7.

El proceso de integracin
nacional en el Ecuador:

el rol del poder central, 1830-1895'

Juan Maiguashca

Una historia ortodoxa me parece

una contradiccin ensi mlS!TU1.
F,W. Maiuand.

INTRODUCCION
En este volumen hemos desagregado la historia del Ecuador del siglo XIX en
la historia de las regiones del pas. Empero, es la historia del Ecuadordurame este perodo la suma de sus partes? Segn una interpretacin que al parecerha encontrado general aceptacin la respuestaes afirmativa, Enel Ecuador. de acuerdo a esta interpretacin, el estado logr organizarse slo a fines de siglo. En dcadas anteriores, por lo
tanto, tuvo una existencia muy precaria y por esta razn tuvo muy poco impacto sobre
el proceso de la integracin nacional ecuatoriana. Si en algo avanz este proceso fue
debido no a fa iniciativa estatal sino ms bien gracias a valores cu lturales, como los
religiosos, o a la lenta e irregular irrupcin del capitalismo en el pas.'
El propsito de este trabajo es cuestionar la interpretacin que acabamos dc
describir. En efecto, una relcctura atenta de documentos gubernamentales y privados
relativos al perodo en cuestin nos permite proponer la hiptesis de que el estado "como institucin" hizo acto de presencia desde 1830 y de que, lejos de ser un factor secundario, fue el motor principal del proceso de la integracin nacional durante lodo
el siglo XIX.
En el desarroHo de esta hiptesis hemos encontrado respaldo, en parte por lo
menos, en trabajos relativamente recientes sobre el Ecuador y la Amrica Espaola.
En un artculo cortsimo pero sugerente, Silvia Vega lanza la hiptesis de que "desde
la temprana Repblica ... existe un intento lcido y consciente de idelogos de la clase

Agrudczcola ayuda de Alcxandra Martncz, Cecilia Oniz y Mara Elena Pcahcrrcra en la rccolcccin de dalm.
Respecto al impacto de los valores religiosos sobre el proceso de formacin nacional ver l. Tobar Do"
noso. La IgkHa modeladora de la nacionalidad, Quila, La Prensa Catlica, 1953. EIll0 que se refiere
al capitalismo ver E. Ayala. LUCMpoltica y origen de los partidos en Ecuador. Quito, Corporacin
Editora Nacional, 1982.

356
terrateniente, para cohesionar nacionalmente desde el Estado central a toda la sociedad, subordinando y funcionaJizando a los poderes locales ya "corporaciones" como
la iglesia y el ejrcito bajo la direccin poltica del Estado" (Vega, 1989:60). Sin embargo. como se trata de un trabajo metodolgico. la autora no desarrolla su interesante
hiptesis. Otra investigacin que sugiere la presencia temprana de un poder central en
el Ecuador es el de Linda Alexander Rodrguez. Para esta autora, desde el comienzo
de la repblica se di un conflicto entre Hites nacionales, que defendieron lo que se
podra llamar la lgica del poder central, y lites regionales que defendieron valores
e intereses locales (Rodrguez, 1985: 55-59). El trabajo de Rodrguez, empero, no
aborda el tema de la integracin nacional y se dedica mas bien a estudiar minuciosamente la historia de las finanzas pblicas.
Todo esto en el mbito de la his.toriografa ecuatoriana. En 10 que se refiere
a la hispanoamericana. existe un artculo de Manfred Kossok que nos ha estimulado
mucho en nuestro trabajo. He aqu lo que dice este autor respecto al rol del estado en
la formacin nacional de los pases hispanoamericanos en el siglo XIX.
De lo especfico del carcter anticolonial de la Revolucin result una particularidad en la dialctica entre la formacin de naciones y de Estados nacionales. en comparacin con las revoluciones "clsicas" en Europa. En el caso
de Inglaterra o de Francia la revolucin burguesa madura y el Estado nacional
constituido por ella seal la etapa final en el proceso de la formacin nacional. La ms amplia homogeneidad socio-econmica y cultural-lingstica
(basndose en el papel decisivo del mercado interno nacional) encontr su
complemento en la integracin polico-institucional por parte del Estado
moderno, es decir, del Estado burgus. Era muy diferente la situacin en Hispanoamrica. La formacin de naciones daba apenas los primeros pasos: sobre todo hizo falta una mayor madurez de las relaciones capitalistas de produccin, teniendo como base el ya mencionado mercado nacional. En tales
condiciones histricas el Estado enformacin nofuncion como piezafinal,
sino como el instrumento institucional central para la ulterior consolidacin
de la nacin... (El nfasis es nuestro. Kossok, 1984: 169).
Como veremos enel curso de este ensayo, las aserciones de Kossok se aplican
muy bien a la experiencia histrica ecuatoriana.
Llegado a este punto, sin embargo, es necesario hacer una precisin a propsito del concepto de estado. Nuestra hiptesis se refiere al estado "como institucin"
y no al estado en su sentido cabal. Expliqumonos. En teora. como es de conocimiento general, el estado tiene un carcter dual. Por un lado, es la expresin poltica de un
sistema nacional de dominacin social. Porel otro, es un aparato burocrtico, es decir,
un conjunto de instituciones interdependientes en las que se concentran el poder y los
recursos de la mencionada relacin social. En los hechos. empero, estos dos aspectos
pueden tener un nivel de desarrollo diferente e inclusive no estar orgnicamente arti-

357
culadas. En efecto, se han dado casos en los que la relacin de dominacin social an
'no se ha desarrollado debidamente y, sin embargo, necesidades inmediatas de la sociedad, como por ejemplo la de mantener la paz y el orden, han exigido la presencia y
hasta el desarrollo de un aparato estatal.
Este fue el caso del Ecuador y de un nmero importante de los pases latinoamericanos durante gran parte del siglo XIX. La caracterizacin que hace Kossok
del estado de desarrollo de las fuerzas econmicas (mercado nacional) y de las instiluciones polticas en hispanoamrica duran le el perodo de la independencia muestra
la falla de congruencia que hubo entre las dos durante estos aos. Otro autor que ha
insistido en el mismo punto es Agustn Cueva. Sin negar la existencia de una economa
de mercado en la primera mitad del siglo XIX, Cueva subraya sus lmites y concluye
que las consecuencias sociales y polticas de esta realidad fue "la poca 'coherencia
orgnica' de la sociedad en conjunto y de su sobreestructura poltica en particular"
(Cueva, 1979:33).
En estas circunstancias, el estado en el Ecuador hizo acto de presencia
primero como institucin burocrtica. En efecto, consumada la independencia, la
necesidad ms urgente fue la de construir el aparato estatal republicano. Es verdad que
esta instirucin en el caso ecuatoriano fue inicialmente un tanto primitiva. Pero no por
eso dej de generar una lgica muy propia que se articul a travs de la ejecucin de
tareas que le eran especficas, como por ejemplo. la de institucionalizar su autoridad
a lo largo del territorio nacional, la de administrar varias ramas de la cosa pblica y,
por fin, la de crear smbolos con el propsito de hacer de la poblacin del pas una
entidad colectiva.
Nuestra hiptesis, entonces, debe ser refonnulada en la fonna siguiente: el
estado ecuatoriano hizo una contribucin primordial al proceso de formacin nacional
durante el siglo XIX no tanto como expresin de dominacin social sino como una
institucin burocrtica.
Ahora bien, ,cmo abordar el estudio del estado "como institucin"? En el
trabajo de S. Tarrow, Between centcr and periphery: grassroots politicians in ltav
und France (1977) hemos encontrado instrumentos conceptuales que nos han sido de
inmensa utilidad para este efecto, Detengmonos por un momento para identificarlos
y definirlos.
Refirindose al proceso de formacin nacional en Europa occidental desde
fines del medievo hasta el presente. Tarrow adopta precisamente el enfoque instuucional que nos interesa y analiza el impacto integrador de los gobiernos centrales sobre
una periferia territorial y social en trminos de tres procesos: (1) penetracin poltica
y administrativa, (2) homogeneizacin normativa y (3) incorporacin social. El proceso de penetracin comprende toda actividad queel estado despliega y las instituciones
que ste crea con el propsito de tomar control militar y administrativo de su territorio
nacional. En lo que se refiere a homogeneizacin normativa, este proceso se relaciona
con el afn del estado de creary formular leyes, valores y mitos cuyo fin es el de transformar a la poblacin de un pas en una entidad colectiva. Por fin, el tercer proceso,

35R
el de incorporacin, tiene que-ver con las iniciativas estatales tendientes a incluir al
sistema poltico directa o indirectamente a los grupos marginados (Tarrow, 1977: 47-

4R).
En nuestro trabajo hemos utilizado los instrumentos analticos de Tarrow.Io
que nos ha permitido estudiar con algn detalle los procesos de penetracin polticoadministrativa, de homogeneizacin normativa y de incorporacin social en el caso
ecuatoriano durante el siglo XIX. Esto. a su vez, nos ha posibilitado determinar el rol
que tuvo el estado ecuatoriano como institucin en el proceso de formacin nacional
en este perodo.
Habiendo identificado la hiptesis que nos proponemos explorar y los
instrumentos que utilizaremos para el efecto, pasemos ahora a definir todava ms
concretamente la materia que trataremos eneste trabajo. En efecto.estudiar el proceso
de integracin nacional durante todo un siglo es una tarea inmensa. A continuacin
explicaremos como hemos reducido este tema a proporciones manejables.
El concepto de "integracin nacional", como tambin el de "nacin", es uno
de los ms controvertidos en el lexicn poltico. Sin embargo, parece haber un
consenso respecto a una definicin que incluya tanto una dimensin "material" como
una dimensin "ideal", La primera es de carcter econmico y se refiere al desarrollo
de intereses que resultan de la integracin y de la diferenciacin de la actividad
econmica en un territorio definido. La segunda, mientras tanto, es de naturaleza
poltico-cultural y tiene que ver con la formacin de una comunidad poltica y de una
identidad colectiva (Oszlak, 1981: 5). Como se puede ver, esta caracterizacin no es
esttica y nos permite definir el trmino "integracin nacional" como un proceso muy
complejo que tiene elementos materiales y simblicos al mismo tiempo.
Ahora bien, en el contexto de este ensayo nos ocuparemos exclusivamente de
la dimensin "ideal". Las razones son las siguientes, Debido a la desarticulacin de
las economas regionales ecuatorianas y a la gran pobreza del erario nacional durante
todo el siglo X1X, el estado ecuatoriano como institucin no pudo hacer mucho en el
sentido material. No sucedi lo mismo en el plano ideal, en el que si fue efectivo.
Cuando se estudia el rol del estado en el proceso de integracin nacional ecuatoriano,
por 10tanto. lo enjundioso del tema se relaciona fundamentalmente con las actividades
polticas y culturales.
Nos toca ahora introducir a los principales actores sociales que encontraremos en este ensayo. Tal vez la mejor manera de hacerlo es caracterizando una vez ms
el proceso de integracin nacional, pero esta vez, desde una nueva perspeetiva. En
lugar de verlo en trminos de sus componentes, el material y el ideal, como lo hemos
hecho arriba, se lo puede concebir como un fenmeno que, mezclando estos dos
elementos, se desarrolla a travs de dos ejes: el territorial y el funcional. El primero
se refiere a la integracin nacional a nivel espacial. El segundo, mientras tanto, tiene
que ver con el mismo fenmeno a nivel social. Esta distincin nos permite identifiear
a nuestros dramatis personac. En efecto, debido al1imitado desarrollo econmico del
Ecuador en el siglo X1X, los conflictos relativos a la integracin nacional en el pas

359
se dieron no tanto sobre el eje funcional sino ms bien sobre el eje territorial, En este
contexto, los agentes histricos principales no fueron clases sociales sino ms bien
fuerzas que se enfrentaron a nivel espacial. es decir. "el poder central", "Io s poderes
regionales" y los "poderes locales".
Qu caractersticas tuvieron estos actores sociales? A continuacin sealaremos las ms importantes. Comenzando con el "poder centrar'. este fue lo que nosotros hemos llamado el estado "como institucin", es decir, el aparato burocrtico gubemamental con sus tareas especficas. Los "poderes regionales" y "locales", mientras tanto, no fueron instituciones formales sino sistemas locales de dominacin social.
Los principales entre los primeros fueron Quito. Guayaquil y Cuenca. En cuanto a los
segundos. estos fueron los municipios del pas,
Otra manera de concebir a estos actores sociales es en trminos de varios tipos
de lites polticas. Aunque veremos en el curso de este ensayo que el pueblo corno tal
hizo acto de presencia en la vida poltica del pas, no cabe duda que en los contl ictos
que se dieron en tomo a la integracin nacional figuraron prominentemente las que
nosotros llamaremos "litcs nacionales", porel poder central. y las lites "regionales"
y "locales" por los dems poderes.
Particular importancia tuvieron las primeras. En nuestra opinin, hasta el
momento no se ha reconocido suficientemente el impacto que las tareas burocrticas
tuvieron sobre el personal que ocup las oficinas pblicas, particularmente las
relacionadas con el poder ejecutivo. Ha habido la tendencia a asumir que estas
personas se expresaron en sus funciones como individuas o como miembros de una
clase. La evidencia que nosotros hemos podido recoger demuestra. sin embargo, que
muy a menudo adoptaron un punto de vista institucional. Es as como se formaron
cuadros de rango nacional que nosotros hemos llamado "lites polticas nacionales"
o ms simplemente "lites nacionales", Como veremos a Jo largo de este ensayo,
fueron estos cuadros los que idearon, coordinaron, ejecutaron y defendieron las
procesos de penetracin poltico-administrativa, de homogeneizacin normativa y de
incorporacin social. Por esta razn. en nuestra opinin. fueron estas lites los
principales actores sociales tras el proceso de integracin nacional durante el perodo
que nos concierne.
Llegado a este punto, empero, queremos advertir al lector que hablaremos
tambin de clases sociales. Es verdad que, debido al debilsimo desarrollo de las
fuerzas econmicas. el proceso de formacin de estos agentes histricos fue extremadamente lento. Esto no quiere decir. sin embargo, que no terciaron en la poltica del
pas. Como veremos a su debido tiempo. tuvieron su rol. aunque muchas veces fueron
agilitados ms por el estado que por determinaciones materiales.
Para concluir esta larga introduccin nos resta identificar las fuentes que
hemos utilizado en este ensayo. Puesto que hemos querido captar tanto las prcticas
como las doctrinas de la integracin. hemos dado especial atencin a las Memorias del
Ministerio de lo Interior y a los Informes de jos Gobernadores de Provincia, que por
lo general aparecen como anexos a las memorias ministeriales, Tambin hemos utili-

360
zado los Informes del Ministerio de Hacienda. Otros documentos de estado indispen-

sables han sido las Constituciones, Jos Mensajes Presidenciales y los decretos gubernamentales. sobre todo los correspondientes al desarrollo del rgimen municipal. A
propsito de este ltimo, hemos estudiado la documentacin relativa a los conflictos
considerados por la Corte Suprema entre el poder central y los municipios, que se
encuentra archivada en la serie "Gobierno" del Archivo Histrico Nacional. Tan importantes como los documentos de estado han sido los escritos polticos y la correspondencia de lderes regionales, como Benigno Malo, Francisco Aguirre Abad y Juan
Len Mera. Basndonos en estas fuentes hemos podido reconstruir, por lo menos
parcialmente. el pensamiento de las lites regionales. Por fin, hemos estudia~los
informes de los diplomticos ingleses y americanos a sus respectivos gobiernos sobre
la vida poltica ecuatoriana a lo largo del siglo XIX.
Ahora estamos listos a comenzar con nuestro anlisis. Este ensayo tiene cuatro partes. En la primera estudiamos el proceso de penetracin poltico-administrativa entre 1830 y 1895. Puesto que no hay espacio para abordar este tema en detalle, nos
concentramos en dos debates que acompaaron este proceso: el debate entre unitaristas y federalistas y el que se mantuvo entre centralistas y descentra listas. En la segunda
parte tratamos del proceso de homogeneizacin normativa. Esta vez damos atencin
a la cultura poltica republicana tal como fue ideada porel estado ecuatoriano decimonnico. Hacemos especial referencia al concepto de "utopa republicana" y a las
maneras como el estado lo utiliz en su esfuerzo por crear una identidad colectiva. La
tercera parte examina el proceso de incorporacin social y privilegia una de sus
dimensiones ms importantes: la formacin del cuerpo electoral ecuatoriano. Es
indispensable subrayar que estos tres procesos se dieron de forma simultnea e
interrelacionada. Sin embargo. para ~esagregar la gestin estatal en lo que se refiere
a integracin nacional 10 hemos estudiado por separado. Concientes de la artificialidad de este tipo de tratamiento, en la cuarta y ltima parte de este ensayo ofreceremos
una visin de conjunto de los tres procesos.

I.

EL PROCESO DE PENETRACION
POLlTICO-ADMINISTRATlVA,1830-1895

Un estudio de la penetracin poltico-administrativa en el Ecuador decimonnico tiene que centrarse necesariamente en dos debates que se dieron simultneamente: el de unitaristas contra federalistas y el de centralistas contra descentralistas.
Por lo general estos debates han sido tratados como si fueran uno solo (Kossok,
1984: 163). En realidad tienen como referentes dos problemas diversos. El primero
tiene que ver con dos maneras de institucionalizar el poder del estado en un territorio
nacional. El segundo, mientras tanto, se refiere a la organizacin de entidades
administrativas cuya funcin es de controlar, extraer y asignar recursos sociales. En
nuestra opinin, estos dos debates nos ofrecen una perspectiva desde la cual se puede

observar claramente los principales esfuerzos que el poder central hizo para penetrar
la periferia, tanto poltica como administrativamente.
1.

El Problema poltico: Unitaristas contra Federalistas

El federalismo corno ideario hizo acto de presencia en la vida poltica

ecuarnnnna en tres momentos durante el siglo XIX: en los aos que precedieron a la
separacin del Ecuador de la Gran Colombia, a mediados de siglo. yentrc 1H70Y I RR.~.
En ninguno de estos momentos. empero, logr cuestionar seriamente al unitarismo
reinante. El hecho es que el estado unitario se impuso con relativa facilidad desde el
principio. Prueba de ello son las constituciones ecuatorianas. en las que cl unitarismo
se mantuvo firme a lo largo del perodo que nos interesa.
Para consolidar el estado unitario, sin embargo, era necesario ir ms ull.i de
declaraciones constitucionales y crear una divisin poltica del pas que lo garanl i;lra
en los hechos. Como veremos a continuacin, a este nivel se trab un intenso coul'lic'to
que gir alrededor de dos entidades territoriales, el departamento y la provincia. En
un primer momento, los federalistas insistieron en la necesidad del departamcnm. Los
unitaristas, mientras tanto, quisieron eliminarlo y reemplazarlo con la provincia. En
un segundo momento, la disputa se reprodujo en otros trminos. Los simpatizantes de
las ideas federalistas, "los unitaristas dbiles", argumentaron en favor de una
provincia relunvamente autnoma, mientras que los defensores del unitarismo
verdadero. es deci r, los "u nituristas fuertes", se pronunciaron por una provincia sujeta
al ejecutivo. Acto seguido ofreceremos una breve historia de este conflicto cutre (XJO
y IR9).
Segn la primera constitucin del pas, la de 1H30, el estado ecuatoriano se
declar unitario y se dividi territorialmente en departamentos, provincias, cantones
y parroquias. Entre estas instancias, la ms importante fue el departamento.
Este tipo de divisin territorial. sin embargo, llev dentro de poco tiempo a
un federalismo "de Jacto". En efecto. los tres departamentos en los que se dividi el
Ecuador de ese entonces tenan como capitales las ciudades ms pobladas e importantes del pas -Quito, Guayaquil y Cuenca- y cada una de ellas se propuso mantener su
cuota de poder como si se tratara de un estado federado. Los ministros de lo Interior
de los primeros tres gobiernos ecuatorianos (Flores,1830-l8)4; Rocafucrtc. I H34~
1l09; Flores. 1839-1X45), grandes defensores del estado unitario. percibieron esta
tendencia y montaron una campaa para eliminar los departamentos. Se quejaron de
que era muy difcil controlar estas unidades polticas por falta de personal, por la
ausencia de enlaces institucionales, y sobre todo por el hecho de que e s la~ estaban
apretadamente controladas por intereses locales. Para ellos el departamento era un
serio obstculo para la expansin y el afianzamiento dc la autoridad del estado
(Interior. I K' L Interior. I R35).
Los departamentos. por su parte, resintieron los conatos de penetracin
estatal desde el primer momento y se opusieron a ella (Interior, 1831; Van Akcn, 19~9:

