Captulo III

Estado, privatizacin
y poltica educativa
Elementos para una crtica
del neoliberalismo

Estado y educacin: prolegmenos

La idea liberal del.Estado se centra en la nocin del poder pblico que, separado tanto del gobernado como del gobernante, cons-

Ponencia presentada el Coloquio Internacional sobre "Relaciones entre

Gobierno, Justicia y Cultura," organizado por l~ Embajada de Francia y el Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, (UNAM), en la Ciudad de Mxico, Octubre 4-6, 1994. Agradezco a Aurora
Loyo Brambila sus comentarios. Estas ideas fueron discutidas en el "Seminario
Internacional: Post-neoliberalismo. As Politicas Sociais e o Estado ))emocr. tico." Universidade Estadual de Rio de Jarieiro, Rio de Janeiro, Brasil, Sep, tiembre 13-16, y en una mesa de trabajo en la Universidade Federal de Juiz de
Fora, Minaes Geraes, Brazil, Septiembre 5, 1994. Agradezco los comentarios
de Moacir Gadotti y Jos Eustaquio Romao. Finalmente, una versin preliminar
de esta ponencia fue presentada en una conferencia' dictada en el Rectorado de
la Universidad Nacional de La Plata, Provincia de Buenos Aires, Argentina, el
da lunes 23 de Mayo de 1994. Agradezco a Marcela Mollis su gentil invitacin y comentarios sustantivos a la presentacin. Ponencia presentada el
Coloquio Internacional sobre "Relaciones entre Gobierno, Justicia y Cultura"
orgal)izado por la Embajada de Francia y el Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional.Autnoma de Mxico, (UNAM), en la Ciudad de
Mxico, Octubre 4-6, 1994. Agradezco a Aurora Loyo Brambila sus comentarios. Estas ideas fueron discutidas en el "Seminario Internacional: Post-neoli- .
beralismo. As Politicas Sociais e o Estado Democrtico." Universidade

158

CARLOS ALBERTO TORRES

tituye la suprem!! autoridad poltica dentro d lmites precisos 1 . Esta

nocin liberal de autoridad poltica debe ser reconsiderada desde
tradiciones contemporneas de ciencia poltica.
Hay; no cabe duda, una tradicin del anlisis poltico liberal que
discute~prioritariamente las cuestiones de la soberana del Estado y
la cilidadaha; es decir,la constitucin del ciudadano y, a.su vez, la
cuestin de la cultura poltica de la nacin.
. Un-segunda tradicin; la de la democracia liberal, discute problemas.dereprCsentacin poItiaa y accountability; es dec;ir, cm
las aGciones de los individuos, instituciones y del Estado mismo
pued:~n ser sujetos a controles, medidas de balances (por ejemplo,
checks. andhalance).y a medidas que reflejen en la prctica de individuos;. instituciones,. corporaciones y agencias estatales, los
acuerdQs~eIi.trales del pacto democrtico de gobierno, o que de
otro tnodo ;ev'i ten que dichas prcticas mancillen, deterioren o traicionenel pacto democrtico mismo.
Una tercera tradicin,. el marxismo, enfatiza la cuestin del poder
del Estado, especialmente en quellos aspectos que se refieren a las
vinculaciones con las estructuras de clases y con las fuerzas e instrumentos de coercin poltica, bajo el supuesto de que' la obtencin del consenso y la imp"ementacin de medidas que garanticen
cierta representacin de intereses no est exenta de acciones de
fuerza o coercin, ni tampoco est exenta de relaciones sociales de
dominacin explotacin:
.
Finalmente, la perspectiva de la sociolog{a poltica con la ilustre
presencia de Max Weber marca el estudio de los mecanismos institucionales de operacin del Estado -en especial, del ejercicio de la
autoridad dei Estado-:- as como las vinculaciones entre los Estados-

Estadual deRio de. Janeiro, Rio de Janeiro, Brasil, Septiembre 13-16, y en una
mesa de trabajo en la Universidade Federal de Juiz de Fora, Minaes Geraes,
Brazil, Septiembre 5, 1994. Agradezco los comentarios de Moacir Gadotti y
Jos Eustaquio Romao. Finalmente, una versin preliminar de esta ponencia
fue presentada en un. conferencia dictada en el Rectorado de la Universidad
Nacional de La Plata, Provincia de Buenos Aires, Argentina, el da lunes 23 de
Mayo de 1994: Agradezco a Marcela Mollis su gentinvitacin y comentarios
sustantivos a la: presentacin.
l. David Held. Political Theory and the ModerlJ. State. Stanford, Stanford
University Press, 1989: 12.

159

LAS SECRETAS AVENTURAS DEL ORDEN

nacin entre s. 2
Dentro de las perspectivas crticas del liberalismo, y especialmente aquellas que encuentran sus fuentes en las teoras de la de. mocracia, el neomarxismo y la sociologa poltica, la discl,lsin del
Estado adquiere nuevas perspectivas. En un primer acercamiehto a
la nocin del Estado, ste aparece como un instrumento heurstico,
un concepto que difiere radicalmente de las nociones Cl~sicm; de
rgimen poltico, de gobierno, o de poder pblico.
En tanto instrumento heurstico, la nocin del Estado refleja, a
su vez, la imagen de condensacin de poder y fuerza en la sociepad.
El ejercicio del poder del Estado se hace mediante el ejercicio de
acciones de fuerza y coaccin sobre la sociedad civil a travs. de
aparatos de fuerza especializados del Estado.
A su vez., esta nocin de ondensacin de fuerzas refiere ~ otro
aspecto central del Estado, la nocin de que el Estado ejerce poder;
en ocasiones ejerce un poder independiente de los grandes' actores
'sociales y en ocasiones el poder es ejercido en fundn de intereses
especficos representados en la sociedad. As, el poder estatal'pilede reflejar un proyecto poltico determinado, una alianza de Ciases y
por tanto intereses'econmicos, sociales, culturales e inClusoinora. les y ticos especficos. El Estado aparece como una alianza o -pacto de dominacin social.
En estos trminos, hay una aspecto central de estas perspectivas de dominacin donde el Estado es tambin una arena de confrontacin de proyectos polticos. Como arena ?e confrontacin, no
slo expresa las vicisitudes de las luchas sociales, las tensiones. de
los acuerdos y desacuerdos de fuerzas sociales, sino tambin las
contradicciones y dificultades de establecer una accin unificada,
coherente y enmarcada por los parmetros centrales de un proyecto poltico especfico. Toda poltica pblica, aunque parte de un

2. David Held, op.cit.pginas l J -55; David Held (editor) Political Theory

Today. Stanford University, Stanford University Press, 1991; Heinz Rudolf
Sonntag y Hctor ValecilJos, El estado en el capitalismo cont,emllorneo.
Mxico, Siglo XXI editores, 1977; David Held et al (editors) States' and
Societies. Oxford, Martn Robertson in association wiih The Open
University, 1983; Andrew Vincent, Theories of he State. Oxford, Basil
Blackwell,1987.

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LN:> SECRETAS AVENTURAS DEL ORDEN

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proyecto de dominacin refleja -corno arena de lucha y como caja

de resonancia de la sociedad civil- tensiones, contradicciones,
acuerdos y desacuerdos polticos (a menudo, de magnitud). Entenderal Estado slo y estrictamente como un actor en la lucha de clases desdibuja otras variantes importantes de la accin social.Adems de las distinciones de clase, otros aspectos d~~Ss~~ y etnia,
gnero, ubicacin geogrfica o incluso diferencias tico-morales o
religiosas entre individuos generan relaciones sociales y.acciones
sociales en las cuales el Estado se ve obligado a intervenir, en cuanto legislador, sancionador y ejecutor de las leyes sociales, supervisando su aplicacin y estableciendo las prcticas de castigo.
Claus Offe considera como una cu"estin central de la prctica
estatal la contradiccin entre promover la acumulacin capitalista y
promover la legitimidad del sistema capitalista en su conjunto. Propone un aspecto analtico basado en la teora de los sistemas al que
extiende al anlisis gramsciano y a la interpretacin de Poulantzas.
Para Offe, el Estado es un mediador en las crisis del"capitalismo. El
Estado adquiere funciones especficas cuando trata de mediar en la
contradiccin bsica del capitalismo: la creciente socializacin de la
produccin y la apropiacin privada de la plusvala. Para poder
mediar en esta contradiccin fundamental, el Estado se ve obligado
a expandir sus funciones institucionales. 3
En sntesis, el Estado, como pacto de dominacin y como sistema administrativo autorregulado, juega un papel central de mediador en el contexto de la crisis del capitalismo y las contradicciones
entre acumulacin y legitimacin. La discusin de teora del Estado
tiene una importancia sustantiva para la educacin, no slo porque
las definiciones de cules son los problemas educativos y sus soluciones dependen en gran medida de las teoras del Estado que justifiquen (y subyacen) al diagnstico y solucin, sino tambin porque las nuevas modalidades de accin estatal-a menudo definidas
como Estado neoliberal- reflejan un cambio sustantivo en la lgica
de la accin pblica del Estido en Amrica Latina. Este cambio en el
carcter del Estado tambin puede reflejar nuevas visiones de la
'3. Carlos A. Torres. "The Capitalist State and Public Policy Formation: A
Framework for a Political Sociology of Educational Policy-Making". The
British JOllrnal ofSociology ofEducation, 10 (1),1989: 81-102. .

