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ANUARIO DE EILOSOEIA DEL DERECHO IX (1992) 291-304

Virtualidades y lmites de la poltica institucional .


Es suficiente el sistema de partidos?
Por JOS MARA ROSALES
Mlaga

La historia reciente de la ciudadana describe la transformacin estructural de la sociedad civil a raz del surgimiento de nuevos actores colectivos y, por ende, de nuevas formas de intermediacin poltica. La delimitacin originaria de la sociedad civil liberal en el mbito de las relaciones
privadas, frente a la esfera de poder confinada al Estado, ha ido debilitndose progresivamente en favor de una cierta imbricacin entre las agencias
corporativas de la sociedad postindustrial y las instancias reguladoras del
Estado social, definidas en la actualidad ambas esferas por la articulacin
de una serie de procesos de reajuste . As, mientras la dinmica expansiva
del Estado social se ha traducido en una poderosa intervencin regulativa
en las distintas transacciones sociales, econmicas y polticas de la sociedad, la creciente estatalizacin o corporatizacin (GINER) de sta ha motivado una reasignacin de funciones en el seno de la sociedad civil que reproduce en menor escala la dinmica de produccin y asignacin de bienes y servicios .
La sociedad civil, escribe SALVADOR GINER, comprende aquella esfera
histricamente constituida de derechos individuales, libertades y asociaciones voluntarias, cuya autonoma y competicin mutua en la persecucin de sus intereses e intenciones privados quedan garantizadas por una
institucin pblica, llamada estado, la cual se abstiene de intervenir polticamente en la vida interna de dicho mbito de actividades humanas 1.
En el universo institucional liberal el mbito del Estado se circunscribe al
cometido de garante, no regulador, de las actividades generadas en la sociedad civil. La ampliacin de los derechos polticos hacia consideraciones
de carcter econmico y social haba provocado, sin embargo, en la transi1. SALVADOR GINER,

sula, 1987, p. 56 .

Avatares de la sociedad civil, en Idem, Ensayos civiles, Barcelona, Penn-

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cin al Estado social de Derecho la asignacin al Estado de la funcin promotora del bienestar social . De esta forma, sobre la estructura original de
la sociedad civil, configurada, tambin en expresin de SALVADOR GINER,
por las dimensiones de individualismo, privacidad, mercado, pluralismo y
diferenciacin clasista 2, la burocratizacin administrativa en la gestin de
los poderes pblicos, junto a los fenmenos de corporatizacin y mediacin tecnolgica en la produccin y difusin del conocimiento, han generado una serie de procesos de desgaste o erosin de la red de autonomas que constituye la sociedad civil 3 y que vienen, en definitiva, a coincidir con el momento presente de reestructuracin institucional en su seno.
Como recuerda OFFE 4, la agenda poltica de las democracias occidentales en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial haba estado
configurada desde la atencin primordial a las cuestiones del desarrollo y
la consolidacin econmicos, definidos en el marco de estabilidad social
que provea la mediacin del Estado del bienestar. Se haba generado, en
efecto, un amplio consenso social en torno a la estrategia institucional para
la gestin de los problemas que planteaba el proceso de reconstruccin
econmica y, de igual modo, se haba aceptado la intervencin estatal en
sectores anteriormente integrados en la sociedad civil. Sin embargo, a raz
de la pronta recuperacin econmica, las lneas directrices del Estado social fueron paulatinamente traducidas en clave de economa liberal, esto
es, con otros trminos, la preocupacin por el desarrollo fue subsumida por
el fomento del consumo . Pero esta suerte de mixtura socioeconmica entre elementos de la economa del bienestar y los procesos del mercado capitalista, que esbozaba los rasgos de un Estado social-liberal, precisaba de
una permanente confirmacin de legitimidad poltica.
As, no era de extraar que los agentes polticos dominantes fueran organizaciones de intereses y partidos polticos altamente institucionalizados
(OFFE), hasta el punto de que los circuitos de participacin poltica se encontraban administrados, o mejor, monopolizados, por dicho tipo de agencias
autorizadas . En cualquier caso, la amortiguacin del conflicto generara, no
obstante, una notable reduccin de las vas del pluralismo social, as como
una estandarizacin de los problemas abordados en la agenda poltica.
La cultura cvica que caracteriz este perodo potenciaba no tanto los
valores de la solidaridad o la cooperacin cvica, que respondan a los presupuestos originarios del Estado social, como los valores del individualismo y la privacidad liberales, en consonancia con la dinamizacion capitalista de la poltica econmica . Pero si bien la adopcin plena del libre mer2. Ibidem, pp. 56-62.
3. Ibiderrn, pp. 63-68.

4 . CLAUS OFFE, ,Challenging the boundaries of institutional politics : social movements since

the 1960s , en Charles S. Maier (ed. ), Changing boundaries ofthe political: Essays on the evolving balance between the state and society, public and private in Europe, Cambridge, Cambridge University Press,
1987, pp . 66-68.

