralmente est ubicada una comunidad en el espacio de productos. Se
define como la proximidad promedio de los productos de una comunidad a todos los dems
productos. La proximidad es la medida de la distancia entre dos productos usada para
construir el espacio de productos. En general, se observa una relacin positiva entre la
centralidad de la ubicacin de las comunidades en el espacio de productos y la complejidad
promedio de los productos que las conforman. As, comunidades con bajos niveles de
conectividad como petrleo, agricultura tropical y pescado y comida marina, tienden a
mostrar bajos niveles de complejidad. Por el contrario, la comunidad de maquinaria
muestra altos niveles de conectividad y de complejidad. Por su parte, confecciones, textiles
y alimentos procesados se ubican en una posicin intermedia, con buena conectividad pero
bajos niveles de sofisticacin. En el caso de productos electrnicos y productos qumicos y
relacionados con la salud, aunque exhiben altos niveles de sofisticacin, no estn tan bien
conectados como la comunidad de maquinaria. Esto indica que utilizan capacidades
especficas al interior de sus comunidades que no son fcilmente utilizables fuera de ellas.
Como la probabilidad de que un pas produzca un nuevo bien depende crticamente de cun
cerca ste se encuentre de los bienes que produce en la actualidad, la ubicacin de un pas
en el espacio de productos contiene informacin no slo acerca de las capacidades
productivas que posee, sino tambin de las oportunidades que tiene de acrecentar ese
17

conocimiento trasladndose hacia otros productos cercanos ms complejos. Es decir, la

ubicacin de un pas en el espacio de productos refleja sus capacidades productivas y las
oportunidades asociadas a las mismas. A fin de evaluar la posicin general de un pas en el
espacio de productos, Hausmann, Hidalgo, et al. (2011) calculan la distancia que separa al
actual patrn productivo de los productos ausentes de la canasta exportadora y cun
sofisticados stos son. Esta medida es llamada valor de oportunidad, y es la sumatoria del
nivel de complejidad de los productos ausentes de la canasta exportadora ponderada por su
cercana al actual patrn de especializacin. Los autores constatan que pases con bajos
niveles de ICE presentan pocas oportunidades disponibles, debido a que los bienes que
producen suelen ser perifricos en el espacio de productos. De otro lado, pases con altos
niveles de ICE tambin tienden a presentar pocas oportunidades, debido a que suelen
ocupar una parte mayoritaria del sector ms atractivo del bosque de productos, de modo
que ya estn aprovechando buena parte de las mejores oportunidades disponibles.
Finalmente, los pases con niveles intermedios de ICE presentan marcadas diferencias en
sus oportunidades.
Si bien el espacio de productos es un poderos instrumento de anlisis, no est exento de
limitaciones. En particular, debido a los datos en los que se basa, slo incluye las
exportaciones de bienes. De este modo, pierde una parte importante del comercio
internacional, al excluir totalmente a los servicios, cuya importancia ha ido creciendo en la
economa mundial durante las ltimas dcadas, de la mano de la revolucin de la
informacin y las comunicaciones.
En esta seccin se ha visto que la complejidad econmica de un pas est ntimamente
relacionada con la complejidad de los bienes que produce y exporta. Asimismo, se
comprueba la estrecha relacin de la complejidad econmica tanto con el nivel del PBI por
habitante, como con su tasa de crecimiento de largo plazo. Esto constituye una gua para el
diseo e implementacin de polticas en la medida en que, en ltima instancia, los pases
slo pueden aumentar su nivel de complejidad econmica hacindose competitivos en
un nmero creciente de productos sofisticados.
VI.

El Per en el Atlas de Complejidad Econmica

La discusin de la seccin anterior destac la importancia de la complejidad econmica

tanto para el nivel como para la tasa de crecimiento del PBI por habitante. El Cuadro 2
muestra el lugar que ocupan algunos pases en la clasificacin mundial segn el valor del
ICE. En el caso del Per, ocupa el lugar 89 de los 128 pases considerados, y el lugar 17 de
los 21 de pases de Amrica Latina y el Caribe, donde slo supera a Ecuador, Nicaragua,
Bolivia y Venezuela. En nuestra regin, el ranking es encabezado por Mxico, que ocupa el
vigsimo puesto a nivel mundial. Fuera de Amrica Latina y el Caribe, destacan Singapur y
Corea, que incluso superan a Estados Unidos en la clasificacin mundial, mientras que
China e India ocupan los puestos nmero 29 y 51, respectivamente. Definitivamente, el
Per no aparece bien ubicado en el ranking de complejidad econmica.
Cuadro 2
Ranking del ndice de Complejidad Econmica, 2008
Puesto en el

Puesto regional

Regin

PBI por

18

mundo (128
pases)
Japn
1
Alemania
2
Singapur
7
Reino Unido
9
Francia
11
Corea
12
Estados Unidos
13
Irlanda
18
Mxico
20
Espaa
28
China
29
Malasia
34
India
51
Brasil
52
Colombia
54
Argentina
57
Chile
78
Pakistn
82
Paraguay
86
Uganda
87
Honduras
88
Per
89
Ecuador
93
Nicaragua
97
Bolivia
101
Venezuela
111
Mauritania
128
Fuente: Hausmann, Hidalgo, et al. (2011).
a
Corresponde a 2009.

