Politicas Publicas e Sociedade Miolo Online 08ago2012 PDF

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica
Polticas Pblicas e Sociedade
Maria Paula Gomes dos Santos
2012
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo
184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
S237p
Santos, Maria Paula Gomes dos

Polticas pblicas e sociedade / Maria Paula Gomes dos Santos. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC, 2012.
100p.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-165-7
1. Administrao pblica Histria. 2. Polticas pblicas. 3. Poltica Social. 4.
Bem-estar social. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
CDU: 35
PRESIDENTA DA REPBLICA
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MINISTRO DA EDUCAO
Aloizio Mercadante
PRESIDENTE DA CAPES
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VICE-REITORA
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DIRETOR
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DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
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SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
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COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
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COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Jean Marc Georges Mutzing
COORDENAO GERAL DE POLTICA DE TECNOLOGIA DE INFORMAO
Aloisio Nonato
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP

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Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTORA DO CONTEDO
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Coordenador do Projeto
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
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Superviso de Produo de Recursos Didticos
rika Alessandra Salmeron Silva
Designer Instrucional
Denise Aparecida Bunn
rika Alessandra Salmeron Silva
Silvia dos Santos Fernandes
Auxiliar Administrativo
Stephany Kaori Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Projeto Grfico e Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual
Sergio Luiz Meira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional

do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de Polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 Instituies Pblicas de Ensino
Superior (IPESs), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico-Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
este projeto ser aplicado por todas as IPESs e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do

material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material
didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias
e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por
profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais
de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar.
Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos
libera o corpo docente das IPESs para uma dedicao maior ao
processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado
patamar de qualidade para o material didtico e garante o
desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que
sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de
qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a
melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
Sumrio
Apresentao............................................................................................... 9
Unidade 1 Conceitos Fundamentais
Conceitos Fundamentais........................................................................... 13
Sociedade e suas Instituies................................................................... 15
Poltica, Poder, Estado e Governo......................................................... 19
Liberalismo e Marxismo........................................................................ 24
Unidade 2 Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da
vida social
Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social 37
Unidade 3 O Estado de Bem-Estar Social: histrico e tipologias
O Estado de Bem-Estar Social: histrico e tipologias................................. 47
Histrico............................................................................................... 47
Modelos de Estado de Bem-Estar Social............................................... 49
Unidade 4 Polticas Pblicas: teorias e mtodos de anlise
Polticas Pblicas: teorias e mtodos de anlise......................................... 59
Modelos Tericos para a Anlise de Polticas Pblicas........................... 62
Ciclos de Polticas Pblicas................................................................... 77
Consideraes Finais................................................................................. 91
Referncias................................................................................................ 95
Minicurrculo........................................................................................... 100
Apresentao
Apresentao
Caro estudante,
A disciplina aqui desenvolvida tem como proposta inicilo nos conceitos e mtodos fundamentais da Anlise de Polticas
Pblicas; disciplina que , ao mesmo tempo, terica e prtica.
Este empreendimento requer, inicialmente, o esforo de
explorao de conceitos como Sociedade, Estado, Poltica, entre
outros que lhe so correlatos, uma vez que as polticas pblicas so
artifcios criados e atualizados, na poca contempornea, para dar
conta de questes e relaes prprias da ordem social e poltica.
Assim, a disciplina tem incio com a Unidade 1, na qual
trataremos dos conceitos de Sociedade, Instituies, Poltica, Governo
e Estado, cuja compreenso pr-condio para o entendimento do
que so as polticas pblicas, sua funo e os modelos sob os quais
se pode analis-las.
Em seguida, na Unidade 2 trataremos de abordar uma
dicotomia essencial para a contextualizao das diversas modalidades
de anlise e de prticas de polticas pblicas no sculo XX: a que se
refere s relaes entre Mercado e Estado, que se constituem nas
instituies representativas das esferas privada e pblica na vida
social contempornea.
Na Unidade 3 nos dedicaremos a conhecer mais detidamente
um experimento de poltica pblica que se imps no mundo
capitalista avanado, logo aps a Segunda Grande Guerra o
Estado de Bem-Estar Social - e que, a despeito das crticas e revises
que recebeu, permanece como um paradigma respeitvel para a
estruturao das relaes entre Estado e Sociedade, no capitalismo.
Mdulo 8
Por fim, na Unidade 4 iremos mergulhar nos aspectos tcnicos

e tericos da Anlise de Polticas Pblicas, a partir de onde voc
poder buscar aprofundar seu entendimento sobre os processos e
impasses envolvidos na tarefa de governar.
Na expectativa de lhe proporcionar uma leitura agradvel
e interessante, desejamos a voc um bom aproveitamento dos
contedos aqui apresentados.
Professora Maria Paula Gomes dos Santos
10
UNIDADE 1
Conceitos Fundamentais
Objetivos Especficos de Aprendizagem

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffRelacionar
Sociedade, regras e instituies, bem como, relacionar

poltica X poder e liberalismo X democracia;
ffDefinir
grupos ou agregados sociais;
ffConceituar
Estado Moderno;
ffIndicar
as caractersticas do pensamento liberal e do pensamento

marxista; e
ffExplicar
o capitalismo na viso marxista.
Conceitos Fundamentais
Caro estudante,
Ao iniciarmos um estudo sobre Polticas Pblicas e suas
relaes com a Sociedade, nos deparamos com a necessidade
de esclarecer, previamente, um conjunto de conceitos, que se
constituem em importantes ferramentas para a compreenso
dos fenmenos que vamos analisar. So eles: Poltica,
Sociedade, Estado e Governo, entre outros. Estes termos
tm sido objeto de extensa reflexo e de debate, ao longo
da histria do pensamento ocidental. So responsveis pela
produo de uma alentada literatura, cujas origens esto na
Antiguidade Clssica, com os filsofos gregos, e permanecem
at hoje na agenda de investigao das Cincias Sociais.
No cabe aqui refazer todo o percurso desta bibliografia,
porm no podemos ignor-la. Necessitamos, portanto, de
estabelecer, nesta disciplina, uma base conceitual que sirva
ao desenvolvimento do curso e garanta a voc, estudante,
a possibilidade de articular as anlises aqui realizadas
com as demais disciplinas, bem como com os fenmenos
sociopolticos que se apresentam sua observao na vida
diria. Desta forma, buscaremos, nesta Unidade, oferecer uma
breve sistematizao terica, que favorea este objetivo.
Desejamos ento que voc tenha uma boa leitura e em caso
de dvidas no hesite em entrar em contato com o seu tutor.
Comearemos agora nossos estudos num grau de profundidade

moderado isto , sem obrigar voc, estudante, a um mergulho
integral na obra dos principais formuladores destes conceitos
tentando evitar, contudo, resvalarmos em simplificaes imprprias.
Vale lembrar que muitos destes conceitos j foram tratados na
disciplina Cincia Poltica, no Mdulo 2 deste curso, na medida em
que o estudo das Polticas Pblicas configura-se numa subrea desta
cincia.
Mdulo 8
13
Por outro lado, cabe advertir tambm que, para muitos destes
conceitos, h entre os prprios pensadores diferenas quanto s
definies adotadas. As Cincias Sociais se ocupam de fenmenos
que tm por principal caracterstica dependerem da vontade dos
homens (MACPHERSON, 1978); e isto tem diversas implicaes,
relativas ao que seja considerado verdadeiro ou falso neste
campo. Uma destas implicaes a de que a interpretao dos
fenmenos sociais no escapa das determinaes ticas ou
seja, da influncia dos valores e convices daqueles que
as realizam. Disto decorre que a definio de conceitos to bsicos
como os de Estado ou de Sociedade pode variar entre autores
to respeitados como Aristteles, Karl Marx ou Max Weber. Estes
conceitos, podemos dizer, no possuem significados definitivos, mas
interpretaes e verses, mais ou menos aceitas, e mais ou menos
adequadas ao tratamento de situaes especficas.
Outra implicao importante que os estudos empreendidos
pelos cientistas sociais nem sempre apresentam os mesmos resultados,
se realizados por pesquisadores distintos e em condies distintas.
Porque os prprios fenmenos sociais tm causalidades e dinmicas
que variam muito, segundo as condies de sua observao. Em
virtude disto, as Cincias Sociais apresentam menor grau de
previsibilidade do que, por exemplo, as Cincias Naturais.
Tudo isto pode parecer estranho a quem, como a maioria de
ns, recebeu uma educao cientfica informada pelos parmetros
da cincia natural, especialmente da Fsica, cujo poder preditivo
era considerado perfeito, pelo menos at o advento da Teoria
da Relatividade (depois dela, at os fenmenos fsicos passaram
a ser entendidos como dependentes de muitos outros, de difcil
mensurao).
Estamos vendo que no campo das Cincias Sociais
ponto pacfico que no h verdades definitivas sobre qualquer
fenmeno, bem como no existe conceito fundamental que no
esteja permanentemente sendo revisto e reformulado. Assim, nosso
esforo, neste curso, destina-se a oferecer algumas chaves para o
entendimento das dinmicas que constituem a vida social e para a
compreenso das possibilidades de sua administrao, as quais
14
se constituem, por excelncia, no objeto de interesse das Polticas

Pblicas.
Esta Unidade ser composta por trs subunidades, dedicadas

a conceitos e teorias relevantes para a nossa disciplina: a
Sociedade e suas Instituies; a Poltica, o Poder e o Estado;
e as teorias que, a partir do sculo XIX, tm pautado as
interpretaes sobre a sociedade capitalista: o Liberalismo e o
Marxismo.
Sociedade e suas Instituies

A sociedade pode ser definida como uma contextura no
dizer dos pensadores Horkheimer e Adorno (1973, p. 263) na
qual se processam relaes entre indivduos ou grupos, regidas por
regras e instituies. Estas, por sua vez, estabelecem os papis
sociais, ou seja, um manual de conduta a ser seguido por cada
indivduo, em cada contexto social especfico. A famlia, por exemplo,
uma instituio social, na qual esto previstas as regras de conduta
e os papis de pais, filhos, avs, tios etc.
As regras e instituies podem ser formais ou informais.
Isto , podem ser estabelecidas e fiscalizadas de forma deliberada
e explcita, por uma autoridade pblica como so as leis, no
Estado contemporneo; ou institudas e cobradas informalmente,
pela tradio e pelos costumes. Vale ressaltarmos que no por
prescindirem de uma autoridade pblica formal que comande
sua produo, execuo e fiscalizao que as regras tradicionais
e costumeiras tm menor fora. Pelo contrrio s vezes, so mais
obedecidas do que as prprias leis.
Mdulo 8
15
Podemos compreender o termo Sociedade como o

referente de uma ordem, a qual pode ser comparada
a uma teia, onde se do interaes entre indivduos
e/ou grupos. Estas interaes so pautadas
necessariamente pelas regras e instituies, e pelos
papis, que mencionamos anteriormente. Estes
modelam os comportamentos individuais e coletivos,
indicando o que se pode e o que no se pode fazer,
num dado contexto social.
Dado o conceito de sociedade, podemos perguntar: um filho

pode contradizer seus pais? Um cidado pode abster-se de
votar? possvel um homem escolher, para esposa, a irm de
sua prpria me?
Cada sociedade ter sua prpria resposta a estas perguntas,

posto que segue regras e se organiza segundo instituies prprias e
distintas.
A origem das instituies sociais remete a disputas pelo
controle de recursos sociais, importantes para a coeso e reproduo
de uma dada sociedade (NORTH, 1991). Ou seja, na base de
qualquer instituio esto conflitos em torno de recursos relevantes.
Estes recursos podem ser materiais como a terra e o alimento;
ou imateriais, como o poder e o prestgio. Sua importncia para
a sociedade e o grau em que os indivduos desejam control-los
depende dos valores de cada sociedade. Na sociedade capitalista,
por exemplo, a propriedade de bens materiais extremamente
desejada e disputada, dando origem, como sabemos, ao prprio
poder poltico. J em outras formaes sociais, o prestgio e o
poder podem no advir da posse ou controle destes bens, mas das
orientaes impostas pela religio dominante, conforme argumentou
Weber (1973), em seus estudos sobre a ndia, por exemplo.
Assim, as religies, as formas de diviso do trabalho e de
distribuio da propriedade, e mesmo as lnguas, so instituies
16
sociais como tambm o so as leis e o Estado contemporneos

que pautam os comportamentos individuais e coletivos, e estabelecem
os limites e possibilidades destes comportamentos.
Os grupos, ou agregados sociais entendidos como
as unidades bsicas da sociedade se definem pela adeso,
voluntria ou involuntria, de um conjunto de indivduos a
certas regras e instituies. E se distinguem, uns dos outros, pela
particularidade das regras que comandam cada um deles. Etnias,
classes, grupos religiosos, famlias, cls, nacionalidades,
grupos de interesse, entre outros, constituem agregados ou grupos
sociais.
Os grupos admitem indivduos com mltiplos pertencimentos.
Ou seja: um mesmo indivduo pode estar referido a diversos grupos, a
um s tempo. Nas sociedades industriais e urbanas contemporneas
as chamadas sociedades complexas uma enorme variedade
de grupos coexiste e interage, numa mesma teia, segundo regras
s vezes muito distintas e at contraditrias.
J as sociedades ditas tradicionais baseadas to somente
em regras e costumes no escritos admitem menor variabilidade
de grupos internos, e menor quantidade de pertencimentos
diversificados, de seus indivduos. Podemos dizer que a complexidade
de uma sociedade dada pelo grau de variedade dos seus grupos
sociais, somado multiplicidade de vnculos que um mesmo indivduo
pode manter com eles.
As interaes sociais que se do tanto entre indivduos
quanto entre grupos podem ocorrer de forma cooperativa,
competitiva ou conflitiva. O que determina qual destas formas
prevalecer numa determinada interao, so os interesses e
valores dos indivduos ou grupos envolvidos, diante de situaes
especficas. Se o dinheiro importante numa sociedade, a competio
por ele pode ser dura, do mesmo modo que a competio entre irmos
mais velhos e mais novos, em sociedades onde a primogenitura*
assegura muitos privilgios.
A competio pelo controle de recursos, portanto, gera conflitos
sociais, que podem ser mais ou menos predatrios. Isto , mais ou
menos ameaadores coeso interna do grupo e sua reproduo
Mdulo 8
*Primogenitura condio de primognito; que

ou aquele que nasceu
primeiro;
primeiro
filho de um casal. Fonte:

Houaiss (2009).
17
Saiba mais
Thomas Hobbes (1588-1679)
Foi o filsofo que, inspirado pelas teorias do movimento e do corpo,

compreendeu o homem como uma mquina natural submetida ao estrito
encadeamento de causas e efeitos. Sua obra mais conhecida Leviat,
publicada em 1651, na qual o filsofo trabalha o conceito de estado de
natureza, segundo o qual, sendo os homens movidos pelo desejo e no
limitados por nada (integralmente livres), disputam o tempo todo a posse de
bens materiais. Considerando que o desejo de poder e o desejo de viver so
contraditrios, resta aos homens transferir autoridade pblica (Estado) a
sua potncia individual. A soberania do Estado, segundo Hobbes, ilimitada,
pois o contrato que a estabelece no a sujeita a nenhuma obrigao. Fonte:
Chtelet, Duhamel e Pisier-Kouchner (1985).
John Locke (1632-1704)
A obra poltica de Locke contempornea da segunda revoluo inglesa
(1689), da queda definitiva do regime de direito divino e da instaurao de
uma espcie de monarquia constitucional. So esses fatos histricos que
explicam a teoria lockeana como inteiramente contrria ao contrato de
submisso que institui o Leviat de Hobbes. Locke baseia sua investigao
poltica numa concepo dos direitos naturais no estado de natureza que
indica um conceito-limite, e, outras vezes, um perodo histrico primitivo.
Para Locke, os homens foram criados de tal modo que so capazes de
conhecer, de expressar seu pensamento e de trabalhar. Essa liberdade
inscreve um direito natural, ou originrio que capacita o homem para dispor
de sua vida e de suas palavras como lhe convm, e de caar os animais e de
ocupar um territrio em que possa trabalhar para sobreviver. Como voc
pode perceber, esses so os fundamentos filosficos do Liberalismo. Fonte:
Chtelet, Duhamel e Pisier-Kouchner (1985).
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)
Foi o responsvel pela reflexo sobre as fontes da desigualdade entre
os homens desde 1754, quando ao polemizar sobre a natureza humana
advertiu seus contemporneos para a grande heterogeneidade das teses que
precederam a sua. Tentou denunciar esse erro comum aos tericos do direito
natural, que, como afirmou, transportaram para o estado de natureza ideias
que haviam retirado da sociedade; ideias que falavam do homem selvagem,
medida que retratavam o homem civilizado. Fonte: Chtelet, Duhamel e
social. So estas ameaas

que geram a necessidade
de ordenamentos sociais
instituies e regras
demarcadores dos limites
da prpria competio.
precisamente
o receio da competio
predatria entre os homens
que d origem ao Estado,
segundo os filsofos polticos
contratualistas dos sculos
XVI e XVII especialmente
Thomas Hobbes, John Locke
e Jean-Jacques Rousseau.
Segundo estes pensadores,
o Estado derivaria de um
pacto, ou contrato, ao
qual os indivduos aderem
voluntariamente,
para
evitar a guerra permanente
e o despotismo. A rigor, o
contrato social , para os
contratualistas, a origem e
o fundamento da prpria
sociedade e do poder
poltico.
Para Bobbio, Matteucci
e Pasquino (1983), em
sentido muito amplo, o
contratualismo compreende
todas
aquelas
teorias
polticas que veem a
origem da sociedade e
o fundamento do poder
poltico
(chamado,
de
Pisier-Kouchner (1985).
18
quando em quando, potestas, imperium, Governo, soberania, Estado)

num contrato, isto , num acordo tcito ou expresso entre a maioria
dos indivduos, acordo que assinalaria o fim do estado natural e o
incio do estado social e poltico.
Num sentido mais restrito, por tal termo se entende uma escola
que floresceu na Europa entre o comeo do sculo XVII e o fim do
XVIII e teve seus mximos expoentes em Althusius (1557-1638),
Hobbes, Spinoza (1632-1677), Pufendorf (1632-1694), Locke,
Rousseau, Kant (1724-1804). Por escola entendemos aqui no uma
comum orientao poltica, mas o comum uso de uma mesma sintaxe
ou de uma mesma estrutura conceitual para racionalizar a fora e
alicerar o poder no consenso (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO,
1983).
Na prxima seo, nos dedicaremos a analisar mais detidamente

os conceitos de Poltica, Poder, Estado e Governo, a partir dos
quais o prprio conceito de Polticas Pblicas ganha sentido.
Poltica, Poder, Estado e Governo