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cado vino como consecuencia del colapso gestor de la administracin estatal tras la concentracin de atribuciones en virtud de una fuerte poltica
fiscal redistributiva y el consiguiente reconocimiento de la inviable continuidad de las medidas de carcter social que legitimaron en su inicio las
bases del consenso, el mantenimiento de la poltica institucional, por su
parte, no responda sino a una estratgica tergiversacin de los argumentos de la estabilidad poltica, que difcilmente poda justificar la tenue
vinculacin social del elitismo democrtico .
En este sentido, la quiebra de legitimidad de lo que OFFE ha llamado
el viejo paradigma significaba la puesta en cuestin desde la propia sociedad civil de los mecanismos institucionales de la democracia representativa -hecho ste que propici la apertura de un intenso debate social nucleado en torno a la construccin de posibles salidas a la crsis y que marca de modo inconfundible la transicin hacia el nuevo paradigma,
avanzado por la reaccin de la ciudadana- 5. La propuesta de alternativas
trajo consigo la entrada en liza de problemticas como el pacifismo, la ecologa, las reivindicaciones feministas y de nivelacin de derechos o el reconocimiento legal de minoras, por destacar los ms representativos, incorporados en la discusin pblica por una pluralidad de movimientos no
institucionales aglutinados desde la propuesta de una ampliacin de los lmites de la democracia liberal .
La articulacin de los nuevos movimientos sociales significaba, por ello
mismo, una apuesta cvica plural para redefinir los trminos y los criterios
de un nuevo dilogo social no restringido a la representacin poltica canalizada a travs del sistema de partidos . Pero dicha opcin provocaba una dilemtica tensin normativa en la lgica procedimental de la democracia liberal, pues si bien los dficits de legitimidad del modelo competitivo de
partidos ya no lograban ser cubiertos por los recursos institucionales, el reconocimiento de las demandas esgrimidas por los nuevos movimientos sociales constitua un fuerte desmentido a los argumentos de la poltica vigente y, por ende, una quiebra definitiva de legitimidad del modelo demoliberal . La solucin ms prudente aconsejaba una incorporacin de las
demandas al debate institucional a cambio de salvaguardar la estructura representativa que mediaba entre la sociedad civil y el Estado. Sin embargo,
los trminos de esta tercera va de sntesis iban a verse progresivamente suplantados e imbricados con estrategias de defensa corporativa de intereses
organizados, un factor decisivo que determinar la complejidad y la estructuracin de lo que ELIAs DIAz ha llamado el nuevo contrato social, en referencia al macrodilogo social en las sociedades democrticas actuales desarrollado por los distintos pactos sectoriales que coordinan de forma multidireccional los grupos corporativos, las organizaciones polticas y sindicales,
los poderes fcticos tradicionales y los nuevos movimientos sociales 6.
5 . Ibidem, pp . 68 ss .

6. ELIAs DIAZ, Eticacontra poltica . Losintelectuales y el poder, Madrid, C.E.C ., 1990, pp . 102-127.

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Semejante transformacin cuantitativa y cualitativa del marco de decisin de la poltica evidenciaba la reducida capacidad de gestin y de receptividad democrtica del sistema competitivo de partidos. A la prdida
de poder real, distribuido entre el conjunto de los interlocutores sociales,
se acompaaba una prdida de legitimidad que arrancaba, no obstante, de
la propia formulacin inicial del modelo representativo . Este ltimo asignaba prioridad al sistema de partidos en la funcin de administrar la representacin poltica, subestimando la desigual distribucin de influencia
y poder que operaba como premisa fctica en el mercado electoral . Es ms,
admita sin cuestin el resultado de la competencia poltica como signo
inequvoco de pluralismo. Por lo dems, y desafortunadamente, los procesos de constitucionalizacin de los partidos en los ordenamientos jurdicos
del siglo XX no han ido reforzados por una pareja democratizacin de sus
estructuras internas de funcionamiento . Este doble flanco de pluralismo
exterior y constitucionalidad interna ha sustentado, en suma, la defensa
del modelo frente a formas autoritarias de poder, as como frente a las clsicas formulaciones de la democracia directa.
LA QUIEBRA DE LA POLTICA INSTITUCIONAL. ES POSIBLE DEMOCRATIZAR
EL SISTEMA REPRESENTATIVO?

La apelacin avanzada por los nuevos movimientos sociales adverta


que la salida de la crisis institucional no podra venir de un atrincheramiento de la poltica en vigor, sino mediante la estrategia, en principio
vaga, de democratizar las categoras tericas y normativas y los procedimientos convencionales de la vida pblica democrtica . La traduccin demoliberal del equilibrio constitucional de poderes haba conseguido minimizar la expresin plural del debate poltico en razn de los previsibles
riesgos de inestabilidad que generara una opinin pblica independiente
y crtica . La disciplinada pacificacin del legislativo en las democracias occidentales garantizaba la linealidad de la poltica aplicada por el ejecutivo
y que se remita, en realidad, al diseo impuesto por los aparatos de partido y centros de poder extrapoltico. El Parlamento se converta de este
modo en una mera instancia formal distorsionante del debate pblico que
vehiculaba decisiones ya previamente adoptadas' . Su funcin se reduca a
proporcionar el ritual del simbolismo legitimante a una prctica desligada del referente democrtico de la deliberacin pblica .
La identificacin entre grupos parlamentarios y partidos, que pareca asegurar la fluidez de un dilogo entre la sociedad y las instancias polticas, permiti a estas ltimas ejercer de hecho las funciones jurdico-constitucionales
7. Puede consultarse en la lnea de trabajo abierta por WEBER el comentario de EDWARD C . PAGE
acerca del papel del Parlamento como instancia moldeable por los imperativos de la direccin poltica y la administracin burocrtica : Political authority and bureaucratic power: A comparative analysis,
Knoxville, The University of Tennessee Press, 1985, pp . 65-90.