1/16
1/16
2/16
6/16
7/16
3/16

10/16
1/21
13/16
5/16
7/16

4/21
5/21
7/21
12/21

15/21
7/26
16/21
17/21
18/21
19/21
20/21
21/21
26/26

Este de Asia y Pacfico

Europa Occidental
Este de Asia y Pacfico
Europa Occidental
Europa Occidental
Este de Asia y Pacfico
Norteamrica
Europa Occidental
Amrica Latina y el Caribe
Europa Occidental
Este de Asia y Pacfico
Este de Asia y Pacfico
Sur de Asia
Amrica Latina y el Caribe
Amrica Latina y el Caribe
Amrica Latina y el Caribe
Amrica Latina y el Caribe
Sur de Asia
Amrica Latina y el Caribe
frica Sub-sahariana
Amrica Latina y el Caribe
Amrica Latina y el Caribe
Amrica Latina y el Caribe
Amrica Latina y el Caribe
Amrica Latina y el Caribe
Amrica Latina y el Caribe
frica Sub-sahariana

habitante
(US$)a
39.738
40.670
36.537
35.165
41.051
17.078
45.989
51.049
8.143
31.774
3.774
7.030
1.192
8.230
5.136
7.626
6.735
955
2.242
490
1.918
4.496
4.202
1.069
1.758
11.490
919

En el Grfico 2 se presenta la relacin entre el ICE y el nivel del PBI per cpita para los
128 pases considerados por Hausmann, Hidalgo, et al. (2011). Los pases que se
encuentran encima de la lnea de ajuste son ms pobres (tienen menor PBI por habitante)
que lo que sugerira su nivel de complejidad econmica. Por tanto, manteniendo todos los
dems factores que afectan el crecimiento constantes, se esperara que su tasa de
crecimiento se acelere en el futuro. Por el contrario, los pases que se encuentran por debajo
de la lnea de ajuste son ms ricos que lo que sugerira su nivel de complejidad econmica.
Por tanto, manteniendo los dems factores inalterados, se esperara que su tasa de
crecimiento declinara en el futuro. Claramente, el Per tiene un PBI por habitante mayor
que el que sugiere su nivel de complejidad econmica. Esto sin duda est asociado a la
abundancia de recursos mineros, que incrementan el ingreso no por mayores capacidades
productivas o mayor conocimiento incorporado en su estructura productiva, sino por
razones geolgicas dadas por Dios y por la naturaleza. En consecuencia, se esperara que
el crecimiento econmico en el Per se desacelere en el futuro. Por supuesto, esto en un
contexto donde las dems variables que tienen impacto sobre el crecimiento permanecieran
constantes.
Grfico 2
ndice de Complejidad Econmica versus PBI por habitante
19

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Hausmann, Hidalgo, et al. (2011).

El Grfico 3 presenta las exportaciones peruanas en el espacio de productos en 2008. Cada

cuadrado negro indica los productos que el Per exporta. El grfico muestra los bienes en
los que el pas est presente, los que estn cercanos y los ms alejados. De las cinco
comunidades que presentan mayor densidad mencionadas en la seccin anterior, el Per
est presente en dos: confecciones (en color verde) y, en menor medida, en materiales y
equipo de construccin (rojo). Esta ltima comunidad incluye diversos productos
metalmecnicos y forestales. El pas no exporta ningn producto perteneciente a las
comunidades de maquinaria (azul) y electrnica (celeste), mientras que las exportaciones
de productos qumicos y relacionados con la salud (morado), no representan ni el 2% del
valor de las exportaciones de bienes.14 Adicionalmente, est bastante presente en la
comunidad de alimentos procesados (en color marrn), y en pescado y comida marina
(gris). Sin embargo, los niveles de complejidad de los productos de estas ltimas
comunidades y de los de confecciones son bajos, ocupando los lugares 21, 30 y 24 en el
ranking de 34 comunidades segn el ICP, respectivamente. En cuanto a la comunidad de
materiales y equipo de construccin, si bien muestra un nivel de complejidad mayor
(puesto 13), el pas exporta slo unos pocos productos pertenecientes a la misma. 15 Algo
parecido sucede con los productos metlicos, que ocupan el lugar 14 segn el ICP en el
14 Aleaciones en bruto, sustancias para el bronceado de la piel.
15 Madera trabajada de no conferas, barras de hierro y acero, y ladrillos cermicos no
refractarios.
20

ranking de 34 comunidades. En general, la ubicacin del pas en el espacio de productos es

bastante perifrica, lo que es consistente con el anlisis de Hausmann y Klinger (2008)
presentado en la cuarta seccin.
Grfico 3
Per en el espacio de productos, 2008

Fuente: Hausmann, Hidalgo, et al. (2011).

Nota: El nombre de las comunidades de productos representadas por los diferentes colores aparecen en el
Grfico 1.

Pero si la ubicacin del Per en el espacio de productos es mayoritariamente perifrica y en

bienes/comunidades poco sofisticados, hacia qu productos ms complejos sera ms
factible diversificarse? El Grfico 4 muestra la complejidad econmica promedio de los
bienes ausentes de la canasta exportadora del Per y la distancia que los separa de nuestro
actual patrn productivo. Puede observarse la mayor participacin de las exportaciones
peruanas en trminos del nmero de productos exportados del total de bienes que
conforman cada comunidad en los casos de confecciones (en color verde), alimentos
procesados (marrn) y materiales y equipo de construccin (rojo) y productos metlicos
(azul claro), representada por las fracciones en blanco de los respectivos nudos. Esta ltima
comunidad incluye cobre y zinc trabajados y en aleaciones, y xidos metlicos de zinc,
acero y plomo. Por su parte, alimentos procesados incluye productos agroindustriales. Las
cuatro comunidades mencionadas tienen un mayor nivel de complejidad (representado en el
eje vertical del grfico) que el promedio de la canasta exportadora actual (representado por
la lnea punteada), dominada por productos mineros que tienen un reducido nivel de
complejidad al ocupar el lugar 26 entre las 34 comunidades de acuerdo al ICP. Dado el
21

actual patrn productivo del pas, de las cuatro comunidades mencionadas sera ms fcil
diversificarse en alimentos procesados y confecciones, precisamente las comunidades con
menor grado de sofisticacin. Mayor diversificacin en materiales y equipo de
construccin y en productos metlicos pagara ms en trminos de complejidad, pero sera
ms difcil de alcanzar debido a que este tipo de productos se encuentran en promedio ms
distantes del actual patrn de especializacin.
Grfico 4
Per: Distancia y complejidad econmica promedio de los productos ausentes de la
canasta exportadora, 2008

Fuente: Hausmann, Hidalgo, et al. (2011).