362
71-74). Esta reaccin fue la expresin natural de intereses creados y, como veremos
en la tercera parte de este trabajo, del deseo de autonoma de parte de tres centros de
poderque hicieron un pacto para constituirse en el estado ecuatoriano. Emperoesta
explicacin no basta,pues existen otras razones que es necesariosacara luz. Con este
objeto haremos una breve digresin.
El espacio nacional ecuatoriano decimonnico tuvo dos caractersticas que
condicionaron el procesode penetracin poltica. Laprimera es un marcado policentrismo. En los ltimos aos de la colonia y durante el periodo de las guerras de la
Independencia, Quito, Guayaquil y Cuenca, las capitales departamentales, ejercieron
en forma crecientefunciones econmicas, sociales. polticas. culturales y militares de
corte metropolitano (Washburn, 1984: 234; Davis, 1988: 99,143). Estas funciones
culminaron en 1830 con el pacto poltico alque hemos hecho alusin arriba. No basta
entonces hablar de Quito, Guayaquil y Cuenca como las ciudades ms pobladas de la
nueva nacin, pues 10 que tuvo un mayor significado para el proceso de penetracin
poltica fue ms la funcin de estos centros que el nmero de sus habitantes.
La segunda caracterstica del espacio nacional que nos interesa subrayar
tambin tienequevercon lascapitalesde 105 departamentos y se refiere asu naturaleza
como asentamientos poblacionales. En el contexto europeo se han distinguido dos
tipos de asentamientos: el de "membresa territorial" (territory rnernbership) y el de
"mernbresa espacial" (space membership). En el primer caso, es el mismo espacio el
que provee de una identidad a sus ocupantes, identidad que coexiste con otras,como
la de clase y la de etnia. En el segundo caso, son los ocupantes los que otorgan identidad
al espacio, lo que implica la presenciade unaconciencia comunitaria que se impone
sobre otras identidades (Rokkan y Urwin, 1982: 8-9). En Quito, Guayaquil y Cuenca
predomin la membresa espacial. Cuando se hablade estos tres centros,porlo tanto,
nonos estamos refiriendo acentros metropolitanos a secas, sino acomunidades unidas
por relaciones de parentesco, por lazos de cultura y por una memoriacolectiva.
En nuestra opinin, el "policentrismo" de un lado,y la "membresa espaciar'
de otro, no, permiten comprender -en gran parte-Ia rivalidad y la animadversin que
los centros departamentales sintieron anteel desarrollo del poder central.
.Pero regresemos ahora a los ministros de lo Interior de la primera adrninistracin de Flores. Como ya hemos dicho anteriormente, para impulsar la causa de un
eslado unitario. estos ministros fueron ardientes partidarios de la divisin provincial
(Interior. 1831; Interior 1835). Esta presin surti un primer efecto en la Constitucin
de 1835, en la que se abolieron los departamentos, se erigi a la provincia como la
principal unidad territorial y se someti a sus dirigentes, a los gobernadores, a la
autoridad del poder Ejecutivo (Trabucco,1975: 64; Interior, 1835). La abolicin del
departamento, empero, solo se sinti en ciertas actividades del Ministerio de lo
Interior. Asuntoselectorales y religiosos. por ejemplo, quedaron todavaen manosde
entidades de rangodepartamental. Lo mismo sucedi con las actividades pertinentes
al Ministerio de Hacienda y al de Guerra y Marina.
La presin en pro de un unitarismo efectivo toma nuevo mpetu durante la

segunda administracin del general Flores. En efecto, con la Constitucin de 1843,

que es obra suya. el se propone erradicar los grandes y pequeos "localismos". Con
este fin transforma a la provincia en la institucin mediadora entre centro y periferia.
Por un lado. a ella se le da control de un rgimen municipal drsticamente reducido.
Por el otro, la provincia queda bajo la direccin directa del poder Ejecutivo (Trabucro.
1975: 89-90). Esta es la famosa Carta de la Esclavitud que, al qncrcr hacer realidad
la idea de un estado rgidamente unitario, se granje el rechazo general de la poblacin
ecuatoriana.
Con la Revolucin de Marzo en 1845 subi al poder una nueva fitc poltica
y administrativa, los "marcistas", quienes gobernaron al pas hasta 1859. Ami-Floreanista . . empedernidos, los nuevos lderes (Roca, 1845-1849: Noboa. 18='0-1 8=, 1:
Urvina, 1851-1856: Robles, 1856-1859) se propusieron desmantelar el unitarismo
vertical, "monrquico", que Flores haha logrado implantar con la Constitucin ck184~. En este esfuerzo fueron apoyados por liberales colombianos que huhicudo-c
instalado en el Ecuador se dedicaron a propagar las ideas fcdcralixras (Tobar Donoso.
1937: 229; Malo, 1940: 165; Mora, 1959: 26), A pesar de ello, lo, rnarcisuc- uo se
decidieron en favor de un estado federal, y se inclinaron ms bien por un uuiran-auo
difuso, es decir, un estado unitario que permitiera una buena dosis de- autonoma a su:'.
subdivisiones polticas. Consecuentes con este punto de vista, se pronunciaron en
favor de una provincia menos sujeta a las directivas del Ejecutivo t lmcnor, IK-46;
Interior, 1857; Interior, 1858),
El programa "marcista" se convirti poco a poco en ley de la repblica en las
constituciones de 1845, 1850, 1852, Ymuy particulannenre en la de ] X61 (Trabuccn.
1975: 114, 143, 170, 201). Curiosamente esta ltima constitucin no es conxidcrada
por la historiografa ecuatoriana como marcista, sino como "garciuna". es decir. corno
un instrumento legal que pertenece al periodo siguiente, cUYlJ orientacin poltica fuc
muy diversa. La verdad es que esta constitucin en 10que a divisin poltica se refiere
fue de amplia inspiracin federal. En efecto, aunque se mantuvo el estado unitario este
garantiz una gran autonoma a los poderes locales, Su artculo 95, por ejemplo,
dispuso que los Gobernadores provinciales no fueran directamente nombrados por el
ejecutivo sino elegidos por sufragio directo y secreto, "debieudo.. formarse p01" las
Juntas provinciales una tema de lasque hayan obtenido mayor nmero de votos, la que
se elevar al ejecutivo para que elija sin salir de ella". Adems. como veremos mtis
detenidamente en la seccin siguiente, esta constitucin puso en pie cl rgimen
secciona] ms autnomo en todo el siglo XIX, sistema que involucr a las provincias,
a los cantones y hasta a las parroquias (Trabucco. 1975: lOI),
En completo desacuerdo con las tendencias "federalistas" de los murcistas y
de aquellos artculos de la Constitucin de 1861 que se inspiraron en sus ideas, Garca
Moreno, el nuevo Presidente del Ecuador, inici un perodo (Garcfa Moreno, I8 11865, Carrin. 1865-67; Garcia Moreno, 1869-1875) durante el cual se regres a las
ideas unitarisias verticales de la segunda administracin de rolares, Alarmado con lo
prescrito por la Constitucin de 1861 respecto a la autonoma del rgimen interior,

364
Garca Moreno comenz su gobierno insertando al fin deestaconstitucin la siguiente
disposicin transitoria: "Art, 137.- En este primer periodo constitucional los Gobernadores de las provincias sern de libre nombramiento del Poder Ejecutivo" (Trabucco,1975: 205). De este modo Garca Moreno quiso ganar tiempo para preparar su
defensa del estado unitario fuerte.
Esta preocupacin explica la febril campaa que Garca Moreno desat tanto
contrae) departamento que informalmente todava subsista,como contra la provincia

semi autnoma. Estacampaa, empero,no hasido todava adecuadamente caracterizada. Segn Cevallos Garca, por ejemplo, Garca Moreno se propuso:
distribuir el orden administrativo y el judicial por todo el territorio, no en
teora,sino en los hechos, en vez de seguir conservndolos encerrados en tres
ncleos oficiales propensos a la concentracin, dado el tamao material de los
Departamentos yel nmero de accidentes geogrficos que tomaban poltica-

mente inaccesibles a las capitalescuando se las miraba desdeel agro,o a los

campos cuando se los miraba desde las urbes. Acrecentando el nmero de
provincias se aumentaba el nmero decapitalesy, porconsiguiente.ciudades
y campos se acercaban poltica, fiscal y administrativamente. Es decir se
lograba la integracin territorial, ms necesaria en esos aos de invasiones
reales o amenazantes (Cevallos Garca, 1978: 85).
En realidad, Garca Moreno no fue el defensor de la provincia a secas. La

provincia que l busc deba estarfirmemente sujeta al controldel ejecutivo.

Terminada laprimera administracin garciana.en 1865, ladisposicintransitoria fue anulada y el artculo 95 de la Constitucin de 1861 entr en vigencia. Como

contemporneamente se manifestun creciente antagonismo de parte de los poderes

regionales y locales contra el poder central (Interior, 1865), Garca Moreno y sus

colaboradores creyeron encontrar en este fenmeno evidencia de las consecuencias

anarquizantes de la Constitucin semi-federalista. No pudieron hacer nada por ese
entonces, perounosaos ms tarde aprovecharon de lacrisispolticade 1869 para dar
un golpe de estado y para convocar una Asamblea Constituyente, cuya misin
fundamental fue la de establecer un estado rgidamente unitario y de esta forma

institucionalizar el poderestatal a lo largo del territorio nacional.

La Asamblea Constituyente, conformada en su gran mayora porlos correligionarios de Garca Moreno, redact una nueva constitucin, la de 1869. De este
modo culmin lacampaa que este poltico haba lanzado diez aos antes.Enefecto,
la nuevaconstitucin, en primer lugar, otorgal Ejecutivo la prerrogativa de "Nornbrar y remover libremente a... los Gobernadores, Jefes Polticos y Tenientes parroquiales" (Trabucco,1975: 220); en segundo lugar, hizo de la provincia sujeta direclamente al poder central la unidad fundamental en la divisin territorial del pas (Idem,
224). Con la Constitucin de 1869, pues, ms que con la de 1843, el estado ecuatoriano

fue unitario no slo en el papel sino en los hechos.

La reaccin contra la Carta Negra, como fue llamada la con.. . rinn-ion

garciana, fue intensa. Esta provino de Jos poderes regionales y locales (Interior. 1H71;
Interior. 1R73). La ms fuerte. claro est, se origin en los primeros, en cuyo seno
renacieron nuevamente las ideas federalistas. Mientras Garca Moreno estuvo en el
poder, su sistema de control rgido y violento no permiti una movilizacin poltica.
Poco despus de su asesinato en 1875, empero, Guayaquil y Cuenca se lanzaron a la
contienda en pos de la reactivacin de la Constitucin de 1R61 o de un arreglo poltico

semejante.
Despus de la desaparicin de Garca Moreno. la bsqueda de un mocho
vivendi entre los simpatizantes de las ideas unitarias y los de las federalistas se
extendi por unos diez aos ms. En este contexto se reunieron dos Coustituycntcs,
una en 1878 y atraen 1883. En ambas tuvieron un rol prominente las ideas federalistas.
a tal punto que en la ltima un nmero importante de representantes de los poderes
regionales plantearon la necesidad de adoptar un estado federal (Le Gouhir.J'B, vol.
,:L 211). Al final se impuso nuevamente el unitarismo. Conscientes de la naturaleza
policntrica del pas. como tambin del hecho de que estos centros tenan su personalidad propia. los legisladores llegaron finalmente a convencerse de que lo que faltaba en el Ecuador de ese entonces no eran ms subdivisiones sino un mayor nmcru
de enlaces polticos de carcter centrpeto.
Los arquitectos de la Constitucin de ISS3 buscaron un lugar intenucdo
entre el unitarismo vertical y rgido de Garca Moreno y el unitarismo difuso de b
Constitucin de l Sf . En el rgimen interior se acept definitivamente la primaca de
la provincia dependiente. es decir. sujeta al ejecutivo. Por otro lado, se restringi
considerablemente la autoridad presidencial comparada con la Constitucin de l H6lj.
poro no tanto como se haba hecho en la de IR61 (Horja. 1~50, vol. 11I: ,SS).
Es un lugar comn en la historiografa ecuatoriana mantener que el poder
central en el Ecuador se consolida Jurante la poca gurciana r Aya!a. 19H2: 122). l-n
vista de lo que hemos dicho en este acpite, nos parece que resulta de mayor
conformidad con los hechos decir que el estado ecuatoriano comienza a afianzarse
cuando encuentra un lugar intermedio entre dos posiciones extremas a saber, la
Constitucin de 1861 y la Constitucin de lR69, Como acabamos de indicar, esto
sucede en 18R\ cuando el estado ecuatoriano se dcf'irre de una VCl. por todas como un
estado unitario.
('.Qu significado tiene el debate entre unituristas y Icdcralistas y entre
uuitarixras fuertes y unitaristas difusos en trminos de la penetracin poltica? En
primer lugar, demuestra quedesde muy temprano el poder central hilO un esfucrvo
sostenido por penetrar la periferia y por controlarla polticamente. La Constitucin
floreana de 184.3 es un ejemplo conspicuo de este esfuerzo. En segundo lugar. e.. . t
claro que los poderes regionales y locales resistieron este proceso utilizando, entre
otros elementos, el ideario federalista. Las Constituyentes de 1H61, 1S7X y IHH]
ilustran esta tendencia. En tercer lugar- entre loo;, aos lR76 y IR.\;4)e elabora un
compromiso que sigue vigente hasta hoy en da. Con el triunfo ckfinuivo del estado

366
unitario se institucionaliz una estructura de poder que finalmente tuvo un alcance
nacional.
2.

El problema administrativo:
Centralistas contra Deseentralistas
Uno de los atributos del estado como institucin es su capacidad de diferen-

ciarsucontrolsobresu territorio nacionala travs de institucionesadministrativas que

tienen la autoridad de extraer sistemticamente recursossociales, que estn en manos
de funcionarios con algn grado de profesionalizacin y que estn sujetas a alguna
forma de control central. Enel caso ecuatoriano estas instituciones se desarrollaron
muy lentamente. Las razones fueron mltiples, siendo las ms impontantes la pobreza
del erario, la necesidad de utilizar todos los medios disponibles para mantener el orden

social constantemente amenazado y la falta de un personal entrenado. Ante esta

situacinel podercentralecuatoriano se vio en el caso de reconocera una institucin
corporativa, el municipio, la capacidad de regular una serie de actividades como las
relaciones de trabajo, las de represin Y. en menor grado, muchas otras (Ayala, 1991:
75-85). Solamente despus de la Revolucin Liberal el poder central pudo recobrar a
travs de instituciones administrativas especializadas la capacidad de regular estas
actividadesen trminos nacionales. Mientras tanto,no vio con indiferencia la gestin
muncipal y trat de controlarla. unas veces ms, otras menos, vaivn que fue la
expresin de un gran debate entrelas lites polticas nacionales respecto a la relativa
autonoma de la institucin municipal y, en trminos ms generales, respecto al
sistema administrativo mas idneo para un pas como el Ecuador.
El conflicto entrecentralistas y descentralistas fue muchoms intenso queel
de unitaristas contra federalistas. Mientras los primeros quisieron dar al traste, o por
lo menos reducir drsticamente, la autonoma municipal e imponer un sistema
administrativo centralizado; los segundos defendieron esta autonoma y propugnaron
un sistema administrativo descentralizado. Este debate, claro est, puedeseranalizado

desde varios puntos de vista. Hemos escogido hacerlo a travs de un recuento de la

suerte que le cupo al municipio entre 1830 y 1895 porque esto nos permite hacer dos
cosas simultneamente. Por un lado, este tema hecha luz sobre la cuestin de la
penetracin administrativa, quees el asunto quenos concierne en este acpite. Porel

otro, es un tema que debe estudiarse para una comprensin mejordel conflictoentre
centro y periferia en el Ecuador decimonnico.
Desprovisto de recursos, el municipio languideci durante la primera dcada
republicana. Luego vino la Constitucin floreana de 1843 que 10aboli. Discpulo del

centralismo bolivariano, Flores consider queel municipio notenarazn de existencia porserun rezago de la colonia (Interior, 1843). En su lugar se cre, como ya hemos
vistoenel acpite anterior, unConsejocompuesto de ciudadanos honrados e independientes por su propiedad o medios de subsistencia, nombrados por el Poder Ejecutivo,
para auxiliar al Gobernador y para ejercer otras funciones a nivel local (Trabucco,

367
1975: 90). Este centralismo se extendi a toda la administracin interior, la que qued
en manos de Gobernadores (provincias), corregidores (cantones) y tenientes (parroquas), todos los cuales fueron considerados como agentes directos y naturales del
Poder Ejecutivo (Trabucco. 1975: 89),
Las medidas de Flores se contrapusieron a la corriente de opinin dominante
en esos aos. Para mucha gente, particularmente para la pueblerina. el centralismo era
incompatible con un orden de cosas republicano (Malo, ] 940: 141). En estas circunstanelas la abolicin del municipio no fue bien recibida y fue una de las razones de la
Revolucin Marcista en 1845. Tradicionalmente este evento ha sido considerado por
la historiografa ecuatoriana exclusivamente como una expresin nacionalista, provocada por la preeminencia de tropas y lites extranjeras en el manejo de la cosa pblica
durante las administraciones de Flores y Rocafuerte. El ltimo trabajo de Van Aken.
empero, demuestra claramente que este levantamiento fue tambin localis!a, popular
y republicano (Van Aken, 1989: 196-201),
Tal vez la mejor prueba de la importancia del espritu localisra de 1X45 se
encuentra en las medidas de los nuevos gobernantes. En efecto, los marcisras no solo
restablecieron el rgimen municipal sino que tambin Joampliaron (Trabucco, 1975:
117). Hast.a 1843, cuando el municipio fue abolido, esta institucin solo haba existido
a nivel provincial. En las Constituciones marcistas de 1R45 Y 1851 se reorganizaron
los municipios provinciales y se crearon adems los cantonales. confiriendo as. segn
el entonces Ministro de 10Interior, "a todas las fracciones del territorio el derecho de
ser regidos por sus propios hijos" (Interior, 1846),
Otro factor que contribuy al desarrollo de los municipios durante el perodo
marcista. fue la creciente incorporacin de las economas regionales a la economa
mundial. Entre 1830 y mediados de la dcada de los 50, excepto en cl caso de
Guayaquil, el estado de las rentas de los municipios ecuatorianos fue francamente
deplorable (Interior, 1848; Interior, 1849; Interior, 1854; Interior, 1857). A finales de
esta dcada, empero, se comenz a sentir una ligera mejora. Era el efecto de un alza
en las exportaciones de cacao, sombreros de paja toquilla, cascarilla y cueros,"
La reactivacin de la vida material fortaleci al municipio como institucin
administrativa. En primer lugar, tuvo que reorganizarse para poder desplegar iniciativas en loque se refiere a asuntos econmicos locales. En segundo lugar, adquiri una
responsabilidad poltica importante, En efecto.el inicio de la economa de exportacin
trajo consigo un creciente inters por obras pblicas y una paulatina revalorizacin de
las propiedades. Esto, a su vez, aument la necesidad de disponer de una mano de obra
deil y barata. El que se encargo de proveer esta mano de obra fue el municipio, cosa

El proceso de la incorporacin de las economas regionales ecuatorianas a la economa mundial se

puede seguir paso a paso en los informes consulares Franceses, Britnicos y Belgas. Vcr Informe
Consular Francs Paits commcrciaux. No, 4,1853-1856; Informe Consular Bruanico, 1H56: Informe
Consular Britnico, IR57: Informe. Consular Brtnico, 1851\; lnformc Consular Brtranico, 1l{62;e
Informe Consular Belga, Recueil Consulairc. 1856.

368

que lo hizo en granparteutilizandoa la poblacinindgena.Ahora bien, como se sabe,

durante la colonia, la administracin de esta fuerza de trabajo estuvo a cargo de la
corona, de sus burcratas y de las autoridades tnicas. Con el advenimiento de la
repblica, empero, el aparato estatalencargado de administrar esta relaeinse redujo
y se deterior mucho. A partir de los aos 50, este vaco fue llenado paulatinamente

por las autoridades municipales, las que. gracias en parte a sus nuevas necesidades
econmicas,se convirtieron en las administradoras efectivas de las relaciones hispano-indgenas (Ayala, 1991: 84-85; Ramn, 1989: 31).
Pese a la creciente importancia de los municipios durante las administraciones rnarcistas, no se pudieron sistematizar lasrelaciones entre estasinstituciones yel
poder central. Esto se debi a la ambigedad, por no decir confusin, creada por los

marcistas respecto a la organizacin poltica y administrativa del estado. Como ya

hemos indicado en la seccin precedente. estas lites polticas se pronunciaron en
favorde un estado unitario. En lo quese refiere a la administracin pblica, primero
propugnaron una organizacin descentralizada (Interior, 1857; Interior, 1858). En los

hechos, para complicar an ms las cosas, se condujeron como centralistas fuertes

(Malo, 1940: 218).

Elprimer granesfuerzo para organizar la institucin municipal en suconjunto

se realiza en la Constitucin de 1861 yen la Ley de Rgimen Municipal de ese mismo
ao. Lasprincipales novedades de estos instrumentos legales fueron dos. Primero, se
crearon municipios a tres niveles simultneamente: el provincial, cantonal y parroquial. Puesto que esta entidad en los aos 50 solo existi en las provincias y en los
cantones, esto signific una extensin importante de la institucin a lo largo del pas.
Segundo, se ampli significativamente la participacin popular. Hasta ese entonces,
el sistema de designacin de los personeros municipales se haba hecho por medio del
sufragio popular indirecto. De acuerdo a las reformas de 1861, en cambio, los miem-

bros de los municipios parroquiales, cantonales y provinciales deban serelegidos en

forma secreta y directa (Trabucco,I975, 201; Coleccin de Leyes y Decretos,1864:
177-203).
Estas medidas claramente descentralizadoras fueron reforzadas por otras

concernientes a la designacin de las autoridades provinciales, cantonales y parroquiales. En nuestra discusin del debate entre unitarios y federalistas vimos como la
Constitucin de 1861 redujo las atribuciones presidenciales al determinar que el voto
interviniera en el nombramiento de los gobernadores. EstaConstitucin fue todava
ms drstica en lo que se refiere a la designacin de las autoridades cantonales y
parroquiales. Mientras en el caso de los gobernadores el ejecutivo se vea obligado a
escoger de una tema sin salirse de ella, enel caso de los Jefes y Tenientes Polticos tuvo
que aceptar sin participacin alguna el resultado del sufragio popular secreto y directo
(lbid).
Terminada la Convencin de 1861 y yaen posesin del poder, Garca Moreno

y sus ministros protestaron contra la descentralizacin del rgimen municipal. En

1863, por ejemplo, el Ministro del Interior se quejaba de que la emancipacin de las

municipalidades no haba dado los beneficios que sus defensores esperaban (Interior.
1S63). Dos aos nuis tarde. un nuevo Ministro escriba que los municipios continuaban funcionando mal y anunciaba que se haba establecido un profundo desacuerdo
entre el rgimen secciona! y el poder central (Interior. 1865; Ordez, 19~2: 25).
Puesto que este conflicto creca da a da. Garca Moreno pidi al Congreso de 186)
que restableciera la armona "suprimiendo el forzoso antagonismo de autoridades
independientes. creado por nuestro funesto rgimen municipal. y restituyendo al Jefe
del Estado la necesaria libertad de elegir y reemplazara los agentes que han de ejecutar
sus ordenes" (Pl it, 1923, vol. 2: 302). Evidentemente nada se hizo al respecto. puesto
que dos aos ms tarde el Ministro de lo Interior informaba al Congreso qL1C el
conflicto haba empeorado an ms (Interior, 1867).
Sobre los mviles de! golpe de estado que Garca Moreno dirigi en 1R69 no
se ha ahondado mucho (Cevallos Garcia, 1964: 365). Aunque tampoco hemos podido
hacerlo nosotros, tenemos el convencimiento, como ya lo hemos sugerido anteriormente. que el conflicto entre el poder central y los poderes municipales tuvo un rol importante. Por eso creemos que cuando Garcia Moreno.en su Mensaje a la Ccnsrtuycnte de 1869,hahlde"... investir a la autoridad pblica de la fuerza suficiente para resistir a los embates de la anarqua ... ". se estaba refiriendo, ms que a las refriegas electorales por las que acababa de pasar. al enconado y sostenido conflicto que su primer
gobierno haba afrontado con los poderes municipales y que se haba prolongado u b~
administraciones siguientes (Plit, 1923, vol. 2: 3 J 8).
La Constitucin de 1R69, a diferencia de la de IR6l, reflej sin compromisos
las ideas garcianas. Entre otras cosas. en ella Garca Moreno pudo finalmente implementar su proyecto de administracin fuertemente centralista. Suprimi los muuicipios a nivel provincial y parroquial, dejando en pie solo los cantonales. Adems.
otorg al ejecutivo el derecho ele elegir libremente a los gobernadores, a los jefes poliricos y a los tenientes parroquiales. Por fin. en sendos decretos estableci que las
municipalidades pagaran el sueldo del jefe poltico (Leyes y Decretos. J R69: 401) Y
que ningn acuerdo municipal se llevara a efecto sin la aprobacin del gobernador de
la provincia. autoridad designada directamente por el Presidente (Ibid: 402).
Este es el famoso centralismo garciuno. centralismo que aument an ms
como consecuencia de otras medidas administrativas que afectaron el manejo de las
municipalidades. La ms importante, sin duda. tuvo que ver con el impuesto subsidiarlo. Afanado por atravesar el pas con vas de comunicacin, Garca Moreno dispuso
que este impuesto, que era una de las rentas ms importantes de los municipios. fuera
urlizado en obras viales de rango regional y nacional mas que local (Ordcz. 1922:
56,64,69, 134, In, 21 R; Interior, lR75).
En estas circunstancias no debe sorprendernos que las municipalidades S~
sintieran gravemente interferidas y que sus personeros comenzaran a hablar de tirana
en voz alta. Como esta reaccin se generaliz por el pas, funcionarios del gobicmn
salieron en defensa del centralismo garciano. En t 875. porejemplo. el gobernador del
Azuay defenda la Constitucin de 1869 porque, segn l. con este instrumento legal

