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Traducci6n de
EDUARDO L. SUAREZ

GIANDOMENICO MAIONE

Revisi6n tecnica de
ADOLFO DERAS QUINONES

Evidencia, argumentacion ypersuasion


en la formulacion de politicas
Estudio introductorio de
LUIS

F. AGUILAR VILLANUEVA

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COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLtTICAS '

Y ADMINISTRACI6N POBLlCA, A. C.

FONDO DE CULTURA ECON6MICA

MEXICO

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Primera edicion en ingles, 1989


Primera edicion en espanol, 1997
Segunda reirnpresion,
2005

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Majone, Giandomenico
Evidencia, argumentacion y persuasion en la formu
laci6n de politicas I Giandomenico Majone; est. introd.
de Luis F, Aguilar Villanueva; trad. de Eduardo L. Sua
rez; rev. de Adolfo Deras Quinones. - Mexico: FCE,
CNCPAP, 1997
240 p.; 21 x 14 em - (Colee, Adrninistracion publica)
Titulo original Evidence, Argument & Persuasion in
the Policy Process
ISBN 968-16-4925-7

1. Teoria politica - Analisis I. Aguilar Villanueva,


Luis F., intro, II. Suarez, Eduardo L., tr. III. Deras Qui
nones, Adolfo, rev. IV, Ser V. t
LC H97 M3718

Dewey 320.01 M323e

A ELEONORE, ANDREA Y GIORGIO,


conocedores de todo 10 que hay que saber
acerca del arte de la persuasi6n
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Comentarios y sugerencias: editor@fce.com.mx

www.fondodeculturaeconomica.com

Tel. (55)5227-4672 Fax (55)5227-4694

Titulo original:

Evidence, Argument & Persuasion inn the Policy Process

Derechos reservados 1989, Yale University Press

ISBN 0-300-04159-4 (tela)

ISBN 0-300-05259-6 (rustica)

D. R. 1997, FONDO DE CULTURA ECONOMICA


Carretera Picacho-Ajusco 227; 14200 Mexico, D. F.
Se prohtbe la reproduccion total 0 parcial de esta obra
-incluido el diseno tipografico y de portada-,
sea cual fuere el medio, electronico 0 rnecanico,
sin el consentimiento por escrito del editor.

ISBN 968-16-4925-7
Irnpreso en Mexico Printed in Mexico

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INTRODUCCI6N

namental encontraran en ellibro buenos argumentos para,


sin renunciar a la exigencia de un gobiemo racional y cuidado
so de los recursos publicos, aceptar que se pueden modelar
otras opciones de acci6n efectiva y viable. Hallaran sobre todo
que en el centro de la polftica y la acci6n del gobiemo estan
presentes e influyen las informaciones, los razonamientos, las
demandas y expectativas de ciudadanos y organizaciones, a
las cuales hay que dar respuesta y explicar convincentemente
por que se considera que la respuesta del gobiemo es la mas
adecuada. La gran lecci6n consiste en reconocer que en las
republicas democraticas, en las que gobiemo, sociedad polfti
ca y civil no renuncian al "espiritu publico" de buscar incansa
blemente el maximo beneficio colectivo y la maxima solida
ridad con los conciudadanos mas debiles y desplazados, las
razones tecnicas y valorativas que motivaron la decisi6n de
gobiemo deben exponerse con honradez, objetividad y con
vicci6n al conjunto de la sociedad, en busca del apoyo y acaso
el consenso de los diversos sectores y grupos.
El dialogo racional entre gobierno y sociedad, con sus evi
dencias empiricas y argumentaciones valorativas, puede sus
citar la aceptaci6n y el consenso politico a traves del largo y
sinuoso itinerario del debate entre posiciones y refutaciones,
malentendidos y aclaraciones. Y el dialogo racional es tan im
portante como la raz6n tecnica de autoridades, funcionarios
y consultores que buscan maxi mizar la asignaci6n de los re
cursos publicos escasos que provienen de los contribuyentes.
En esta 6ptica, los debates acerca de polftica y administraci6n,
democracia y burocracia, pueden encontrar un nuevo plan
teamiento y nivel, revisando la debatible y socorr'ida idea de
que la eficiencia administrativa esta refiida con la participa
ci6n ciudadana y que las razones tecnicas de los expertos del
gobierno mal se acomodan a las opiniones y razones parcia
les, inmediatas e interesadas de los ciudadanos. En verdad, la
condici6n para que se despliegue la maxima eficacia y eficien
cia del gobiemo y de la administraci6n publica descansa en el
entendimiento, la aceptaci6n y el apoyo que puedan brindar
los ciudadanos organizados a sus decisiones, planes, progra
mas y regulaciones. En esto consiste la naturaleza y aspiraci6n
publica del gobierno y su administraci6n.

1. ANALISIS DE LAS POLITICAS

Y DELIBERACION PUBLICA
COMO 10 saben muy bien los politicos -y como los cientfficos
sociales olvidan con demasiada frecuencia-, la polftica pu
blica esta hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argu
mentaci6n es esencial en todas las etapas del proceso de for
mulaci6n de polfticas. Hay discusi6n en toda organizaci6n,
privada 0 publica, y en todo sistema politico, incluso en una
dictadura; pero se encuentra tanto en la base de la polftica y
de la politica democratica, que se ha llamado a la democracia
un sistema de gobierno mediante la discusi6n. Los partidos
politicos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribuna
les, los medios de difusion, los grupos de interes y los exper
tos independientes intervienen en un proceso continuo de
debate y mutua persuasi6n.
Este proceso, tal como 10 han descrito los te6ricos liberales
desde John Stuart Mill y Walter Bagehot hasta lord Lindsay
y Ernest Barker, se inicia con la expresi6n de preocupaciones
generales y termina en decisiones concretas. Cada etapa de la
deliberaci6n tiene su propia funci6n y su propio 6rgano. Las
partes exponen problemas y formulan soluciones; el electora
do analiza programas y candidatos, y se expresa mayoritaria
mente en favor de uno de ellos; la mayoria legislativa traduce
los programas en leyes, en un debate constante con la oposi
ci6n; por ultimo, la discusi6n se traslada al jefe del ejecutivo y
el gabinete, donde se traduce en polfticas especfficas. Cada
una de las etapas y cada uno de los 6rganos de la deliberaci6n
publica es independiente, pero s610 dentro de los limites del
proceso y como parte deeste: "10 que es libre y soberano es
todo el proceso de discusion".'
Este es un modelo idealizado de la elaboraci6n dernocrati
ca de las politicas que no tiene en cuenta la acci6n del poder y
I Ernest Barker, Reflections
Nueva York, 1958, p. 37.

011

Government, Oxford University Press,


35

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36

ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACION PUBLICA

la influencia, la distribucion desigual del conocimiento, el


bajo nivel de participacion ciudadana activa y muchos otros
factores que figuran prominentemente en las teorias moder
nas de la politica publica. Sin embargo, este modele pone de
relieve algo que dichas teortas han pasado por alto: el extraor
dinario potencial de la persuasion y la centralidad de la dis
cusion bilateral para la democracia.s
Todo politico entiende que se requieren argumentos no solo
para aclarar su posicion respecto de un problema, sino tam
bien para atraer mas simpatizantes. Aun cuando una politica
se explique mejor por las acciones de grupos que persiguen
fines egofstas, quienes traten de justificarla deberan apelar al
interes publico y los meritos intelectuales del caso.> Es posi
ble que se trate de meras racionalizaciones, pero incluso las
racionalizaciones son importantes porque pasan a formal'
parte del discurso politico. Estaremos en gran desventaja si,
olvidando el debate y la argumentacion, tratamos de entender
la elaboracion de polfticas solo en terminos del po del', la in
fluencia y el regateo.
La argumentacion es el proceso fundamental que siguen
los ciudadanos y los gobemantes para llegar a juicios morales
y a la eleccion de politicas. La discusion publica moviliza el
conocimiento, la experiencia y el interes de muchas personas
que centran su atencion en un numero limitado de proble
mas. Cada uno de los participantes se siente alentado para
ajustar su vision de la realidad, e incluso para cambiar sus va
.lores, como resultado del proceso de la persuasion reciproca.
En esta forma, la discusion puede producir resultados que
estan mas alla de los rnetodos autoritarios 0 tecnocraticos de
elaboracion de politicas.

INSTITUCIONALIZAR LA DISCUSION

Sin embargo, este potencial extraordinario solo puede aprove


charse con el auxilio de reglas y procedimientos apropiados.
Charles E.Lindblom, Politics and Markets. Basic Books, Nueva York, 1977.
3 John W. Kingdon. Agendas, Alternatives, and Public Policies, Little, Brown.
Boston, 1984, pp. 131-134.
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ANALISIS DE LAS POLiTICAS Y DELIBERACION PUBLICA

37

El debate sin regulacion conduce con facilidad a la discusion


interminable e incluso a la violencia. Un organismo deliberan
te que carece de organizacion puede padecer diversas pertur
baciones, tales como el obstruccionismo.
A fin de evitar 0 reducir estos peligros, en todos los regime
nes dernocraticos modernos se ha institucionalizado cuida
dosamente la deliberacion publica. Los refinados codigos
procesales de la actualidad en los campos legislativo, electo
ral, administrativo y judicial son el fruto de siglos de experien
cia de lidiar con los problemas practices de la deliberacion
publica. El propos ito general de estos procedimientos es
asegurar la exposicion de un gran numero de opiniones sin
obstruir el arribo a una conclusion. Su importancia es tal, que
la historia del gobiemo democratico, en un sentido real, es la
historia de los diversos procedimientos disefiados para insti
tucionalizar y regular la deliberacion publica.
Aunque las reglas del debate se han vuelto institucionales
en los foros tradicionales de deliberacion publica, en los nue
vos temas presentes en la arena de la discusion, como la se
guridad nuclear, la evaluacion de la tecnologfa y la regulacion
ambiental y sanitaria, todavfa no se establecen normas y pro
cedimientos apropiados para la argumentacion, Una de las
razones de la dificultad para institucionalizar el debate en
estas y otras areas de la elaboracion de politicas es que los
problemas discutidos raras veces son puramente tecnicos 0
puramente politicos. Con frecuencia son de un tipo que Alvin
Weinberg ha llamado "transcientffico": cuestiones de hecho
que pueden enunciarse en ellenguaje de la ciencia pero que, en
principio 0 en la practica, es imposible que esta los resuelva.s
Un ejemplo upico de 10 anterior es la determinacion de los
efectos de la radiacion de bajo nivel sobre la salud. Se ha calcu
lade que se requieren cerca de ocho mil millones de ratones
para establecer, mediante una experimentacion directa al ni
vel de confianza de 95%, si una dosis de radiacion de rayos X
de 150 milirrems aumentarfa en 0.5% la mutaciori espon
tanea en los ratones. Las limitaciones de tiernpo y recursos
vuelven practicarnente imposible tal experimento. De igual
4 Alvin Weinberg, "Science and Trans-Science", en Minerva, 10, num. 2
(abril de 1972), pp. 209-222.

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ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N POBLICA

ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N POBLICA

modo, la elecci6n de una funci6n de respuesta a la dosis para


detenninar la cantidad "virtualmente segura" de una sustancia
t6xica debe considerarse por ahora como una cuesti6n trans
cientffica. Existen literalmente miles de funciones materna
ticas que se ajustan igualmente bien a los datos experimen
tales, pero no hay todavia ninguna base cientffica firme para
escoger entre las diferentes posibilidades. Sin embargo, la
elecci6n de una funci6n particular tendra un efecto sustancial
sobre las decisiones reguladoras.
Cuando se intersecan la ciencia, la tecnologfa y la polltica
entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y
reglas de la argumentaci6n. Los criterios cientfficos de ver
dad chocan con las normas legales de las evidencias y con las
nociones poltticas de 10 que constituye una base suficiente
para la acci6n. Las conclusiones facticas no se pueden sepa
rar facilmente de consideraciones sobre la factibilidad de los
supuestos del oponente y de su selecci6n de evidencias 0 de
metodologfa. Y en virtud de que no parece existir ningun pro
cedimiento objetivo para verificar las conclusiones del anali
sis, la credibilidad del experto se vuelve tan importante como
su capacidad.
Cada vez en mayor medida, el debate publico acerca de las
decisiones reguladoras, la seguridad nuclear, la evaluaci6n de
la tecnologta y otros problemas transcientfficos similares
tiende a asemejarse a los procedimientos litigiosos de un tri
bunal, pero con una diferencia importante: no existen reglas
procesales generalmente aceptadas. Algunos participantes
pueden aprovechar la relativa informalidad del proceso, pero
los cientfficos consideran que incluso los procedimientos liti
giosos codificados son inadecuados y ajenos a su tradici6n.
En la ciencia no se considera la credibilidad de un testigo, sino
su competencia especifica -su capacidad para establecer la
verdad cientffica-, algo que no se puede fincar confiablemen
te mediante un litigio. Es por ella que existen divers as pro
puestas para resolver disputas acerca de problemas cientf
ficos que tienen implicaciones en las politicas, mediante la
cuidadosa disecci6n de un problema en sus componentes pu
ramente tecnicos y los puramente politicos. Los expertos
deberian considerar s610 los aspectos tecnicos y entregar sus

evaluaciones al proceso politico para que en el se determine


la respuesta politica apropiada.
Por ejemplo, el "tribunal cientffico" propuesto por Arthur
Kantrowitz examinarfa y decidirfa s610 las cuestiones del
hecho cientifico. Una vez que las evidencias hayan side presen
tadas, cuestionadas y defendidas, el colegio de jueces (exper
tos reputados en areas adyacentes al hecho en discusi6n)
elaborarfa un informe en el que se destaquen los puntos de
acuerdo alcanzados por sus integrantes. El informe podrfa
sugerir tambien algunos proyectos especfficos de investi
gaci6n para aclarar los puntos en los que no se haya logrado
el acuerdo.>
i Pero c6mo se pueden separar los componentes politicos y
los valorativos de los problemas que incluyan ambos? Y si las
cuestiones transcientfficas no se ponen a consideraci6n del
tribunal cientlfico, wara que utilizar un procedimiento semi
judicial? Si la cuesti6n es indudablemente cientlfica, debe
rtan utilizarse los procedimientos de la ciencia antes que los
semilegales. Cuando las controversias no pueden resolverse
mediante el conocimiento cientffico ni con una investigaci6n
que pueda realizarse con una rapidez y a un costa razonables,
las respuestas no podran dejar de ser transcientfficas, en cuyo
caso la mejor altemativa parece ser un procedimiento litigio
so que incluya a expertos y generalistas.f
La confrontaci6n dialectica entre generalistas y expertos
frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos implf
citos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos
de los nuevos proyectos. Los expertos tecnicos muestran una
natural parcialidad en la evaluaci6n de sus propuestas, y tien
den a mostrarse escepticos sobre todas las evidencias de posi
bles efectos negativos en mayor medida que alguien menos
comprometido con ese proyecto particular. El supuesto ini
cial es que la innovaci6n es 10 que el innovador espera, sin
consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su eje
cuci6n practica. Por ejemplo, la toma de conciencia acerca de
los peligros inherentes a la ingenierfa nuclear en los Estados

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39

5 Arthur Kantrowitz, "Proposal for an Institution for Scientific Judgement",


en Science, 156, num. 3776 (12 de mayo de 1967), pp. 763-764.
6 A. Weinberg, op. cit., pp. 214-216.

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ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA

ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA

Unidos y Europa occidental en gran medida es efecto del de


bate publico. Cuando se ha permitido el desarrollo de la tee
nologfa nuclear de acuerdo con su propia logica, sin la res
tricci6n de la crttica y la preocupaci6n publicas, como ha
ocurrido en la Uni6n Sovietica, se han establecido pocos de
los elementos de seguridad (como los contenedores de los
reactores de agua presurizada) que son ahora comunes en
Occidente.
Asf pues, no debe esperarse que los conocimientos tecnol6
gicos conduzcan al descubrimiento de los riesgos inherentes
y las implicaciones sociales de las nuevas tecnologfas. Existe
ahora una gran necesidad de mejorar los metodos y las condi
ciones del debate crftico y de institucionalizarlo a todos los
niveles de la elaboraci6n de polfticas. En efecto, el deseo de
elaborar metodos de investigaci6n critica, adaptados al proceso
de deliberaci6n publica, esta ligado al origen de la democracia.
A partir de la practica de gobierno mediante la discusi6n en
la ciudad-Estado, los griegos desarrollaron una tecnica ge
neral del discurso crttico que llamaron dialectica, Este es un
metodo de argumentaci6n que no se caracteriza tanto por la
forma de razonamiento (aunque la discusi6n mediante pre
guntas y respuestas lleg6 a considerarse como su forma para
digmatica) como por la naturaleza de sus premisas y el con
texto social de sus aplicaciones. La 16gica y las matematicas
parten de axiomas 0 de proposiciones deducidas de axiomas,
mientras que las premisas de la dialectica son s610 razonables.
El punto de partida de un argumento dialectico no es un con
junto de supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya
existentes en la comunidad; su conclusi6n no es una prueba
formal, sino el entendimiento compartido del asunto en discu
si6n; y mientras que las disciplinas cientfficas son formas
especializadas del conocimiento s610 al alcance de los exper
tos, todos pueden utilizar la dialectica porque -Como dijera
Arist6teles- todos tenemos ocasi6n de criticar 0 defender un
argumento.
Para los griegos, la dialectica tiene tres usos principales. Pri
mero, como metodo de examen crftico de los fundamentos y
los supuestos de las diversas disciplinas especializadas. Se
gundo, como tecnica para defender las opiniones propias y

procedimiento para aclarar las cuestiones polemicas. POl' ulti


mo, como proceso educativo que transforma al hombre comun
en un ciudadano informado y al especialista en una persona
capaz de comunicarse con sus conciudadanos.
Esta antigua noci6n de la dialectica es muy importante
para nuestro examen del papel del analisis en la deliberaci6n
publica. En efecto, parece captar los elementos esenciales de
ese papel mucho mejor que los acostumbrados libros de tex

to, los cuales nos presentan una caracterizaci6n estereotipada


del analisis de las polfticas. Como la dialectica, este analisis

parte de ordinario de premisas razonables, con puntos de


vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles
o hechos evidentes. Como la dialectica, no produce pruebas
formales, sino s610 argumentos persuasivos. El problema fun
damental de dialecticos y analistas es el de basar las inferen

cias razonables en val ores u opiniones cuando no se dispone


de hechos evidentes. Por ultimo, el analisis de polfticas -como

la dialectica-> contribuye a la deliberaci6n publica mediante la


critica, la defensa y la educaci6n. Un buen analisis de pohti
cas es algo mas que el mero examen de datos 0 un ejercicio
de modelaci6n; tambien provee normas para la argumenta
ci6n y una estructura intelectual para el discurso publico.

Aun cuando no se acepten sus conclusiones, sus categorfas y


su lenguaje, su crftica de los enfoques tradicionales y su de

fensa de ideas nuevas afectan -e incluso condicionan- el


debate de politicas.

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LA FUNCI6N ARGUMENTATIVA DEL ANALISIS DE LAS POLfTICAS

El prop6sito de este libro es descubrir las implicaciones prin


cipales de una concepci6n dialectica del analisis de politicas.
Deseo desarrollar una sola idea: la noci6n de que, en un sis
tema de gobierno que se gura por la deliberaci6n publica, el
analisis -aun el analisis profesional- tiene menos que vel'

con las tecnicas formales de soluci6n de problemas que con el


proceso de argumentaci6n.

La tarea de los analistas consiste, en gran parte, en la produc


ci6n de evidencias y argumentos para el debate publico. Su

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ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA

aspecto argumentativo fundamental es 10 que distingue al


analisis de polfticas de las ciencias sociales academicas, por
una parte, y de las metodologfas para la soluci6n de proble
mas, tales como la investigaci6n de operaciones, por otra. Los
argumentos de los analistas pueden ser mas 0 menos tecnicos,
mas 0 menos refinados, pero deben persuadir para que sean
tornados en serio en los foros de deliberaci6n. Es por ello que
los analistas -como los abogados, los politicos y otras perso
nas que hacen un uso funcional del lenguaje- deben estar
familiarizados con todos los problemas tecnicos dellenguaje,
incluidos los retoricos.?
La ret6rica es el arte de la persuasi6n, el estudio de todas
las formas de hacer cosas con palabras. Los atenienses soltan
hacer sacrificios anuales ala diosa de la persuasi6n (Peito)
como reconocimiento del poder extraordinario dellenguaje.
En nuestros dias se considera a menudo la persuasi6n como
uri uso meramente "racionalizador" 0 aun deshonesto de los
argumentos; es propaganda, lavado de cerebro, manipulaci6n
de la opini6n publica. En efecto, la persuasi6n puede usarse
en esas formas. Pero en el debate libre la persuasi6n es un in
tercambio bilateral, un metodo de aprendizaje mutuo mediante
el discurso. El verdadero debate no s610 permite que los par
ticipantes defiendan sus intereses y opiniones, sino que tam
bien, como consecuencia del proceso, los alienta a ajustar su
visi6n de la realidad y aun a cambial' sus valores.
Un argumento persuasivo no es una demostraci6n logica,
pero no POl' ella se vuelve irracional 0 una mera racionaliza
cion. La mayorfa de los juicios de valor se forman en el inter
cambio persuasivo. Como 10 ha serialado Wayne C. Booth, el
hecho de reducir la raz6n al calculo y la prueba lcgica acerca
de cualquier cosa que no sea suficientemente importante para
comprometernos equivale a crear una imagen distorsiona
da del mundo, con todos nuestros valores de un lado y todas
nuestras facultades racionales del otro.f Dado que se requie
ren juicios de valor para decir cualquier cosa importante en la
7 Northrop Frye, Anatomy of Criticism, Princeton University Press,
Princeton, 1957, p. 331.
8 Modern Dogma and the Rhetoric ofAssent, University of Chicago Press,
Chicago. 1974, p. Il6.

ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA

43

polttica publica, esta separaci6n artificial entre los val ores y


la capacidad racional es una amenaza para todas las nociones
de deliberaci6n publica y la elecci6n de polfticas defendibles.
Como veremos en el capftulo siguiente, ni siquiera los ana
listas tecnicos de pollticas pueden prescindir de la persuasi6n.
Por una parte, los hechos y los valores estan tan entrelazados
en la elaboraci6n de politicas, que los argumentos facticos no
apoyados por la persuasi6n rara vez desempefian un papel sig
nificativo en el debate publico. Por otra parte, se requiere la
persuasi6n para aumentar la posibilidad de que el consejo
(asesorfa) sea seguido asf como la disposici6n de actuar sobre
pruebas que no sean concluyentes. Parte esencial de la tarea
del analista consiste en explicar y defender un plan de acci6n
razonable cuando el 6ptimo te6rico se desconoce 0 es practi
camente inalcanzable.
El analisis de factibilidad, que estudiaremos en el capitulo
IV, es tal vez el mejor ejernplo de la interacci6n necesaria que
existe entre los argumentos empfricos y los persuasivos. El
que se llegue a un entendimiento mutuo es probablemente la
contribuci6n mas importante que los analistas pueden hacer
al debate publico. Sin embargo, el calculo de soluciones opti
mas 0 mejores dentro de las restricciones dadas es s610 la
parte estatica del analisis de factibilidad; la parte dinamica y
mas importante es el descubrimiento de instrumentos para
expandir las fronteras de 10 posible. Esto requiere tanto el
analisis objetivo como la persuasi6n: 10 posible depende a
menudo de 10 que el sistema politico considere justa 0 acep
table. Muchas restricciones de las polfticas s610 pueden flexi
bilizarse cambiando las actitudes y los valores; como antes
vimos, esto involucra siempre cierto grado de persuasi6n.

ARGUMENTACI6N Y EVALUACI6N

Los argumentos persuasivos desempefian un papel aun mas


importante en el discurso evaluativo. Siempre que se conside
ren nuevos criterios de evaluaci6n 0 una reforma de los anti
guos, cada quien podra proponer nuevos criterios y recurrir ala
persuasi6n para influir sobre los demas para que los acepten.

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ANALISIS DE LAS pOL1TICAS Y DELIBERACr6N PUBLICA

ANAusrs DE LAS pOL1TICAS Y DELIBERACr6N PUBLICA

La dificultad caracteristica de la evaluacion de las polfticas


es precisamente la diversidad de las normas admisibles. Los
ciudadanos, los legisladores, los administradores, los jueces,
los expertos y los medios de difusion aportan sus perspectivas y
sus criterios particulares. Esta diversidad de puntos de vista
es inevitable en una sociedad plural, perc tambien es necesa
ria para la vitalidad de un sistema de gobiemo que se rige por
la discusion. Sin embargo, como ha observado Northrop Frye
en el contexte de la crftica literaria, no parece haber ninguna
raz6n para que el mayor entendimiento de la polftica al que
contribuyen estas perspectivas separadas siga siendo perma
nentemente invisible para los diferentes evaluadores, como 10
es el atolon de coral para el p6lipo.
Tarnbien deberfa ser posible una evaluacion multiple de las
politicas, Se reconocerfa asf la legitimidad de las diferentes
perspectivas, perc tarnbien se trataria de alcanzar -hacien
do que cada una de estas perspectivas cobre conciencia de las
otras- un nivel de entendimiento y apreciacion que sea algo
mas que la suma de las evaluaciones separadas. No se trata
de construir un gran modelo que combine todas las perspecti
vas parciales en un criterio general de 10 que constituye una
buena politica -un "promedio ponderado", por decirlo asi, de
la equidad, la eficacia, la legalidad y cualquier otro criterio im
portante-, sino de contribuir a un entendimiento cornun de
las diversas perspectivas.
En el capitulo VIII analizaremos en detalle Ia evaluacion.
Aquf solo mencionare un aspecto: la evaluaci6n del analisis y
otros tipos de la investigacion relacionados con las politicas.
La evaluacion de los argumentos de pollticas, como la de los
argumentos cientfficos 0 legales, supone ciertas formalidades.
Cuando los problemas que se discuten requieren patrones de
razonamiento cornplejos y grandes cantidades de informa
cion cuya confiabilidad y relevancia es dudosa, cobra particu
lar importancia un sistema de reglas explicitas sobre las prue
bas. Un buen ejernplo es el derecho procesal aplicable a las
pruebas, con sus precisas distinciones entre las pruebas de
hechos, testimonios, declaraciones de oidas, presunciones,
interpretaciones y otras Fuentes de informacion.
En el capitulo III estableceremos varias distinciones (pOI'

ejemplo, entre datos, informacion y evidencias) para facilitar


la evaluacion de los argumentos sobre las pohticas. Podemos
ilustrar la importancia de distinciones que suelen ser pasadas
por alto en los analisis convencionales de las pollticas si nos
referimos a las categorfas de "evidencia" y "argumentos". EI
argumento es la conexion de los datos y la informacion con
las conclusiones del estudio, y su estructura tipica sera una

mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones


subjetivas. Junto con deducciones matematicas y logicas, ha

bra tarnbien inferencias estadisticas, empfricas y analogicas,


referencias a opiniones de expertos, estimaciones de benefi
cios y costos y aclaraciones de diversas clases. Esta inevitable
complejidad vuelve imposible toda verificacion directa, sen
cilla, del argumento: esta debera recurrir a diversos criterios

que dependeran de los metodos analiticos empleados, de la


credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas con

venciones sobre la adecuacion y la eficacia.


La naturaleza de la evidencia resulta crucial en esta clase
de verificacion, ya que una evaluaci6n incorrecta de su vigor
y pertinencia podrfa conducir a conclusiones erroneas. La
evidencia no es 10 mismo que los datos 0 la informacion. Es
una informacion seleccionada de entre el conjunto disponible
e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a
un auditorio particular de la verdad 0 falsedad de una afirma

cion. La seleccion de datos 0 modelos poco apropiados, su


introduccion en un punto inadecuado del argumento 0 la elec

cion de un estilo de presentacion que no sea adecuado para el


auditorio al que se destina podrfa destruir la eficacia de la in
formacion utilizada como prueba, cualquiera que sea su valor
cognoscitivo intrinseco. POI' tanto, los criterios utilizados en
la evaluacion de Ia evidencia difieren de los utilizados en la
evaluacion de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en
terrninos de canones mas 0 menos objetivos, perc la eviden
cia debe serlo de acuerdo con diversos facto res peculiares de
una situacion dada, tales como la naturaleza especffica del
caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto
y la credibilidad del analista.
Disciplinas como la historia y el derecho, que dependen de
una informacion que no puede considerarse automaticarnente

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ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA

ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA

confiable 0 relevante, reconocen de manera explicita que las


evidencias son una categoria conceptual autonoma. Tambien
el analisis de pollticas abarca a menudo grandes cantidades de
datos de confiabilidad e importancia dudosas, pero los proble
mas de la evidencia no han recibido aquf la misma atenci6n.
Por ejemplo, de acuerdo con una idea muy difundida entre
los analistas, un buen modele de polfticas debe asemejarse en
la mayor medida posible a los modelos formalizados de las
ciencias "duras" mas exitosas. En consecuencia, hay una peli
grosa tendencia a considerar como hechos los productos de los
modelos antes que como evidencias que habran de usarse en
un argumento junto con otros datos e informacion. Por esto,

un actor se consideraran racionales si pueden explicarse como


la seleccion del instrumento mas eficaz para alcanzar ciertos
objetivos, Segun esta concepci6n, el modele econ6mico de
elecci6n es el paradigma apropiado para todos los problemas
de polfticas.
Por ejernplo, un conocido libro de texto sobre analisis de
politicas advierte: "La forma como deben hacerse las elec
ciones -es decir, el problema de la distribucion de recursos
escasos entre distintos fines- es el meollo de la ciencia eco
nomica y el tema de este libro"."! Pueden encontrarse afirma
ciones similares en las obras de autores influyentes como
'
Hitch, McKean, Enthoven y Quade. I l
A fin de decidir racionalmente, el disenador de politicas
debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medios
por los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de
cada alternativa y seleccionar la accion que maximice los be
neficios netos. Si esta receta nos parece familiar es porque la
estructura logica de las decisiones de asignacion de recursos es
la misma independientemente de que quienes tomen las de
cisiones sean los consumidores individuales, los ernpresarios
privados 0 los administradores y creadores de politicas publi
cas. Asf se explica el atractivo de una logica de eleccion gene
ralizada que los decisionistas encuentran a la mana en la mi
croeconomfa y la teorfa de decisiones. Ademas, en virtud de
que la logica de la elecci6n ha sido mas estudiada en el con
texto de las transacciones del mercado, algunos autores han
sostenido que e] objetivo principal del analisis de politicas, si
no es que el unico, es llevar los principios de la eleccion racio
nal de la esfera de las transacciones econornicas privadas a la
de la elaboracion de polfticas. En efecto, la elaboracion racio
nal de politicas, la toma de decisiones, la solucion de proble
mas y el analisis de politicas se vuelven casi la misma cosa.
Por ejemplo, la receta para maximizar los beneficios netos

46

la documentacion de los modelos y las fuentes de datos se encuen


tra en un estado increiblemente primitivo [... J. La mala documen
tacion hace imposible para cualquiera que no sea el autor del mo
delo, Ia reproduccion de sus resultados y la verificacion de los
efectos de ciertos cambios en cl modelo. A veces, el constructor de
un modelo 10 patenta por razoncs comerciales. EI cliente solo po
dra ver los resultados, no los supuestos.?

Tan burda omision de las reglas mas elementales de la evi


dencia es consecuencia directa de no reconocer el crucial
aspecto argumentativo del analisis de politicas. Esta ornision
puede explicarse a su vez por la adhesion de la mayorfa de los
analistas a una metodologia mas preocupada por las deci
siones que se tomen que por la forma como se tomen, 0 por su
justificacion en los foros de deliberaci6n publica.

EL "DECISIONISMO"

Se ha Hamado decisionismo a la imagen que se encuentra detras


de esta metodologfa, 0 sea, la "vision de un numero limitado de
actores politicos que tratan de hacer elecciones calculadas en
tre alternativas claramente concebidas".l0 Las elecciones de
9 Martin Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models in
the Policy Process, Russell Sage Foundation, Nueva York, 1976, p. 338.
10 Judith Shklar, "Decisionism", en C. J. Friedrich (cornp.), Nomos, vol. 7,
Rational Decision, Atherton, Nueva York, 1964, pp. 3-17.

47

11 Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer (or Policy Analysis, W. W.


Norton, Nueva York, 1978, p. 22.
12 Charles J. Hitch y Roland McKean, The Economics ofDeiense in the
Nuclear Age, Harvard University Press, Cambridge, 1962; Alain C. Enthoven y
K. Wayne Smith, How Much is Enough>, Harper and Row, Nueva York,
1971; Y E. S. Quade, Analysis (or Public Decisions, 2" ed., North-Holland,
Amsterdam, 1982.

ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA

ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA

puede interpretarse como una descripcion de la elaboracion


ideal de polfticas 0 como una receta para el analisis de politi
cas. La nocion subyacente de racionalidad es la misma en am
bos casos: la racionalidad es la sublimacion de algo, la eleccion
del medio mas adecuado para un fin determinado.
La concepcion del analisis de pohticas como una teoria de
decisiones "agrandada" ejerce una atraccion intuitiva conside
rable y provee un instrumento util para la formulacion de
diversos problemas practicos: si se debe utilizar cierta vacu
na para contener una epidemia, donde se debe construir una
presa 0 como se puede agilizar el trabajo de los bomberos en
una ciudad grande. No es sorprendente que estos ejemplos, u
otros similares, sean los mas socorridos en los libros de texto
convencionales.
EI enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda
Guerra Mundial, y a principios del decenio de 1950 recibio el
impulso y la presentacion formal de la Rand Corporation y
otras instituciones de investigacion ocupadas en el estudio de
las polfticas. Se trata de un "compuesto conceptual" que incIuye
algunos elementos de investigacion de operaciones y ciencias
adm inistrativas, microeconornta y teorta de las decisiones
y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Hay
una evolucion continua que va de los estudios de tiempos de
guerra en los campos de la operacion militar, la logistica y la
tactica hasta las primeras aplicaciones industriales de los nue
vos metodos cuantitativos, al analisis de sistemas y finalmen
te al analisis de politicas. La eficiencia tecnica como meta 0
criterio de eleccion ha side sustituida por la eficiencia econo
mica, la que a su vez ha side atemperada por consideraciones
de equidad y viabilidad politica. Pero todavia puede recono
cerse claramente el marco analitico original.
Los primeros adeptos de este enfoque se decian capaces de
idear consejos utiles mediante la aplicacion del metodo cien
tffico de analisis a los datos reunidos en las operaciones reales.
En efecto, las situaciones analizadas por los investigadores de
operaciones durante la guerra encajaban bien en el paradig
rna de las ciencias naturales. Las operaciones militares eran
consideradas como muestra de una clase de situaciones re
petitivas donde los modelos diseriados en respuesta a ejemplos

anteriores podfan ponerse a prueba en relacion con ejernplos


posteriores, registrando los resultados obtenidos mientras
se ponian en practica las propuestas sugeridas para el mejora
miento de las acciones y utilizando tales resultados para de
tectar la declinacion de la validez del modelo a medida que
cambiaba la situacion.P
Una caracterfstica importante de los primeros estudios de
las operaciones militares e industriales era una razonable

cIaridad en la definicion del papel de los analistas y los toma


dores de decisiones. A causa del secrete militar 0 industrial,

el analisis se hacia primordial 0 incluso excIusivamente para

oficiales militares 0 administradores de alto nivel. EI analista


no tenia que dirigirse a ningun auditorio fuera de aquella per
sona 0 pequefio grupo de personas que, encargadas de tomar

las decisiones, hubiesen ordenado el estudio. Podia suponer

se sin dificultad que los problemas de cornunicacion y apli


caci6n correspondian a una autoridad jerarquica bien defini

da, la cual aseguraria la legitimidad y proveeria los criterios de


calidad y eficacia.
Sin embargo, para los afios sesenta habra cambiado radi
calmente la naturaleza de los problemas que estaban investi
gando los analistas, asf como el contexte organizacional y po

litico en el que operaban. Los problemas que recIamaban una


atenci6n analitica se estaban volviendo mas grandes y com

plejos. Cada vez eran mas importantes los aspectos estrate

gicos que los tacticos, mientras que la incertidumbre subjeti


va se consideraba de mas trascendencia que las regularidades

estadisticas postuladas en los modelos anteriores. Al mismo


tiempo, el creciente papel del analisis en el debate publico sig
nificaba que los analistas -que ya no eran discretos conse
jeros del prfncipe, sino actores en un proceso politico donde
no podfan separarse claramente la defensa y la persuasion del
analisis objetivo- debian prestar atencion a las cuestiones de
equidad y factibilidad politica.
A principios de los setenta, la actividad profesional de los
analistas ocupados de problemas publicos dejo de llamarse
andlisis de sistemas y ernpezo a ser conocido como andlisis de

48

49

13 Hylton Boothroyd. Articulate Intervention, Taylor and Francis. Londres,

1978, p. 113.

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ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA

ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA

politicas. Este cambio trataba de sugerir una sfntesis entre las


logicas encontradas de la racionalidad econ6mica y la racio
nalidad polftica. En la practica, dado que la politologfa pare
cia incapaz de proveer un conjunto de conceptos y tecnicas
analfticos comparable a la fuerte estructura normativa de la
microeconomfa, la mayoria de los analistas de politicas per
manecieron firmemente leales a una metodologia decisionista.

cias publicas en la forrnulaci6n de polfticas por parte de cual


quier agencia en particular. Como veremos en el capitulo VI,
todos los instrumentos de politicas estan en efecto limitados
por consideraciones de gobierno y administraci6n. Por tanto,
es importante que los formuladores de polfticas sepan cuales
variables se encuentran efectivamente bajo su control y en
que medida, y en este sentido no resulta muy util un modelo
unitario de elaboraci6n de polfticas.
Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una
distinci6n esencial entre las polfticas y las decisiones, de modo
que todos los problemas sobre poltticas pueden ser analiza,
dos en ellenguaje de la toma de decisiones. Pero, como ha
sei'ialado Philip Selznick,

LAS LIMITACIONES DEL DECISIONISMO

Es posible que las limitaciones y los sesgos del enfoque deci


sionista sean menos evidentes que sus meritos, pero afectan
casi todos los aspectos de la ensefianza y la practica del anali
sis de polfticas. Sin embargo, limitare mis observaciones crf
ticas a unos cuantos puntos particularmente relevantes para
la discusi6n subsecuente. Con ello tratare de ilustrar la clase de
problemas y argumentos que este enfoque tiende a excluir del
analisis.
Por principio de cuentas, el enfoque decisionista supone la
existencia de un unico tomador de decisiones 0 un grupo que
actua como una unidad, y no puede aplicarse directamente a
situaciones en donde hay dos 0 mas actores con objetivos di
Ierentes. EI modele de elecci6n racional que se encuentra
detras de este enfoque ha sido elaborado para un individuo
que desea ser congruente y 10 prueba en la forma como orde
na sus preferencias y evalua las probabilidades de los eventos
inciertos. Cuando intervienen varios individuos, el modelo no
requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos
y evaluaciones; pueden ser racionales (es decir, congruentes)
aunque sostengan opiniones divergentes. Si se requiere una
decisi6n conjunta, tendran que resolver sus diferencias me
diante procesos interactivos tales como la negociaci6n 0 la
persuasi6n, acerca de los cuales el modele no dice nada.
Con mayor razon, esta metodologfa olvida los conflictos
que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas
agencias gubemamentales. Pero siempre que existan tales con
flictos, surgiran interrogantes importantes acerca de los su
puestos apropiados para el comportarniento de otras agen

51

"toma de decisiones" es una de esas expresiones de moda que pue

den oscurecer mas de 10 que iluminan. Tiene un aire de importan

cia, de referencia a acontecimientos significativos, y su mero uso

parece sugerir que se ha aislado cientificamente algo definido.

Pero las decisiones estan siempre con nosotros, en todos los nive

les de la experiencia, en todos los organismos. Es posible que algun

dia se establezcan en forma convincente las caractertsticas ge

nerales de todas las elecciones 0 de todas las elecciones sociales.

Pero todavia habria necesidad de distinguir 10 mas trivial de 10

menos trivial y, si hay algun orden en este fen6meno, tendran que

identificarse algunas clases de decisiones, relacionandolas con los

problemas 0 las situaciones especfficas de donde surgieron.t t

En realidad, contra 10 que suele creerse, la teoria de deci


siones no se aplica a la toma de decisiones en general, sino
s610 a un tipo especial de situaciones de elecci6n. La decisi6n
de la teorfa de decisiones es una elecci6n que debe hacerse en
la situaci6n inmediata que confronta el tomador de decisio
nes, teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada
curso de acci6n posible en la situaci6n presente. Por ejemplo,
los beneficios futuros deben definirse en terrninos de su eva
luaci6n actual, aunque no exista ninguna raz6n para suponer
que tal evaluaci6n coincidira con la evaluaci6n de los benefi
cios en el futuro.t>
14
15

Leadership in Administration, Harper and Row, Nueva York, 1964, p. 56.