Nota: En el eje vertical se mide el ICE promedio de los bienes ausentes de la canasta exportadora. En el eje
horizontal se mide la distancia que los separa del actual patrn productivo. El tamao de las circunferencias es
proporcional a la participacin de la respectiva comunidad en el comercio mundial. No se muestran las
comunidades basadas en recursos naturales (minera, piedras preciosas, carbn y petrleo). Materiales y

22

equipo de construccin incluye diversos productos metalmecnicos, forestales y muebles de madera;

productos metlicos incluye aleaciones, xidos y tubos de metales metlicos (cobre, zinc, acero); alimentos
procesados incluye los productos agroindustriales. No se incluye pescado y comida marina porque el Per
exporta casi todos los productos que la conforman segn el SITC a 4 dgitos. NOTA: falta pegar etiquetas
en espaol.
Leyenda: Machinery = Maquinaria; Chemicals & Health = Qumicos y productos relacionados con la salud;
Electronics = electrnica; Other Chemicals = Otros qumicos; Pulp & Paper = Papel y pasta de papel; Aircraft
= Aviones; Home & Office = Artculos de casa y oficina; Boilers = calentadores; Petrochemicals = Productos
petroqumicos; Ships = Embarcaciones; Milk and cheese = Alimentos lcteos; Metal products = Productos
metlicos; Construction Materials & Equipment = Materiales y equipo de construccin; Meat & Eggs =
Carnes y huevos; Food Processing = Alimentos procesados; Textile & fabrics = Productos textiles;
Agrochemicals = Agroqumicos; Fruit = Fruta; Beer, Spirits & Cigarretes = Cerveza, licores y cigarrillos;
Inorganic Salts & Acids = Sales y cidos inorgnicos; Garments = Confeccion; Cereals & Vegetable Oils =
Cereales y aceites vegetales; Leather = Cuero; Misc. Agriculture = Agricultura miscelnea; Tobacco =
Tabaco; Tropical Agriculture = Agricultura Tropical; Cotton, Rice, Soy & Others = Algodn, arroz, soya y
otros.

El valor estratgico de diversificarse en cualquiera de las comunidades donde se tiene

presencia importante o de saltar hacia una nueva comunidad cuyos productos actualmente
no se exportan o se exportan muy pocos de ellos se presenta en el Grfico 5. En el eje
vertical nuevamente se mide el nivel de complejidad promedio de los productos de cada
comunidad ausentes de la canasta exportadora del Per, mientras que en el horizontal se
mide la ganancia de oportunidad, que es el cambio en el valor de oportunidad asociado a
la produccin de un bien perteneciente a determinada comunidad. La ganancia de
oportunidad mide la contribucin de un nuevo producto en trminos de las oportunidades
que abre para la produccin de ms y ms sofisticados bienes.
Grfico 5
Per: Valor estratgico de las comunidades de productos ausentes de la canasta
exportadora, 2008

23

Fuente: Hausmann, Hidalgo, et al. (2011).

Nota: En el eje vertical se mide el ICE promedio de los bienes ausentes de la canasta exportadora. En el eje
horizontal se mide la contribucin asociada a la exportacin de un nuevo producto en trminos de las
oportunidades que abre para la exportacin de ms y ms sofisticados bienes. El tamao de los nudos es
proporcional a la participacin de la respectiva comunidad en el comercio mundial. No se muestran las
comunidades basadas en recursos naturales (minera, piedras preciosas, carbn y petrleo). Materiales y
equipo de construccin incluye diversos productos metalmecnicos, forestales y muebles de madera;
productos metlicos incluye aleaciones, xidos y tubos de metales metlicos (cobre, zinc, acero); alimentos
procesados incluye los productos agroindustriales. No se incluye pescado y comida marina porque el Per
exporta casi todos los productos que la conforman segn el SITC a 4 dgitos. NOTA: falta pegar etiquetas
en espaol.
Leyenda: Ver Grfico 4.

Se observa que, de las ya sealadas cuatro comunidades de las que el Per exporta un buen
nmero de bienes en la actualidad, la de productos metlicos tiene mayor valor estratgico
(en color azul), seguida de la de materiales y equipo de construccin (rojo). Tambin se
24

observa que los alimentos procesados tienen un mayor valor estratgico (en color marrn)
que las confecciones (verde). Cabe sealar que, aunque con slo 1% de participacin en el
valor del comercio mundial, los productos petroqumicos aparecen con un mayor valor
estratgico para el Per que las cuatro comunidades mencionadas. Esto es muy importante,
habida cuenta de la decisin del actual Gobierno de impulsar la industria petroqumica en el
sur del pas a fin de aprovechar las reservas del gas de Camisea.
VII.

Lineamientos generales de la poltica de desarrollo productivo en el Per

Tanto el anlisis basado en el diagnstico del crecimiento econmico (Hausmann y Klinger,

2008) como el del nivel de complejidad econmica (Hausmann, Hidalgo, et. al., 2011)
desarrollados en las secciones II a VI conducen a la misma conclusin: a fin de alcanzar
una elevada tasa de crecimiento econmico de manera sostenida, el Per debe diversificar
su aparato productivo trasladndose hacia bienes con un mayor grado de sofisticacin.
Esto permite esbozar un marco conceptual para la poltica de desarrollo productivo del
siglo XXI en el Per. Siguiendo a Rodrik (2004), el punto de partida es la consideracin de
que en un pas en desarrollo como el Per las fallas de mercado relevantes no son la
excepcin sino la regla. Las fallas de mercado que exigen polticas de intervencin con
efectos diferenciados en unas actividades respecto de otras toman tres formas:
i.
ii.
iii.

Externalidades de auto-descubrimiento: el aprendizaje de qu nuevos productos

pueden producirse rentablemente en la economa (los cuales constituyen una
actividad cuyo valor social excede largamente su valor privado).
Externalidades de coordinacin: nuevas actividades econmicas a menudo
requieren inversiones voluminosas y simultneas que son difciles de coordinar
en mercados descentralizados y con informacin deficiente.
Insumos pblicos ausentes: la produccin privada tpicamente requiere insumos
pblicos altamente especficos capital humano, legislacin, acreditacin,
investigacin y desarrollo, transporte y otra infraestructura especfica a una
actividad de los cuales el gobierno tiene escaso conocimiento ex ante.