A poltica consiste em uma ordem especfica de relaes e
interaes sociais: uma subteia da Sociedade, na qual se processam
os conflitos relativos apropriao e ao controle dos recursos sociais
relevantes, especialmente o poder.
Poltica, portanto, antes de tudo um conceito, que

se refere especificamente a um conjunto particular de
interaes, diretamente relacionadas distribuio
do poder, nas relaes sociais, atravessando diversas
instituies.
Mdulo 8
19
O poder social descrito por Stoppino (1983) como uma

relao entre pessoas, derivada da capacidade de um homem,
ou grupo, de determinar intencional ou interessadamente o
comportamento de outros homens . Mas no se trata, diz este autor,
de uma relao entre apenas duas partes: a que manda e a que
obedece. Para ele, o poder implica numa relao tridica. Isto ,
h um terceiro elemento necessrio ao exerccio do poder, que
[...] a esfera de atividade a que o poder se refere [...] (STOPPINO,
1983, p. 934). Isto significa que uma pessoa pode ter poder em certas
reas (na poltica, por exemplo), mas no em outras (como a sua
prpria casa). Conheamos diretamente o argumento de Stoppino
(1983, p. 934):
A mesma pessoa ou o mesmo grupo pode ser submetido
a vrios tipos de Poder relacionado com diversos campos.
O Poder do mdico diz respeito sade; o do professor, aprendizagem do saber; o empregador influencia
o comportamento dos empregados, sobretudo na esfera
econmica e na atividade profissional; e um superior
militar, em tempo de guerra, d ordens que comportam
o uso da violncia e a probabilidade de matar ou morrer.
[...] A esfera do Poder pode ser mais ou menos ampla,
e delimitada mais ou menos claramente. O Poder que
se funda sobre uma competncia especial fica confinado ao mbito desta competncia. Mas o Poder poltico
e o Poder paterno abrangem, normalmente, uma esfera
muito ampla.
A obedincia ao poder, por sua vez, pode ser voluntria

quando os comandados atendem s determinaes de outrem, por
estarem convencidos de que isto o melhor para si; ou decorrente
de coero quando a obedincia se d mediante a ameaa do uso
da fora fsica e/ou das armas.
Segundo o mesmo Stoppino, quando o poder poltico se
estabiliza e institucionaliza, ele constitui-se na autoridade. Esta, por
sua vez se fundamenta na legitimidade. Isto , no consentimento,
voluntrio ou forado, dos dominados.
20
De acordo com Weber (2004), autoridade termo que

tambm foi traduzido de sua obra como dominao pode se
configurar segundo trs tipos ideais:
ff
a autoridade carismtica;
ff
a autoridade tradicional; e
ff
a autoridade racional-legal.
A autoridade carismtica emana diretamente da fora
pessoal do governante, de sua capacidade de convencer e de
impressionar seus sditos, por seus atos e palavras. A autoridade
tradicional decorre, vale redundar, da tradio: [...] assim
porque sempre foi assim [...]. Os sditos obedecem por fora do
costume, ou por lhe atriburem uma inspirao divina. Por fim, a
autoridade racional-legal se fundamenta em regras, que definem
expressamente o que permitido ou proibido, seja ao governante, seja
aos governados. As sociedades complexas ocidentais enquadram-se
neste ltimo tipo.
O poder poltico um fenmeno social e encontrase disseminado na sociedade, em doses diferentes, nas diversas
instituies, sejam elas pblicas ou privadas. Mas no Estado uma
instituio muito particular que ele est concentrado, em alta medida.
E voc imagina o que ocorreu para chegar formao do

Estado que temos hoje?
O Estado que conhecemos hoje (o Estado Moderno)

consolidou-se enquanto instituio no perodo que vai,
aproximadamente, do sculo XVI ao XIX, sobre os territrios
antes fragmentados do feudalismo medieval. Este
Paz de Westflia
Saiba mais
Estado Moderno foi sendo constitudo no seio
Um conjunto de tratados que ps fim
das transformaes sociais que deram origem ao
a vrias guerras, ocorridas na Europa
capitalismo no Ocidente, e seus fundamentos foram
Central, no incio do sculo XVII. Fonte:
lanados na chamada Paz de Westflia. No
Elaborado pela autora deste livro.
processo de costura desses tratados de paz, ganhou
Mdulo 8
21
fora a ideia de que, para se garantir uma paz duradoura no mbito

europeu, seria necessria a constituio de autoridades nicas e
soberanas sobre os territrios e povos em conflito, cujos poderes se
equilibrassem, no plano internacional. Da surge, historicamente, a
concepo de Estado-nao, com funes e formas de organizao
que, por sua vez, foram se alterando ao longo do tempo.
*Cidade-Estado regies
controladas exclusivamente por uma cidade, politicamente independentes.
Cidades-Estados
eram
comuns na Antiguidade,
principalmente na Grcia
Antiga. Na era medieval,
existiam no territrio que
hoje pertence Itlia e
Alemanha, ltimos pases
a se constiturem como
Estados-naes.
Fonte:
Elaborado
autora
deste livro.
pela
Por outro lado, a ideia de Estado j estava presente na

Antiguidade e na Idade Mdia, embora com significados um pouco
distintos do que conhecemos, hoje. Tanto na Grcia Antiga quanto
na Itlia Medieval, haviam Cidades-Estado*, que tambm se
constituam em autoridade nica sobre um territrio e um povo.
Contudo, a extenso do seu poder, bem como sua organizao, eram
distintas do Estado surgido na Era Moderna e que chegou aos nossos
dias.
Voc pode ver mais
detalhes dos escritos de

Aristteles, no seu livro
denominado A Poltica.
22
Antes disso, outras instituies regulavam a competio pelo

controle dos recursos sociais. Ainda hoje, h sociedades que possuem
mecanismos de regulao que no se constituem exatamente como
Estado. Isto ocorre em muitas das sociedades ditas tradicionais, tais
como as sociedades indgenas brasileiras, por exemplo.
As teorias sobre a origem do Estado tambm so variadas. No

sculo III a.C., Aristteles formulou uma concepo, segundo a qual
o Estado uma extenso da famlia; e suas funes so, basicamente,
satisfazer as necessidades materiais dos indivduos (defesa, segurana
e conservao), e promover a virtude e a felicidade da plis a
coletividade civil grega.
Durante a Idade Mdia, quando a autoridade era fragmentada
entre diversos Senhores Feudais, no havia o Estado Nacional e o
poder poltico dos Senhores fundava-se na tradio. Sustentava-se
que este poder provinha de Deus e que a sociedade deveria pautar-se
por seus mandamentos, tais como ensinados pela Igreja Catlica. Foi
Nicolau Maquiavel que viveu e escreveu na pennsula itlica, entre
os sculos XV e XVI quem introduziu a ideia da independncia do
governo em relao religio, a partir de uma concepo laica
da sociedade, que acabou prevalecendo no pensamento ocidental,
nos sculos seguintes.
Os pensadores Contratualistas j aqui mencionados Hobbes,

Locke e Rousseau seguiriam nesta mesma trilha laica, conferindo ao
Estado um estatuto racional-legal, que se corporifica no contrato,
destinado a evitar a guerra de todos contra todos.
No sculo XIX, duas novas

teorias ganham especial
influncia, na definio
do Estado que chegar ao
Para o momento, vale memorizar que o Estado

Moderno constitui-se num mediador civilizador:
uma instituio que ordena a vida social e poltica nos
territrios, assumindo funes de regulao social e
de proviso de bens pblicos. Sua configurao mais
antiga o Estado Monrquico, o qual vai, pelo processo
de burocratizao, transformar-se no Estado que
conhecemos hoje. chamado de Estado de Direito,
na medida em que tem nas leis, e no na vontade do
governante, o fundamento de sua autoridade.
sculo XX: o Liberalismo e

o Marxismo. Trataremos
delas na prxima seo.
Segundo Weber (2004), o que caracteriza o poder do Estado

sobre um povo ele possuir o monoplio do exerccio legtimo
da violncia. Ou seja, somente o Estado pode usar da violncia
contra os indivduos, ou grupos, que se encontram em seu territrio.
De outro lado, o elemento que distingue a violncia do Estado,
daquela praticada por quaisquer outras organizaes sociais (mesmo
que possuam armas), a legitimidade com que o Estado a exerce. A
legitimidade do Estado emana do consentimento, da autorizao
que lhe concedida pelo povo, para governar a todos, prevenindo
e regulando conflitos, e provendo bens e servios. esta autorizao
que confere ao Estado soberania, ou seja, a condio de tomar
decises em nome de todos, para alm dos interesses particulares,
seja no plano interno (da sociedade) ou externo, no mbito da
comunidade das naes.
O Governo, por sua vez, consiste na direo que dada
ao Estado, por aqueles grupos que assumem o seu poder. As formas
de apropriao do controle do estado podem ser vrias, desde a
Guerra at a competio entre partidos polticos, organizada atravs
Mdulo 8
23
Saiba mais
David Ricardo
Influenciado por Adam Smith, aprofundou o estudo das

questes monetrias. Em Princpios de Economia Poltica
e Tributao (1817), expe suas principais teses. Defende
a livre competio no comrcio internacional, com a
especializao dos pases na produo de determinados
bens, o que beneficiaria compradores e vendedores.
de eleies. A disputa pelo controle do

Estado e, por conseguinte, pelo direito
de governar tem sido, desde a Era
Moderna, cada vez mais institucionalizada.
Ao longo dos trs ltimos sculos, os
Estados tm incorporado, cada vez mais,
a participao dos governados na escolha
dos governantes.
Sua teoria do trabalho, pela qual o valor de um bem

determinado de acordo com o trabalho necessrio
sua produo, considerada a contribuio mais
importante para a cincia que criou. Elege-se em 1819
Liberalismo e Marxismo
para o parlamento, no qual defende projetos liberais e

reformistas. Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
Franois-Marie Arouet (Voltaire)
Influenciado por Newton e por Locke, defendia as
liberdades civis (de expresso, religiosa e de associao)
e criticou as instituies polticas da monarquia,
As duas correntes tericas que vamos ver

agora se afirmaram ao longo do sculo
XIX, buscando explicar as relaes
entre Estado e mercado nas sociedades
capitalistas, e propondo formas mais
combatendo o absolutismo. Criticou o poder da Igreja
justas de organizao da sociedade.
Catlica e sua interferncia no sistema poltico. Voltaire
Ambas formaram-se combatendo ideias
foi um defensor do livre comrcio, contra o controle do
e a ordem prevalecente sua poca.
Estado na economia. Foi um importante pensador do
Vamos estudar cada uma delas.
iluminismo francs e suas ideias influenciaram muito nos

processos da Revoluo Francesa e de Independncia dos
Estados Unidos. Fonte: UOL Educao (2010).
Charles-Louis de Secondat (baro de Montesquieu)
Filsofo moralista, historiador e terico poltico francs.
Montesquieu exerceu uma influncia considervel nas
Assembleias Constituintes revolucionrias francesas.
De sua reflexo sobre o esprito das leis, ele induz uma
nova classificao dos regimes polticos, ao cabo da qual
o governo moderado, onde assegurada uma separao
de poderes, revela-se a nica soluo institucional da
liberdade poltica. Fonte: Chtelet, Duhamel e PisierKouchner (1985).
24
Com base no pensamento de

filsofos ingleses e franceses dos sculos
XVI e XVII entre eles, John Locke,
Adam Smith, David Ricardo, Voltaire
e Montesquieu, o liberalismo iria se
opor ao poder absoluto exercido pelas
monarquias hereditrias da Europa, que
invocavam o direito divino como fonte
de sua legitimidade. O marxismo, por sua
vez, faria a crtica da sociedade burguesa e
da ordem liberal, vigentes no sculo 19, a
partir da produo de Karl Marx.
Mas, diferentemente do liberalismo, que se imps amplamente

sobre o pensamento conservador, ao longo do sculo XIX,
reorganizando as sociedades europeias conforme os seus princpios, o
marxismo no logrou substitu-lo, no pensamento poltico e na ordem
social vigente. Embora viesse a nutrir a plataforma poltica e eleitoral
de dezenas de partidos operrios atravs do mundo, o pensamento
marxista s realizou-se em algumas experincias governamentais e
societais no sculo XX, entre as quais esto a antiga Unio Sovitica
e Cuba.
Tanto uma como outra corrente tm em comum, nas suas
origens, a preocupao com duas questes fundamentais para a
ordem poltica:
ff
Qual a natureza do domnio exercido pelo Estado sobre a
sociedade e do uso da coero fsica sobre os indivduos?
e
ff
Como maioria e minoria relacionam-se entre si e com o
Estado?
As respostas primeira pergunta constituiriam o ncleo duro

de cada matriz, permanecendo praticamente inalteradas ao
longo do tempo. J as respostas oferecidas para a segunda
pergunta iriam variar consideravelmente, atravs da histria.
Vejamos, em primeiro lugar, os fundamentos do liberalismo e,
em seguida, os do marxismo.
O pensamento liberal funda-se numa corrente filosfica

que foi predominante na Europa durante os sculos XVI e XVII: o
Jusnaturalismo. Contrariamente a toda a tradio filosfica que
lhe antecedeu que tinha o grupo como unidade bsica da vida
social o Jusnaturalismo iria buscar no indivduo a origem do
Direito e da ordem poltica legtima. A ideia base do Jusnaturalismo
[...] o homem um ser naturalmente livre [...] e precisa ter a
sua liberdade protegida pelo Estado e pelo Direito. Entre os vrios
e diferentes pensadores dessa corrente, quatro tiveram influncia
Mdulo 8
25
decisiva na formao do pensamento liberal: Thomas Hobbes, John

Locke, Montesquieu e Jean-Jacques Rousseau.
Foram esses pensadores os responsveis pela fundamentao
terica das mudanas sofridas na concepo de indivduo. Se o
contratualismo ofereceu ao pensamento da poca as bases tericas
necessrias para justificar a existncia do Estado, foi o jusnaturalismo
o responsvel pela concepo de indivduo livre e racional. Da
construram-se os direitos polticos individuais e o Estado passou
a ser o responsvel pela defesa dos direitos de liberdade individual
(liberdade de expresso, opinio, ir e vir e outros).
Apesar das diferenas de ideias entre os quatro pensadores,
alguns elementos em comum foram fundamentais na constituio do
liberalismo:
ff
a ideia de que a vida em sociedade no o ambiente
natural do homem, mas um artifcio fundado num
contrato (como j foi visto); que o contrato social que
funda a sociedade civil teria sido precedido por um estado
de natureza, no qual as relaes humanas seriam regidas
pelo Direito Natural;
ff
que o Direito Natural seria a nica base legtima do Direito
Civil; e
ff
que somente por meio da razo seria possvel conhecer
os direitos naturais para, com base neles, estabelecer os
fundamentos de uma ordem poltica legtima.
A partir desses pressupostos, Hobbes, Locke, Montesquieu

e Rousseau iriam tratar extensamente do Direito Pblico, dos
fundamentos e da natureza do poder do Estado, estabelecendo,
pela primeira vez na histria, uma clara separao entre Estado e
sociedade civil, entre esfera pblica e esfera privada, que at hoje se
constituem na referncia bsica do Estado de Direito.
Segundo a ordem liberal, todos os indivduos so

iguais por natureza e igualmente portadores de
direitos naturais, dos quais eles no podem, sob
nenhuma hiptese, abdicar: os direitos liberdade e
propriedade.
26
No estado de natureza, quando no havia um poder estatal

constitudo, os indivduos gozariam da mais plena liberdade e
usufruiriam de tudo aquilo que pudessem possuir. Naquelas
condies, no haveria nem bem, nem mal, nem a noo de justo
ou injusto, pois nenhuma conveno ou lei a no ser as da prpria
natureza havia ainda sido estabelecida entre os homens.
Se a condio humana, no estado de natureza, era a de

plena liberdade e independncia, o que, ento teria levado a
humanidade a abandon-la, para viver em sociedade e sob o
domnio do Estado?
Apesar de conceberem a passagem do estado de natureza

para o estado civil de formas distintas, todos os quatro autores dariam
uma nica resposta a essa pergunta: por segurana (conforme j foi
mencionado na seo anterior).
E apesar das discordncias entre estes autores, quanto s
motivaes que levaram a humanidade a deixar o estado de natureza
para ingressar no estado civil, todos entendem que, sob a ordem
civil, os direitos naturais dos indivduos tm necessariamente de
ser preservados. A renncia a qualquer desses direitos ainda que
voluntria seria sempre ilegtima, pois equivaleria abdicao da
prpria humanidade. Assim sendo, por se tratar de direitos humanos
inalienveis, a preservao da liberdade e da propriedade dos
indivduos seria considerada pelos liberais como clusula ptrea de
qualquer contrato social. Toda ameaa ou tentativa de usurpao
desses direitos seria sempre espria, pois contrria razo da
existncia do prprio Estado.
A ausncia de uma base factual para essa teoria j que
nem a Antropologia nem a Histria jamais a comprovaram no
significaria qualquer constrangimento para os filsofos jusnaturalistas,
pois o seu mtodo de trabalho inteiramente racional e dedutivo,
dispensando comprovaes empricas.
Ao rejeitarem a histria como fonte do conhecimento da
natureza e dos fundamentos de uma ordem poltica legtima, e
Mdulo 8
27
aterem-se estritamente razo, os pensadores liberais romperiam

frontalmente com a tradio enquanto fonte de legitimao do
poder, que se constitua na base de justificao da dominao dos
reis e prncipes da Europa at o sculo XVII. A teoria jusnaturalista
buscaria encontrar a fonte original do poder poltico aplicvel a toda
humanidade, independentemente das circunstncias temporais e dos
costumes dos diferentes povos.
Alm deste universalismo intrnseco, os valores liberais
estariam ainda associados a um radical humanismo, que romperia
com o princpio do fundamento divino da lei e do poder dos
governantes, tambm vigentes at o sculo XVIII.
A ideia de que a unio poltica surge de um pacto de submisso,
por meio do qual cada indivduo abre mo do uso legtimo da sua
fora fsica transferindo-o ao Estado, repousa sobre a noo, at
ento desconhecida, de representao popular como fundamento do
exerccio do poder poltico. Essa inovao faria com que o poder
exercido por todo e qualquer governante mesmo o das monarquias
hereditrias passasse a ser concebido como poder delegado pelos
governados, e no mais por uno de Deus, como sustentavam os
adeptos do Direito divino.
A inverso do princpio da representao, por sua vez, abriria
caminho para o surgimento da democracia liberal, na virada do
sculo XIX para o XX. Mas at que a democracia fosse admitida
pelos liberais haveria um longo percurso.
Inicialmente, liberalismo e democracia eram vistos como
princpios inconciliveis. Como vimos, de acordo com o liberalismo
todo indivduo portador de direitos irrevogveis, que devem ser
respeitados por qualquer governo: seja o governo de um s, de poucos
ou de muitos. J a democracia, desde a Antiguidade, repousa, pura e
simplesmente, no princpio do governo da maioria, que desconhece
qualquer limite alm da vontade desta.
Ora, se para o liberalismo o poder do Estado deve ser sempre
limitado pelos direitos naturais, ento existiria uma incompatibilidade
fundamental entre os seus princpios e a prtica democrtica.
Conforme colocado por Mill (1980, p. 87):
28
A democracia no ser jamais a melhor forma de governo