Amartya K. Sen, "Rational Fools: A Critique of the Behavioral Founda

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52

ANALISIS DE LAS pOLInCAS Y DELIBERACION PUBLICA

ANALISIS DE LAS POLIn CAS Y DELIBERACION PUBLICA

Cuando confronta una disyuntiva, el tomador de decisiones


de la teorfa de decisiones escoge como si los beneficios de una
opci6n fuesen mayores (0 por 10 menos iguales) a los benefi
cios de la otra en la situaci6n actual. Como observa John
Tukey, esta elecci6n no dice nada acerca del estado real de las
cosas ni acerca de las consecuencias de actual' en otras situa
ciones como si la alternativa escogida fuese la mejor entre las
disponibles. Las decisiones de actual' en esta forma son inten
tos de actual' 10 mejor posible en situaciones espectficas, de
escoger sensatamente entre las alternativas disponibles.ts Los
te6ricos de la decisi6n gustan de citar a BIas Pascal: if [aut
parier, il [aut choisir (es preciso apostar, es preciso escoger), y
los problemas relacionados con los juegos de azar han provis
to el paradigma original de la teorfa de las probabilidades y
su producto modemo: la teorla de decisiones.
En la vida privada, tanto como en el campo de los negocios
y el del gobierno, surgen algunas situaciones donde los indi
vi duos escogen efectivamente bajo las condiciones previstas
en la teoria. Pero en muchas otras situaciones la teoria no es
particularmente util, ya sea en terrninos prescriptivos 0 des
criptivos.
POl' tanto, las decisiones importantes de politicas son algo
mas que simples esfuerzos por actual' de la mejor manera po
sible en la situaci6n inmediata que afronta el elaborador de
polfticas. Tales decisiones se toman luego de una deliberaci6n
cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes
que por sus consecuencias inmediatas. Una vez tornadas, las
decisiones se mantienen durante algun tiempo, 10 que dota de
direcci6n y consistencia a las diversas actividades guberna
mentales. Como dice un antiguo asesor presidencial: "La rna
yoria de las decisiones presidenciales son demasiado impor
tantes y demasiado irrevocables como para que se tomen con
apresuramiento cuando los hechos son inciertos, cuando las
elecciones no estan claras 0 cuando Ias consecuencias de lar
go alcance no son tan facilmente distinguibles como las reac-

ciones y los resultados inmediatos't.!? Lo que seiiala aquf


Theodore Sorensen no son decisiones en el sentido de la teo
ria de decisiones, sino juicios politicos que se discuten mas
convenientemente en ellenguaje del discurso de los que des
empeiian funciones de asesorfa.
Una tercera Iimitaci6n del decisionismo es su preocupaci6n
exclusiva pOl' los resultados y su falta de interes por los proce
sos que los producen. En algunas situaciones se justifica esa
falta de interes: si puede determinarse claramente 10 correcto
o 10 equitativo del resultado, a menudo carece de importancia
la forma como se tome la decisi6n; s610 los resultados cuen
tan. Pero cuando las premisas facticas 0 valorativas son oscu
ras, cuando no existen criterios generalmente aceptados de 10
justo, el procedimiento de toma de decisiones cobra una im
portancia especial y no puede tratarsele como algo puramente
instrumental.
Incluso en el analisis de la decisi6n formal, el reconocimien
to explicito de la incertidumbre impone un alejamiento sus

tancial de una orientaci6n estricta hacia los resultados. En


condiciones de incertidumbre, diferentes alternativas corres

ponden a diferentes distribuciones probabilfsticas de las con


secuencias, de modo que ya no se puede deterrninar inequf

vocamente cual es la decisi6n 6ptima. Por 10 tanto, el criterio


habitual de racionalidad -seglin el cual es racional una acci6n

si puede explicarse como la elecci6n del mejor medio para


lograr un objetivo- es sustituido por una noci6n mas debil,
la de la congruencia. EI tomador de decisiones racionales ya
no es en sentido estricto aquel que busca Ia optimaci6n. Todo
10 que se requiere ahora, y to do 10 que garantiza el principio

de la maximizaci6n esperada, es que la elecci6n sea consis


tente con las evaluaciones del tomador de decisiones en 10

tocante a Ia probabilidad y utilidad de las diversas consecuen


cias. 18 Adviertase que la congruencia es un criterio procesal,

no un criterio sustantivo.
La preocupaci6n exclusiva por los resultados es una limi

Lions of Economic TheOIY", en Philosophy Q/1d Public AfTairs, 6, num, 4 (vera


no de 1977), pp. 317-344.
16 John W. Tukey, "Conclusions Versus Decisions", en Tecltnometrics, 2,
num. 4 (noviernbre de 1960), pp. 423-433.

Theodore C. Sorensen, Decision-Making in the White House, Columbia


University Press, Nueva York, 1963, p. 30.
18 Dennis W. Lindley, Making Decisions, Wiley-Intcrscience, Nueva York,
1971, p. 6.
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54

ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA

ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA

taci6n grave del decisionismo, porque los procesos sociales


rara vez tienen s610 un valor instrumental para quienes par
ticipan en elIos. En la mayorfa de las areas de actividad social,
"los procesos y las reglas que constituyen la empresa y de
finen los papeles de sus participantes importan independien
temente de cualquier 'estado final' identificable que se genere
en ultima instancia. En muchos casos, en efecto, es el proceso
mismo 10 que importa mas para quienes en el participan'l.J?
Por ejemplo, como observara en cierta ocasi6n John Dewey,
10 mas importante de la votaci6n popular y la regla de la mayo
ria no es el resultado efectivo de la elecci6n del votante, sino
el hecho de que el proceso electoral impone la utilizaci6n pre
via de los metodos de discusion, consulta y persuasi6n, as!
como la modificaci6n consiguiente de las opiniones para con
ciliar el punto de vista de la minorta.tv
De nuevo, el conocimiento de los resultados, aunque puedan
medirse con precision, muchas veces no es el tipo de informa
ci6n que los ciudadanos y los diseiiadores de poltticas en
cuentran mas util. El mero conocimiento de que los resul
tados son buenos 0 malos, sin conocer el proceso que los ha
producido, no dice mucho a los tomadores de decisiones y a
los criticos acerca de 10 que deben hacer. Como veremos en el
capitulo VIII, el conocimiento del proceso es a menudo esen
cial para la evaluaci6n y el aprendizaje, ya que provee una
informaci6n que casi seguramente estara ausente en la medi
ci6n de los resultados.
La utilidad del enfoque decisionista para quien toma deci
siones publicas se ve limitada mas aun por el hecho de que
en la politica, como en el derecho (pero no en el mercado),
las decisiones siempre deben justificarse. Los argumentos
justificativos desempeiian un papel importante en el debate
de las politicas, pero son ajenos al caracter del decisionismo.
Esto se debe, en parte, al hecho de que las razones esgrimidas
para justificar 0 explicar una decisi6n frecuentemente son
diferentes de las motivaciones 0 las "preferencias reveladas"
originales del tomador de decisiones, de modo que aparecen

como meras racionalizaciones. Sin embargo, como veremos con


mayor detalle en el capitulo siguiente, no es necesariamente
deshonesto 0 una mera "racionallzacion" el uso de argumentos
basados en consideraciones diferentes de los que condujeron
a la adopci6n de cierta posici6n. No hay un procedimiento uni
co para la construcci6n de un argumento: los datos y las prue
bas pueden seleccionarse en diversas formas de entre la infor
maci6n disponible, y existen diversos metodos para el analisis
y ordenaci6n de los valores. No hay nada intrmsecamente cen
surable en la selecci6n de la combinaci6n particular de datos,
hechos, val ores y metodos analtticos que parezca mas apro
piada para convencer a quienes tienen que aceptar 0 ejecutar
la decisi6n. Si los analistas no quieren 0 no pueden proveer
tales justificaciones 0 explicaciones posteriores a la decisi6n,
quienes toman las decisiones no tendran mas remedio que
buscar ayuda en otra parte.
En virtud de que el decisionismo es una doctrina coherente,
todas las limitaciones antes seiialadas -el supuesto de un uni
co tomador de decisiones, la falta de interes pol' el proceso, la
incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones
y para reconocer el papel del argumento y la persuasi6n en la
toma de decisiones- estan estrechamente relacionadas. Su
efecto combinado es la generaci6n de una versi6n demasiado
intelectualizada del analisis de politicas, la cual destaca exce
sivamente los aspectos mas tecnicos de un tema que en efecto
deberfa ocuparse del proceso de las polfticas como un todo.
Los decisionistas examinan los problemas de las politicas
como si fuesen rompecabezas para los que siempre existen
soluciones correctas si hay metas claras e informaci6n sufi
ciente, y tales soluciones pueden encontrarse mediante ciertos
calculos antes que por el ejercicio de la capacidad politica. Por
tanto, el diseiio de polfticas puede ser inteligente 0 racional
s610 si esta precedido por un analisis sistematico de las alter
nativas con todas sus implicaciones. Segun esta concepci6n,
la acci6n racional hace siempre dos cosas: elaborar un plan de
acci6n y ponerlo en practica. Como dice Gilbert Ryle, se trata
de hacer un poco de teorta y luego un poco de practica.U

19 Laurence H. Tribe, "Policy Science: Analysis or Ideology?", en Philosophy


and Public Affairs, 2, num. 1 (orono de 1972), p. 83.
20 The Public and Its Problems, Holt, Nueva York, 1927, pp. 207-209.

21

The Concept of Mind. Barnes and Noble, Nueva York, 1949, p. 29.

55

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56

ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA

Pero no hay duda de que es posible que el plan se trace bien


y luego se ejecute de manera estupida, Ademas, de acuerdo
con el supuesto original, si se qui ere que tal proceso sea ra
cional, el mismo proceso de planeaci6n tendria que ser prece
dido por otro proceso de planeaci6n para planear. Esta regre
si6n infinita lleva al absurdo el principio de que, para que
una decisi6n 0 una politica sea inteligente, debe estar guiada
por una operaci6n intelectual previa. Lo "inteligente" no pue
de definirse en terminos de 10 "intelectual", ni el "saber como"
en terrninos del "saber que".22
Quien no tenga conocimientos de medicina no podra ser un
buen cirujano, pero la excelencia quirurgica no es 10 mismo
que el conocimiento de la ciencia medica, ni es resultado di
recto de tal conocimiento. Al igual que la cirugta, la elabora
ci6n de politicas y el asesoramiento de las politicas son ejerci
cios de capacidad, y no juzgamos la actuaci6n talentosa por
la cantidad de informaci6n almacenada en la cabeza de quien
actua, ni por la cantidad de planeacion formal. Mas bien, juz
gamos la actuaci6n por criterios tales como la oportunidad y
la atenci6n de los detalles, por la capacidad de reconocer los
limites de 10 posible, para sacar provecho de las limitaciones
y para aprender de los errores propios, no s610 por la capaci
dad para mostrar 10 que debe hacerse, sino para persuadir a la
gente de que haga 10 que el planeador sabe que debe hacerse.
Es posible que la limitaci6n mas grave de la concepci6n de
cisionista no 10 constituya el hecho de que sea erronea, sino
. de que ha generado un desequilibrio en la forma como pen
samos acerca del diserio de las politicas. En los capitulos si
guientes trataremos de llegar a una concepci6n mas realista
de los usos del conocimiento y el analisis en la deliberaci6n de
politicas y en una mejor apreciaci6n de la capacidad necesaria
para transformar las ideas en acciones.

22

Ibid., p. 32.

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II. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

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Los ANALISTAS de pollticas de inclinaci6n decisionista desea


dan proyectar la imagen de personas que resuelven proble
mas tecnicos, no partidistas, y que plantean al gobernante las
opciones disponibles y evahian sus consecuencias por medio
de modelos matematicos u otras tecnicas objetivas de anali
sis. Al analista solo le corresponde determinar el medio mas
adecuado para alcanzar ciertas metas. Debe ser neutral en 10
tocante a los fines, porque la discusion de metas y valores es
inevitablemente subjetiva y acientffica. EI analisis que aspire
a ser objetivo y cientffico s610 debera ocuparse de enunciados
facticos. Por tanto, debe trazarse una distinci6n clara entre el
analisis profesional de las polfticas y la defensa 0 la delibera
cion de las polfticas. EI analisis profesional de las pollticas co

mienza solo despues de que se han estipulado los valores re


levantes, ya sea por un gobernante autorizado 0 mediante la

suma de las preferencias ciudadanas en el proceso politico.


Esta imagen del arte del anaIista es muy engafiosa. Quisiera
sugerir una mas correcta. EI analista de pohticas es un pro
ductor de argumentos de las politicas, mas semejante a un
abogado -un especialista en argumentos legales- que a
un ingeniero 0 un cientffico. Sus capacidades basicas no son
algoritmicas, sino argumentativas: para examinar con espiritu
critico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para
conservar muchos hilos en la rnano, para buscar un argumento
en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente.
EI anaIista reconoce que se requieren juicios de valor para decir
algo importante en materia de politica, juicios que deben ser
expIicados y justificados, y esta dispuesto a aplicar sus capaci
dades en cualquier tema de interes para la discusi6n publica.
La imagen del analista como solucionador de problemas es
engariosa porque las conclusiones del analisis de las polfticas
casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. S610 es posi

ble una prueba demostrativa de que debe escogerse una aIter


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58

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

nativa particular en una situaci6n particular si se restringe


artificialmente el contexto del problema de polltica. Debemos
suponer que no hay ningun desacuerdo en la formulaci6n del
problema, ningun conflicto de valores e intereses, y que la so
luci6n se ejecuta por sf sola de algun modo. El analista debe
tener asimismo toda la informacion pertinente, inclusive un
conocimiento completo de las preferencias actuales y futuras,
asf como de todas las consecuencias de todas las opciones
posibles,
La imposibilidad de probar cual es la acci6n correcta en la
mayorfa de las situaciones practicas debilita la credibilidad
del analisis como soluci6n del problema, pero no implica que
la informacion, la discusi6n y el argumento sean irrelevantes,
Razonamos aun cuando no calculemos: fijando normas y for
mulando problemas, presentando pruebas en pro y en contra
de una propuesta, ofreciendo 0 rechazando crfticas. En todos
estos casos, no demostramos: argumentamos.
La argumentaci6n difiere de la demostraci6n formal en tres
sentidos importantes. Primero, la demostraci6n es posible s610
dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de infe
rencia. La argumentaci6n no parte de axiomas, sino de opinio
nes, valores 0 puntos de vista refutables; utiliza inferencias
logicas pero no se agota en sistemas deductivos de enuncia
dos formales. En segundo lugar, una demostraci6n trata de
convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimien
tos tecnicos requeridos, mientras que la argumentaci6n se
dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar 0
incremental' su adhesi6n a las tesis que se presentan para
su consentimiento. POI' ultimo, la argumentaci6n no trata de
obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar a la
accion, 0 por 10 menos de crear una disposici6n para actual'
en el momento apropiado.!
Se advertira que las caracterfsticas distintivas de la argu
mentaci6n son precisamente las que distinguen al razona
miento dialectico y ret6rico. POI' tanto, cuando reconocemos
que el analisis de las polfticas tiene menos que vel' con la eviI Chairn Perelman, The Realm of Rhetoric, University of Notre Dame Press,
Notre Dame, 1982, pp. 4-7.

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

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59

dencia y el calculo que con el proceso de argumentacion, en


tramos en contacto con una antigua tradici6n filos6fica que
no define la racionalidad en terminos instrumentales, sino
como la capacidad de proveer razones aceptables para nues
tras elecciones y acciones. Al restringir el papel de la raz6n al
descubrimiento de los medios apropiados para fines dados, la
racionalidad instrumental relega los valores, criterios, juicios
y opiniones al dominio de 10 irracional 0 10 puramente subjeti
vo. El analisis como argumento sostiene que este estrecha
miento del discurso va en contra del meollo de un sistema de
gobiemo por la discusi6n. A fin de influir sobre la deliberaci6n
publica en formas significativas, los analistas deben abrirse a
un conjunto de argumentos mas amplio que el permitido por
la metodologfa del decisionismo.
Es cierto que los analistas de politicas recurren a menu do
al discurso argumentativo: debaten valores, cuestionan obje
tivos, aceptan 0 rechazan supuestos y defienden 0 justifican
cursos de acci6n sobre la base de pruebas que no son conclu
yentes. Lo problematico de estas acciones no es su contenido,
sino el hecho de que no se exarninan, de modo que algunos
aspectos cruciales del analisis escapan a la evaluaci6n critica.
En este capitulo analizare algunos de los usos ret6ricos mas
importantes del analisis de las polfticas.

EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS

En general, se supone que la deliberaci6n y la polftica publi


cas se ocupan primordialmente del establecimiento de metas
y de la determinaci6n de los medios necesarios para su logro.
En efecto, la funci6n mas importante de la deliberaci6n publi
ca y la elaboraci6n de poltticas es la definici6n de las normas
que determinan cuando deberan considerarse ciertas con
diciones como problemas de polftica. Las condiciones obje
tivas rara vez son tan imperiosas y claras como para fijar la
agenda de las pollticas 0 dictar la conceptuaci6n apropiada.
En los afios cincuenta, el problema de la pobreza ocupaba un
lugar secundario en la conciencia publica estadunidense. En
los sesenta, aunque la distribuci6n del ingreso cambi6 poco,

60

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

se convirti6 en una parte significativa de las politicas pu


blicas.s
Lo que habra cambiado eran las actitudes y opiniones sobre
la pobreza, asf como la creencia en la capacidad del gobierno
para encontrar soluciones a los problemas sociales. Un ele
mento nuevo, particularmente importante, era el surgimiento
de un consenso intelectual acerca de las causas "estructura
les" de la pobreza. Como dice Charles Murray: "El surgimien
to de la concepci6n estructural del problema de la pobreza fue
algo inesperado y rapido. A principios de 1962 nadie hablaba
de la pobreza; para fines de 1963 era el tema de polftica inter
na mas candente despues de los derechos civiles. Pero no se
hablaba s610 de la 'pobreza', Ahora se debatfa la 'pobreza es
tructural'" .3
Como vimos antes, en la concepci6n decisionista el analisis
racional de las polfticas s610 puede iniciarse una vez que se
han determinado los valores relevantes por la autoridad com
petente. En efecto, estos valores no son dados 0 constantes,
sino que dependen del proceso de elaboraci6n de politicas al
que supuestamente deben guiar. Muchos de los problemas de
los que se espera ahora que se ocupen los gobiernos democra
ticos no eran considerados como problemas de politica hace
un siglo, 0 ineluso hace pocos decenios. Han cambiado radi
calmente las normas de tales problemas (como el del alivio de
la pobreza extrema). Pero el proceso que ha generado estos
cambios en las normas es el mismo proceso hist6rico que
estas nonnas han guiado."
Lejos de esperar en actitud pasiva la estipulaci6n de los va
lores publicos a los que habran de servir, los analistas e inves
tigadores de polfticas participan a menudo profundamente en
el proceso de fijaci6n de las normas. Un ejemplo de ella es la
"guerra" contra la pobreza del presidente Lyndon Johnson.>
Otro ejemplo es la innovaci6n representada por las leyes para

el control de la contaminaci6n con metas y calendarios elaros

para su aplicaci6n, como la Ley de Aire Limpio de 1970 y la


Ley Federal de Control de la Contaminaci6n Acuatica de 1972.

Esta legislaci6n se via significativarnente influida por una teo


rfa de la "captura de agencias", segun la cual el vago lenguaje
legal era una de las causas de que las empresas cooptaran a las
agencias reguladoras. Para remediar este mal se proponian es
tatutos que tuvieran metas elm-as, fijaran fechas precisas para
su realizaci6n y facultaran a grupos ciudadanos para que de
nunciaran ante los tribunales a las agendas negligentes.
Estas ideas aparecieron en muchos libros de texto influyen
tes y fueron finalmente adoptadas por el Congreso en la ver

si6n popular elaborada por algunos miembros de la organi


zaci6n de Ralph Nader y otros impulsores de estas poltticas.s

El resultado final de los esfuerzos combinados de investiga

dores y activistas fue una revision a fondo de las normas de


protecci6n del ambiente y la salud. De acuerdo con las nuevas

norrnas, la estructura tradicional de la regulaci6n -basada


en una negociaci6n extraoficial con la industria, una debil apli

caci6n por parte de las agencias gubernamentales y un alto


grado de discrecionalidad administrativa- resultaba de pron

to inadecuada y proclive a la corrupcion. La respuesta legis

lativa consisti6 en cambial' la regulaci6n descentralizada y


el cumplimiento voluntario por ordenamientos legales a nivel

nacional y de caracter obligatorio.


Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre
el establecimiento de normas y su usa, en la busqueda de so
luciones que satisfagan la legislaci6n vigente. Esta distinci6n
es analoga a la dicotomia tradicional entre politica y adminis
traci6n, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que
los lideres politicos fijan las poltticas, mientras que los admi
nistradores y los expertos deben encontrar los medios apropia
dos para su implantaci6n. Pero no es verdad que las politicas
determinen todo hasta cierto punto, mientras que la adminis
traci6n se encarga de todo a partir de ese punto: ambas interac

tuan a 10 largo de todo el proceso de elaboraci6n de polfticas.

2 Joseph R. Gusfield, Drinking-Driving and the Symbolic Order, University


of Chicago Press, Chicago, 1981, p. 4.
3 Losing Ground, Basic Books, Nueva York, 1984, p. 27.
4 Geoffrey Vickers, The Art ofJudgment, Chapman and Hal!, Londres, 1965,
pp. 120-135.
5 Henry J. Aaron, Politics and the Professor, Brookings Institution, Wash
ington, 1978, cap. II.

61

6 Alfred Marcus, "The Environmental Protection Agency", en James Q.


Wilson (cornp.), The Politics of Regulation, Basic Books, Nueva York. 1980,
pp.267-303.