Estos tres tipos de fallas de mercado subyacen a la lenta transformacin productiva y, por
ende, al lento crecimiento econmico. Y ni las autoridades, ni los agentes privados saben
dnde estn las distorsiones relevantes con precisin. En consecuencia, un elemento crucial
en el proceso de poltica es su identificacin, o la organizacin de bsquedas para
identificarlas y atacarlas. Ms an, estas distorsiones implican diferentes mercados e
insumos, cada uno de los cuales es relativamente especfico a un conjunto de actividades
existentes y potenciales. De este modo, las soluciones correspondientes requieren
complejos paquetes de medidas de varios tipos. El espacio que necesita ser explorado para
ensamblar estos paquetes de soluciones es por tanto bastante amplio.
Esto implica que la mayora de las distorsiones no pueden resolverse a travs de
transferencias monetarias o subsidios en efectivo. Como reflejan mercados o insumos
pblicos ausentes, las soluciones requeridas involucran un conjunto de medidas o
actividades (por ejemplo, la construccin de infraestructura especfica a la vez que se
aprueban ciertas leyes, se regulan ciertos mercados y se proveen ciertos servicios) que se
25

acumulan en capacidades especficas. Las transferencias de dinero no tienen un efecto

equivalente.
La naturaleza de las fallas de mercado en cualquier pas est determinada por e incorporada
en su patrn de especializacin. Estas fallas de mercado no son universales. Como se seal
en las secciones anteriores, lo que un pas produce exitosamente refleja sus capacidades
actuales. En particular, refleja su capacidad de superar las fallas de coordinacin y otras
fallas de mercado que de otro modo hubieran limitado seriamente la eficiencia de las
actividades existentes o incluso su misma existencia. En consecuencia, como ya mencion
en el anlisis del diagnstico del crecimiento y en el del nivel de complejidad econmica,
dadas las dificultades en coordinar la creacin de capacidades para actividades que no
existen an, la transformacin productiva tiende a favorecer bienes cercanos, es decir,
bienes que requieren capacidades que son similares a las que ya existen en el pas.
El auto-descubrimiento la investigacin de qu mercados una empresa puede (devenir en
capaz de) servir de manera rentable es un proceso continuo en la economa. Las empresas
estn tratando constantemente de identificar oportunidades de mercado derivadas de las
cambiantes necesidades sociales y de los patrones de cooperacin econmica internacional,
y de explotarlas mediante el diseo de productos que incorporen nuevas tecnologas de
produccin.16
Sin embargo, las bsquedas de auto-descubrimiento de firmas y empresarios estn sujetas a
distorsiones y problemas de coordinacin en s mismas. La bsqueda es costosa y sus
retornos inciertos. Las ideas pueden ser copiadas en beneficio del imitador y no del creador.
En general, las empresas sub-invertirn en bsquedas que generen beneficios pblicos y
tratarn de impedir el ingreso de la competencia. Esto limita el despegue productivo.
Cuando se observa auto-descubrimiento acelerado, tpicamente es en casos donde las
externalidades son de alguna manera internalizadas. Por ejemplo, cuando las actividades
relevantes son internalizadas por una nica firma grande, o cuando el promotor puede
encontrar la manera de ganar dinero con la difusin (como en la venta de semillas nuevas o
mejoradas).
El sector privado necesita que el gobierno lo ayude a internalizar las externalidades
asociadas al proceso de auto-descubrimiento y que provea muchos de los insumos pblicos
(acceso a mercados, estndares, infraestructura, certificacin, etc.) que slo el gobierno
puede. A su turno, el gobierno requiere de la cooperacin de firmas y empresarios porque
necesita obtener informacin relevante acerca de los obstculos y oportunidades que
enfrentan y porque tiene que ser capaz de influenciar su comportamiento en la direccin
deseada. De all la necesidad de colaboracin entre los dos sectores en la identificacin de
distorsiones y sus soluciones. Para Hausmann, Rodrik y Sabel (2008) lo que la poltica de
desarrollo productivo hace (o debera hacer) toma esta necesidad como punto de partida.
Estos autores consideran una buena poltica a aquella que consiste en arreglos
institucionales y prcticas que organizan de manera efectiva esta colaboracin entre el
sector pblico y el sector privado.
16 Sobre el proceso de auto-descubrimiento ver Hausmann y Rodrik (2003).
26

A partir de estas consideraciones, se propone que las actividades de poltica de

desarrollo productivo sean orientadas alrededor de dos ejes diferentes. Uno que
funcione para mejorar el desempeo de las industrias existentes a travs de incrementos
discretos de sus capacidades. Es la poltica de desarrollo productivo en lo pequeo, a
nivel de lo que ya existe, y supone la diversificacin productiva hacia bienes cercanos al
actual patrn de especializacin. El otro eje trabaja a travs de apuestas estratgicas sobre
nuevas actividades y sectores cuyo xito depende de mayores saltos de capacidades, ms
alejados del actual patrn productivo. Esta es la poltica de desarrollo productivo en lo
grande. En base a Rodrik (2004) y Hausmann, Rodrik y Sabel (2008), a continuacin se
esboza los elementos centrales de estos dos tipos de poltica.
1. Poltica de desarrollo productivo en lo pequeo (a nivel de lo que ya
existe; diversificacin hacia productos cercanos al actual patrn
productivo)
Una estrategia de poltica de desarrollo productivo parsimoniosa se enfocara en las
actividades econmicas existentes y consistira en establecer mecanismos que aseguren que
los obstculos que enfrenten estas actividades puedan ser identificados y removidos. Esta
estrategia se basa en el mejoramiento de la provisin de insumos pblicos a actividades
existentes con la esperanza de que esto lleve a una mayor productividad y calidad para las
actividades existentes y una mayor probabilidad de que productos cercanos emerjan. Como
ya se seal, las mejores fuentes de informacin para la identificacin y desarrollo conjunto
de insumos pblicos son las firmas existentes. Esto diferencia este enfoque de las apuestas
estratgicas (que se discuten ms adelante) donde los actores relevantes pueden no existir
an.
En este contexto, el gobierno enfrenta tres problemas. Primero, tiene un problema de
informacin: no sabe qu insumos son los que tiene que proveer. Segundo, incluso si el
gobierno supiera lo que se necesita, tambin enfrenta un problema de incentivos: los
funcionarios pblicos pueden recibir recompensas dbiles por ejecutar las acciones
apropiadas. Peor an, las recompensas asociadas a la provisin de rentas (corrupcin)
pueden ser mayores que las recompensas derivadas de los incrementos de la productividad.
Tercero, el gobierno enfrenta la restriccin de recursos: el gobierno no tiene un mecanismo
automtico para la movilizacin de recursos para financiar los insumos identificados.
La propuesta est diseada para superar estos obstculos. Incluye tres elementos:
i.