161

naturaleza el alcance del pacto democrtico, y las caractersticas que'

debe tener la educacin y. la poltica educativa en la globalizacin
.
mundial del capitalismo. 4
En las siguientes dos seccio.nes se discutir dos visiones y prcticas antinmicas del Estado: el Estado de bienestar social y el Estado neoliberal. Visiones y prcticas qu~~_ofrecen distintas opciones
en materia de poltica educativa.
Luego, utilizando el concepto de una economa'poltica de la
educacin, la discusin del Estado neoliberal se vincular con la
globalizacin del capitalismo a escala mundial.
De aqu, y mediante una pausa epistemolgica, se presentar
una discusin sobre las caractersticas de la ciencia normal en el
. contexto de las ciencias sociales. Esto es importante porque las caractersticas de la ciencia normal determina la lgica y el raciocinio
del planeamiento educativo dominante, y por cierto, muestra las
posibilidades, adems de las limitaciones, de las polticas educativas implementadas por el neoliberalismo. Es importante hacer esta
pausa epistemolgica para luego terminar este trabajo con un anlisis detallado de la lgica de las polticas educativas propugnadas
por el Banco Mundial, actor principal de las polticas de racionalizacin, estabilizacin y reestructuracin econmica y educativa en el
capitalismo dependiente. 5

4. Carlos Alberto Torres "La universidad latinoamericana: de la reforma de

1918 al ajuste estructural de los '90". En Torres, C; Follari, R; Albornoz, M;
Duluc, S; Petrucci, L. Curriculum Universitario Siglo XXl. Facultad de Ciencias
de la Educacin, Universidad Nacional de Entre Ros, Paran, Entre Rios, Junio
de 1994: 13-54.
" . 5. La nocin de capitalismo dependiente clifica, de manera importante,
la nocin de estado que prevalece en el capitalismo dependiente. Martin
Carnoy discuti estas diferencias del estado dependiente con respecto del estado del capitalismo avanzado en su The State alid Polit1.cal Theory, op.cit., captulo 8. Un intento de discutir la especificidad de las teoras del estado en el
contexto latinoamericano y de ofrecer un anlisis emprico e histrico es nuestro trabajo con Daniel Morales-Gmez, The State, Corporatist Politics, and
Educational Policymaking in Mexico. New York: Praeger, 1990. Un anlisis
del estado en el capitalismo y las transicin social es el trabajo de Ma~tin
Carnoy y Joel Samoff, con A. M. Burris, A. Jonhston & C. A. Torres
Education and rhe Social Transition in the Third World: China, Cuba,
Tanzania, Mozambique and Nicaragua. New Jers'ey. NJ: Princeloll,
Princeton University Press, 1990.

\
162

CARLOS ALBERTO fORRES

Del Estado de bienestar sodal al Estado neoliberal

El Estado de bienestar social representa un pacto social entre el
trabajo y el capital, que se remont~ a las rcorganiia.ciones institucionales del capitalismo europeo de principios de sIglo. Se remonta
especialmente a los orgenes de. la socialdemocracia. europea, ~on
las expresiones ms 'vigorosas en las socialdemocracIas escandmavas. Ms recientemente, el New Deal que perge Roosevelt en los
Estados Unidos constituye una formacin gobernante en la que los
ciudadanos pueden aspirar a niveles mnimos de. bienestar ~o~ial
que contempla educacin, salud, seguridad social, mgreso y VIVIen6
da como un derecho ciudadano y no como caridad.
, Otro aspecto central es que el modelo opera con no~iones de
pleno empleo en una economa industrial de corte keynesIan~. Las
formacione~ estatales con fu~rte intervencionismo en la SOCIedad
civil tienen puntos de contacto con el modelo del Estado de bienestar social Ca causa de distintas razones, como las experiencias populistas y la distribucin del ingreso extremadamente ?esigual. en
Amrica Latina). Pero tambin cuentan con grandes dIvergencIas,
principalmente, en la carencia.de un seguro de desemp~e institucionalizado. Este Estado que desempe un papel muy Importante
como modernizador de la sociedad y la cultura, es tambin un Estado que desempe actividades proteccionistas ~n ~~ eco~oma,
apoy el crecimiento del mercado interno y fa SU~tltuCI?? de Impartaciones como aspecto central del modelo de artlculaclOn entre Estado y sociedad.
.
Es importante sealar que la expansin y diversificacin d.e la
educacin se dio bajo Estados equivalentes a los Estados de bIen.estar social. Estos Estados intervencionistas consideraron el gasto
en educacin como una inversin, expandieron las instituciones

6. Harold L. Wilensky, The Welfar~ State and Equallty.Structural and

/deological Roots of Public Expenditures. Berkeley ~nd Los Angeles:
University of California Press, 1975; Harold L. Wilensky The New
Corporatisl1l; Centralizatim and the Welfare State. Beverly.Hllls: SAGE,
1976; Thomas Popkewitz. A Political Sociology of Educatlonal Reform.
PowerlKnowledge in Teaching, Teachers Education: and Research. New York
and London: Teachers College. Columbia UnivefS1ty, 1991.

LAS SECRETAS AVENTURAS DEL ORDEN

163

educativas (incluso t1egaron a la masificacin de la matrcula) y ampliaron enormemente tanto los presupuestos para la educacin
como la contratacin de maestros. El papel y funcin de la educacin pblica fue expandida, aunque sigui~ndo las premisas estatales
del pasado. La educacin pblica postulaba la creacin de un sujeto
pedaggico disciplinado; el papel, la misin, la ideologa, el entrenamiento de los maestros y las nociones fundan tes del curriculum
escolar y del conocimiento oficial fueron marcadas profundamente
por la filosofa dominante en el Estado, es decir, una filosofa liberal
pero paradjicamente estatizante. 7

Premisas del Estado neoliberal

Elneoliberalismo, o el Estado neoliberal, son trminos empleados para designar un nuevo tipo de Estado que emergi en la regin en las ltimas dos dcadas. Vinculada a las experiencias de
gobiernos neoconservadores como Margaret Thatcher en Inglaterra, Ronald Reagan en Estados Unidos o Brian Mulrony en Canad,
la primera experiencia de neoliberalismo econmico en Amrica Latina est asociada a la poltica econmica chilena luego de la cada
de Allende. Actualmente, el capitalismo popular de mercado propugnado por el gobierno de Carlos Sal Menem en Argentina o el
modelo del salinismo en Mxico representan un modelo neoliberal,
con las peculiaridades de cada caso. 8
Los gobiernos neoliberales proponen nociones de mercados
abiertos y tratados cie libre comercio (free trade), reduccin del sec7. Adriana Puiggrs, Democracia y autoritarismo en la pedagoga
arg!mtina y latinoamericana. Buenos Aires. Galerna, 1986; Adriana Puiggr6s,
Sujetos, disciplina y curriculum en los orgenes del sistema educativo
argentino.' Buenos Aires, Galerna, J 990; Adriana Puiggrs. et al., Escuela,
democracia y orden (19/6-/943). Buenos Aires, Galerna. 1992.
8. Sin pretender hacer un excursus terico, convendra decir desde el principio que el neoconservadorismo y el neoliberalismo han sido identificados por
Michael Apple como dos alas de un mismo movimiento de la derecha. Vase
Michael Apple. Official Knowledge. Derriocratic Education in a Conservative
Age. New York and London;Routledge, 1993. Hemos discutido la posicin de
Apple. haciendo algunas precisiones tericas para clarificar las diferencias
entre ambas ideologfas. aunque sin displltar sub~tancialmente el anlisis de

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tor pblico y disminucin del intervencionismo estatal en la economa y la regulacin del mercado. Lomnitz y Melnick sealan que
histrica y filosficamente el neoliberalismo est asociado con los
programas de ajuste estructural 9 Las polticas de estabilizacin y
ajuste estructural buscan liberalizar el intercambio internacional,
reducir cualquier distorsin en la estructura de precios, terminar con
las polticas de proteccionismo y, por lo tanto, facilitar el predominio del mercado en las economas latinoamericanas. lO
Las premisas del Estado neoliberal se pueden sintetizar como sigue. En trminos de racionalidad poltica, los Estados neoliberales
constituyen una amalgama de teoras y grupos de intereses vinculados a la economa de la oferta (supply side economics) y monetaristas, sectores culturales neoconservadores, grupos opuestos a las
polticas distributivas de bienestar social y sectores preocupados
por el dficit fiscal, a cuya superacin supeditan toda la poltica econmica. Es decir, se trata de una alianza contradictoria. Estos modelos estatales responden a las crisis fiscales y crisis de legitimidad
.(reales o percibidas) del Estado. De este modo, las crisis de confianza de la ciudadana -expuestas por los sucesos de Watergate o
lrangate-: son importantes para el ejercicio de la representacin democrtica y la confianza en los gobernantes.
Para el modelo culturalmente neoconservador y econmicamente neolberal, el Estado, el intervencionismo estatal y las empresas
para-estatales son parte del problema y no parte de la solucin.
Como sealaron muchas veces los gobiernos neoliberales, el mejor
Estado es el Estado mnimo.
Las premisas de la reestructuracin econmica prevaleciente en
el capitalismo avanzado -o las premisas del ajuste estructural- son

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1.