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62

ELANALISIS COMO ARGUMENTO

En la practica resulta diftcil separar la elaboracion de poli


ticas de la administraci6n, 0 el establecimiento de normas del
uso de tales normas, en parte a causa del hecho de que los man
datos legislativos son a menudo tan vagos, ambiguos 0 con
tradictorios que no hay patrones claros para su aplicacion
por parte de administradores y expertos. Aun cuando los es
tatutos traten de definir las metas con gran precisi6n, como
OCUlTi6 con la legislaci6n ambiental de principios de los afios
setenta, los conocimientos tecnicos y cientificos disponibles
pueden ser insuficientes para indicar procedimientos que con
duzcan inequfvocarnente a las metas originales. En virtud de
que la incertidumbre es tan generalizada en la elaboraci6n
de politicas, cuentan mucho los valores de los administradores
y expertos: y eso no se puede evitar.
Por tanto, al trazar la distincion conceptual entre la elabora
ci6n de normas 0 de politicas, por una parte, y el usa 0 admi
nistraci6n de las normas, por la otra, debemos tener cuidado
de evitar la idea de que las politicas y la administraci6n ocu
pan dos esferas completamente separadas 0 que son respon
sabilidades de dos grupos de personas completamente distin
tos. El establecimiento de normas no es una prerrogativa de
los gobemantes de alto nivel ni los administradores 0 los ex
pertos se ocupan solo de los medios. En efecto, como observa
Charles W. Anderson,
es probable que el papel real de los profesionales de las pollticas
en el gobierno contemporaneo sea mas prescriptivo que instru
mental. EI profesionalismo signffica en gran parte la fijacion de
norrnas para la buena practica. La mayorfa de las profesioncs
de las politicas son tales precisamente porque proveen normas
para la politica publica. En campos tan diversos como la silvicul
tura, la salud publica, la nutrici6n y el bienestar, la funci6n esen
cial del experto es a menudo la de fijar criterios para la definicion
de objetivos publicos y la evaluaci6n de los programas publicos.?
Los expertos pueden desempefiar un papel importante en el
establecimiento de normas para la politica publica aunque
parezcan estar ocupandose de cuestiones puramente facticas.
7 "ThePlaceof Principles in Policy Analysis", en The American Political
Science Review, 73, nurn, 3 (septiernbre de 1979), p. 714.

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

63

El ejemplo siguiente es ttpico de un amplio conjunto de situa


ciones que surgen en la toma de decisiones de regulacion." En
1974, el Fondo de Defensa Ambiental pidi6 a la Agencia de
Protecci6n Ambiental (Environmental Protection Agency, 0
EPA) que suspendiera y cancelara dos plaguicidas qufmicos:
Aldrin y Dieldrin (A-D). Durante las audiencias de cancelaci6n
se puso en claro que no habia acuerdo sobre las normas que
debfan utilizarse para determinar su potencial de causar
cancer. Los expertos de la Shell Chemical Company, el pro
ductor de A-D, sostenian que debfan satisfacerse ciertos crite
rios estrictos antes de que una sustancia pudiera considerarse
carcin6gena. Los criterios defendidos por estos expertos in-'
clufan criterios roxicologtcos tradicionales, tales como el des
arrollo de tumores en dos 0 mas especies animales expuestas
ala sustancia en ellaboratorio, una prueba de que los tumores
se relacionaran con la sustancia y la disponibilidad de datos que
probasen la existencia de par 10 menos un cancer humano. El
argumento de la EPA en contra de A-D se basaba en criterios
diferentes de la carcinogenesis. Segun los expertos de la agen
cia, un carcin6geno es cualquier agente que incremente la in
duccion de tumores en personas 0 animales, aunque sean be
nignos: un agente carcinogeno puede identificarse mediante

el analisis de experimentos en ani males 0 sobre la base de es

tudios epidemiologicos correctamente realizados, y toda sus

tancia que produzca tumores en una especie animal en ensa

yos correctamente realizados, debera considerarse como agente

de riesgo carcin6geno para el ser humano.

Ninguno de estos conjuntos de criterios podrfa descartarse

como poco razonable 0 contrario a las reglas de las pruebas

cientfficas. POl' tanto, la elecci6n tendria que hacerse sobre

bases no cientfficas. Al objetar el criterio de la Shell sobre des

cubrir pOI' 10 menos un cancer humano inducido pOI' A-D, los

expertos de la EPA sostenfan que, dado que las pruebas con

animales eran suficientes para pronosticar un riesgo cance

rfgeno, resultaba Hicamente injustificable esperar una de


8 Puede encontrarse un analisls amplio de estc ejernplo en Brendan
Gillespie, Dave Eva y Ron Johnston, "Carcinogenic Risk Assesment in the
United States and Great Britain: The Case of Aldrin/Dieldrin", en Social

Studies of Science, 9 (1979), pp. 265-302.

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64

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

mostracion de dana humano. Tambien sostenian que una


polftica prudente exigfa que las pruebas positivas de turnores
en una especie animal debfan prevalecer sobre los resultados
negativos en otras.
Al defender criterios de prueba que se alejaban significa
tivamente de los criterios toxicologicos mas ortodoxos, los
expertos de la EPA estaban proponiendo en efecto norm as
nuevas para la politica publica aplicable al riesgo relacionado
con el cancer, inclusive ciertos criterios sobre 10 que debe cons
tituir una prueba suficiente para las decisiones publicas. Es
clara la ensefianza sugerida por este ejemplo y los anteriores.
Los expertos -incluidos los analistas de politicas- se ocu
pan a menudo de la fijacion de normas, en lugar de buscar
soluciones que satisfagan las normas dadas. Los metodos
empfricos no pueden ser atacados mientras no se Begue a un
acuerdo sobre las norrnas, porque la naturaleza del problema
depende de las normas que se adopten. POl' tanto, la argu
mentacion y la persuasion desempefian el papel decisivo en la
fijacion de normas y la definicion de problemas.
Como veremos con mayor detalle en el capitulo VIII, se lle
ga a conclusiones sirnilares en el caso de la evaluacion de las
politicas, La importancia alcanzada en los ultimos afios pOl'
la investigacion de la evaluacion revela que los analistas de las
polfticas han llegado, finalmente, a entender que la presta
cion eficaz de servicios publicos requiere algo mas que el des
cubrimiento y la implantacion de un programa optimo desde
un punto de vista teorico. Es mas importante aun entender
.. como se comporta efectivamente el programa, si logra 10 que
se busca y, en caso contrario, como puede mejorarse 0 can
celarse.
En general, se supone que estas son determinaciones pura
mente ernpiricas en donde no hay elecciones de valores ni
opiniones preconcebidas. En realidad, los valores y las opi
niones cuentan mucho en la evaluacion, en parte por el hecho
de que los resultados de la practica son intrinsecamente ambi
guos en circunstancias normales. Los datos son a menudo
deficientes y los instrumentos de medicion resultan poco con
fiables; adernas, son numerosas las causas del exito y el fraca
so, y por 10 general diferentes interesados tratan de destacar

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

65

cierto subconjunto particular de causas. POl' tanto, la evalua


cion de un resultado particular depende de los supuestos y
los criterios adoptados por el evaluador. Como dice Donald
Campbell.P la profunda ambiguedad de la praxis no puede eli
minarse mejorando las tecnicas de rnedicion y verificacion,
pero sf puede describirse y aclararse en la argumentacion y la
persuasion reciproca.

EL DESCUBRIMIENTO Y LA JUSTIFICACION

Cuando se analizan las decisiones de pollticas, 0 los procesos


de decision en general, conviene distinguir entre el procedi
miento por el que se llega a una conclusion ---el proceso de des
cubrimiento- y el procedimiento pOl' el que puede justificar
se la conclusion, que es el proceso de justificacion. El proceso
por el que se llega a una conclusion no aclara siempre si la
conclusion es en efecto razonable 0 justificable. Por ejemplo,
las motivaciones personales que guiaron al tomador de deci
siones podrian ser inadecuadas para explicar su decision a
otros 0 para persuadirlos de que la pongan en practica. Si lla
mamos motivaciones a las consideraciones que llevan a una
persona a actuar, y rezones a las consideraciones que pueden
usarse en la comunicacion interpersonal, podriamos decir que
no todas las motivaciones son necesariamente razones y no
todas las razones funcionan como motivaciones.t?
De igual modo, la forma como se descubre una solucion
para un problema matematico 0 cientifico no es siempre-y
ni siquiera de ordinario-la forma en que la soluci6n se pre
senta, justifica 0 defiende ante la comunidad de especialistas.
Incluso en la solucion de problemas cientlficos, al momenta
privado de la intuicion debe seguir un proceso publico de jus
tificacion y persuasion.
La distincion entre motivaciones y razones, 0 entre des
cubrimiento y justificacion, no es suficientemente apreciada
"Experiments as Arguments", en Knowledge: Creation, Diffusion, Utiliza
tion, 3, num. 3 (mana de 1982), pp. 327-337.
10 David P. Gauthier, Practical Reasoning, Oxford University Press, Oxford.
1963, pp. 17-18.
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66

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

por los analistas y otros estudiosos de la elaboracion de polfti


cas, perc su importancia ha side claramente reconocida por
los juristas y los fil6sofos de la ciencia. Consideremos el caso
de un juez que emite un fallo sobre la base de su nocion subje
tiva de 10 justo, la intuicion de que cierta decision serfa correcta,
al mismo tiempo que advierte que esta clase de consideracio
nes no pueden justificar su determinacion. En consecuencia,
el juez expresa su opinion con las categorfas objetivas de la
argumentacion jurfdica, y todas las etapas posteriores del caso
(una apelacion, por ejemplo) se basaran en la opini6n publica
da, no en el proceso seguido efectivamente por el juez para lle
gar a la conclusion. Tiene gran interes metodol6gico el hecho
de que la mayorfa de los sistemas jurfdicos permitan que la
opinion donde se expresan las razones de una decision ju
dicial aparezca despues de esa decisi6n, no antes. De igual
modo, diferentes jueces podrian estar de acuerdo sobre una
decision, perc no sobre la mejor forma de justificarla; en el
sistema estadunidense se permite que los jueces presenten
sus posiciones en argumentaciones separadas.
Tales reglas procesales pareceran absurdas a quien suponga
que una opinion judicial es una descripcion fiel del proceso
de decision seguido por eljuez para llegar a una conclusion.
Pero si se toma la opinion como un informe de los procedi
mientos justificativos empleados por el juez, no habra ninguna
dificultad para entender el empleo de consideraciones jurfdi
cas y logicas que quiza no hayan desempefiado ningun papel
en el proceso real de la decision.U En efecto, la opinion del juez
no es la premisa de un silogismo que concluye en la decision,
sino un procedimiento para incrernentar la fuerza persuasiva
de la decision y aplicar un control racional sobre conclu
siones que podrfan haber sido sugeridas por consideraciones
no juridicas.
Contra 10 que pudiera hacernos creer el positivismo, los
argumentos justificativos desernpefian tambien un papel
importante en la ciencia. Ahora se reconoce que los argumen
tos cientfficos pretenden volver muy razonable y convincente
una teoria, pero no pueden probarse de modo concluyente

por las matematicas 0 procedimientos inductivos. Como dice


el ffsico John Ziman, los informes cientfficos "no son diarios
ni periodicos que nos digan exactamente 10 que ocurrio en
cierto laboratorio en un dfa particular. Mas bien, presentan
una version cuidadosamente espulgada de tales eventos y nos
informan de 10 que debiera ocurrir si tratasemos de repetir
el experimento en las condiciones prescritas.t- EI informe del
cientffico a sus colegas no es una exposicion de 10 que ocurri6
al realizar ciertas operaciones; mas bien, es un esfuerzo para
convencerlos de que el mundo se comporta tal como el lo
ha concebido. Tras el momento privado del descubrimiento:
"debe venir la demostracion publica, el proceso deliberado de
la persuasion. Por ello afirmo que un buen experimento es una
poderosa pieza retorica capaz de persuadir a la mente mas
obstinada y esceptica de aceptar una idea nueva y, asf, hace
una contribuci6n positiva al saber general". 13
Los argumentos justificativos desempefian un papel mas
importante aun en la elaboracion d'e politicas. En polftica no
basta nunca con la decision, aunque sea una decision correc
tao Las decisiones deben ser legitirrradas, aceptadas y puestas
en practica. Tras la elecci6n viene el proceso de justificacion,
explicacion y persuasion. Tarnbien los gobernantes actuan a
menudo impulsados por influencias externas 0 por la fuerza
de sus convicciones personales. En tales casos se requieren
argumentos posteriores a la decision para dotarla de una base
conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la po
lftica existente, para aumentar el asentimiento, para descu
brir nuevas implicaciones y para adelantarse a las crfticas 0
contestarlas.
Ademas, dado que las polfticassubsisten durante cierto
tiempo, su apoyo politico debe ser renovado de continuo, y
constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a
sus diferentes componentes de la mayor coherencia intema
posible y del ajuste mas precise a un ambiente siempre cam
biante. El desarrollo de las politicas no consiste en tomar pri
mero esta decision y luego esta otra, paso a paso. Mas bien,
como veremos en el capitulo VII, el proceso de desarrollo de

11 Richard A. Wasserstrom, The Judicial Decision, Stanford University


Press, Stanford, 1961, p. 28.

12
13

67

Public Knowledge, Cambridge University Press, Cambridge, 1968. p. 35.


Ibid., p. 36.

FLACSO Bibliotcca
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

las politicas se guia pOl' un proceso intelectual paralelo de refi


namiento y desarrollo de alguna idea de politica original.
Asf pues, los argumentos posteriores ala decisi6n son indis
pensables en la elaboraci6n de politicas, pero siempre han
sido descartados como intentos de "racionalizacion". En efec
to, una de las criticas recurrentes del analisis es que provee
"racionalizaciones seudocienttficas" para posiciones determi
nadas en terrninos politicos 0 burocraticos. POl' ejernplo, se
decfa que Robert McNamara, ex secretario de la Defensa de
los Estados Unidos, utilizaba "estudios que mostraban que la
defensa pasiva era mas eficaz en costos que la defensa acti
va... como arma contra los congresistas que deseaban [el mi
sil antibalfstico], aunque la oposici6n de McNamara al proyec
to se basaba en otros factores't.H
Independientemente de que este alegato particular sea cier
to 0 no, no es por fuerza deshonesto 0 meramente "raciona
lizador" el uso de argumentos basados en consideraciones
diferentes de las que condujeron a la adopci6n de cierta posi
ci6n. Hemos subrayado ya que los argumentos no son prue
bas formales. Una prueba logica 0 maternatica puede ser ver
dadera 0 falsa; si es verdadera, inmediatamente obtendra el
asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla. Se ha
sefialado tam bien que no hay un procedimiento unico para
la construcci6n de un argumento: los datos y las evidencias
pueden seleccionarse en muy diversas formas de entre la in
formaci6n disponible, y hay varios metodos alternativos de
analisis y ordenamiento de valores. POl' tanto, no hay nada
censurable en sf en la selecci6n de la combinaci6n particular
de hechos, val ores y metodos que parezca mas apropiada para
convencer a un auditorio en particular.
La importancia de los argumentos posteriores a la decisi6n
para racionalizar las acciones y oriental' el desarrollo de las
politicas es particularmente clara en el caso de las polfticas
econ6micas. POl' ejemplo, la politica del presidente Franklin
D. Roosevelt de aumentar el gasto gubernamental para redu
cir el desempleo y dejar arras la depresi6n, ha recibido el cali
ficativo de keynesiana. Pero Roosevelt no tuvo que aprender

de Keynes 10 referente al gasto gubernamental. La idea de


que la influencia del economista britanico se encontraba detras
de las poltticas del Nuevo Trato tom6 fuerza desde un prin
cipio, pero es s610 una leyenda.I> Las teortas de Keynes s610
aportaron una justificaci6n refinada de 10 que Roosevelt esta
ba haciendo de todos modos. Las respuestas de estas teorias a
los interrogantes sobre las causas del desempleo prolongado
y las razones de la eficacia del gasto publico no fueron in
dispensables para la politica fiscal expansionista de Roosevelt.
Pero en la medida que llegaron a dominar el pensamiento de
economistas y politicos, ayudaron a hacer de la polltica fiscal
expansionista la idea central de la politica econ6mica liberal
durante varios decenios. Como dice Herbert Stein, antiguo
director del Consejo de Asesores Econ6micos del Presidente:
"Es posible que sin Keynes, y especialmente sin la interpre
taci6n de Keynes por sus seguidores, la politica fiscal expan
sionista hubiese seguido siendo una medida de emergencia
adicional, en lugar de convertirse en una manera de vivir".16
Asf pues, es un error suponer que el unico fin legftimo del
analisis es ayudar a que los gobernantes descubran una so
luci6n para un problema. Los gobernantes necesitan el ana
lis is retrospectivo (posterior a la decisi6n) POl'10 menos tanto
como del prospectivo (anterior a la decisi6n), y probablemen
te mas. El hecho de que sea rechazado POl' muchos analistas
debe atribuirse al control que ejerce sobre sus mentes la meto
dologia decisionista. Como vimos en el capitulo anterior, una
grave limitaci6n de esta metodologia es precisamente su inca
pacidad de apreciar la importancia de los aspectos retoricos
de la elaboraci6n de polfticas: el papel de la justificaci6n, la co
municaci6n y la persuasi6n en la formaci6n y el desarrollo de
la polltica publica.
Ahora esta clara la raz6n fundamental de la falta de apre
ciaci6n de estos aspectos de la elaboraci6n de polfticas. Mien
tras se defina la racionalidad como la elecci6n del mejor medio
para un fin dado, es natural que se consideren los argumen
tos justificativos en retrospectiva como algo que escapa al

68

14 Charles A. Murdock, Defense Policy Formation, Syracuse University


Press, Syracuse, N. Y. 1974, p. 95.

69

15 Donald Winch, Economics ami Policy, Hodder and Stoughton, Londres,


1969, pp. 219-222.
16 Presidential Economics, Simon and Schuster, Nueva York, 1984, p. 39.

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70

EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO

EL ANAuSIS COMO ARGUMENTO

analisis profesional: "mera retorica", propaganda 0 raciona


lizaci6n. Sin embargo, esta concepci6n instrumental no es
una caracterizaci6n adecuada del papel de la raz6n en los
asuntos humanos. EI psicologo social Karl E. Weick 10 ha
expresado en una forma particularmente convincente:

en 10 que hacen los gobiernos. Los analistas de gran experien


cia como asesores de quienes toman las decisiones en empre
sas y gobiernos, afirman que estes desean y necesitan asesorfa
acerca de los objetivos y de los mejores procedimientos para
alcanzarlos.
'
EI economista Carl Kaysen llega a sostener que, en su papel
de asesor, el economista "funciona primordialmente como un
propagandista de valores, no como un tecnico que provee da
tos para las preferencias de los elaboradores de politicas [... J
EI asesor se convierte, efectivamente, en un proveedor de argu
mentos y resumenes que tratan de obtener un apoyo mas,
amplio para los val ores politicos de los economistas'Uf Esta
es una opini6n radical con la que estarfan de acuerdo pocos
economistas u otros cientfficos sociales, perc es la compren
sible reacci6n de un economista que practica su profesi6n y
que se siente atrapado entre las demandas imposibles de una
metodologfa anticuada y la renuencia generalizada a discutir
abiertamente los aspectos ret6ricos de su arte.
La metodologia positivista que domina las ciencias sociales
hace hincapie en la separaci6n de hechos y valores, y premia
la objetividad y la disposici6n a reportar hallazgos indepen
dientemente de que coincidan 0 no con nuestras preferencias
o expectativas. Pero como antes vimos, los valores y las prefe
rencias se yen afectados por las experiencias; la elecci6n de los
medios ayuda a alterar los criterios por los que debera juz
garse 10 correcto de los medios. Aunque los individuos con
sideran 10 que deben hacer antes de actuar, actuan a la luz de
10 que ya estan haciendo y de 10 que esta ocurriendo en el
presente. El analista no puede detener el proceso de formu
laci6n de politicas mientras se definen metas y se ac1aran valo
res, para luego volver a poner todo en movimiento.
Ademas, por 10 general las conc1usiones de las ciencias so
ciales son susceptibles de divers as explicaciones e interpre
taciones. Como ocurre con los problemas de la ciencia de la
regulaci6n mencionados en el capitulo anterior, muchas de
las cuestiones investigadas por los cientificos sociales son
transcientfficas, en el sentido de que pueden enunciarse en el

La racionalidad da sentido a 10 que ha ocurrido, no a 10 que ocurri


ra. Es un proceso de justificaci6n donde se hacen aparecer las
acciones pasadas como algo que tiene sentido para el actor mismo
y para otras personas ante las que se siente responsable. A una
persona le sera diffcil ser racional si no sabe con precision que es
aquello hacia 10 cual debe mostrarse racional. Puede crear racio
nalidad s610 cuando dispone de un conjunto de acciones que pue
den contemplarse en formas diversas. Los actores pueden hacer
presentaciones refinadas, detalladas, de sus planes. Pero estare
mos en un error si suponemos que estos planes controlaran luego
su comportamiento. Si observamos con atenci6n, advertiremos
que el cornportamiento se encuentra bajo el control de otros deter
minantes adernas del plan enunciado explicitamente. Y cuando
conc1uyan las acciones, jamas sera cierto que el plan enunciado al
principio se ha ejecutado al pie de la letra. Pero algo se habra 10
grado, y es este algo, y el sentido de este algo, 10 que constituye la
racionalidad.t?