[...] a no ser que possa ser organizada de maneira a no
permitir que nenhuma classe, nem mesmo a mais numerosa, possa reduzir todo o resto insignificncia poltica.
O temor da tirania da maioria no era exclusivo dos

liberais, mas compartilhado por muitos outros pensadores, desde
muitos sculos. Para evitar tal risco, os liberais recomendariam no
s a restrio do direito de participao poltica s classes educadas e
proprietrias, como tambm a garantia de direito de expresso para a
minoria. A primeira recomendao iria cair por terra com o advento
da democracia, como examinaremos mais adiante; a segunda, no
entanto, iria se tornar em uma das clusulas ptreas das democracias
liberais.
Mas antes que o pensamento liberal tivesse de rever

alguns de seus pressupostos e previses para se
adaptar s circunstncias criadas pela democratizao
das sociedades liberais, entre o final do sculo XIX e
incio do XX, outra poderosa corrente de pensamento
iria surgir na Europa em oposio a ele, fazendo
uma contundente e profunda crtica sociedade e
economia capitalistas: o marxismo.
O marxismo se insere numa longa tradio da filosofia poltica

o organicismo muito popular at dois sculos antes do predomnio
do jusnaturalismo no pensamento europeu. A partir dele, a dinmica
social voltaria a ser analisada em funo das relaes entre os
grupos sociais, em sua experincia concreta; e no mais, a partir de
indivduos abstratos. A histria relegada pelos jusnaturalistas a um
plano secundrio recuperada como dimenso central de reflexo
pelos filsofos e economistas alemes do sculo XIX, entre os quais
Marx.
Para este, a histria no seria uma mera sucesso temporal
de fatos e formas de organizao social, mas teria um motor: a luta
de classes, que a conduziria a um determinado desfecho. De acordo
Mdulo 8
29
com essa concepo, o movimento da histria no seria aleatrio ou

indeterminado, nem tampouco contnuo, mas se desenvolveria por
meio de contradies, isto , dialeticamente.
Na teoria de Marx, o movimento dialtico da histria no se
daria no plano das ideias, mas no plano concreto das relaes de
produo da riqueza social. por isso que o mtodo por meio do
qual Marx iria interpretar e explicar o movimento da histria seria
chamado por ele de materialismo dialtico.
As classes sociais so um conceito-chave do pensamento
marxista. So identificadas e definidas pela insero dos indivduos
no processo produtivo. Em cada perodo da histria, as classes
fundamentais de uma sociedade seriam aquelas diretamente ligadas
ao modo de produo dominante.
O conceito de modo de produo central na periodizao
marxista da histria da humanidade - iria resultar da combinao
de dois fatores: as foras produtivas, isto , o trabalho humano,
mais os meios de produo tais como a terra, as mquinas e
equipamentos e as tecnologias empregadas e as relaes de
produo, que se estabelecem entre as diferentes classes sociais, e
que envolvem:
ff
a propriedade sobre os fatores de produo e sobre o
produto do trabalho; e
ff
o mando e controle sobre o processo de produo.
Embora o interesse principal de Marx fosse dissecar e
compreender a lgica e funcionamento do modo de produo
capitalista, acabou por elaborar uma teoria geral da histria da
humanidade, examinando os modos de produo anteriores ou
estranhos civilizao ocidental. Assim desenvolveu um extenso
estudo sobre as diferentes etapas histricas da humanidade,
identificando as distintas formas adotadas para a produo e o
consumo.
O capitalismo seria o modo de produo tpico das sociedades
industriais. Nele, as classes fundamentais seriam:
30
ff
a burguesia proprietria de todos os meios de produo;
e
ff
o proletariado dono apenas da sua fora de trabalho.
Marx iria mostrar que, a despeito de uma suposta igualdade
formal entre burgueses e proletrios no mercado onde os segundos
venderiam livremente sua fora de trabalho aos primeiros , o
que ocorria de fato era a dominao e explorao dos primeiros
sobre os segundos. Destitudos de todas as posses, aos proletrios s
restaria vender a sua fora de trabalho burguesia para sobreviver,
no havendo, portanto, verdadeiramente liberdade de escolha para
aqueles que nada possuam.
A partir desta anlise, Marx concluiria que o sistema
capitalista baseado na explorao do proletariado pela burguesia.
Sob uma ordem aparentemente livre e igualitria e pretensamente
fundada nas leis da natureza, existiria de fato uma ordem burguesa,
que atenderia, antes de tudo, aos interesses econmicos da classe
proprietria dos meios de produo, assegurando o seu lugar de
classe dominante na sociedade. Neste sentido, a funo bsica do
Estado capitalista era servir ao processo de acumulao e valorizao
do capital, funcionando como o Comit Executivo da Classe
Dominante, ou seja, a expresso poltica de um poder j estabelecido
economicamente, a partir da distribuio (desigual) da propriedade
privada.
Assim, o progresso da humanidade tornava necessria a
superao do capitalismo. E isto se daria atravs da revoluo
proletria, que comandaria a passagem do capitalismo para o
socialismo, primeiramente; e finalmente, deste para o comunismo.
Mas para isso, o proletariado deveria, antes, desenvolver a conscincia
dos seus prprios interesses de classe e transform-los em interesses
coletivos. A tomada de conscincia seria um processo eminentemente
poltico, e o Partido Comunista teria o papel de organizar a classe
operria, conduzindo-a na tomada do poder.
A misso histrica e libertadora do proletariado seria
precisamente a de acabar com as classes sociais, restabelecendo a
Mdulo 8
31
igualdade inicial entre os homens. Quando as classes tivessem sido

finalmente abolidas, o prprio Estado deixaria de existir, pois teria
perdido completamente a sua funo, que seria a de garantir a
dominao de uma classe sobre as demais.
Complementando...
A construo do nosso conhecimento uma busca contnua. Por isso, amplie
sua pesquisa consultando o texto sugerido a seguir:
Contratualismo de Nicola Matteucci. Neste texto voc pode conferir o

que pensava Jean-Jacques Rousseau sobre o contrato social.
32
Resumindo
Para fecharmos a Unidade 1 vale ressaltar os principais
conceitos aqui estudados. Se a sociedade uma ordem onde
se do interaes entre indivduos e/ou grupos, e as instituies sociais nos remetem a disputas pelo controle de recursos
sociais importantes para a coeso e reproduo de uma dada
sociedade, ento podemos concluir que a poltica uma ordem
especfica de relaes e interaes sociais na qual se processam
os conflitos relativos apropriao e ao controle dos recursos
sociais relevantes, especialmente o poder. Da que Poltica um
conceito que se refere a um conjunto particular de interaes,
diretamente relacionadas distribuio do poder, nas relaes
sociais, atravessando diversas instituies.
J quanto ao Governo, o definimos como a direo que
dada ao Estado, por aqueles grupos que assumem o seu poder.
Poder esse que tender para correntes tericas que buscam
explicar as relaes entre Estado e mercado nas sociedades
capitalistas. Se a tendncia for pelo Liberalismo, a participao
do Estado dever ser mnima; se for pelo Marxismo, a participao do Estado dever ser maior, pois caber ao Estado, nesse
caso, buscar reduzir as desigualdades naturais causadas pelo
capitalismo.
Na prxima Unidade estudaremos o Mercado e o Estado
a forma como a esfera pblica e a esfera privada atuam na
vida social. Teremos a oportunidade de analisar como os bens
pblicos so produzidos e compreendidos pelos Estados e
Governos.
Mdulo 8
33
Atividades de aprendizagem
Vamos conferir se voc entendeu o que abordamos neste
tpico? Para saber, realize as atividades propostas. Caso tenha
alguma dvida, faa uma leitura cuidadosa dos conceitos ainda
no entendidos ou, se achar necessrio, entre em contato com
seu tutor.
1. Relacione sociedade, regras e instituies.

2. Como podemos definir os grupos ou agregados sociais?
3. De que forma podemos relacionar poltica e poder?
4. O que Estado Moderno?
5. Quais so as caractersticas do pensamento liberal?
6. Relacione liberalismo e democracia.
7. Quais so as caractersticas do pensamento marxista?
8. Como se explica o capitalismo na viso marxista?
34
UNIDADE 2
Mercado e Estado: o
pblico e o privado na
regulao da vida social

ffCompreender
o que so polticas pblicas;
ffEntender
a diferena entre a administrao patrimonial e a

administrao burocrtica; e
ffIdentificar
as razes que levam os indivduos a se organizarem

para a realizao dos interesses comuns.
Unidade 2 Mercado e Estado: o pblico e o privado na regulao da vida social
Mercado e Estado: o pblico e o

privado na regulao da vida social
Caro estudante,
Estamos iniciando Unidade 2 de nossa disciplina. Nela
vamos estudar principalmente o que so polticas pblicas.
importante o entendimento deste conceito para embasar todo
o contedo que voc aprender daqui para frente.
Leia com ateno. Se tiver dvidas, releia a Unidade a fim de
esclarec-las e, se a dvida persistir, procure o seu tutor, que
estar disposio para ajud-lo. Bom estudo!
A expresso polticas pblicas refere-se necessariamente

a aspectos da vida social relacionados esfera pblica. Ou seja,
aspectos de interesse comum ao conjunto dos cidados de uma comunidade, ou de um grupo. Em contraposio, os aspectos de interesse individual, ou familiar, dizem respeito esfera privada.
As sociedades ocidentais contemporneas reconhecem uma
perfeita distino entre o domnio pblico e o domnio privado. Esta
diferena j estava presente na Antiguidade Clssica, mas no regra
geral para todos os povos, em todos os tempos. Em Grego antigo,
empregava-se a palavra koinion para designar a noo de pblico,
e idion para significar aquilo que se referia ao mbito privado. Em
Latim, res publica e res priva, respectivamente.
A tenso entre pblico e privado tem marcado as preocupaes da filosofia poltica, ao longo do tempo. Os economistas polticos do sculo XVIII, Adam Smith e Davi Ricardo, por serem liberais,
buscariam equacion-la atravs da ideia do Mercado (HABERMAS,
1988). Segundo eles, como j vimos, a maximizao dos interesses individuais geraria o interesse pblico. Para tanto, seria
necessrio, apenas, que fosse concedida liberdade aos indivduos,
Mdulo 8
37
para exercerem suas escolhas. Neste sentido, o Governo deveria ser

mnimo, e dedicar-se-ia apenas a assegurar a ordem, atravs da lei e
dos direitos.
De acordo com Habermas (1988), esta representao seria
tipicamente anglo-sax, distinta daquela que seria mais corrente na
Europa Continental, onde a interpenetrao dos assuntos das duas
esferas seria muito maior, e o pblico abrangeria, por exemplo, os
negcios e o comrcio.
De qualquer modo, podemos afirmar que separao

entre esfera pblica e esfera privada uma marca
distintiva das sociedades capitalistas e democrticas
contemporneas.
Desta
separao
decorrem
outras diferenciaes relevantes no interior dessas
sociedades, como a existente entre um Direito Pblico
e um Direito Privado; entre Estado e sociedade civil; e
entre os poderes do Estado e os direitos do cidado.
Nestas sociedades, a forma de administrao do Estado

bastante distinta da vigente em outras. De acordo com Weber (1973),
em sociedades tradicionais isto , no capitalistas predominaria
um tipo de administrao chamada por ele de patrimonial, cuja
caracterstica principal a conduo dos negcios pblicos como se
estes fossem assuntos privados dos governantes.
Com o desenvolvimento do capitalismo, a formao do Estado
Moderno e, finalmente, com a democratizao dos Estados liberais,
iria se impor a administrao burocrtica, cujos atos e procedimentos devem basear-se na legalidade (ou seja, em leis e regras
formalmente estabelecidas); na impessoalidade (isto , aplicam-se a todos e a qualquer um) e no profissionalismo dos agentes
pblicos, alm de serem previsveis, posto que emanam de
regras preestabelecidas (Weber desenvolveu a Teoria da Burocracia
na obra A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo).
38
Entendemos que a esfera pblica , por excelncia,

a esfera de ao do Estado, enquanto que a esfera
privada a de ao dos indivduos na sociedade civil.
Na esfera pblica, os indivduos desfrutam da condio
de cidados, seja na posio de agente do poder
pblico, isto , de servidor do Estado; seja na condio
de usurio ou beneficirio dos servios pblicos.
Alguns economistas contemporneos, como Paul Samuelson

(1957) e Mancur Olson (1999), definem as relaes entre a esfera
pblica e privada em funo dos diferentes tipos de bens e servios
consumidos pelos indivduos em sociedade, e pelo meio de prov-los. Para Samuelson, bens pblicos, ou coletivos, seriam aqueles
que uma vez providos, tornam-se automaticamente disponveis para
todos os membros do seu grupo, sem que estes tenham que pagar
novamente por ele. Neste sentido, so indivisveis e no exclusivos.
Como exemplo, podemos citar a segurana pblica, ou o sistema
de defesa nacional. Da a necessidade de que sejam providos pelo
Estado, e que seu custo seja pago atravs de impostos, recolhidos
compulsoriamente. J os bens privados so aqueles que so consumidos por escolha dos indivduos e apenas para aqueles que pagam
pelo seu provimento.
Buchanan (1975) questionou a simplicidade do modelo de
Samuelson, argumentando que h bens coletivos que s podem ser
consumidos por aqueles que pagam por eles servios de abastecimento de gua, energia eltrica e de comunicaes, por exemplo.
Estes so servios que podem, inclusive, ser providos privadamente e consumidos apenas mediante pagamento. Alm disso, h
bens ou servios pblicos que, mesmo providos pelo Estado, s se
aplicam a determinados grupos, a partir de um critrio de mrito.
Por exemplo, os benefcios da Previdncia Social brasileira s esto
disponveis para aqueles que contribuem com ela, por determinado
tempo.
Na Teoria da Ao Coletiva, proposta por Olson (1999), o
conceito de bem pblico relevante para explicar como os indiv-
Mdulo 8
39
duos se organizam para realizar o interesse comum. Olson adverte

que a proviso de bens pblicos, de interesse comum, envolve
custos. Portanto, algum tem que pagar por eles. Dado o fato de
que o consumo destes bens no exclusivo daqueles que pagam
considerando que o bem pblico indivisvel e no exclusivo - seria
razovel, do ponto de vista do indivduo, esperar que outros paguem
estes custos primeiro; e, uma vez produzido o bem coletivo, ele possa
desfrut-lo de graa (este o tpico comportamento chamado por
Olson de carona).
Mas ento, como so produzidos os bens coletivos? Pois, apesar

dos custos, e da tentao natural dos indivduos de export-los
para os outros, estes bens so efetivamente produzidos.
A resposta de Olson (1999) que aqueles que tiverem maior

vantagem pessoal com o bem pblico ou que obtenham benefcios
maiores do que o prprio bem, em si so os que se dispem a pagar
os custos da ao coletiva. Assim, as aes coletivas so empreendidas no por aqueles que colhem benefcios iguais, numa coletividade, mas por aqueles que, alm dos benefcios comuns, extraem
alguns outros, que s se aplicam a ele. Por exemplo: governar um
Estado pode ser extremamente custoso: o indivduo perde, em
grande medida, o direito sua privacidade. Contudo, pode valer a
pena, se a este indivduo interessar o prestgio, as honras e o poder
que o cargo de governante oferece. Ou seja, benefcios s aplicveis
queles que se dispem a pagar os custos de empreender a ao
coletiva subjacente manuteno de um Estado.
A definio do que so bens pblicos com base em quem os
fornece no trivial: h pases em que os servios de sade so prestados pelo setor pblico, enquanto em outros as pessoas se socorrem
de servios privados e dispem de alguma forma de seguro sade;
o mesmo vale para os transportes coletivos, que podem ser oferecidos por servios/empresas estatais, ou por empresas privadas. H
muita superposio e interao entre os dois domnios, especial-
40
mente a partir do sculo XX, quando a regulao estatal se difundiu