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"11~.

Apple, en nuestro ,"The State and Education: Or Why Educational

Researchers Should Think Politically About Education." Review ofResearch
in Educatioll, Michael Apple editor, 21, American Educational Research
Association, Washington, )995 (en prensa).
9. Larissa Lomnitz and Ana Melnick, Chile 's Middle Class. A StrugglefoT
Survival in che Face of Neoliberalism Boulder and London: Lynne Rienner
Publishers, ]991: 9-47.
.
10. Sergio Bitar, "Neo-Conservatism versus Neo-Structurali:sm in Latin
America" CEPAL Review 34, (1988): 45.

LAS SECRETAS. AVENTURAS DEL ORDEN

lb)

altamente compatibles con los modelos neoliberales. Estas implican

reduccin del gasto pblico, reduccin de los programas que se
consideran gasto pblico y no inversin, venta de las empresas
estatales, para-estatales y de participacin estatal, e implican, adems, mecanismos de desregulacin para evitar el intervencionismo
estatal en el mundo de los negocios.
Junto con lo anterior, se propone la disminucin de la participacin financiera del Estado en la provisin de servicios sociales (educacin, salud, pensiones y jubilaciones, transporte pblico, y vivienda econ6mica) y su consiguiente traspaso al sector privado
(privatizacin). La nocin de lo privado (y las privatizaciones) es
glorificada como parte de un mercado libre, con total confianza en
la eficiencia de la competencia. Las actividades del sector pblico o
estatal son vistas como ineficientes, improductivas, no-econmicas,
y como un desperdicio social. El sector privado, en cambio, es visto
como eficiente, efectivo, productivo, y que puede responder, por su
naturaleza menos burocrtica, con mayor celeridad y presteza a las
transformaciones que ocurren en el mundo moderno.
Acuerdos de libre intercambio (free trade deals), como el Mercosur o el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Mxico
y Canad, produccin para la exportacin, y disminucin de'las barreras arancelarias constituyen elementos centrales para un incentivo de la circulacin del capital a escala global. Esto es as porque el
Estado neoliberal es decididamente pro-business, es decir, apoya las
demandas del mundo de negocios, a diferencia del modelo de Estado de bienestar social 'donde el Estado ejerca un mandato de un
pacto social entre trabajo y. capital.
.,
Sin embargo, como seala acertadamente Schugurensky ll,
este abandono del intervencionismo del sector estatal no es total
sino diferenciaL No se puede abandonar, po~ razones simblicas y
prcticas, todos los programas asistencialistas del Estado. Se necesita atemperar reas conflictivas y explosivas en materia de polticas
pblicas. Es por esto por lo que se impulsa programas de solidaridad social en Costa Rica y Mxico o que se desarrolla legislacin'
11. Daniel Schugurensky, Universicy and Social Change in Argentina,
Doctoral Dissertation, University of Alberta, Edmonton, Alberta, Canada,
1994.

166

CARLOS ALBERTO TORRES

para la proteccin del menor (os meninos e meninas da ra) en Brasil y otros lugares en Amrica Latina.
Es decir, ia modificacin de los esquemas de intervencin estatal.
no se hacen indiscriminadamente sino en funcin del poder diferencial de las' clientelas, por lo cual no slo se llevan a cabo polticas de
solidaridad para los.ms pobres de la sociedad, sino tambin se impulsan subsidios y transferencias de recursos para sectores medios
y las clases dominantes, incluso en contra .del principio que se opone al proteccionismo. El Estado tampoco abandona los mecanismos
de disciplina y coercin ni las tcticas populistas de distribucin de
ingresos (o promesas en tal sentido) para obtener consenso electoral, especialmente durante las campaas electorales. Es decir, el desmante1<imiento de las polticas pblicas del Estado de bienestar social no se hace indiscriminadamente sino selectivamente, apuntando
a blancos especficos.
La globalizacin del capitalismo es un elemento central para entender el desarrollo delneoliberalismo. El fenmeno de la globalizaciri est en la base de las transformaciones del capitalismo, que
pasan por alterar los principios .de funcionamiento de un capitalismo
de pequeos propietarios b su ampliacin en.trminos del imperialismo como fase superior del capitalismo (en la visin de Lenin), o de
la nocin de capitalismo moooplico analizado por las corrientes
tericas vinculadas a la New Left en los Estados Unidos (Paul Baran
y Paul'Sweezy), para llegar en la actualidad a lo que Claus Offe denomin como capitalismo tardo o capitalismo desorganizadoP
Desde la perspectiva de la postmodernidad, Fredrick Jameson
defini las caractersticas de la postmodernidad como la lgica cultural del capitalismo tardo 13 . Lo. que habra que retener es que la
categora de globalizacin en un mundo econmico post-fordista,
es central para entender las transformaciones del capitalismo y las
14
transformaciones del modelo estatal neoliberal.
. Antes de entrar en tema de las vinculaciones y tensiones entre
12. Claus Gffe, Disorganized Capitalismo editor John Keane. London,
Hutchinson, 1985..
13. 'Fredric Jameson, Postmodemism, 01', the Cultural Logic oi Late
Capitalismo Durham, NC: Duke University Press, 1991.
14. Discuto en.detalle las implicaciones de las transformaciones del mode,~ _~"+ +~.,;o.~ .,n .,rillr~rin p.n 1'.1 canftulo dos de este libro.

LAS SECRETAS AVEl:'ITURAS DEL ORDEN

167

globalizacin y Estado, cabe insistir en la contradiccin principal del

modelo neoliberal y neoconservador, que se refleja en distintos
dominios. Por un lado, los modelos neoliberales (y neoconservadores) promueven la autonoma individual (es decir, el individualismo
posesivo) pero, por otro iado, promueven las obligaciones pblicas
c;le todos los ciudadanos, difcilmente conciliables con el individualismo posesivo. En el terreno econmico, existe un dilema similar p.l
pretenderse promover las preferencias concebidas individualmente
y la bsqueda de una seleccin de alternativas de poltica pblica
basada en la rational public social choice.
Si se sigue la paradoja propuesta por Arrow y se acepta que los
mercados agregan las preferencias individuales independientemen.te de cualquier nocin del bien pblico, como en cualquier agregado democrtico, se concluye -parafraseando a Williams y Reuten~
que este mecanismo slo funciona cuando hay una considerable
convergencia en los rdenes de preferencia de los individuos. Este
modelo de filosofa poltica no puede reconciliar fcilmente individuos qm preferencias individuales autnomas y el Estado como un
lu,gar de negociacin de dichas referencias. Ms an, es imposible
avanzar en esta reconciliacin sin presumir que hay un conjunto de
normas de comportamiento estables, apoyado por una estructura
estatal madura, una poltica pblica racional basada en un modelo
legal-racional y en.el contexto de bases consensuales ampliamente
aceptadas en la cultura poltica de una sociedad (temas estos, obviamente, bastante alejados de la cotidianidad de la mayora de los
pases).15

Globalizacin del capitalismo

La globalizacin econmica responde a una reestructuraciIl
econmica a escala planetaria, suponiendo la globalizacin de la
economa, ciencia, tecnologa y cultura, en el mbito de una trans-

15. Michael Williams y Geert Reuten, "After the Rectifying Revolution:

The Contradictions of the Mixed Economy." Capital and Class, 49, Spring
1993: 82.

