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Gesto da Regulao
2012
2 edio
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1 edio 2012
P654g
CDU: 35
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PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro
Ilustrao Rita Castelan
Reviso Textual Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Sergio Luiz Meira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
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Sumrio
Apresentao............................................................................................... 7
Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao
Estado e Sociedade: a necessria regulao.............................................. 13
Origens do Estado................................................................................ 13
Mercados.............................................................................................. 19
A Interveno do Estado na Economia................................................. 38
O Aparelho Estatal para a Regulao.................................................... 49
Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro
O Marco Regulatrio Brasileiro.................................................................. 63
Da Crise do Estado Regulao Contempornea no Brasil Breve
Histrico............................................................................................... 63
Privatizao e Regulao...................................................................... 71
As Agncias Reguladoras no Brasil....................................................... 79
Tpicos Complementares..................................................................... 83
Referncias................................................................................................ 89
Minicurrculo............................................................................................. 94
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Apresentao
Aresentao
Caro estudante,
Est se aproximando o fim do curso... Este o momento, pois,
de integrar os conhecimentos construdos ao longo dessa caminhada.
Na disciplina Gesto da Regulao, voc ir retomar o que estudou
nas disciplinas Introduo Economia, Macroeconomia, Teorias da
Administrao Pbica, Economia Brasileira, Instituies de Direito
Pblico e Privado e Direito Administrativo. O seu conhecimento de
Histria Geral tambm ser til.
Por que recorrer a essa diversidade de reas de conhecimento?
Porque a Regulao tema complexo, que demanda
conhecimentos tcnicos, viso humanista e histrica. Ademais, por
no figurar na maioria dos currculos em nvel de Graduao (em
Economia ou em Administrao), em geral estudada apenas em
nvel de Especializao ou de Mestrado. Porm esse quadro est
mudando em razo da enorme importncia desse assunto, sobretudo
para o Administrador Pblico, mas no exclusivamente.
Voc sabia que a Regulao um tema antigo no Brasil? Por
vezes, ainda apresentada como matria nova, o que confunde
a todos. Conforme voc estudar nesta disciplina, a Regulao,
uma das formas de interveno do Estado na economia, surgiu
naturalmente e mais antiga que o prprio Estado democrtico e de
Direito. Estudar que a imperfeio dos homens, observada, entre
outros, por Ccero (10643 a.C) e tambm por Hobbes (15881679),
d origem a algumas falhas verificadas nos mercados e s prticas
desleais, o que exige dos governos, com recurso aos poderes do
Estado, a interveno, via regulatria ou no. Os governos pretendem,
dessa forma, recuperar a eficincia perdida, que compromete a
produtividade e a competitividade dos agentes produtores.
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Apresentao
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Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao; e
ff
Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro.
Antes do incio de cada Unidade voc encontrar o
correspondente plano de voo e os objetivos pretendidos que serviro,
tambm, para voc, ao final, fazer uma autoavaliao.
Professor Ivan Antnio Pinheiro
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Unidade 1
Estado e Sociedade: a
necessria regulao
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffEntender o tema da interveno do Estado na vida de todos ns e,
em particular, na economia;
ffTer
ffReconhecer
ffReconhecer
ffIdentificar,
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Estado e Sociedade:
a necessria regulao
Caro estudante,
nesta primeira Unidade faremos uma breve reviso sobre
os seguintes tpicos: o surgimento e o papel dos Estados e
Governos; os tipos e as caractersticas dos mercados; os tipos
de eficincia, como a administrativa versus a econmica;
como as falhas de mercado e as prticas anticoncorrenciais e
abusivas comprometem as eficincias, justificando, por isso,
a interveno do estado na economia por meio de diferentes
mecanismos, instrumentos e instituies genericamente
denominadas de aparelho de regulao que, reunidas,
constituem o processo de interveno e regulao.
Vamos ento iniciar nosso estudo!
Boa leitura.
Origens do Estado
Certamente, ao longo do curso, voc muitas vezes se deparar
com a palavra Estado. Mas o que se entende por Estado? Qual
sua origem? Vamos descobrir.
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Saiba mais
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Saiba mais
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de regra, pois h os direitos indisponveis, o interesse
coletivo tem supremacia sobre o individual o que motiva
a caracterstica coercitiva, j referida por Von Mises (1987)
, da a razo de o Estado ser reconhecido como o Primeiro
Setor, pois quando ele se expressa (por meio de um agente
pblico), ele o faz em nome e no interesse do coletivo do
pblico; e
ff
as leis so incompletas, por vezes difusas, e nem sempre
se pode afirmar que trazem em seu corpo, efetivamente,
o interesse da maioria da populao, observando-se
com alguma frequncia o divrcio entre os interesses do
povo (tomado como um coletivo mais amplo) e o de seus
representantes eleitos, em geral mediante o mecanismo
*Logrolling troca de
co entre parlamentares.