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de los primeros: una suplantacin estratgica que desvirtuaba la imparcialidad procedimental del rgimen parlamentario al consagrar el control partidista de la actividad legislativa, fenmeno ste que se anticipa, por ejemplo,
en el texto del Anteproyecto de la Constitucin espaola de 1978 s . En efecto, desde el surgimiento del concepto de Estado de partidos (la alianza entre el
sistema jurdico-poltico del Estado y el modelo de partidos) en la Repblica de Weimar durante el perodo de entreguerras la recepcin constitucional
del modelo ha significado el reconocimiento institucional definitivo de la
democracia liberal pluralista
Sin embargo, resultaba democrticamente fraudulenta, aunque polticamente eficaz, la equiparacin entre democracia representativa y democracia avanzada, o en otros trminos, entre el Estado de partidos y el Estado (social y) democrtico de Derecho, pues si bien el modelo representativo de partidos constituye una de las condiciones formales bsicas para el
desarrollo de la vida democrtica, y de ah su valor como instrumento para
la canalizacin de una de las dimensiones del debate poltico, la democracia avanzada implica una profunda democratizacin de las estructuras funcionales de la sociedad, de los mecanismos de intermediacn poltica y representacin de intereses, as como de la dinmica institucional del debate pblico . Pero es ms, el desarrollo efectivo del Estado social y
democrtico de Derecho exige una actualizacin en la prctica de los principios normativos de carcter social y econmico que inspiran la frmula
del Estado social . Por otra parte, mientras la democracia representativa
constituye un momento de transicin, de provisin de infraestructura para
el desarrollo del pluralismo poltico, la democracia avanzada o participativa (no asimilable a la democracia directa, pues compagina formas de representacin con formas de democracia directa en los centros de toma de
decisiones) configura el momento posterior de redefinicin de la espera
pblica desde los presupuestos de la participacin cvica de los agentes individuales y colectivos en el proceso de construccin de las normas e instituciones que orientan el curso de la vida poltica.
Pero la transicin entre ambos momentos, exigida en el proceso de reconstruccin normativa de la democracia, se ve ralentizada por la lgica
del modelo representativo, que tiende a concentrar en el sistema de partidos las vas autorizadas de expresin de las demandas polticas . La transicin, por de pronto, no supone una anulacin de la infraestructura anterior, aunque s una transformacin gradual de sus criterios de funcionamiento. En este sentido, las prcticas de participacin slo pueden
contrastarse al suplementar los mecanismos existentes de representacin .
8. ENRIQUE ALVAREZCONDE, El peligro partidocrtico en el futuro funcionamiento de la Constitucin espaola, en MANUEL RAMIREZ (ed .), El controlparlamentario del gobierno en las democracias
pluralistas, Barcelona, Labor, 1978, pp . 215-230.

9. CE MANUEL GARCIA-PELAYO, El Estado de partidos, Madrid, Alianza, 1986, pp . 29 ss ., 4952 y 89-91 .

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Se tratar, en efecto, de una participacin selectiva que optimice en la gestin cvica los recursos materiales y de informacin disponibles . As, el perodo de complementacin de ambas estrategias y de aprendizaje de los individuos en el ejercicio de la participacin puede permitir, en funcin de
la capacidad operativa y del grado de legitimidad de las mismas, reasignar
el conjunto de funciones que definen la prctica poltica comunitaria . Dicha accin, sin embargo, implica forzar la dinmica endgena de la democracia liberal, que aun en estado de crisis se muestra hermtica a las iniciativas de transformacin .
Buena prueba de la resistencia institucional al cambio ha sido la evolucin experimentada por el sistema representativo, de modo paralelo al
desarrollo del constitucionalismo contemporneo . La alianza que ha configurado el modelo de la democracia liberal integraba coherentemente las
directrices del sistema representativo de partidos con los principios del
parlamentarismo democrtico . En el plano formal la conexin quedaba garantizada, pero en la prctica se producan ciertas disyunciones desde dos
flancos . En primer lugar, el modelo competitivo de partidos no recoga de
hecho la pluralidad de demandas generadas en la sociedad civil. Constitua
un mecanismo no tanto para la discusin ordenada de los problemas de la
vida democrtica, como para la seleccin de las lites gobernantes, estrategia que reduca la esfera pblica a un mero mercado poltico . As, en realidad, el sistema representativo no serva para representar sino los intereses perfilados en los centros de poder, inmunizados procedimental y legalmente del control de la ciudadana, puesto que, en segundo lugar, las
vas de control parlamentario al ejercicio del poder poltico quedaban reducidas a simples entelequias jurdicas, dado el influjo determinante de
los aparatos de partido y los grupos de presin sobre la actividad legislativa y de ah, adems, que el principio de la responsabilidad del gobierno
ante el Parlamento se tradujera en un formalismo ritual y no en la prctica que identificaba el carcter democrtico del parlamentarismo 1.
La aludida resistencia al cambio se esgrima en razn de los riesgos de
inestabilidad que poda plantear la introduccin de mecanismos de democracia directa, asociados a prcticas plebiscitarias incapaces de vertebrar eficazmente el pluralismo social, y de forma dramtica al auge de los
fascismos en Europa y la quiebra institucional de los regmenes democrticos . Dicha experiencia, hbilmente rentabilizada para la reafirmacin de
la democracia elitista, ha perdurado hasta nuestros das en los procesos de
consolidacin de las nuevas democracias del Sur y Este europeos, de Amrica Latina y del continente africano.
Y es que si bien los perodos de transicin a la democracia se caracterizan por la generacin de un clima de consenso social que favorece el desarrollo de prcticas participativas y la apertura del debate poltico (de la
10 . Puede verse sobre este ltimo punto el comentario de Jost RANtoly MONTERO GIBERT yJoAQUIN GARC1n MORILLO, El control parlamentario, Madrid, Tecnos, 1984, pp. 143-148.