168

"1

. CARLOS ALBERTO TORRES

formacin profunda de la divisin internacional del trabajo l6. Junto

con esta modificacin de la divisin internacional del trabajo se da
una readecuacin de la integracin econmica de las naciones, los
Estados y las economas nacionales y regionales.
En gran parte, esta globalizacin est dada por cambios en la
economa informtica y en las comunicaciones que aceleran la productividad del trabajo; reemplazan trabajo por capital, desarrollan nuevas reas de alta productividad (como, por ejemplo, software
que permiti la creacin, en relativamente poco tiempo, de sper
millonarios como Bill Gates con una compaa de alcance mundial
como Microsoft). Estos cambios que redefinen las relaciones entre
las naciones implican una alta movilidad del capital, a travs del intercambio internacional pero tambin a travs de la velocidad de
colocacin {fe inversiones de corto plazo y alto riesgo. Hay una
enorme concentracin y centralizacin de capitales y produccin a
nivel internacional. l ?
Los mercados de trabajos en el capitalismo contemporneo no
son homogneos. La segmentacin de los mercados de trabajo implican que hay, por lo menos, cuatro grandes niveles de mercado.
Uno responde a las demandas del capitalismo monoplico, en ocasiones altamente trasnacionahzado. El segundo responde a demandas de un capitalismo no monoplico, representando un mercado
de trabajo secundario. Un tercer mercado de trabajo es el sector pblico, uno de los pocos mercados relativamente protegidos de la
competencia internacional. Finalmente, un mercado de trabajo marginal, que incluye desde aspectos de transacciones ilegales (por
ejemplo, narcotrfico) hasta cuentapropismo, trabajo familiar, pequea produccin para la autosubsistencia y un sinnmero de acti- .
vidades econmicas que han sido denominadas como produccin
marginal, subterrneas, o mercados de trabajo informales. Es un
mercado que crece aceleradamente.
Una de las caractersticas centrales de este capitalismo altamen-

16. David Harvey, Tlle Condirion of Postmodernity. Oxford, UK and

Cambridge, USA: Blackwell, 1989.
17. Martin Carnoy, et.a!, The New Global Economy in the Informatian
Ag. Rejlections on Our Changing World. University Park, The Pennsy!vania
State University Press, 1993.

LAS SECRETAS AVf<;NTUl{A;j

. i

lJl'..L VtW.r:,l~

te globalizado es que los factores de produccin no estn localizados prximos geogrficamente unos de otros; adems se acentan
los procesos de incremento de las tasas de ganancia, a causa del
aumento sostenido de la productividad per capita (cuya tasa de
crecimiento contina en ascenso en el capitalismo avanzado) y las
reducciones de costos (mediante el despido de mano de obra e intensificacin de la produccin, reemplazo de mano de obra ms cara
por mano de obra ms barata, o reemplazo de trabajo por capital).
En el contexto de una crecientesegmentacin de los mercados
de trabajo -donde los mercados primarios ofrecen mayores ingresos, estabilidad y prestaciones que los mercados secundarios-, hay
un reemplazo del pago por hora a la fuerza de trabajo (donde se distingue 'con claridad el salario nominal y real del trabajador, y el salario social va prestaciones indirectas y acciones estatales) por un
pago contra la prestacin de un svicio o por producto producido.
Este conjunto de transformaciones implica un achicamiento de la
cIase obrera, adems de una disminucin del poder de los sindicatos en la negociacin de polticas econmicas yen la constitucin
del pacto de dominacin estatal. Siguiendo la tendencia de las ltimas tres o cuatro dcadas, el sector servicios contina creciendo y
el sector primario y manufacturero contina perdiendo importancia
en el producto bruto nacionaL
Estos cambios en la composicin global del trabajo y del capital
se llevan a cabo cuando hay abundancia de mano de obra y disminuyen los conflictos entre trabajo y capital. El incremento de los
trabajadores supernumerarios est asociado tambin al aumento
.de la competencia internacional. Se suma a este factor la conviccin
., de la clase trabajadora y de los sindicatos que no conviene presionar demasiado a las empresas por ms salarios y mejores prestaciones sociales, no slo por la abundancia de mano de-obra, sino tambin porque si disminuye el nivel de rentabiiidad de la empresa-en
el contexto altamente competitivo y trasnacionalizado del capitalismo- se pierden fuentes de trabajo y se acelera la migracin de capital desde mercados regionales en el capitalismo avanzado para
contratar mano de obra de alta calificacin y bajQs salarios.
La amenaza de tratados de libre comercio como el NAFfA o las
nuevas directivas del GATI marcan los lmites de polticas proteccionistas. Un ejemplo que tipifica este fenmeno es el de los inge-

170

CARLOS ALBERTO TORRES

nieros' y expertos en computacin en la India que dactilografan e

incorporan informacin del payral! a las bases de datos de empresas norteamericanas por una fraccin del costo de emplear trabajadores de cuello blanco norteamericanos. La produccin masiva de
bajo costo en China, en ocasiones mediante trabajadores sujetos a
trabajos forzados, es. otro ejemplo..
Para afrontar la cada de la tasa de ganancia, el capitalismo trasnacionalizado recurre al aumento de la productividad per capita o la
reduccin de los costos de producci9n per se. Recurre tambin al
localizacin de pl~ntas en reas donde las industrias obtengan excepcin de impuestos,. accedan a mano de obra barata y altamente
calificada, cuenten con la no incidencia de sindicatos en la negociacin del precio de la mano de obra, y obtengan acceso rpido, eficiente y econmico a recursos econmicos renovables y no renovables.
Esta nueva economa global es muy diferente a la viejaeconoma nacional: Las viejas economas nacionales estaban basadas en
produccin de alto volumen y estandarizadas, con pocos managers
que controlaban la produccin y un gran nmero de trabajadores
que seguan rdenes. Esta vieja economa nacional era estable en la
medida en que reduca costos (incluso el precio de la fuerza de trabajo) y poda transformarse tan aceleradamente cuanto fuese necesario para ser competitiva a nivel internacional. Dado los avances
en el transporte y las tecnologas de comunicacin, as como el crecimiento de la industria de servicio, la produccin ha sido fragmentada a escala planetaria. La produccin se mueve hacia las reas del
mundo en donde la fuerza de trabajo es ms barata, est mejor entrenada, donde hay condiciones polticas favorables, acceso a una
mejor infraestructura y recursos nacionales, mercados ms grandes
e incentivos impositivos.l8
La nueva economa global es ms fluida y flexible, con redes de
poder mltiple y mecanismos de toma de decisiones que se parecen
ms a una tela de araa que a una pirmide de poder esttica que
caracterizaba la organizacin del sistema capitalista tradicional. 19
18. Vase "Your New Global Workforce." Fortulle December 14, 1992:
52-66.
1 a .Oi.tintn. I'ipnti.t". n,,!tir'''< hlm "n:li7.ac!o estos cambios. vase Adam

LAS SECRETAS AVENTURAS DEL ORDEN

171

Mientras que el sistema de educacin pblica en el viejo orden capitalista estaba orientado a la produccin de sujetos disciplinados
y de una fuerza de trabajo bien entrenada y confiable, la nueva economa reclama trabajadores con gran capacidad de aprender a aprender, capaz de trabajar en equipo, no slo de manera disciplinada sino
creativa, donde la fuerza de trabajo que Reich defini como analistas simblicos constituirn los segmentos ms productivos y dinmicos de !a fuerza de trabajo.20
Junto con la segmentacin de mercados de trabajo; se verifica
una fuerte transformacin de trabajadores de tiempo completo por
trabajadores de tiempo parcial (con una reduccin substancial en el
costo de la fuerza de trabajo por la disminucin de los 'aportes patronales para salud,educa.cin, seguridad social, etctera), un
incremento de la participacin femenina en los mercados de trabajo,
la cada sistemtica de los salarios reales y por tanto un continuo
ensanchamiento de la brecha que separa a los trabajadores asalariados de los sectores dominantes de la sociedad. A nivel internacional, se verifica un fenmeno similar en el crecimiento de la brecha
social y econmica entre las naciones en vas de desarrollo y las
naciones del capitalismo avanzado. La nica excepcin son los pases de industrializacin tarda en Oriente (Newly Industrialized
Cauntries).
Veamos ahora el modelo de ciencias sociales dominante en la
planeacin educativa, como transicin epistemolgica jara discutir
luego polticas especficamente educativas en el modelo neoliberal.
Ciencias Sociales y planeamiento
La lgica del planeamiento en educacin est ntimamente vinculada al modelo de ciencia social normal, dominada por el paradigPrzeworski, Democracy and the Market: Poltical and Ecollomic Reforms ill
Eastern Europe and Latill America New York: Cambridge University Press,.
1991; Ken'ichi Omae, The Borderless World: Power and Strategy ill the
Interlillked World Economy New York: Harper Business, 1990; Robert B.
Reich, The Work of Natiolls New York: Vntage Books. 1991; Lester Thurow,
Head to Bead. The Comiflg Ecollomic Battle Among Japan, Europe. and
America New Yor.k: Wi1liam Morrow, 1992.
20. Robert B. Reich, The Work of NatiOltS New York: Vintage Books, 1991.