Fonte:
Elaborado
pelo
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regulamentao; deixamos
Mercados
convidando-o a pesquisar
sobre o que se denomina
de escola Francesa da
Regulao, contrastada
com a Escola norteAmericana. Sobre a Escola
Francesa, no deixe de
pesquisar a cerca da
contribuio de Robert
Boyer.
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monoplio (um s fornecedor);
ff
oligoplio (poucos fornecedores;
ff
monopsnio (um s comprador); e
ff
oligopsnio (poucos compradores).
So mercados-tipo com caractersticas que os distinguem,
embora, na prtica, sobretudo em tempos de globalizao, inexistam
mercados-tipo puros, pois, a qualquer momento, por uma deciso
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ele a nica entidade capaz de fazer frente ao mercado; e
ff
ele detm a legitimidade para atuar em nome de todos.
Neste caso, sua ao se verificar por meio da interveno
(eventualmente regulao) no mercado relevante.
ff
a distributiva ligada doutrina do bem-estar e
derivada da formulao consagrada pela denominao de
Ideal de Pareto, segundo a qual h eficincia na economia
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a alocativa refere-se oferta de bens pblicos, de
determinados bens e servios, a exemplo dos monoplios
naturais (outra falha de mercado) ou, na insuficincia de
oferta de determinados itens, por iniciativa das firmas, que
no se sentem estimuladas a prov-los;
ff
a estabilizadora a que deve promover o crescimento
sustentvel, o gerenciamento das crises (tal como a que o
Pas enfrentou a partir do segundo semestre de 2008, entre
outras);
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Falhas de Mercado
O estudo das falhas de mercado da maior relevncia, pois
as falhas constituem a principal justificativa para a interveno e a
regulao dos mercados por parte dos governos.
Ficando margem das questes de natureza ideolgica, a
histria e a teoria econmica tm demonstrado que o mercado, se
deixado a seu livre funcionamento, nem sempre contribui para a
eficincia do sistema econmico; por vezes, compromete o objetivo
pblico, desejado e defendido pelo Estado: o bem-estar coletivo,
o bem-estar social. Nesse caso, o livre mercado falho e alguma
forma de controle, a exemplo da regulao, deve ser exercida (por
oportuno, cabe esclarecer que a expresso deve, no tem aqui o
carter normativo).
Como vimos, a estrutura monopolista capaz de induzir falha
na funo sinalizadora do mercado, mantendo os desequilbrios e as
foras que poderiam promover o auto ajuste para melhorar a eficincia
econmica. Todavia, h outras situaes ou prticas corporativas,
algumas denominadas anticoncorrenciais, que levam a falhas.
Uma dessas falhas de mercado so as externalidades, que
podem ser positivas ou negativas.
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*Consumo no rival a
utilizao de um bem
pblico por uma pessoa
(ou grupo) no implica
privar
outras
pessoas
ou grupos de utiliz-los.
Exemplo: semforos, rios,
praas, vias pblicas etc.
Fonte:
Elaborado
pelo
Elaborado
pelo
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a classificao e a distino entre bens pblicos e privados
tambm podem ser vistas na perspectiva de tipo-ideal
(h certo nvel de abstrao, porm til aos estudos e
encaminhamentos), nem sempre sendo possvel satisfazer
plenamente as duas condies;
ff
bens pblicos no significam, necessariamente, que
devam ser ofertados pelo poder pblico, pois se referem
s caractersticas intrnsecas das condies de oferta e
consumo dos bens, conforme demonstram as Figuras 1 e
2, a seguir; e
ff
o problema do free rider se apresenta em outras situaes
que no aquelas tipicamente de mercado, a exemplo dos
poucos grevistas ativos (os que fazem manifestaes,
participam de piquetes, efetivamente faltam ao trabalho
etc.) que, ao final da ao, tm as suas conquistas
estendidas a toda classe, at mesmo aos fura-greves.