370
se haba "establecido entre el Gobierno y el pueblo el equilibrio de fuerzas, necesario
para que aquel no se convierta en despotismo yeste en anarqua. Verdad es que, atentos
a los hbitos y al ejemplo de lo que a este respecto pasa en otras naciones, pudiera
creerse que la tirana es el distintivo de nuestro Gobierno; pero la realidad es muy distinta, y ella se descubre desde que se observa que la libertad no tiene aqu otra restriccin, que paraobrarel mal, yque las garantas constitucionales concedidas a los ciudadanos no son letras muertas" (Interior, 1875: Informe del Gobernador del Azuay).
Asesinado Garca Moreno en 1875 y derrocado Borre ro al ao siguiente por
no haber tomado las medidas necesarias para reformar el estado garciano, se estableci
en el poder el General Veintcmilla, con el decidido apoyo de los antiguos marcistas
(Murillo, 1946: 126). En estas circunstancias era de esperarse una reaccin pendular
en la direccin de la descentralizacin. cosa que sucedi solo en parte. La Constitucin
de 1878 y la ley de Rgimen Municipal de ese mismo ao fijaron los municipios
principalmente a nivel cantonal, pero se dej abierta la posibilidad para que las
provincias que tuvieran los recursos necesarios pudieran organizar "cmaras provinciales" o municipios provinciales. En lo que se refiere a las relaciones entre poder
central y poderes locales se busc un equilibrio. Mientras en la nueva constitucin se
estipul que: "No se ejecutarn los acuerdos municipales en todo lo que se oponga a
la Constitucin o a las leyes" (Trabucco, 1975: 255),en la Ley de Rgimen Municipal
se estableci que es responsabilidad del Jefe Poltico "vigilar que las autoridades
nacionales no disminuyan ni embaracen la accin del rgimen municipal ... " (Ley de
Rgimen Municipal, 1879: 13).
En la prctica, el conflicto entre poder central y las municipalidades no
disminuy gran cosa. La Ley de Rgimen Municipal de 1878 habia devuelto a los
municipios la contribucin subsidiaria que Garca Moreno haba utilizado para fines
extra locales. Pero Veintemilla no respet la nueva disposicin y centraliz este
impuesto, privando as a las municipalidades del recurso ms inmediato para obras
pblicas y otras necesidades locales (Interior, 1888).
En los aos 80 yen los 90 el debate entre centralistas y dcscentralistas se
inclin en favor de los segundos. Las administraciones de este perodo, los progresistas, de forma similar a los marcistas veinte aos atrs, quisieron combinar un estado
unitario con una descentralizacin administrativa. En la practiea, empero, tal eomo los
rnarcistas. segn feliz expresin de Ayala, fueron decididamente "ejecutivistas"
(Ayala, 1982: 191). En estas circunstancias el conflicto entre municipalidades y poder
central sigui adelante (Interior, 1887: Interior 1892; Interior, 1894). Los jetes
polticos frecuentemente cuestionaron las atribuciones de los coneejos municipales
para imponer impuestos locales. Tambin fueron razones de discordia la formaein de
los presupuestos anuales y la interpretacin de las reglas que gobernaron la eomposicin del municipio. Durante todo el perodo en cuestin los municipios pidieron ms
atribuciones legislativas y ejecutivas sin resultado alguno, pues, pese a su retrica en
favor de la descentralizacin, el estado no se atrevi a hacer concesiones por temor de
perder el control que haba logrado establecer sobre el territorio nacional, control que

.171
despus de tantos aos segua siendo muy tenue (Interior. 1XHO; Interior 1bX6: Interior. 1887; Interior, 1892; Interior, 1894).
De la descripcin que hemos hecho del conflicto entre centralistas y de .s ccntralisras entre 1830 y 1R95, se puede ver que el proceso de penetracin administrativa

no fue fcil. Las dificultades que el estado tuvo que afrontar fueron m ltiplcs. De-sprovisto de fondos y recursos humanos para diferenciar su control sobre el territorio
nacional por su cuenta, el estado reconoci al municipio la capacidad de regular ciertas
actividades. como las relaciones de trabajo, que debieron haber sido de su incumbencia. Por eso mismo quizo controlarlo. El municipio empero se defendi, panicularmente a partir de los aos 50. As se enardeci el debate entre centralistas y dc sccntralistas y el conflicto entre las municipalidades y el poder central.
A ms de la fu11 a de recursos econmicos y humanos, hu bo otra razn que hizo
difcil la victoria del estado sobre las municipalidades. El punto de avance de- la
poblacin hispano-mestiza sobre el espacio indgena fue la parroquia rurnt. avance
que solo se consolidaba cuando sta se con verta en cantn o municipalidad. cs decir.
cuando un nmero suficiente de blancos-mestizos se establecan pcnuancmcmcntc ('B
un lugar determinado. El municipio, entonces. en su manifestacin rural. fue la "fronlera interna' de la sociedad ecuatoriana (Ayala. ] 991: 84). Consciente de la importancia de estos puestos de avanzada, el estado nunca quiso atarle las manos. Al contrario,
cuando se trat de la penetracin de las sociedades indias el poder central y los poderes
locales hicieron causa comn, El conflicto entre centro y periferia. entonces. fue
entrecruzado por el conflicto entre el mundo hispano y el mundo indgena. conflicto
que en una sociedad monista como la ecuatoriana tuvo una importancia fundamental.
Es hora de resumir lo que hemos dicho respecto a la penetracin poliuc.r y a
la administrativa en el Ecuador entre l H30Y1~95. i.Tuvo el poder central xito en sus
esfuerzos en estos dos sentidos?
En lo que se refiere al primer punto, el triunfo del estado unitario en I ~~3
signific la institucionalizacin de la autoridad estatal a nivel nacional. Durante el
siglo XIX el estado ecuatoriano fue desconocido y corri el riesgo de desaparecer
cinco veces; en l ~35, 1845, 1859, 1~76 Y l ~83. i\ partir de esta fecha experimentara
muchas crisis pero nunca de la envergadura de las que hemos mencionado. Lo que
demuestra que algo definitivo sucedi en 1883. Esto no quiere decir, empero, que en
los aos 80 se consolid un sistema de dominacin social con un alcance nacional.
Corno ya hemos indicado anteriormente. ('sic fenmeno slo se dar ms tarde en las
dos primeras dcadas del siglo XX.
Pasando a la penetracin administrativa, este proce . . o, aunque menos dranuitico que el de penetracin poltica. fue muy conflictivo y no se resolvi durante el
perodo que nos concierne. El hecho es que la capacidad del estado para diferenciar
su control sobre la periferia ecuatoriana fue obstaculizada no solo por su falta de
recursos sino tambin porque tuvo que enfrentarse con una sociedad seriamente
fragmentada. Un indicador de esta fragmentacin fue la constitucin y desarrollo de
los poderes regionales y locales, los que resistieron sb.rcmticamcntc ('1 avance del

372

poder central. Al respecto vale la pena subrayar que la incorporacin de las economas
ecuatorianas a la economa mundialen los aos 50, lejos de disminuir la fragmentacin
del pas. la acrecent. pues gracias a ella los poderes regionales y hasta locales
dispusieron de medios para resistir la penetracin estatal. Candentes de esta situacin,
las lites nacionales ecuatorianas dieron mucho ms valoren sus gestiones en pro de
la integracin nacional a la dimensin normativa que a la administrativa. Se crey con
mucha razn que para integrar al pas, a falta de poder material, se poda y deba utilizar
el poder de las normas. de las ideas y de la utopa. Como veremos a continuacin, el
estado ecuatoriano tuvo mejor suerte en el desempeo de esta segunda tarea.

11. EL PROCESO DE LA HOMOGENEIZACION

NORMATIVA,1830-1895
Uno de los deberes del estado es el de forjar la cohesin social y la identidad
nacional de una sociedad por intermedio de leyes, constituciones, smbolos, mitos y
utopas. En el siglo XIX el estado ecuatoriano utiliz todos estos instrumentos en su
afn de homogeneizar una sociedad fragmentada en trminos geogrficos, econmicos, sociales, culturales, tnicos y polticos. Este es un tema, claro esta, que merecera
todo un libro. En un ensayo como el presente, empero, tenemos necesariamente que
reducir el enfoque. Lo que nos proponemos hacer en este acpite es ilustrar el proceso
de homogeneizacin normativa en el Ecuador decimonnico, centrndonos en la
manera como los varios gobiernos utilizaron la idea de "repblica" para poner las bases de cohesin social y de una identidad colectiva.
L

La "Repblica" como mito fundador y como utopa

El trmino "repblica" en la historia ecuatoriana, como bien se sabe. no fue

una invencin de la Independencia. Ya existi durante la colonia en varias acepciones.
La principal, claroest, fue la de las "dos repblicas", que separ legalmente al mundo
hispano del mundo indgena (Phelan, 1967: 58), El trmino repblica adquiere nuevos
significados a partir de 1R12. En el contexto de la Independencia fue a la vez un mito
fundador (Landzuri, 1989:113-115) y una utopa (Saint-Geours y Demlas 1988:
91) y en ambos casos cumpli una funcin aglutinante.
Como mito fundador, la repblica se refiri a la revolucin independentista
como un hecho anti-colonial. Es decir.al contrario de laque sucedi en Francia.donde
el republicanismo tuvo que ver con una oposicin de clase, en la Amrica Latina y en
el caso concreto del Ecuador el republicanismo signific la oposicin nacin contra
imperio. De este modo la repblica fue una especie de partida de nacimiento de los
pueblos latinoamericanos y, como tal, enfatiz el aspecto unitario ms que los
contlictos internos de las nuevas nacionalidades.
Como utopa, la repblica postul un imaginario poltico, legal y social,

basado cilios principios de libertad y de igualdad. La funcin de este irnaginario fue

el de inspirar y guiar la construccin de un nuevo orden social que con el tiempo
reemplazara al orden jerrquico de [a colonia.
Ahora bien, de estos dos significados del trmino repblica. el primero se
erosion con el tiempo. Como dice Malo, al contrario dc lo que sucedi en los Estados
Unidos. donde no hubo ms que una sola constitucin, en el Ecuador las conuuuas
revoluciones y las numerosas ccnstiruciones que se redactaron con el fin de legalizarlas ofuscaron y desvalorizaron la memoria colectiva del hecho independentista

(Malo,1940: 194).
No sucedi lo mismo con el segundo sentido de repblica. el de utopa, que
ms hien prosper con el pasar de los anos. Nadie crey en verdad que con la
Independencia surgira un nuevo orden social automticamente. Al contrario. huho
conciencia de que el camino sera largo y difcil. Se discutieron internunalilcrucnrc
los medios, los instrumentos y las estrategias necesarias pura cstu empresa y respecto
a estos puntos hubo muchas diferencias. Pero lo que rara vez se puso en tela eh: juicio
fue la meta final articulada en el "imaginario republicano", La soberana del pueblo.
la representacin poltica, la separacin de los poderes, las libertades individua!c . . , la
igualdad unte la ley, los derechos del hombre: estos y otros principios se const ituve-ron
en un horizonte vital, tanto de los unitarios como de los federalistas, de 10:-; ceruralistax
corno de los dcsccmralistas. de Jos liberales y de los conservadores, de los serranos y
de Jos costeos, de los de abajo y de los de arriba. Nuevamente, el republicanismo 110
fue el estandarte de una clase como en Europa, sino la bandera de- lodos, en
determinados momentos hasta de los indios (Buxhnel! y Macaulay.Ivxx: 12: Van

Akcn, 1989: 1-4.16.1-164.167-170).

Fue esta segunda idea de repblica, la de repblica como utopa, JiJ que el
estado ecuatoriano y las lites politicus nacionales utilizaron con rns o 1110110'-;
entusiasmo como un instrumento de integracin nacional durante [a mayor parte del
siglo XIX. Vista desde esta perspectiva, la idea de repblica se manifiesta en tres
maneras. En un primer momento (1 R30-1845) se presenta como un ideal poluicojurdico, En un segundo perodo (l845-IR61) se expresa como un ideal econmicosocial, Por fin. el1 una tercera etapa (IR61-l875) se transforma en un ideal ticoreligioso. Concluiremos nuestro anlisis del proceso de homogencizacinnonnuuva
haciendo un breve anlisis de los anos 80 durante los cuales se produjo un rechazo al
pensamiento utpico, Cansados de luchas ideolgicas. los Progresistas SL dedicaron
a resolver problemas concretos e inmediatos, creando as un vaco que solo sed
colmado por la normaiividad de la Revolucin de [89:".

2.

La Repblica como utopa jurdica y poltica, 1830-1845

Al inicio de la vida independiente, la gran preocupacin de las l itc . . politicas

nacionales fue la implantacin de la repblica a nivel del estado. Fn 10\ primeros 15
anos se redactaron tres consr itucioncs (18~O. 1835 y 1~.f.'). las que pusieron las bases

374
de este proyecto (Borja, 1950: vol. 3: 313), Inclusive la ltima, la de 1843, conocida
y vilipendiada como monarquizante, no dej por eso de ser republicana (Borja, 1950,
vol. 3: 341-347; Van Aken, 1989; 190), Los principios fundamentales que se institucionalizaron durante el periodo en cuestin fueron: el de soberana. residente ora en
el estado ora en la nacin, el de sufragio popular como mtodo para designar a los
rganos estatales, el de la separacin de los poderes, el del presidencialismo. el de
gobierno responsable y alternativo, y el de las garantas civiles, El proyecto republicano en el Ecuador en su forma inicial quiso conciliar el principio de libertad con el
de autoridad y, por lo tanto, tuvo un corte netamente jurdico y poltico.
Ahora bien, se ha dicho hasta el cansancio que este republicanismo se qued
en el papel y que solo fue utilizado por las lites polticas de ese entonces para vendar
los ojos de los flamantes ciudadanos ecuatorianos, los que continuaron viviendo en un
orden poltico colonial "de facto". Un examen detenido del perodo no ratifica esta
caracterizacin. Por lo general, en el mundo de los hechos, ni los gobernantes se
dedicaron a engaar al pueblo, ni el pueblo se dej llevar de las narices. Lo que nos
proponernos hacer a continuacin es relatara breves rasgos cmo en la primera dcada
de vida independiente los gobiernos ecuatorianos trataron seriamente de convertir en
realidad la utopa republicana concebida como un ideal jurdico y poltico. Es verdad
que a principios de la dcada siguiente este esfuerzo perdi su mpetu. Esto no basta,
empero, para enjuiciar adversamente lodo el perodo.
La primera administracin de Flores (1830- I 834) ha sido generalmente vista
como carente de ideas y de capacidad administrativa. En la medida que tuvo contenido
poltico, se cree que este provino del grupo social por el que Flores fue adoptado, es
decir, los terratenientes serranos, particularmente los quiteos. Tambin se ha pensado que estas lites, interesadas sobre todo en reemplazar a los espaoles en el sistema
de dominacin poltica ms queen abrireste sistema a las clases populares, no tuvieron
mayor entusiasmo por veleidades republicanas.
Algunos trabajos publicados ltimamente (Van Aken, 1989; Vsconez Hurtado. 1984), empero, caracterizan diversamente al primer gobierno floreano. Segn
Van Aken, por ejemplo, aunque Flores no fue un estadista, su gestin tuvo ideas
directrices. Es verdad que euandoeste caudillo fue elegido comoel primer mandatario
ecuaroriano, tuvo muchas dudas sobre la viabilidad del sistema republicano. Sin
embargo, acept el cargo y la responsabilidad consiguiente. Siempre segn Van Aken,
Flores comprendi la gran popularidad que el republicanismo tena en el pas y crey
que era imprudente desafiarlo. En gran parte debido a esto, tanto Flores como sus
ministros dicidieron hacer la prueba, por as decir, e hicieron un esfuerzo serio por
gobernar al pas siguiendo las reglas del juego republicano (Van Aken, 1989; 59),
En lo que se refiere a la base social sobre la que se apoy el primerfloreanisrno, Van Aken tambin hace aportes interesantes. Segn l, los tcrratenientes quiteos
no constituyeron un bloque nico. Hubo los "cristianos viejos" y los "cristianos
nuevos"; mientras los primeros fueron tradicionales en poltica, los segundos fueron
rnodernizanres (Ibid: 1,8, 19), Flores se asoci con los segundos, Adems Van Aken

nos hace presente que Flores fue militar y masn y que, como tal, WV(l el apoyo del
ejrcito)' la oposicin de la Iglesia (Ibid: 45). En la medida en que la primera
administracin de Flores reflej las aspiraciones de una base social, enlonccx, esta ",e
inclin por la repblica.
En vista de lo dicho. creemos que se puede concluir afirmando LJUL', u pc s:u
de todas sus dudas. durante su primera administracin Flores hizo un esfuerzo por
articular un proyecto de gobierno inspirado en un republicanismo de corte jurdicopoltico.
Una trayectoria inversa se da en la administracin de Rocafucnc ( IX)~
l K39). Al comenzar su perodo, este mandatario fue un republicano convcncidn
(Salvador Lara. 1984: 441-463). Como tal tuvo fe en la eficacia de las leyes. Sq.'Jll ~L
en un pas tan heterogneo como el Ecuador, las leyes homogeneizaran y uniran a las
diversas razas, culturas y regiones del pas (Noboa, 1900, vol.l : Mensaje. I K:t.e;). No
pudiendo emprender esta tarea a nivel nacional, Rocafucrtc experiment con cllJ el!
su provincia natal donde suprimi cl tnburo.'
Con el paso del tiempo, sin embargo, Rocafucrtc se impacient con las regla:-del juego constitucional. llegando no solo a proponer sino a ut il i/.ar mtodos autocr.lticos (Van Akcn, 19K9: 164-65). La discrepancia entre las inxriturioucs polticas
republicanas y la realidad del pas era mucho ms grande de In que l se hahia
imaginado (Noboa. 1900, vol. 1, Mensaje. 1837). Pese a esto. se deba seguir adelante
con el experimento republicano, Se deba combatir la avaricia e indolencia de los ricos.
la ignorancia y atraso de las masas y el oportunismo sedicioso de un sector medio
compuesto por doctorzuclos y estudiantes proletarios que "trabajaban incesantemente
en turbar el orden pblico" (Ibid., Mensaje. 18}.9). Rocatucrrc comprendi IllUY
claramente que. dada la naturaleza "feudal" (es su Icrmino ) de la sociedad ecuatoriana.
solo el estado poda emprender la tarea de modcmizarla y de integrarla. Pero la
empresa se prcsenraba diffci L tan difcil que al final de su administracin. tiesa lcmado.
se sumi en un gran pesimismo (Van !\ken. 19K9: 165).
El desencanto de Rocafucrtc fue compartido por una fraccin importante de
las litcs pnliticas nacionales. A pesar de los esfuerzos de Flores primero y de Ror-a.
fuerte despus, se haba dado una seria erosin de la aururidad de los poderes pblicos.
cosa que amenazaba sumir al Ecuador en la anarquat van Akcn. 19K9: 160,. I-n c~I;'s

RCSrcdO a ('su medida Aguirrc. Ull estadista guayaqnilco que rue contcmponiuco tlc R (1(",1 1uc 1'\1..:.
escribe: "Suprirmo I; contribucin de ind:cn:J.\ en ellitoral. 1111 se sube con qu objeto pur-, Y.l c~l,lba
suprimida dc~dc 1:..1 independencia de Guayaquil. dejndola vigente en el iruunor dnl1(k ce cl'\lr;lh.1
y se connnu cobrando muchos aos ms Larde; prohibi ciertas exacciones que h,lcf,mltl:- cur.c-. c,ln
diversos objetos, abuso que tampoco se observaba en Guaynqull" (AguiITC, l'ii2: 2S7] Mf-, Llr(k
Aguirrc dice que 1:1 promulgacin de eSlOS decretos se debi a PUr1 "ostcnrnc.on" .\i(lI'.~Ia1l\(h de'
acuerdo con esta interpretacin. ;.Jo~ parece nuis convincente e11Ull'IOde Sa.ru-Gcour- y Ikln"::Ll~.
segn los cuales. Rocafucrtc e, el primer nund.u..no que -c ,lpr0H'dl(' de roda oponumclad paru
imroducrr cn el ECUI(\m Un:1 rnam-ra nJ0dCm,1 de ronccbu 1<1 pl)\fli(a, "<ubsrituycndo ... el progrnn
y los tiempos modernos ccnttula vnrcrsricin y e! f.muusrno" (Suhu.Gcour- y DCl11cl<;, ll)HX 1.\"))

376
circunstancias, a principios de los aos 40 un grupo de polticos con Flores a la cabeza
se propusieron repensar el proyecto republicano. Convencidos de que el distintivo de
la sociedad ecuatoriana era un espritu autoritario, concluyeron que la nica manera
de gobernarla y de integrarla era creando instituciones polticas compatibles con su
naturaleza. Aunque la solucin de este problema era imperiosa, no era algo que se
poda resolver a corto plazo. Es as cmo Flores, nuevamente en el poder, dedic su
segunda administracin (1839-] 845) a preparar el terreno para las reformas que l
crea necesarias (Van Aken, 1989: cap. 8 y 9).
La Constitucin de 1843 tiene que ser comprendida en este contexto. El
reforzamiento del ejecutivo, que es su caracterstica principal, ms que la expresin
de la ambicin personal de Flores o de los intereses de clase de la aristocracia serrana,
fue una reforma ideada por un grupo de polticos e idelogos liderados por Rores en
su afn por institucionalizar el principio de autoridad en circunstancias muy difciles
(Van Aken, 1989: 160-161). Cules eran estas circunstancias? Como ya hemos
dicho, se trat de una constante inestabilidad poltica cuya consecuencia ms temida
fue la prdida de la legitimidad del estado. Ante esta posibilidad, Flores se propuso
poner los cimientos de un poder central fuerte. El representante espaol en Quito
comprendi bien la situacin cuando inform a su gobierno que con la Constitucin
de 1843 Flores estaba preparando "el espritu de la nacin para el establecimiento de
un sistema de gobierno que, aunque preservaba el nombre de republicano, se acercara
lo ms posible a una monarqua constitucional" (Van Aken, 1989: 186-188).
Desgraciadamente para Flores, "el espritu de la nacin" se mova en la
direccin contraria. Segn Aguirre Abad, un contemporneo de Flores, con la
Constitucin de 1843 este se puso en pugna directa con "los principios dominantes en
el Ecuador. .. ", es decir, los reptlblicanos (Aguirre, 1972: 327). Tuvo razn Aguirre
Abad en creer que el republicanismo tena una amplia aceptacin en el Ecuador de ese
entonces? La evidencia apunta en esa direccin. El manifiesto de la Municipalidad de
Guayaquil, ciudad donde se inici el levantamiento en contra la constitucin floreana,
fue muy claro al respecto. Denunciando el intento semi-monarquista de Flores,
Guayaquil se declar defensora de un genuino gobierno republicano (F.O. 25, vol. 11:
45). Adems, Van Aken demuestra que, con la excepcin de una fraccin de las litcs
serranas y de la clientela floreana, la ideade repblica como ideal de vida poltica tuvo
amplia aceptacin en todas partes del pas y entre todas las capas sociales (Van Aken,
1989: 266-67).
La segunda presidencia florean a se termina con el triunfo de la revolucin
contra la Constitucin de 1843. Se puede decir que las lites poltico-administrativas
nacionales de estos aos renunciaron a la utopa republicana? Parece que, en efecto,
fue as. En una evaluacin general de los primeros 15 aos de vida independiente,
empero, es necesario recordar que esto sucedi slo despus de que intentaron ponerla
en prctica por todo una dcada entre 1830 y 1839. Se alejaron de ella cuando
constataron la grave erosin del principio de autoridad que tuvo lugar en esos aos.
Vale la pena tambin recordar que el programa semi-monarquista que defendieron no

1,77

fue una visin sustantiva como la de Portales en Chile. sino ms bie-n un csruc r>o cou
sentido teraputico,
Todo esto no justifica las limitaciones de las litcs polticas de periodo que
reseamos. No comprendieron que una mejor forma de preservar el prillci[lio de autoridad pudo haber sido ampliando el concepto de utopa republicana. Concebida por
ellos como un ideal fundamentalmente jurdico y polico. no se dieron cucmu u no
quisieron aceptar el hecho de que la sociedad ecuatoriana buscaba un ideal (11.-' \ id\ nacional ms inclusivo, es decir. ms democrtico.

