Indicadores institucionales para el desarrollo sostenible

lvaro Fernndez Gonzlez, CINPE-UNA

(Segundo borrador para discusin interna, Mayo de 1997)

A. Indicadores institucionales: el eslabn ms dbil en el monitoreo

internacional de la sostenibilidad
Tomando la lista de trabajo de indicadores de la CDS-ONU como referente central para los
actuales esfuerzos de establecer un procedimiento internacional de monitoreo de la sostenibilidad, se
pueden hacer las siguientes observaciones en lo relativo al tratamiento de lo institucional.
1. De 134 indicadores propuestos hasta agosto de 1996, slo 15 son institucionales, 2 de ellos sin hoja
metodolgica desarrollada. Uno de los indicadores sin desarrollar es clave: Estrategias de
desarrollo sostenible. Para el captulo de Agenda 21 que, como se ver adelante (seccin C), es de
mayor inters para el monitoreo de lo institucional (Captulo 37, Procedimientos nacionales y
cooperacin internacional para el aumento de la capacidad en pases en vas de desarrollo), no hay
an un slo indicador propuesto en la lista de indicadores de la CDS-ONU.

2. Sin embargo, la inclusin de lo institucional como categora en la lista de la CDS-ONU es un paso

adelante sobre la situacin anterior, en que la sostenibilidad se conceba slo en trminos de las tres
dimensiones convencionales de lo econmico, lo social y lo ambiental. Como se argumenta en la
seccin B, lo institucional es un factor claveestratgico para el desarrollo sostenible.
3. Algunos consideran que el lugar de los indicadores institucionales est sobre todo en el mbito de la
respuesta poltica a las fuerzas impulsoras y los estados de insostenibilidad. En esta direccin parece
apuntar el hecho de que, de un total de quince indicadores institucionales en la lista de la CDSONU, doce son de respuesta. sto representa casi una tercera parte de los treinta y siete indicadores
de respuesta propuestos en la lista (hay adems quince indicadores ambientales de respuesta, siete
sociales y tres econmicos).

4. Ello no obstante, parece claro que lo institucional es estratgico no slo en el mbito de la respuesta,
sinto tambin en lo relativo a las fuerzas impulsoras y los estados. Algo anlogo sucede en el marco
del enfoque endowments-processes-outcomes propuesto por el SDI-Group USA, donde lo
institucional debe considerarse como igualmente estratgico en lo relativo a a) la dotacin de
recursos (materiales, simblicos) existente para el desarrollo sostenible, b) la dinamizacin de los
procesos y c) los resultados centrales a ser evaluados.1
1

No obstante la argumentacin anterior, es necesario considerar las debilidades de la taxonomafuerza impulsora - estado respuesta (FI-E-R) propuesta por la CDS-ONU. En primer lugar, se trata de una traslacin sin mayor justificacin conceptual o
metodolgica de la taxonoma anloga desarrollada porFriend y Rapport, la OCDE y Adriaanse, entre otros,para los indicadores

B. Carcter estratgico de lo institucional para el logro de la sostenibilidad

1. Se proponen cuatro caractersticas normativas del desarrollo sostenible: Productividad, Equidad,
Resiliencia Estabilidad. Es la productividad de cualquier comunidad humana en la gestin de los
recursos disponibles lo que permite satisfacer sus necesidades tal como stas se desenvuelven
histricamente, posibilitando su desarrollo. La equidad se entiende tanto en el orden
intrageneracional como intergeneracional. Por resiliencia se entiende la capacidad de responder
adecuadamente a desequilibrios externos o internos. Sin equidad o estabilidad intertemporal, la
productividad en s misma no lleva al desarrollo.
2. Lo econmico, social y ambiental constituyen mbitos analticos de esas cuatro caractersticas de la
sostenibilidad, y estn implicados integralmente en cada una de ellas. Es posible incluso subsumir
lo econmico como un aspecto de lo social (en la medida en que se entienda lo econmico como
los patrones existentes de produccin, distribucin y consumo), y enfocar entonces el anlisis desde
la perspectiva de la relacin entre dos sistemas, el social y el ambiental.