Un mecanismo para organizar el dilogo con el sector privado. Esto es lo

fundamental para resolver el problema de informacin. Se trata de promover,
bajo el auspicio pblico, la discusin sistemtica entre las empresas con el
objetivo de identificar los cuellos de botella (restricciones activas a la expansin
de las empresas) y proponer soluciones a fallas de coordinacin y ausencia de
insumos pblicos especficos.

ii.

Un procedimiento presupuestario nuevo que facilite la respuesta del

gobierno. Este elemento consiste en la creacin de un presupuesto
27

centralizado para proveer el insumo pblico requerido (innovacin,

certificacin, asociatividad, etc.) Este presupuesto centralizado favorecera la
movilizacin de recursos disponibles, y permitira superar la dispersin de
programas de desarrollo productivo en diferentes entidades de modo de generar
sinergias y darle sentido estratgico a los mismos. Asimismo, la existencia de un
presupuesto centralizado facilitara la introduccin del Presupuesto por
Resultados en todos los programas pblicos de apoyo a la productividad y la
competitividad del aparato productivo nacional. Esto sera esencial para resolver
el problema de incentivos.
iii.

Un nuevo procedimiento de monitoreo para disciplinar la seleccin de

proyectos a la vez que se difunden las lecciones aprendidas. Se requiere crear
un mtodo de monitoreo y evaluacin que permita al sistema generalizar sus
xitos pero tambin detectar y aprender de sus errores. Se concibe la poltica de
desarrollo productivo como un conjunto de polticas y procedimientos
colaborativos para detectar y responder a distorsiones de la economa. En un
mundo voltil estas polticas sern defectuosas en formas que cambian segn las
circunstancias. A fin de adaptarlas y mejorarlas continuamente, se necesita una
rutina que no slo identifique fallas sistmicas en la toma de decisiones actual,
sino que tambin ayude a diagnosticar su causa y destacar casos excepcionales
donde se encontr una va para evitar el problema. Este procedimiento de
monitoreo, al fomentar el mejoramiento continuo de las polticas y programas de
desarrollo productivo coadyuvara a aliviar tanto el problema de escasez de
recursos (al limitar el despilfarro) como de incentivos (al destacar y generalizar
los xitos).
2. Poltica de desarrollo productivo en lo grande: apuestas estratgicas
(para crear lo que no existe; saltos hacia productos alejados del actual
patrn de especializacin que contengan mayor complejidad econmica)

Arreglos institucionales tales como los descritos arriba pueden ser buenos para incentivar
las posibilidades de produccin alrededor de las capacidades existentes, pero no producirn
los saltos frecuentemente necesarios para sostener el crecimiento econmico (para producir
bienes ms sofisticados): de caf a confecciones, de confecciones a electrnica, de
electrnica a biotecnologa.
La diferencia fundamental en este punto es el grado de intencionalidad requerido. La
poltica de desarrollo productivo en lo pequeo mayoritariamente comprende la provisin
mejorada de insumos pblicos. No supone ni genera nada que parezca un plan estratgico.
La esperanza es que, a medida que esta provisin mejora, tambin mejorar la calidad y la
productividad, y as ocurrirn ms saltos hacia rboles cercanos en el bosque de la
actividad productiva. Lo que gua este proceso son las quejas de las empresas actores y la
viabilidad de las soluciones que ellas identifican en dilogo con el sector pblico.
En contraposicin, la poltica de desarrollo productivo en lo grande, implica pensar en un
sector o en una actividad que se quisiera desarrollar (por ejemplo, por su mayor contenido
tecnolgico, porque es ms intensivo en mano de obra calificada o porque genera ms
28

empleo), y luego respaldar todas sus necesidades de insumos pblicos ms algunos

subsidios para incentivar al sector privado. Esto requiere mayor centralizacin y ms
priorizacin: qu programas sectoriales hechos a medida del cliente se disean, cmo se
asegura la coordinacin entre diferentes insumos pblicos complementarios, quin est a
cargo de la coordinacin, etc. Por tanto, esto demanda un segundo conjunto de mecanismos
que en su exploracin del espacio de productos pueda ir ms all del apoyo a empresas
existentes, y que sea capaz de estimular saltos hacia otras comunidades de productos ms
alejadas y con mayor grado de sofisticacin productiva.
Rodrik (2004) y Hausmann, Rodrik y Sabel (2008) sealan que un posible modelo
institucional sera el de un fondo pblico de capital de riesgo (venture capital), una
institucin que:
i.
ii.
iii.

Est continuamente explorando oportunidades, que tenga la capacidad tcnica

para evaluar proyectos, y que posea los recursos financieros necesarios para el
despegue de los planes de negocios;
Pueda reconocer tempranamente los errores de las nuevas aventuras
empresariales, introducir los correctivos y, si esto no es posible, abandonar el
proyecto; y
Sea guiada por la preocupacin central de generar firmas rentables que el
sector privado quiera tomar.