Caratersticas dos Bens Pblicos
Quanto Oferta
(excludabilidade)
No Exclusivo
Exclusivo
Quanto ao consumo
(rivalidade)
No Rival
Rival
Bens
Pblicos-Tpicos
Bens
quase-pblicos
Bens Clube
(de acesso restrito)
Bens tipicamente
privados
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No Exclusivo
Exclusivo
Quanto ao consumo
(rivalidade)
No Rival
Rival
Televiso de
canal aberto
gua
TV Cabo
Roupa
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tendem a ter uma demanda inelstica ( muito difcil usar
a publicidade para incentivar o aumento do consumo de
gua); e
ff
tendem a ter custos afundados, tambm denominados
irrecuperveis (sunk costs), isto , no caso de uma crise ou
no encerramento das atividades (o fim de um contrato de
concesso) os ativos no teriam outra aplicao, como o
caso das indstrias de rede (telefonia, gua e saneamento,
suprimento de gs canalizado, transporte rodoferrovirio
etc.). Afinal, que outra utilidade teria uma turbina geradora
de eletricidade?
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podem ser intrnsecas natureza do ramo de negcio;
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podem ocorrer em razo do estgio de desenvolvimento
da atividade vis--vis o mercado de referncia; e
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podem ser deliberadamente concebidas e desenvolvidas a
partir de uma estratgia corporativa.
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a centrada no indivduo e que adota como valor mximo a
liberdade e, por isso, identifica e privilegia a livre iniciativa
como a melhor maneira de os homens enfrentarem
e solucionarem os problemas resultantes da vida em
sociedade; e
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a que atribui ao coletivo a primazia sobre o indivduo,
justificando medidas que restrinjam a liberdade.
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preservao das oportunidades para as firmas e os
indivduos competirem;
ff
preocupao em assegurar oportunidade, eficincia,
prosperidade, justia, harmonia e liberdade;
ff
preocupao (dos legisladores) com a transferncia de
riqueza dos consumidores para as empresas; e
ff
existncia de interesses privados especficos, no declarados,
mas que vm a pblico sob a justificativa de uma reforma em
benefcio de todos base da teoria da captura regulatria,
tambm j referida como Public Choice Theory.
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sendo as falhas e as prticas desleais fenmenos antigos, a
experincia j permitiu a catalogao de mecanismos que
permitem, com antecedncia, seno evit-las, pelo menos
mitigar os seus efeitos a partir da sua aplicao; e
ff
pelo mesmo motivo, decorre que os mecanismos podem
ser reunidos em dois grupos: mecanismos ex-ante versus
ex-post facto, isto , antes e aps a deteco da falha ou
prtica anticoncorrencial a primeira tambm denominada
de regulao ativa e preventiva, em oposio segunda,
referida como passiva. O marco regulatrio (conjunto de
leis e normas pertinentes rea, as instituies e os seus
papis) , em si, um mecanismo ex-ante, pois, mediante
procedimentos (a exemplo do fornecimento regular
de informaes s autoridades pblicas, submisso
fiscalizao etc.) preestabelecidos, o governo monitora o
setor e age, se necessrio, preventivamente.
ff
Controles entrada e sada: a criao de barreiras
entrada e sada de agentes do mercado se verifica,
sobretudo, por meio dos mecanismos que resultaro na
outorga a uma ou mais empresas do direito de prestarem
o servio pblico em questo. Neste caso, o Estado,
detentor que do poder concedente, e, aps anlise dos
condicionantes econmicos e tecnolgicos, entre outros,
estabelece quem pode ou no participar do processo de
licitao para a escolha das concessionrias empresas
que, em seu nome, prestam (iro prestar) o servio pblico.
A sada (do mercado) tambm deve ser disciplinada,
buscando-se evitar o prejuzo causado aos usurios
devido descontinuidade da prestao do servio. Voc
j se imaginou, por exemplo, de uma hora para outra ficar
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Definio tarifria: o mecanismo, isolado ou combinado
a outros, mais utilizado no Brasil. H vrias modalidades,
cada qual apresentando vantagens e desvantagens frente
falha que pretende corrigir. Dentre outras modalidades,
as mais frequentemente utilizadas so:
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a tarifa mnima (em geral fixa), tambm chamada de
bsica; e
ff
o custo varivel em razo da utilizao do servio. O
desdobramento pode ainda ser por faixa de consumo,
assim, por exemplo, pelos primeiros quilowatts-hora (kWh)
de energia eltrica (ou m3 de gs, ou minutos de telefonia,
etc.) podem ser cobrados x reais, enquanto para os
demais haver um acrscimo. O desdobramento da tarifa
pode vir associado a uma poltica pblica de benefcios s
famlias de baixa renda; assim, para consumos inferiores,
a tarifa ser significativamente menor, denominada Tarifa
Social, a exemplo do que ocorre no setor eltrico; e
regulao por intermdio da fixao do preo de pico
(peak price) como o prprio termo expressa, a regulao
por preo-pico tem em considerao que a demanda
varia (atingindo um pico) ao longo do tempo, a exemplo
do trfego no horrio de pico (rush) e do consumo de
eletricidade no vero.