3. Lo institucional es en lo social el factor dinamizador, que orienta mediante normas e incentivos la

accin humana hacia la creacin de nuevos patrones de aprovechamiento (en este caso sostenibles)
del capital natural y fsico existente.2
4. En cuanto a lo institucional, una estrategia de desarrollo sostenible requiere, no de una reforma del
Estado, sino de una reforma de la relacin Estado-mercado-sociedad civil para un cambio en los
patrones de produccin, distribucin y consumo (del capital natural y el capital fsico), y en las
relaciones sociales implicadas (el capital humano e institucional), con los incentivos y arreglos
institucionales necesarios para tal fin.
ambientales, con las categoras de presin - estado - respuesta . En segundo lugar, la CDS-ONU advierte expltamente que la
propuesta no pretende sugerir vnculo alguno de causalidad entre los indicadores presentados; ello debilita notablemente la base
epistemolgica que pueda tener la taxonoma FI-E-R.
2

Falta en esta reflexin considerar el papel de lo institucional como dinamizador tambin en la esfera de la produccin, distribucin
y consumo de lo simblico. Un glosario breve del marco conceptual es el siguiente: 1)Capital humano: las habilidades y
capacidades que permiten a las personas actuar en formas nuevas. 2) Una ni stitucin es el resultado (prctico y terico, material y
simblico) de un conjunto de normas o reglas efectivamente utilizadas por un grupo de personas para organizar cierta esfera de sus
actividades colectivas. Las instituciones puede ser de carcter tcito (como la familia), jurdico (como los cdigos legales) o fsicojurdico (como las llamadas instituciones pblicas o privadas). 3) Las reglas en uso (u operativas) determinan efectivamente a)
quin tomas las decisiones, b) qu acciones o resultados se permite o prohibe, c) cules procedimientos deben seguirse, d) qu
informacin debe o no disponerse y e) qu costos o recompensas resultan de la accin de las personas. 4)Incentivos son los costos
o recompensas a travs de los cuales las instituciones dan forma al comportamiento humano; hay tres tipos bsicos: de mercado (la
ganancia monetaria), jerrquicos o burocrticos (la obediencia obligada por el temor al castigo, sustentatdo en el monopolio de la
fuerza fsica) y de accin colectiva voluntaria (con el incentivo del sentimiento de pertenencia comunitaria, la solidaridad y el
amor). 5) Capital institucional : son aquellos aspectos de la estructura de las relaciones entre las personas que les permiten crear
valores nuevos. En este marco, cules son los valores de la sostenibilidad? Se proponen los siguientes: cumplimiento, eficacia,
eficiencia, equidad, adaptabilidad (incluyendo facilidad de control). Resta an contrastar este planteamiento con los valores bsicos
del enfoque de espacio ambiental: eco-eficiencia, eco-suficiencia. Retomando a Max-Neefet al. (1986), es importante sealar la
posibilidad de articular tericamente las nociones de necesidad, satisfactor, incentivo, motivacin, valor y norma. La motivacin
intrnseca fundamental son las necesidades humanas, las cuales resultan en buena medida moldeables socialmente. En efecto, la
sociedad construye satisfactores (destructores, inhibidores, sinrgicos), que pueden verse como incentivos para la accin, accin
que no siempre se propone para satisfacer la necesidad en cuestin, sino tambin como medio-a veces manipulado- para otros
fines.

C. Una propuesta de indicadores institucionales para Costa Rica

Como se menciona en la seccin A, el Captulo 37 de Agenda 21 (sobre Procedimientos
nacionales y cooperacin internacional para el aumento de la capacidad en pases en vas de desarrollo)
es del mayor inters para el monitoreo de lo institucional y, sin embargo, la lista de indicadores de la
CDS-ONU est completamente vaca en este respecto.
El tema de ese captulo es, como se indica explcitamente (37.1. y 37.2.), el aumento de la capacidad
endgena de las naciones para ejecutar la Agenda 21 y lograr un desarrollo sostenible. Segn el texto,
ello depende del potencial humano, cientfico, tecnolgico, organizativo, institucional y de recursos del
pas. Uno de los objetivos fundamentales del aumento de la capacidad dice el documento es
fortalecer la capacidad de evaluar y abordar cuestiones de capital importancia relacionadas con las
opciones de poltica y las modalidades de ejecucin de las opciones de desarrollo, lo que entraa
comprender las posibilidades y limitaciones del medio ambiente y las necesidades que la poblacin del
pas de que se trate considere como propias.
Dada la importancia de las tesis enunciadas en ese documento, el Captulo 37 de la Agenda 21 se tomar
como punto de referencia para la elaboracin de una propuesta de indicadores institucionales para Costa
Rica. Algunos de los subtemas enumerados a continuacin provienen (incluso literalmente) de ese
captulo; otros tienen otras fuentes (no todas en la Agenda 21). Los indicadores de la lista de trabajo de la
CDS-ONU se presentan con fines ilustrativos y nombres abreviados. Los indicadores disponibles en
fuentes nacionales se incluyen como referencia de viabilidad para las variables e indicadores propuestos.
Lo que sigue es una presentacin preliminar, sujeta a discusin y modificacin.
La estructura bsica de la propuesta, que conviene visibilizar antes de entrar en mayores detalles, es la
siguiente:
Insumos