JI
,1

.i

----------------------------------172

CARLOS ALBERTO TORRES

ma epistemolgico del positivismo. 21 El positivismo responde a un

conjunto de preceptos acerca de cmo se debe desarrollar el trabajo
cientfico. Existe un esfuerzo para generar un mtodo cientfico social, separado de sus fundamentos tericos y aplicable universalmente.
Este mtodo cientfico social busca un sentido de certeza y precisin analtica en el contexto de una sociedad c:recientemente impredecible e imprecisa. El modelo parte de un sentido de acumulacin lineal y evolucionaria del conocimiento, a partir del cual se
pueda organizar inferencias deterministas y deducir conclusiones
basadas en fundamentos empricos. Dichos fundamentos empricos
se fundan en una distincin normativa entre juicios de valor y juicios empricos.
Es importante sealar que el positivismo se basa en la bsqueda de patrones de regularidad y resultados reproducibles y universalizables. Como seala Ioel Samoff22 , el positivismo es una tendencia cientfica opuesta a un trabajo interdisciplinario y es un modelo constructivista que refleja, por el contrario, una fuerte visin
alternativa donde la realidad aparece como producto de discontinui~
dades y aspectos impredecibles. Es decir, el positivismo no reconoce la importancia de los eventos no-lineales y las profundas discontinuidades de os fenmenos en la vida real. De igual modo, la subjetividad y singularidad del investigador es desdeada en funcin
de una supuesta objetividad social; las nbciones de ciencia e ideologa son definidas no slo como prcticas antagnicas e irreconciliables, sino tambin como prcticas claramente discernibles y diferenciables mediante la aplicacin sistemtica del mtodo cientfico y
ciertos preceptos ticos y epistemolgicos en la separacin de los
juicios de valor con respecto de los juicios empricos.
Siguiendo estos preceptos epistemolgicos, los planificadores
que se basan en la ciencia social positivista argumentan que hay un
21. Dos textos son importantes para un anlisis y crtica del modelo positivista como ciencia normal. Immanuel Wallerstein, Unthinking Social
Scence. The Limits ofNinetieth Century Paradigms. Cambridge, Polity Press,
1991; Raymond Allen Morrow with D.D. Brown, Critical Theory and
Methodolo-gy. Thousands Oaks, New Delhi, and London, SAGE, 1994..
22. Joel Samoff, "More, Less. None? Human Resource Development:
Responses to Economic Constraint." Palo Alto, June 1990. mimeographed.

--- ---- -

LAS SECRETAS AVENfUR.i\S DEL ORDEN

173

orden social fundamental subyacente a la dinmica de las cosas en

s. Tal orden es discernible mediante la aplicacin rigurosa y metdica de un mtodo de ciencias sociales. Este mtodo debe reflejar
las premisas de todo mtodo cientfico que sigue el modelo de las
ciencias naturales; es decir, un mtodo basado en el fundacionalismo, el objetivismo, la bsqueda del control y la manipulacin de las
variables, el experimentalismo (o cuasi-experimentalismo), el universalismo y el racionalismo. 23
Este mtodo cientfico permite el descubrimiento de regularidades que se pueden medir, cuantificar, a las que se les puede aplicar
anlisis experimentales o cuasi-experimentales, estudiar en sus correlaciones, y causalidad, y manipular (controlar) en sus comportamientos a futuro. El objetivo de esta ciencia social es desarrollar un
conjunto de argumentos que estudien relaciones de causalidad, y
cuando fuera posible, estos patrones o regularidades detectados
pueden ser aplicados como leyes o regularidades empricas.
Estas leyes -que pueden ser condensadas en frases breves,
concisas, simples e incluso pueden ser representadas matemticamente- son utilizadas (previo examen emprico y comprobacin sujeto a la falsacin de las hiptesis) para manipular (planificar) la realidad. Anlisis ms complejos, de ms largo aliento, o por el contrario, ms puntuales y sumidos en un sinnmero de observaciones
que califican y problematizan el anlisis son desechados como innecesarios. Aun si fueran considerados pertinentes en trm.inos
tericos, seran carentes de importancia para la planificacin basada en problemas acotados, con un sentido de urgencia e inmediatez, y motivado no tanto por razones tericas sin prcticas de reso'" lucin de problemas especficos, en el lapso de tiempo ms breve, y
con una relacin ptima de costo-beneficio.
La economa aparece como la ciencia social modelo, porque el
tipo ideal usado por los economistas es central en la 'ciencia social
contempornea. Como seala oportunamente Samoff, se considera
la economa como la ciencia social que tiene las consecuencias ms
prcticas e importantes ya que manipula el dinero y el poder del di23. Maureen Silos, "Social Science and Development in the Caribbean. An
Inquiry into the Politics of Knowledge." Los Angeles, University of California-Los Angeles, draft dissertation proposal, manuscript, 1994.

174

CARLOS ALBERTO TORRES

LAS SECRETAS AVENTURAS DEL ORDEN

nero defne el sentido de bienesta~. No en vano la nocin de desan'ollo es entendida particularmente como crecimiento econmico.
Este comentario sobre las limitaciones de la ciencia normal es
importante porque la prxima seccin discutir la lgica del Banco
Mundial en educacin. El Banco Mundial refleja la perspectiva neoliberal, constituye un~ institucin central en la despolitizacin y positivizacin de la poltica educativa, juega un papel central en el proceso de globalizacin del capitalismo y su agenda de investigacin
y expertos emplean sistemticamente.la ciencia social positivist
que hemos denominado como ciencia normal en este apartado.

La lgica del Banco Mundial: neoliberalismo en educacin

Comencemos por definir el papel del Banco Mundial en el conteXto del capitalismo internacional como una agencia de regulacin.
Esto es importante ya que, como banco, ste es una ,agencia de
prstamos y no una agencia que ofrece dOl)aciones. La distincin
entre un lending agency y un donor agency no es necesariamente
habitual cuando en la literatura se habla de distintas agencias de
cooperacin y desarrollo' internacional. Desde su creacin en 1962,
el Banco Mundial s~ ha interesado por promover el crecimiento
econmico mediante la inversin de capital. La inversin en educacin que nos ocupa hoy no es el rea de inversin ms importante
del Banco, si se la compara, por'ejempio, con la inversin en infraestructura.
U~ segundo aspecto de la poltica de prstamos del Banco
Mundial que e~ pro~activa y no re~activa. Es decir, muy a menudo el
Banco iniciaios contactos para el diseo de un prstamo especfico, contactos que reflejan la vinculacin entre conocimiento y
expertise por un lado, y los presupuestos del financiamiento por el
otro. Ambos aspectos son inseparables en las premisas del financiamiento del Banco.
Otro elemento a tomar en cuenta es que como todo banco su
negocio es prestar capitales y obtener un inters por los prstamos;
generalment~ (con pocas excepciones) ste es un inters comercial
de plaza. A diferencia de los bancos comerciales, los prstamos es .<~ ",...,,....,nt;7,,r'lnc ("mlll'lr!()<;) nor los nases. De igual modo, hay un

"

'!

175

mecanismo de funCionamiento del Banco Mundial que se vincula

muy claramente con el Fondo Monetario Internacional: sin el aval
del Fondo no hay posibilidades de establecer negociaciones con el
,Banco. Esto es importante porque distintos economistas han hablado del "consenso de Washington" como una de las fuerzas que
.impone la lgica del ajuste estructural en el mundo.
La nocin de consens de Washington se refiere, en ltima instancia a cmo un conjunto de instituciones financieras como el
FMI, el Banco Mundial, el BID, el Export-Inport Bank, etctera, todas ellas localizadas en Washington (en ocasiones a pocas cuadras
de distancia entre s como el Banco Mundial y el BID) y que siguen
la misma lgica y economa poltica neoliberal que propugna el modelo de ajuste estructural y estabilizacin. 24
Las premisas analticas del Banco Mundial se asemejan a la escuela racionalista de la oferta (supply-side school) distinta de la
escuela pragmtica radical neoestructural (CEPAL) o del ajuste con
cara humana representada por UNICEF y la Sociedad para el desarrollo internacional (SID). Siguiendo con las premisas de funcionamiento, se encuentran las condiciones econmicas que tanto el
FMI, el Banco Mundial y la mayora de las instituciones identificadas como parte del consenso de Washington siguen al pie de la letra. Dos elementos condicionan radicalmente la formulacin de poltica pblica: la privatizacin y la reduccin del gasto pblico. Estas
dos polticas son claramente compatibles; la primera puede pensarse, si no exclusivamente, al menos como parte estratgica importante de la segunda.
La politica de privatizacin requiere alguna explicacin adicional.
Las polticas de privatizacin son importantes en las reformas
orientadas a impulsar el mercado y por tanto constituyen una preferencia de poltica del neoliberalisrrio. Por una parte, mediante la pri- ,
'vatizacin de empresas del sector pblico se reduce la presin sobre
el gasto fiscal. Por la otra, la privatizacin constituye un instrumen24. Atilio Alberto Barn, Estado, Capitalismo y Democracia en Amrica
Latina. Buenos' Aires, Ediciones Imago Mundi, 1991; Luis Carlos Bresser
Pereira, "La crisis de Amrica Latina. Consenso de Washington o crisis fiscal? Pensamiento Iberoamericano, N 19, 1991; Jos Maria Fanelli, Roberto
Frenkel and Guillermo Rozenwurcel. "Growth and Structural Reform in Latin
America. Where We Stand." Buenos Aires, documento CEDES 67, 1990.