3.

La Rephlica como utopa econmico-social, 1845-1861

No bien triunf lu revolucin contra Flores, los revolucionarios se truccronaron y entonces se pudo ver que haba entrado en la vida publica ecuatoriana Ull IlUC'VO
grupo de actores polticos: los "marcistas" (Aguirre, 1972: 35m. ldcntifk-ado- sin iplcmente corno gente nueva por Rocafuerte. corno ignorantes e inCApCr10S por AguirrL'
Abad y hasta como gente de color por el aristocrtico Jos Fcli x Valdivic-,o. los marcistas se autodefinicron como "demcratas" (Aguirrc. 1972: 151-~61, 426-427).
i,Cmo se explica la aparicin de estos nuevos actores sociales? FlI pocas
palabra -,, fue la gestin de la segunda administracin de f-lores la que mnvili/, l gente
que hasta ese entonces hahia ocupado en la vitlu pblica un lugar secundario (F,O. 2.'),
vol, Y:42). El hecho es que esta adminisrrucion fue percibida por .unpfios sectores de
la poblacin ecuatoriana corno un retorno a la colonia. En primer lugar. la Constuucion
de ] 843. mi.. que las anteriores, fue vista como aristrx-nnizamc. COS;l que provoc
resentimiento (Van Aken. 19R9: 191-IY3), En segundo lugar, (,Sl~ mismo afio.
buscando fondos para remunerar a los empleados del estado. Florc:, impuso la
"ccmribucin general", impuesto directo moderado, destinado ti ser pagado pm
blancos y mestizos sin distincin de clase. Aunque la intencin dc Flores no fue
discriminatoria. las clases populares creyeron ver en l un equivalente de la "contri.
hucin indgena", Acusando al gobierno de haberles reducido a condicin de indios.
blancos pobres y mestizos se alzaron en motines a lo largo del pas (Van Akcn, 1972:
19-'-1 Y?).
Ante el descontento general. Plorcs aboli el impuesto. empero Sin lograr
apaciguar Jos nimos. La rebelda. pore! contrario, I1S bien creci y desemboc CII
la revolucin rnarcista. Esta revolucin. por lo tanto, tuvo un contenido soci.tl muy
claro. Moviliz a sectores medios y plebeyos cn las ciudades y a la pohl.rcin PUl'blcrina en el campo. De este modo las clases populares crearon un espacio para que
una nueva generacin de hombres pblicos. algunos de origen humilde. panicipamn
en la poltica nacional.
Este es, entonces. el origen de los "demcratas,". Lo cxrraordinaro del c..;,o
fue que, no bien aparecieron en la escena poltica, las circun... rancias del pars favorccicron su subida al poder. Con Flore... y Rocafuertc CI1 el exilio. qued un grall vaco
en la vida rol irica ecuatoriana que las litcs t radiciona les no supieron lkl1af. Esto pe r-

378
miri el ascenso vertiginoso de los nuevos lderes y de sus clientelas as como tambin
de sus ideas. En efecto, con la derrota de Flores reapareci con ms fuerza el republicanismo como utopa, pero con caractersticas distintas. Ya no bast el republicanismo jurdico-poltico. Para responder a una aspiracin palpable a nivel nacional, los
demcratas propusieron un republicanismo econmico-social (Aguirre, 1972: 351361, 426-427),
El lder de los demcratas fue el general Jos Mara Urvina, Segn Tobar
Donoso. uno de los pocos estudiosos del perodo, Urvina "no fue ni liberal o conservador: solo general Urvina" (Tobar Donoso, 1938: 229). Extremadamente inteligente
y astuto, este militar comprendi muy bien la coyuntura por la que atravesaba el pas.
Intuy en particular que el imperativo del momento no era la problemtica poltica,
sino la econmico-social, circunstancia que supo aprovechar a fondo, llegando a
dominar la vida pblica ecuatoriana por toda una dcada. Esta lectura de las
circunstancias, ms que el liberalismo democrtico con el que trat de identificarse,
le llev a iniciara apoyar toda una serie de medidas econmico-sociales como tambin
a formar una incipiente coalicin anti-aristocratica (Aguirre, ]972: 426-427; Informe
de Guerra y Marina, 1854),
En este conrex to se di una redefinicinde los valores republicanos. Las lites
nacionales de los aos 30 se baban centrado en el principio de libertad. Ahora en los
aos 50 el acento pas al principio de igualdad. A ms de reiteradas declaraciones al
respecto (Interior, 1848; Interior, 1849; Interior, 1853; Interior, 1854; Interior, 1857),
la mejor prueba de este cambio es la legislacin social y econmica del perodo.
En efecto, un vistazo a esta legislacin revela un inters sostenido por las
clases oprimidas. Las leyes ms notorias en este sentido, claro est, fueron la emancipacin de los esclavos y la abolicin del tributo. Refirindose a la primera, el Ministro de lo Interior escriba: "La ley del 27 de septiembre seala e16 de marzo de 1854
para que desde ese da todos los ecuatorianos sean libres e iguales"," (Interior, 1853),
En cuanto a la segunda, desde 1845 en adelante se hicieron esfuerzos por suprimir el
tributo pues, segn los ministros rnarcistas, su existencia demostraba que la colonia
segua vigente. (Interior, 1853; Hacienda, 1854; Haeienda, 1855: Hacienda, 1856),
Los rnarcistas tambin se preocuparon pore1 pueblo bispano-rnestizo. En los
aos 50. rore.i~mplo, se extendieron los jurados de los tres centros regionales -Quito,
Guayaquil y Cuenca- a Ibarra, Laracunga, Arnbato, Loja y Riobarnba. Organizados
con el expreso propsito de quitar "el terror del pobre para presentarse en juicio
contradictorio contra los grandes potentados" (Interior, 1854), los jurados fueron
concebidos como parle indispensable del sistema republicano que deba regir en todo
el pas. Otra medida con un sesgo democrtico fue la reforma electoral para elegir
Presidente y Vice-Presidente. Antes de 1852 estos personeros fueron elegidos por el
Congreso. Con la Constitucin rnarcista de este ao se ampli el proceso. Se puso la
eleccin en manos de Asambleas de electores (os que eran, a su vez. designados por
sufragio popular directo (Interior, 1856).
Pasando al campo de la legislacin econmica. los ministros rnarcistas se

.l,79

pronunciaron en favor del libre cambio. Primero, porque C:-;l; pnlti,:a vstabn lk
acuerdo con "los sanos principios de la ciencia ecournicn" (1IaLiL'llda. 1X5-1-j: .'ic~un~
do, porque era el mejor antdoto contra el protccc ionixruo. .s istcruu pcrjud le id1para lo"
pobres (Hacienda, lXSX). Segn los marcistus. el monopolio polinco y e! econmico
se daban la mano para excluir a las clases populares, Pura poner la.'. bav,, (k una
sociedad igualitaria. por lo tauro, era indispensable dcsmmuclar!os
La defensa del ciudadano humi ldc y un (\iayor conl rol de los pode rosos le H)1l
los motivos, en principio por lo menos, de la reorganizacin de la in,"! uucin milu.u.
Aunque en los hechos Urvina cre un ejrcito compuesto de clcrncuu, populau- . . qlll'
llen de espanto al pas. 110 se debe olvidar que la intencin inicial fue IllUY divrr.. ;1.
Al respecto, e 1 Ministro de Guerra y Marina hizo la siguiente declaracin: "!' IL'iL'rcitll
representa la fuerza de la nacin: pero esta fuerza no e:... ya bruta I y ruucnavnntc , IIn rs
enemiga y opresora de los ciudadanos inermes, corno la ha sido en pocas calamirov,c,
que han nrligido al Ecuador. Ahora el soldado es nacional y 1ienc orgullo de Iratcrni/ar
con sus compatriotas. El ejrcito 110 sostiene el poder de U11 hombre II las imru.e,
prrrrogarivas de una oligarqua caprichosa. sostiene la ('011 sI iuuiu y lnx leves. hace
parte del poder pblico y sostiene la soberana popular" (11lt"OHllC de Guerra y Marina.

1854).
Una caractcrizacin de la vocacin democrtica de la.'. adrnin i "tral'iollcS ruar.

cisras no es completa si no se hace referencia a la educacin popular. La" idt';s de

Marcos Espine 1, Ministro de lo Interior de Urvina. son rcprcscutati va." rn c.-, te campo.
Para l, la educacin universitaria c1eha ser de competencia del sector privado. l .1
primaria, mientras tanto. era la rcsponsabil idad del estado, Espine I ti i(') dn,...... In uu-s eH
defensa de su posicin. En primer lugar. plante que sin cducaciou las CbSL'~ pupulnrcconstuuian nn peligro al orden pblico. pues "el estado de las clases m.i, lunuildc-, hu
venido a ser tal que la cuestin de educarles se ha convertido ya CIl 111l:1 cucction tkpropia defensa" (Interior, (854), En segundo lugar, la cducaciu cr.r UII 11IL'dill para
irucg rar al pas: " ,_.teniendo", el Ecuador un" poblacin compleja o hcrcroucnca. entre la cual se presenta la clase indgena llena de miseria. de ignorancia. de abar imicnlo", se hace aqu ms imperiosa y ahsoluta la necesidad de atender con preferencia a
la instruccin popu lar" (Interior. ] 854), Para Espincl. [](1 bastaban gobierno... de oriur-u
popular para conseguir la verdadera repbl ira. Mas importante an Na [a cdur.n-ion
del pueblo: '0 la dictadura o la anarqua: he aqu en lo que degeneran In" ..:.nhil'rllO"
populares, cuando IlD estn dulcifiradax las costumbres con la cultura intclcctunl difundida en las masas ... " (Interior. 1854).
Este 1I imo punto es importante, Para los marc islas la-, costumbres eran el fin
ltimo de [as leyes. sobre cualquier aspecto de la vida social. Para ellos la rcpubfica
ms que una forma de gobierno fue una cultura. una civilizacin rlrncrior. 1X54). L\ta
cultura haha sido originalmente forjada en los Estados Unidos, en la fra~ua de unu
revolucin ami-colonialista. Por esto era adaptable a pasc." qUL' haluan \('11i<ln una
c xpcricuciu semejante como [os pases aunoamcricanos. Pero ;,U)lllll hacer el trasplante" Esta era precisamente la funcin de las levc-, democr.iucas: solo :1 Irav6s dl~

380
ellas y de su repetida observacin se poda internalizar la repblica.'
y el peso de las costumbres coloniales? Acaso no seguan vigentes, tal
como las estructuras sociales? Los marcistas reconocen este problema. Los hbitos
que se haban "arraigado en el espacio de tres siglos -escribe un ministro de la pocaofrecen resistencia a los cambiamientos que deben traer consigo las nuevas instituciones; de aqu proviene que la mejora de costumbres es lenta y los pasos de la civilizacin... paulatinos" (Interior, 1855). Por esta razn otro ministro rnarcista no cree
por un momento que con la abolicin del tributo haba llegado la hora de la redencin
de la clase indgena. Segn l:
... Ia tirana que pesa sobre el indio ms que en las leyes. ha estado y est en
las costumbres brbaras queel republicano ha heredado del colono. Nuestras
instituciones han sancionado la igualdad ante la ley sin exceptuar al indio;
ms quien no ve la inmensa distancia a que en la realidad se encuentra el de
los dems ciudadanos? La injuria, la calumnia, la detencin arbitraria. los
maltratamientos de obra, son delitos que el Cdigo penal detalla y castiga con
graves penas; y sin embargo el indio es injuriado, calumniado, encarcelado.
estropeado todos los das, a todas las horas en el campo y en la ciudad. en
pblico yen privado, sin que el criminal se vea tenido y perseguido como tal
ni por la opinin, ni por el juez. ni por la vctima. ni an por su propia
conciencia ... El inmenso poder del hbito ha despojado a los espoliadores de
la facultad de hacer una justa apreciacin de sus actos y los ha colocado en
capacidad. de cometerlos con la tranquilidad de la inocencia. Los espoliados
por su parte, han consagrado con su abyecta resignacin los ms monstruosos
abusos. La criminalidad. por consiguiente. no est en talo cual individuo, sino
en la sociedad toda, que falseando en las conciencias las nociones de justicia,
ha elevado la espolicacin a la categora de un derecho, quitando al crimen
los remordimientos y a la vctima la voz para quejarse. Esto hace que la regeneracin de la clase indgena sea una de las ms arduas empresas; pues nada
es ms difcil que el modificar costumbres profundamente arraigadas y fuertemente sostenidas por el inters del mayor nmero (Interior, 1858: 8-9).

..t

Pura los marcistas, los Estados Unidos fue la "repblica modelo", el ejemplo que se deba emular
(Interior, 1f:S3). Por otro lado, el triunfo de Urvina fue bien viSIO por los reprcscruanrcsdiplomticos
americanos los que caracterizaron su admtnistracln eomo "republicana" y "dcmocrarica'' (COA.
vol. 1, Cushing a Secretario de Estado, Guayaquil, abril 6. \852; COA. vol. 1, Cushing a Secretario
de Estarlo, Guayaquil.julio 30, 1852; COA, vol. l , Cushing Secretario de Estado,Guayaquil, 2 mano
1853: COA, va]. 3, White a Secretario de Estado, QUilO, 18 ene-ro. 1~54; Aya!a, 1982: 96). Los
rcprcscruarucs europeos, mientras tanto, vieron a Urvina con recelo y le acusaron de haber
transformado su admlnistracicn en un "despotismo militar" (Fa. 25. vol. 22, Cope a Forcing Offlcc,
Quito, 6 octuhrc ] H5]: FO 2.\ .... 01. 24, Cope a Porcng Officc, Quito. 20 enero 1852; Fa 25, vol. 26,
Cope a Forcing Officc. Guayaquil, I octubre. ] 852).

.\X I

A pesar del tremendo peso de la herencia colonial. L~I P;lSO h,ll'i: una culuun
republicana era poxiblc. Este fenmeno. en pleno vigor en los F"'lado:-. Unidns. 1:\\11bin era perceptible en los pases latinoamericanos. Hasta en Ou ilo. la e udud nIOJ1~'C;11
por c xcclcucia. se estaba conformando pau latinamcnte una sl)cil"lbd cvi l. libre lk la
influencia de los "conventuales", Por 10 menos as lo crey un Ministru dl' In lutcricu
marcista. el que, sin ocultar su sorpresa, advirti que este proceso se estaba dando, 111 U y
a pesar de que la economa quirea no ofreca ocupaciones lucrativas, Pero era voto
cuestin de tiempo. El progreso econmico vendra y con l nuevas opouunidadcs
para el desarrollo de una sociedad moderna (Interior. R49).
Con el objeto de agil itar este proceso. los rnarcistas cnt ramn en trata! iva-, COIl
los tenedores de bonos de la deuda inglesa. creyendo a\ conseguir dos rcsult.nlos. Por
un lacio. aspiraron a saneare I crdito nacional en las bolsas extranjeras. pan icu l.mncn(C CI1 Londres. Por otro lado. quisieron pagar la deuda con terrenos haldioc. par.i a"
atraer al pas empresarios inglcsc s. /\1 respecto UIl Ministro de Hacienda de la 0POl'<1
escriba:

Si despus de tamos proyectos. tantas cspcr.uizas. Unt,l:-" tcruntivn, como se

concebido para transformar nuestras frtiles montaa.-, en (111)S ;lIl[O"
manantiales de prosperidad. no se ha realizarlo hasta ahora ninguna empresa
nacional de alguna importancia, ya sea por falta eJe capitales. ya sea por Lill"
dc csa encrjia de carcter que supera los obstculos, ya sea rn fin. pUl' 1';111;1 de
conocimientos prcticos: es del jcnio ingls, en que se 1'1lC!JL'Illr;1l n-un idu.,
todas las condiciones para la grandes empresas, de donde deben de:-..prL' H1l'r"'L'
los rnvi les y ajerues para civilizar nucst ras selvas. Es por esto que ,"'e anuncia
una pcrspcct iva en la que eljcnio est ranjcro, acostumbrado '-1 dnmn r la untura
lcza agreste, penetrar en nuestras florestas, descubrir sus re . . . OI'OS ucultox.
difundir los conocimientos tiles. y comunicara esa fuerza cmprcudcdor., ~l
los hijos de este pas (Hacienda. 1H55: 7).
han

Convencidos de que la cuna de la modernidad crun los pases s~l.inllL'''' pauiy los Estados Unidos. los marcistas quisieron CSIITTh;lr n-lacio.
ne s con estas dos IlJCiOIlCS para de este modo aprender de ellos t lmcrior. 1~('i4: l laeienda.lgSS),
Los primeros resultados de la gcst in marcista \1..' muni tcsrnron a mediado . . de
los aos SO, En 1H54 el Ministro de Jo Interior se expresaba en esta forma:
ClJ larmcmclnglatcrrn

El nmero de matrimonios ha sido tambin mayor en el presente ao que en

los anteriores. El orden publico lleva la paza las tumilia-, y bajo ~t1~ auspicios
se verifican enlaces que hacen la f el icidad rcc iproca de los jvenes contraycnles. El principio democrtico, lo~ sent irnicutov de r... pu bl ican ismo q uc se ",11]
jcncralizando indefinidamente y Ia." ideas de realidad que van sustituyendo

382

a la antigua quimera de los fantasmas, facilitarn ms los enlaces y colocarn

la verdadera repblica en el territorio del estado (Interior, 1854: 20).

Con el pasar del tiempo,los ministros marcistas hicieronmuchasotras constataciones de este tipo. Para no cansar al lector bastara ofrecer un ejemplo ms. En
1857, Antonio Mata, el Ministro de lo Interior, escriba:
El pueblo que ayer toleraba impasible la superioridad nobiliaria del hombre
sobre el hombre, ... ama hoi su libertad como condicin inseparable de su

existencia. profesala igualdad como principio que condena todaquimrica.

irritante e injusta distincin y practica la fraternidad como fundamento de la
conservacin de una familia poltica, reunida con el objeto de procurar su
comn felicidad (Interior, 1857: 3).
Como se puede ver, para los marcistas no bast la libertad a secas. Igualmente
importante eran la igualdad y la fraternidad. Solo as se poda ampliar y vigorizar la
"familia poltica" que se haba creado en 1830. En otras palabras, los marcistas fueron

los primeros en formular claramente el problema de la creaciny mantencin de una

"voluntad e identidad colectiva". Esto explica el esfuerzo que estas lites polticas y
administrativas hicieronpara desmantelar los dos viejos sistemasde dominacin que

persistan enel Ecuador todava amediadosde siglo:el rgimen colonialsobrenegros

e indgenas y el dominio de los poderosos sobre blancos pobres y mestizos. Solo
destruyendo estos clivajes y adoptando el principio de igualdad se poda reunir a los
diversos fragmentos sociales en una configuracin nueva. Entonces s la "familia
polticaecuatoriana" seraalgo ms que un cJub de los poderososy podra trabajar por

el biencomn.
Haciael final del perodo marcista, el Ministro Mata resuma la experiencia
marcista de este modo:
No tenemos la fantstica presuncin de haber llegado ya a un estado social tan

venturoso dequean estamosmuidistantes: muchonos queda quehacerpara

que establezcamos la verdadera Repblica y sea floreciente la situacin del
Ecuador (Interior, 1857: 3).

Tras esta aparente modestia,el ministro daba a comprender que la dcadade

los 50 haba sido un periodo de realizaciones. Yen efecto, as lo fue. La utopa marcista
de una repblica que incluyera al pobre y al humilde se haba formulado. Leyes y medidas destinadas a institucionalizar el principio de igualdad haban sido aprobadas y
puestas en ejecucin. As se pusieron las bases de una cultura democrtica y de una
voluntad e identidad colectiva. Adems, se haban abierto las puertas del pas para que
lamodernidad anglosajona acudiera a l consuscapitalesy con suespritu deempresa.
El optimismo marcista dur muypoco, puesal cabo de unosmeses se desencaden la crisis de 1859. Esta fue la crisis poltica ms grave que el Ecuador afront

383
durante el siglo XIX. A qu se debi esta convulsin que termin ba1canizando al pas

en cuatro gobiernos?
Hemos dicho en la introduccin que el proceso de formacin nacional sigui

dos ejes simultneamente: el territorial y el funcional. Mientras los floreanos haban

enfatizado el primero, los marcistas, interesados en implementar su legislacin social,
nssrieronenel segundo. Pero como para conseguiresto ltimo era necesarioextender

la presencia del poder central, el proceso de integracin nacional en la dcada de los

50 se di por los dos ejes simultneamente. Durante estos aos, entonces, las lites re-

gionales se vieron amenazadas no solo por el avance del estado, sino tambin por la
movilizacin de las clases subalternas. Sorprendidas entre dos fuegos, estas lites
reaccionaron tanto contrael estado como contra la presin de los de abajo, Esto explica
en gran parte la fragmentacin del pas en cuatro gobiernos separados. La crisis de
1859, por lo tanto, una crisis de penetracin poltico-administrativa, fue a la vez rarnbin una crisis de homogeneizacin normativa.
Este no es el momento para hacer una descripcin puntual de los eventos que
por lo dems son bien conocidos. Lo que si querernos hacer, empero, es llamar la atencin del lector a dos aspectos de la crisis. En primer lugar, la balcanizacin del pas
signific un cuestionarniento frontal de la legitimidad del estado. En segundo lugar,
la rebelin de los poderes regionales tambin fue un aviso al poder central que no
renunciaran a la tutela y control de sus masas rurales.
El arreglo que se elabor en la Constitucin de 1861 se encamin a resolver
tanto el problema de la legitimidad del estado, como el de la movilizacin de las "clases peligrosas". Desgraciadamente no logr conseguirlo. Como ya hemos visto en la
primera parte de este trabajo, el conflicto entre el poder central y los poderes regionales
y locales se reanud a mediados de los aos 60. Al mismo tiempo se intensific la
insurgencia de las clases populares, promovida directa e indirectamente por la oposicin marcista. Este es el contexto en el que Garca Moreno di su golpe de estado en
1869 y en el que se propuso llevar a la prctica un proyecto poltico sobre el que haba
rumiado por mucho tiempo. Se trataba nada menos que de construir nuevamente el
edificio republicano, esta vez sobre cimientos nuevos. Todo lo dems, el desarrollo
material, social y cultural del pas dependera del xito de esta tarea.