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res publica) en todos los niveles de la sociedad, los perodos de consolidacin se han definido por un cierre o debilitamiento del debate poltico. La
dicotoma no es accidental . Mientras en estos ltimos casos se trata prioritariamente de procesos de recuperacin econmica que exigen precisin
tcnica y rapidez en la aplicacin de las medidas, los primeros son procesos de reconstruccin poltica y, por tanto, tambin de regeneracin del
tejido social que conllevan una dinmica de diversificacin de estrategias
cvicas", aunque en el marco de un amplio acuerdo social en torno a los
objetivos trazados. Con todo, la fase de estabilidad que sigue a la consolidacin refleja una acentuada tendencia a reforzar el entramado institucional de la fase inmediata anterior (el desarrollo del modelo representativo y
la tecnificacin de las decisiones polticas) y no, en cambio, de las bases establecidas durante la transicin, que aportara las claves para una profundizacin democrtica .
En definitiva, el resultado del afianzamiento de la poltica democrtica no ha sido sino la estabilizacin de la democracia representativa y, por
tanto, del entramado procedimental del modelo competitivo de partidos
y del sistema de representacin parlamentaria . Pero sobre estas coordenadas la dinmica institucional se muestra en realidad como un proceso de
transacciones polticas cerrado que recicla permanentemente los mismos
resortes de legitimidad que en su da respaldaron la opcin democrtica
frente a rgimenes autoritarios o totalitarios. La democracia se reduce de
hecho, a un mecanismo de provisin de lites gobernantes, o ms en concreto, de la legitimidad mnima para el funcionamiento del sistema poltico. Y en este sentido, no es un falso dilema, como pretende eliminar RoDRIGUEz DIAZ, el integrado por el tndem Estado de partidos-representacin frente al binomio democracia avanzada-participacin 11.
En los trminos actuales el Estado representativo de partidos constituye una de las condiciones formales bsicas de la democracia : a saber, la
existencia de procedimientos legales para la recepcin del pluralismo poltico . Pero al mismo tiempo se muestra como un factor paralizante de la
dinmica democratizadora del sistema poltico, que permitira desarrollar
los presupuestos normativos de una democracia poltica avanzada en torno a la experiencia de la participacin ciudadana. Por supuesto, no se tratara de un dilema si se entiende que el cauce propio y casi exclusivo de la
participacin son los partidos 13 . Pero dado su carcter manifiestamente
oligrquico (se estructuran como organizaciones jerarquizadas) resulta
11 . An as, las transiciones a la democracia slo se completan cuando se nivelan los procesos
de recuperacin econmica (sobre los mnimos de bienestar social) y poltica (sobre los mnimos
de derechos y libertades polticas). Ambos procesos, que adquieren distinta relevancia segn las etapas de la transformacin institucional y social, se exigen mutua y contemporneamente .
12 . ANGEL RODRIGUEz DIAZ, Transicin poltica y consolidacin constitucional, Madrid, C.E .C .,

.
1989,p,171

13 . Ibidem, p. 172 .

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inexacto mantener que el sistema de partidos funciona de hecho como un