As promoes oferecidas
em determinados
mercados a exemplo de
cinemas, videolocadoras,
restaurantes , com
preos diferenciados
em determinados dias e
horrios,correspondem
a uma tentativa dos
empreendedores de
regular o mercado por
meio da redistribuio da
frequncia da demanda.
Corresponde troca de
operadora de telefonia
alterao de nmero.
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Administrao
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Administrao Indireta, denominada de descentralizada, e da
qual fazem parte as autarquias, as fundaes e as empresas
de capital pblico ou misto. Ademais, conforme tambm
visto em outras disciplinas, a elaborao e a implementao
das polticas pblicas, sobretudo a implementao, pode
ocorrer de forma direta, quando o Estado age por intermdio
do seu aparelho ou, de forma indireta, quando associado
ou por delegao s pessoas jurdicas de direito privado,
mormente as empresas, mas tambm com as fundaes e as
associaes reconhecidas como Organizaes da Sociedade
Civil e de Interesse Pblico (OSCIP).
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ser utilizado para ilustrar esta seo, mas raciocnio anlogo aplicase aos demais pases.
Talvez voc ainda no tenha reparado, mas at o momento
praticamente no foi feita qualquer referncia s conhecidas
Agncias Reguladoras. porque realmente no se fez necessrio,
dado que estamos tratando da funo regulatria antes das estruturas
para a regulao. Certamente voc j leu algo sobre o Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (CADE), a Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), a Secretaria do Direito Econmico (da estrutura do
Ministrio da Justia), o Banco Central do Brasil (BACEN), entidades
que desempenham funo regulatria sem, contudo, trazer junto
sua denominao qualquer meno ostensiva sua finalidade. A
propsito, conforme observa Riva (2009):
A regulao no Brasil teve seu incio em 1933, com a
criao do Depto. Nacional do Caf, mais tarde IBC.
Entre 1938/1941, os Institutos do Acar, do lcool,
do Mate e do Pinho. Mais tarde vieram a Com. Nac. de
Energia Nuclear (1956), o Cons. Adm. de Defesa Econmica CADE (1962) e o Banco Central (1962).
ff
ao primeiro, uma autarquia, cabe zelar para evitar prticas
abusivas e desleais que causem dano ou reduzam a eficincia
econmica, sobretudo a partir da concentrao econmica
(monoplios ou oligoplios) surgida a partir das fuses e
aquisies horizontais, tambm denominada de cartelizao
da economia. A sua atuao e esfera de competncia esto
definidas na Lei n. 8.884, de 11 de junho de 1994; assim,
mesmo ocorrendo entre instituies (corporaes) privadas,
determinadas transaes devem ser submetidas anlise e
julgamento do CADE, que pode vetar ou estabelecer novas
condies para a concretizao do negcio pretendido. A
ttulo de exemplo, cabe lembrar o clebre caso, ocorrido em
1.996, da compra da Kolynos pela Colgate:
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[...] decidiu-se, ao invs de se adotar uma soluo simplista de desconstituir a transao [...] trs opes empresa:
1) suspender, temporariamente, a marca Kolynos de
creme dental de forma a abrir espao para outras marcas
concorrentes; 2) licenciar, temporariamente, a marca
Kolynos de creme dental, desconcentrando o poder dessa
ltima; 3) desfazer o negcio. A empresa, ao final, optou
pela primeira alternativa [...] (MATTOS, 2003, p. 23).
ff
o BACEN uma autarquia federal especial (adiante,
este conceito e as razes do seu surgimento ficaro mais
claros), integrante do Sistema Financeiro Nacional, criada
com a promulgao da Lei n. 4.595, de 31 de dezembro
de 1964. responsvel, entre outras competncias, pelo
regramento e fiscalizao do mercado financeiro nacional.
Esse regramento abrange desde os procedimentos bsicos,
a exemplo das informaes que temos de prestar ao
banco sempre que abrimos uma conta, at os sistemas
computacionais que envolvem a troca de informaes inter
e entre instituies. Para ter mais clareza de at onde vai essa
interveno, basta lembrar que mesmo o quadro diretivo
das instituies financeiras deve, antes da nomeao, ter
os nomes aprovados pelo BACEN. Certamente voc j
ouvir falar de depsitos compulsrios, taxa SELIC, taxa de
cmbio, remessas para ingressos do exterior, entre outras
expresses diariamente veiculadas na grande mdia;
pois bem, tudo isso , direta ou indiretamente, regulado
pelo BACEN que, assim, realiza a poltica monetria
necessria ao desenvolvimento sustentvel e equilibrado
da economia.