Asf pues, la teorfa psicol6gica moderna apela a la noci6n


clasica de la racionalidad: una acci6n es racional si puede
explicarse y defenderse con argumentos aceptables ante un
auditorio sensato. En esta perspectiva antigua y nueva toda
distinci6n tajante entre el discurso y la justificaci6n, 0 entre
las razones y las realizaciones, parece artificial y poco realista.

LA DEFENSA

Igualmente artificial y diftcil de sostener en la practica es la


distinci6n que se establece entre el analisis de las politicas y
su defensa: entre la presentaci6n de las alternativas que pue
den alcanzar una meta dada y la defensa de ciertos cambios
17 The Social Psychology of Organizing, Addison-Wesley, Reading, Mass.,
1969, p. 38.

71

18 "Model-Makers and Decision-Makers: Economists and the Policy


Process", en Public Interest, 12 (verano de 1968), p. 83.

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72

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

lenguaje de la ciencia perc no pueden resolverse en terminos


estrictamente cientfficos. Pocas de las teorfas propuestas por
los cientfficos sociales pueden someterse a prueba por medio
de experimentos controlados. Por 10 menos resultaria dema
siado cara y prolongada la generaci6n de la clase de datos que
se requieren para refutar las diversas teorfas propuestas sobre
problemas como las causas y los posibles remedios de la de
lincuencia y el analfabetismo, la relaci6n existente entre la
educaci6n y el ingreso 0 entre el empleo y la inflaci6n. POl'
tanto, cualquier conjunto particular de hechos sera consis
tente con diversas teorfas e hipotesis.l? Dado que la metodo
logfa oficial no provee ningun criterio objetivo para escoger
en estas circunstancias, no puede censurarse a los analistas
por seleccionar la explicaci6n que se ajuste mejor a sus opi
niones 0 expectativas. El error no se encuentra en el uso de cri
terios subjetivos, sino en la falta de examen de tales criterios.
Ademas, el analista no s610 debe encontrar soluciones den
tro de las restricciones dadas, sino tarnbien extender las fron
teras de 10 posible en la politica. Los grandes avances de las
pohticas se vuelven posibles s610 despues de que se ha per
suadido a la opini6n publica de que acepte ideas nuevas. Pero
las ideas nuevas afrontan poderosos obstaculos intelectuales
e institucionales. Los intereses econ6micos, burocraticos y po
liticos se combinan para limitar el numero de opciones que se
someten a deliberaci6n publica 0 reciben una consideraci6n
seria por parte de los expertos. Poria inercia intelectual e ins
titucional, las ideas que concuerdan con las practicas en vigor
y la doctrina aceptada suelen disfru tar de una considerable
ventaja sobre las propuestas menos ortodoxas. Al mismo tiem
po, las ideas nuevas generalmente carecen de suficiente apoyo
empirico y te6rico. Se necesita tiempo para reunir pruebas
favorables y obtener la ayuda de las teorfas auxiliares. POl' to
das estas razones, el analisis objetivo, sin el auxilio de la defen
sa y la persuasi6n, rara vez basta para hacer grandes innova
ciones en el campo de las pollticas.
En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser a me
nudo tambien un defensor. Pero es asimismo un firme ere

yente de las virtudes del metoda cientifico, y esta fe se asocia


por 10 general al rechazo de la defensa y la persuasi6n. Sin
embargo, el conflicto entre la eficacia practica y la integri
dad cienttfica no es tan agudo, como 10 prueba el que muchos
cienttficos prominentes no han rechazado el uso de la per
suasi6n cuando la situaci6n ha parecido requerirlo. Por ejem
plo, algunos eminentes historiadores de la ciencia, como
Duhem y Koyre, han comparado la obra de Galileo con la
propaganda.
Pero la propaganda de esta clase no es un asunto marginal que
pueda agregarse 0 no a los medios de defensa que se suponen mas
sustanciales, y que tal vez debiera evitar el "cientffico profesional
mente honesto". En las circunstancias que estamos considerando
ahora, la propaganda es esencial. Es esencial porque debe crearse
un interes en un momenta en que las prescripciones metodologi
cas habituales son inexpugnables, yen virtud de que este interes
debe mantenerse, quiza durante siglos, hasta que surjan nuevas
razones.s?

Como serfa de esperar, el papel de la persuasi6n es mas im


portante aun en las ciencias sociales. Por ejemplo, al analizar
los principios de la divisi6n del trabajo y ellibre intercambio
de Adam Smith, los autores de un conocido libra de texto de
economia escriben:
Resulta interesante observar que ellibro de Smith no contenia
una exposicion correcta desde un punto de vista logico: en cam
bio, habia en el una enunciacion magistralmente persuasiva de los
resultados dellibre intercambio. Fue Robert Torrens quien demos
tro la validez logica de la idea cerca de 40 aiios despues de que la
idea habia sido "vendida", Es posible que si Smith hubiese tratado
de presentar una demostraci6n Iogicamente impecable, en lugar de
una interpretacion sugerente, plausible, nunca habria logrado po
pularizar su idea.U

George Stigler agrega a Jevons y Bohrn-Bawerk en la lista de


economistas prominentes que "han empleado las tecnicas del
Londres, 1975, p. 52.
21 Arrnen A. Alchian y W. R. Allen, University Economics, Prentice-Hall
International, Londres, 1974, p. 211.
20

19

H. J. Aaron, OJJ. cit., pp. 164-167.

73

Paul Feyerabend, Against Method,

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74

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

vendedor". Segun Stigler, los argumentos persuasivos han


precedido y acompafiado la aceptaci6n a gran escala de casi
cualquier idea de la teorfa econ6mica. 22
Si la defensa y la persuasi6n desernpenan un papel tan
importante en el desarrollo de las ideas cienttficas, (podnin
descartarlas los analistas de polfticas en nombre de una con
cepci6n hist6ricamente err6nea del metoda cientffico? En el
analisis de polfticas, como en la ciencia y en el razonamiento
ordinario, pocos argumentos son puramente racionales 0 pu
ramente persuasivos. Una mezcla cuidadosa de raz6n y per
suasi6n es de ordinario mas eficaz que la utilizaci6n exclusiva
de una u otra. El estilo, la elegancia de la expresi6n Y. los mo
dos de comunicaci6n novedosos son a menudo medios impor
tantes para obtener apoyo para una idea nueva y superar la
hostilidad del prejuicio y la inercia institucional. Por tanto,
la cuesti6n practica no consiste en saber si se debe usar la
persuasi6n, sino en determinar la forma como debe usarse y
el momento oportuno para hacerlo. En efecto, como veremos
enseguida, hay algunas situaciones en que el uso de la persua
si6n, lejos de violar el c6digo de comportamiento profesional
del analista, es no s610 eficaz, sino tambien justificable desde
el punta de vista racional y etico.
LA ASESORfA Y LA PERSUASI6N

A fin de examinar con mayor detalle el papel de la persuasi6n


en el analisis, consideremos el importante caso especial de la
asesorfa en las polfticas. La asesorfa se busca y se otorga en
situaciones diferentes, 10 que depende, entre otras cosas, de la
claridad de objetivos del elaborador de polfticas, de su enten
dimiento del problema y del conocimiento y la postura del
asesor. Tres situaciones merecen destacarse para un examen
especial.s?
En la primera situaci6n, la tarea del asesor consiste en
determinar el mejor, mas barato 0 mas eficaz procedimiento
22 Essays in the History of Economics, University of Chicago Press,
Chicago, 1965, p. 5.
23 P. H. Nowell-Smith, Ethics. Penguin, Harmondsworth, Inglaterra, 1954,
cap. XI.

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

75

para alcanzar un objetivo que el elaborador de polfticas ya ha


decidido buscar. Aquf el consejo asume la forma de "Si quie
res A, entonces haz B", como ocurre en la prescripci6n del
economista: "Si quieres maxirnizarlos beneficios, fija la pro
ducci6n en el nivel donde el ingreso marginal se iguala al cos
to marginal". El supuesto implfcito' en tales prescripciones es
que el problema tiene una soluci6n definida y que existe un
procedimiento bien determinado que, de seguirse, permitira
que el asesorado alcance sus objetivos. En otras palabras, el
asesorado tiene una meta clara, aunque el camino que condu
ce a ella no 10 sea; la tarea del analista es encontrarlo. Las reco
mendaciones formuladas en las situaciones de este tipo no
son tanto consejos, sino instrucciones 0 prescripciones.
Afrontamos una situaci6n diferente cuando el problema del
elaborador de politicas es algo mas que la selecci6n de los
medios mas apropiados para ellogro de un fin. Por ejemplo,
es posible que se sienta inseguro acerca de la naturaleza del
problema que debe resolverse; que piense que las cosas no son
como debieran ser, pero no tiene una idea clara acerca de 10
que debe hacerse. Aun cuando el problema este razonablemen
te bien definido, puede haber varias formulaciones alternati
vas 0 varios metodos de solucion, en vez de un procedimiento
unico. En tales circunstancias, que son muy frecuentes en la
practica, se puede afirmar que el analista, como en el primer
caso, otorga consejos antes que instrucciones 0 prescripciones.
Por ultimo, podemos identificar un tercer tipo de situaci6n
en el que el analista utiliza ellenguaje del consejo para reorien
tar las actitudes, preferencias 0 creencias cognoscitivas del
elaborador de polfticas. Por ejemplo, si el analista siente que
este ha formulado el problema incorrectamente, podrfa sen
tirse obligado a persuadirlo de que acepte la formulaci6n que
el ha hecho. En tales casos, quiza debamos hablar de un con
sejo persuasivo; se trata de saber en cuales circunstancias esta
forma de consejo es justificable desde el punto de vista racio
nal y moral. Adviertase que, cuando el analista utiliza la per
suasion, esta actuando siempre, por 10 menos en parte, como
un defensor antes que como un asesor desinteresado.
La persuasi6n es a veces un paso preliminar necesario para
ganar la atenci6n del elaborador de polfticas 0 del publico,

t
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

para hacerlos que "escuchen la razon" cuando estan cegados


por los estereotipos 0 los buenos deseos. Walter Heller, ex presi
dente del Consejo de Asesores Economicos, da este ejemplo:

del que se disponga, podrfan estimular el interes en el proble


ma y mantenerlo vivo hasta que se desarrollen metodos de
solucion satisfactorios.
Cuando es muy limitado el conocimiento de un problema,
los expertos tienden a estar en desacuerdo acerca de sus cau
sas y posibles soluciones, de modo que no pueden proveer un
consejo definido. En esta situacion es de ordinario preferible
que cada experto defienda abiertamente su posicion, sobre
todo en un contexto litigioso bien estructurado, en lugar de
tratar de obtener un consenso en nombre de la objetividad
cientifica. Los procedimientos litigiosos se disenan especffi
camente para revelar los supuestos implfcitos, las diferentes
interpretaciones de los hechos y las fallas existentes en la 16
gica 0 en las pruebas. Por tanto, aportan fuertes incentivos
para que los adversarios presenten los argumentos mas soli
dos en favor de sus respectivas posiciones.
Gracias a estas ventajas, el procedimiento litigioso, en una
forma llamada "defensa multiple", ha side recomendado como
una manera de organizar el consejo experto en areas de poll
tica como la seguridad nacional y la asunci6n de medidas eco
n6micas en el nivel presidencial. El supuesto basico que se
encuentra detras de la defensa multiple es que una competen
cia de ideas y puntos de vista, antes que la utilizaci6n de los
analisis y recomendaciones de los asesores que comparten la
perspectiva del gobernante, es el mejor metodo para el desarro
llo de las politicas. La defensa multiple es un proceso de deba
te y persuasi6n que trata de exponer sistematicamente ante el
gobernante los argumentos opuestos de cada defensor. Me
diante los buenos oficios de un "interrnediario honesto", este
proceso trata de asegurar que todas las partes interesadas se
encuentren representadas en papeles genuinamente litigiosos
y que el debate este estructurado y balanceado.s>
En todos los casos que hemos visto aqu i, la persuasi6n
es justificable por razones profesionales y eticas. Tambien es
importante tener presente que, en virtud de que el analisis de

76

En 1961, con mas de cinco millones de desempleados y una de


ficiencia de producci6n de casi 50000 millones de dolares, el
problema del asesor econ6mico no era 10 que deberia decir, sino
c6mo hacer que la gente escuchara. Ni siquiera el presidente podia
adoptar el consejo econ6mico moderno, por excelente que fuese,
mientras que el Congreso y el publico "supieran" que era puro
oropel. [ ... ] Habia necesidad de condicionar las mentes de los in
dividuos para que aceptaran un nuevo pensamiento, nuevos sfrn
bolos y conceptos nuevos y mas amplios del interes publico. 24

Como sugiere Heller, los gobemantes tienden a pensar segun


categorias tradicionales, 0 en terminos de altemativas excesi
vamente restringidas en relaci6n con sus propios objetivos.
Se necesita la persuasion para inducirlos a considerar dife
rentes formulaciones 0 enfoques para el problema que se dis
cute, porque es posible que los efectos psico16gicos de los
argumentos facticos no sean 10 bastante fuertes como para
superar la inercia de patrones tradicionales de pensamiento.
La experiencia ensefia tam bien que los hechos y las estadis
ticas rara vez son suficientes para lograr que cambie el com
portamiento, incluso despues de que ha quedado clara la ne
cesidad de un cambio. POl' esta razon, las politicas publicas
que tratan de inducir a los ciudadanos a que adopten estilos
.de vida mas saludables tienden a de pender de la persuasion
por 10 menos tanto como de la informacion objetiva.
Consideremos enseguida el caso en que la motivaci6n para
el ataque a un problema persistente, como la delincuencia 0 el
analfabetismo, se adelanta al conocimiento requerido para su
solucion. Es posible que no existan todavfa los instrumentos
tecnicos necesarios para un tratamiento adecuado del proble
ma, 0 que resulte dificil la obtencion de pruebas solidas sobre
sus causas. En tales casos, los llamados populares y la persua
sion, apoyados en cualquier conocimiento emptrico y teorico
New Dimensions of Political Economy, W. W. Norton, Nueva York, 1967,
p.27.
24

77

25 Roger B. Porter, Presidential Decision Making, Cambridge University


Press, Cambridge, 1980; y Alexander L. George, "The Case of Multiple
Advocacy in Making Public Policy", en American Political Science Review, 66
(septiembre de 1972), pp. 751-785.

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EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

las pohticas no puede generar pruebas concluyentes, sino


s610 argumentos mas 0 menos convincentes, la persuasi6n
puede ayudar siempre a incrementar la aceptabilidad del con
sejo y la inclinaci6n a actuar con pruebas incompletas. Por
esta raz6n, algunos analistas experimentados sugieren que el
analisis debe hacerse en dos etapas: la prirnera, para determi
nar 10 que el analista desea recomendar, y una segunda para
lograr que las recomendaciones sean convincentes incluso
para un auditorio hostil e incredulo.t Este es un consejo sen
sato mientras no sugiera que la comunicaci6n y la persuasi6n
son partes discretas y separables del analisis, antes que aspec
tos generales del proceso analitico.
A 10 largo de este capitulo he insistido en que, a fin de ser
persuasivos, deberan escogerse las pruebas y los argumentos
teniendo en mente un auditorio en particular: es posible que
las mismas conclusiones tengan que justificarse de modo
diferente en contextos distintos.
Como sefiala Arnold Meltsner en un interesante ensayo
sobre la comunicaci6n en el analisis de las polfticas, puede
ser peligroso concentrarse en el cliente inmediato como si
fuese el unico receptor de los consejos y la informacion.s? En
una organizaci6n 0 un sistema politico complejos, el cliente
inmediato es s610 uno de los numerosos actores que consti
tuyen el auditorio del analista, y este puede equivocarse al
concentrar su comunicaci6n en ese solo cliente. A menudo es
tarnbien diffcil impedir la diseminaci6n de la informaci6n
analitica mediante informes de prensa, debates publicos 0 fil
traciones deliberadas. En principio, to do lector de un estudio
de politicas podrfa considerarse miembro del auditorio del
analista. Por ultimo, es posible que, para el momento en que
se complete el analisis. el cliente original haya sido sustitui
do, algunos funcionarios prominentes, elegidos 0 designados,
hayan dejado su cargo,y que otros actores hayan pasado a
ocuparse de problemas distintos.

Por todas estas razones, la de auditorio -un termino con


larga tradici6n en la ret6rica- es una denominaci6n mejor,
mas flexible y neutral, del conjunto de receptores y usuarios
efectivos 0 potenciales del analisis que terminos mas familia
res como cliente 0 tomador de decisiones. Tarnbien nos recuer
da que la justificacion principal de la defensa y la persuasi6n
en la elaboraci6n de polfticas democraticas es su funci6n en
un proceso continuo de aprendizaje recfproco mediante el
discurso.

78

26 Hermann Kahn e Igor Mann, Techniques of Systems Analysis, Rand


Corporation, Santa M6nica, Calif., RM-1829, diciembre de 1956.
27 "Don't Slight Communication: Some Problems of Analytical Practice",
en Giandomenico Majone y Edward S. Quade (comps.), Pitfalls of Analysis,
Wiley, Nueva York, 1980, pp. 116-137.

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EL ANAuSIS COMO ARTE

III. EL ANALISIS COMO ARTE


EL MODELO argumentativo del analisis supone que los analis
tas muy pocas veces pueden demostrar la correcci6n de sus
conclusiones, de modo que s6lo producen pruebas mas 0 me
nos persuasivas y argumentos razonables. Sin embargo, la
creencia en la posibilidad de descubrir soluciones correctas
para gran diversidad de problemas ha side importante, en
el curso de la historia, para legitimar el uso del analisis en la
elaboraci6n de politicas. En consecuencia, la admisi6n de que
el analisis es falible plantea algunos interrogantes profesio
nales y politicos. En primer lugar, i.podrian definirse criterios
de calidad para el analisis de politicas si sus conclusiones son
siempre tentativas y susceptibles de refutaci6n? 0, para expre
sarlo en una forma ligeramente diferente: i.c6mo podrian tra
zar los analistas un plan seguro entre el extremo de la certeza
absoluta y el del anarquismo metodo16gico, la facil filosofia de
que "todo esta permitido"? Por ultimo, i.c6mo podria justifi
carse y legitimarse el analisis de politicas si se abandona la
pretensi6n de certeza de las conclusiones?
Este capitulo aportara algunas respuestas a tales interro
gantes al examinar los aspectos artesanales del analisis, los
.detalles del proceso de elaboraci6n de los argumentos aplica
bles a las polfticas. Mi enfoque refleja los avances recientes en
la filosoffa y sociologia de la ciencia.
Pocos cientificos y fil6sofos de la ciencia creen todavia que
el conocimiento cientifico es, 0 puede ser, un conocimiento
probado. Si hay un punto aceptado ahora por todas las escue
las de pensamiento, es que el conocimiento cientifico resulta
siempre tentativo y susceptible de ser refutado. Y mientras
que la historia antigua de la ciencia era poco mas que una cr6
nica del irresistible avance de las diversas disciplinas, el his
toriador conternporaneo trata de entender "como pueden tales
ciencias desemperiar su misi6n explicativa actual a pesar de
que, en cualquier momento dado, su contenido intelectual
80

81

esta lleno de fallas logicas, incoherencias y contradicciones".!


Incluso el conocimiento maternatico es falible, tentative y evo
lutivo, como cualquier otra clase del conocimiento humano.?
Dado que los esfuerzos de los cientificos son falibles, el sur
gimiento de un cuerpo de conocimiento aceptado (provisio
nalmente) debe explicarse en terminos de mecanismos sociales
de evaluaci6n y control de calidad. "La naturaleza --escribe Je
rome Ravetz- no es tan generosa como para otorgar siempre
calificaciones de Cierto 0 Falso al trabajo cientffico, de modo
que una comunidad cientifica se fija sus propios criterios."!
Como hacen notar los epistem6logos contemporaneos, cier
ta forma de convencionalismo es una consecuencia logica
inevitable de la falibilidad. Si no hay una certeza demostrativa
para las conclusiones de la ciencia, su "verdad", 0 por 10 menos
su aceptabilidad como resultados cientificos, s6lo puede esta
blecerse por convenci6n: mediante un consenso de los exper
tos del campo y la satisfacci6n de ciertas normas metodo16gi
cas y profesionales: las reglas del juego cientffico.
Cuando el cientifico planea un experimento, evalua un con
junto de datos 0 elige entre diversas estrategias de investiga
ci6n, utiliza conocimientos y capacidades que no son en si
mismos cientificos pero que se adquieren mediante la practi
ca y la imitaci6n. Segun 10 dicho en el capitulo I, el proceso de
la investigaci6n cientlfica (por oposici6n a los productos ter
minados de la investigaci6n) depende mas del "saber como"
que del "saber que"; es un arte, un proceso social, antes que
una actividad puramente l6gica.
Las habilidades artesanales del cientffico forman un reper
torio de procedimientos y juicios que son en parte personales
yen parte sociales e institucionales. Por tanto, al decidir si
un conjunto de datos es de calidad aceptable, el cientffico apli
ca criterios que se derivan de su propia experiencia perc tam
bien reflejan las normas profesionales de profesores y coleI Stephen Toulmin, "The Structure of Scientific Theories", en Frederick
Suppe (comp.), The Structure of Scientific Theories, 2" ed., University of
Illinois Press, Urbana, 1977, p. 605.
2 Philip J. Davis y Reuben Hersh, The Mathematical Experience, Houghton,
Mifflin, Boston, 1981, p. 406.
3 Scientific Knowledge and Its Social Problems. Penguin, Harmondsworth,
Inglaterra, 1973, p. 82.