por diversos espaos da vida social, antes pensados como privados:
educao, seguridade social, habitao e urbanismo, entre outros. As
polticas pblicas nesses campos tornaram-se frequentes em quase
todos os pases industrializados, ainda que em momentos distintos,
como exigncia do prprio desenvolvimento capitalista.
Para o interesse deste curso, podemos considerar que o setor
pblico oferece bens pblicos e privados, alm de bens pblicos que
disponibiliza de forma racionada entre aqueles que satisfazem critrios de mrito ou que podem pagar tarifas.
Mdulo 8
41
Resumindo
Para fecharmos a Unidade 2 vamos ressaltar alguns
aspectos j estudados. A expresso polticas pblicas refere-se a aspectos de interesse comum ao conjunto dos cidados
de uma comunidade, ou de um grupo (aspectos da vida social
referidos esfera pblica). Da podermos afirmar que a esfera
pblica , por excelncia, a esfera de ao do Estado, enquanto
que a esfera privada a de ao dos indivduos na sociedade civil. Essa separao entre esfera pblica e esfera privada
uma marca das sociedades capitalistas e democrticas contemporneas, e a forma de administrao do Estado passa por
essa distino. Max Weber utiliza essa separao para tipificar
modelos de administrao. A administrao patrimonial, por
exemplo, teria como principal caracterstica a conduo dos
negcios pblicos como se fossem privados. J em uma administrao burocrtica os atos e procedimentos de Estado devem
basear-se na legalidade, na impessoalidade e no profissionalismo dos agentes pblicos. Se para Adam Smith e Ricardo era a
maximizao dos interesses individuais que geraria o interesse pblico, para Samuelson e Olson as relaes entre a esfera
pblica e privada ocorrem em funo dos diferentes tipos de
bens e servios consumidos pelos indivduos em sociedade, e
pelo meio de prov-los. J Buchanan, questionou o modelo de
Samuelson argumentando que h bens coletivos que s podem
ser consumidos por aqueles que pagam por eles. O fato que a
definio do que so bens pblicos no simples e as variadas
formas como os governos lidam com a questo prova isso.
Na prxima Unidade veremos como se forma e desenvolve o Estado de Bem-Estar Social, bem como quais so as formas
que ele assume em diferentes pocas e governos.
42
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma
forma simples de verificar isso voc realizar as atividades
propostas a seguir.
1. O que so polticas pblicas?

2. Qual a diferena entre a administrao patrimonial e a administrao burocrtica?
3. Por que os indivduos se organizam para realizar interesses comuns?
Mdulo 8
43
UNIDADE 3
O Estado de Bem-Estar
Social: histrico e
tipologias

ffIndicar
a conjuntura histrica que funda o Estado de Bem-Estar
Social;
ffCaracterizar
os modelos de Estado de Bem-Estar Social, segundo

Esping-Andersen; e
ffApontar
as variveis que contribuem na formao de um modelo

de Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen.
Mdulo 8
45
O Estado de Bem-Estar Social:

histrico e tipologias
Caro estudante,
Nesta Unidade vamos estudar como se forma e se desenvolve
o Estado de Bem-Estar Social, bem como quais so as formas
que ele assume em diferentes pocas e governos.
Leia com ateno e se tiver dvidas anote-as e busque
esclarec-las antes de prosseguir.
Vamos l? Bons estudos!
Histrico
*Laissez faire expresso

da lngua francesa que
significa
O Estado de Bem-Estar Social pode ser definido como aquele

que assume a proteo social de todos os cidados, patrocinando ou
regulando fortemente sistemas nacionais de Sade, Educao, Habitao, Previdncia e Assistncia Social; normatizando relaes de
trabalho e salrios; e garantindo a renda, em caso de desemprego.
Seu desenvolvimento, em meados do sculo XX, foi favorecido pelas condies econmicas que emergiram aps a II Grande
Guerra. O laissez faire*, que predominara desde o sculo XIX at
o incio do sculo XX nas economias capitalistas ocidentais, dera
origem a uma grave crise financeira internacional que resultou no
crack da Bolsa de Nova Iorque, em 1929. A reconstruo da Europa,
depois do conflito armado, demandava tambm um esforo de reconfigurao da ordem econmica.
deixem
fazer.
Trata-se de uma doutrina econmica defendida

pelos fisiocratas do sculo
XVIII que diz que os negcios econmicos da sociedade so otimizados pelas
decises individuais, pelo
mercado e pelo mecanismo de preos, com virtual
excluso da autoridade
governamental.
Fonte:
Lacombe (2009).
Conhea mais sobre a
crise na Bolsa de Nova
Iorque acessando: <http://

educacao.uol.com.br/
historia/crise-1929-
grande-depressao.jhtm>.
Acesso em: 18 abr. 2012.
Mdulo 8
47
Saiba mais
John Maynard Keynes
Considerado um dos mais importantes

economistas de toda a histria, Keynes
atacou o problema do subemprego que
existia na Inglaterra depois de 1930.
Apresentou como resposta ao problema a
existncia de um estado de subequilbrio
permanente, que nenhum mecanismo
automtico
de
mercado
corrigiria.
Keynes defendeu, em consequncia, um

crescimento do consumo, uma baixa taxa
de juros, o crescimento dos investimentos
pblicos,
medidas
que
implicavam
interveno do Estado. Fonte: Cruz (2002).
Foi neste contexto que ganharam espao

(e poder poltico) as formulaes tericas de John
Maynard Keynes, que propunha o planejamento econmico a partir do Estado, ao invs de um mercado
livre e altamente competitivo. Para Keynes, o Estado
deveria fazer investimentos pblicos na produo,
para garantir o pleno emprego. Se todos trabalhassem, haveria renda para que todos consumissem.
Assim ficaria criado um ciclo virtuoso de produo e
consumo, que garantiria o funcionamento do capitalismo. Vale lembrar que, quela altura, a experincia
socialista da Unio Sovitica, com sua economia planejada, j estava em curso, apresentando sinais de
sucesso, em termos de crescimento .
Juntamente com os investimentos na

produo, o Estado deveria tambm regular as relaes de trabalho e
oferecer servios sociais bsicos, de modo a permitir que as pessoas
trabalhassem tranquilas e que pudessem destinar suas rendas ao
consumo de bens. Os servios pblicos, por sua vez, tambm geravam
empregos, dinamizando ainda mais a economia.
Se voc ainda no
assistiu ao filme Tempos
Modernos, de Charles
Chaplin, tente assistilo, pois nele o autor
faz uma crtica irnica
e contundente da nova
linha de produo
introduzida pelas novas
teorias da administrao,
depois popularizada pelo
fordismo.
Este modelo j vinha sendo adotado nos Estados Unidos,

desde a dcada de 30, pelo presidente Roosevelt, com o objetivo de
tirar aquele pas da grande recesso em que mergulhara, a partir da
crise da Bolsa de Nova Iorque. Foi aplicado na Europa em reconstruo com grande xito, permitindo um ciclo de crescimento acelerado e grande abundncia no capitalismo ocidental. Resultou nos
anos de ouro, como ficaram depois conhecidos, e que duraram at
o incio da dcada de 70.
A este modelo econmico somava-se um modelo industrial,
de produo em massa, desenvolvido inicialmente na fbrica americana de automveis, Ford, no incio do sculo XX. O princpio era
produo em massa para consumo de massa. Ou seja, dever-se-ia, primeiramente, produzir em grandes quantidades, para o que se
adotaram os mtodos de administrao cientfica de Taylor e Fayol.
Estes mtodos consistiam, entre outras coisas, em se decompor
o processo de trabalho industrial em movimentos estudados e prees-
48
tabelecidos, o que permitia controlar melhor o tempo de trabalho

e reduzir o desperdcio deste. Alm disso, era preciso estimular o
consumo, o que foi feito mediante acordos coletivos com os trabalhadores, em torno de ganhos de produtividade do trabalho. Paralelamente, a publicidade e a propaganda, que ento ganhavam impulso,
encarregavam-se de estimular, em grande escala, a demanda por
bens durveis, de base industrial e tecnolgica: geladeiras, carros,
mquinas de lavar roupas etc.
Modelos de Estado de Bem-Estar Social

A despeito da semelhana entre as condies
econmicas dos diversos pases em que floresceu o
Estado de Bem-Estar Social, os modelos adotados
por cada um deles diferem significativamente. Os
tipos de benefcios e servios oferecidos, as formas
de sua proviso, bem como de seu financiamento,
variam bastante de um contexto nacional para outro,
o que tem levado os analistas do campo a procurar
entender estas diferenas e os fatores que as determinam.
Saiba mais
Nascido
na
Gosta Esping-Andersen
Dinamarca,
formado
em
sociologia e economia pela Universidade

de Copenhague e PhD pela Universidade
de Wiscosin Madison. Atualmente leciona
sociologia na Universidade Pompeu Fabra,
em Barcelona, na Espanha. Ficou conhecido
por seu livro Les Trois Mondes de ltat
Providence, que se tornou um clssico no
mbito dos estudos sobre os welfares e as
O cientista social Esping-Andersen estudou

polticas sociais. Fonte: Esping-Andersen
os arranjos de proteo social de um conjunto de
(2010).
18 pases, que fazem parte da Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE): Alemanha,
Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Irlanda, Itlia, Japo, Noruega, Nova Zelndia, Pases
Baixos, Reino Unido, Sucia, e Sua.
Atravs dessa pesquisa, Esping-Andersen concluiu que os
modelos se distinguem, ou se assemelham, em trs aspectos bsicos,
a saber:
ff
o grau de participao do Estado nas despesas com a
proteo social;
Mdulo 8
49
*Direito civil composto

dos direitos necessrios
liberdade individual liber-
ff
o grau de abrangncia da cobertura aos cidados; e
ff
o grau de proteo que o sistema oferece ao trabalhador,
e f; direito proprieda-
garantindo-lhe condies bsicas de sobrevivncia,

independentemente dele possuir ou no um emprego. A esta
ltima varivel ele chamou de grau de descomodificao
de e de concluir contra-
da fora de trabalho.
dade de ir e vir, liberdade

de imprensa, pensamento
tos vlidos; e o direito

justia: o direito de
defender e afirmar todos
os direitos em termos de
Voc deve estar se perguntando: o que descomodificao?
igualdade com os outros

e pelo devido encaminhamento processual. Fonte:
Elaborado
pela
autora
deste livro.
*Direito
poltico
direito de participar no
exerccio do poder poltico, como um membro de
um organismo investido
da
autoridade
poltica
ou como um eleitor dos

membros de tal organismo. Fonte: Elaborado pela
autora deste livro.
*Direito social se refere
a tudo que vai desde o
direito a um mnimo de
bem-estar econmico e
segurana ao direito de
participar, por completo,
na herana social e levar
a vida de um ser civilizado
de acordo com os padres
que prevalecem na sociedade. Fonte: Elaborado
pela autora deste livro.
Podemos entender descomodificao como um neologismo

derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no mbito do
comrcio, uma mercadoria barata. Segundo este autor, o capitalismo
industrial teria transformado o trabalho assalariado em commodity,
na medida em que a sobrevivncia do trabalhador dependeria inteiramente dos ganhos obtidos por ele, com sua fora de trabalho. Ou
seja, do seu salrio.
A descomodificao se d quando o indivduo tem acesso
aos bens e servios de que necessita para sua sobrevivncia, atravs
do Estado, enquanto um direito social - tal como entendido por
Marshall direitos civis*, polticos* e sociais*. Desta forma, ele
no necessita compr-los com seu salrio, o que lhe garante maior
poder de barganha em suas negociaes relativas a emprego e renda.
A garantia de direitos sociais mnimos aos trabalhadores permitiria a
estes, segundo essa tica, valorizar sua fora de trabalho. Da a ideia
de descomodificao.
Diante do exposto, cabe elencarmos as variveis existentes
para identificao do ndice de descomodificao. So elas:
ff
penso mnima, enquanto percentual dos ganhos de um
trabalhador normal, para uma pessoa;
ff
taxa bruta de reposio de uma penso padro, para uma
pessoa;
ff
nmero de anos de contribuio requerido para fazer jus
ao benefcio;
50
ff
alquota do valor da penso que financiada pelos
indivduos (alquota de contribuio individual).
Os valores destas variveis so somados e pesados pelo percentual de pessoas acima da idade mnima de direito aposentadoria, que estejam efetivamente recebendo penses. Para os benefcios relativos sade e seguro-desemprego, os procedimentos foram
idnticos, com as seguintes excees: foi includa apenas a taxa de
reposio para benefcios-padro; a alquota de contribuio individual foi omitida; e incluiu-se o prazo de carncia requerido para
recebimento dos benefcios, bem como o nmero de semanas de sua
vigncia. Quanto maior o valor deste ndice, maior , segundo esta
tese, a capacidade de um sistema de seguridade social, de emancipar os indivduos de sua dependncia do mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990, p. 22).
De acordo com Esping-Andersen (1990), os sistemas de
proteo social tambm variam conforme a quantidade de pessoas
cobertas e os critrios utilizados para inclu-las ou exclu-las de tal
cobertura. Neste sentido, os Estados de Bem-Estar Social podem ser:
ff
universalistas: atendem a todos indiferenciadamente;
ff
corporativos: restrito a corporaes profissionais; ou
ff
residuais, isto focalizados em alguns beneficirios:
geralmente, os mais necessitados (os mais pobres, os mais
velhos, as crianas ou os portadores de deficincia, por
exemplo). Destes o sistema exige que comprovem sua
necessidade, atravs de testes de meios.
*Taxa mdia de universalidade
mdia das
Esping-Andersen calcula ento uma taxa mdia de universalidade* para cada um dos pases, a qual expressa o grau em que
cada sistema de proteo cobre seus cidados.
taxas de universalidade
Por fim, o grau de participao do Estado nas despesas

com a seguridade social seria, no entendimento de Esping-Andersen,
um terceiro aspecto a explicar a variao dos regimes de proteo
social. Este ndice expressaria a relao entre financiamento pblico
e privado de um sistema e, afinal, o grau de efetivo esforo de
proteo de uma determinada nao (ESPING-ANDERSEN, 1990).
prego. Fonte: Elaborado
Mdulo 8
de
diversos
benefcios:
sade, aposentadorias e
penses e seguro desempela autora deste livro.
51
A partir da anlise destas variveis nos diversos pases selecionados, Esping-Andersen conclui que haveriam trs modelos de
Estado de Bem-Estar Social, os quais ele chama de regimes:
ff
O regime social-democrata apresentaria grande
capacidade de descomodificar a fora de trabalho,
contribuindo fortemente para a desproletarizao do
trabalhador. Os pases identificados com este regime
Sucia, Dinamarca, Noruega e Finlndia tambm
apresentariam os maiores ndices de universalidade.
Finalmente, nestes pases que ocorre a maior participao
do Estado no gasto com a seguridade social.
ff
Os regimes conservadores so aqueles que apresentam
taxas mdias de descomodificao da fora de trabalho.
Quanto universalidade na proviso de servios sociais,
embora a maioria dos cidados esteja coberta, esta
cobertura se d pela via corporativa. Ou seja, a partir
de sua insero no mercado de trabalho, segundo sua
categoria ocupacional. Isto significa que, para obter
proteo, o indivduo precisa estar empregado; e seus
benefcios e direitos dependem de sua profisso e/ou
emprego, e do sindicato ao qual est vinculado. Trata-se
de um modelo bem semelhante quele introduzido por
Bismarck na Alemanha, no final do sculo XIX, como vimos
anteriormente. E no surpreende que este seja o modelo
que vige at hoje naquele pas, bem como em diversos
outros da Europa Continental, tais como Frana, Blgica,
ustria, Pases Baixos, Itlia e Sua. O maior problema
deste arranjo que ele gera significativas diferenas
entre os direitos sociais dos indivduos, em funo de sua
categoria profissional, bem como entre os includos e os
excludos do mercado de trabalho.
Nestes pases, a participao percentual do Estado no gasto
com benefcios sociais tambm alta, mas, neste caso, isto
se deve principalmente ao expressivo gasto realizado com
o pagamento de benefcios a funcionrios pblicos, dos
quais o Estado o patro. Observamos tambm grande
participao do financiamento privado a benefcios sociais,
52
tais como aposentadorias e penses complementares, que

so institudos pelas prprias categorias profissionais.
ff
O regime liberal se caracteriza por:
ffbaixos ndices de descomodificao da fora de trabalho;
ffreduzida universalidade dos benefcios - com o
predomnio do uso de teste de meios (teste de pobreza)
para o acesso dos cidados a eles; e
ffbaixa participao do Estado nos gastos, vis--vis a alta

participao dos esquemas privados no financiamento
dos mesmos.
Os pases includos neste regime so Estados Unidos,
Austrlia, Canad, Nova Zelndia e, a partir das
reformas dos anos 80, o Reino Unido.
Para uma melhor compreenso do que abordamos at aqui,

observe o Quadro 1 que traz, segundo Esping-Andersen, os modelos
de Estado de Proteo Social.
Variveis
Modelos
Social-Democrata
Conservador
Liberal
Grau de descomodificao
Alto
Mdio
Baixo
Grau de universalidade
Alto
Mdio
Baixo
Grau de participao do Estado
Alto
Alto (pelo grande

gasto com funcionrios pblicos)
Baixo
Pases
Sucia, Noruega,
Alemanha, Frana,
Finlndia, Dinamarca.
Itlia, Blgica,
Holanda, etc.
Estados Unidos,
Canad, Inglaterra
(ps-1980).
Quadro 1: Modelos de Estado de Proteo Social