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Conforme estudamos na
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manifestao de di Pietro,
j citada na seo O
Aparelho Estatal para a
Regulao.
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Caso voc no se
Complementando...
gerenciamento dos
Tempos
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Resumindo
nesta Unidade voc aprendeu que o incio da atividade regulatria, grosso modo, se confunde com a histria do
prprio Estado, ainda que aquela, por natural, pelo foco e
pelos instrumentos, se distinga das formas contemporneas
de regulao. A rigor no podemos colocar a situao entre
extremos: regular ou no regular, pois antes se trata de uma
questo de grau de regulao - uma das formas de interveno do Estado (e dos Governos) que incide diretamente sobre
a vida das pessoas fsicas e jurdicas, pois, a elas, impe limites
s liberdades, entre elas, a de empreender. dentre todas as
formas de regulao, interessa, sobremodo, a que se verifica
sobre a conduta empreendedora dos agentes, pois, na nsia
de maximizar os seus benefcios, as pessoas fsicas ou jurdicas podem vir a prejudicar a coletividade; portanto, no sem
controvrsias, alguns defendem a necessidade da ao regulatria governamental para tentar assegurar as demais dimenses da eficincia: a distributiva e a alocativa. Alm disso,
independentemente da ndole egosta que possa motivar (ou
no) o comportamento dos agentes econmicos, h as falhas
do mercado, situaes em que este, por si, no se revela um
bom sinalizador dos desequilbrios que, naturalmente, tenderiam conduzir ao desejvel ponto de equilbrio supostamente
timo -; assim sendo, justifica-se, tambm por esses motivos,
a ao regulatria governamental. H inmeros mecanismos
para ao regulatria governamental, alguns mais apropriados
para certas estruturas de mercado (a ex. do monoplio, oligo-
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plio, etc.), outros para determinados setores (aviao, telefonia, rodovias, etc.) e, em regra, no so mutuamente exclusivos,
podendo ser combinados para a obteno do efeito desejado, a
saber: controles entrada e sada, taxa de retorno, peak-load,
entre outros. Por fim, a ao regulatria estatal, que se vale do
seu poder de polcia para estabelecer e exigir o cumprimento
de normas, tanto opera mediante a ao dos rgos integrantes da administrao direta quanto de entidades da administrao indireta, neste caso, em regra, tipificadas como autarquias
de natureza especial.
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Atividades de aprendizagem
Confira o seu entendimento sobre esta Unidade respondendo
s atividades propostas a seguir.
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Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffEntender
ffAssociar
ffTer
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sendo repensados e revistos no mbito de uma estratgia para o enfrentamento das novas condies estruturais definidas pelo ambiente
globalizado. O senador e ex-presidente da repblica, Jos Sarney,
declarou Agncia Senado:
[...] um dos crticos da Constituio - tanto na poca
como hoje [2008], Sarney disse Agncia Senado que o
atendimento de vrias reivindicaes corporativas tornaram o pas ingovernvel, com um desbalano entre seu
poder e seu dever. No dia 4 de outubro de 1988, apenas
um dia antes da promulgao da Carta, Sarney ocupou
cadeia nacional de rdio e TV para saudar a concluso
dos trabalhos da Constituinte e assegurar sua lealdade ao
novo texto.
- Eu a critiquei, mas sempre com esprito pblico, na fase
de elaborao. Amanh, ela ser lei. Serei o seu maior
servidor. Eu a convoquei. Serei o primeiro a jur-la.
Lutarei pelo seu xito... E desejo que a nova Constituio assegure ao Brasil anos de paz, de avanos, de prosperidade, de compreenso e de senso do dever - disse
o ento presidente da Repblica. (AGNCIA SENADO,
2008).
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Adiante retornaremos a
esse momento.
Um dos pontos que dividem os estudiosos diz respeito inexorabilidade das iniciativas tais como se apresentaram, tese popularizada pela expresso there is no alternative. Moll (2002, p. 11), entre
outros, salienta que
[...] a reforma do Estado, nos marcos da onda neoliberal, da globalizao dos mercados e internacionalizao
da economia. O que pode parecer um fenmeno desencadeado naturalmente, como uma fora inelutvel, na
verdade faz parte de um projeto de governo implementado a partir de um conjunto de diretrizes definidas pela
conferncia, de 1989, realizada em Washington [...] que
se tornaram conhecidas por Consenso de Washington
[...] um conjunto de idias comungadas pelos quadros
burocrticos de grandes organismos internacionais e
americanos, como o FAD, o BID, o FMI, o BIRD e at
as Naes Unidas e a OMC, todos pensando as mesmas
solues para a crise dos Estados das 77 economias da
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em: <http://www.bndes.
gov.br/SiteBndES/bndes/
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e encerrar atividades econmicas, todavia, impe, pelos seus objetivos, neste texto, limitarmos a exposio sobre o assunto.