Resultado

Variables/Indicadores

Comprensin de las necesidades sentidas

como propias por la poblacin nacional

Participacin

Comprensin del potencial nacional

(humano, cientfico, tecnolgico,
organizativo, institucional y de recursos)

Concientizacin y capacitacin
para el desarrollo sostenible

Capacidad de evaluar y abordar

opciones de poltica
y modalidades de ejecucin,
determinando prioridades y medios

Concertacin Coordinacin
interinstitucional
para el desarrollo sostenible

Establecimiento y ejecucin
de normativas y polticas
para el desarrollo sostenible

Temas o Categoras
AUMENTO DE LA CAPACIDAD
ENDGENA PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE

Indicadores relevantes provenientes

del listado de la CDS-ONU, segn
sus captulos de referencia en la
Agenda 21

VARIABLES/INDICADORES
PROPUESTOS

Indicadores anlogos disponibles en

el listado del SIDES
u otras fuentes nacionales (*)

(Cap. 37 de la Agenda 21)

(Preliminar)

1. Comprensin de las necesidades

sentidas como propias por la
poblacin nacional

(Preliminar)

(Preliminar)

Cap. 23-32 (Fortalecimiento del papel de

los grupos principales)

Participacin

Representacin de grupos principales y

minoras tnicas en Consejos
Nacionales para el Desarrollo
Sostenible
Contribucin de las ONG

Cap. 10 (Enfoque integrado para el

planeamiento y manejo de recursos del
suelo)

(Preliminar)

Gestin descentralizada de recursos

naturales a nivel local

Democratizacin: financiamiento
estatal de campaas electorales,
acceso paritario a los medios de
comunicacin, eleccin directa de
gobiernos municipales, democracia
en las organizaciones sociales

Subsidiariedad

Cogestin

Descentralizacin

Gestin local:
(1) Incluir indicadores de
resultado, insumo y acceso:
ingreso, nutricin, educacin,
salud, vivienda, seguridad social,
empleo, entorno laboral seguro,

(*) Tribunal Supremo de Elecciones

---------------------------------------------------2. Comprensin del potencial nacional

(humano, cientfico, tecnolgico,
organizativo, institucional y de
recursos)

entorno fsico seguro, necesidades

especficas de grupos vulnerables
(infantes, ancianos, mujeres,
discapacitados), seguridad fsica y
econmica, ejercicio de derechos
civiles y polticos
(2) Impacto econmico local y
extralocal: integracin de regiones
perifricas, encadenamientos
empleo-producto, creacin de
vinculaciones de produccin,
consumo y fiscal, uso de recursos
escasos como el capital y las
divisas, aprovechamiento de
recursos y economas externas.
(3) Impacto poltico local y
extralocal: desarrollo del tejido
humano local (presencia de grupos
primarios de apoyo y otros grupos
significativos), surgimiento y
seguimiento de iniciativas de
desarrollo local, impulso de formas
asociativas de gestin y
produccin, desarrollo de la
identidad local, capacidad de
articulacin del nivel local con
otros niveles (tanto locales como
supralocales).
(4) Impacto ambiental local y
extralocal: regeneracin de
ecosistemas deteriorados

----------------------------------------------------

---------------------------------------------------Cap. 40 (Informacin para la toma de

decisiones)
Acceso a la informacin (Estado)

Concientizacin y capacitacin para el

desarrollo sostenible

----------------------------------------------------

Estadsticas ambientales (Respuesta)