1/0

LAS SECRETAS AVENTURAS DEL ORDEN

CARLOS ALBERTO TORRES

to muy apropiado para despolitizar las prcticas regulatorias del

Estado en reas de formacin de polticas pblicas. Es decir, la privatizacin juega un papel pivotal en los modelos neoconservadores y neoliberales porque "la compra de servicios contratados
. privadamente es un mecanismo administrativo para solucionar
cuestiones especficas de la legitimidad social del Estado vinculada
a la produccin de servicios sociales, y una manera de tomar prestado del "ethos" empresarial de la empresa privada, los sistemas de
costo-beneficio y la administracin por objetivos."25
Neoliberales y neoconservadores argumentan que el Estado y
el mercado son dos sistemas sociales diametralmente opuestos, y
ambos son considerados claras opciones para el desempeo de
servicios especficos 26 . Por qu, enton~es, esa preferencia por favorecer el mercado sobre el Estado? Neoliberales y neoconservadores consideran que los mercados son ms verstiles y eficaces que
las estructuras burocrticas del Estado por varias razones. Los mercados responden ms rpidamente a los cambios en tecnologa y en
demanda social que el Estado. Los mercados son vistos como ms
eficientes y costo efectivos en la provisin de los servicios que el
sector pblico. Finalmente, la competencia del mercado producir
una accountability adicional en las i'nversiones sociales que las
polticas burocrticas.
Junto con estas preferencias de poltica se encuentra el hecho
de que el pensamiento neoliberal vincula la privatizacin de empresaspblicas a la solucin del problema de la deuda externa. Despus de todo, en ciertas versiones del ideario neoliberal en economa, la empresas estatal es la "responsable por la creacin del pro. blema de la deuda externa latinoamericana, y ms importantemente
[oo.] su privatizacin puede ayudar a resolver el problema."27 Es importante sealar, sin embargo que el proceso de privatizacin no
25. Ian Culpitt, Welfare qnd Citizenship. Beyond the Crisis of the Welfare
State? London, Newbury Park and New Delhi, Sage Publications, 1992: 94.
26. Michael Moran and Maurice Wright, The Market and the State.
Studies in Interdependence. New York, St. Martin 's Press, 1991.
27. Ravi Ramamurti, "Privatization and the. Latin American Debt
Problem" en Robert Grosse, editor, Private Sector Solutiolls ro the Latin
American Debt p,.oblem. New Brunswick and Landon, Transaction Publisher,
North-South Center & University of Miami, 1992: 153.

177

esta exento de conflictos y de contradicciones. Por ejemplo,

Ramamurty seala: "No es Claro que una eficiencia substancial se
gane en el largo plazo privatizando empresas estatales con gran
poder de mercado."28
Una segunda fuente de conflicto tiene que ver con los mecanismos de regulacin, "considerando el rcord tan pobre de regulacin gubernamental en Amrica Latina y la carencia de procedimientos establecidos para resolver disputas sobre regulacin, es difcil
ser optimista acerca de la calidad de la regulacin despus de la privatizacin. Los gobiernos quiz deban re-nacionalizar algunas de
sus industrias en el futuro debido a razones de opcin o necesidad.
Cuando esto suceda, los inversores extranjeros debern ser compensados por sus inversiones a tasas mucho ms altas que aquellas recibidas al momento de la privatizacin, creando por lo tanto el
potencial de una salida de capital muy grande en el futuro. Tales
conflictos podrn daar las relaciones con los .inversores privados,
causando una recurrencia de salidas de capitales en el peor escenariO.,,29
Un ltimo comentario sobre la filosofa de privatizacin es que
mucho de sus proponentes postulan una perspectiva anti-estatal
ms que privatizadora, ya que desdean la posibilidad de generar
una verdadera competencia en los mercados. Muchos de los models de privatizacin de empresas estatales reemplazan el monopolio
de una empresa estatal de servicios en ciertas reas por un monopolio similar de una empresa privada.
En trminos de polticas educativas especficas, el Banco Mundial ha impulsado polticas de democratizacin de la .enseanza,
"'apoyando decididamente la ed'ucacin de la mujer y las nias (en la
mejor tradicin liberal), la educacin bsica, y la calidad de la educacin. La reciente iniciativa de un nmero de 9rganismos internacionales, con el Banco Mundial como un arquitecto central, pero tambin con apoyo de UNICEF, UNESCO y el PNUD, se instaur con la
reunin de Tailandia, el modelo de educacin para todos que he
discutido en detalle en otro lugaro. Uno podra preguntarse, sin
28. Idero: 168.
29. ldem: 169.
30. Morales-Gmez, D., & Torres, C. A. (1990) "Education for AH:

CARLOS ALBERTO TORRES

178

LAS SECRETAS AVENTURAS DEL ORDEN

emb~rgo: es posible que el Banco, fundndose en las premisas de

expansin educativa con mejoramiento en la calidad de la edu.cacin y de la igualdad de oportunidades trate de substituir las alianzas domsticas que, segn el Banco, no apoyen las polticas educativas de igualizacin tal y como l las define?
Jos Luis Coraggio expresa una preocupacin similar cuando
seala que debido a que el Banco Mundial esta compuesto primariamente por economistasy no por educadores, el objetivo finates
la eficiencia econmica, la liberacin de mercados y la globalizacin
del capitaL Uno de los resultados es la sobrevaloracin de las medidas cuantitativamente del "xito" de una poltica. Usando criterios
estrictamente econmicos como por ejemplo tasas de retorno basadas en ingreso personal, se sugiere que un ao adicional de educacin primaria en los niveles ms bajos del sistema produce incrementos mayres del ingreso que a niveles ms altos de educacin.
De esto, seala Coraggio, se concluye que la inversin en niveles de
educacin primaria o bsica presentar los mejores resultados en
trminos de incremento del producto bruto interno.
Sin embargo, como objeta agudamente Coraggio, "si tal incremento en el ingreso asume que el principal recurso de un pas en
desarrollo es un pool o un reservorio de trabajadores baratos y flexibles, que producen bienes y servicios para la exportacin, el verdadero incremento del ingreso ser realizado no en los pases en vas
de desarrollo pero por los consumidores de dichos bienes [localizados en los pases industrializados)."31
Una preocupacin similar ya haba sido expresada luego de analizar las premisas postuladas en los documentos preparatorios para
la reunin de Jontiem, y sus graves implicaciones para las polticas
de educaci6n superior en Amrica Latina~32

Prospects and Implcations for Latin America in the 1990s." New Educatan.
12, (2): 7-15.
. .
31. Jos Luis Coraggio, "Human Capital: The World Bank's Approach
to Education in Latin America." en J. Cavanagh, D. Wysham and M. Arruda
(editors). Beyond Bretton Woods.Alternatives lO the Global Eco/lomic Order.
London, Institute for Policy Studies and Trasnational lnstitute and Pluto
Press, 1994: 168.
32. Vase Carlos Alberto Torres, "A Critical Review of the Education for
..