Formas de
Administrao
Formas de
Propriedade
O APARELHO
DO ESTADO
Estatal
Ncleo
Estratgico
Legislativo
Judicirio (MP)
Presidncia
Cpula dos Ministrios
Atividades
Exclusivas
Regulao, Fiscalizao,
Fomento, Segurana Pblica, Seguridade Social
Bsica
Servios
No
Exclusivas
Universidades, Hospitais,
Centros de Pesquisa,
Museus
Produo
para o
Mercado
Empresas Pblicas e
Sociedades de Economia
Mista
Pblica
No estatal
Privada
Burocracia
Gerencial
ff
o diagnstico; e
ff
o plano de reforma, destacando as suas principais
dimenses:
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Privatizao e Regulao
Conforme vimos, por opo de poltica pblica, o desenvolvimento do Pas, a exemplo de vrios outros (mesmo daqueles que
erguem as bandeiras do liberalismo), contou com a forte interveno
governamental na economia, ora mediante fomento direto, ora como
acionista, mas tambm como empresrio-empreendedor.
A Crise do Estado e a demora em reagir a ela comprometeram a capacidade de investimento das estatais que, de referncia no
cenrio internacional, passaram a ser identificadas como raiz da ineficincia nacional, tambm referida como Custo Brasil: obsoletismo
da infraestrutura, por exemplo, do sistema virio (rodovias, portos,
aeroportos, transportes urbanos etc.), da gerao e da transmisso
de energia, da telefonia, entre outros. A eficincia e a competitividade do setor produtivo privado estavam, pois, comprometidas por
uma dimenso fora do seu alcance gerencial. Vcios de toda ordem,
com a imprensa livre, a partir da redemocratizao, vieram tona:
empreguismo, nepotismo, corrupo, licitaes viciadas, entre outros.
Ademais, foi observado um comportamento oportunista da classe
poltica dirigente: o gerenciamento das tarifas dos servios pblicos
de acordo com o calendrio eleitoral ou, no caso do governo federal,
conforme o ritmo inflacionrio, assim, se este estivesse em acelerada ascendncia, os reajustes eram postergados at momento mais
oportuno, de menor impacto no ndice que posteriormente iria rea-
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justar os demais preos (contratos indexados) da economia. Explorados em campanhas eleitorais, esses elementos contriburam para
levar aos poderes da Repblica um grupo poltico comprometido
com reformas de base na economia, no Estado e, por conseguinte,
na Administrao Pblica. E, a maneira mais imediata de solucionar
os problemas era a privatizao. Com a chegada de Fernando Collor
de Melo ao poder tem incio o Programa Nacional de Desestatizao
(PND), institudo em 1990. O caput e os dois primeiros artigos da lei
que criou o PND afirmam:
de investimento e queda
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II empresas criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao controle direto ou indireto da
Unio;
III servios pblicos objeto de concesso, permisso ou
autorizao;
IV instituies financeiras pblicas estaduais que
tenham tido as aes de seu capital social desapropriadas, na forma do Decreto-lei n 2.321, de 25 de fevereiro
de 1987.
1 Considera-se desestatizao:
a) a alienao, pela Unio, de direitos que lhe assegurem,
diretamente ou atravs de outras controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a
maioria dos administradores da sociedade;
b) a transferncia, para a iniciativa privada, da execuo
de servios pblicos explorados pela Unio, diretamente
ou atravs de entidades controladas, bem como daqueles
de sua responsabilidade.
2 Aplicam-se os dispositivos desta Lei, no que couber,
s participaes minoritrias diretas e indiretas da Unio
no capital social de quaisquer outras sociedades e s
aes excedentes participao acionria detida pela
Unio representativa do mnimo necessrio manuteno do controle acionrio da Petrleo Brasileiro S.A.
Petrobras, nos termos do artigo 62 da Lei n 9.478, de
06.08.97.
3 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social BNDES, por determinao do Conselho Nacional de Desestatizao, definido nesta Lei, e por solicitao de Estados ou Municpios, poder firmar com eles
ajuste para supervisionar o processo de desestatizao de
empresas controladas por aquelas unidades federadas,
detentoras de concesso, permisso ou autorizao para
prestao de servios pblicos, observados, quanto ao
processo de desestatizao, os procedimentos estabelecidos nesta Lei.