Fonte: Adaptado de Esping-Anderson (1990)
Ao explicar as diferenas entre estas tipologias, Esping-Andersen afirma que elas se devem, em grande medida, s distintas
trajetrias histricas destes pases, especialmente no que diz respeito
evoluo do seu mercado de trabalho, bem como das suas relaes
trabalhistas e sindicais. Aponta tambm para a grande importncia
da existncia, ou no, de partidos polticos ligados aos sindicatos, na
determinao dos modelos.
Mdulo 8
53
Saiba mais
Guildas, corporao artesanal, ou

corporaes de ofcio
Eram associaes de artesos de um mesmo ramo, isto ,

pessoas que desenvolviam a mesma atividade profissional,
e que procuravam, atravs da associao, garantir os
interesses de classe. Ocorreram na Europa, durante a Idade
Mdia e mesmo aps. Apesar de a maioria das guildas se
limitar s fronteiras da cidade ou comuna, algumas se
formaram sobre espao geogrfico amplo, por vezes uma
nao inteira. O segredo industrial era parte importante da
Assim, a Sucia, um expoente do

regime socialista, teria o seu padro de
proteo social explicado pela fora do
partido social-democrata naquele pas, em
sua ntima relao com os poderosos sindicatos de trabalhadores daquele pas. J
o regime de proteo minimalista dos
Estados Unidos seria determinado pela fragilidade do movimento sindical americano e
sua pouca ligao com os partidos polticos.
No entanto, os pases da Europa

Continental teriam sido indelevelmente
normalmente acontecia com a revelao destes segredos.
marcados pela tradio histrica das
Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
guildas e corporaes de ofcio (mais uma
vez, lembrem-se das aulas de histria do ensino mdio!), as quais, desde
a Idade Mdia, organizavam a proteo social aos seus membros. Estes
pases, mesmo tendo sido posteriormente governados por partidos polticos de esquerda, no lograram reverter os arranjos corporativistas j
consagrados por aquela tradio (ESPING-ANDERSEN, 1990).
instituio das guildas. A passagem para o grau de mestre
O modelo de Esping-Andersen, aqui esquematicamente reproduzido, atribui forte poder explicativo a fatores polticos na
determinao das diferenas entre os tipos de Estado de Bem-Estar
Social, identificando a influncia de trs variveis especficas:
ff
o padro de formao da classe trabalhadora;
ff
o processo de construo de coalizes polticas, durante o
florescimento da sociedade industrial; e
ff
a herana recebida por cada sociedade, relativa
hierarquia de seus grupos de status e distribuio de
privilgios entre estes.
Esping-Andersen (1990) busca oferecer uma alternativa s

teorias do Estado de Bem-Estar Social que o explicam apenas como
resultado do poder de mobilizao da classe trabalhadora, realando
a importncia da mediao deste poder, seja pelas instituies polticas (parlamentos, partidos e competio eleitoral), seja pelas instituies sociais (formais e informais), como os sindicatos e os grupos
de status, que refletem a estratificao social nos diversos pases.
54
Resumindo
Para fecharmos a Unidade 3 vale destacar alguns aspectos do Estado de Bem-Estar Social aqui estudados. O Estado
de Bem-Estar Social aquele que assume a proteo social de
todos os cidados, patrocinando e regulando os sistemas nacionais de Sade, Educao, Habitao, Previdncia e Assistncia
Social. Desenvolveu-se a partir da quebra da Bolsa de Nova
Iorque, em 1929, quando as formulaes tericas de Keynes
propunham a atuao do Estado para solucionar a grave crise
econmica.
Os modelos de Estado de Bem-Estar Social adotados
por diversos pases diferem significativamente. E foi o cientista social Esping-Andersen o responsvel pelos estudos de
arranjos de proteo social em um conjunto de 18 pases que
fazem parte da OCDE. Foi essa pesquisa que o permitiu distinguir modelos e apresentar trs aspectos de aproximao ou
discordncia nesse modelo de Estado: despesas com a proteo social; abrangncia da cobertura aos cidados; condies
bsicas de sobrevivncia (grau de descomodificao da fora de
trabalho). Como voc deve lembrar, a descomodificao ocorre
quando o indivduo tem acesso aos bens e servios de que
necessita para sua sobrevivncia, atravs do Estado, enquanto
um direito social.
Na prxima Unidade teremos a oportunidade de estudar
as teorias e os mtodos de anlise das Polticas Pblicas. Nosso
objetivo ser compreender como so identificados os problemas e formadas as agendas, com vistas tomada de decises,
implementao e avaliao dessas polticas.
Mdulo 8
55
Para saber se voc entendeu o que foi apresentado at aqui,
responda s atividades propostas. Caso tenha alguma dvida,
faa uma releitura atenciosa dos conceitos ainda no entendidos
ou, se necessrio, entre em contato com seu tutor.
1. Qual a conjuntura histrica que funda o Estado de Bem-Estar Social?

2. Quais so os modelos de Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen?
3. Quais so as variveis que contribuem na formao de um modelo de
Estado de Bem-Estar Social, segundo Esping-Andersen?
56
UNIDADE 4
Polticas Pblicas: teorias
e mtodos de anlise

ffDiferenciar
anlise poltica de anlise de polticas pblicas;
ffIndicar
os modelos tericos que influenciam a anlise de polticas

pblicas;
ffApresentar
ffExplicar
ffIndicar
caractersticas resumidas de cada modelo de anlise;
a Nova gesto pblica; e
como se forma uma agenda de poltica pblica.
Mdulo 8
57
Polticas Pblicas:
teorias e mtodos de anlise
Caro estudante,
Nesta Unidade vamos estudar as teorias e os mtodos
de anlise das Polticas Pblicas. Vamos ver como os
problemas so identificados, priorizados e formadas as
agendas de polticas pblicas, com vistas tomada de deciso,
implementao e, posteriormente, avaliao dessas polticas.
Leia com calma e ateno, anote suas dvidas e conte com o
seu tutor para auxili-lo sempre que julgar necessrio. Bons
estudos!
Voc lembra o que so polticas pblicas? Certamente no

h uma definio nica deste conceito. Muito menos, h consenso
entre os estudiosos do campo sobre qual o melhor modelo para sua
anlise. Algumas definies clssicas na literatura do campo:
ff
Para David Easton (1953, p. 129), as polticas pblicas
so [...] a alocao autorizada de valores para toda a
sociedade [...];
ff
Abraham Kaplan e Harold Laswell (1979) afirmam que
polticas pblicas so programas que projetam objetivos,
valores e prticas;
ff
Carl Friedrichh (1963), similarmente, entende que o
conceito de polticas pblicas implica em objetivos ou
propsitos;
ff
Thomas Dye (1992) afirma que tais polticas so [...] o
que quer que os governos escolhem fazer ou no fazer
[...], uma vez que, para ele, a no atuao dos governos
tambm tem grande impacto sobre as sociedades.
Mdulo 8
59
Cabe notar, contudo, que nos ltimos anos especialmente a

partir dos anos 90 com a crescente participao de grupos sociais
organizados nos processos de deciso, implementao e gesto de
polticas pblicas, estas passaram a ser entendidas no mais como
prerrogativa exclusiva do Estado. Segundo esta nova concepo,
para caracterizar uma poltica como pblica, no importa que instituies ou atores lhe do origem, mas a quem se destina.
So consideradas polticas pblicas, ento, as medidas

que atuam sobre o espao pblico, gerando ou no
bens pblicos.
A consolidao do campo das Polticas Pblicas, como atividade prtica e como objeto de reflexo, est associada ao crescimento da interveno do Estado na economia, bem como em outros
domnios da vida social, ocorrida fortemente aps a Segunda Grande
Guerra (2 metade do sculo XX), particularmente na Europa e nos
Estados Unidos. O esforo de reconstruo demandado, sobretudo
na Europa, ao lado da falncia da ideia de mercado autorregulvel
e da afirmao da teoria econmica keynesiana, estimulou governos
e instituies multilaterais a buscarem resolver problemas, ou alterarem situaes sociais consideradas inadequadas ou insatisfatrias.
Para tanto, conhecimento e planejamento foram os instrumentos
utilizados: era preciso reunir informaes detalhadas sobre o estado
de coisas e programar aes, no tempo, que produzissem efeitos desejveis.
E voc sabe quais reas do conhecimento contriburam para o

desenvolvimento das polticas pblicas?
Contribuiu, de forma definitiva, o desenvolvimento das

cincias naturais e de disciplinas como a Engenharia, a Economia,
e depois, a Administrao, a Sociologia e a Psicologia. A estas se
60
juntaram outras, ao longo do sculo XX, que passaram a fornecer as

teorias sobre as relaes de causa e efeito entre fenmenos, sociais
ou naturais.
Paralelamente ao desenvolvimento das polticas pblicas
enquanto atividades prticas at ento, quase que privativas dos
governos , emerge um campo de reflexo conceitual e terica
acerca delas, no qual se insere uma extensa linhagem de estudiosos,
de origens acadmicas diversas, que passam a produzir explicaes e
formular modelos, que tentam dar conta de:
ff
como as polticas pblicas transformam-se, de ideias em
aes e resultados;
ff
onde surgem as ideias;
ff
como elas ganham apoio poltico e legitimidade; e
ff
tambm, como e por que determinados resultados nem
sempre refletem as ideias e intenes contidas nas polticas.
Emerge assim o campo da policy analysis, que em portugus

recebe a traduo de anlise de polticas pblicas, a qual no
deve ser confundida com a anlise poltica, que se aplica a um
conjunto mais amplo de fenmenos polticos (eleies, partidos, instituies polticas, correlaes de foras entre grupos etc.). A anlise
de polticas pblicas focaliza especificamente aquelas atividades
prticas (oriundas ou no de governos, como j afirmamos) voltadas
ao espao pblico. Ela pertence, certamente, ao campo da Cincia
Poltica, possuindo, contudo, este foco bem preciso.
Tal como outras disciplinas cientficas, a Cincia Poltica

desenvolveu diversos modelos conceituais para a anlise dos
fenmenos polticos. Trataremos destes modelos na prxima
seo.
Mdulo 8
61
Modelos Tericos para a Anlise de

Polticas Pblicas
Modelos so, como explica Dye (1992, p. 20), [...] representaes simplificadas de alguns aspectos do mundo real [...], os
quais, entretanto, no competem entre si, necessariamente. Isto ,
cada um enfatiza um aspecto da ordem poltica; e assim, sua aplicao exclusiva a um dado fenmeno pode ser insuficiente para esclarec-lo. Muitas vezes, necessria a aplicao de vrios modelos
combinados, para que se possa dar conta do fenmeno em questo.
Contemporaneamente, o corpo terico relativo anlise de
polticas pblicas encontra-se razoavelmente sistematizado embora
ainda tenha sido pouco traduzido para o portugus. Deste modo, as
referncias em nossa lngua so ainda escassas neste campo. Uma
obra clssica em lngua inglesa o livro de Thomas Dye, Understanding Public Policy (1992). Nele, o autor resenha um conjunto de
modelos de anlise poltica que influenciaram a Anlise de Polticas Pblicas ao longo do sculo XX.
So eles:
ff
o modelo institucional;
ff
o modelo de processos;
ff
o modelo da teoria dos grupos;
ff
o modelo de elites;
ff
o modelo racional;
ff
o modelo incremental;
ff
o modelo da teoria dos jogos;
ff
o modelo da escolha pblica; e
ff
o modelo sistmico.
Com base nessa classificao, passamos, a seguir, a apresentar
uma breve descrio de cada um deles. Vamos l!
62
Modelo Institucional
Os estudos realizados a partir deste modelo entendem a
poltica pblica como produto das instituies polticas. Neste sentido,
focalizam prioritariamente o papel do Estado e suas instituies, na
produo das polticas pblicas. Em geral, se atm anlise de instituies governamentais especficas sua estrutura, organizao,
deveres e funes sem inquirir, sistematicamente, acerca do impacto
das caractersticas institucionais sobre os resultados da poltica.
Uma crtica que se pode fazer a estes estudos que do pouca
ateno ligao entre a estrutura das instituies polticas e
o contedo da poltica. Vale notar que o aspecto estrutural , com
certeza, relevante para a anlise, uma vez que ele afeta a formulao das polticas, bem como sua implementao, facilitando-as ou
dificultando-as.
Contudo esse modelo insuficiente para responder a perguntas

como estas: por que tais polticas foram escolhidas? A que
interesses atendem? Que interesses contrariam? Estes aspectos
so o principal objeto de interesse do modelo que veremos a
seguir.
Modelo de Processos
Os processos so uma srie de atividades polticas que conformam as polticas pblicas, a saber:
ff
Identificao dos problemas;
ff
Formulao de propostas, ou da agenda de propostas;
ff
Legitimao da poltica (busca de apoio poltico);
ff
Implementao da poltica; e
ff
Avaliao.
O modelo visa identificar como tais processos se do a partir
do comportamento dos atores polticos eleitores, burocratas, juzes,
Mdulo 8
63
grupos de interesse etc. A crtica de Dye (1992) a este modelo que,

embora ele permita entender como as polticas so formuladas,
no diz nada a respeito do seu contedo.
Modelo da Teoria do Grupo

Para os tericos que desenvolveram tal modelo, a poltica
vista como processo de obteno de equilbrio entre os interesses
de diferentes grupos. Grupos so organizaes de interesses afins,
que pressionam os governos para o atendimento de suas demandas.
Neste sentido, as anlises colocam foco privilegiado sobre a interao
entre eles. Assim, os grupos so os agentes intermedirios entre os
indivduos e os governos, e a arena poltica o locus onde diferentes
grupos travam disputas para influenciar as polticas pblicas. Neste
sentido, o sistema poltico deve oferecer o ambiente institucional para
a administrao desses conflitos. A poltica pblica , para esta teoria,
o resultado destas disputas.
Naturalmente, os grupos so muito distintos quanto aos
recursos de que dispem para influenciar as decises relativas s polticas pblicas. O tamanho dos grupos, seu poder econmico, sua
coeso interna, sua maior ou menor capacidade de vocalizar seus
interesses e influenciar a opinio pblica tudo isto se constitui em
recursos que so acionados pelos grupos no momento da disputa
e que determinam desde a escolha das questes que so objeto da
poltica, at o seu contedo e os meios de sua implementao.
Modelo Elitista
Para este grupo, a poltica o resultado de preferncias
e valores de elites governamentais. Neste sentido, no haveria influncia significativa, por parte dos governados, sobre as polticas
pblicas. O pressuposto aqui de que estes so apticos e mal informados, cabendo, ento, s elites moldar a opinio pblica, de acordo
com suas prprias preferncias.
Considerando tal pressuposto, no haveria mudanas e inovaes muito significativas nas polticas pblicas, mas apenas ajustes
64
marginais e incrementais, decorrentes de mudanas operadas nas

prprias elites, as quais seriam, por sua vez, conservadoras.
importante ressaltarmos ainda que, nessa perspectiva, as
elites estariam sempre de acordo quanto s normas fundamentais do
sistema social, o que nem sempre se comprova; e as instituies democrticas, como as eleies e os partidos, teriam apenas um papel
simblico, de ligar os governados ao sistema poltico, legitimando-o.
Modelo de Poltica Racional

Uma poltica racional aquela que atinge o mximo ganho
social. Ou seja, ganhos que excedam os custos incorridos na produo
da poltica. Naturalmente, os custos considerados aqui no so
apenas os econmicos ou financeiros, mas os polticos, sociais etc.
Assim, a poltica uma razo positiva entre os valores alcanados e os recursos despendidos, superior a qualquer outra alternativa possvel.
Tal teoria tem como pressupostos que os tomadores de
deciso:
ff
conheam todas as preferncias e valores da sociedade e
sua importncia relativa;
ff
conheam bem todas as alternativas polticas possveis e
suas consequncias;
ff
faam corretamente o clculo de custos entre os valores
alcanados e os custos de realizao; e
ffselecionem a alternativa poltica mais eficiente.