Los mismos de la CDS-ONU, Cap. 40,
precisando el tipo de informacin (salud
fsica y mental preventiva, tecnologas
limpias, bienes culturales con valores de
sostenibilidad)

Cap. 36 (La promocin de la educacin,

la concientizacin y la capacitacin de la
poblacin): nueve indicadores
relativamente inespecficos (se asume que
la educacin formal lleva al desarrollo
sostenible)

Cap. 14 (La promocin de la agricultura

sostenible y del desarrollo rural):
Educacin agrcola

(*) Ministerio de Educacin Pblica

Evaluacin de la educacin pblica o

privada en trminos de su contribucin
a fortalecer los valores de la
sostenibilidad (identidad, autoestima,
creatividad, colaboracin, solidaridad,
altruismo) (cf. Gutirrez Saxe et al.,
1995, pp. 35ss)

Cap. 35 (La ciencia para el desarrollo

sostenible)
Cientficos e ingenieros potenciales
(Estado)
Cientficos e ingenieros en
investigacin y desarrollo
(Respuesta)
Inversin en investigacin y desarrollo
(Respuesta)
Cap. 33 (Recursos y mecanismos
financieros):
Inversin para proteccin ambiental
(Respuesta)
Cap. 8 (Integracin del ambiente y el
desarrollo en la toma de decisiones):
Evaluacin obligatoria de impacto
ambiental (Respuesta)
Contabilidad econmico-ecolgica
(Respuesta)
Consejos Nacionales para el
Desarrollo Sostenible (Respuesta)

Los mismos de la CDS-ONU:

Evaluacin obligatoria de impacto

ambiental (Respuesta)
Contabilidad econmico-ecolgica

(*) Secretara Tcnica Nacional Ambiental,

Contralora Ambiental
(*) Banco Central, CINPE y otros
(*) CNDS, Consejo de la Tierra
(*) Planes Nacionales de Desarrollo

Estrategias de desarrollo sostenible

(Respuesta)

3. Capacidad de evaluar y abordar

opciones de poltica y
modalidades de ejecucin,
determinando prioridades y
medios

(Respuesta)
Consejos Nacionales para el
Desarrollo Sostenible (Respuesta)
Estrategias de desarrollo sostenible
(Respuesta)

Concertacin Coordinacin
interinstitucional para el desarrollo
sostenible

Cap. 39 (Instrumentos y procedimientos

legales internacionales)

Proyectos interinstitucionales para el

desarrollo sostenible, ejecutados y
evaluados (por el sector pblico o
privado) con resultados aceptables
(Hay hoja metodolgica para lo
pblico)

Establecimiento y ejecucin de polticas

y normativa para el desarrollo
sostenible

Ratificacin e implementacin de
acuerdos globales (Respuesta)

Administracin de justicia para el

desarrollo sostenible

Eficacia y eficiencia del gasto (pblico

o privado) para el desarrollo sostenible
(Hay hoja metodolgica para lo
pblico)

Considerar otros criterios de evaluacin:

cumplimiento, equidad, adaptabilidad
(incluyendo facilidad de control).
Los siguientes indicadores de gestin son
relevantes en este respecto (cf. Sarmiento

(*) Ver la hoja metodolgica del indicador

(*) Anuarios del Poder Judicial, Instituto

Interamericano de Derechos Humanos
(*) Ver la hoja metodolgica del indicador
(*) Sistema Nacional de Evaluacin
-Gasto pblico en programas sociales
-Cobertura institucional

Anzola, 1995):
ejecucin presupuestal
cumplimiento de metas
calidad de los logros (en funcin de
parmetros preestablecidos)
relacin inversin-gasto total
relacin gastos de funcionamientoinversin
relacin gastos de funcionamientousuarios atendidos, por programas y
proyectos
Incluir indicadores de equidad i(bid.):
distribucin de recursos por estratos
sociales y grupos geogrficos, en
contraste con el plan de
inversiones pertinencia
grado de respuesta a las necesidades
sentidas de la poblacin meta,
contrastando lo planeado y lo
ejecutado
calidad (requisitos, normas tcnicas y
expectativas)
sostenibilidad (viabilidad
administrativa, tcnica, financiera,
ambiental y social de los proyectos)