4. La Repblica como utopa tico-religiosa, 1861-1875

La historiografa sobre el Ecuador decimonnico en general y la que se refiere
a Garca Moreno en particular ha evaluado las administraciones de este gobernante en
fonna contradictoria. Sus detractores las han visto como la expresin inequvoca de
"una ideologa catlica-monrquica extremista retardataria" (Ayala. 1982: 172).~ Sus

Los detractores de G. Moreno son bien conocidos. Ver en especial Roberto Agramo.uc, Biografa
del dictador Garcia Moreno. Habana, 1935 y Benjamn Cerrin, Garcia Moreno el Sarao del
patbulo, Mxico. 1959.

384
partidarios, mientras tanto, sin negar el autoritarismo que las caracteriza, las justifican
por las reformas que introdujeron en la vida religiosa, moral, administrativa y material
del pas.' Del grupo de sus partidarios, Le Gouhir (1921) y Cevallos Garea (1942,
1978) han insistido en que Garca Moreno no fu un enemigo ni de la repblica ni de
la democracia. Al contrario, segn ellos, este poltico intent, por un lado, incorporar
los principios de libertad, igualdad y fraternidad a un ideal poltico catlico progresista
y, por el otro, poner en prctica este ideal tomando en cuenta las circunstancias reales
del Ecuador de su tiempo.
Cul de estas posiciones compaginan mejor con la idea que Garca Moreno
tuvo de su doctrina y de su gestin poltica? A juzgar por sus propios escritos, creemos
que la ltima. "Como republicano por convencimiento y demcrata de corazn -escribi en uno de ellos- he deseado vivamente que la luzde la civilizacin cristiana difunda sus rayos en nuestro horizonte tenebroso" (Biblioteca Ecuatoriana Mnima, 1960:
291). Garca Moreno no fu defensor, como veremos, de la repblica tout COUTt sino
de la "repblica catlica", lo que bien puede parecer una contradiccin en si misma.
En realidad no fue as, pues a lo largo del siglo XIX se desarrollaron dos corrientes respecto de La "repblica" en la Amrica Latina. La primera, defendida por los liberales,
postul una "democracia pluralista" siguiendo las normas de Locke y Madison. La
segunda, auspiciada por los conservadores. propuso una "democracia monista",
concepto que se fundament en la doctrina tomista del "bien comn" (G. Dealy, 1968:
37-58 y 1974: 625-646). Enel caso ecuatoriano, los marcistas pertenecieron al primer
grupo, Garea Moreno al segundo.
Veamos ahora ms de cerca la concepcin garciana de la repblica catlica.
. Hombre de accin. Garca Moreno no escribi tratados tericos. Esto no significa.empero. que careci de doctrina, la que aparece claramente en sus proclamas, discursos,
mensajes al Congreso o Convenciones y artculos periodsticos. En nuestra opinin,
la expresin ms transparente de sus conceptos polticos se encuentra en el Mensaje
que ley ante la Convencin Nacional de 1869, en el que expuso sus ideas para una
nueva constitucin. He aqu lo que dijo:
El proyecto contiene las reformas que en mi concepto demandan ms imperiosamente el orden, el progreso y la felicidad de la Repblica. Dos objetos
principales son los que he tenido en mira; el primero poner en armona nuestras instituciones polticas con nuestra creencia religiosa; yel segundo, investir a la autoridad pblica de la fuerza suficiente para resistir a Los embates de
la anarqua. La civilizacin moderna creada por el catolicismo degenera y
bastardea a medida que se aparta de los principios catlicos; ya esta causa se
debe la progresiva y comn debilidad de los caracteres que puede Llamarse la
enfermedad endmica del siglo. Nuestras instituciones hasta ahora han reco-

Un pan idario de Garcfa Moreno que vale la pena leer es 1. L. Mera, Garca Moreno. Quila. 1904.

.18';
nacido nuestra feliz unidad de creencia, nico vnculo que nos queda en un
pas tan dividido por los intereses y pasiones de partidos. de localidades y de
razas; pero limitndose a este reconocimiento estril, han dejado abierto el camino a todos Jos ataques de que la Iglesia ha sido blanco con tanta frecuencia.
Entre el pueblo arrodillado al pie del altar del Dios verdadero y los enemigos
de la Religin que profesamos. es necesario levantar un muro de defensa. y
esto es lo que me he propuesto y 10que creo esencial en las reformas que contiene el proyecto de Constitucin. Por lo que toca al ensanche de las atribuciones del Poder Ejecutivo, la razn y la experiencia han puesto fuera de duda
que un Gobierno dbil es insuficiente en nuestras agitadas repblicas. para
preservar el orden contra los que medran en los trastornos politicos (Plit.
1923, vol. 2: 318).
Qu se propuso hacer Garca Moreno con su primera reforma? De qu
serva poner en armona las instituciones republicanas con las creencias religiosas?
Utilizando la tenninologa del politlogo contemporneo, diramos que con esta
reforma Garcla Moreno quiso resolver dos de los ms importantes problemas poliricos
del Ecuador de fines de los aos 60, a saber, el de "legitimidad" y el de la "identidad
colectiva". A continuacin caracterizaremos brevemente cada uno de ellos.
Comencemos con el problema de legitimidad. En el antiguo orden colonial
el monarca deriv su autoridad, y por ende su legitimidad. de fuente divina y por esta
razn fue "el eslabn final de una cadena de fidelidades que daha consistencia a las
ordenes. estados y jerarquas" (Colmenares, 1990: 60), Conseguida la independencia,
los liberales latinoamericanos se empearon en reemplazar esta cadena con otra
basada en principios seculares: en lugar del monarca, por ejemplo, postularon el culto
abstracto de la ley. Este proceso de secularizacin fue duramente cuestionado por las
litcs conservadoras. No es que defendieran el regreso a la monarqua. El punto que
sostuvieron fue que toda sociedad, sobre todo las republicanas, necesitaban como
referente final los principios religiosos (Bushnell y N. Macaulay, 1988: 34).
En el caso ecuatoriano, los defensores del culto abstracto de la ley fueron los
rnarcistas. Congruentes con esta rnanera de ver las cosas, insistieron en la autonoma
de la poltica frente a la religin y buscaron su fundamento en trminos de s misma."

Gorrea de la Torre, un poltico liberal, Ministro de lo Interior en la administracin de Ascasuoi. en

su Memoria de 1849, anota que la sociedad ecuatoriana se estaba paulatinamente transformando de
una sociedad "conventual" en una sociedad "civil". Para acelerar csrc proceso. que al Ministro le
pareca deseable, sugiere varias reformas cuya intencin fue la dc valorizar las leyes civiles. He aqui
lo que dice respecto al matrimonio: "El matrimonio es, y ha sido siempre un contrato civil. y antes
de tener el carcter de sacramento, deba celebrarse previamente ante el juez respectivo para que
quede registrado y sea vlido en lodos los efectos civiles. Son las leves civiles las que autorizan este
contrato. las que 10 hacen indisoluble, las que legitiman 10.<: bjos. las que regularizan la sucesin de
Jos bienes hereditarios y (as que aseguran los derechos de los cnyuges" (Irucrior. l849), A la~

386
En la prctica, el avance de esta tendencia signific la paulatina institucionalizacin
de algunos instrumentos de legitimacin puramente polticos, como las Constituciones, las Asambleas Constituyentes y el sistema electoral.
Garcia Moreno cuestion la suficiencia de este proceso. Para l, ni la ley civil
ni las prcticas republicanas tenan la capacidad de legitimar las instituciones polticas. Slo una ley superior, la ley religiosa, poda hacerlo. Es por esta razn. entonces,
que Garca Moreno se propuso poner en armona las instituciones polticas ecuatorianas con la religin catlica. Aos ms tarde, convencido de que haba tenido xito en
esta empresa, se expreso corno sigue en su mensaje al Congreso de 1875:
Noperdis jams de vista, Legisladores. que todos nuestros pequeos adelantos seran efmeros e infructuosos, si no hubiramos fundado el orden social
de nuestra Repblica sobre la roca. siempre combatida y siempre vencedora,
de la Iglesia Catlica. Su enseanza divina, que ni los hombres ni las naciones
reniegan sin perderse, es la norma de nuestras instituciones y la ley de nuestras leyes.
Segn Garca Moreno, a ms de dar solucin al problema de legitimidad. el
restablecimiento de la armona entre instituciones polticas y creencias religiosas tambin permita afrontar el segundo gran problema del pas, el de la "identidad coleetiva".
Como ya indicamos en la seccin precedente, los marcistas fueron los primeros cn abordar este asuntO. En efecto, ellos haban intentado crear una identidad colectiva utilizando los principios de la repblica liberal-democrtica, particularmente el
de igualdad. Segn Garca Moreno, empero, la repblica liberal-democrtica no era
el medio adecuado para este efecto. Segn l. al negar los fundamentos religiosos del
estado y al atomizar a la sociedad en individuos inmersos cada cual en sus intereses
propios, el liberalismo debilitaba las fuerzas centrpetas de una nacin en gestacin y
la expona a la anarqua. En tales circunstancias la proclama de la igualdad. lejos de
controlar el desorden, lo azuzaba an ms. La solucin que Garcfa Moreno formul
fue la siguiente: en lugar de crear una comunidad de "iguales" pOT intermedio de lazos
legales que se imponan desde arriba, lo que se deba hacer era fortalecer el nico v nculo que ya unaal pas, a saber, la unidad de creencia religiosa, As, mientras los marcisras quisieron transitar de las leyesa la costumbre, Garca Moreno se propuso proceder de la costumbre a las leyes, Para l era necesario valorizar enlaces sociales que ya
existan en lugar de ponerse a crear unos nuevos. De este modo as se poda institu-

palabras se unieron los hechos: durante la dcada de los 50 los marcstas hicieron un esfuerzo
sostenido por compilar un Cdigo Civil que lleg a ser aprobado en 1858 (Interior, 1858). Para .
completar esta caracterizucin es necesario tomar en cuenta la actiLud que los marcistas adoptaron
frente a la Iglesia. Segn Tohar Donoso, la posicin marcista respecto a la religin fue condicionada
por "nuevas doctrinas naturistas" (Tobar Donoso, 1937: 434).

cionalizar el nico vnculo que una al pas y transformado en el fundamento de una

identidad colectiva.
Pero hubo algo ms respecto al problema de identidad que Carda Moreno
quiso recti fiear poniendo en armona las instituciones polftjcas con los principios catolicos, Los valores liberal-democrticos que los rnarcistas haban tratado de implantar
en el Ecuador fueron de inspiracin anglo-sajona, Para ellos tres siglos de colonia haban creado una cultura de dominio y explotacin que reflejaba la estrategia imperial
espaola de divide el impera. Por lo tanto, los valores aptos para forjar una comunidad nacional solo podan venir desde afuera. Ahora bien, Garca Moreno no acept
este diagnstico. Admiti que el centro de la cultura colonial estaba constituido por
relaciones de explotaciu y dominacin. Pero no acept la suposicin rnarcista de que
no haban recursos culturales en la experiencia histrica ecuatoriana que pcrm.ticrau
una reforma desde adentro. En su opinin. una identidad colectiva se poda construir
con el concepto de "pueblccrisuano", concepto que ya exista en el pas (Suinr-Gcourx
y Dcmlas, 1988: 154, 168, 171). Lo nico que faltaba era convertirlo en categora poltica para as ponerlo al servicio de la nacin. De este modo surgira una verdadera
identidad ecuatoriana, hecha en casa y lbre de complejos de inferioridad vs-n-visx
la cultura anglosajona (Saint Gcours y Dcmlas, 1988: '158).
En vista de lo dicho, resulta claro que Garca Moreno comprendi, CO!lWIlIUY
pocos entre los polticos de su tiempo, el inmenso potencial norm.nivo de lo . . princ pios religiosos. Es verdad que este potencial en el Ecuador de los aos 60 se haba vcmdo muy a menos, debido a la desmoralizacin del clero y a la politizacin de la Iglc~ia
(Sainl Geours y Demlas. 1988: 164-168: Aguirre. 1972: 184-185) Est"s problemas.
empero, podan ser remediados. Para la reforma del clero Garcia Moreno trajo a dist inguidos religiosos de Alemania, Francia y Espaa. Adems, por intermedio del COIlcordato de 186 se propuso distanciar a la iglesia de los vaivenes dc la poltica diaria
(Polit. J923, vol. 2: 261). En estas y otras forma . . trabaj para restaurar la autoridad
de la institucin religiosa porque' segn l colo la enseanza de una Iglcxia reformada
poda dar legitimidad a las instituciones polticas del pas como tambin poner la."
bases de una identidad nacional.
Hasta el momento hemos visto la primera reforma que Garca Moreno anunci en su mensaje a la Convencin Nacional de 1869. En In que se refiere ala segunda.
sta se encamin a resolver el problema de la anarqua pblica. Su solucin, que fue
el establecimiento de un ejecutivo fuerte, era absolutamente ind ispcnsablc pues, segn
l. un gobierno dbil era insuficiente "en nuestras agitadas repblicas para preservar
et orden contra los que medran en los trastornos polticos".
Ahora bien.el autoritarismo presidencial para Garcia Moreno no solo tuvo UIl
fin PC1tt1cO. Tambin fue un medio para realizar ILI dimensin material y administrativa de la repblica catlica. Son harto conocidos los xitos de Garcfa Moreno en estos
campos: su amplio programa de obras pblicas, la reforma adrniuistrar iva a la 4lK' ya
hemos hecho alusin en la primera parte de este trabajo. la reorganizacin y centralizacin del sistema educativo, sus esfuerzos por crear instituciones que permitieran

3RR

el saneamiento de las finanzas del estado, la reorganizacin del ejrcito y muchas

otras. 1.0 curioso del caso es que, a pesar de que l siempre sostuvo que su gestin poltico-religiosa y su gestin modernizante formaren parte de un todo coherente, algunos
trabajos recientes han visto. en ellas dos operaciones contradictorias: en la primera se
ha subrayado su neta inspiracin conservadora y en la segunda se ha credo identificar
un claro sesgo liberal (Ver por ejemplo Ayala 1982: 172).
Aunque esta interpretacin no deja de ser sugerente, no estarnos de acuerdo
con ella. Gran admirador del pensamiento de Balmes, Garcia Moreno ley sus obras
y fue muy influenciado parellas. Puesto que Garca Moreno siempre mantuvo que la
civilizacin moderna fue creada por el catolicismo, ley con particular atencin El
Protestantismo comparado con el catolicismo en sus reuciones con la civilizacin
Europea, (1842-44 J. Segn Balmes, el catolicismo, lejos de ser enemigo del progreso
material, social Y poltico, haba contribuido centralmente a su desarrollo. Adems, al
insistir en la necesidad de incorporar a las clases subaltemas en este proceso, el catolicismo haba propuesto un concepto ms amplio y visionario queel formulado por la
modernidad meramente individualista del mundo liberal protestante (Tobar Donoso,
193R: 54-56). Que la lectura de esta obra tuvo grao importancia para Garca Moreno
ha sido recalcado porel ecuatoriano Julio Tobar Donoso ypor el chileno Gabriel SanhUCLa (Tobar Donoso: Ibid; Sanhueza: 1978-1979: 83). No se puede decir. entonces,
que las reformas religiosas y las reformas materiales garcianas iban en direcciones
opuestas. A nosotros nos parece que las dos cosas fueron partes integrantes de un
concepto de modernidad alternativo. La versin garciana de la repblica catlica, por
lo tanto, no solo se preocup por fundamentar el orden social y poltico, tambin
postul el ideal de una "modernidad catlica"."
Cules fueron, entonces, los aspectos ms importantes de la modernidad
garciana? Empecemos con el aspecto social. Sin duda. uno de sus distintivos ms notorios fue el de privilegiar la colectividad sobre el individuo (Livano Aguirre. 1966:
261; Tobar Donoso. 196R: 39.45.54,56). Como ya hemos anotado anteriormente, un
concepto clave en el pensamiento poltico y en la praxis de Garca Moreno fue el de

El trmino "modcmidad catlica" pretende rescatar una corricnrc de pensamiento que se desarroll
en Europadesde los aos 40 del siglo pasado y lleg a su apogeo cn 1892 con la Rerum Novarum,
encclica de Len xm. Esta corrteruc fue conocida con el nombre de: Catolicismo Social y tuvo en
Halmcs a lmn de .'ill.'i ms preclaro, precursores. Enemigo del tradicionalismo, Balmcs influenci en
el Ecuador no solo en el pensamiento de Garca Moreno sino tambin, entre otros, en el de Gonzalcz
Su.rcx. quien se- Familiariz con el escritor espaol en la escuela primaria. Respecto a la
disponibilidad en el Ecuador de mediados del Siglo XIX de La Religin demostrada al alcance de
tos niim del autor en cuestin, Gonzalcz Surcz escribe en sus Memorias l ntimas: "Era entonces
Arzobispo de Quuccl Ilmo. y Rvrno. Seor Doctor don Francisco JavieroGaraicoa. quien, a su costa,
haba hecho reimprimir en Quilo el opsculo de Balmes para disLribuir ejemplares de el en las
escuelas de la Capual. csnmulnndc cl los maestros a que procuraran que sus alumnos lo leyeran y
aprendieran de memoria" (Citado por Tobar Donoso, 1968: SS). Para conseguir ms informacin
sobre este tema que ha sido descuidado por la hstoringraa ecuatoriana. ver Tobar Dono . . n, "La
influencia de Balrrcs en el Ecuador". 1968.

.189
"pueblo cristiano", un concepto amplio y abierto que inclua a las clases subalternas
y hasta a los indios ladinizados. Pero tuvo sus lmites, puesto que en l no caba la
visin del mundo indgena. Gracias a la evangelizacin ya la instruccin primaria.
Garca Moreno tuvo la esperanza de incorporar ese mundo algn da a una comunidad
nacional occidental izada (Salnr Geours y Demlas, 1988: 166. ] 7]. J 85. 186: lmerior.
1867: Interior, 1875; Tobar Donoso, 19.18: 495).
A nivel econmico, la modernidad catlica se inspir en Ignacio de 1.0.... 01:1.
Tomando como punto de referencia el xito de los jesuitas en este campo y el (k . . . arrollo econmico de Blgica y Francia. Garca Moreno se propuso crear una economa
capita lista catlica. Ciertamente no la concibi como free enterprisc. a la s;ljona. J\ unque en su proyecto dio un lugar central a la empresa privada, su concepto del rol del
estado en la vida ectmmica fue intervencionista. Dej bajo rcsponsubilidad estatal
tareas como la construccin de una infraestructura nacional (informe Ministerio l lacienda 1X71). Adems, tuvo el convencimiento que era deber del estado preocuparse de las clases pobres creando empleo y defendindolas de los abusos de los poderosos." Tambin consider urgente la incorporacin de las economa", rcgjonalc-,
ecuatorianas a la economa internacional. as como el estahlecirniento del libre ramhio. Esto no quiere decir, empero, que fue defensor de un liberalismo econmico
doctrinario. Su meta fue crear una economa nacional uniendo al pas con vas de comunicacin y defendiendo al pequeo empresario. sector que con el tiempo pondra
las hases de un capitalismo ecuatoriano. Finalmente. recet de la presencia de capitales extranjeros, particularmente del capiral ncrtcamcricano. En suma, e l capitalismo
catlico garciano tuvo un carcter nacional isra IllUY pronunciado."
9

10

Paro Garcia Moreno, solo un progreso materia! basado en la moral crisuana era genuino y duradero
(Mensaje. 1873: Interior. 110:71 Mensaje. 110:751. Por esta razn Gnrctu Moreno ero cspccrat alcncin
a la instmccion pblicu, la Ljuebajo "u dircccuin fue Ilarnada, por un lado. a promulgar lo," principios
de la religin catritica y, por el otro, a ofrecer una educacin prctica y cientfica que pcrrnuicra a Lt
juventud ecuatoriana participar en la mejora murena! de pa~ (Mensaje. 1H71: lnrcrior. I H71; lrucrior,
IH75). Este sistema educativo no fue excluyente ;. dio cabida a la:', clases popufarce. panuaanucnrc
a los Indios. Respecto a estos unimos Garc Moreno se expres COIllO sigue: "A la gente campcvina
hay 'lile hacerle el bien por la fuerza; pero para que el uso de:esta scalfciro, es neo-vario primero que
la justicia le dirija y segundo qnc no quede otro medio de hacer e bien. Cieno es que la ley que declara
obligatoria la instruccin primaria conmina con mullas a los que no la dan o hagan darla a lo~ 11I1l(l~
que csnn a su cuidado; pero es claro que antes de aplicar este casi i.t:0deben crnplcar-,c (1If(),'; medros
menos fuertes. como la,'; represiones y arncnaza-, verbales cuundo los consejo- -can invulicrcntc-,
Por otra parte la jru.ricia exige que se haga respetar y obedecer la ky por los mas poocro-os. rl'1 le,
habituados a violarla, es decir, los ricos ;. propietarios. Principi. pUl:S, por csto-, .... l...'II~I(1(l por
Ayala. 1982: 131),
Cuando a fines de los aos O, capiralixtus norteamericanos se propusieron comrolur la n~lvcgacili!l
nvial del ro Guayas y de sus triburarioc.Garcta Moreno ras un decreto en el (PI\' prohibi la pan
e ipecin de intereses cxtranJeTOS en la navegacin fluvial ccuatonana (In forme OIlSI; ku A nu-rrc.mo.
lH(9). La intervencin del estado que se propuso Facilitar el desarrollo de c;lpil.li,~las l(li,_ak~ tuc
efectiva. EI1 efecto. dos aos m;s larde, el cnsul briunico en (Suayuquilmforntah.t :1 vu :Obll'nJil
que el trafico fluvial en cuestin estaba en ruanos de una compaia que "l' acabal-a de f ntrn.rr-a . V,1[11
puesta por hacendados y comerciantes ccuaroriunos {Infurmc Consular Brt.uuco. 18711

390
Pero lo ms original de la modernidad catlica fue, sin duda, su dimensin poltica. Ya hemos visto el aporte de Garca Moreno al problema de la legitimidad y al
de la identidad colectiva. Queda por analizar su famoso autoritarismo, Este es un tema
por dems complejo. Sin embargo, para completar nuestra caracterizacin de la modernidad catlica haremos algunas observaciones al respecto.
En nuestra opinin. la contradiccin de la repblica garciana no fue entre su
ideologa conservadora y su programa modemizante como lo piensa Ayala (1982:
172). El problema se dio ms bien entre el sistema republicano y un concepto de
autoridad con el que este no es compatible. Refirindose al rol de la autoridad en el
sistema republicano. desde Maquiavelo hasta Hannah Arendt se ha mantenido que esta "tiene que ser utilizada no para controlar a los ciudadanos sino para politizarlos"
(citado por Honig, 1991: 109). Pues para Maquiavelo, corno para la generalidad de
pensadores modernos, la repblica es un sistema poltico abierto, susceptible de desarrollo, cosa que solo es posible si se acepta la participacin ciudadana, inclusive su
resistencia. como regla fundamental del juego. Cuando esto no se permite el sistema
poltico se cierra y degenera en despotismo.
A nuestro parecer, esto es lo que sucedi con la repblica garciana, En su afn
de dar un fundamento divino a la vida pblica del pas, Garca Moreno no distingui
entre autoridad religiosa y autoridad poltica. Por esta razn para l la resistencia
poltica fue una transgresin y la obediencia una virtud cvica. Tuvieron razn, entonces. los que percibieron, sobretodo en su segunda administracin, la consolidacin de
un sistema poltico cerrado y coercitivo. En nuestra opinin, fue esta percepcin el
factor ms importante en desatar la virulenta oposicin que se levant en su contra.
He aqu la utopa en su dimensin tico-religiosa. Muy a pesar de su autoritarismo, en nuestra opinin Garca Moreno no represent un paso atrs en el desarrollo
de la utopa republicana en tierra ecuatoriana. Al contrario, es muy posible que, una
vez que se estudien a fondo las administraciones garcianas, se llegue a la conclusin
de que estas fueron una etapa importante en la ecuatorianizacin de la repblica.