instrumento para la formacin democrtica de la voluntad poltica 14.
En cualquier caso, su utilidad radica en actuar como instancia mediadora entre la esfera de la sociedad civil y los rganos polticos del Estado .
Pero su relevancia democrtica se reduce al citado componente formal, a
menos que se democratice su estructura interna -un intento prometeico a
tenor de los resultados obtenidos en experiencias con partidos consolidados y de nueva creacin, incluso entre estos ltimos los presentados ante
la opinin pblica como asociaciones anti-sistema- (caso de los partidos
ecologistas) 15. O, por otro lado, a menos que en el entramado de instituciones del Estado se articule el rgimen parlamentario con los mecanismos
de democracia participativa 16, opcin que habra de conducir a una primera racionalizacin de las funciones de representacin y defensa de intereses, ampliable tras la inclusin de las asociaciones corporativas y de los
movimientos cvicos no institucionales . En un segundo momento el desarrollo democrtico del pluralismo, fortalecidas las diversas instancias de
participacin y, por consiguiente, de control ciudadano sobre el ejercicio
del poder, contribuira a la recuperacin de la independencia del Parlamento frente a las directrices fijadas por los partidos (listas cerradas de
candidatos, disciplina de voto y predeterminacin de la agenda poltica),
hecho ste que convertira el principio de responsabilidad del gobierno
ante la Cmara de representantes en una prueba de contraste efectiva y de
equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo .
Los mecanismos de participacin directa en la elaboracin de la agenda
poltica pueden agruparse en dos estrategias, dirigidas, respectivamente, a
la formacin discursiva de la voluntad poltica y a la legitimacin directa
de decisiones que por su trascendencia o especial problematicidad desbordan la capacidad gestora de los rganos convencionales de representacin .
La primera estrategia responde a lo que en la prctica comunitaria suiza, tambin contemplada en otros ordenamientos constitucionales, se entiende por iniciativa, esto es, aquellos procedimientos de deliberacin publica de carcter legislativo abiertos a la participacin directa de los ciudadanos . En principio ante esta opcin se plantean las cuestiones de la
infraestructura material para la participacin directa y de la competencia legislativa de los ciudadanos, problemas que apuntan a la necesidad de con14. Como da a entender RODRIGUEz DIAZ (op. cit., pp. 245 ss .) y tambin, de un modo incondicional y acrtico, Jos Luis GARCIA GUERRERO en su trabajo Algunas cuestiones sobre la constitucionalizacin de los partidos polticos , Revista de Estudios Polticos, 70 (1990), pp . 147-148.

15 . Cf. ALAN WARE, Political parties,,, en DAVID HELD y CHRISTOPHER POLLITT (eds .), New
forms of democracy, London, Sage, 1986, pp . 110-134.
16. Como proponen, por ejemplo, Luis AGUIAR de LUQUE, Referndum y rgimen parlamentario en las democracias de masas: sus posibilidades de compatibilizacion (en MANUEL RAMREZ
(ed .), El controlparlamentario delgobierno en lasdemocracias pluralistas, op. cit., pp . 408-419), oJos Ru
BIO CARRACEDO, Democracia o representacin? Poder y legitimidad en Rousseau (Madrid, C.E .C ., 1990,
pp . 224-239).

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figurar una opinin pblica medicada en el marco de la sociedad compleja y


a la necesidad de proveer de las medidas subsidiarias de informacin y educacin cvica sin las cuales el propio concepto de opinin pblica pierde su
carcter poltico . El desarrollo de las iniciativas supone la puesta en prctica del compromiso cvico en el propio terreno de la formacin de la poltica y constituye por ello mismo una garanta actualizada de legitimidad .
La segunda estrategia, el referndum, permite la participacin ciudadana en el momento de la ratificacin final de la agenda poltica, es decir,
se lleva a cabo sobre decisiones o medidas previamente elaboradas . En
este punto se plantea la cuestin del posible juego poltico entre los poderes establecidos y la prctica de la convocatoria de participacin directa, pues si bien el referndum permite a los gobiernos y a los Parlamentos aliviar su carga de responsabilidad, en no menor medida puede suponer una inyeccin de legitimidad en circunstancias de ineptitud o fracaso
en la gestin l'. No obstante, la prctica del referndum, en su modalidad de iniciativa popular (asimilable a la estrategia ya comentada) mediante la recogida de firmas de electores permite traer a consideracin pblica problemas, as como demandas de colectivos sociales, no incluidos
en la agenda poltica institucional .
El ejemplo de la Constitucin espaola de 1978 es esclarecedor a propsito de la tensin no resuelta como coordinacin de los mecanismos representativos y de la participacin directa. Y lo es ms dada la profusa referencia a la idea de participacin en las instituciones del Estado que contempla el texto constitucional"', nucleada desde el derecho de los
ciudadanos a participar en los asuntos pblicos directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal (artculo 23 .1) . Los poderes pblicos, establece el artculo 9.2, tienen como uno de sus cometidos esenciales facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y
social en condiciones de libertad e igualdad extendibles a los propios colectivos en que estos se integren 19 .
Como destaca MARTIN-RETORTILLO, el desarrollo constitucional de la
idea de participacin se desglosa en buena medida desde el reconocimiento de los partidos politicos en el artculo sexto como instrumento funda
mental para la participacin poltica, y a partir de ah, comenta este
17 . Debo la advertencia sobre el carcter ambivalente de las prcticas de democracia directa a
HANs-PETER KRIESI, Profesor de Ciencia Poltica en la Universidad de Ginebra.
18 . Cf. sobre la variedad de referencias LORENZO MARTIN-RETORTILLO BAQUER, La participacin en la administracin pblica . Principios y lmites, Anuari de la Facultad de Dret (Estudi General de Lleida), 3 (1985), esp. pp . 72-75.

19 . Ntese la divergencia entre el contenido del texto constitucional en este punto y el funcionamiento real de los aparatos de partido, ajenos a los preceptos de democracia interna y uno de cuyos
aspectos cruciales, por citar un caso ilustrativo, el sistema de listas cerradas, que implica mediatizar
el propio derecho de sufragio, es reconocido en el artculo 163 .l .e de la Ley Organica 5/1985, de 19
de junio, del Rgimen Electoral General .