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Parece
legtimo
questionar:
neste
caso
poderia
haver
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ff
a cada troca de comando na hierarquia superior (na
maioria das vezes por motivao poltica realinhamento
de foras no parlamento etc.) correspondia troca na
cadeia de subordinao;
ff
na escolha para o provimento dos cargos prevalecia a
indicao poltica; e
ff
conforme mencionamos, o calendrio poltico, antes das
necessidades tcnicas (fluxo de caixa, investimentos em
modernizao etc.), ditava a poltica de reajustes nas
tarifas. Nesse quadro, a capacidade de enforcement do
rgo regulador-fiscalizador se apresentava visivelmente
comprometida, trazendo insegurana tanto aos
investidores quanto sociedade, desprotegida no que
tange continuidade do fornecimento e qualidade dos
servios prestados. Um argumento adicional tambm veio
contribuir para que as Agncias Reguladoras viessem
a ser configuradas, em estrutura e funcionamento, tais
como hoje se apresentam , a saber: determinados servios
privatizados e concedidos renem, seno todas, algumas
das caractersticas dos monoplios naturais ou de bens
pblicos e exigem elevados investimentos condies
que aumentam o risco e o prazo de retorno dos capitais
investidos, tornando, portanto, completamente indesejvel
qualquer aproximao entre a gesto dessas atividades e o
calendrio poltico-eleitoral, este sujeito (a partir da lgica
de competio entre os candidatos) a mudanas abruptas
nas polticas pblicas a cada quatro anos, quando se
alternam os titulares do Poder Executivo.
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ff
mandato fixo para os dirigentes (em oposio a at
ento livre nomeao e exonerao): estes passam a ter
uma relao de vnculo em vez de subordinao com a
autoridade superior (Ministros e Secretrios); e,
ff
recursos prprios: repassados em conta especfica a
cargo dos gestores da Agncia.
ff
tomada de deciso colegiada entre dirigentes cuja escolha
e nomeao requer o entendimento entre os Poderes
Executivo e Legislativo, pois este tem que aprovar as
indicaes do primeiro;
ff
mandatos no coincidentes, sendo permitida apenas uma
reconduo;
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ff
introduo de consultas e audincias pblicas antecedentes
s decises de maior relevncia;
ff
instituio de ouvidorias independentes diretamente
vinculadas Direo da Agncia; e
ff
quadro tcnico permanente selecionado em concurso
e contratado sob o regime estatutrio o que oferece
perspectiva de carreira (aperfeioamento, estabilidade,
continuidade etc.) e maior autonomia para a realizao de
estudos e pareceres.
ff
Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL (Lei
n. 9.427, de 16 de dezembro de 1996);
ff
Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL (Lei
n. 9.472, de 16 de julho de 1997);
80
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ff
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustvel
ANP (Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997);
ff
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA (Lei
n. 9.782, de 26 de janeiro de 1999);
ff
Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (Lei
n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000);
ff
Agncia Nacional de guas ANA (Lei n. 9.984, de 17 de
julho de 2000);
ff
Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT (Lei
n. 10.233, de 5 de junho de 2001);
ff
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ
(Lei n. 10.233/01);
ff
Agncia Nacional do Cinema ANCINE (Medida
Provisria n. 2.228, de 6 de setembro de 2001); e
ff
Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC (Lei n. 11.182,
de 27 de setembro de 2005).
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Lembra-se do que
estudamos em a Crise
do Estado Regulao
Quanto estrutura, preciso lembrar que a forma federativa do Estado brasileiro assegura a autonomia administrativa aos
Estados e municpios, portanto, cada caso um caso distinto a ser
analisado. Chama a ateno o Conselho Superior da AGERGS: integrado por representantes do governo estadual, dos concessionrios,
dos consumidores e do quadro de servidores, seguindo, entretanto,
o modelo de mandatos intercalados e a prvia aprovao do Poder
Legislativo, no caso, a Assembleia Estadual.
v
v
Contempornea no Brasil?
Caso no se lembre, volte
e releia este item.
<http://www.abar.org.
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Tpicos Complementares
O tema regulao muito amplo, no podendo ser esgotado,
enquanto possibilidade, alcance, vantagens e desvantagens, entre
outros aspectos, apenas na anlise do marco regulatrio e em uma
disciplina em nvel de graduao lembra do que foi dito na apresentao a este texto? Assim, entre tantos subtemas correlatos que mereceriam a anlise mais detalhada, a exemplo da profissionalizao
e da organizao em carreiras do quadro de pessoal das agncias
reguladoras e afins, optamos, para ampliar o seu conhecimento sobre
o assunto, por tecer breves comentrios sobre outros dois tpicos: os
fundos setoriais e o risco da captura.