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179

., I!a~ .~n fuerte componente poltico en el Banco Mundial ya que

este InICIO sus tareas durante la Guerra Fria. Su directorio estaba domin~do por representantes de los Estados Unidos y sujeto, en gran
medIda, a las polticas de la diplomada americana. En este sentido e
histricamen~e, el Banco ha reflejado las ~enazas (reales o percibidas) del gobIerno de los Estados Unidos por parte de ideolooas
polticas adversarias. Reflej, adems, .los deseos de la comunidad
de negocios de los Estados Unidos, incluyendo sus preferencias
por los programas como Head Start y los programas de comunicacin masiva. 33
El Banco Mundial ha priorizado distintas .polticas educativas
desde su creacin, incluyendo, en orden relativamente cronolgico
la construccin de escuelas, el apoyo al desarrollo de las escuela;
secundarias, la educacin vocacional y tcnica, la educacin no
f~rmal; ms recientemente la educacin bsica34 y la calidad educatlva (definida en trminos de aprovechamiento y desempeo escolar). Algunos de los indicadores que los expertos del Banco Mundial han diseado para medir la calidad de la educacin incluyen el
gasto po~ alumno, los materiales de instruccin (libros de texto), la
clase SOCIal del maestro y la duracin del ao escolar y de la jornada de instruccin. 35

Crtica a la razn instrumental: comentarios fmales

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:1':

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loel Samoff, uno de los crticos ms agudos e informados de

ttawa, IDRC-M~295e, April J99 i: 1-20; Morales-Gmez, D., & Torres, C.
A. (1990) EducatlOn for Al!: Prospects and Implications for Latn America .
the 19905: New :ducati~n. 12, (2): 7-15. Un anlisis compatible es elde Fe~~
nando Relmers, EducatlOn for AH in Latn America in the XXI Century and
the Cha!lenges of ~xter~al Inde~tedness" en C.A. Torres (editor) Education
and Soctal Change I~ Lattn Amenca. New Educatioll. 12 (2), December, 1990.'
" 33. ~fchael BUjazan; Sharon E. Hare, Thomas 1. La Belle & Lisa Stafford
Int.ernatlOnal Agency Assistance to Education in Latin America and the
Canbbean 1970-1984: Technical and Political Decision-Making"
Comparalive EducatiOIl Vol. 23, N" 3, 1987: 161-170.
34.. El Banco Mundial fue un participante sobresaliente en la reunin de
EducaCin para Todos, celehrada en Marzo de 1990 en Jontiem Tailandia 'un. to con UNICEF, UNESC y PNUD.
'1
35. Bruce Fullp.r. Rni<ino '::,I",~I n .. ~I:,,, :._ n_ .. _'_ ..... "

180

CARLOS ALBERTO TORRES

las polticas neoliberales en educacin, ha definido al Banco Mun- .

dial como un complejo financiero e intelectual. Caracteriza su prctica cientfica como propicia a la trasnacionalizacin del conocimiento (expertise), mediante una comunidad de expertos listos a ser
contratados (cuentapropistas intelectuales), donde existe una fuerte
confluencia de investigacin y financiamiento.
Este complejo intelectual y financiero apunta a definir el papel
pivotal que juega el Banco Mundial en las redes de poder y las toma
de decisiones a nivel mundial. Debido a su posicin en los circuitos
de investigacin y financiamiento, los trabajos y expertos del Ban":
ca Mundial influencian el discurso internacional. As el Banco
Mundial comisiona investigaciones de largo alcance. Influye en la
seleccin de los tpicos de investigacin (por ejemplo, calidad de
la educacin, libros de texto), en la definicin operacional de las
variables, en la terminologa (por ejemplo, desperdicio escolar o
drop out versus push out) y en la legitimacin de los temas, propuestas analticas e hiptesis que son consideradas tiles y razonables para la inversin y el desarrollo educativo. 36
Otro aspecto central (y, presumo, verificable en la mayora de las
aoeneias
internacionales de financiamiento) del funcionamiento del
1:>
Banco Mundial es un enorme cinismo: las cuestiones morales y ticas ocupan un segundo plano cuando lo que est en juego son
salarios insuperables, tanto para expertos internacionales cuanto, y
sobre todo, para expertos locales. Por ejemplo, el rumor en
Mozambique era que mientras el salario anual promedio de un trabajador en el pas era 80 dlares anuales en 1991, algunos consultores
locales del Banco cobraban hasta 8 mil dlares mensuales por sus
servicios. Este rumor acerca de cunto gana un consultor local del
Banco Mundial puede ser infundado. Sin embargo, cualquier anlisis de costos y salarios mostrara que los consultores de organismos internacionales obtienen ingresos totalmente impensables en
el contexto de las escalas salariales de pases en desarrollo. Frente a

lnvestments Boost Learning. Washington, D.C., The World Bank, 1986: 21.
36. Joel Samoff, "From Lighting a TOCh on Kilimanjaro lo Surviving in
a Shantytown: Education and Financial Crisis in Tanzania" ,Caso de estud~o
presentado a la Comisin de UNESCa-Organizacin InternacIOnal del TrabajO
(OIT) sobre Austeridad, Ajuste y Recursos Humanos, 1992"

LAS SECRETAS AVENTURAS DEL ORDEN

181

estos determinantes econmicos, preguntas morales y ticas pueda,n dar lugar al cinismo como mecanismo de acomodamiento a la
realidad de las cosas, recordando y parafraseando a Hegel cuando
deca que todo lo real es racional.
Otro elemento central es contemplar las teoras para el planeamiento educativo aceptadas por organismos como el Banco Mu~
dial; por ejemplo, las distintas versiones de la teora del Capital
Humano. La cuestin que ha preocupado a los invtigadores es si
en realidad estos organismos neoliberales corno el Banco Mundial
reflejan, en sus investigaciones, los resultados de la evidencia emprica o las preferencias tericas y operacionales del organismo.
En este sentido, David Plank, seala que las preferencias tericas del Banco llevan a determinar lo siguiente:
1) creciente inversin en la educacin primaria y la salud ,basado en
el argumento de que las tasas de retorno en educacin primaria
exceden las de los dems niveles educativos;
2) descentralizacin administrativa, con el supuesto 'de que los programas administrados localmente son ms costo-efectivo que los
centralizados;
3) invertir en la educacin general en lugar de invertir en la educacin vocacional, basada en la evidencia emprica de que a largo
plazo la educacin general es ms productiva;
4) recuperacin de costos de inversin y eficiencia en el manejo de
los recursos. Plank concluye que estos cuatro principios parecen
disfrutar de una vida por s mismos, independientemente de la
evidencia emprica en las cuales se basan ostensiblemente. 37
Si esto fuera as, entonces la razn instrumen'tal del Banco
"Mundil y de muchos -sino todos los organismos internacionales
de financiamiento- pueden estar jugando un papel neocolonial,
especialmente cuando dirigen las polticas educativas no tanto hacia el perfeccionamiento del valor de uso de la fuerza de trabajo
cuanto al perfeccionamiento del "alor de cambio, bajo polticas claramente prescriptas de desarrollo (por ejemplo, ajuste estructural,
estabilizacin y crecimiento va exportaciones), y especialmente
cuando presionan a sus contrapartes nacionales para la adopcin
37. David Plank, "Three Reports from the World Bank;" Pittsburgh,
manuscrito, 1991,

182

CARLOS ALBERTO TORRES

de normas y polticas especficas que pueden resultar no tanto de la ,

adaptacin de condiciones locales a las necesidades de 'desarrollo,
sino a las prefe~encias de poltica educativa, aplicadas relativamente
homognea y universalmente, por una institucin que controla recursos, es pro-activa y no reactiva, y genera las definiciones de los
problemas y las soluciones v,iables y legtimas en el contexto de la
internacionafizacin y globalizacin del capitalismo.
'
La presencia de un fuerte componente positivista en las cie?cas sociales que guan el planeamiento de este tipo de institucion'es
reguladoras del capitalismo hacen que la lgica que predomine sea
la l bC1 ica de la razn instrumental, donde los medios se adecuan, a
fines preestablecidos, y donde son ignoradas todas las sugerencias
para producir recomendaciones de polticas que respondan al juego
de fuerzas de un pas, regin, o municipio especfico, o que trate de
tomar en cuenta, con un agudo sentido histrico y estructural, las
transformaciones del pasado.
Samoff, entre otros, seala diversas opciones frente al positivismo como paradigma' cientfico predominante en el planeamiento
educativ0 38 Pueden ejercitarse un sinnmero de anlisis de la educacin sin necesidad de caer en el positivismo: el feminismo, el postmodernismo, la teora crtica de la sociedad, los estudios culturales
O el neomarxismo. Es importante aceptar con humildad las limitaciones del conocimiento en las ciencias histrico-sociales y el carcter
parcial y condicional de los "descubrimientos". Es menester des-

38. Vase por ejemplo, Joel Samoff, Chaoes and Certainty in

Deve10pment, Paper preparado para el XV World Congress of the
International Political Science Association, Buenos Aires, Argentina, 21-25
July, 1991; Ttiumphalism, Tarzan, and Other Influences: Teaching About
Africa in the 1990s" Palo Alto, manuscrito, 1993, Ejemplos de crticos informados a los modelos positivistas de planeacin educativa no falta. Vase
Rolland Paulson, Mapping Paradigms and Theories in Comparative Education"
Paper presentado a la Comparative and International Edueation Society
Annual Meeting, Annapoiis, MD, Marzo 1992; Hans N. Weiler, "Why
Reforms Fail: The,Politics'ofEducation in Franee and the Federal Republic of
Germany." Journal of Curriculum Studies, 21, 1989: 291-305. Para anlisis
desde elpostmodernism con referencia a proyecto educacionales especficos,
vase Henry Giroux y Peler MeLaren, "Ameriea 2000 and the Polities of
Erasure: Demoerac;y and Cultural Differenee Under Siege." Internatianal
Tn"rn,,/ nf PA'INrtifln.n! Rp.fflrm, 1_2. 1992: 99-110.