De esta forma los fondos de capital de riesgo se asemejan a los capitalistas emprendedores
privados. Sin embargo, hay importantes diferencias. En una economa desarrollada los
capitalistas emprendedores privados son tpicamente numerosos, y compiten entre s por los
mejores proyectos que les presentan. En los pases en desarrollo, es probable que el fondo
pblico de riesgo sea de facto un monopolio, y que tenga que generar ideas para proyectos
estratgicos antes que elegir entre ellos. Debido a que las elecciones no son disciplinadas
por la competencia con otras instituciones similares, en los pocos pases en desarrollo que
tienen este tipo de fondos pblicos de riesgo las motivaciones que los gobiernan son
muchas veces ms de carcter poltico que econmico.
Si el gobierno piensa que una industria determinada debe ser desarrollada, el fondo pblico
de capital de riesgo buscar proyectos en esta rea. Evaluar opciones, ordenando evidencia
que le permita evaluar la factibilidad del proyecto para ser rentable. En este proceso
contactara y evaluara potenciales socios. A medida que los proyectos se materialicen, el
fondo pblico de capital de riesgo como pionero de una industria en construccin llevara a
cabo la ms amplia bsqueda para identificar los insumos pblicos deficientes o
inexistentes que impiden el surgimiento de la actividad.
El fondo pblico de capital de riesgo necesita basar sus decisiones en criterios y puntos de
referencia (benchmarks) claros para el xito y el fracaso. Las polticas de desarrollo
productivo son necesariamente experimentales, y saltos estratgicos asociados a la poltica
de desarrollo productivo en lo grande son los ms experimentales de todos. Sin
indicadores claros acerca de lo que constituyen xitos y criterios observables para
monitorearlos, los fracasos se mantienen. En el sector transable un indicador de desempeo
indispensable es la productividad, tanto su tasa de crecimiento como su nivel absoluto.
29

Aumentos en el empleo, la produccin o las exportaciones no acompaados por

mejoras en la productividad son casi siempre insostenibles. Si bien la productividad es
difcil de medir, casi todos los sectores transables establecen y actualizan continuamente
puntos de referencia considerados como buenas proxies para medirla. As, el fondo
pblico de capital de riesgo puede basarse en estos benchmarks y en otros indicadores tales
como en nivel de exportaciones, para juzgar los avances de los proyectos que apoya.
Muchas actividades promovidas necesariamente fallarn, pero no podra ser de otro modo.
La ausencia de fracasos es un signo inequvoco de que la poltica de desarrollo productivo
est siendo demasiado tmida. La prueba cida sobre si esta poltica est funcionando no es
si un gobierno puede identificar actividades con alta rentabilidad potencial de manera
confiable (ningn gobierno puede hacerlo), sino si ste es capaz de abandonar a los
proyectos que presentan sntomas de inviabilidad. En tal sentido, el fundamento de este
tipo de poltica de desarrollo productivo no es, en ningn caso, la capacidad de escoger
a los ganadores (picking the winners). Mas bien, su criterio bsico es el de tener la
capacidad de abandonar a los perdedores (abandoning the loosers). El objetivo no es
minimizar el riesgo de cometer errores, sino minimizar los costos de las malas decisiones
que inevitablemente ocurrirn en el camino hacia la diversificacin y la sofisticacin
productiva.
VIII. Criterios para las intervenciones de apoyo al desarrollo productivo
Rivas (2010), Rodrik (2004), Hausmann y Rodrik (2006) y Hausmann, Rodrik y Sabel
(2008) establecen una serie de criterios para guiar las intervenciones del sector pblico en
apoyo al aparato productivo. Los ms relevantes para el caso peruano son:
i.

Precisar las responsabilidades estratgicas, polticas y de implementacin

a. La estrategia: Dado que los objetivos de desarrollo productivo son de mediano y
largo plazo (trascienden los periodos gubernamentales), es conveniente que exista
una estrategia que permita identificar y priorizar objetivos. En tal sentido, sera
conveniente la generacin del ms amplio consenso nacional que establezca dnde
se quiere llegar y en qu plazos. En el Per, esta responsabilidad debera ser
asumida por el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) en colaboracin con
el Centro Nacional de Planificacin Estratgica (CEPLAN).
b. Las polticas: Estas deben ser conducidas por los ministerios (el Gobierno), e
implican determinar la forma, ritmo y los recursos que garantizarn la puesta en
prctica de las orientaciones puntualizadas por la estrategia.
c. La implementacin: Esto requiere de agencias especializadas por dos razones
principales. En primer lugar, porque esto demanda un aprendizaje continuo, que
requiere de un staff profesional que goce de estabilidad, lo que no ocurre en los
niveles ministeriales. En segundo lugar, porque se requieren instituciones que
tengan las condiciones legales, administrativas y de capacidad tcnica para actuar de
manera ejecutiva, flexible y con capacidad para tener presencia a lo largo del
territorio nacional.
30

ii.

Las intervenciones deben ser escogidas de modo de aumentar la productividad, no

para compensar a ciertos sectores por su baja productividad o para apoyar comunidades
vulnerables va el subsidio a la actividad econmica local. La poltica y los programas
sociales pueden usarse para esos fines.

iii.

Establecer criterios de monitoreo y evaluacin claros para el xito de las

intervenciones ex ante, de modo que el mal desempeo sea detectado de manera temprana
y pueda ser corregido.

iv.

Clusula de ocaso (sunset clause): los recursos de apoyo al desarrollo del aparato
productivo pueden ser temporales por naturaleza, como cuando se destinan a desarrollar
una nueva ley o regulacin, o un proyecto de infraestructura. Recursos para intervenciones
de ms largo plazo tales como el entrenamiento laboral seran otorgados por un tiempo,
pero luego tendran que ser incorporados en los presupuestos de las instituciones relevantes
(Ministerio de Educacin, Ministerio de Trabajo, universidades pblicas, etc.).

v.

Presupuesto por resultados (PPR): es indispensable elevar la calidad del gasto pblico.
Los programas y actividades en apoyo a la productividad y la competitividad de las
empresas deben estar sujetos al PPR desde un inicio.

vi.

Transparencia a fin de limitar la bsqueda de rentas y aumentar la legitimidad de las

intervenciones frente a la ciudadana en general.

vii.

Rendicin de cuentas: la revisin sistemtica de la calidad de los servicios productivos

ser parte del trabajo en este aspecto. Adicionalmente, debe establecerse controles
financieros. Debe haber orientaciones claras para decidir cundo dar por terminadas las
intervenciones (cuando no se ve resultados).
IX.