Uma poltica racional, portanto, requer informao, capacidade preditiva e competncia para calcular a relao entre os custos
e benefcios envolvidos.
Trata-se de um modelo prescritivo, na medida em que
assume que os resultados sero timos se o processo planejado
for seguido. Mas tambm descritivo, j que tende a considerar as
decises como resultado do clculo de um decisor bem informado
quanto s alternativas, bem como quanto a seus custos e consequncias.
Mdulo 8
65
As limitaes de tal modelo so diversas, entre as quais sua

reduzida capacidade de explicar a autonomia e o poder dos indivduos para realizar escolhas. Do mesmo modo, no se leva
em conta que o nmero de variveis econmicas, polticas, sociais e
culturais, envolvidas no processo de produo de polticas pblicas,
imenso, no sendo possvel aos decisores manipul-las completamente.
Modelo Incremental
De acordo com este modelo, as polticas pblicas jamais
promovem nem devem promover alteraes muito radicais
no status quo. Assumindo a crtica ao modelo racional, de que h
inmeras variveis incontrolveis nos processos polticos e sociais,
e que sua manipulao e seu controle so incertos, os autores alinhados com esta perspectiva prescrevem, aos tomadores de deciso,
uma atitude de cautela. Neste sentido, as aes propostas devem
buscar resultados modestos, mas efetivos, que podero servir de base
a novas aes, igualmente brandas, no futuro. Da o carter incremental das polticas pblicas que recomendam.
Tal modelo parte ainda do pressuposto de que os indivduos
esperam do governo a satisfao de demandas pontuais e especficas, diferentemente dos indivduos supostos pelo modelo racional,
os quais buscariam maximizar seus valores isto , obter da ao
governamental o mximo de benefcios possveis, para si e para os
seus.
Polticas incrementais tambm ofereceriam a vantagem de
apresentarem baixo custo poltico, j que no exigiriam grandes alteraes na alocao de recursos, nem esforos para aplacar ou compensar descontentamentos diversos, comuns em aes muito inovadoras e abrangentes.
Modelo da Teoria dos Jogos

A teoria dos jogos se aplica s situaes em que as decises
de apenas um ator no garantem o resultado desejado; este depende
66
ainda de escolhas feitas por outros atores envolvidos na mesma

situao, em posies conflitantes. So situaes em que os resultados das escolhas dos atores so interdependentes, tais como
na diplomacia internacional, nas negociaes nos parlamentos, ou
mesmo no trnsito.
Cada situao tomada como um jogo, de que participam
vrios jogadores, com interesses diversos, a partir de regras estabelecidas. Estas descrevem as escolhas possveis para cada um deles. E,
dependendo das escolhas efetivamente feitas por cada um, o resultado variar, do melhor ao pior, para cada um ou para todos.
A modalidade mais simples de um jogo a que se encontra
representada pela matriz apresentada no Quadro 2.
Jogador A
Jogador B
Alternativa A1
Alternativa A2
Alternativa B1
Resultado A1B1
Resultado A2B1
Alternativa B2
Resultado A1B2
Resultado A2B2
Quadro 2: Matriz de um jogo simples

Fonte: Elaborado pela autora deste livro
Esta matriz utilizada para um exemplo clssico na teoria dos

jogos: o Dilema do prisioneiro, cujo enredo o que se segue.
Dois prisioneiros, parceiros num determinado crime, so investigados separadamente pelas autoridades policiais. Ambos sabem
que, se nenhum deles confessar o crime, no haver provas suficientes para sua condenao e eles s sofrero uma pena de recluso
por trinta dias. Se ambos confessarem, entretanto, pegam uma pena
de 1 ano. Estas regras, portanto, fazem com que ambos tenham incentivos para no confessarem o crime.
Contudo, o delegado responsvel pela investigao prometeu,
a cada um deles, que se um confessar e o outro no, o confessor no
ter pena alguma; enquanto que aquele que no confessou ser condenado a 5 anos de priso.
Diante destas circunstncias, cada um teria incentivos para
confessar, qualquer que seja a deciso do seu parceiro. Do ponto
de vista de cada um deles, as alternativas so as seguintes: se eu
confesso e meu parceiro tambm o faz, eu pego 1 ano de cadeia; se
Mdulo 8
67
apenas eu confesso, estarei livre; se ningum confessar, pegaremos

30 dias.
Desta forma, os melhores resultados para cada indivduo (a
liberdade, ou apenas 1 ms de priso), dependem da deciso do
outro ou seja, so solues interdependentes. A liberdade total
depende de um confessar e do outro no confessar; e a pena de 30
dias de cadeia, depende de nenhum deles confessar.
A pior situao, por outro lado, a daquele que no confessa,
enquanto seu parceiro confessa, pois ele pagar, sozinho, os 5 anos de
priso. A estratgia menos arriscada, portanto, a de confessar: pois,
se o parceiro tambm confessar, ambos sero detidos por apenas um
ano; e se outro no confessar, ele estar completamente livre.
Esta uma estratgia denominada minimax, pois minimiza
as perdas mximas, ou maximiza os mnimos ganhos. Nem sempre,
contudo, os atores se comportam de forma to racional, no sentido
de preferir perder menos ou ganhar o mnimo. Da mesma forma,
nem sempre tm informao suficiente para avaliar todas as perdas e
ganhos possveis. Assim, a teoria dos jogos no seria capaz de explicar
a ao dos decisores, nem dos cidados, em qualquer circunstncia.
Mas, de qualquer forma, ela pode ser til para indicar como indivduos ou grupos se posicionam diante de circunstncias competitivas.
Modelo da Escolha Pblica

Este modelo entende as polticas pblicas como resultado de
decises coletivas, a partir de indivduos preocupados, fundamentalmente, com seus interesses particulares. Consiste na aplicao dos
conceitos da economia clssica especialmente o conceito de indivduo maximizador de seus interesses privados s polticas pblicas.
Assim, o modelo assume que todo e qualquer ator poltico
eleitores, polticos, burocratas etc. se move no sentido de extrair
o mximo benefcio privado da poltica, bem como do mercado.
Mesmo assim, eles so capazes de chegar ao maior benefcio comum.
Indivduos autointeressados esclarecidos so capazes de chegar a um
acordo um contrato atravs do qual se estabelece o governo,
68
o qual por seu turno, lhes garantir segurana, liberdade e o direito

sobre a propriedade.
Os tericos da escolha pblica entre os quais se destaca
o ingls James Buchanan so herdeiros diretos dos contratualistas,
especialmente de John Locke. Neste sentido o governo deve existir
apenas para corrigir as falhas do mercado. Entre elas, a proviso
de bens pblicos. Segundo o modelo, s o governo pode prover
bens pblicos, isto , aqueles bens que, como vimos, so indivisveis e, uma vez providos, no so de uso exclusivo daqueles que o
proveram. Por exemplo, o aparato de defesa de um pas, cujos custos
somente o governo pode pagar.
Outro tipo de falha de mercado so as externalidades.
Ou seja, quando a atividade de um indivduo, grupo, governo ou
empresa impe custos a outros, os quais no podem ser compensados. Por exemplo, a poluio do ar ou das guas. Neste caso, a
funo do governo regular as atividades que apresentem externalidades, impondo custos ou penalidades a quem as produz.
A teoria da escolha pblica ajuda a explicar porque os partidos
polticos e candidatos no apresentam alternativas claras de polticas
pblicas a seus eleitores. Polticos, na verdade, esto principalmente
interessados em ganhar eleies; e, para tanto, devem evitar propostas muito radicais ou precisas. necessrio esconder o jogo,
valorizando os benefcios e ocultando os custos das propostas apresentadas. Por esta razo, tendem a ser pouco claros, superficiais e
moderados, nas suas plataformas polticas.
Da mesma forma, o modelo esclarece o papel de alguns
grupos de interesse nas polticas pblicas, que permanecem sempre
em vantagem com relao ao pblico em geral. Grupos econmicos tais como alguns prestadores de servios pblicos de telefonia, energia eltrica e outros , que recebem subsdios e/ou so
muito bem remunerados em suas atividades, sem necessariamente
prestarem bons servios. Apesar disto, estes grupos dificilmente tm
sua posio ameaada, uma vez que quem lhes paga so os contribuintes, ou consumidores, que so desorganizados e dispersos, no
tendo, portanto, fora poltica para se contrapor a eles, que permanecem sempre em vantagem.
Mdulo 8
69
Modelo Sistmico
Baseado na teoria dos sistemas, foi proposto por David
Easton (1953) e trata-se, certamente do modelo analtico em polticas pblicas com maior popularidade na literatura. Ao enfatizar os
processos, em oposio a instituies ou estruturas, o modelo
possibilita tratar complexos fenmenos polticos em uma perspectiva
dinmica, representando um avano, em relao a anlises mais tradicionais, mais restritivas e estticas.
O modelo sistmico, representado na Figura 1, identifica as
dimenses significativas do ambiente que geram as demandas para o
sistema poltico e as caractersticas significativas desse sistema poltico,
que o capacitam a transformar demandas em decises e polticas
pblicas, preservando, ao mesmo tempo, sua estabilidade. O modelo
procura explicar como os estmulos ambientais e as caractersticas
do sistema poltico afetam o contedo da poltica pblica, e como
a poltica pblica afeta o ambiente e a dinmica do sistema poltico,
atravs de processos de feedback. Neste sentido, o sistema poltico
seria um conjunto de estruturas e processos inter-relacionados, cuja
funo seria alocar recursos e valores na sociedade.
Tendo em vista um determinado ambiente tudo aquilo que
externo ao sistema poltico , determinadas foras (os chamados
inputs) penetram o sistema poltico e nele so processadas, gerando
resultados (os outputs), os quais consistem em decises de alocao
de valores na sociedade. Ou seja, polticas pblicas. Veja o sistema
apresentado na Figura 1:
70
Sistema Internacional
Global
Sistema Nacional
(Social, econmico, cultura, etc)
Demandas
INPUTS
Apoios
Sistema
Poltico
withinputs
Decises
e Aes
OUTPUTS
Retroalimentao
(feedback)
Figura 1: Sistema poltico
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Os inputs so as demandas e apoios encaminhados ao sistema

poltico. Podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e servios,
como sade, educao, estradas, transportes etc. ou demandas por
participao, como direito ao voto ou representao poltica. Os
apoios nem sempre esto vinculados a demandas ou polticas especficas , mas podem estar direcionados ao prprio sistema poltico,
ou para quem governa. Exemplos de apoio so a obedincia civil (o
cumprimento de leis e regulamentos); a participao poltica, mesmo
no simples ato de votar; o respeito autoridade do Estado e suas
instituies. Estes so apoios passivos, pois no exigem nenhum
esforo especial por parte dos atores envolvidos e podem resultar
at mesmo da conformidade obtida mediante a socializao. Mas
h apoios tambm ativos, como o envolvimento na implementao
de determinados programas governamentais, a participao em
manifestaes pblicas, etc. Alm disso, os apoios podem ser afirmativos, que quando expressam legitimao, credibilidade; ou,
negativos, quando representam a negao da legitimidade. A sonegao de impostos, a absteno eleitoral, as manifestaes popu-
Mdulo 8
71
lares de protesto se constituem em atos de negao de apoio, seja ao

governo, seja ao prprio regime poltico.
Os inputs de demanda e de apoio no esto restritos ao plano
interno de qualquer sociedade nacional. Especialmente no mundo
contemporneo globalizado, no qual se fragilizaram as barreiras
nacionais, cada pas , cada vez mais, afetado pelo que acontece
externamente a ele. Basta lembrar os abalos que a economia brasileira vem sofrendo atualmente, provocados pela crise econmica
gerada no hemisfrio norte. Alm disso, nos mais diversos aspectos
da ordem social contempornea religio, cultura, segurana, meio
ambiente h questes que envolvem interesses de diversos pases.
No modelo sistmico, o sistema internacional/global contm
as sociedades nacionais, que formam cada uma delas um sistema
nacional. Os sistemas nacionais, por seu turno, so compostos por
diversos subsistemas:
ff
o subsistema econmico (relaes de produo, troca,
circulao de bens e servios);
ff
o subsistema social (relaes de classe, gnero, etnia,
geraes, etc.);
ff
o subsistema cultural (manifestaes artsticas, religiosas,
etc.); e,
ff
em especial, o subsistema poltico, constitudo pelo conjunto
das instituies do executivo, do legislativo, do judicirio,
alm das instituies de representao de interesses, da
administrao pblica e das foras de segurana pblica.
no sistema poltico que se d o processamento dos inputs.

Deste processamento resultam as polticas pblicas. nele tambm
que se originam e se manifestam os withinputs: estmulos (demandas
e apoio) que se originam do prprio sistema poltico: dos agentes
do executivo (ministros, burocratas, tecnocratas, etc.), dos parlamentares, dos governadores de estado, do judicirio.
Algumas crticas tm sido apontadas quanto concepo
geral do modelo sistmico. Primeiro, assume uma excessiva reduo
lgica dos processos, em termos de demandas e apoios convertidos
em sadas. Ou seja, no mundo prtico da elaborao de polticas
72
raramente as coisas so to simples. O reconhecimento de alguns

processos (manipulao de linguagem, criao de crises, imposio
de agendas para autoridades ou mesmo simulao de polticas, por
exemplo) um importante corretivo de ingnuas hipteses encontradas na teoria dos sistemas.
Em segundo lugar, o enfoque sistmico enfatiza a importncia
do processo central de converso no interior do sistema poltico
a caixa preta (black box) , isto , a tomada de decises. No
entanto, d-lhe pouca ateno, ao compar-lo s demandas e apoios
externos. Isso indica a necessidade de os estudos basearem-se no
apenas na anlise de sistemas, mas tambm na dinmica da tomada
de decises.
Uma terceira crtica refere-se ao fato de o sistema e, em particular, a forma em que os processos ocorrem dentro da caixa preta
constiturem o prprio objeto da ao poltica. A relao entre as
entidades de governo est sujeita a ajustes contnuos, na medida em
que obrigaes e oramentos so alterados. Representaes sistemticas do processo de polticas tendem a dar aos conflitos a aparncia de jogos. Nesse caso, o problema reside na possibilidade de
a poltica tratar tanto da garantia de um resultado especfico quanto
da mudana nas regras do jogo. A essas objees possvel acrescentar o risco da anlise resvalar para a reificao* do sistema e
assumir um vis conspiratrio que no encontra amparo em evidncias empricas e em nada contribui para explicar consistentemente as
polticas pblicas.
As teorias e mtodos de Anlise de Polticas Pblicas tm se
modificado ao longo do tempo, desde o final da Segunda Guerra,
quando elas comearam a tomar corpo, at os nossos dias. Tais
mudanas esto fortemente correlacionadas com mudanas nas
prprias Cincias Sociais, no que diz respeito:
*Reificao qualquer
processo em que uma
realidade social ou subjetiva de natureza dinmica e criativa passa a
apresentar determinadas
caractersticas fixidez,
automatismo, passividade
de um objeto inorgnico, perdendo sua autonomia e autoconscincia.
Fonte: Houaiss (2009).
ff
sua ontologia (aquilo que entendido como a natureza
da realidade);
ff
sua epistemologia (quais as relaes entre o
conhecimento e aquele que se prope a conhecer o
sujeito do conhecimento); e
Mdulo 8
73
ff
sua metodologia (como se pode conhecer).
Os primeiros desenvolvimentos eram fortemente assentados
no positivismo, tradio cientfica fundada no sculo XIX, segundo
a qual a realidade existe e possui leis de causa e efeito, que podem
ser conhecidas (ontologia); o conhecimento acerca dela no est
sujeito a juzos de valor do pesquisador (epistemologia), devendo ser
feito a partir de hipteses que possam ser empiricamente testveis
(metodologia).
Estes pressupostos mudaram bastante durante o sculo XX, de
modo a consolidar, cada vez mais, nas Cincias Sociais, a ideia de que
a realidade existe, mas no pode ser completamente entendida nem
explicada, graas multiplicidade de seus determinantes e mediao
exercida pelos valores do pesquisador, no processo de conhecimento.
Neste sentido, a atitude do pesquisador deve ser pluralista e tolerante
com a diversidade de abordagens possveis. O fundamental para aquele
que busca conhecer a realidade social partir de boas teorias, deixando
claros seus pressupostos, para que o resultado de sua pesquisa possa ser
avaliado pelos seus pares (POPPER, 2008).
Do mesmo modo, o foco da anlise de polticas pblicas variou,

conforme interesses e modismos de poca. Nos anos 60, a
principal preocupao dos analistas era com os processos de
tomada de deciso. Quem decidia, afinal? As elites? Os grupos
de interesse em competio? A burocracia, por meios racionais?
J na dcada de 70, o foco das anlises voltou-se para a implementao das polticas: por que to difcil transformar um plano
em realidade? Que fatores intervm e mediam tal processo? Que papel
a desempenham burocratas e profissionais? Que diferena faz se uma
poltica implementada de cima para baixo ou de baixo para cima? Perpassando todas estas questes estava o entendimento de que Polticas
Pblicas envolvem a soluo de problemas pelo governo.
A partir dos anos 80, prosseguindo pelos 90, sob forte influncia da teoria da escola pblica, ganhou fora a ideia de que o
74
governo, ao invs de resolver problemas, acabava por agrav-los, na

medida em que interferia nos mercados e atribua grande poder aos
burocratas, distorcendo a dinmica natural das relaes sociais e
polticas. Esta mudana de abordagem est associada s mudanas
na orientao econmica, em direo s concepes monetaristas
e proposta de Estado Mnimo, colocadas em prtica no mundo
capitalista avanado, especialmente na Gr Bretanha de Thatcher e
nos Estados Unidos de Reagan. Do mesmo modo, a administrao
pblica passa a ser vista como uma forma de gesto, dando origem
ao modelo chamado de A Nova Gesto Pblica.
Para alguns autores, a Nova Gesto Pblica seria uma
fuso virtuosa dos preceitos da gesto privada eficincia, produtividade, qualidade - com os valores mais tradicionais da administrao pblica democracia, transparncia, equidade e probidade
(PERRY; KRAMER, 1983). Para outros, esta expresso no passaria
de uma cesta de compras (POLLITT, 1995), na qual se colocou um
sortimento variado de conceitos, procedentes de diversas disciplinas
(administrao, teoria das organizaes) sem fundamentao terica
muito consistente (WOLLMANN, 2001).
Seus princpios preconizam, em linhas gerais:
ff
Mudana da gesto oramentria para o modelo de centro
de custos, os quais so medidos a partir dos resultados
alcanados e no dos insumos investidos.
ff
Introduo de relaes contratuais no interior das
organizaes
desempenho.
pblicas,
vinculando
recompensa
ff
Reestruturao das funes estatais de planejamento e
prestao de servios, separando-as em agncias distintas,
ligadas por contratos. Medida tambm conhecida
como contratualizao. Segundo Santos (2000), a
contratualizao pode se dar pela terceirizao isto ,
a completa transferncia total da atividade para uma
empresa do setor privado; ou atravs da transferncia de
atribuies, meios materiais e humanos a uma entidade
privada que assume a gesto e a prestao dos servios.
Mdulo 8
75
ff
Pulverizao das agncias de proviso de servios em
unidades de menor tamanho possvel, tendo em vista
garantir maior nmero de opes aos usurios.
ff
Instituio da concorrncia pblica entre agncias
pblicas, privadas lucrativas e privadas no lucrativas,
para a obteno do direito prestao de servios sociais.
ff
Atribuio de maior poder discricionrio para os executivos
e gerentes do setor pblico (DUNLEAVY; HOOD, 1994,
p. 9 apud LONGO, 2001, p. 16).
Esperava-se, destas estratgias, que elas favorecessem o

aumento da produo com menor custo; a maior agilidade nas
tomadas de deciso; e a maior satisfao dos usurios com os servios
(BRESSER PEREIRA, 1997; TOH; SOLARI, 1997; KETTL, 2000).
Seu elemento chave seria a promoo da disperso do poder
(CLARKE; NEWMAN, 1997, p. 29) no interior do Estado, especialmente em favor dos gerentes. Let the managers manage (Deixem
os gerentes gerir), foram as palavras de ordem que ganharam popularidade neste contexto.
Para alguns observadores, estas prticas teriam permitido
um maior controle dos polticos sobre os funcionrios (HALLIGAN,
1997). Para outros, entretanto, a concepo gerencialista teria
invadido o prprio territrio da poltica (CLARKE; NEWMAN, 1997;
POLLITT, 1995), trazendo efeitos sobre a prpria concepo de democracia.
No mbito da Anlise de Polticas Pblicas, estas mudanas
promoveram o seu afastamento tanto do modelo racional quanto do
modelo sistmico de Easton, vistos anteriormente; e um retorno aos
modelos institucionalistas, voltados para a anlise dos impactos das
instituies nos processos de produo de polticas e nos prprios
resultados das mesmas. Este retorno, no entanto, no significou uma
volta ao passado, tendo envolvido uma grande ampliao do
campo institucionalista nas Cincias Sociais em especial, na Sociologia, na Cincia Poltica e na Economia , que se tornou infinitamente mais diverso e plural.
76
Ciclos de Polticas Pblicas