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82

EL ANALISIS COMO ARTE

EL ANALISIS COMO ARTE

gas, as! como ciertos criterios de adecuaci6n determinados en


forma cultural e institucional. Los aspectos artesanales de la
investigaci6n cientffica se han pasado por alto hasta hace
poco tiempo, a causa de la concentraci6n de la antigua filoso
fta de la ciencia en la logica del conocimiento cientffico alcan
zado. Pero si no se aprecian tales aspectos, "no hay ninguna
posibilidad de resolver la contradicci6n entre la actividad
subjetiva, intensamente personal de la ciencia creativa, yel
conocimiento objetivo, impersonal, que resulta de ella"."

a la calidad del producto y un sentido de responsabilidad


hacia los fines del cliente y los valores del gremio.f En vista
de estas caracterfsticas, cuando comparamos al analista con
el artesano no estamos usando simplemente una metafora:
hay una semejanza real en su trabajo. En el analisis de politi
cas, como en los oficios tradicionales, el exito depende mucho
de un conocimiento profundo de materiales y herramientas, de
una relaci6n muy personal entre el hombre y su tarea. No se
puede producir mecanicamente un buen trabajo analftico, as!
como no se pueden producir en masa las artesanfas. EI estilo
puede desempefiar, en la determinacion del valor y la acepta
bilidad del producto analitico, un papel tan importante como
en el trabajo artesanal.
Por supuesto, hay algunas diferencias obvias. EI artesano
emplea materiales concretos para producir un objeto que ten
ga una forma apropiada y desempefie una funci6n especffica.
En cambio, el analista trabaja con conceptos, teorias, datos y
herramientas tecnicas para producir argumentos y pruebas
que apoyen ciertas conclusiones. A pesar de estas diferencias,
la habilidad tecnica es un elemento esencial de toda opera
ci6n competente. En efecto, el analisis aristotelico clasico del
trabajo artesanal se ha aplicado felizmente a la investigaci6n
cientfficas y, como veremos mas adelante, tambien importa al
estudiar en detalle el trabajo del analista.
EI analisis de Arist6teles considera cuatro elementos cons
tituyentes (0 "causas") de la labor del artesano: el material, el
eficiente, el formal y el final. Tales elementos se refieren,
respectivamente, ala sustancia ffsica con la que se trabaja,
las herramientas que emplea el artesano para moldearla, la
forma adquirida por la sustancia y el prop6sito de la activi
dad: la creaci6n de un objeto que cumpla ciertas funciones.
A fin de adaptar este esquema al trabajo del analista, el com
ponente material tendrfa que identificarse con los datos y la
informaci6n que se emplean en la definici6n del problema.
Las herramientas y las tecnicas son el componente eficiente

EL ANALISTA COMO ARTESANO

El conocimiento artesanal-menos general y explfcito que el


conocimiento te6rico, pero no tan peculiar y especffico como
la mera intuici6n- resulta esencial en cualquier clase de in
vestigaci6n intelectual 0 actividad profesional disciplinada.
Es especialmente importante en el analisis de poltticas, La
estructura de un argumento analitico suele ser una mezcla
compleja de proposiciones facticas, deducciones logicas, eva
luaciones y recomendaciones. Junto con argumentos mate
maticos y logicos, incluye inferencias estadfsticas, referencias
a estudios previos y opiniones de expertos, juicios de valor y
salvedades de diversas clases. Como sefialamos antes, esta
complejidad inevitable elimina la posibilidad de toda verifica
ci6n formal, de probar 0 refutar las conclusiones. Cualquier
verificaci6n tendra que considerar diversos criterios deriva
dos de la experiencia en el oficio, entre ellos las caracterfsti
cas especiales del problema, la calidad de los datos, las limita
ciones de las herramientas disponibles y los requerimientos
del auditorio. S610 un examen detallado de los diversos com
ponentes de la tarea del analista como artesano podra ayudar
al productor 0 el usuario del analisis a trazar un camino entre
los consejos inutiles de la perfecci6n y el anarquismo meto
dol6gico.
La noci6n de sentido comun del oficio incluye, como ele
mentos basicos, un conjunto de habilidades que pueden em
plearse para producir objetos utiles, una atenci6n cuidadosa
4

Ibid., p. 75.

83

5 Howard S. Becker, "Arts and Crafts", en American Journal of Sociology,


83, nurn. 4 (1978), pp. 862-889, Y Robert T. Holt y John E. Turner, "The
Scholar as Artisan", en Policy Sciences, 5 (1974), pp. 257-270.
6 J. Ravetz, Scientific Knowledge, cap. III.

FLACSO Bi!)liot~ca
EL ANALISIS COMO ARTE

EL ANAuSIS COMO ARTE

de la tarea del analista. La "forma" de la tarea es un argumento


en el que se citan las pruebas y del que se obtiene una con
clusi6n, mientras que el componente final es la conclusion rnis
rna asf como la comunicacion y la implantaci6n subsecuentes.
Esta caracterizacion de la tarea del analista de politicas tiene
ciertas ventajas sobre otras mas familiares. Por ejemplo, las
categorias sugeridas por el enfoque de la toma de decisiones
(metas, alternativas, consecuencias, criterios de elecci6n) cen
tran la atencion en un uso bastante estrecho del analisis en
las situaciones de elecci6n. En cambio, el paradigma del arte
sano provee categorias -datos, informacion, herramientas,
pruebas, argumentos, conclusiones- aplicables a cualquier
tipo y estilo de analisis, prospectivo 0 retrospective, descriptivo
o prescriptivo, 0 defensivo. A su vez, estas categorias aclaran
distinciones importantes, pero a menudo pasadas por alto, al
tiempo que facilitan la evaluaci6n critica de las diferentes eta
pas del proceso analitico.

Cuando se obtienen datos por muestreo, el proceso mues


tral podria verse influido por el metodo empleado, la capaci
dad del operador y muchos otros facto res que podrian con
ducir a resultados muy poco representativos de la situacion
general. De igual modo, habitualmente se recolectan datos de
acuerdo con descripciones categoricas que rara vez se corres
ponden con los prop6sitos de la investigaci6n. Aun cuando los
experirnentos producen algunos datos, como en el caso de cier
tos experimentos sociales a gran escala realizados en los Es
tados Unidos, no hay ninguna garantia de que el mejor disefio
experimental ofrezca una protecci6n suficiente contra los pe
ligros y errores, de los cuales el "efecto de Hawthorne" -el que
los individuos se comporten de manera distinta cuando saben
que estan siendo observados- es solo uno de los ejemplos
mas conocidos.
En suma, ya que no puede haber perfeccion en los datos,
los criterios de aceptacion tendran que basarse en juicios
practices sobre que tan buenos son los datos para un proble
ma en particular. Tales juicios dependen de criterios internos
de la disciplina, y de criterios relacionados con la naturale
za del problema: los criterios de adecuaci6n aplicables a los
problemas de la polftica monetaria, por ejemplo, no son ne
cesariamente relevantes para los problemas surgidos en los
campos de la educaci6n 0 el bienestar. Asi pues, el juicio sim
ple de la sensatez de los datos revela como en un microcos
mos todos los juicios personales y la experiencia institucional
acumulada que intervienen en el trabajo analltico.
POl' 10 general, antes de ser empleados en un argumento, los
datos deben refinarse en una forma mas uti! y confiable, pro
ceso que requiere un nuevo conjunto de habilidades arte
sanales, la aplicaci6n de nuevas herramientas (a menudo de
naturaleza estadfstica 0 maternatica) y la elaboraci6n de un
nuevo conjunto de juicios. Esta nueva fase del trabajo del
analista, la produccion de informacion, puede ilustrarse con
diversos ejemplos: el calculo de promedios y otros indicado
res y parametres estadtsticos, el ajuste de una curva a un con
junto de puntos 0 la reduccion de los datos de distintas varia
bles por medio de alguna tecnica estadfstica, Las operaciones
realizadas con los datos originales pueden ser complicadas 0

84

DATOS, INFORMACI6N, EVIDENCIAS

A modo de ejemplo, y como una primera aplicacion del para


digma del artesano, precisare la distincion presentada en el
capitulo I entre datos, informacion y evidencias. Estos termi
nos se emplean a menudo como sin6nimos, 10 que tiene con
secuencias desafortunadas no solo en la claridad del discurso,
. sino tarnbien -10 que es mas importante- en nuestra capaci
dad para evaluar la calidad de los argumentos de polfticas.
Los datos son, por decirlo asi, la materia prima de la inves
tigaci6n de un problema, 0 quizas el resultado de su primer
procesamiento. En el analisis de las politicas, los datos a me
nudo se "encuentran", en lugar de ser "fabricados": es decir,
los datos se obtienen mediante observaciones imprevistas
(como en el caso de una serie de tiempo) antes que por experi
mentos planeados. Como veremos en la secci6n siguiente,
que se ocupa de los errores, este hecho requiere habilidades
artesanales diferentes de las necesarias para el analisis de datos
experirnentales, y en muchos sentidos mas diffciles de adqui
rir que estas,

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FLACSO - Biblioteca
86

EL ANALISIS COMO ARTE

muy simples, perc siempre representan un paso crucial. Me


diante estas operaciones se transforman los datos originales
en una nueva clase de material, y a partir de entonces se rea
liza el analisis s610 en terminos de estas entidades nuevas.
La evidencia, tal como se entiende aquf, no es sin6nimo de
datos ni de informacion. Mas bien, es una informaci6n se
leccionada de entre el acervo disponible e introducida en un
punta especffico del argumento "a fin de persuadir a la mente
de que una proposici6n factica dada es cierta 0 falsa".? Como
se sefialo antes, una elecci6n poco apropiada de los datos, su
colocaci6n en un punto equivocado del argumento y un estilo
de presentaci6n inadecuado para el auditorio al que se dirige
el argumento son factores que pueden destruir la eficacia de la
informaci6n como evidencia, cualquiera que sea su contenido
cognoscitivo intrfnseco. Por tanto, los criterios para la evalua
ci6n de las evidencias son diferentes de los aplicables a los
"hechos". Mientras que los hechos pueden evaluarse con ensa
yos mas 0 menos objetivos, la aceptabilidad de las evidencias
depende de las peculiaridades de la situacion, tales como la na
turaleza del caso, el tipo de auditorio, las "reglas de prueba"
prevalecientes e incluso la capacidad de persuasi6n del analista.
De igual modo, la evaluaci6n de la consistencia y el ajuste
de las evidencias es considerablemente mas complicada que
los juicios acerca de la validez y confiabilidad de los datos.
Por esta raz6n, a menudo se discute la aceptabilidad de las
conclusiones de los estudios de polfticas, algo que no puede
resolverse mediante un examen de los datos y la informaci6n
o recurriendo a los criterios aceptados de adecuaci6n. Es inte
resante la observaci6n que hicieran Frederick Mosteller y Da
niel P. Moynihan acerca del Report on Equality ofEducation
Oportunity de 1966 (elllamado Informe Coleman): "En el di
sefio y analisis de la encuesta intervinieron juicios profesio
nales que resultan discutibles. Esto no es siempre una cuesti6n
de acierto 0 error, sino simplemente de la ausencia de con
senso profesional sobre los puntos involucrados't.e
7 Vease, por ejemplo, "Evidence", en Encyclopaedia Britannica, 15" ed.,
Chicago, 1974, t. 8, p. 905.
8 Frederick Mosteller y Daniel P. Moynihan (comps.), On Equality of
Educational Oportunity, Random House, Nueva York, 1972, p. 32.

EL ANALISIS COMO ARTE

87

La especial importancia de las evidencias se reconoce sin


dificultad en campos tales como el derecho y la historia, en
cuyos problemas intervienen argumentos complejos y gran
des masas de datos, perc donde no pueden evaluarse facil
mente, con metodos convencionales, la confiabilidad y la per
tinencia de la informaci6n. Por ejemplo, encontramos en la
jurisprudencia un "derecho de la prueba" altamente desarro
llado para la presentaci6n y verificaci6n de la informaci6n
ofrecida como prueba en los tribunales. Se distingue cuida
dosamente entre la noticia judicial, los hechos, los documen
tos, las pruebas ffsicas, las pruebas testimoniales y los dichos
de ofdas, y se someten estas pruebas a diferentes reglas pro-'
cesales, que tratan de balancear el valor de la informaci6n con
el costo de su obtenci6n.
De igual modo, a los historiadores bisofios se les ensefia a
distinguir entre los registros (transmisores intencionales de
hechos) y los vestigios (transmisores no intencionales de he
chos), entre el testimonio escrito y el oral, entre la prueba
arqueol6gica y la lingufstica, etc. Ante cierta evidencia, el his
toriador se pregunta: iEs genuino este objeto 0 documento?
iQuien es su autor 0 productor? iC6mo se compara la decla
raci6n con otras declaraciones sobre el mismo punto? iQue
sabemos de manera independiente acerca del autor y su ere
dibilidadj'?
Los problemas de la evidencia son ampliamente estudiados
en varios clasicos modemos de metodologfa de la historia.
Libros como What Is History?, de E. H. Carr, Historian's Craft,
de Marc Bloch, e Historian as Detective, de Robin Winks.t?
abundan en ideas cuya rel evancia va mucho mas alla de la
erudici6n hist6rica. Tales ideas son particularmente impor
tantes para los analistas de polfticas, que tambien afrontan
constantemente problemas de evidencia. Considerese, por
ejemplo, el problema que plantea al analista el que los actores
de las polfticas hagan a menudo narraciones diferentes de
9 Jacques Barzun y Henry F. Graff, The Modern Researcher, Harcourt,
Brace, and World, Nueva York, 1957, pp. 131-153.
10 Edward Hallett Carr, What Is History, Random House, Nueva York,
1961; Marc Bloch, The Historian's Craft, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1953, y
Robin W. Winks (comp.), The Historian as Detective: Essays on Evidence,
Harper and Row, Nueva York, 1970.

EL ANALISIS COMO ARTE

cierto hecho crucial; tan diferentes, en efecto, que parece in


concebible que todos esten hablando del mismo suceso.U
(POl' que, entonces, la literatura sobre analisis de politicas ha
olvidado practicamente los problemas de la evidencia, fuera de
algunos analisis recientes sobre el uso de pruebas estadisticas
en la elaboracion de politicasvt- En el capftulo I he indicado ya
una razon: el sesgo intelectualista del decisionismo, con su hin
capie en "saber que" antes que en "saber como", ha conducido
a una ornision general de los aspectos artesanales del analisis
de las polfticas, incluidas las habilidades necesarias para una
evaluacion crftica de las evidencias. A su vez, este sesgo se re
laciona con la tradici6n positivista de la filosofia de la ciencia.
Esta escuela, que se ocupa principal mente de los problemas
logicos y episternologicos del conocimiento adquirido, ha pres
tado escasa atencion a los procesos reales de la producci6n
del conocimiento cientffico.
En este y otros casos,la aceptacion acrftica del "metodo
cientffico" (0 10 que se piensa que es este) pasa por alto al
gunas diferencias importantes entre las ciencias naturales y
el analisis de las polfticas. Porque si bien es cierto que ni las
ciencias naturales descriptivas ni las teoricas requieren gran
des habilidades para la verificaci6n de las pruebas, fuera de
las relacionadas con la producci6n de informacion, ella ocurre
por buenas razones. En las ciencias naturales tenemos por 10
general un cuerpo de informacion rico y confiable con un
argumento relativamente simple, 0 un argumento teorico com
plejo que solo requiere pruebas en unos cuantos puntos.U Ta
les situaciones son excepcionales en el analisis de polfticas,
donde nos ocupamos habitualmente de grandes cantidades
de datos de confiabilidad y relevancia dudosas. Es probable
que la ausencia de reglas probatorias adecuadas haya con
tribuido a intensificar la insatisfaccion con ciertas aplica
ciones del analisis de polfticas.

En particular, los modelos grandes orientados hacia las


politicas han sido fuertemente atacados en afios recientes. En
varios ensayos de reseria y amplios estudios de casos particu
lares se han presentado algunos ejemplos de los errores con
ceptuales, tecnicos e institucionales que se cometen en la
construcci6n y actualizacion de los modelos, 10 que ha llevado
a algunos criticos a concluir que los modelos de gran enver
gadura no son muy Miles en el analisis y evaluacion de politi
cas.J? Lo que han mostrado estos estudios criticos es que la
ruta que va del modele a las conclusiones es larga y com plica
da y se halla erizada de dificultades de todas clases. Rara vez
los modelos pueden dar respuestas cornpletas a los interro
gantes de las polfticas. Lo que pueden hacer, si se elaboran y
emplean con cuidado, es proveer pruebas que, junto con otras
fuentes de informacion, podrian emplearse en argumentos de
apoyo a cierta conclusion 0 recomendacion. Un buen modele
es solo un tipo de prueba entre otros, no la terminaci6n del
argumento ni mucho menos la autoridad final.
Pero, a fin de emplearse como pruebas, los modelos deben
satisfacer ciertos requisitos procesales que hagan posible su
evaluacion: los modelos deben tener una "forma apropiada".
No basta que un argumento eficaz tenga una forma particular,
tal como las galas maternaticas de un modelo econornetrico.
Despues de todo, un estilo de presentacion maternatico no es
incompatible con un enfoque de "caja negra"; incluso puede
fortalecerlo. Y se ha dicho con raz6n que los modelos de caja
negra "jamas tendran un impacto sobre las politicas, excepto
por la mistica, y entonces sera un impacto effmero y autodes
tructivo" .15

II Charles O. Jones, AI1 Introduction to the Study of Public Policy, 2" ed.,
Duxbury, N0l1h Scituate, Mass., 1977, pp. 1-13.
12 POl' ejemplo, Edward R. Tufte (comp.), The Quantitative Analysis of
Social Problems, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1970, y David C. Hoaglin,
Richard J. Light, Bucknam McPeek, Frederick Mosteller y Michael A. Stoto,
Data for Decisions, Abt, Cambridge, Mass., 1982.
13 J. Ravetz, op. cit., p. 122.