La poltica de desarrollo productivo y la Agencia de Competitividad

La discusin precedente conlleva a dos preguntas centrales acerca de la poltica de

desarrollo productivo del pas a fin de diversificar el aparato productivo y trasladarse hacia
la produccin de bienes ms sofisticados. En primer lugar, acerca del tipo de poltica de
competitividad que se propugna. Es decir, si debe estar concentrada en lo pequeo o en lo
grande. La segunda, consecuencia lgica de la primera, es acerca del tipo de arreglo
institucional que tenga mayores posibilidades de xito.
Con relacin a la primera pregunta, la propuesta es enfatizar la poltica de competitividad
en lo pequeo (en lo que ya existe; diversificarse hacia productos cercanos al actual
patrn de especializacin, elevando la productividad, e incrementando la calidad de
los productos), aunque sin olvidar las apuestas estratgicas, o saltos hacia bienes ms
alejados del actual patrn productivo, con mayor grado de sofisticacin. Esto supone una
serie de principios de operacin en la institucin encargada de ejecutar tal poltica de
desarrollo productivo. Se plantea que el punto de partida sea reconocer las limitadas
capacidades institucionales del Estado peruano. La escasez de capital humano en el sector
31

pblico, por ejemplo, es una seria limitacin para pretender aplicar una poltica de
competitividad basada en lo grande. Simultneamente, la resolucin de los problemas de
informacin inherentes a cualquier poltica de competitividad aconseja basarse inicialmente
en el propio sector productivo, en las propias empresas existentes y que conocen mejor que
el Estado la problemtica de su rea de negocios. Se avanzara, as, en reducir los costos de
informacin, identificndose con mayor precisin los cuellos de botella relevantes, es decir,
sera ms probable identificar las distorsiones con los mayores impactos directos sobre el
crecimiento econmico. Esto indica el primer principio sobre los servicios productivos a
ser puestos a disposicin del aparato productivo nacional: orientados por la demanda.
Son las propias empresas privadas las que informan al Estado acerca de los cuellos de
botella a ser atacados de manera prioritaria.
El segundo principio sobre los servicios productivos est ntimamente relacionado con el
primero. Este es el de la co-responsabilidad, la cooperacin entre el Estado y las empresas
privadas. En trminos prcticos, esto supone que las empresas que acudan al sector pblico
demandando apoyo al desarrollo productivo de su propia empresa financien parte del costo
del estmulo. El Estado financiara una parte, pero la propia empresa beneficiaria
contribuira con la otra. En general, esto incrementara la posibilidad de que los recursos
pblicos destinados a esta intervencin sean los ms rentables no slo privada, sino tambin
socialmente.
Siguiendo est lnea de razonamiento, se diagnostica una serie de problemas en la manera
cmo el sector pblico, ha atendido las necesidades de las empresas nacionales durante las
ltimas dcadas. En general, hay cuatro grandes problemas en este aspecto. En primer
lugar, la inmensa desarticulacin y atomizacin de los programas de desarrollo
productivo.17 Amn de la superposicin o traslape entre los mismos. En segundo lugar, el
desalineamiento entre los objetivos buscados y los incentivos generados. La meta eran
(o deban ser) incrementos en la productividad y, como consecuencia, de la competitividad
de las empresas nacionales. Sin embargo, aspectos tales como los subsidios absolutos y la
no discriminacin entre empresas formales e informales para ser elegibles para apoyos
productivos por parte del Estado tenan como consecuencia la condena a las empresas
beneficiarias a la baja productividad y a la informalidad. Esto es parte de la explicacin de
los limitados resultados alcanzados por diferentes iniciativas en trminos de formalizacin
de empresas durante los ltimos aos.
En tercer lugar, los recursos destinados por el Estado al desarrollo productivo han sido
y son absolutamente insuficientes. La insercin econmica de nuestro pas en la economa
mundial, de la mano de la poltica de suscripcin de Tratados de Libre Comercio y otros
convenios similares, demanda un esfuerzo mucho mayor en trminos de recursos
17 En la actualidad, existen 32 programas de este tipo en 6 ministerios diferentes sin
ninguna coordinacin entre s.
32

destinados a programas de desarrollo productivo para su pleno aprovechamiento. Mucho

mayor que el magro 0,5% o menos del Presupuesto Nacional destinado a esta tarea
estratgica en la actualidad.
En cuarto lugar, la llegada del Estado al territorio nacional es insuficiente. Hay amplios
territorios, distritos y zonas donde la presencia de los servicios pblicos es inexistente, en
trminos prcticos. Esto es parte de la explicacin de las inmensas brechas de productividad
entre las distintas regiones.
Como consecuencia de los cuatro problemas sealados, y de la magnitud de los retos
asociados al aumento significativo y sostenido de la productividad y la competitividad del
aparato productivo nacional, se propone la creacin de una Agencia de Competitividad,
como nico brazo ejecutor, articulador y coordinador de las acciones destinadas a
apoyar a las empresas nacionales para la remocin de los cuellos de botella que
impiden su despegue productivo. Esta Agencia es el mejor arreglo institucional posible
debido a que permite darle mejor solucin a una serie de problemas y tareas sealados ms
arriba, a saber:
i.

ii.

iii.

iv.

v.

Dilogo con el sector privado: Es ms fcil fomentar este dilogo y mejorarlo

continuamente cuando hay un nico y claro interlocutor por parte del sector
pblico. El dilogo con el sector privado es indispensable para superar los
problemas de informacin e identificar con precisin los cuellos de botella que
impiden el despegue productivo. En tal sentido, la conformacin de Consejos
Pblico-Privados Regionales aparecen como muy recomendables para promover
este dilogo y sostenerlo en el tiempo.
Presupuesto centralizado: A fin de superar la dispersin actual de programas e
intervenciones y as darles un sentido estratgico es mejor concentrar los
recursos en una nica entidad, lo que facilitara tambin la introduccin del
Presupuesto por Resultados.
Mecanismo de monitoreo y evaluacin: Similarmente, es ms fcil
implementar un riguroso mecanismo de monitoreo y evaluacin en una nica
entidad, lo que permitira elevar la calidad del gasto pblico midiendo los
resultados segn sus impactos (outcomes) y no slo productos (outputs). Los
criterios de clusulas de ocaso y de abandono de los perdedores discutidos
anteriormente apuntan en este sentido.
Naturaleza de la problemtica de las empresas: Estas son mltiples y
cambiantes en el tiempo, por lo que requieren ser atacadas de manera integral.
Esto requiere que las intervenciones de apoyo al aparato productivo se
concentren en una sola Agencia Especializada.
Aprendizaje continuo: La implementacin de la poltica de desarrollo
productivo demanda un proceso permanente de aprendizaje, donde la Agencia
puede verse como un laboratorio de aprendizaje controlado, que va corrigiendo
33

vi.