A despeito do revs sofrido pelo modelo racional, na Anlise
de Polticas Pblicas, permanece ainda bastante em voga a utilizao
do esquema do Ciclo de Polticas Pblicas, como ferramenta metodolgica. A ideia de que a produo de Polticas Pblicas se d em
estgios, bem como a tentativa de defini-los, remonta ao ps-guerra,
tendo sido objeto de investigao e anlise de diversos autores,
durante o sculo XX (SIMON, 1947; LASWELL, 1956; MACK, 1971;
ROSE, 1973; JENKINS, 1978; HOGWOOD; GUN, 1984). Os crticos
deste artifcio enfatizam, sobretudo, o fato de ele criar a falsa iluso
de que h uma perfeita separao temporal entre os diversos processos envolvidos nas polticas pblicas, como se, por exemplo, a
implementao ocorresse somente, e rigorosamente, aps concluda
a fase de escolha de alternativas de poltica; ou de que esta sucederia, necessariamente, a um processo criterioso de identificao de
alternativas possveis. No mundo real, dizem os crticos, os processos
so muito mais complexos e interativos. Alm disso, ele no ajuda a
explicar como e por que uma poltica passa de um momento a outro
(JENKINS-SMITH; SEBASTIER , 1993).
Apesar das crticas, muitos autores permanecem utilizando o
modelo, a partir do entendimento de que ele uma estrutura racional
que permite, contudo, considerar a complexidade da realidade. Mas
desde que seja, de fato, tomado como um modelo isto , uma simplificao.
Conforme j dissemos, h diversas concepes do Ciclo de
Polticas, com algumas pequenas variaes entre elas. Em comum,
as diversas propostas apresentam as fases de formulao, implementao e avaliao das polticas.
Diversos autores, contudo, apontam para a importncia da
especificao de alguns passos preliminares formulao, que so:
a identificao de um problema e a construo de uma agenda. Estes
passos constituem-se de processos fundamentais, nos quais alguns
problemas ganham prevalncia sobre outros; onde os beneficirios (e
os no beneficirios) so definidos; e onde, enfim, so colocados em
Mdulo 8
77
marcha os prprios dispositivos do sistema poltico democrtico: as

eleies, os partidos, os candidatos.
Trataremos, nas subsees a seguir, das diversas fases do
Ciclo:
ff
Identificao do Problema/Formao da Agenda de
Polticas Pblicas;
ff
Formulao da Poltica/Tomada de Decises;
ff
Implementao; e
ff
Avaliao.
Identificao do Problema/ Formao da Agenda de
Polticas Pblicas
A definio de um problema depende essencialmente do
modo como os decisores e a sociedade compreendem uma determinada questo. Desta definio depende, por sua vez, o modo como
problema ser discutido e que solues sero apontadas.
Considerando que os fatos no falam por si mesmos, mas
dependem de interpretao; e que as interpretaes podem ser
diversas, competitivas e conflitantes, temos a um momento de
grande efervescncia poltica.
Por exemplo, a questo das populaes que dormem nas
ruas. Ela pode ser interpretada como ausncia ou insuficiente oferta
de habitao para populao de baixa renda; ou como falta de policiamento e de polticas repressivas, que inibam as pessoas de ocupar
o espao pblico para fins privados. A poltica pblica, para este
caso, depender da interpretao do problema que venha a prevalecer. Mas depender, antes disso, dos atores polticos envolvidos:
da orientao poltico-ideolgica dos partidos polticos existentes, da
mobilizao de grupos sociais, das posies assumidas pelos rgos
de mdia e da capacidade de resistncia ou de veto dos diversos interessados naquela questo.
Segundo a corrente chamada pluralista da Cincia Poltica
(DAHL, 2001), as Polticas Pblicas resultam da competio livre
entre ideias e interesses dos diferentes grupos sociais. Para ela,
78
o grande jogo poltico estaria aberto para todos, nas democracias

liberais. No entanto, numa outra vertente, Schattschneider (1960,
p. 80), argumentou que, mesmo nas democracias liberais [...] os
mais necessitados no so os que mais participam do jogo poltico,
porque quem decide quem participar no jogo exatamente quem
decide o que o prprio jogo.
Schattschneider (1960) demonstrou que o principal poder
dos governos consiste em administrar os conflitos, antes que eles
cheguem esfera pblica. Assim, os atores dominantes do jogo
poltico - grupos de presso, partidos polticos e instituies determinam o escopo e a extenso dos conflitos. A capacidade de
manipular a agenda pblica, incluindo ou priorizando questes,
denominada por ele de mobilizao dos desvios, e visa organizao da agenda de conflitos. A Poltica Pblica, enquanto atividade prtica consistiria, assim, na conteno e no gerenciamento do
conflito, atravs da mobilizao dos desvios, da incluso ou excluso
de questes, da obstruo de certos temas na agenda pblica.
Desta forma, a definio do problema uma forma fundamental de exerccio de poder. E a definio das alternativas para
enfrent-lo seria o supremo instrumento de poder, na medida em
que estas alternativas definiro que conflitos sero equacionados. Os
demais sero simplesmente excludos da agenda.
Numa direo semelhante de Schattschneider (1960), Offe
(1984) afirma que nos sistemas capitalistas as demandas anticapitalistas ou que ameaam os interesses do capital so filtradas e bloqueadas. Assim, nem todas as informaes estariam disponveis livremente no ambiente, para quem quisesse colh-las, mas apenas
aquelas que no afetam negativamente o sistema capitalista.
Outro aspecto relevante no estudo da formao da agenda
o que diz respeito no deciso. Como apontou Dye (1992), o
poder reside tanto na capacidade de comandar uma ao, quanto de
comandar a inao. Ou seja, relevante tambm considerar o poder
que determinados grupos possuem de evitar que uma deciso seja
tomada o chamado poder de veto, que pode ser exercido explcita
ou disfaradamente.
Mdulo 8
79
Contemporaneamente h que se considerar ainda que cada

vez maior o uso da mdia e do marketing na definio da agenda
de polticas pblicas, o que leva alguns observadores a afirmarem
que, nas democracias desenvolvidas, o poder de estabelec-la estaria
migrando das mos dos polticos e burocratas para as dos profissionais de marketing. As polticas estariam sendo, ento, vendidas
como produtos, a partir do apelo dramtico de sua embalagem,
em detrimento das ideias e utopias. Isto configuraria uma ameaa
democracia liberal, segundo a qual os eleitores deveriam votar nos
partidos e candidatos em funo de suas ideias e propostas.
Formulao da Poltica e Tomada de Decises

O momento da formulao de propostas de poltica, e a
tomada de decises que o acompanha, constitui uma fase crucial
do processo de produo de polticas pblicas. A deciso uma
escolha entre alternativas de curso de ao, feita pelos formuladores
da poltica, ocorrendo numa srie de pontos no tempo e no espao.
A formulao de uma poltica tambm consiste num processo,
que implica diferentes etapas, tais como:
ff
a reunio/coleta e sistematizao de dados e informaes;
ff
a anlise dos mesmos de acordo com estruturas tericas e
ideolgicas (valores/interesses); e
ff
a tomada de decises. Esta, por seu turno, atravessa todo o
ciclo das polticas pblicas, desde a definio do problema
e sua incluso na agenda, at a escolha de objetivos e
estratgias.
Alm de percorrer todas as etapas do ciclo das polticas

pblicas, as decises so tomadas em diferentes arenas e em todos
os nveis da administrao pblica. Ora podem tratar de poltica macroeconmica, privativa de altas autoridades nacionais, ou de problemas de trnsito, no nvel de deciso de funcionrios da administrao municipal, ou de um bairro de uma cidade, ora podem tratar
de questes da Educao em esfera nacional, ou de assuntos educacionais no nvel estadual ou municipal.
80
Todas estas decises envolvem a considerao de valores e

interesses polticos, econmicos, culturais, ticos, religiosos etc. Ou
seja, a tomada de decises um processo multidimensional e multidisciplinar, muitas vezes encadeado ou interativo, posto que uma
deciso afeta outras, que por sua vez podem obrigar reviso da
deciso inicial, o que produzir novos efeitos; e assim sucessivamente.
Os modelos de anlise dos processos decisrios coincidem
basicamente com a classificao exposta na seo anterior, acerca
dos Modelos de Anlise de Polticas Pblicas, e refletem distintas concepes tericas sobre a relao entre Estado e Sociedade. Outra
perspectiva terica, contudo, no est contida no esquema apresentado anteriormente, embora merea especial meno, na medida em
que se trata de uma importante inovao neste campo. Trata-se do
Corporativismo.
De acordo com Schmitter (1974 apud ARAJO; TAPIA, 1991,
p. 9):
Corporativismo pode ser definido como o sistema de
representao de interesses no qual as unidades constituintes so organizadas num nmero limitado de categorias singulares, compulsrias, no competitivas, hierarquizadas, as quais so reconhecidas ou licenciadas, seno
criadas pelo Estado, e portadoras de um monoplio
deliberado de representao, dentro das respectivas categorias, em troca de observarem certos controles sobre a
seleo de seus lderes, bem como sobre a articulao de
demandas e apoios.
Os processos decisrios em tal sistema envolvem a intermediao e negociao de interesses entre agncias estatais e estas organizaes, que se comprometem a assegurar a aceitao por parte
de seus membros, na implementao de acordos polticos. Para
alguns crticos, o corporativismo um arranjo poltico que funciona
em favor dos interesses do capital, na medida em que doma a
classe trabalhadora, fazendo-a abdicar de meios mais drsticos de
reivindicao, em troca da barganha e do acordo da concertao.
Mdulo 8
81
Formas variadas de arranjos corporativos so adotadas em

vrios pases como a Sucia, Noruega, Sua, Blgica, Holanda,
Frana, Alemanha e ustria, onde convivem instituies tpicas da
democracia liberal, como os partidos, parlamentos, imprensa, etc.
Outras experincias corporativas tambm ocorreram no New Deal
(o Novo Pacto proposto pelo presidente Roosevelt, para a reconstruo dos Estados Unidos, aps a grande crise de 1929), e na Inglaterra, durante o perodo entre guerras.
Apesar das grandes diferenas verificadas entre estas experincias, alguns aspectos elas possuem em comum. Como esclarecem
Streeck e Schmitter (1985, p. 14):
Em todos os casos, o corporativismo significa a fuso ou
interpenetrao, de fato, do Estado com modalidades
no-estatais de tomada de decises, por meio da incluso institucionalizada dos interesses privados no processo
burocrtico do Estado. Isto d luz ao desenvolvimento de
novas formas de administrao pblica, de participao
dos grupos de interesses nos processos administrativos e
de novas ideologias sobre a participao poltica.
Enquanto modelos de poltica pblica baseados no mercado

procurariam liberar os interesses individuais, o modelo corporativo
objetivaria utilizar os interesses coletivos como meio de criar e manter
um nvel aceitvel de ordem social, por permitir o consenso nos processos de formulao e implementao de polticas pblicas.
Implementao
A implementao era considerada, at a dcada de 70, um
momento em que as polticas pblicas saam do territrio da poltica
e ingressavam no da administrao. Ou seja, uma fase em que os
conflitos de interesses e os embates estratgicos dos diferentes atores
polticos no teriam mais lugar, uma vez que os processos decisrios teriam terminado, cabendo agora aos burocratas e prestadores
de servio efetivar o que fora decidido. Esta viso era amplamente
tributria da concepo segundo a qual poltica pblica e admi-
82
nistrao pblica consistem em duas esferas distintas de ao, sem

qualquer relao entre si.
principalmente atravs da publicao dos trabalhos de
Derthick (1972) e de Pressman e Wildavsky (1973), que o tema
ganha renovada relevncia. Este ltimo levaria o imenso e provocativo ttulo de Implementao: Como Grandes Expectativas Geradas
em Washington so Solapadas em Oakland; Ou, Por Que to Surpreendente que Programas Federais no Funcionem: uma Saga de
Dois Observadores Solidrios que Tentam Construir um Senso Moral
sobre Esperanas Arruinadas. A partir da anlise do processo de implementao de um programa de desenvolvimento econmico em
Oakland, Califrnia, por uma agncia local, os autores chamariam a
ateno para a necessidade de se garantir algumas condies para
uma implementao efetiva: clara definio e compreenso dos
objetivos da poltica; disponibilidade de recursos; capacidade dos
gestores de reunir e controlar estes recursos; capacidade do sistema
de se comunicar com e controlar os indivduos e organizaes envolvidos nas tarefas.
Estas recomendaes estimularam o surgimento de importante literatura sobre o tema, inclusive com relevantes crticas perspectiva um tanto autoritria que elas traziam embutida, na medida
em que tratavam a implementao como um processo a ser controlado de cima para baixo. J nos anos 80, a partir destas crticas, Wildavsky, em parceria com Browne e outros autores, reveria a posio
assumida anteriormente, abrindo espao para uma concepo de implementao de baixo para cima, na qual entenderia tal processo
como um aprendizado, no qual os implementadores (a burocracia ao
nvel da rua) bem como a clientela (os cidados) exerceriam tambm
papis polticos.
Na medida em que a implementao passa a ser vista como
um momento crtico no Ciclo de Polticas Pblicas, torna-se objeto
de uma extensa produo terica, que por sua vez, no homognea
nem em seus pressupostos nem em suas recomendaes. Para nos
atermos apenas nas principais linhas, vale mencionar duas grandes
tendncias destes estudos: a primeira, que entende o processo de implementao como um jogo poltico; e a segunda, tributria de uma
Mdulo 8
83
viso gerencialista, que prope ferramentas sofisticadas de controle

centralizado do processo.
Na primeira perspectiva, a implementao percebida como
eivada por disputas de poder, bem como por processos de negociao e barganha entre indivduos e organizaes, num ambiente
marcado por incertezas e constrangimentos diversos (institucionais,
econmicos, sociais), de difcil controle. Neste sentido, no h limites
muito claros entre poltica e administrao, sendo a implementao
um processo poltico que se d para alm das instituies polticas
formais (BARDACH, 1977).
Numa outra vertente - a concepo gerencialista prope-se
a apropriao, pelas agncias pblicas, de tcnicas de gesto tpicas
dos negcios privados, tais como os oriundos da Pesquisa Operacional. Entre eles se destacam o Critical Path Method CPM (Mtodo
do Trajeto Crtico); e o PERT Project, Evaluation and Review Technique (Tcnica de Projeto, Avaliao e Reviso).
Ambos propem o manejo de grandes projetos atravs de
redes. Desta forma, espera-se controlar as redes de atividades e
eventos que compem os diversos estgios da implementao, com
o objetivo de reduzir os efeitos negativos de eventos imponderveis.
O CPM busca identificar as atividades consideradas crticas para o
sucesso da implementao, numa linha de tempo. O PERT, por sua
vez, parte do pressuposto de que a durao de atividades crticas
incerta; assim, prope trs tipos de clculo desta incerteza: o mais
provvel; o mais otimista (mais curto); e o mais pessimista (o mais
longo). Como se pode notar, ambos os mtodos, assim como outros
semelhantes, no tratados aqui, tm como preocupao principal o
controle do tempo no processo de implementao. Neste sentido,
eles podem ser extremamente teis quando esta varivel o tempo
ela mesma crtica para o sucesso de polticas ou projetos. Por
exemplo, em grandes obras pblicas, onde a demora pode aumentar
exponencialmente os custos financeiros. Em outros casos, contudo
como por exemplo, a introduo de um novo modelo de ateno
em sade a varivel tempo no tem tanta importncia quanto
concordncia e ao apoio dos profissionais e usurios dos servios.
84
Avaliao
A avaliao consiste em apreciar os efeitos atribudos ou
atribuveis implementao de uma determinada poltica pblica.
Implica necessariamente uma atividade de pesquisa, destinada ao
exame objetivo, sistemtico e emprico dos efeitos de polticas, programas e projetos, vis--vis aos seus objetivos e metas.
Weiss (1972) discutiu alguns aspectos que distinguem a avaliao de outras formas de anlise poltica, quais sejam:
ff
a avaliao est voltada para a tomada de decises e
gerada para a anlise de problemas de gesto definidos
pelos tomadores de deciso e no pelos pesquisadores;
ff
a avaliao tem o carter de um julgamento em termos
dos objetivos do programa/poltica;
ff
a pesquisa de avaliao est inserida no cenrio da poltica
pblica propriamente dita, e no no cenrio acadmico;
ff
frequentemente, envolve conflito entre pesquisadores/
avaliadores e executores da poltica;
ff
usualmente, seus resultados no so publicados; e
ff
pode envolver pesquisadores em aspectos levantados
por agncias de financiamento e de melhoria da situao
social.
Tradicionalmente, trs aspectos so levados em conta na