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Vease una pequena muestra de la bibliografia en D. B. Lee, Jr., "Re


quiem for Large-scale Models", en Journal of the American Institute of Plan
ners, 39, num. 3 (1973), pp. 163-178; W. Brian Arthur y Geoffrey McNicoll,
"Large-scale Simulation Models in Population and Development: What Use
to Planners?", en Population and Development Review, I, num, 2 (diciembre
de 1975), pp. 251-265; Garry D. Brewer, Politicians, Bureaucrats, and the COIl
sultant, Basic Books. Nueva York, 1973; B. A. Ackermann et al., The Uncertain
Search for Environmental Quality, Free Press, Nueva York, 1974; Martin
Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models ill the Policy
Process, Russell Sage Foundation. Nueva York, 1976; y Martin Greenberger,
Caught Unawares, Ballinger, Cambridge. Mass., 1983.
15 D. B. Lee, op. cit., p. 175.
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91

EL ANALISIS COMO ARTE

EL ANALISIS COMO ARTE

Un modele tendra la forma apropiada si los supuestos y las


evidencias utilizados se presentan en una secuencia de pasos
que se conforma a las reglas procesales basicas, similares a
las que se utilizan cuando se debaten cuestiones legales ante los
tribunales. Como vimos en el capftulo I, esta no es una practica
convencional. POI' tanto, es importante que se insista, como
10 hacen los crtticos de los modelos de politicas a gran escala,
en que los modelos sean claros y tan simples como sea posi
ble, pero tarnbien hay necesidad de elaborar normas proce
sales mas detalladas si se quiere que los modelos desemperien
su papel util, aunque limitado, en el proceso de formulaci6n
de polfticas. En efecto, resulta ir6nico que mientras la gene
raci6n de datos absorbe gran parte del tiempo e ingenio del
modelador, la transici6n de los datos a las conclusiones deba
descansar a menudo en argumentos que no soportan un exa
men profundo. Ningun grado de refinamiento tecnico puede
compensar la falta de cuidado en la estructuraci6n de los argu
mentos 0 en el establecimiento de las distinciones necesarias
entre datos, informacion, evidencias y conclusiones.

tar, por ejernplo, el valor nurnerico de una soluci6n perc no la


estructura baslca de la argumentaci6n que la apoya,
En 16gica existe una larga tradici6n de estudio sistematico
de las falacias que viene desde Arist6teles. Los tratados deci
mon6nicos sobre 16gica siempre contenfan uno 0 mas capt
tulos sobre las falacias. John Stuart Mill dedic6 el Libro v de
A System of Logic a una relaci6n y una nueva clasificaci6n
de las falacias. y A. DeMorgan rechazo los intentos previos de
una descripci6n exhaustiva de todos los tipos de falacias, perc
dedic6 un capitulo de su Formal Logic a un profundo anali
sis de muchas de las trampas conocidas.
,
W. Stanley Jevons, uno de los padres de la economfa neo-'
clasica, es autor de un libro delicioso sobre 16gica elemental;
en el, siguiendo a Aristoteles, hace una distinci6n entre fala
cias logicas (las que ocurren simplemente bajo la forma de
una aseveracion, de modo que en principio podrfan descu
brirse sin tener ningun conocimiento del tema al que se refiere
el argumento) y falacias materiales(que por estar conectadas
con el tema del argumento, s610 p,ueden ser detectadas por
quienes estan familiarizados con ese campol.!"
Entre las falacias materiales listadas por Jevons se encuen
tran la falacia de accidente (argumentar a partir de una regIa
general para llegar a un caso especial, donde cierta circunstan
cia accidental vuelve inaplicable la regIa; 0 argumentar desde
un caso especial para llegar a otro caso especial), la conclusi6n
irrelevante (igl1oratio elenchi: argumentar para llegar a un
punto equivocado), el petitio principi (dar por supuesta la con
elusion), la falacia del consecuente (non sequitur) y la causa
falsa (post hoc ergo propter hoc, 0 sea, la afirmaci6n de que
una cosa es la causa de otra simplemente porque la precede 0
acompafia). Se encuentran contribuciones mas recientes,
dedicadas sobre todo al estudio de las falacias del razona
miento cotidiano, en las obras de Robert H. Thouless, How to
Think Straight, y Susan Stebbing, Thinking to Some Purpose. I?

90

TRAMPAS Y FALACIAS

Los aspectos artesanales del analisis de las politicas se revelan


muy claramente en el concepto de las trampas. Una trampa es
un error conceptual en que caen los individuos con frecuen
cia y facilidad a causa de su razonabilidad engafiosa. Es la
toma de una ruta logica falsa que puede conducir a conclusio
nes absurdas a los desprevenidos. Una trampa es para los
argumentos practices empleados en el analisis de las polfti
cas, 10 que la falacia logica es al razonamiento deductivo. En
ambos casos debemos estar siempre en guardia contra los
errores ocultos que pueden destruir por completo la validez
de una conclusi6n.
Los logicos distinguen entre una falacia y una simple fal
sedad. Una aseveraci6n puede ser falsa, perc 10 que es falaz es
la transici6n de un conjunto de premisas a una conclusi6n. De
igual modo, en el analisis de las polfticas no deben confun
dirse las trampas con los errores 0 las fallas que pueden afec-

16 Elementary Lessons in Logic, 1870; reed. Macmillan, Londres, 1934, lee


ciones xx y XXI.
17 Robert H. Thouless, How to Think Straight, Simon and Schuster, Nueva
York, 1974, y Susan Stebbing, Thinking to Some Purpose, 1939; reed. Penguin,
Harmondsworth, Inglaterra, 1959.

92

EL ANALISIS COMO ARTE

Fuera de la 16gica y la filosofta. el grado de atenci6n dedi


cado al tema de las trampas varia considerablemente en dife
rentes disciplinas. Muy pocas ciencias naturales tienen una
bibliografia basica sobre las posibles trampas de sus patrones
de argumentaci6n caractertsticos. Esto no es sorprendente,
porque en las ciencias naturales se pueden realizar con facili
dad verificaciones practicas de las conclusiones te6ricas y se
cuenta con mecanismos eficaces de control de calidad que ase
guran la rapida eliminaci6n de las falacias gruesas. De igual
modo, los cursos de laboratorio ayudan al estudiante a des
arrollar una conciencia intuitiva de la posibilidad de que sur
jan trampas en los procedimientos comunes que se emplean
para verificar los resultados teoricos.Jf
POl' otra parte, la literatura sobre estadistica, una disciplina
directamente vinculada con la logica del razonamiento indue
tivo y la ponderaci6n de las pruebas, contiene muchos analisis
perspicaces, tanto en su nivel tecnico -quizas ejemplificado en
su mejor momenta por los estudios publicados de la Real So
ciedad Estadistica Britanica-i- como en los libros de texto y de
divulgacion.I? Hasta cierto punto, esta tradici6n se ha extendi
do al campo vecino de la econometrfa, perc no parece haber
penetrado profundamente en la practica econometrica real.2 0
Una excelente compilaci6n de las trampas en la economia,
que todo joven analista de polfticas debiera leer, se halla en
Twenty-one Popular Economic Fallacies, de E. J. Mishan.s!
Pero en terrninos generales, la literatura de las ciencias socia
les revela apenas una leve conciencia de la importancia con
, ceptual de las trampas; por ejemplo, el unico examen detalla
18 J. Ravetz, op. cit., pp. 94-101, Y E. Bright Wilson, Jr., An Introduction to
Scientific Research, McGraw-Hill, Nueva York, 1952, passim.
19 W. Allen Wallace y Harry V. Roberts, Statistics: A New Approach, Free
Press, Glencoe, Ill., 1956; David Freedman, Robert Pisani y Roger Purves,
Statistics, W. W. Norton, Nueva York, 1978, y Darrell Huff, How to Lie with Sta
tistics, Penguin, Hardmonsworth, Inglaterra. 1961.
20 J. S. Cramer, Empirical Econometrics, North-Holland, Amsterdam.
1969; Erich W. Streissler, Pitfalls in Econometric Forecasting, Institute of
Economic Affairs. Londres, 1970, y Edward E. Leamer, "Let's Take the Con
out of Econometrics", en American EC011OI11ic Review, 75, nUI11. 1 (rnarzo de
1983), pp. 31-43.
21 Twenty-one Popular Economic Fallacies, Penguin, Harmondsworth,
Ingla terra, 1971.

EL ANALISIS COMO ARTE

93

do del tema que se encuentra en la International Encyclopedia


of the Social Sciences, de ocho tomos, es el sagaz articulo de
I. J. Good sobre las falacias estadisticas. POl' esta falta general
de interes por el peligro omnipresente de las trampas, apenas
recientemente se han reconocido como falaces ciertos tipos
de inferencia ampliamente utilizados en las ciencias sociales del
pasado.
Un buen ejemplo tornado de la literatura sociol6gica es el
descubrimiento de la llamada falacia ecol6gica, realizado por
W. S. Robinson. La trampa consiste en el empleo de correla
ciones ecol6gicas (es decir, correlaciones estadisticas que in
volucran ciertas propiedades de grupos de individuos) en vez
de correlaciones individuales donde los correlatos son pro
piedades de individuos: por ejemplo, las tasas per capita del
consumo de cigarrillos 0 las tasas de mortalidad de cancer
pulmonar en diversos paises. 0 la composici6n racial y las ta
sas de alfabetismo en diversas zonas de un pais. Los coefi
cientes de correlaci6n calculados en esta forma, a partir de
promedios nacionales 0 regionales, pueden ser muy engafio
sos porque la sustituci6n de cada pais 0 regi6n por valores
medios elimina la dispersi6n alrededor de los promedios y asf
produce la impresi6n equivocada de una gran concentraci6n.
Robinson ha demostrado que las correlaciones individuales y
las ecol6gicas son en general diferentes (pueden diferir inclu
so en el signo), y que los valores de las correlaciones ecol6gi
cas dependen en gran medida del tipo de agrupamiento que se
emplee.s- Estas conclusiones despiertan fuertes dudas sobre
la validez de varios estudios empiricos realizados en el pasado.
Incluso Emile Durkheim, el gran sociologo frances, cay6 en
esta trampa en su famoso estudio del suicidio. Partiendo de
ciertos datos sobre los porcentajes de analfabetos y tasas
de suicidio en cada una de las provincias de la Italia deci
mon6nica, Durkheim calcul6 los promedios de tres grupos de
provincias para obtener una correlaci6n cercana a 0.9. De
aqui concluy6 que lila educaci6n popular y el suicidio se dis
tribuyen exactamente en la misma forma" .23 En realidad, la
W. S. Robinson. "Ecological Correlations and the Behavior of Individuals",
en American Sociological Review, 15 (1950), pp. 351-357.
23 Emile Durkheim, Le Suicide, PUF, Paris, 1960. p. 165.
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94

EL ANALISIS COMO ARTE

EL ANALISIS COMO ARTE

correlaci6n calculada a partir de promedios de cada provincia


individual es igual a 0.6, y es probable que incluso este valor
exagere el vigor de la relacton.s-

las mismas razones, toda la sutileza del razonamiento esta


dfstico se pierde a menudo en aplicaciones rituales y casi sin
sentido de la verificaci6n de hip6tesis y los niveles de signifi
caci6n.
Por tanto, el estudio sistematico de las trampas deberia con
vertirse en parte importante del adiestrarniento de los analis
tas de polfticas y los administradores publicos. Como sostiene
Jerry Ravetz, fil6sofo de la ciencia:

LAS TRAMPAS DEL ANAuSIS

Como ya senalamos, podemos descartar en gran medida los


analisis detallados de diferentes clases de trampas en las cien
cias naturales gracias al acervo de conocimiento practice que
han acumulado los cientificos mediante una experiencia pro
longada y exitosa. Pero en el analisis de las polfticas muy pocas
veces es posible una verificaci6n directa de las conclusiones,
mientras que los mecanismos profesionales de control de ca
lidad de los analisis se encuentran todavfa en una etapa em
brionaria: el enfoque es demasiado nuevo como para que se
haya desarrollado una tradici6n de pensamiento crftico am
pliamente compartida.
De igual modo, los analistas de polfticas tienen diferentes
antecedentes acaderriicos, mientras que los estudiantes que
adquieren un adiestramiento especializado en programas
de administraci6n publica en licenciatura y posgrado estan
expuestos a programas academicos que varian de una escuela
a otra y en los que participan en mayor 0 menor grado dife
rentes tradiciones intelectuales. La mayorfa de las herramien
tas tecnicas que debe obtener ahora el analista en ciemes se
ha forjado en otras disciplinas, y el tratamiento de los libros
de texto tiende a destacar s610 aquellos aspectos que parecen
tener una utilidad practica inmediata. Pero los conceptos y
las tecnicas separados de su matriz disciplinaria tienden a
convertirse en estereotipos, y sus limitaciones no son percibi
das facilmente por quienes s610 se interesan en las aplica
ciones inmediatas. Tales son las rakes de algunas trampas
comunes del analisis que B. O. Koopman ha llamado "lineali
tis" (la creencia err6nea de que todo es lineal), "maximitis" (la
creencia de que el prop6sito unico 0 principal del analisis
es la maximizaci6n de algo) y "mecanitis" (la fe ciega en el
poder de la computadora y otros auxiliares mecanicos). Por
24

D. Freedman et al., op. cit., pp. 141-143.

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95

Un reconocimiento y un uso sistematico del fen6meno de las

trampas podrfa ser muy eficaz en la ensefianza de las habilidades

artesanales simples, pero esenciales, que estan involucradas en el'

trabajo cientffico, academico 0 administrativo. Una exposici6n de

las tecnicas convencionales en terminos de las trampas que tratan

de superar, con ejemplos, podrfa ayudar mucho a volverlas en ten

dibles y obviamente dignas de llegar a ser dominadas.sf

En efecto, varias obras conocidas de la primera literatura


del analisis de sistemas y polfticas incluyen tratamientos bas
tante extensos de las trampas, y algunos de estos analisis han
alcanzado el nivel de clasicos menores de la disciplina. 26 Esta
tradici6n continua en un libro editado por Edward S. Quade
y yo, en el que varios analistas experimentados rastrean todo
el campo de las posibles trampas del analisis, desde la formu
lacion de problemas hasta la aplicaci6n practica.s?
Aquf no podemos hacer mas que tratar de manera selectiva
algunos de los tipos de trampas mas comunes. Convendra or
ganizar su examen agrupandolos en cuatro rubros que corres
ponden muy aproximadamente a los cuatro componentes del
trabajo del analista que hemos identificado antes: datos e in
formaci6n; herramientas y metodos: evidencia y argumento,
y conclusiones.
J. Ravetz, op. cit., p. 100.
B. O. Koopman, "Fallacies in Operations Research", en Operations
Research, 4, nurn. 4 (1956), pp. 422-426; Herman Kahn e Igor Mann, Ten
Common Pitfalls, Rand Corporation, Santa M6nica, Calif., RM-1937, 1957;
Charles J. Hitch y Ronald N. McKean, The Economics ofDefense in the Nuclear
Age, Harvard University Press, Cambridge, 1960, y Edward S. Quade, "Pitfalls
and Limitations", en E. S. Quade y W. 1. Boucher (cornps.), Systems Analysis
and Policy Planning, American Elsevier, Nueva York, 1968, pp. 345-363.
27 Pitfalls ofAna~ysis, Wiley, Nueva York, 1980.
25
26

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,,

96

EL ANALISIS COMO ARTE

Datos e informacion

como el indicador principal de la calidad del agua. POl' tanto,


se entiende que los ingenieros del OECS recurrieran a tal indi
cador. Pero esta decisi6n tecnica tuvo grandes consecuencias
para las politicas. Una vez aceptado el 00 como indicador ba
sico, se identific6 autornaticamente el tramo del rio que su
frfa el problema de contaminaci6n mas severo y que requerfa
con urgencia la acci6n publica: se trataba de la muy industria
lizada regi6n ubicada entre Filadelfia y Wilmington, que pa
decia la mas grave deficiencia de oxigeno. Aunque no habia
ninguna raz6n para creer que el incremento del 00 a niveles
satisfactorios en ese tramo crftico volveria al Delaware mas
adecuado para usos recreativos y otros, esto se convirti6 en
efecto en el centro de los analisis tecnicos. Yen virtud de que
los economistas responsables de la parte del costo-beneficio
del estudio aceptaron sin cuestionar la formulaci6n del pro
blema planteado por los ingenieros, las politicas entre las que
debia escoger la agencia se expresaron en terrninos de los di
ferentes niveles del 00. POl' cierto, este instructivo ejemplo re
vela otra trampa cuya importancia no se ha reconocido su
ficientemente en la literatura. Se afirma a menudo que todo
analista que acepte sin cuestionamiento la formulaci6n ini
cial del problema hecha pOl' el cliente se dirige hacia el desas
tre. El caso del OECS demuestra que es un error igualmente
grave aceptar sin cuestionamiento las primeras formulacio
nes del problema que hagan los expertos tecnicos.
La obtenci6n e interpretaci6n de los datos conlleva dificul
tades peculiares en la etapa del analisis que se ocupa del plan
teamiento del problema. POl' ejemplo, la informaci6n obtenida
mediante encuestas de opini6n 0 de actitud esta particular
mente condicionada poria forma como se form ulan las pre
guntas, 10 que depende a su vez de la forma como se concibe
el problema. La distinci6n entre hechos y artificios, que siem
pre es diftcil cuando estan involucrados datos sociales y eco
nomicos, se vuelve mas diftcil aun cuando tratamos de des
cubrir cual es el problema. Si decimos, por ejemplo, que 7% de
la fuerza de trabajo esta desempleada, s610 estaremos dicien
do que ese es el resultado de la aplicacion de ciertas opera
ciones incorporadas en un cuestionario y en sus respuestas.
Un cambio simple en una pregunta 0 definicion podria pro

POl' 10 general, el analisis se inicia con algo menos estructura


do que un problema, a saber: una situaci6n problematica. Esta
es una conciencia de que las cosas no son como deben ser,
pero sin tener una idea clara de la forma como deben corre
girse. El planteamiento del problema es el proceso de conver
til' una situaci6n problematica en un problema de politica real
que enuncie las metas que se busca alcanzar y una estrategia
para su realizaci6n.
La cantidad de informaci6n detallada util en la etapa del
planteamiento difiere de la que se requiere cuando se buscan
soluciones dentro de una formulaci6n dada. De igual manera,
el modo apropiado de investigaci6n sera diferente en las dos
situaciones. Dado el caracter poco estructurado de una situa
ci6n problernatica, la imaginacion, el criterio y el pensamien
to anal6gico y asociativo desempefian en el planteamiento de
los problemas un papel mayor que el del rigor y las habili
dades tecnicas.
Dado que las interrogantes formuladas y las decisiones
metodol6gicas tomadas en esta etapa condicionan efectiva
mente el analisis subsecuente, debemos tener siempre pre
sente la posibilidad de una "preseleccion" de las conclusiones
finales. POl' ejemplo, puede parecer natural que una agencia
ambiental que se ocupe de un problema especffico de con
taminaci6n considere s610 las alternativas que caigan bajo
su jurisdicci6n. Incluso los competentes analistas del Estu
dio Comprensivo del Estuario del Delaware (Delaware Estuary
Comprehensive Study, 0 OECS), Bruce Ackermann y coau
tores, limitaron su investigaci6n al estuario del Delaware,
del que eran directamente responsables, en lugar de consi
derar otras alternativas, tal vez rnejores, para la recreaci6n
campirana.sf
La siguiente tarea que enfrentaron los analistas del OECS
fue la definici6n de la naturaleza del problema de la contami
naci6n en el rio Delaware. POl' alios, la cantidad de oxigeno
disuelto (00) en el agua ha servido a los ingenieros sanitarios
28

B. A. Ackermann et al., op, cit.

97

EL ANALISIS COMO ARTE

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98

EL ANALISIS COMO ARTE

ducir un cambio significativo en el resultado sobre el numero


de desempleados.s?
Una trampa relacionada con 10 anterior es la incapacidad
de reconocer el gran margen de error que rodea a todas las
estadfsticas socioecon6micas. Es probable que no se puedan
conocer las estadfsticas del ingreso nacional con un margen
de error menor de 10 a 15%, y existen incertidumbres cornpa
rables en las estadfsticas de comercio exterior, precios, desem
pleo y crecimiento economico.s? POI' tanto, el reporte de una
baja de uno 0 dos puntos porcentuales en el producto nacio
nal bruto de un pafs podria 0 no podrfa ser un indicador signi
ficativo de que se requiere una acci6n gubernamental inme
diata. De igual modo, diversos organismos gubernamentales
y expertos acadernicos han identificado graves desviaciones
en las estadfsticas de desempleo (a causa de, por ejemplo, dis
tintos requerimientos de registro laboral para los receptores
de subsidios de beneficencia), perc los gobernantes siguen
basando sus decisiones en las poco confiables estadisticas dis
ponibles.U
En efecto, los indicadores sociales y econ6micos son pro
ducto de definiciones y convenciones. Los calculos sobre in
flaci6n, producci6n, educaci6n, salud 0 delincuencia deben
interpretarse siempre en relaci6n con un contexto especffico
antes de que adquieran un significado concreto; su utili dad
depende por completo de un reconocimiento claro de su ca
racter convencional. POI' 10 tanto, las estadfsticas econ6micas
y sociales no pueden tratarse en la misma forma en que se
tratan los "hechos" 0 las mediciones ffsicas obtenidas de una
aprehensi6n directa de algun fen6meno natural. Como dice
Allan Coddington, aunque tengamos buena vista, no podemos
subirnos al bale6n de la Tesoreria y observar el nivel interne
de la actividad econ6mica. Mas bien,

.
'

29 W. E. Deming, "Boundaries of Statistical Inference", en N. L. Johnson y H.


Smith, Jr. (comps.), New Developments in Surve:y Sampling, Wiley-Interscience,
Nueva York. 1969, p. 656.
30 Aquf la referencia clasica es Oskar Morgenstern. On the: Accuracy of
Economic Observations, 2" ed.. Princeton University Press. Princeton. 1963.
31 Kenneth W. Clarkson y Roger E. Meiners. "Government Statistics as a
Guide to Economic Policy: Food Stamps and the Spurious Increase in the
Unemployment Rates", en Policy Review, 1, num, 1 (verano de 1977). pp. 27-47.