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autor, se comprende la amplitud reservada al derecho de asociacin (artculo 22), genricamente considerado, pero tambin el protagonismo atribuido a sindicatos (artculos 7 y 28), y asociaciones empresariales (artculo 7), a los colegios profesionales (artculo 36) o a las organizaciones profesionales (artculo 52) 11, en sntesis, oportunidades cvicas que median
la distancia entre la administracin estatal y la sociedad civil, y que perfilan en aqulla una vertebracin institucional descentralizadora.

No obstante, el captulo de opciones reservadas a la participacin poltica directa se reduce a la consideracin de la iniciativa popular legislativa (artculo 87 .3), considerablemente menguada sobre la propuesta del
Anteproyecto de la Constitucin y marcada en su remisin a la ley por una
clara y confesadamente dilatoria intencin, por lo dems tambin reflejada en el segundo supuesto de participacin directa, la institucin del referndum (artculo 92.2), desprovisto de su originario caracter vinculante
y definido como referndum consultivo (artculo 92 .1) 21 . En esta tesitura
contrasta la formulacin en el artculo 1 .1 de Espaa como un Estado social y democrtico de Derecho, que ha de entenderse como el telos normativo hacia el que ha de orientarse la poltica democrtica en la tarea
transformadora del orden social, econmico y poltico existente 22 .
LA ACCIN TRANSFORMADORA DE LOS MOVIMIENTOS CVICOS
La experiencia de las democracias liberales muestra la lenta capacidad,
cuando no resistencia, para desarrollar en el Estado constitucional los presupuestos de la democracia avanzada . En efecto, la profundizacin de la
vida democrtica ha tenido que proceder desde la iniciativa ciudadana coordinada en el seno de la sociedad civil como accin no institucional, aunque inspirada, o mejor, identificada con los principios constitucionales de
la democracia avanzada. La estrategia de los movimientos cvicos, aquellos
movimientos sociales con proyeccin poltica, se ordena hacia el proyecto
de construir la democracia desde la base, desde la misma ciudadana (concebida tanto en los trminos de agentes individuales como de actores co-

20 . LORENZO MARTIN-RETORTILLO, art. cit., p. 73 .


21 . ANTONIO TORRES DEL MORAL, La participacin poltica a travs de las instituciones de democracia directa, Anuari de la Facultad de Dret (Estudi General de Lleida), 3 (1985), esp. pp. 25-29.
Puede consultarse adems el artculo de MANUEL RAMIREZ Democracia directa y Constitucin :
Problemtica y desarrollo legislativo (en Idern (ed.), El desarrollo de la Constitucin espaola de 1978,
Zaragoza, Prtico, 1982, pp. 15-39), un comentario revelador sobre los debates parlamentarios previos a la presentacin en referndum del texto de la Constitucin en torno a la viabilidad del desarrollo legislativo de formas de democracia directay semidirecta, defendida por Alianza Popular (Manuel
Fraga) y Esquerra Republicana de Catalua (Heribert Barrera), y derrotada en las votaciones por la
UCD y grupos de izquierda como PCE y PSOE .
22 . Cf. en este sentido ANTONIO ENRIQUE PREz Lufvo, Derechos humanos, Estado de Derecho y
Constitucin, Madrid, Tecnos, 1984, pp . 236-237, as como ANGEL GARRORENA MORALES, El Estado
espaol como Estado social y democrtico de Derecho, Madrid, Tecnos, 1984, pp . 217-242.23 .1

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Virtualidad-,s y lmites de [apoltica institucional. Es suficiente elsistema de partidos? 301


lectivos) en un proceso de transformacin gradual 23 de las estructuras organizativas de la sociedad civil, como requisito bsico para la creacin de
una cultura cvica alternativa sobre las bases del asociacionismo democrtico. Este, en definitiva, implica la puesta en prctica del compromiso cvico solidario en la tarea de configurar una opinin pblica plural y crtica que acte como referente inmediato de la poltica institucional.
La vertebracin de los movimientos en la sociedad civil confirma el
trnsito del concepto de ciudadano individual al de ciudadano colectivo,
posibilitado en realidad por la evolucin previa en la nocin de ciudadana, originalmente vinculada a la categora de propiedad, hacia la extensin universal de los derechos y libertades civiles reconocida en los ordenamientos constitucionales democrticos 24. La poltica de los movimientos sociales no es slo un revulsivo para las formas normadas de la poltica
institucional . Se trata fundamentalmente de una accin democratizadora
de las estructuras intermedias entre los centros de toma de decisiones y las
instancias de la sociedad civil 25. As, en efecto, la primera identidad antisistema llegara a convertirse en el resorte del proyecto constructivo de una
nueva sociedad democrtica .
Como reconoce OFFE, su localizacin en la esfera pblica dista de ser
marginal, dada la pluralidad de demandas de los distintos sectores sociales que se integran en sus plataformas reivindicativas, y de ah que el apoyo derive no ya de grupos marginales, sino de una amplia base social . Pero
adems la protesta, contina OFFE, no se realiza en nombre de valores sociales tradicionales o premodernos ; antes al contrario, constituye una crtica moderna a los procesos de modernizacin en clave de racionalidad estratgica e instrumental que acaban por obstruir la capacidad de aprendizaje y apertura del sistema poltico hacia los problemas no considerados
tcnicos, aunque relevantes, de la sociedad compleja 26 .
Su accin, en definitiva, se dirige a incrementar la transparencia de los
mecanismos procedimentales adoptados por la democracia liberal y, junto
a ello, complementar las formas de representacin con las diversas moda23 . Paulatinamente desde los aos 60 a nuestros das los componentes sociales han neutralizado
el componente revolucionario en favor de la critica racional, bien que el recurso a la violencia ha sido
sustituido por una bsqueda de eficacia va institucional.
24 . Puede verse al respecto BRYAN S. TURNER, Citizenship andcapitalism : The debate over reformism,
London, Allen & Unwin, 1986, pp . 85-105 .