5.

El Rechazo de la Utopa, 1878-1895

Con el asesinato de Garca Moreno en 1875, la oposicin liberal, liderada por

costeos, se prepar a desmantelar la repblica catlica. Puesto que a la sazn el
conflicto entre Barrero, el sucesor de Garca Moreno, y los liberales se poda resolver
solo por medio de las armas, estos ltimos utilizaron al general Veinternilla, primero
como instrumento militar y luego como instrumento poltico (Ayala, 1982: 314). Por
dos aos el estratagema surti efecto, tiempo durante el cual, Veintemilla, como jefe
supremo, desal un ataque ideolgico sostenido contra la Iglesia y la oposicin con servadera (Le Gouhir 1930, vol. 3: Capt. 2). Una vez que fue elegido presidente constitucional en 1878 y que se sinti seguro del apoyo del ejrcito, sin embargo. Veintemilla se alej de los liberales y se rode de un grupo de gentes que Mera calific como
"el bando de la pitanza y de los mezquinos intereses individuales ... " (Mera, 1982: 79).

YJI

La privatizacin de la poltica. empero. que se asocia con Vcintemil!a .'C debi no solo a las dotes demaggicas de este militar, sino tambin a un cansaurro gencral del pueblo ecuatoriano con las luchas ideolgicas. Estas hahfan comenzado en pleno en los al1o-",)O y haban durado sin interrupcin hasta fines de lo.' 70. ;\ princpios
de la dcada siguiente el pas comenz a cuestionar el valor de la uropfa y a valorizar
cosas prcticas e inmediatas. Reflejando esta manera de sentir, el Ministro dcl lnrcrinr
en su Informe de 1880 deca: "La instruccin, los caminos, el comercio etc., harn de!
Ecuador en 10 aos, lo que en cincuenta no han podido hacer las teora . . p011 icas y
sociales. que encienden los odios de partido y rompen los lazos ms queridos" (Intcrior. 1880). El desencanto con la utopa se convirti en pocos aos en el scruinucmo
dominante de la vida pblica del pas.
Los dirigentes de los "progresistas", el nombre que se dieron las nuevas. l i le,
polticas. fueron Plcido Caamao. Antonio Flores y Luis Cordero con sus respectivos
ministros y colaboradores. No fueron muchos, pero provenan de los centros ncur.ilgieos del pas, es decir. Quito. Guayaquil y Cuenca (Aya la, 1982: 3(1). En 188Y se
organizaron como partido poltico, se llamaron la Unin Republicana y puhlicnron un
manifiesto que en parte dice como sigue:
... La paz no es sino el resultado de la unidad del pensamiento social y lk la
concordia de las voluntades. Mas. como en toda sociedad juiciosa y bren
constituida, la autoridad es la que representa estos precioso.. . clcrncuros (k b
paz, unidad y concordia; es consiguiente que si la Unin Republicana aspira
de veras a cimentar la paz de la Repblica procure ella estrechar sus lazos con
el poder legtimo, rechazando vigorosamente todo aquello que tienda a
perpetuar en Ios pueblos anrquicos ese funesto antagonismo entre el poder
y el pueblo que es, a no dudarlo, la causa de las revoluciones y tra ...tornos ..
La Unin Republicana acabar con ese funesto antagonismo entre ('1 poder y
las parcialidades o bandos si inspira al pueblo confianza en el poder: si llama
eficazmente a todas las fuerzas divergentes de las voluntades individuales hacia su centro natural y comn que e . . el poder legitimo: si lo ayuda COIl sus rc-,.
PC(UOSOS consejos y decidida cooperacin en la ardua larca de labrar \;1 telicidad comn, la cual no consiste tanto en la profesin especula iva (muchas
veces desmentida) de dogmas que entre nosotros nadie niega. ru.nuu en la
aplicacin prctica de la moral evanglica y en el juego libre desembarazado de todas las fuerza:'! sociales en la prosecucin del bien comn. Unin Re .
publicana se propone ante iodo ser prctica en sus principios apartndose de
sus estriles disputas que a nada conducen: decimos mal; conducen a irritar
las pasiones. a provocar innobles represalias. a obscurecer la verdad, a manchar la conciencia. ofender a Dios y perder la sociedad. Las discusiones. sobre
todo las discusiones religiosas, fueron en todo tiempo la ruina de la religin
y del Estado ... (Ibid: 345).
Por el contrario, los pueblos de accin progresan, y progrcxan de veras y en

392
todo sentido; en lo temporal yen lo espiritual. Ah estn los Estados Unidos,
pueblo rico, pueblo poderoso, pueblo donde la Iglesia hace cada da nuevas
conquistas y difunde ms y ms los beneficios de la civilizacin catlica (.,.)
(Aya la, 19R2: 345)
Como se puede ver en este manifiesto, el planteamiento de los problemas del
pas no es juridico-politico. ni econmico-social, ni tico-religioso. Los progresistas
cuestionaron todas estas perspectivas por ser especulativas. Lo fundamental para ellos

era la accin inmediata. He aqu como Antonio Flores en 1892, en la ceremonia de

aceptacin del mando, identific lo medular de su proyecto de gobierno:
Las principales necesidades del Ecuador son: l) crdito, 2) educacin, 3) vas
de comunicacin y 4) inmigracin extranjera. Ved cuales son las repblicas
ms adelantadas de Amrica: las que tienen ms crdito y las que han eliminado de su sistema de hacienda las trabas del rgimen colonial" (citado por
Ayala, 19R2: 301),
El contraste con el proyecto garciano no podra ser ms claro. Inclusive los
prohlemas de legitimidad e identidad fueron concebidos por los progresistas en trminos de accin. En lo que se refiere a legitimidad. por ejemplo, admiten que esta dimana del Todopoderoso (Interior, 1RR3),pero para ellos la mejor manera de fundamentar la autoridad poltica es a travs del ejemplo (Interior, 1888). Por esta razn, los
Ministros del Iurerior pcse a que tuvieron serios reparos respecto a la Constitucin vigente, la de 1883, en sus informes hicieron alarde de que la haban seguido al pie de
la \ctra (Interior, IR88; Interior, 1890).
Pasando al problema de id~ntidacr."los progresistas hablaron de conciliacin
y hasta de fusin entre catlicos y liberales. No fue gratuita la adopcin del nombre
de Unin Republicana. Pero no se trat de conciliar principios que se oponan entre
s. sino de conseguir la "concordia de voluntades" a travs de un momento pragmtico,
no contaminado por la ideologa.
Ms evidencia del rechazo de la utopa se encuentra en otros aspectos de la
concepcin progresista de la gestin pblica. Las obras de comunicacin, por ejemplo,
fueron para ellos el indicador por excelencia del patriotismo de los gobiernos (Interior,
(883: 29). En lo que se refiere a la instruccin nacional. \a educacin "especulativa"
y el "abogadismo" fueron los enemigos del orden pblico. En las palabras del Gobernador del Azuay:
Siendo innumerable la cifra de abogados, una vez que no se ofrece ganancia
para tantos, por fuerza se ven en el caso de convertirse en psimos ciudadanos: agitadores en la poltica y ladrones en el foro. Conviene, pues. alejar este
mal que es ya un cncer de la sociedad: y conviene atajarlo, dificultando ms
las carreras profesionales; estableciendo enseanzas tiles en Universidades.

Colegios y Escuelas; dignificando el taller; y, sobre roda, creando siquiera en

las capitales de los antiguos distritos, escuelas de Artes y Oficios (Interior,
1887:21).
Angustiados porel "funesto antagonismo entre el poder y el pueblo",los progresistas trataron de atraer a las fuerzas populares. No es una coincidencia que el gobierno de Flores tuviera como lema: "por el pueblo, para el pueblo y con cl pueblo'
(Interior, 1890). Pero el pueblo no se dio por aludido (Ayala, 1982: 299, 3(3). Unidas
por lazos de parentesco, las lites progresistas proyectaron una imagen de crculo cerrado. Adems. exhibieron una postura cosmopolita. postura que se acentu durante
el-perodo del mismo Flores, hombre pblico que haba vivido la mayor parte de . . u
vida en Europa y en los Estados Unidos (Larrea, 74: capt. 39).
Lo que ms contribuy al fracaso del progresismo, sin embargo. fue la poca
comprensin que sus personeros tuvieron del valor de la utopa. Al descartarla sistcmricarncnte.estos anularon su capacidad de convocatoria. Enestas circunstancias no
les fue posible construir una base social que les fuera de soporte. Cuando en IS9) se
desat de improviso una crisis poltica, el gobierno de Cordero se vino al sucio.

6.

El impacto de la homogeneizacin normativa

Ha llegado el momento de evaluar el impacto que tuvo la idea de repblica

en el proceso de homogenelzacin nacional. La evidencia emprica que hemos presentado en esta parte del ensayo muestra que esta idea sirvi para articular varios proyectos polticos. con diverso potencial de inclusin y de convocatoria.
Al inicio de la vida independiente. la primera administracin de Flores puso
las bases poltico-jurdicas de una sociedad republicana. Aunque el nivel de inclusin
de las clases populares fue nulo,esta no fue condicin permanente de l sistema. Al conrrario, como todo rgimen republicano guard en s la posibilidad de aumento. de
desarrollo. Este proceso.empero, no se dio durante la primera dcada de vida indcpcndiente. Preocupado con la erosin que sufri la autoridad del poder central debido a
conflictos inter-elitarios. Flores quiso afianzar el orden pblico por medio de una
constitucin que se acercara lo ms posible al orden social cxistcntc. La constitucin
de 1843 fue este documento, proyecto poltico realista. que termin paralizando cl
mpetu hacia el desarrollo dc la utopa republicana.
Cosa parecida sucedi al otro extremo del siglo con cl pragmatismo progresista. Cansados de luchas ideolgicas, los progresistas se centraron en un pensamiento
prcsentista, En lugar de la utopa, buscaron fines inmediatos: paz. progreso y concordia. Pero concordia no quiso decir inclusin. En efecto, el lema de Antonio Flores:
"por el pueblo, para el pueblo y con el pueblo". fue otra dimensin de la "repblica
prctica" y no una bsqueda de la "repblica normativa" ,en la que las clu:ses populares
fueran parte integrante de una sociedad nacional.
En realidad quienes hicieron una propuesta seria de homogeneizacin nortnu-

394
tiva en el Ecuador decimonnico fueron primero los marcistas y luego los garcianos.
En efecto, para est.as dos lites poltico-administrativas, la idea de repblica tuvo un
sentido aglutinador e implic un nuevo orden social unificado. Ya hemos descrito en
algn detalle el contenido de estas propuest.as. Lo que haremos para concluir este acpite es determinar el impacto que ellas tuvieron sobre la poblacin ecuatoriana.
El carcter igualitario de la repblica marcista tuvo un gran poder de convocatoria. Atrajo a campesinos de la costa y de la sierra, a la gente pueblerina, a los
"profesionales", a los comerciantes, pero sobre todo a los empleados pblicos y militares. Inclusive tuvo poder de atraccin sobre algunos individuos de las clases poderosas (Tobar Donoso, 38: 238; Aguirre, 72: 382,430). Donde no logr adentrarse
fue entre las lites regionales, pues estas vieron en la repblica marcista un poderoso
rival empecinado en usurparles el control de sus respectivas clases subalternas.
Pasando a la utopa garciana, la impresin prevalente es que su poder de
convocatoria se redujo principalmente a las oligarquas regionales (Ayala, 1982: 167).
Hay que recordar, empero, que la Constitucin de 1861, a la que estas oligarquas
dieron su apoyo no encam el proyecto garciano y que la Constitucin de 1869, que
s Jo hizo, no tuvo el sostn de los oligarcas (Tbid: 168), A quin convoc, entonces,
la Constitucin de t 8697 Fue cuestin de unos pocos fanticos apoyados por un
aparato ferozmente represivo? El mismo Garca Moreno tuvo el convencimiento de
que fue el pueblo el que estaba de su parte. En diciembre de 1869, ante un conato de
revolucin en su contra, encontr solaz en esta idea: "El pueblo conoce a los que le
hacen el bien y distingue perfectamente a los que van en pos del inters privado de los
que trabajan por los intereses pblicos" (Ordez, 1922: 83).
No existen trabajos detallados sobre la segunda administracin de Garca
Moreno, ni nosotros hemos podido estudiarla a fondo. Pero tenemos la sospecha de
que la utopa garciana, por ser comunitaria (Pueblo Cristiano) ms que clasista, atrajo
a gente de la ms diversa ndole en todo el pas. Inclusive creemos que esta visin
colectiva hech races ms profundas que la equivalente rnarcista. Cuando no hace
mucho estudibamos los orgenes del Velasquismo, quedamos sorprendidos al descubrir en las clases subalternas de la sierra ecuatoriana en los aos 20y 30 del presente
siglo los restos de la utopa garciana (Maiguashca y North, 1991: 143-151).
Cules fueron 1a:-; consecuencias de la participacin de la poblacin ecuatoriana en las convocatorias que acabamos de describir? Es evidente que hay varias pero
la ms importante fue la formacin de una conciencia nacional. Este no es el lugar para
profundizaren el tema que merece ms investigacin de laque hemos logrado realizar.
Pero laque si podemos hacer ahora es lanzar la hiptesis deque fueron Ia convocatoria
rnarcista, primero, y la garcianista, despus. las que pusieron las bases de una identidad
nacional.
En 1831 el Ministro de lo Interior escriba: " ... nosotros no tenemos todava
el nombre comn, que es la primera divisa de la nacionalidad: somos Guayaquileos,
Quiteos, an Ambateos y Tacungeos, pero jams Colombianos. menos todava
Ecuatorianos" (Interior. 183 l : 19). Esta situacin comenz a cambiar a partir de los

195
Mios 50 que es cuando aparecen muy paulatinamente los indicios de una conciencia
nacional. Estos indicios aumentaron en los aos siguientes y terminaron por articular
se en las dos ltimas dcadas del siglo.
Una interesante corroboracin de esta trayectoria la hemos encontrado ('11 el
desarrollo de la prensa durante el siglo XIX. En los anos 30, los peridicos tuvieron
ttulos como los siguientes: El QUltCfIO Libre (l &:n). El Er'lulforiaIJo del r;rury(/s
(1835), El Chiguagua (1834), El Chanduy ( 1819). El Patriota del Azu<II' ( 1X19J. ctc.,
etc. Solo a partir de 1845 apareci en QUilO el primer peridico que SL llam 1'.1
Ecuatoriano a secas. Desde este momento en adelante comenzaron a circular poco a
poco, en gran parte bajo la iniciativa de la prensa oficial, peridicos corno J.:,'\/UCiOlIJI
(1846) YEl COr1"CO del Ecuador t i 863). Pero fueen los afias 80 y 90cuandn clvnornbrc
comn" tUYO su apogeo. En Cuenca apareci El Pensamiento Nacional tI Xl) 1); ('11
Guayaquil El Foro Ecuatoriano (1887), La Voz del Ecuador (1891) Y El Aflllw'adm
Ecuatoriano (1894); yen Quito las Memorias de taAcadcmia Rcuatoriono (1 Xk4), (/
Ecuatoriano (1887). La Revista [cwwfiana (18R9). Y ta Voz del Ecuador ( I X9.1)
(Ministerio de Hacienda, 1941: 243-247 Y anexos).
En conclusin. en el campo de la homogeneizacin normativa. el estado
ecuatoriano consigui xitos que no obtuvo en el proceso de penetracin policoadministrativo,

IJI. EL PROCESO DE INCORPORACION

SOCIAL

A menudo el proceso de penetracin y el de homogeneizacin movilizan a

gnrpos sociales creando un nivel de conflicto que puede amenazar la existencia del n.;gimen imperante. Por esta razn los detentadores del poder se ven obligados a
conceder espacio a (os grupos en contienda. Este es el fenmeno de incorporacin que
en el contexto republicano agilita el proceso de inclusin y de crecimiento en una co
munidad poltica.
En el caso del Ecuador el proceso de penetracin y el de homogencivacion
movilizaron a grupos sociales en la periferia en varias fonnax. Como ncmos vtsto 1,'1)
las dos primeras partes de este trabajo. el primero se desarroll sobre el eje territorial
y afect a los poderes regionales y locales, mientras el segundo tuvo lugar sobre el cje
social e impact a las clases subalternas. Ahora bien, estos dos tipos de movilizaciones, la regional y lade clasc.sonpcrccptibles dcsde e lcornienzo dc la vida republicana.
Se enlazan a partir de 1845 y se desarrollan en los aos 50 llegando a crear un grave
problema para el poder central. Ante esta situacin el estado ecuatoriano trat de incorporar a los grupos en contienda al reducido sistema poltico del pats en el afn de
forjar una nueva correlacin de fuerzas.
Elprocesode incorporacin tal como se di en el Ecuadoren la segunda mitad
del siglo XIX tiene varios aspectos, pero sin duda el principal es el que se refiere a la

396
extensin del sufragio a travs de las reformas de 1861. Por esta razn en esta tercera
parte nos concentraremos exclusivamente en este fenmeno. Puesto que este terna ya
ha recibido la atencin de algunos estudiosos, comenzaremos resumiendo estos trabajos uno a uno. As veremos que estos autores difieren tanto respecto a los hechos como
a su interpretacin. Valindonos de material emprico que tenemos a la mano y abordando el fenmeno desde el punto de vista del proceso de incorporacin, podremos
finalmente ofrecer una nueva interpretacin,
1.

Las interpretaciones corrientes

de las reformas de 1861

En un articulo intitulado "El Sufragio en el Ecuador", J. Tobar Donoso (1949)

hace una historia de la participacin poltica en este pas. Refirindose al siglo XIX
identifica dos perodos. Nos dice que en el primero, que va desde 1830 hasta 1861, la
participacin fue extremadamente reducida. Esto se debi, en parte, a restricciones
referentes a edad, estado civil, fortuna y alfabetisrno. Otro factor que redujo la participacin poltica. esta vez en las provincias ms populosas del pas, fue la adopcin
del principio de paridad en lugar del poblacional para la representacin territorial. Por
fin, la selecta minora que participaba en las elecciones se vi reducida an ms por
el hecho de que no goz de sufragio directo.
Scgn Tobar Donoso en el segundo perodo, que comienza en 1861 y dura
hasta 1928, se hacen cambios importantes. Se suprime la restriccin censitaria. Sin
abandonar el principio de paridad, se adopta el de proporcionalidad para la representacin territorial. Adems, se consolida el sufragio directo y secreto. Corno consecuencia de estas reformas el cuerpo electoral crece en nmero y tiene ms capacidad
de participacin respecto al perodo anterior. Puesto que todos estos cambios tuvieron
lugar en 1861, para Tobar Donoso "las grandes conquistas del sufragio en sentido democrtico se deben a Garca Moreno" (Tobar Donoso, 1949: 14).
Una interpretacin radicalmente diferente de la formacin del cuerpo electomi en el Ecuador nos propone Manuel Medina Castro en su ensayo intitulado "Proceso
Formativo del Electorado Nacional: Del Censo de Fortuna al Sufragio Universal,
1830-1977" (Ayala, 1985: 31 1). Segn Medina Castro el proceso en cuestin durante
el siglo XIX no puede ser descrito como una evolucin lineal, como lo hace Tobar
Donoso, sino en trminos de avances y retrocesos. Por ejemplo, se avanza con la constitucin de 1861. pero se retrocede con lade 1869.lnc1usive en el marco de una misma
constitucin se da un paso adelante y otro atrs simultneamente. Este es el caso de
la Constitucin de 1883 en la que, por un lado, se suprime el requisilode fortuna para
ser electo a un puesto pblico, pero de otro lado, se limita la ciudadana exclusivamenle a los varones (lbid: 319).
No obstante este vaivn. Medina Castro admite que el cuerpo electoral y el
proceso participativo se ensanchan durante la segunda mitad del siglo XIX a partir de
1861. Pero este fenmeno, Medina Castro. lo explica en forma muy diferente a como

W7
lo hace Tobar Donoso. Mientras para este ltimo, como hemos visto. Las modilirucioncs de la organizacin del sufragio se debieron a la clarividencia de un gran cstadivta.
para Medina Castro estas fueron determinadas por el triunfo de un nuevo 1ipo de pro
pietarios: la "burguesa terrateniente". "La nueva propiedad avasalla a h\ .uuigua Pv'"
piedad. El censo de fortuna ha cumplido su misin. Ahora el electorado se ensancha.
Aunque solo hasta el lmite necesario a la propiedad emergente" (Ibid: ~16).
El trabajo de Rafael Quintero nos ofrece una tercera interpretacin (Quintero.
1978). De roana similar a Medina Castro, Quintero favorece una explicacin exuuc
turu lista, pero con la diferencia que l caracteriza la economa ccuatoriunn dec imonnica corno pre-capitalista. Mientras para Medina Castro se di un ensanchamiento
electoral debido al triunfo de la "nueva propiedad". para Quintero ni la llueva propiedad se impuso ni se di un ensanchamiento en el sufragio. Claro, no niega 411(' las
reformas de 1861 tuvieron su significado. Pero para Quintero stas fueron nada m.i-,
que una concesin tctica que hicieron los terratenientes serranos a una hurgucs,l
comercial costea: "Presionada por la cuota de poder econmico de. una burguc-Ja
comercial en ascenso, la clase hegemnica parece haberse valido de L111.l versin u
tradicin que tericamente se vincula a aquel liberalismo atrasado y 110 a aqucila
conciencia terica democrtica que emana del pensamiento rcusseauniuno" (Quimc .
ro, J 978: 85). Por lo tanto, segn Quintero, las reformas de I R61 no se juscaron con
una ideologa que reflej la pujanza de un capitalismo en ascenso, sino mi... bien pOI
un ideario anticuado instrumentalizndo en beneficio de los latifundistas.
En lo que se refiere a los hechos. Quintero escribe: "En las elecciones de \ H~()
se registr la participacin de linos 2.827 sufraganrcs, es decir, apenas IIn O.VX-, de la
poblacin. En las ltimas elecciones del siglo pasado. aquellas de 1H99 en que ..e eligi
un vicepresidente, la dirnens in del cuerpo electoral solo pcrm hla segui r compan irndo ciertas ilusiones del Estado constitucional: hubo 17.709 electores. apenas un
aumento insignificante para 70 aos de 'vida republicana:" (Quintero. 197:\: X6). Por
10 tanto este autor mantiene, a diferencia de Tobar Donoso y Mcdina Castro. que 1.. 1
ensanchamiento del cuerpo electoral ecuatoriano fue un fenmeno que se di solamente en el papel.
Este es el estado de la cuestin en lo que se refiere a las reformas de I X(ll y
al ensanchamiento del electorado ecuatoriano en cl siglo XIX. Lo ms notable es que
no hay consenso ni siquiera respecto a los hechos. Por esta razn, lo primero que
tenemos que hacer es decidir cual mismo fue el impacto de las reformas de I H61.
Hubo o no un ensanchamiento del electorado ecuatoriano? Solo si la respuesta es
positiva surgir la necesidad de una explicacin del fenmeno.