avaliao de polticas pblicas: sua eficincia, sua efetividade e
sua eficcia. Vamos ver o que significa cada uma delas?
A eficincia corresponde ao rendimento dos processos envolvidos na poltica. Ou seja, a relao entre os recursos alocados
para produzir bens ou prestar servios (recursos humanos, financeiros, materiais, logsticos, tecnolgicos etc.) e os resultados obtidos.
Trata-se da relao custo-benefcio, que para ser tima requer que os
benefcios superem os custos.
Mdulo 8
85
A efetividade refere-se realizao dos objetivos da poltica,

segundo a tica dos seus formuladores. Uma poltica efetiva
se ela alcana as metas estipuladas. A relao entre custos e o cumprimento destas metas denominada relao custo-efetividade.
O conceito de eficcia, por sua vez, muitas vezes confundido com os de eficincia e efetividade. Mas ele diz respeito estritamente satisfao dos beneficirios com os resultados alcanados
pela poltica. Nem sempre uma poltica efetiva traz as solues demandadas pelo seu pblico-alvo. Ou, ao contrrio: ainda que suas
metas tenham sido plenamente atingidas, pode ser que a populao
visada no considere o problema resolvido. A eficcia tem a ver,
assim, com a soluo ou no do problema, sob a tica do pblico-alvo.
O campo da Avaliao, como disciplina, no , contudo, homogneo. Diferentes autores privilegiam distintos aspectos e metodologias, em funo no s dos objetivos colocados para suas tarefas
concretas, como em funo de sua adeso a princpios ontolgicos,
epistemolgicos e metodolgicos distintos.
Nas subsees a seguir trataremos de uma tipologia de avaliao

que j se tornou clssica, a qual foi estabelecida em funo de
objetivos avaliativos.
Avaliao Formativa
Visa medir a extenso das condies de implementao de
uma poltica para garantir o seu sucesso (PALUMBO; HARDER,
1981). Tal tipo de avaliao visa, portanto, monitorar a fase de implementao, de modo a fornecer informaes que permitam garantir
seu o sucesso. Para Rossi e Freeman (1993), a avaliao formativa
deve responder a trs questes:
ff
a poltica est atingindo o pblico-alvo? Em que medida?
ff
os servios que esto sendo prestados so consistentes
com as especificaes projetadas pelo programa?
86
ff
que recursos esto sendo, ou foram, gastos na sua
implementao?
A avaliao formativa o monitoramento da poltica, o qual

cumpre uma importante funo de apontar necessidades de ajuste
ou correo do processo em curso.
Avaliao Somativa
A avaliao somativa visa conhecer o impacto das polticas
aps sua implementao. Que diferena tal poltica fez no estado de
coisas? Quais seus efeitos, brutos e lquidos?
A resposta a estas perguntas costuma advir de comparaes
entre a situao anterior e a posterior implantao do programa. Ou
ainda, da comparao do impacto sobre um grupo que foi alvo da interveno, com outro que no o foi, o chamado grupo de controle.
Comparaes teis para avaliaes somativas podem ser
tambm aquelas entre o que aconteceu efetivamente e o que poderia
ter acontecido, se a interveno no tivesse ocorrido. Ou ainda, como
diferentes regies do pas foram impactadas por uma mesma poltica.
As avaliaes de impacto so muito influenciadas por valores,
crenas e ideologias dos prprios avaliadores. Assim, no possuem
o estatuto de verdade definitiva, mas de interpretaes circunstanciais e contextualizadas sobre determinada interveno.
Uma estratgia tradicional de pesquisas de avaliao de
impacto a conhecida como Modelo experimental. Atravs dele
aplicam-se os mtodos da experimentao cientfica, lanando-se
mo de comparaes entre grupos e situaes de controle. Mas nem
sempre os mtodos experimentais garantem a qualidade ou a neutralidade da avaliao.
O exemplo clssico deste caso o experimento realizado no
final dos anos 60, nos EUA, quando uma pesquisa procurou avaliar
o impacto de programas de imposto de renda negativo (uma das
formas de renda-mnima), sobre o interesse em procurar trabalho, de
1.300 famlias dos Estados de Nova Jersey e da Pensilvnia.
Utilizando-se de grupos experimentais e de controle, a
pesquisa coletou informaes, durante trs anos, acerca dos hbitos
Mdulo 8
87
de trabalho das famlias beneficiadas pelo programa. Uma primeira

anlise dos dados levou concluso de que o imposto de renda
negativo no afetara a motivao para o trabalho daquelas famlias.
Anos mais tarde, contudo, os mesmos dados foram analisados pela
RAND Corporation, apresentando resultados bastante distintos
(PARSONS, 1996).
Alm disso, o mtodo experimental demanda uma srie de
pr-requisitos para sua execuo, tais como:
ff
garantia de que no ser excluda nenhuma varivel
relevante para a comparao com o grupo/situao de
controle;
ff
limitaes de tempo e financiamento;
ff
necessidade de cooperao dos responsveis pela
implementao da poltica;
ff
homogeneidade entre os grupos experimental e de
controle; e
ff
garantia de participao dos membros do grupo de
controle no experimento (que, por sua vez, esto cientes
de que no vo receber os benefcios da interveno).
A Lei que trata do controle

externo da administrao
pblica e do Tribunal de
Contas da Unio, est
As tcnicas de avaliao evoluram medida que cresceram

as exigncias dos cidados quanto ao desempenho das mquinas
governamentais, e que aumentaram os controles sobre os gastos
pblicos, motivados pela redefinio do papel do Estado, nos anos
80 e 90.
No Brasil, a preocupao com a eficincia, a efetividade e
a economicidade, dos projetos e programas governamentais est
inscrita na Constituio Federal de 1988, nos artigos 70, caput, e 74,
inciso II, da Seo XI, (Captulo do Poder Legislativo) que tratam do
controle externo da administrao pblica e do Tribunal de Contas
da Unio.
disponvel em: <http://

www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L8443.htm>.
Acesso em: 27 jun. 2012.
Contudo, a prtica da avaliao ainda no corrente entre

ns, e muitas vezes, das diversas polticas implementadas s so conhecidos os resultados apresentados por seus formuladores.
88
Resumindo
Para fecharmos a Unidade 4 vale destacarmos alguns
tpicos das teorias e mtodos de anlise das Polticas Pblicas. Voc deve recordar que para caracterizar uma poltica
como pblica, no importa que instituies ou atores lhe do
origem, mas a quem se destina. Nesse caso, so polticas pblicas as medidas que atuam sobre o espao pblico, gerando ou
no bens pblicos. Aps a Segunda Guerra, particularmente a
Europa e os Estados Unidos passaram a recorrer a instrumentos de conhecimento e planejamento para reunir informaes
sobre o estado de coisas e programar aes que produzissem
efeitos desejveis.
A obra clssica de Thomas Dye, Understanding Public
Policy, nos fornece um conjunto de modelos de anlise poltica
que influenciaram a Anlise de Polticas Pblicas ao longo do
sculo XX. Os modelos elencados por Dye so: o institucional;
o e processos; o da teoria dos grupos; de elites; racional; incremental; da teoria dos jogos; da escolha pblica; e o modelo
sistmico.
Quando analisamos os Ciclos de Polticas Pblicas percebemos que apesar desse esquema ser uma ferramenta metodolgica, no mundo real os processos so muito mais complexos
e interativos. O que h de comum na elaborao de polticas
pblicas so as fases: formulao, implementao e avaliao
de polticas. Ao longo da Unidade 4 observamos e discutimos as
diversas fases do Ciclo: Identificao do Problema/Formao da
Agenda de Polticas Pblicas; Formulao da Poltica/Tomada
de Decises; Implementao; e Avaliao.
Mdulo 8
89
Hora de testar seus conhecimentos. Voc est pronto?
Responda, ento, s atividades propostas!
1. Diferencie anlise poltica de anlise de polticas pblicas.

2. Quais so os modelos tericos que influenciam a anlise de polticas
pblicas?
3. Apresente caractersticas resumidas de cada modelo de anlise.
4. Explique o que a Nova gesto pblica.
5. Como se forma uma agenda de poltica pblica?
6. Explique a importncia da inao na definio de polticas pblicas,
segundo Dye.
7. Quais so as etapas do processo de formao da poltica pblica?
8. Aponte as diferentes perspectivas tericas sobre a implementao
das polticas pblicas.
9. Explique a avalio de polticas pblicas em seus trs aspectos: eficincia, efetividade e eficcia.
10. Diferencie avaliao formativa de avaliao somativa.
90
Consideraes finais
Consideraes Finais
Prezado estudante,
Voc acaba de concluir a disciplina Polticas Pblicas e Sociedade e neste momento poder ler como concluso, dos estudos aqui
desenvolvidos, o texto a seguir.
A sociedade uma ordem onde se do interaes entre indivduos e/ou grupos. J a poltica nos remete a disputas pelo controle
de recursos sociais importantes para a coeso e reproduo de uma
dada sociedade. Consiste de uma ordem especfica de relaes e interaes sociais nas quais se processam os conflitos relativos apropriao e ao controle dos recursos sociais relevantes, especialmente
o poder. Por isso podemos afirmar que Poltica um conceito que
se refere a um conjunto particular de interaes, diretamente relacionadas distribuio do poder, nas relaes sociais, atravessando
diversas instituies.
O Governo definido como a direo que dada ao Estado,
por aqueles grupos que assumem o seu controle, pela disputa poltica.
Este controle se orienta por doutrinas e correntes tericas que expressam concepes especficas sobre as relaes entre Estado e a
Sociedade, e sobre o funcionamento das instituies sociais.
Assim, depois de entendermos como a sociedade e o governo
funcionam, vimos que o Liberalismo e o Marxismo so duas correntes tericas que explicam a relao entre o Estado e a Sociedade
no sistema capitalista. Para o Liberalismo, a participao do Estado
na vida social deve ser mnima, cabendo ao Mercado realizar a distribuio de bens e servios; e ao indivduo, buscar realizar suas pretenses, de acordo com seus recursos, seus esforos e suas escolhas. J
para o Marxismo, o capitalismo promove uma grande desigualdade
Mdulo 8
91
de acesso a recursos entre os homens. Por isso o Estado deve ser

forte e intervir na sociedade, para reduzir as desigualdades causadas
pelo capitalismo.
Estudamos tambm que a expresso polticas pblicas refere-se a aspectos de interesse comum ao conjunto dos cidados de
uma comunidade, ou de um grupo (aspectos da vida social referidos
esfera pblica). Da podermos afirmar que a esfera pblica , por
excelncia, a esfera de ao do Estado, enquanto que a esfera privada
a de ao dos indivduos na sociedade civil. Essa separao entre
esfera pblica e esfera privada uma marca das sociedades capitalistas e democrticas contemporneas, e a forma de administrao
do Estado passa por essa distino.
Weber utiliza a separao entre pblico e privado para tipificar modelos de administrao. A administrao patrimonial, por
exemplo, teria como principal caracterstica a conduo dos negcios
pblicos como se fossem privados. J em uma administrao burocrtica os atos e procedimentos de Estado devem basear-se na legalidade, na impessoalidade e no profissionalismo dos agentes pblicos.
Os economistas, ao se posicionarem sobre bens pblicos
dividem-se nas seguintes correntes: para Smith e Ricardo a maximizao dos interesses individuais que gera o interesse pblico;
para Samuelson e Olson, as relaes entre a esfera pblica e privada
ocorrem em funo dos diferentes tipos de bens e servios consumidos pelos indivduos em sociedade, e pelo meio de prov-los. J
Buchanan questionou o modelo de Samuelson argumentando que
h bens coletivos que s podem ser consumidos por aqueles que
pagam por eles. O fato que a definio do que so bens pblicos
no simples e as variadas formas como os governos lidam com a
questo prova isso.
O Estado de Bem-Estar Social aquele que assume a proteo
social de todos os cidados, patrocinando e regulando os sistemas
nacionais de Sade, Educao, Habitao, Previdncia e Assistncia
Social. Desenvolveu-se a partir das formulaes tericas de Keynes,
que propunha que o Estado deveria liderar a busca de solues econmicas para a sociedade capitalista, investindo tambm na proteo
social. Sua mais relevante experincia prtica se deu no ps-guerra
92
Consideraes finais
(anos 40 e 50), na Europa. Nos Estados Unidos, a teoria keynesiana

tambm foi experimentada aps a quebra da Bolsa de Nova Iorque,
em 1929, pelo Presidente Roosevelt.
Os modelos de Estado de Bem-Estar Social adotados pelos
diversos pases do mundo diferem significativamente. O cientista social Esping-Andersen realizou um importante estudo sobre
os arranjos de proteo social, em um conjunto de 18 pases que
fazem parte da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). Atravs desta pesquisa, identificou trs
modelos bsicos que variam segundo trs eixos: gasto do Estado com
a proteo social; abrangncia da cobertura aos cidados; grau de
descomodificao da fora de trabalho. Como voc deve lembrar, a
descomodificao do trabalho significa a valorizao do trabalho,
e ocorre quando o indivduo no depende apenas do salrio para ter
acesso aos bens e servios, de que necessita para sua sobrevivncia.
A descomodificao maior, portanto, quando o Estado oferece
estes bens e servios, sem cobrar por eles.
Ressaltamos que polticas pblicas so medidas que atuam
sobre o espao pblico, gerando ou no bens pblicos. Principalmente aps a Segunda Guerra, os Estados passaram a recorrer com
mais intensidade a elas e a planej-las e implement-las de maneira
tcnico-cientfica. Para tanto, passaram a utilizar mais conhecimento
e informaes sobre o estado de coisas, tendo em vista programar
aes que produzissem efeitos desejveis.
A obra clssica de Thomas Dye, Understanding Public Policy
nos fornece um conjunto de modelos de anlise poltica que influenciaram a Anlise de Polticas Pblicas ao longo do sculo XX. Os
modelos elencados por Dye so: o institucional; o de processos; o
da teoria dos grupos; de elites; racional; incremental; da teoria dos
jogos; da escolha pblica; e o modelo sistmico. Quando analisamos
os Ciclos de Polticas Pblicas percebemos que apesar desse esquema
ser uma ferramenta metodolgica, no mundo real os processos so
muito mais complexos e interativos.
O que h de comum na elaborao de polticas pblicas so
as fases: formulao, implementao e avaliao de polticas. Ao
longo da Unidade 4 observamos e discutimos as diversas fases do
Mdulo 8
93
Ciclo: Identificao do Problema/Formao da Agenda de Polticas

Pblicas; Formulao da Poltica/Tomada de Decises; Implementao; e Avaliao. Os modelos de gesto pblica vivenciados pelos
Estados contemporneos no podem mais prescindir das teorias de
anlise de polticas pblicas com vistas a oferecer projetos e programas eficientes e eficazes do ponto de vista do cidado.
Finalizamos a nossa disciplina e desejamos a voc muito
sucesso em sua vida profissional. Um grande abrao!
Professora Maria Paula Gomes dos Santos
94
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Minicurrculo
Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ
(Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro/
Universidade Cndido Mendes), Mestre em Polticas
Pblicas e Administrao Pblica e Administrao
Pblica pelo Institute of Studies, de Haia (Pases Baixos).
Tcnica em Planejamento e Pesquisa do IPEA desde 2009, trabalhou
na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, tendo experincia docente em
cursos de graduao e ps-graduao em diversas instituies pblicas
de ensino superior, tais como a Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e a Escola
Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
100

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Maria Paula Gomes dos Santos

2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

Santos, Maria Paula Gomes dos

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Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional

Outro elemento importante a construo coletiva do

Celso Jos da Costa

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Objetivos Especficos de Aprendizagem

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grupos ou agregados sociais;

as caractersticas do pensamento liberal e do pensamento

o capitalismo na viso marxista.

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Comearemos agora nossos estudos num grau de profundidade

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se constituem, por excelncia, no objeto de interesse das Polticas

Esta Unidade ser composta por trs subunidades, dedicadas

Sociedade e suas Instituies

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Podemos compreender o termo Sociedade como o

Dado o conceito de sociedade, podemos perguntar: um filho

Cada sociedade ter sua prpria resposta a estas perguntas,

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Unidade 1 Conceitos Fundamentais

sociais como tambm o so as leis e o Estado contemporneos

*Primogenitura condio de primognito; que

filho de um casal. Fonte:

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Thomas Hobbes (1588-1679)

Foi o filsofo que, inspirado pelas teorias do movimento e do corpo,

social. So estas ameaas

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Unidade 1 Conceitos Fundamentais

quando em quando, potestas, imperium, Governo, soberania, Estado)

Na prxima seo, nos dedicaremos a analisar mais detidamente

Poltica, Poder, Estado e Governo

Poltica, portanto, antes de tudo um conceito, que

Polticas Pblicas e Sociedade

O poder social descrito por Stoppino (1983) como uma

A obedincia ao poder, por sua vez, pode ser voluntria

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De acordo com Weber (2004), autoridade termo que

E voc imagina o que ocorreu para chegar formao do

O Estado que conhecemos hoje (o Estado Moderno)

Polticas Pblicas e Sociedade

fora a ideia de que, para se garantir uma paz duradoura no mbito

Por outro lado, a ideia de Estado j estava presente na

Voc pode ver mais

detalhes dos escritos de

Antes disso, outras instituies regulavam a competio pelo

As teorias sobre a origem do Estado tambm so variadas. No

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