25 . El efecto democratizador en la sociedad civil ha sido destacado, entre otros autores, potJEAN
COHEN y ANDREW ABATO, -Politics and the reconstruction of the concept of civil Society- (en AXEL
HONNETH et alii (Hrsg.), Zwischenbetrachtungen. Im ProzeB der Aufkldrung, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1989, esp . pp . 501-503), ANTON PELINKA, Plebiscitarian tendencies and citizens' participation in Western industrialized societies- (en HANS KOCHLER (ed.), The crisis of representative democracy,
Frankfurt am Main, Peter Lang, 1987, pp . 231-242), o por ROBERT STEIGERWALD, Protestbewegung:
Streitfragen andGemeinsamkeiten (Frankfurt am Main, Marxistische Blitter, 1982, pp . 54-77).
26 . Entrevista concedida por CLAUS OFFE a DAVID HELD y JOHN KEANE, -Reflections on the
welfare State and the future of socialism. An interview,>, en CLAUS OFFE, Contradictions of the welfare
State, edited by John Keane, London, Hutchinson, 1984, pp . 292-294.

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lidades de participacin ciudadana directa, un reactivo, eso s, de la opinin pblica, catalogada en los sondeos recientes, y desde hace cuatro dcadas, como una opinin pblica desinteresada por lo general de las cuestiones que conciernen a la vida pblica . En este sentido, el surgimiento de
organizaciones corporativas de representacin de intereses y de los nuevos
movimientos sociales, expresin de nuevas formas de racionalidad colectiva, pone de manifiesto la indigencia operativa de una poltica institucional aferrada al modelo empresarial de partidos como el cauce poltico priorizado para el desarrollo de la ciudadana.
De entre los rasgos compartidos por los nuevos movimientos sociales
destacan por su relevancia poltica al menos tres orientaciones que definen
su articulacin en la esfera pblica, en cierta medida, por lo dems, realizada a la vez que diferenciada sobre las huellas de los movimientos sociales decimonnicos y de principios de siglo, que se coordinaban en torno a
reivindicaciones de justicia econmica y social 21 .
Pero ya su primera caracterstica supone un salto cualitativo sobre las
viejas filiaciones, pues de entrada responden al sentido emancipador que
trae consigo la moralizacin de la actividad poltica y, en concreto, la recuperacin en dicha dinmica del contenido normativo de la idea de democracia, esto es, la exigencia de traducir en la prctica comunitaria los
presupuestos de la igualdad, la libertad y la solidaridad en el desarrollo de
la participacin ciudadana . El peso del componente moral ha determinado que, al menos por lo que se refiere a su identidad social, aparezcan como
organizaciones flexiblemente estructuradas, receptoras de demandas no
siempre homogneas y desde luego carentes de la vertebracin estratgica
interna de los partidos y organizaciones sindicales . Aun as, reproducen
comportamientos tipo de cualquier colectivo poltico, como la diferenciacin entre lderes y activistas, aunque programticamente se definan como
movimientos de prctica asamblearia o de democracia plena, o la racionalizacin de recursos, aspectos este ltimo que ha marcado la diferencia entre los grupos de inspiracin revolucionaria y los movimientos cvicos
orientados al establecimiento de nuevas pautas para el dialogo social .
En segundo lugar, los movimientos cvicos comparten el objetivo de
desprivatizar la poltica"', esto es, de recuperar el escenario del mbito pblico para el desenvolvimiento de las actividades cvicas comunitarias, y de
ah su fuerte apelacin al desenclaustramiento de los ciudadanos desde la
esfera privada . Pero justo la tarea de reactivar el mbito pblico, de potenciar el entramado transaccional e interactivo de la opinin pblica, aun a
pesar de llevarse a cabo desde iniciativas no institucionales, plantea la pre27 . Aspecto sealado por ANDR GUNDER FRANK Y MARTA FUENTES, Social movements ., Socialism in the World, 66 (1988), pp . 62-65.

28 . JOS MARTA MARDONES, Lanueva cultura poltica de los nuevos movimientos sociales, comunicacin presentada a la V Semana de Etica: tica y Filosofa Poltica; actas mecanografiadas, Madrid, Instituto de Filosofa (C .S .I .C .), 1988, pp . 74-75 .

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Virtualidades y lmites de la poltica institucional. Es suficiente el sistema de partidos?