2. Las reformas de \861 y el ensanchamiento electoral

La posicin de Quintero respecto a los hechos cn cuestin merece atenta consideracin. A diferencia de Tobar Donoso y de Medina Castro. este autor ha hecho un
esfuerzo loable por recoger material de carcterestadst ico. Po r lo tanto sus couctusio-

398

nestienenlaautoridad delosnmeros. Pero, como sucede amenudo, estetipodematerial es susceptible de interpretaciones divergentes. y este es precisamente el caso de
los datos de Quintero. Lo que haremos a continuacin es revisarlosnuevamente con
el afnde mostrar que el cucjpo electoralecuatoriano creci significativamente en la
segunda mitad del siglo XIX.
A continuacin incluimosun cuadro que demuestra, porunlado,el ensanchamiento del cuerpo electoral a lo largo del pas desde 1848 hasta 1894 y, porel otro, un
procesode diferenciacin,puestoqueesteaumento no se di por igualen todaspartes.
DIMENSIN DEL ELECTORADO Y PORCENTAJES DE ELECTORES
SOBRE POBLACIN REGIOKAL y PROvmCIAL. 18481894
-.'-.--

Regin

----

1848

1856

25
61

.02
.02

44
95
62

.03
.06
.03

1888

1894

1225
2214
3965
1836
2526
1859
1064

4
4

2
3

851
1689
3770
2307
2494
2651
1133

Quito:

Carchi
lmbabura
Pichincha
Len
Tungurahua

2
2

35

.02

61

.03

121

.02

262

.04

14689

2.7

14895

2.6

28

10

179
68

.1
.09

1618
3029
1699

3
3

Loja

.02
.02

1682
3770
1746

Azuay

Subtoral regional

38

.02

247

.1

7198

3.4

6346

Guayaquil:
Guayas

20

.02

210

.2

5
3

.02

77

.2

.02

10

.1

8II5
1393
3520
1006
223

8
4

II

3940
876
2781
648
199

33

.02

297

.2

8444

14527

192

.02

806

.07

30332

35498

3.3

Chimborazo
Bolvar
Subtotal regional

Cuenca:
Caar

Los Ros

Manabi
El Ora

Esmeraldas
Subrotal regional

TOlal

5
3

5
3
2

Elaboracin del autor con material obtenido eh R. Quimera, Revista Ciencias Sociales, vol. lJ. Nos. 7~8,
1978, pp. 89,97. 99 Y 100.

Como se puede ver, en 1848 el porcentaje de electores respecto a la poblacin

regional es el mismo en lodo el pas (0.02%). Diez aos ms larde es perceptible un
ligeroaumento sobretodo en Guayaquil (0.2%). Lascosas cambiana simple vista en
1888cuandotanto laparticipacin electoralcomo el procesode diferenciacindanun

~99

salto significativo. En Guayaquil el porcentaje de electores respecto a la poblacin

regional sube aL4%.en Cuenca a 3.4% yen Quito a 2.7%. Seis aos mstarde.en 1894.
no haymayornovedades,excepto enGuayaquil. dondese registra un aumentodeeleclores que llegan al6% de la poblacin regional. La expansin del electorado a nivel
regional. por lo tanto, da un salto importante despus de las reformas de 1861. Es verdadque el aumentono es uniforme en todo el pas. Estese dasobre todo en Guayaquil,
mientras que la regin ms atrasada en este aspeeto es la de Qu ito.
El aumento de la participacin electoral es tambin perceptible a nivel

provincialen la segundamitaddel siglo. Las provinciasque ms se distinguenen este

sentido son las del Guayas. Manab y los Ros. sobre lodo la primera. en la queen 1894

el porcentaje de electores sobre la poblacin provincial llega a un 8%. En el resto de

las provincias el avance es ms lento, aunque vale la pena notar que el Carchi, Imbabura y el Azuay no se quedan muy atrs de las provincias costeas. Por fin, inclusive
en las provincias ms atrasadas como Pichincha y Esmeraldas, la participacin en la
segunda mitad del siglo es mayor que en la primera.
Establecido el fenmeno del ensanchamiento del cuerpo electoral ecuatoriano durante el siglo XIX a nivel desagregado, conviene ahora dar una visin de conjunto. El cuadro que presentamos a continuacin recoge datos para el perodo 1830
1931. Hemos incluido a propsito informacin sobre el siglo XX, para apreciar mejor
lo que sucedi con el cuerpo electoral ecuatoriano en la segunda mitad del siglo
anterior.
PARTICIPACiN EN ELECCIONES PRESIDENCIALES. 1830-1931
---.------.-.-

----._~----

Ao
-._-------

1830
t865
1875
1888
1892
1901
1904
191 I
1912
1916
1920
1924
1931

Poblacin

Electorado

2825
30925
45056
30636
62878
74074
79247
109663
63030
136032
128105
1:1l1105
62118

0.3
3.3
4.1
3.0
6.0
7.0
9.0
8.0
5.0
10.0
8.0
11.0
31

-.---------

800700
950569

ioooooo
I00465 t
1004791
1108353
1156532
1311817
1336458
1452195
1555754
1699705
2010029

-------.

Elaboracin del autor con datos obtenidos en Quintero. 1978: 87 y Quintero, 1980: 101. 236.

En nmeros relativos, en 1830 un 0.3% de la poblacin nacional particip en

las elecciones. Esta magnitud subi en las aos 60 y 70 a un 3.3% y a un 4. J % respectivamente. El porcentaje ms alto en el siglo XIX se consigui en 1892. cuando un
6.0% de la poblacin ecuatoriana eligi al presidente Cordero. Pasando a nmeros

400
absolutos, en las primeras elecciones presidenciales, en 1830, participaron 2.825
sufragantes; en las ltimas del siglo, en 1892, el nmero de electores ascendi a
62.878. Nuevamente, queda claro que hubo un aumento entre la primera mitad del siglo y la segunda y que este aumento fue importante,
Llegado a este punto, el lector recordar una cita de Quintero en la que mantiene que en 1899 solo hubo 17.709 electores. La gran diferencia entre 1892 y 1899
se debe a que este au tor incluye en sus clculos las elecciones presidenciales y las vicepresidenciales. Nosotros no hemos tomado en cuenta las segundas, porque al no tener

lugar al mismotiempoquelas primeras, no tuvieron el mismopoder de convocatoria.

En resumen, el aumento del cuerpo electoral ecuatoriano bajo el impacto de las
reformas de 1861 fue un hecho y es necesario reconocerlo.
3,

El ensanchamiento electoral como proceso de incorporacin:

una nueva interpretacin
Una vez establecida la realidad del fenmeno, se impone la necesidad de

explicarlo. Se trat de la iniciativa de ungran personaje histrico, como piensaTobar

Donoso,o fue laagencia de determinaciones econmicas. como10 ve Medina Castro?
O ms bien se puedeplantear una interpretacin alternativa? Para contestar a estas
preguntas, vale la pena recordar una regla general de la prctica histrica: que el punto
de partida en materia de explicacin de los hechos histricos es la 'visin de los parti-

cipantes' . Solo cuando esta visin no basta se hace necesario complementar la explicacin o dar unanuevadesdeel 'punto de vista de los observadores' . Siguiendo esta
norma reconstruiremos acontnuaci6n lasrazones quelaslites delapoca dieron en
pro y en contra de las reformas electorales de 1861.
Una vez que se termin la fase militar de la crisis de 1859. los principales actores socialesen laescenapblica ecuatoriana se propusieron reorganizar el paspolticamente. Estodi lugar, comoeradeesperarse, agrandes discusiones pblicas sobre
variostemas. Unade las ms candentes se relacion precisamente con el sistemade
representacin nacional vigente, sistema que haba sido adoptado en 1830 y que se basaba en el principio de igualdad de los tres antiguos Departamentos, es decir, de Quito,
Guayaquil y Cuenca. El Gobierno Provisorio, dirigido por Garca Moreno, quiso
cambiar el sistema paritario y propuso la adopcin del principio proporcional y del

sufragio universal, como los msjustos y ms aptosa las nuevas circunstancias. La

propuesta no fue aceptada por las lites polticas de Guayaquil y Cuenca, las que insistieron vehementemente en la necesidad de mantener el status quo,

Queriendo evidentemente tomar la iniciativa, Garca Moreno emiti un decreto convocando a unaConvencin Nacional cuyosrepresentantes deban serelegidos segn el principio proporcional y el sufragio universal (Le Gouhir, 30, vol. JI: 28).
Ante este fait accompli, Pedro Carbo, el diputado guayaquileo de ms prestancia, se
neg a concurrir a la Convencin (Tobar Donoso, 1949: 12; Ayala, 1982: (54), con
lo cual subi de tono la disputa sobre el sistema de representacin nacional.

401
No tenemos espacio para hacer una historia de este debate en detalle. Lo que
haremos a continuacines caracterizar las posiciones de los participantes respectoa
la representacin proporcional y al sufragio universal. los dos principios que constituyeronla manzana de la discordia. Comenzaremoscon la representacin proporcional utilizando las perspectivas de tres lderes polticos de la poca: de un lado, Francisco Aguirre (Guayaquil) y Benigno Malo (Cuenca), dos representantes de las lites
regionales; y, del otro, el representante del poder central, Garca Moreno.
En su Bosquejo Histrico de la Repblica del EcW1<", Francisco Aguirre,
un destacado hombre pblico, miembro de las lites regionales costeas, presenta la
posicin de Guayaquil en forma muyelara. Haciendo referencia al Congreso de 1&30,
que es cuando se inici la controversia, escribe:
En un solo punto estuvieron desacordes los Diputados sosteniendo acalorados debates. Tratbase de fijar la base de la Representacin nacional, los
diputados de Cuenca y Guayaquil sostuvieron que sus respectivos Departamentos haban puesto, como base de la unin la igualdad de representacin
en cada uno de los tres que componan la Presidencia de Quito; que la unin
no era un hecho obligatorio, y que por consiguiente, para aceptarla, podan

imponerlas condiciones que creyesennecesarias.Con esto estabadicho todo,

pues los diputados quiteos quedaban en libertad de aceptarlas o no aceptarlas (Aguirre, 1972: 244).
Para Guayaquil y para Cuenca, por lo tanto, la representacin paritaria fue la

condto sine qua non para formar parte del estado ecuatoriano. Porqu Guayaqui I
insisti en este tipo de representacin? Aguirre explica el punto de vista guayaqui\eo
como sigue:

... el principio de que la representacin nacional debe ser proporcionada a la

poblacin es un principio trunco, esencialmente falso. Lo que varios publicistas afirman es que la representacin debe ser en razn compuestade la poblacin y de las contribuciones que pagan los pueblos (Aguirre, 1972: 244).
Aguirre admite que los pueblos costeos son menos poblados que los se-

rranos pero...
por el hecho de consumir tres o cuatro veces ms que los del interior y por ser
productores de casi todos los artculos de exportacin, estaban, como estn
hasta el da, ms gravados que los otros pueblos (Ibid.).
Aguirreno acepta el argumento de las lites regionales quiteas segn el cual,
si se toma en cuenta el importe del tributo indgena, es Quito el departamento que paga
mayores contribuciones al erario. Para Aguirre este impuesto no cuenta por ser un

402
"tributo de conquista... ", gravamen que haba transformado a los indios en "verdaderos ilotas", sin "representacin poltica de ninguna especie" (!bid: 245).
La posicin Guayaquitea fue secundada por Cuenca. El poltico que mejor
represent el punto de vista de este centro regional fue Benigno Malo. En un artculo
periodstico que apareci en 1861, Malo protest contra el decreto del Gobierno Provisorio que anulaba el principio de paridad e impona el principio de. representacin
proporcional para 'la eleccin de miembros a la Convencin de 1860:
La misin del Gobierno Provisorio no era la de cambiar la forma de nuestro
ser: no estaba en sus facultades alterar radicalmente las condiciones de la
existencia ecuatoriana: solo la nacin entera consultada por medio del sufragio universal, o por sus delegados especialmente autorizados, poda haber
reformado nuestro pacto primitivo de asociacin. Grandes o pequeos, todos
nos unimos con ciertas condiciones, a las que no es lcito faltar por una de las
partes, sin irrogar injuria a las otras (Malo, 1940: 214).
La necesidad de la paridad electoral se fundaba, segn Malo, en la estructura
pcblacional del Ecuador. "Cualquiera otra Repblica de Amrica -escribe en el mencionado artculo- est compuesta de una multitud de provincias o departamentos, que
ninguno de ellos, porpopuloso que sea, es numricamente ms fuerte que todos los dems" El caso del Ecuador era diferente: "Un distrito solo, el de Pichincha, es ms numeroso que todo el resto del Ecuador. Esta circunstancia despert naturalmente en
Cuenca y Guayaquil, la idea de equilibrio, el pensamiento salvador de no verse abrumados porel nmero, en los casasen que pudieran tener de su lado la justicia o las conveniencias sociales" (Malo, 1940: 216-217).
Pero acaso el distrito de Pichincha no estaba conformado en 1861 por cuatro
provincias, cada cual con sus problemas locales e individualidad propia? La respuesta
de Malo es clara y eontundente:
Si las provincias de Imbabura, Len, Ambato y Chimborazo, no formasen una
misma familia con Quito, y fueran entidades polticas bastante independientes, bien habramos podido sancionar el principio del sufragio numrico para
la cmara de representantes. Pero dgase lo que se quiera, esas cuatro provincias solo son provincias demarcadas en el mapa; ms su personalidad, en la
parte influyente de la sociedad, es una sola; no son ms que familias que residen alternativamente en la capital, oen las provincias, con idnticos intereses:
votan siempre con Quito. y no son un elemento de equilibrio. (Malo, 1940:
217).
Segn Malo, entonces, solo gracias a la representacin paritaria Guayaquil y
Cuenca haban logrado crear un "equilibrio interno" en el pas, es decir, controlar el
peso aplastante de Quito (Pichincha) y consegui,r una voz enel quehacer nacional.

.j01

Adems, para Malo, la representacin paritaria tuvo otras consecuencias benficas

En primer lugar, 1<:1 igualdad en la estructura electoral levant un valladar contra el
"despotismo invasor" de caudillos que se apoderaron del poder central. Malo cita como ejemplo la resistencia de Cuenca a los intentos de Urvina de llenar con su gente
los puestos de la la administracin local (Malo, 1940: 218). En segundo lugar. en
muchos debates de inters nacional y local,
. _.el buen sentido ha salido triunfante a causa del antagonismo bien equilibrado de estos (res distri los. Quiere v. gr. el progreso intelectual del pas, crearse
centros universitarios en Guayaquil y Cuenca; pues los diputados de esos dos
distritos votan unidos contra Quito, que se obstina en mantener la centralizacin en el ramo de instruccin pblica. Quiere v. gr. el espritu de igualdad,
el progreso mercantil del Ecuador, que los derechos de aduana se paguen en
los lugares de consumo; pues entonces Quito unido a Cuenca, vota contra
Guayaquil, que se obstina en mantener el centralismo fiscal (Mato, 1940:
217).
Por todas estas razones Malo defendi la necesidad de mantener a toda costa
el principio de representacin paritaria.
Pasando ahora al otro costado del debate, el punto de vista del poder central
lo articul claramente Garca Moreno. En una carta que escribi a Pedro Carho en
octubre de 1R60 en su calidad de jefe del Gobierno Provisorio, sobre el principio de
paridad se expres en los siguientes trminos:
.principio absurdo en teora condenado igualmente por la razn. la moral y
la experiencia; porque lu igualdad de representacin por distritos (departamelitos) es la igualdad de lo que es evidente y desmesuradamente desigual,
como lo . . OH la poblacin y los territorios de ellos. Es la igualdad y el
sometimiento del mayor nmero al menor, invirnndoxe completamente la
hase fundamental de los gobiernos representativos. que consiste en el respeto
de las mayoras y en la libertad de todos (Tobar Donoso, 1949: 12).
Para Garca Moreno la necesidad de una reorganizacin nacional se present
de manera urgente:
Tengo la intima conviccin de que ningn rgimen social e:-. benfico ni
duradero cuando se funda en la injusticia; y por esto me opondr cuanto me
sea dable a la continuacin de esta pretendida igualdad representativa. que
tanta mengua y tantas desgracias ha producido. Mi opinin como miembro
del gobierno, mi opinin como ciudadano y guayaquileo, es que la Rcpriblica debe considerarse como una sola familia: que es de primera rrcccxidad hl)rrar las demarcariones de los antiguos distritos para hacer imposible las prc-

404

tensiones provincialistas; que el sufragiodebe ser directo y universal con las

garantas necesarias de inteligencia y moralidad; y que el nmerode representantes debe corresponder al nmero de los electores representados (Tobar
Donoso, 1949: 13).

El conflicto que acabamos de describir se resolvi a travs de uncompromiso

en la Constitucin de 1861. La representacin paritaria se mantuvo en el Senado, cuando se estipul que cada provincia deba tener el mismo nmero de senadores; el principio proporcional, mientras tanto, se puso en efecto en la Cmara de diputados, fijando un representante por cada 30.000 personas.
Esta transaccin fue aceptada por Quito y, con poco entusiasmo, por Cuenca
y Guayaquil. A tal punto rein el descontento en estos dos centros que, 20 aos ms
tarde, pidieron a la Constituyente de 1878 el regreso al sistema de paridad, propuesta
que no tuvo xito (Murillo, 1946: 189). Volvieron a insistir en el asunto en la Convencin de 1883, nuevamente sin fortuna. En realidad el problema del "equilibrio
interno" entre los tres poderes regionales (Quito, Guayaquil y Cuenca) no se resolvi
en el siglo XIX. Pero lo que s se acept una vez por todas fue el sistema de representacin proporcional.
Pasemos ahora a caracterizar la visin de los participantes en tomo a la otra
gran reforma electoral de 1861: la del sufragio universal. El conflicto entre el poder
central y las lites regionales esta vez no tuvo que ver con el equilibrio interno "territorial", sino ms bien con lo que se podra llamar el equilibrio interno "social".
En favor del sufragio universal se levantaron, de un lado, Garea Moreno y
sus colaboradores y, de otro, un grupo de idelogos que defendieron la tendencia poltica liberal-democrtica muy en boga por ese entonces. Claro, Garea Moreno y los
liberal-demcratas mantuvieron el sufragio universal por razones diversas. Para el primero, sin este principio era imposible conseguir el orden y la paz social. Segn l, el
sufragio universalllevaria a la poblacin ecuatoriana a dejar a un lado las identidades
"provincialistas" que tanto haban inflamado la vida poltica del pas. Para los
idelogos, mientras tanto, el sufragio universal signific un paso adelante en el proceso democrtico que viva el pas y un avance en el mbito de las ideas. En efecto,
el sufragio universal goz de mucho prestigio en los aos 50 en Europa, en los Estados
Unidos, en Mxico y en otras partes de la Amrica Hispana (Bushnell y Macaulay,
1988: 212). Pero fue la experiencia colombiana la que tuvo particular importancia en
el desarrollo de esta idea en el contexto ecuatoriano. La Constitucinliberal colombiana de 1853. por ejemplo, tuvo una gran influencia sobre una nueva generacin de
polticos ecuatorianos, particularmente los marcistas. Por otro lado, como ya hemos
visto enla segunda parte de este trabajo, idelogos liberales colombianos se instalaron
a 10 largo del pas a partir de 1851 (Plit, 1923, I: 399). Ancizar, Snchez, Pereira
Gamba, Pea, Ortiz y muchos otros hicieron una campaa sostenida en pro de su
doctrina poltica durante toda la dcada. Todos ellos fueron muy eficaces, particulannente Ancizar, a quienJos jvenes liberales ecuatorianos tomaron como mentor

405
(Ma10.1940: 165; Mora,1922: 26-27; Tobar 00noso,1938: 229).
Quines fueron los que se opusieron al sufragio universal? En primer lugar,
las lites regionales, sobretodo las pertenecientes a la vieja generacin. Temerosos de
la movilizacin de las clases rurales comenzada por Urvina en los aos 50, muchos lide res regionales vieron con recelo una reforma que dara independencia a las clases
subalternas. Mariano Cueva, uno de los representantes cuencanos a la Convencin de
186\. se expres en estos trminos:
Hay proletarios que dependen enteramente de la voluntad de otro y que tienen
embotada hasta la facultad de pensar..; Cmo, pues, podr manifestar su voluntad cuando est enteramente sujeta a la de aquel que le da su pan? No tendr. pues, bastante independencia, ni menos inters en la causa pblica; yo
comparo ese proletario ecsatamente con el estranjero que, aunque tiene su razn desarrollada, ningn inters puede tener en la suerte del Ecuador..;" (citado por Ayala, 1982: 156)
En segundo lugar, hubo gente que se opuso al sufragio universal por razones
doctrinarias. As como para ese entonces se haban fonnado agrupaciones de pensamiento liberal, de igual manera comenzaron a organizarse grupos de pensamiento
conservador (Ayala, 1982: 154-156).
Al final, la Convencin de 1861 suprimi el requisito econmico para ser
ciudadano y acept el principio del sufragio universal, con lo que se ineorpor al sistema poltico ecuatoriano gente perteneciente a las clases subalternas.
Hasta aqu hemos examinado con algn detalle las razones por las que las
lites polticas de la poca estuvieron a favor y en contra de las reformas electorales
de 1861. El debate revela un conflicto entre centro y periferia. El centro propuso la representacin proporcional y el sufragio universal. La periferia defendi, mientras
lamo, la representacin paritaria (equilibrio interno 'territorial') y el sufragio censatario (equilibrio interno 'social'). En la Constituyente de 1861 se impuso el centro y
se codificaron las reformas electorales.
He aqu la "visin de los participantes", Ahora bien, como veremos a continuacin, esta reconstruccin nos ayudar, por un lado, a cuestionar las interpretaciones corrientes de las reformas de 1861 y, por el otro, a proponer una interpretacin
alternativa.
Regresemos, entonces, por un momento a los trabajos de Tobar Donoso, Medirla Castro y Rafael Quintero. Comenzando con Medina Castro, no creemos que sc
pueda demostrar que las reformas de la constitucin de 1861 reflejaron el triunfo de
la nueva propiedad sobre la antigua. En primer lugar, la nueva propiedad solo se consolid a finales de siglo. En segundo lugar, los nuevos ricos de los aos 50 no articularon un proyecto poltico propio. Como hemos visto en la seccin precedente, la
iniciativa de las reformas electorales de 1861 no vino ni de Guayaquil ni de Cuenca.
Jos dos centros econmicos que se reactivaron a mediados de siglo cuando se incor-

406
poraron a la economa internacional.
Pasando a Quintero, este autor sostiene que los latifundistas serranos mantuvieron su hegemona en la vida electoral del pas a lo largo del siglo XIX y que utilizaron este poder para pasarlas reformas de 1861 (Quintero, 1978: 77,81). Para demostrar su tesis, Quintero ha recogido muchos datos estadsticos. Presentamos a continuacin algunos de ellos en un cuadro nico:
PORCENTAJE DEL NMERO DE ELECTORES REGIONALES
SOBRE EL CUERPO TOTAL DE ELECTORES NACIONALES. 1&4B-1B94
-

' _ .