LAS SECRETAS AVENTURAS DEL ORDEN

183

cartar nociones de conocimiento que se consiguen mediante un

acumulacin creciente de datos para pasar a una percepcin de un
mundo caracterizado por discontinuidades y pequeos resultados
con consecuencias graduales. Despus de todo, las transformaciones del conocimiento en humanidades y ciencias sociales ret1ejan la
'historicidad de los sujetos.
Otro aspecto a disputar es la nocin de propiedad del conocimiento que resu1ta de investigaciones mediante subsidios de investigacin comisionadas por organismos (nacionales e internaciona- '
les) que retienen el control de los resultados. Sin duda hay opciones metodolgicas, como la' investigacin participativa o la investigacin-accin que ofrecen alternativas prcticas al positivismo. De
igual modo, un sinnmero de investigaciones basadas en perspec.tivas dialcticas y en el pluralismo metodolgico constituyen opciones muy diferentes al monismo metodolgico del positivismo.
Finalmente, hay que aceptar y proteger la crtica en la academia
como un recurso para confrontar el autoritarismo del cientificismo.
Dos cuestiones finales deben ser discutidas por aquellos que
estn a cargo de las polticas educativas y que consideran l filosofa de la privatizacin como una panacea para ajustar la educacin
al mercado. Se puede y se debe evitar los intercambios con el Banco? En cualquier instancia que se promueva una reforma educativa
de envergadura, el Banco Mundial-en tanto institucin pro-activallegar indefectiblemente a ofrecer sus servicios, sus modelos de
anlisis, as como sus prstamos. Incluso en el contexto de un partido poltico socialista como el Partido dos Trabalhadores ( PT), que
gan las elecciones y control la municipalidad de San Pablo entre
1990-1992.
Desarroll una poltica educativa innovadora conducida por un
educador radical como Pal,l1o Freir:e y el Banco envi una misin a
San Pablo para convencerlo de que aceptara el financiamiento del
Banco para llevar adelante sus proyectos de reforma curricular y de
entrenamiento del magisteri0 39 Freire, en una conversacin perso,nal, nos confi que se indign frente a las sugerencias que la misin
39 _Para una descripcin del mO,delo vase Carlos Alberto Torres, "Paul0
Freire as Seeretary of Education in the Municipality of Sao Paulo,"
r"mnnrntillP Prlllrnti"nn Rpvip.w, ::IR 12"). Mavo de 1994:'181-214,

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del Banco haca y le sugiri que regresaran a los Estados Unidos y

que regresaran a hablar con l sobre la situacin en San Pablo
cuando estuvieran en condiciones de resolver los problemas de la
educacin norteamericana.
Luego de esa reunin, Freire seal explcitamente al alcalde de
San Pablo, Luiza Erundina, que si se aceptaba el prstamo del Banca, l renunciaba a su cargo. Freire permaneci en su puesto y durante la administracin educativa del PT en San Pablo no fue contratado ningn prstamo educativo del Banco Mundial.
Obviamente, la cuestin de si se debe aceptar prstamos o si se
deben tratar con el Banco Mundial en materia educativa no puede
.ser respondida en abstracto. Hay, sin embargo, dos cuestiones centrales que incorporar al anlisis de estas polticas neoliberales como
las propuestas por el Banco. La: primera atae el tema de la democracia y la accountability, es decir, la rendicin de cuentas democrticas, a nivel de a quin responde un gobierno democrticamente
elegido y cmo deben los pases relacionarse con "expertos" mundiales cuya legitimidad no est dada va eleccion~s.
Este tema es central y debe ser continuamente reiterado en las
discusiones sobre accountability, reiterando algunas de las premisas crticas que Herbert Marcuse ya seal en los sesenta, critican~
do el fetichismo de la tecnologa, la unidimensionalizacin y positivizacin de la poltica y lo que llam angostamiento de la razn negativa mediante la despolitizacin de la razn.
Hay distintos niveles legales de contratacin de recursos para
la inversin educativa, segn el nivel (federal, estatal, municipal) del
que se trate: La realidad es que todo prstamo obtenido a travs de
gestiones con estos organismos internacionales quedan garantizados por el pas y, por tanto, existen administraciones polticas que
pueden no estar en el poder cuando haya que empezar a pagar los
prestamos, encuentran que la "rendicin de cuentas" a la ciudadana no les concierne.
Esto es extremadamente peligroso cuando uno observa que, por
el lado de los expertos internacionales, se da exactamente, la misma
cuestin: los expertos del Banco Mundial no son "accountables" a
los pases sino simplemente a la organizacin que representan; an
ms, ni siquiera son accountables en trniinos de seguir la racionalidad formal que resulta de hallazgos de investigacin que ellos mis-

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mas promueven como parte del proceso de planeacin, sino que

pareciera que el criterio de desempeo ms importante es la posibilidad de que el Consejo de Direccin del Banco ratifique la firma de
un prstamo. La evaluacin de los impactos de dicho prstamo, del
alcance de sus objetivos, de la relacin costo/beneficio en el proyecto, y del desempeo de la contraparte local que ha ejecutado el
proyecto son poco relevantes una vez que los proyectos son garantizados por el pas, aprobados por el Consejo Directivo del Banco y
firmado por las partes contratantes locales.
En el contexto de pensar un nuevo orden internacional, cada da
ms necesario, quiz haya que pensar en alternativas dif~rentes
para el funcionamiento de estos convenios entre pas-Banco Mun
dial. Una de ellas es compartir los riesgos de inversi6n, sujeto a una
evaluacin de terceros independientes sobre la racionalidad ex-ante
and ex-post factum de un prstam', sus resultados objetivos, y la
transparencia de la gestin de ambos,'los equipos tcnicos y operacionales del Banco, y la contraparte ejecutora nacional.
Otro aspecto es crear un pool de recursos resultantes de los
intereses pagados sobre los prstamos que puedan ser revertidos a
travs de mecanismos multilaterales; no hacia las arcas del Banco
Mundial-lo que va a incrementar la presin de los 'banqueros" del
Banco Mundial para continuar expandiendo sus prstamos~ sino
para prstamos sociales, con una tasa de inters sustancialmente
inferior a la tasa del mercado y cuya tasa de retomo, una vez implementado un prstamo, no regrese tampoco al Banco sino regrese al
pas para programa sociales como el combate de la pobreza e indigencia, o programas especficos de salud frente a posibles epide"mas (por ejemplo, SIDA, clera, peste bubnica, etctera) que, no
sin sorpresa dado los avances de la ciencia, empezamos a experimentar hacia fines del siglo.
. La segunda cuestin es tratar de pensar en mecanismos de planificacin de la educacin que sigan lgicas no positivistas. Con
calidad terica y capacidad analtica y emprica, dentro de esquemas
de pensamiento institucionalizados (es decir, la organizaci6n de
Think Thanks), deben poder disear modelos de inversin e investigacin educativa alternativas, con control democrtico a nivel local (municipal, estatal o nacional/federal). Tambin deben poder
crear nuevos horizontes que difieran de los horizontes prescriptos

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desde, los organismos internacionales neo liberales con competencia tcnica e independencia laboral -aspectos ms fcilmente hallabIes en los pases de alto desarrollo relativo en la regin que en los
pases ms pobres- y con salarios competitivos a nivel local, regional e internacional.
Es necesario que estos.Think Thanks puedan imaginar nuevos
mecanismos de implementacin y control democrtico de los proyectos, .estn en condiciones tcnicas (a nivel de calidad tcnica pero
tambin cuenten con el respeto internacional de la gestin) y se
encuentren tambin en condiciones polticas para dialogar, nego~
ciar, incluso enfrentar y confrontar en la negociacin de prstamos
y anlisis de opciones a los equipos tcnicos de instituciones como
el Banco Mundial (altamente calificados, bien pagados, que traba- ,
jan en un solo lugar y no como los intelectuales latinoamericanos
que itineran de un trabajo de tiempo completo a otro).
Sin contar con un grupo de profesionales altamente calificado,
relativamente independiente, bien pagados y con nuevas ideas que
vayan ms all del pensamiento positivista, e$ imposible imaginar y
disear alternativas a los modelo,s neoliberales los que, por cierto,
estn empezando a mostrar .en su aplicacin prctica las debilidades
de su formulacin terica.