vii.

viii.

los errores y potenciando los aciertos sobre la marcha. Para que esto sea posible
se requiere de un staff profesional con alta calificacin y cierta estabilidad
que facilite la implementacin de tareas que son inherentemente de mediano y
largo plazo y que asegure la acumulacin de conocimiento prctico y lecciones a
partir de la experiencia. Esto es ms fcil de implementar en una sola entidad.
Ejecutividad y flexibilidad: El xito de la poltica de desarrollo productivo
tambin exige la capacidad de intervenir de manera ejecutiva, flexible y con
capacidad de llegada a todo el territorio nacional. Una nica entidad
especializada en el desarrollo productivo facilita la materializacin de estas
caractersticas. La Agencia operara a travs de una red certificada de
proveedores de servicios, capaz de atender de manera eficiente y eficaz las
variadas demandas productivas de las empresas a lo largo y ancho de nuestro
territorio (acceso a mercados, gestin, escala, innovacin, tecnologa,
financiamiento, acceso a mercados, etc.). Si se quiere, la Agencia operara como
una clnica de empresas de manera similar a un mdico general que luego
deriva a los pacientes a los mdicos especialistas (los proveedores certificados
de servicios de apoyo productivo).
Expectativas: Cuando el sector pblico se ordena, el sector privado modifica su
comportamiento, mejorando su disposicin al dilogo y al trabajo conjunto. El
ordenamiento de programas y acciones en apoyo a la productividad y
competitividad de las empresas en una nica Agencia Ejecutora facilita este
proceso. Este cambio positivo en las expectativas tambin alcanza a los
Gobiernos Regionales y Locales respecto del Gobierno Nacional.
Costo fiscal: El costo fiscal previsto en la creacin de la Agencia de
Competitividad no sera mayor, dado que sta es concebida como una
institucin que inicialmente opere sobre la base de programas existentes, y
posteriormente con recursos adicionales provenientes de la cooperacin
internacional tambin actualmente dispersa y desarticulada y de los
Gobiernos Regionales. De hecho, actualmente en el marco del programa ProCompite, los Gobiernos Regionales pueden destinar hasta el 10% de sus
presupuestos al financiamiento de programas de desarrollo productivo en sus
respectivas jurisdicciones. Esto permitira articular la poltica de desarrollo
productivo cuya rectora permanecera en los ministerios respectivos con el
desarrollo local y regional, contribuyndose as a la inclusin productiva, la
descentralizacin y la ocupacin del territorio nacional por parte del Estado.
Adicionalmente, al operar en base a una red certificada de proveedores de
servicios productivos, se limitara la generacin de nueva burocracia, con el
consiguiente menor costo fiscal. Finalmente, al articular y centralizar los
programas de desarrollo productivo, la Agencia de Competitividad generara
sinergias con lo que se conseguiran mayores impactos con los recursos
disponibles.
34

ix.

Formalizacin de empresas: Finalmente, y no por ello menos importante, la

Agencia de Competitividad tendra la virtud de generar seales potentes para
guiar las expectativas de los agentes econmicos en el sentido de que existen
beneficios importantes derivados de la formalidad. Los servicios de apoyo al
desarrollo productivo, en la medida en que sean efectivos, seran incentivos que
coadyuvaran significativamente a la formalizacin de las empresas nacionales,
otra tarea pendiente para nuestro desarrollo. Al tener claro cul es la entidad
pblica que se encarga de articular estos servicios, las empresas informales
tendran mayor certeza acerca de los beneficios asociados a la formalizacin.

Es necesario reiterar que la creacin de la Agencia de Competitividad no atenta contra

las competencias estratgicas (que deben residir en el Consejo Nacional de
Competitividad en colaboracin con el CEPLAN), ni de polticas (que permanecen en
los ministerios), sino que constituye una solucin operativa potente para la ejecucin de
los programas y acciones en apoyo a la productividad y la competitividad de las
empresas peruanas, de manera eficiente y eficaz, transparente, con llegada a todo el
territorio nacional, con mecanismos de rendicin de cuentas y sujeta a PPR.
En consecuencia, la creacin de la Agencia de Competitividad debe entenderse tambin
como parte de la reforma del Estado al elevar la calidad del gasto pblico y de las
intervenciones en apoyo al desarrollo productivo, y facilitar la llegada y amplificar el
impacto de las polticas pblicas y del Estado mismo a todo el territorio nacional.
Finalmente, como ya se mencion, la concentracin de la poltica de desarrollo
productivo en lo pequeo que se propone, no implica abandonar las apuestas
estratgicas o la poltica de desarrollo productivo en lo grande. Por el contrario, si la
principal restriccin al crecimiento de la economa peruana en la actualidad
consiste en la escasa sofisticacin del aparato productivo y de la canasta
exportadora como se seal en las secciones II a VI, es indispensable fomentar la
aparicin de nuevas actividades con mayor grado de sofisticacin que puedan ser
viables en el largo plazo y que supongan mayores saltos desde nuestro actual patrn de
especializacin. En tal sentido, se propone que la Agencia de Competitividad tenga un
rea de capital de riesgo, que se encargara de certificar proyectos de inversin para el
auto-descubrimiento del sector privado. Esta certificacin sera requisito para el acceso
a fondos de desarrollo provenientes de COFIDE y de organismos internacionales, y
podran incluir alguna contraparte de cofinanciamiento estatal. Es importante recordar
que este tipo de poltica de desarrollo productivo no se fundamenta en la capacidad
de escoger a los ganadores, sino en la identificacin de actividades con mayor
grado de sofisticacin que puedan ser rentables en el largo plazo.

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