Fundos Setoriais
Em sequncia reestruturao do aparelho de governana
regulatria, o governo federal instituiu os Fundos Setoriais recursos
vinculados a uma determinada finalidade e criados por lei. A ideia
bsica de que um percentual da receita bruta das empresas concessionrias financie parte das atividades de Pesquisa e Desenvolvimento
realizadas nos respectivos setores; tais recursos so, periodicamente,
ofertados mediante editais. Assim, coordenados pelo Ministrio da
Cincia e Tecnologia, hoje temos 14 Fundos Setoriais, a exemplo
do Fundo Setorial de Recursos Hdricos, do Fundo Setorial para o
Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes e do Fundo
Setorial do Transporte Terrestre.
Os Fundos Setoriais foram uma engenhosa estratgia utilizada
pelo governo para assegurar uma fonte prpria para o financiamento
dessas atividades que, embora relevantes, enfrentam dificuldades
quando confrontadas com outras demandas de maior significado
social, a exemplo das provenientes das reas da Sade, Educao
e Defesa Nacional. O governo criou, assim, uma fonte de financiamento, relativamente mais sustentvel do que se provenientes fossem
os recursos do Tesouro Nacional.
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Complementando...
Para conhecer algumas trajetrias internacionais, recomendamos as seguintes
leituras:
Evaluacin
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Resumindo
nesta Unidade voc aprendeu que, embora a atividade regulatria estatal seja antiga, o seu ressurgimento mais
recente est relacionado chamada Crise, em mbito global, do
Estado Moderno, verificada, de forma mais aguda, a partir dos
anos 70 do sc. passado e tendo como epicentro a crise energtica decorrente de eventos polticos e militares que tiveram
como foco o oriente mdio. Embora com elementos comuns
a vrios pases, a exemplo dos desequilbrios fiscais, as solues implementadas foram diferenciadas conforme o pensamento hegemnico, se mais ou menos liberal, bem como de
acordo com as condies de possibilidade poltica - governabilidade. A experincia britnica, a norte-americana, assim como
o chamado Consenso de Washington, foram as referncias s
medidas adotadas pelos governos, por isso a nfase na abertura dos mercados, na exibilizao cambial (em alguns casos
nas relaes de trabalho) e na mudana no papel do Estado
(de empresrio a regulador), da as privatizaes e os novos
modelos de governana, a exemplo do resgate ao recurso das
concesses, permisses e afins, bem como das novas parcerias
pblico-privadas como modelos de oferta de bens e servios
pblicos. no Brasil, cujo governo poca retornava ao estado
de direito, a nova Carta de 88 e as Emendas subsequentes
conferem o indispensvel quadro institucional s mudanas em
andamento. neste ambiente, o surgimento das Agncias Reguladoras chega a ser uma consequncia natural, embora em
alguns casos tenha ocorrido por motivao externa, mais especificamente, como contrapartida concesso de financiamentos, posto que o modelo da regulao via rgos da administra-
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Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo
de reforar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso de
dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.
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Referncias Bibliogrficas
Referncias
ABREU, Odilon Rebs. A regulao no sistema de garantias do cidado.
Marco Regulatrio. Revista da AGERGS, Porto Alegre, n. 2, p. 18-25,
1999.
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Referncias Bibliogrficas
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Minicurrculo
Ivan Antnio Pinheiro
Possui graduao em Estatstica pela Escola
nacional de Cincias Estatsticas (1979), graduao
em Economia pela Faculdade de Cincias Polticas
e Econmicas do Rio de Janeiro (1980), e mestrado
e doutorado em Administrao pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente,
professor associado no Programa de Ps-Graduao em Administrao
da UFRGS, atuando tanto em disciplinas predominantemente voltadas
para o setor pblico quanto em outras essencialmente corporativas.
reas de interesse: estrutura, funcionamento e Reformas do Estado,
polticas pblicas, regulao, parcerias pblico-privadas, public choice,
programas de qualidade. Linhas de pesquisa em andamento: Inovao
em Gesto Municipal e Gesto da Criatividade e Inovao. Palestrante e
revisor de vrios peridicos nacionais: RAP, RAE, REAd, entre outros, e
de Congressos e Seminrios nacionais e internacionais. Consultor ad hoc
e pesquisador do CnPq.
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