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gunta sobre la continuidad de la accin emprendida por los movimientos


sociales, pues el proyecto de moralizar y repolitizar la esfera pblica se desarrolla en referencia, aunque negativa, al modelo de la poltica institucional. La estrategia de los movimientos cvicos no persigue en ultima instancia una desinstitucionalizacin del Estado. Al contrario, se trata de ptoveer los recursos suficientes, alternativos y complementarios, para construir
los parmetros de gestin de un espacio pblico democrtico . No obstante, la propuesta comn (al menos ampliamente admitida) de desarrollar la
democracia como forma de vida dista de ser una apelacin abstracta y arraiga en la dimensin institucional del Lebenswelt, donde las prcticas socializadoras se contextualizan en las instituciones concretas de cada sociedad.
As, en tercer lugar, los movimientos sociales activos en la arena poltica
se definen por la tensin entre la autonoma y la adopcin de las estrategias
sistmicas, que si bien implican una confluencia con los mecanismos del poder del Estado, permiten optimizar el rendimiento de la accin social . Pasa
entonces la supervivencia de los movimientos cvicos por su incorporacin
al engranaje de la poltica institucional? En buena medida s, y en esta lnea
avanzaba OFFE la posibilidad de alianzas entre los nuevos movimientos sociales y las diferentes fuerzas polticas de la sociedad, dejando entrever la
oportunidad de coordinar en un futuro los planteamientos de aqullos con
los de partidos y organizaciones tradicionales de izquierda 29 . Efectivamente, el propsito de transformacin social que alberga la poltica de movimientos tiene una traduccin en el mbito de la poltica institucional, inoperante de mantenerse la apelacin en el plano estricto de la crtica. La poltica de movimientos, concebida como actividad cvica, va encaminada a
mediar en el dilogo o en la negociacin desarrollados en las instituciones,
y, por tanto, la crtica anti-sistema, que autores como AMIN o WALLERSTEIN
consideran inamovible 3, deber ir complementada inteligentemente con la
estrategia de activacin de las propuestas en el nivel institucional .
Puede que la bsqueda de influencia los lleve a asimilarse a los instrumentos convencionales de transaccin poltica", algo que sucedi con la
conversin del Movimiento Verde en el Partido Verde de la Repblica Federal de Alemania, donde si en un principio catalizaba una amplia inten29 . CLAUS OFFE, -Challenging the boundaries of institutional politics : social movements since
the 1960s, art. tit., pp. 95-102 .

30 . Posicin mantenida en trminos maximalistas por ambos autores, una actitud criticadapor
art. cit., pp . 74-76.

GUNDER FRANK y FUENTES,

31 . Aunque parezca algo paradjico y sorprendente, escribe JUAN ,JOS GARCIA DE LA CRUZ
en referencia al caso espaol, actan con cierto espritu empresarial y financiero . Se comportan como
empresas, hacen estudios de mercado sobre el grado de sensibilidad hacia su tema en una zona determinada y la transforman en presin poltica {. . .1 han aprendido las reglas del contexto actual : seducir,
manipular e integrar . Y utilizan todos sus medios para crear las necesidades que a ellos les preocupa
de su entorno, es decir, seducen y manipulan para convencer o despertar a la gente integrndola a
la sensibilidad del movimiento (Los nuevos movimientos sociales, en SALVADOR GINER (dir . ), Espaa : Sociedad ypoltica, Madrid, Espasa Calpe, 1990, pp . 605-606), constatacin que nos recuerda una
vez ms el riesgo de ambivalencia de la crtica social, al tiempo que tambin nos recuerda, por otro
lado, la difcil tarea de conjugar el legitimismo con la prctica real de la poltica.

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cin de voto, los comicios recientes (consumada su adaptacin al rgimen


parlamentario) han evidenciado una considerable prdida de lealtad social .
Sin embargo, el lugar de equilibrio entre la poltica institucionalizada y la
poltica marginal puede seguir siendo el lugar para el desarrollo de determinadas formas de asociacionismo democrtico desde donde se articule la
defensa de problemas sociales no incorporados, o contemplados de modo
deficiente, a la gestin pblica, y donde los ciudadanos, como formas alternativas y crticas a los partidos, sindicatos y asociaciones de intereses
puedan ejercer el derecho de participacin en la actividad cvica comn de
construccin de la vida democrtica, accin que llega a ser eficiente en la
medida en que el dilogo social se haya ampliado desde los estrechos lmites del sistema representativo para incorporar las aportaciones de los
nuevos movimientos sociales .
Habamos visto que la democratizacin interna del sistema representativo realizada de forma autnoma constitua una aspiracin por de pronto nada realista y que el intento de apertura democrtica poda provenir,
en cambio, de un acercamiento o compaginacin con estrategias de democracia directa como un primer paso no slo para la creacin de nuevas
mediaciones y controles en el proceso de representacin, sino tambin para
la transicin seleccionada hacia frmulas de participacin directa . Un segundo paso nos ha llevado a constatar la utilidad de la accin crtica pero
solidaria de los nuevos movimientos sociales en el proyecto de construccin de una esfera pblica ampliamente democrtica . An en esta tarea
queda por dilucidar el papel que los grupos organizados de intereses pueden jugar como instrumentos de defensa de preferencias sociales en el
complejo marco de elaboracin hoy en da crecientemente corporativa de
la poltica institucional, donde puede apreciarse el solapamiento o la continuidad entre el desarrollo del pluralismo, que ha caracterizado de modo
nuclear a la democracia liberal, y la creciente expansin de las estrategias
polticas corporativas, transicin que configura un rostro de la democracia
liberal bien distinto al que tradicionalmente ha mostrado .

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