EL ANALISIS COMO ARTE

99

las estadisticas econ6micas son resultado de la manipulaci6n


burocratica de cantidades enormes de piezas de informacion frag
mentarias y aun ambiguas: los componentes se obtienen como
resultado (0 incluso como subproducto) de los procesos adminis
trativos generales de la sociedad, de las declaraciones de impues
tos, las encuestas muestrales, los censos, etc. Los componentes son
reunidos y sumados por equipos de estadisticos que no son los que
han recolectado la informacion. Y es vasta la cantidad de informa
cion involucrada. Tal vez podamos aprender mas de las estadisti
cas imperfectas que de la ausencia total de estadfsticas, siempre
que se aprecie su base convencional y su grado de confiabilidad,32
'~,

La naturaleza peculiar de gran parte de la contabilidad so


cial y econ6mica -el hecho de que los esquemas de clasifi
caci6n utilizados en la recolecci6nde los datos sean dictados
mas a menudo por la convenienc,ia (disponibilidad de da
tos, viabilidad de ciertas estimaciones, procedimientos opera
tivos convencionales para la organizacion de la recolecci6n
de datos) que por consideraciones logicas 0 te6ricas- rara
vez es publicitada por los recolectores de datos y puede ser
ignorada por los usuarios de estos ultirnos. Erich Streissler,
un distinguido economista austriaco, narra la historia del eco
nometrista que en cierta ocasi6n hizo el descubrimiento sor
prendente de que las utilidades aumentaron en Austria, du
rante cierto periodo, exactamente lo mismo que los sueldos y
salarios. Al parecer, el econometrista habia olvidado que en
los primeros dfas de la contabilidad del ingreso nacional aus
triaco se suponia -POl' falta de datos- [que las utilidades
avanzaban en proporci6n a los sueldos y salariosl-
El analista se encuentra a veces en la posibilidad afortuna
da de recolectar los datos prirnarros, 0 por 10 menos de su
gerir un disefio apropiado de la muestra. Incluso los datos
originales estan por 10 comun dernasiado en bruto como para
ser usados en un modele 0 en un argumento analftico; sin an
tes ser refinados para darles una forma mas confiable y util.
Tal refinamiento requiere habilidades artesanales que son
algo diferentes de las empleadas en el planteamiento de pro
blemas y la recolecci6n de datos.
32
33

"Are Statistics Vital?", en The: Listener (11 de diciembre de 1969). p. 823.


E. W. Streissler, op. cit., p. 28 .

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101

EL ANALISIS COMO ARTE

EL ANALISIS COMO ARTE

La transformacion de los datos en informacion involucra


tres juicios basicos, y todos ellos presentan el riesgo de caer en
graves errores. El primero se refiere a la posible perdida de
detalles importantes: dado que en la mayorta de los proble
mas de politicas no existe una "estadtstica suficiente" que con
tenga exactamente la misma cantidad de informacion que la
muestra original, la reduccion de los datos podria llevar a una
perdida de informacion demasiado grande en relacion con el
problema de que se trate. El segundo es un juicio sobre la
bondad del ajuste de un modele a los datos originales, un pro
blema para el que se dispone de tecnicas estadfsticas estan
darizadas. El tercer juicio basico es que esta transforrnacion
particular de los datos, entre las muchas posibles, es la mas
significativa.
Quade cita un ejemplo divertido de una trampa con la ter
cera clase de juicios: el uso, durante la primera Guerra Mun
dial, de la media aritrnetica en lugar de la media arrnonica
para computar la rotacion de tropas y barcos cargueros de ve
locidades diferentes.P Desde luego, este es un error bastante
trivial (aunque frecuente, como 10 revelan los examenes de
los cursos de estadistica elemental), perc precisamente su
caracter rudimentario revela cuan facil es caer en trampas
incluso en la agregacion mas simple de los datos.

contexto disciplinario. POl' ejemplo, para quienes no son eco


nomistas, el "costo" significa de ordinario un costa historico
o sernbrado, antes que un costo de oportunidad. Varias de las
primeras aplicaciones de la investigacion de operaciones estan
viciadas precisamente por este error conceptual. De igual
modo, a menudo se entiende que "promedio" es la media arit
metica 0 el promedio de la muestra, aun cuando otra medida
sea mas apropiada, como en el citado ejemplo de la media
armonica. Tambien los ingenieros, acostumbrados a trabajar
con razones de insumo-producto, tienden a emplear razones
de beneficio a costo como medidas de eficiencia, pasando por
alto las magnitudes absolutas de beneficios y costos.
El peligro de las trampas conceptuales se vuelve particular
mente grave por efecto de la rnetafisica prevaleciente, segun
la cual el caracter cientifico de un campo esta en proporcion
directa con el grado de su formalizacion matematica. En con
secuencia, el analista a veces se ve tentado a emplear herra
mientas formales que exceden el nivel de su refinamiento
maternatico 0 estadfstico, de modo que no puede evaluar el
alcance de su aplicacion valida.
En las disciplinas de antigua tradicion intelectual, la intro
duccion de herramientas nuevas suele abrir campos de inves
tigacion que antes eran inaccesibles. En cambio, en las disci
plinas mas nuevas observamos con frecuencia el fenorneno
del "nuevo herramentismo", una enfermedad a la que parecen
particularmente predispuestos los analistas de politicas. Quie
nes la contraen "se ven poseidos por las nuevas herramientas
(diversas forrnas de programaci6n maternatica, grandes mode
los de sirnulacion cibernetica de combates aereos, modelos de
colas, etc.) y buscan afanosamente un problema al que pue
dan aplicar una de elIas".35
En las paginas precedentes hemos visto cuan diftcil resulta
la obtencion de informacion que sea a la vez confiable y perti
nente. Las dificultades se agravan cuando se procesan los
datos con tecnicas y modelos formales. POl' ejemplo, (son mas
sensibles los resultados derivados de un modele particular a

100

Herramientas y metodos
'Las herramientas del analisis de pollticas pueden clasificarse
a grandes llneas de acuerdo con su funci6n en la conceptua
cion, producci6n y manipulaci6n de los datos, y su interpre
tacion. La categorta de las herramientas conceptuales e in
terpretativas incluye disciplinas como las matematicas, la
econornfa y las ciencias politicas y del cornportamiento, que
el analista debe dominar en alguna medida si quiere hacer un
trabajo competente.
Ya he aludido ala posibilidad del surgimiento de trampas
cuando se toman ciertos conceptos 0 rnetodos fuera de su
34 E. S. Quade. Analysis for Public Decisions, 2" ed., North-Holland,
Amsterdam, 1982, pp. 319-320.

35 Albert Wohlstetter, "Analysis and Design of Conflict Systems", en E. S.


Quade (cornp.), Analysis for Military Decisions, North-Holland, Amsterdam,
1970, p. 106.

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102

EL ANALISIS COMO ARTE

EL ANALISIS COMO ARTE

los cambios ocurridos en el modele y en los metodos ernplea


dos para estimar sus parametres, 0 a los cambios ocurridos
en los datos? No parece existir una respuesta general a esta
pregunta, y las pruebas disponibles son contradictorias. Por
ejemplo, un estudio econometrica revela que la eleccion del
procedimiento de estimaci6n afecta mas a las estimaciones
parametricas que a la eleccion de los datos, mientras que otro
estudio concluye que las variaciones de las estimaciones pa
rarnetricas son general mente mucho mayores entre diferen
tes conjuntos de datos que entre diferentes metodos de esti
macion.w
Los metodos de regresion se encuentran entre las herra
mientas mas usuales de la investigaci6n social aplicada y el
analisis de poltticas: sin embargo, a menudo se olvida que
el significado de una ecuaci6n ajustada

Evidencia y argurnento

y = b o + b ix, + b 2X 2 + ... + b.x,

~.

difiere segun que las x representen observaciones planeadas 0


no planeadas ("pasivas"). En ambos casos se realiza la misma
manipulacion formal de los datos, perc en el caso de las obser
vaciones pasivas (como ocurre en los estudios de correlacion
de los niveles de ingreso y educacion, 0 de produccion indus
trial y poblacion) serta muy engafiosa la interpretacion del
coeficiente de b , como la medida del efecto de un cambio
unitario de Xl sobre y. Tal interpretacion solo es justificable si
las observaciones provienen de un experimento planeado.
Como observa el estadfstico George Box, para saber 10 que
ocurrira con un sistema cuando se interfiera con el, hay nece
sidad de interferirlo, no solo observarlo pasivamente.t?

36 K. Holden, "The Effect of Revision of Data on Two Econometric Studies",


en The Manchester School of Economics and Social Studies, marzo de 1969,
pp. 23-37, cit. en J. Ravetz, op. cit., p. 84, Y F. J. Denton y J. Kuiper, "The Effect
of Measurement Errors on Parameter Estimates and Forecasts", en Review of
Economics and Statistics, 47 (1965), pp. 198-206.
37 "Use and Abuse of Regression", en Technometrics, 8, num. 4 (1966),
p.629.

103

El argumento es ellazo que vincula los datos y la informa


cion con las conclusiones del analisis. Como antes vimos, la
estructura del argumento sera por 10 general una mezcla
compleja de enunciados facticos, interpretaciones, opiniones
y evaluaciones. Por tanto, la verificacion se basara en diver
sos criterios profesionales correspondientes a los diferentes
metodos y teorias que se empleen; en la razonabilidad de los
resultados y su fuerza en 10 tocante a la variacion que ocurra
en los supuestos y especificaciones subyacentes; en los crite
rios de adecuaci6n del cliente, 0 en las reglas de la argumen-'
taci6n prevalecientes en el foro del debate relevante.
La naturaleza de las evidencias desernpefia aquf un papel
crucial, ya que una evaluaci6n err6nea de su vigor y pertinen
cia antes de su inclusi6n en el argumento puede conducir a
ciertas trampas en la elaboraci6n de las conclusiones. Incluso
un estilo de presentacion poco apropiado para el auditorio al
que se dirige la argurnentacion podrta destruir la eficacia de
la informacion como prueba.
Entre las trampas mas comunes relacionadas con las evi
dencias y los argumentos hay tres que merecen una atenci6n
especial. La primera se origina en la moda actual de emplear
formalizaciones matematicas siempre que sea posible. Dos
analistas experimentados observan que
el analista adoma a menudo sus resultados y trata de manera cons
ciente 0 inconsciente de ocultar algunas nociones muy elemen
tales en un lenguaje extremadamente maternatico y tecnico, Aun
que quiza no se puedan condensar los resultados mas esotericos
de las matematicas y la ffsica moderna en ellenguaje comun de
los periodicos, esto no es cierto para ninguno de los analisis de ope
raciones que hemos visto,38

Debemos afiadir que un estilo de presentacion excesiva


mente formalizado no s610 oscurece los problemas reales e
impide evaluar la razonabilidad de las conclusiones, sino que
tambien induce la tendencia a aceptar la informaci6n estadfs
38

H. Kahn e I. Mann, op. cit., p. 47.

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104

EL ANALISIS COMO ARTE

tica, 0 los resultados de calculos matematicos, como hechos


mas que como pruebas.
El segundo grupo de trampas aparece cuando se toma la
informacion existente para emplearla en un argumento anali
tico. Ocurre toda clase de distorsiones cuando una organiza
cion recolecta datos para propositos ampliamente definidos y
luego se usan para apoyar conclusiones especfficas. El que tal
material tenga un vigor suficiente y se ajuste bien a su fun
cion en el argumento dependera del modo como se obtuvo
originalmente; el analista encuentra a menudo dificultades
para evaluar tal modo y por 10 general no puede cambiarlo.
POI' ultimo, los interrogantes referentes al grado de aproxi
macion aceptable de los resultados numericos, 0 al nivel acep
table de la precision de un conjunto de datos, cobran todo su
sentido -POl' 10 menos para los analistas de politicas- en
relacion con el empleo de las pruebas. En este contexto debe
mos mencionar otras dos trampas: la creencia de que existe
un patron absoluto de adecuacion y el rechazo de las piezas
de informacion 0 de las opiniones que no cuentan con el con
sensa de los expertos. La creencia en patrones absolutos olvi
da que incluso las ciencias Iisicas emplean simultanearnente
varios grados de niveles de precision aceptables para sus datos.
POI' ejemplo, algunas constantes ffsicas se conocen con una
precision de 10-14 , mientras que la edad de la Tierra solo pue
de estimarse con un error de miles de millones de afios. Dada
la diversidad de los datos empleados en un estudio analitico
, tipico, es posible que los margenes de error aceptables sean
.mayores que los que pueden aceptar realistamente el econo
mista 0 el sociologo. Por supuesto, esto no significa que el
analista no deba tener altos patrones de calidad para sus
pruebas; la trampa consiste en fijar normas tan altas que se
autodestruyan.

Conclusiones
La conclusion de un estudio de polfticas puede ser un pronos
tico, una recomendacion, una evaluacion de los programas
vigentes, una propuesta nueva 0 una perspectiva diferente so
bre un problema antiguo. Cualquiera que sea su naturaleza,

EL ANALISIS COMO ARTE

105

una conclusion dependera siempre de varios supuestos y elec


ciones metodologicas, Una conceptuacion diferente del proble
ma, otras herramientas y otros modelos 0 unos cuantos juicios
diferentes formulados en puntos cruciales del argumento po
drian conducir a conclusiones enteramente diferentes.
Asi pues, el contacto can el mundo extemo de la gente real
y sus problemas es siempre indirecto y elusivo. Esto se aplica
a toda clase de investigacion intelectual, incluida la ciencia
natural. Pero en esta ultima pueden detectarse las trampas
que surgen cuando una teoria entra en contacto con la reali
dad, antes de que se cause mucho dana, mediante varios ins
trumentos -entre ellos los experimentos controlados y la
elaboracion de modelos- que reducen la dureza del impacto.
(Como podremos entonces cerciorarnos de la validez de una
conclusion, asegurarnos de que no es falaz?
Hay que insistir en que los problemas de las polfticas no
son ejercicios de libro de texto; no hay garantia de que siern
pre habra soluciones correctas para verificar las conclusiones
anallticas. Al reves de 10 ocurrido con los analisis de las opera
ciones militares realizados durante la segunda Guerra Mun
dial, y con algunas aplicaciones industriales y administrativas
en pequena escala, resulta muy diftcil evaluar la utilidad de
los estudios de politicas en gran escala en terrninos de los
resultados efectivamente producidos. Esto se debe a varias
razones: primero, ellargo tiempo que debe transcurrir entre
la adopcion de una recomendacion de polftica y su aplicacion
efectiva; segundo, la dificultad de determinar los efectos de
una decision particular entre una multitud de factores con
fusos, y tercero, y 10 mas irnportante, es el hecho de que en el
curso del tiempo ha cambiado considerablemente el contexto
institucional en el que se realizan los estudios de pollticas. En
los primeros tiempos de la investigacion de operaciones y el
analisis de sistemas era mucho mas clara y directa que ahora
la relacion entre el productor y el usuario del analisis. Ahora es
com un que la investigacion de polfticas sea patrocinada por
una organizacion, realizada por otra, utilizada por una tercera
y quizas evaluada por una mas (la que a su vez podrfa encar
gar la evaluacion a un grupo de investigacion independiente).
Es claro que los criterios de eficacia de los patrocinadores no

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107

EL ANALISIS COMO ARTE

EL ANALISIS COMO ARTE

son los mismos que los de los usuarios 0 los evaluadores. En


consecuencia, los analistas deben satisfacer expectativas dife
rentes, a veces contradictorias. Lo mejor que pueden hacer es
alcanzar cierto nivel de adecuaci6n aceptable en cada una de
las dimensiones; deben "satisfacer" en lugar de maximizar
cualquier criterio particular.

medico ha afirmado que "gran parte de 10 que hace el medi


co, quiza la mayor parte, debe dosificarse como proceso, y ni
siquiera como proceso que afectara al resultado" .39 En mayor
o menor medida, 10 mismo se aplicaa todos los profesionales,
incluidos los dedicados a las polfticas.
Por tanto, los criterios de adecuaci6n orientados hacia el
proceso son necesarios, aunque nosuficientes, para evaluar
la cali dad del analisis. Un analisis de polfticas es adecuado si
satisface los criterios particulares apropiados para la natu
raleza, el contexte y las trampas caracteristicas del problema.
Se aplican criterios diferentes a los diversos elementos del
analisis, como se ejemplifica en el cuadro siguiente:

106

CRlTERIOS DE ADECUACI6N

Hemos visto que el trabajo del analista esta guiado y contro


lade por muchos juicios informales acerca de los diferentes
aspectos del problema que investiga. Nunca pueden articular
se por completo los preceptos de un oficio; pero a pesar de la
ausencia de reglas explicitas, un conocedor no tiene dificul
tades para distinguir la practica buena de la mala. Esto ocurre
porque el verdadero conocedor tiene un dominio profundo de
10que podrfamos llamar la microestructura de estilo del artista.
De igual modo, a fin de apreciar los aspectos artesanales del
analisis y evaluar competentemente la calidad del producto
terminado, debemos aprender a examinar la microestructura
de los argumentos. Este fue el prop6sito de la fragmentaci6n de
la tarea del analista en sus elementos componentes. Tal exa
men detallado tendria s610 interes academico si se pudiera eva
luar la calidad de un analisis de polfticas simplemente com
parando su conclusi6n con los resultados de las polfticas. Un
criterio sintetico singular bastaria en este caso: el analisis es
bueno si la polftica tiene exito, y malo en caso contrario.
Pero como hemos visto, en los problemas de polfticas no
hay seguridad de que existan soluciones correctas con las que
puedan compararse las conclusiones del analista. Las poltti
cas suelen fracasar en algunos sentidos y triunfar en otros, y la
relaci6n entre 10 que el analista hace 0 dice y el resultado final
es siempre indirecta e incierta. Un tema recurrente en los li
bros sobre evaluaci6n es la convocatoria a desarrollar meto
dos que destaquen el resultado antes que el proceso. La evalua
ci6n orientada hacia el resultado tiene una fuerte atracci6n
intuitiva, pero en el caso del trabajo profesional no resulta
muy util la dicotomfa resultado-proceso, Un conocido experto

Componente analitico

Criterios de adecuacion

Datos

Confiabilidad] reproducibilidad,
credibilidad (para los datos ex6genos)
Relevancia, suficiencia, bondad del
ajuste, robustez
Confiabilidad, admisibilidad, vigor
Vigor, capacidad de persuasi6n, claridad
Razonabilidad, viabilidad, aceptabilidad

Informaci6n
Prueba
Argumento
Conclusi6n

Al inicio de este capitulo me pregunte c6mo es posible de


finir los criterios de calidad para no caer en el anarquismo
metodol6gico, una vez que se abandona la pretensi6n de cer
teza de las conclusiones. La respuesta, 0 por 10 menos una
parte de ella, son las pruebas de adecuaci6n orientadas hacia
el proceso. EI analisis de las poltticas no se puede realizar
competentemente, ni emplear conpropiedad, sin una apre
ciaci6n de sus aspectos artesanales 0 arnsticos.
Desde luego, evitan las trampas y otros criterios de ade
cuaci6n s610 garantizan la existencia de normas minimas de
calidad. No implican, ni pueden implicar, la originali dad, la
profundidad ni ninguna otra de las calidades intelectuales que
39 Walsh McDennott, "Evaluating the Physician and His Technology", en
John W. Knowles (comp.), Doing Belter and Feeling Worse, W. W. Norton,
Nueva York, 1977, p. 138.
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108

EL ANALISIS COMO ARTE

distinguen al estudio brillante del que es solo competente. Ta


les criterios tampoco garantizan que el analisis sera util para
quienes 10 pagan, 0 que influira sobre el debate publico. La
cuestion de la utilizacion del conocimiento en el proceso de
las politicas es considerablemente mas compleja, como vere
mos mas adelante.

IV: ARGUMENTOS DE LA FACTIBILIDAD


dice Oakeshott, el intento de hacer algo que de suyo es
imposible constituye invariablemente un ejercicio de COlTUp
cion. Sin embargo, la tendencia a equiparar 10 deseable con
10 posible es siempre fuerte, sobre todo en polftica. Otro filo
sofo ha sefialado que la existencia de tareas sociales que pare
cen a la vez deseables y posibles, perc que resultan imprac
ticables, ha preparado el escenario para un gran conjunto de
conflictos en la historia modema. Todas las batallas de la re
forma social se libraron parcialmente sobre estas bases, don
de los conservadores exageraban y los progresistas subesti
maban los limites de 10 posible en la politica.!
Uno de los aportes mas utiles que pueden hacer los analistas
a la deliberacion publica es ayudar a los gobernantes y a la opi
nion publica a evitar que se exageren 0 subestimen esos llmites.
Un analisis competente de la factibilidad trata de identificar
todas las restricciones reales 0 potenciales, separarlas de los
obstaculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes es
trategias de ejecucion y estimar los costos y beneficios del rela
jamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas.
Desafortunadamente, el analisis de factibilidad no siernpre
se toma en serio, Los analistas de politicas se ocupan de mane
ra explicita de unas cuantas limitaciones que se pueden medir
con facilidad, como las restricciones tecnicas 0 presupuesta
rias, perc tienden a tratar las restricciones polfticas e institu
cionales, si acaso, como aclaraciones 0 salvedades de ultimo
minuto que se agregan como apendices a una estructura ana
litica ya establecida.
Se comete un grave error cuando se aconsejan politicas so
bre la base de una vision tan estrecha de la factibilidad. No
hay ninguna diferencia esencial entre las restricciones tecni
cas, econ6micas, polfticas, institucionales 0 de cualquier otra

COMO

I Michael Polanyi, The Logic o( Liberty, Routledge and Kegan Paul,


Londres, 1951, p. 169.

109

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