Regiones

Sierra
Costa

_ .

_ _ o

1&4B

1856

188B

1894

electores

electores

sufragantes

sufragantes

83%
17%

63%
37%

72%

60%
40%

28%

Blaboracio del autor con datos obtenidos en R. Quintern. Revista Ciencias Sociales. vol. 11 Nos. 7-8,
197B. pp. 89. 97 Y lOO.

Como se puede observar, los datos han sido organizados por Quintero en
trminos de dos grandes bloques: "sierra" y "costa". El problema con este arreglo es
que no toma en cuenta la conducta electoral de las provincias serranas. El lector
recordar que, de acuerdo a Malo, estas no tenan la costumbre de votaren conjunto.
Las provincias de la Sierra Norte votaban regularmente con Quito. Las del Sur,
mientras tanto, con Cuenca. Adems el mismo Malo nos informa que entre Quito,
Guayaquil y Cuenca hubo alianzas de varios tipos. Si se toman en consideracin estas
caractersticas de la vida electoral ecuatoriana, queda claro que la sierra no fue un
bloque electoral compacto. Un cuadro muy diferente resulta si los datos presentados
anteriormente se organizan como sigue:
PORCENTAJE DEL NMERO DE ELECTORES REGIONALES
SOBRE EL CUERPO TOTAL DE ELECTORES NACIONALES. 1848-1894
Regiones

Quito
Cuenca
Guayaquil

1848

1856

1B88

lB94

electores

electores

sufragames

sufraganrcs

63%
20%
17%

33%

48%
24%
28%

41%
19%

30%
37%

40%

Elaboracin del amor con datos encontrados en Quintero. Revista Ciencias Sociales. vol. 11 Nos. 7-8,
1978, pp. 89, 97. 99 Y lOO

Desde el 'punto de vista de los participantes', entonces, los grandes bloques

electorales en el Ecuador decimonnico fueron tres y no dos como postula Quintero.
Pero hay otro aspecto del proceso electoral ecuatoriano que Quintero no

407
considera suficientemente. Hay que tener presente que entre 1830 y J 861. corno hemos visto en la seccin precedente, tuvo vigencia el principio de representacin
paritario y que este principio fue vehementemente defendido por Guayaquil y Cuenca.
He aqu otra razn por la queno se puede simplemente sumar la representacin de Quito y Cuenca y concluir de esto:" resultados la superioridad de la Sierra. Lo que s se
puede afirmar, COIllO lo demuestran los cuadros a continuacin, es que Quito consigui
primaca sobre los otros centros regionales solo a partir de 1861. Esta primaca. empero, como se podr apreciar de los mismos cuadros, no nos parece decisiva.
DIPUTADOS EN EL CONGRESO PORREGrN, 1830-1R%

-------- - - - - -----------------------Regin
Quito
Cuenca
Guayaquil

1R30

1R51

1R61

IR69

lRRJ

I8lJ6

10

14
14

23
14

1()

14

17
11
10

26
17
17

26

10

13

--_._._--

1R
22

REPRE.."IEI\'TACfN REGIONAL EN EL SENADO, lK15" 1901

Regin

1RJ5

1R46

IR69

>

6
6

R
6
R

---------------------------------Ouito
Cuenca
Guayaquil

------------

1901

12
R

10

Elaboracin del autor con datos aportados por R. Quintero. Ibid.. pp. 94-95.

En vista de lo expuesto, no creemos que hubo una clase latifundista serrana

a secas. Al contrario, como ya hemos indicado anteriormente. Cuenca y Guayaquil se
juntaron en muchas ocasiones contra Quito. As lo hicieron en el caso de las reformas
de ]861. En efecto, esta vez. las partes en contienda fueron: el poder central y QUilo,
por un lado, y Cuenca y Guayaquil, por el otro.
Finalmente enfrentmonos con la interpretacin de Tobar Donoso. En prrafos anteriores hemos visto que Garca Moreno personific el punto de vista dct poder
central. ,Tiene razn Tobar Donoso en considerarle el principal responsable de las
reformas de 1861? No hay duda que Garca Moreno fue el gran propulsor de estas reformas. Pero lo que a nosotros nos interesa sacar a luz es la presencia de fuerzas
polticas, como veremos seguidamente. Es decir, el estado republicano ecuatoriano
como institucin tuvo su lgica y sus ocupantes la agilitaron o la obstruyeron. pero no
la crearon. Desde este punto de vista Garca Moreno debe ser comprendido en un
contexto que v ms all de su persona como estadista. Todo lo cual nos lleva finalmente a ofrecer nuestra interpretacin.
A lo largo de este ensayo hemos estudiado e l rol del estado "como institucin"
en el proceso de integracin nacional. Como hemos dicho repetidamente, hemos pri.
vilegiado esta perspectiva porque, en ausencia de un sistema de dominacin a nivel

408
nacional, el estado realiz su gestin con una cierta independencia de las estructuras
sociales del pas. Esto le permiti desarrollar una lgica "institucional", que podriamas llamar "la lgica de lo poltico".
Tal vez la mejor manera de explicareste concepto es utilizando como ejemplo
el mismo proceso electoral. Segn varios autores, este proceso tiene una dinmica que
le es muy propia. De Tocqueville, por ejemplo, identifica esta caracterstica en la
siguiente forma:
Cuando un pueblo comienza a interveniren el censoelectoral, se puede prever
que llegar, en un plazo ms o menos largo, a hacerlo desaparecer completamente. Esta es una de las reglas ms invariables que rigen a las sociedades.
A medida que se hace retroceder al lmite de los derechos electorales, se siente
la necesidad de hacerlos retroceder ms todava; porque, despus de cada
concesin nueva, las fuerzas de la democracia aumentan y sus exigencias
crecen con su nuevo poder (citado por Medina Castro. 1985: 316-317).
A ms de influencias externas, entonces, el proceso electoral tiene una dinmica endgena que es preciso rescatar. En el caso ecuatoriano este fenmeno es claramente perceptible. Como es de conocimiento general, la primera reforma electoral
tuvo lugar en 1852. He aqu lo que se consigui en la Constituyente de este ao:
Sancionada la Constitucin y nombrados los primeros Magistrados se contrajo a dar nuevas leyes, o a reformar algunas de las existentes. La de elecciones fue la ms importante, pues por ella se formaron asambleas provinciales, que deban reunirse cada dos aos para nombrar alternativamente
Presidente y Vice-presidente de la Repblica.quedando privados los Congresos de esta atribucin. Con la nueva forma de elecciones no se llegaba al
sufragio directo universal pero se daba ms ensanche a la expresin de la
voluntad nacional (Aguirre, 1972: 383).
Desde 1852 la dinmica endgena del proceso electoral sigui su curso
desembocando en la idea del sufragio universal a finales de la dcada. Se podra creer
que este fenmeno se dio exclusivamente al interior de una faccin poltica, los liberajes, por ejemplo. Pero no fue as. Tambin capt la imaginacin de una nueva generacin de polticos ecuatorianos de otras posiciones. As, cuando por fin se reuni la
Constituyente de 1861, la presin en favor de nuevas reformas electorales fue general
e intensa. Segn Tobar Donoso:
En la exaltacin democrtica con que se discuti el tema de las condiciones
para el ejercicio del sufragio se \leg apedir que se eliminase an la de saber
leer y escribir, porque una minora ilustrada de electores iba a dominar sobre
la mayora iletrada de los ecuatorianos. Uno de los principales propugnadores
de la supresin fue un joven diputado que, andando los aos, haba de ser

409
eminente defensor de las ideas conservadoras: el nclito autor de Cumandd
(Tobar Donoso. 1949: 13).
La dinmicacndgcnaquc De Tocqucville percibe en el proceso electoral nos
ofrece una analoga para explicar lo que nosotros hemos llamado la "lgica de lo
poltico". En efecto. las gestiones del estado ecuatoriano "como inxthuc in" se influenciaron recprocamente y generaron una dinmica interna. Es en trminos de esla
dinmica que nosotros nos proponemos explicar las reformas de 1861 y el ensanchamiento del cuerpo electoral.
El lector recordar que a fines de los aos 50. el estado de efervescencia social en el Ecuador fue muy complejo. En primer lugar hubo la movilizacin de los
poderes regionales generada por la penetracin del poder central. En segundo lugar se
di la movilizacin de las clases subalternas provocada por la homogeneizacin
normativa. Por fin, ambas fueron exacerbadas por la dinmica del proceso electoral
que hemos descrito arriba. Surgi as la necesidad de controlar y enrutubar todas estas
fuerzas sociales que saliendo de su cauce amenazaban desbordar las estructuras polticas existentes.
Ahora bien, Garca Moreno y sus colaboradores. en su calidad dc miembros
del Gobierno Provisional. se dieron cuenta del problema y se propusieron afrontarlo.
Las reformas electorales de 1861, ideadas por ellos, fueron una parte fundamental de
la solucin. En efecto, la adopcin del principio proporcional tuvo el fin de incorporar
a los enclaves regionales a un sistema poltico de rango nacional. En otras palabras,
se trataba de poner las bases de nuevas configuraciones de volantes que. al dejar a un
lado lealtades locales, estaran ms dispuestas a pensar y a actuar en trminos nacionales. Una lgica semejante se puede entrever en la adopcin del sufragio universal.
La abolicin del requisito de propiedad para ser ciudadano daba acceso efectivo al
sistema poltico ecuatoriano a una fraccin pequea pero importante de las clases
subalternas. Adems, con la reforma electoral se liberaba en principio a las clases
subalternas de la mediacin sistmica de los ricos y los poderosos. En todas estas
formas se trat de desbaratar las estructuras localistas del pas y de agiliiar el dcsurro 110
de un sistema poltico nacional.
En resumen, las reformas electorales de l~t formaron parte de un claro
proceso de incorporacin social y este, a su vez. fue consecuencia del impacto social
de los procesos de penetracin y de homogeneizacin respectivamente.
Para concluir preguntmonos: Qu se puede decir sobre la ccctiv idad del
proceso de incorporacin respecto a los otros dos que hemos estudiado en las partes
precedentes? Creemos que el anlisis que hemos presentado en estas pginas permite
concluir que el proceso de incorporacin fue ms efectivo que el de pcnct racin polirico-administrativa y tan importante como el proceso de homogeneizacin normativa. En efecto, el ensanche del cuerpo electoral no fue una mera ilusin. Al contrario
fue un avance en el proceso de integracin nacional que no ha sido debidamente valo.
rizado.

410

IV. LA OESTION ESTATAL EN SU CONJUNTO

Hasta ahora hemos visto por separado los tres procesos que el estado ecuatoriano utiliz para realizar la integracin nacional. Ha llegado el momento de dar una
idea de como funcionaron en conjunto. Con este fin, en primer lugar, ofreceremos una
tipologa de los modos en los que los varios gobiernos ecuatorianos combinaron los
tres procesos en cuestin, conformando as diversas estrategias de integracin nacional. En segundo lugar, elaboraremos una sugerencia que ya hemos hecho arueriormente, a saber, que la penetracin. homogeneizacin e incorporacin formaron parte de
una secuencia causal que tuvo un impacto rnovilizador sobre la sociedad ecuatoriana.

1. La escuela "americana" y la escuela ''francesa''

Penetracin administrativa, homogeneizacin normativa e incorporacin,
como hemos visto en el curso de este ensayo. no fueron procesos neutrales. En efecto,
cada gobierno los formul y combin de acuerdo a su ideologa, a las alianzas de grupos sociales que representaba, y al concepto que tena del estado como institucin.
Este contenido dot de especificidad a los procesos burocrticos que los gobiernos
ecuatorianos utilizaron en pro de la integracin nacional. As se conformaron lo que
se podran llamar escuelas de integracin, cada cual con su estrategia. A continuacin
analizaremos las dos escuelas que se impusieron en el Ecuador decimonnico.
Comencemos dando cuenta de su origen. He aqulo que dice Malo a propsito
de su aparicin en el perodo de la Oran Colombia:
Bolvar era el jefe de los Unitarios o Centralistas. que queran un gobierno
fuerte, apoyado en el elemento militar; gobierno que consideraba necesarios
a ciertos hombres, y que prefera las combinaciones individuales al poder de
los principios: a Santander rodeaban los Federalistas. que opinaban por una
descentralizacin poltica y administrativa, aunque fuese de un modo gradual
y paulatino: proponan la creacin de cmaras departamentales, como una
frmula preparatoria, o un ensayo de federacin; como escuela prctica de
ciencia administrativa; como focos de patriotismo; y como justas concesiones hechas a los intereses y necesidades de tan variadas localidades. Este
partido prescinda de la importancia individual de algunos hombres. y quera
colocar el principio de orden en las instituciones ... Bolvar representaba las
ideas Napolenicas: Santander las mas; es decir, las Washingtonianas (Malo. 1940: 157)
Una vez que el Ecuador se separ de la Gran Colombia, estas dos escuelas
reaparecieron en la gestin estatal ecuatoriana, pero con una diferencia. Como hemos
visto en la primera parte el federalisrno-descentralismo nunca lleg al poder. En su

411
lugar se impuso un unitarismo difuso ligado a un desceurralismo relativo, Lo que no
quiere decirque el federalismo desapareci de la vida poltica ecuatoriana. Aunque no
tuvo vigencia a nivel estatal, es la estrategia fue utilizada por la oposicin durante lodo
el siglo XIX. Por lo tanto, las estrategias que lograron alternarse enel Ecuador, fueron
la "unitaria fuerte centralista" y la "unitaria dbil descenrralista", La primera busc
inspirarse en la experiencia francesa, mientras que la segunda tuvo como referente el
ejemplo americano. Por esta razn las hemos llamado la "escuela francesa" y la

"escuela americana" respectivamente.

Pasemos ahora a caracterizar a esras escuelas en forma ms detallada. Pues ro
que la manera ms expedita de hacerlo es utilizando un mtodo ilustrativo. hemos
escogido a los gobiernos garcianos para representar a la "escuela francesa" y a los
"marcisras' a la "americana",
Hemos dicho hace poco que los procesos burocrticos de integracin nacional -penerracin. homogeneizacin e incorporacin- fueron condicionados por el hagaje ideolgico, social y poltico de sus practicantes. En el caso de los rnarcistas y de
los garcianisras este bagaje discrep marcadamente. Los primeros se inspiraron en un
concepto de modernidad anglosajona, tuvieron el sostn de una coalicin amiaristocrtica y fueron defensores de un aparato burocrtico difuso. Los segundos, por
su parte, promulgaron la modernidad catlica, buscaron el apoyo del "Pueblo Cristiano", y tuvieron una idea fuertemente integrada de la maquinaria del estado. El diagrama que ofrecemos a continuacin sintetiza estos puntos.
CONTENIDO IDEOLOGICO, SOCIAL y POLlTICO
DE LAS ESCUELAS DE INTEGRACIN NACIONAL
Americana: Marcislas

Francesa; Garcianlstas

Ideologa

modernidad anglosajona

modernidad carhca

Coalicin de clases

ami-oligarquica

"Pueblo Crsnano'

Estado como institucin

unitarismo/ dcsccmralismo

unitarsrno/ centralismo

Ahora bien. este contenido condicion la forma como las dos escuelas en
cuestin manejaron los procesos de penetracin, homogenezacin e incorporacin.
En efecto, consecuentes con su bagaje normativo, social y poltico, los marcistas fueron defensores de una penetracin poltica y administrativa blanda (unitarismo/
descentralisrno): propusieron una homogeneizacin pluralista puesto que les interes
la tolerancia religiosa (modernidad anglosajona); y buscaron un tipo de incorporacin
clasista en la que los individuos por su esfuerzo y mrito tuvieran acceso a una sociedad igualitaria (anti-oligrquica).
Los garcianistas, mientras tanto, utilizaron los procesos de la integracin en
forma muy diversa. Insistieron en una penetracin del territorio nacional que fuera


4]2

fuertemente centralizada (unitarismo/centralismo); propugnaron una homogeneizacinmonista,sin conceder espacio a la diferencia cultural (modernidad catlica); y defendieron un concepto de incorporacin comunitario segn el cual los grupos marginales podan ser miembros orgnicos de la familia nacional ecuatoriana ("Pueblo
Cristiano"). El diagrama siguiente recoge las caractersticas principalesde las estrategias de las escuelas en discusin.
ESTRATEGIAS DE LAS ESCUELAS DE IN1EGRACION NAOONAL
Americana: Marcistas

Francesa: Garcianista

Penetracin

autonoma parcial de la periferia

subordinacin de la periferia

Homogeneizacin

pluralista

monista

Incorporacin

clasista

comunitaria

Hasta aquhemos utilizadolas experiencias marcista y garciana para ilustrar

las dos escuelas de integracin nacional quese dieron en el Ecuador durante el siglo
XIX. Pero cmo comprender las otras administraciones? A continuacin intentaremos una clasificacin muy aproximada de todo el perodo, Tomando en cuenta las
caractersticas de las dos escuelas de integracin, nos parece que Flores (1830-1834,
1839-1845), Rocafuerte 0834-1839), Garca Moreno (1861-1865; 1869-1875) Y
Caamao (1884-1888) se inclinaron por una integracin de tipo francs. Roca (18451849), Urvina(1851-1856), Robles (1856-1859) y Veintemilla(1876-1883),mientras
tanto, prefirieron la "americana". Lasdems administraciones no adoptaron posiciones definidas, exhibiendo en la prctica varias formas de eclecticismo. Solo el
gobierno de Antonio Flores (1888-1892) elev el eclecticismo a nivel de principio,
cosa que le enemist con los partidarios de ambas estrategias (Carlos Manuel Larrea,
1974: 137 y 140). En balance, fue la estrategia "francesa" la que predomin durante
el siglo XIX.

2.

La secuencia causal
penetracin-homogeneizacin-incorporacin

Terminaremos este ensayohaciendo una breve reflexin sobre los procesos

de penetracin, homogeneizacin e incorporacin concebidos, esta vez, ya no como
aspectos deunaestrategia de integracin sinomsbiencomopartes integrantes deuna
secuencia causal.
Enunanlisis sobre la formacin del estado-nacin en Europa, S, Tarrow, el
autor a quien seguimos, indica que a veces las tres gestionesestatales en cuestin se
dieron en un cierto orden cronolgico y tuvieron un impacto movilizador sobrelos
grupos sociales generando un proceso cumulativo quetuvopotencial revolucionario

413

(TaITOW. 1977: cap. 2).

En estos casos. segn Tarrow, (a penetracin administrativa fue la primera
gestin que el estado emprendi en su afn de establecer control sobre un territorio
nacional. Dada la resistencia de la periferia, en un segundo momento el estado organiz toda una campaa en busca de homogeneizacin y de consenso. Este esfuerzo
non nativo. empero. tambin provoc resistencias. De este modo en un tercer mornen
lo surgi la necesidad del proceso de incorporacin (Tarrow: Ibid).
Respecto al impacto social de esta secuencia Tarrow escribe: "no solo la penetracin y la homogeneizacin dieron lugar a la incorporacin; en comhinacin, los
tres procesos constituyeron una amenaza a las bases polticas y sociales de tos regmenes que les iniciaron" (Tarrow, 1977: 48).
,Tiene alguna relevancia para el Ecuador decimonnico este tipo de anlisis
diacrnico? Nos parece que si, aunque con la reserva siguiente. Hasta muy entrado el
siglo XIX el problema principal que afront el estado ecuatoriano fue e! de la paz y
el orden. Por 10 tanto en un primer momento se preocup casi exclusivamente de
agilitar el proceso de penetracin poltico-administrativo. Pero como la situacin del
erario fue angustiosa, no tuvo los suficientes recursos para implementarlo debidamente. Para compensar este dficit, el estado desplaz su atencin al momento de hornogeneizacin y al de incorporacin. Por esta razn cuando se evala el rol del estado
ecuatoriano en el proceso de integracin nacional, se nota un gran abultamiento de
actividad en el segundo y tercer momento.
El anlisis de Tarrow tambin es relevante respecto a la dinmica de las
movilizaciones sociales ecuatorianas en el siglo XIX. Como el lector recordar, a pesarde la debilidad del esfuerzo de penetracin administrativa, el empuje del puder central ecuatoriano pol itiz a los centros regionales. Adems, puesto que la gestin irucgracionista provino de un poder central nuevo. cuya legitimidad no se haba establecido todava, la periferia la percibi como una imposicin y hasta una conquista. percepcin que agudiz la resistencia de las lites locales y sobre todo de las regionales.
Una expresin de este fenmeno fue el prohlema que Malo bautiz con el nombre de
"equilibrio interno", segn el cual cada centro regional se empecin en mantener su
cuota de poder.
La movilizacin de los poderes regionales hacia fines de siglo se entrelaz
con otra, la de las clases subalternas. Como ya hemos indicado en su lugar debido, la
utopa republicana. tanto en su versin marcista como en su versin garciana, tuvo un
gran poder de convocatoria. Adems, en la medida en que las reformas electorales de
1861 tuvieron como meta la formacin de un sistema poltico de alcance nacional, estas tambin tuvieron un efecto movilixador, sobretodo entre los estratos medios.
A estas alturas surge la interrogante de hasta que punto estas movilizaciones
superpuestas convergieron hacia la Revolucin de 1895. Lo que ha estudiado la historiografa sobre el siglo XIX son las movilizaciones de origen econmico, no las de
origen poltico. Una vez que se estudie detenidamente el registro documental poltico
es muy posible que se llegue a la conclusin de que el impacto social de la secuencia

414
penelracin-homogeneizacin-incorporacin fue un factor importante en el cuesrionamiento del orden poltico que se vino al suelo con la Revolucin Liberal.

v. CONCLUSION
El estado ecuatoriano funciona como "institucin" desde 1830 hasta fines del

siglo XIX. Comienza a transformarse en la expresin poltica de un sistema de

dominacin social con rango nacional muy lentamente a partir de los aos ochenta.

Con la revolucin liberal este proceso se acelera, pero es slo en la segunda dcada del
siglo XX que se consolida con la alianza entre las clases dominantes regionales de la
sierra y de la costa. Entonces comienza un nuevo perodo en la vida poltica del pas.
Cmo se puede resumir las realizaciones del estado "como institucin" en
el siglo XIX? Hemos tratado de demostrar que, debido a la heterogeneidad estructural
del pas durante todo el siglo. el estado ecuatoriano funcion con una cierta independencia de los poderes regionales y locales e inclusive en contraposicin con ellos.
Aprovechando de este espacio, las "lites polticas nacionales" hicieron un esfuerzo
sostenido por utilizar el poder de la institucin estatal en beneficio de la integracin
del pas. Puesto que la pobreza pblica y privada no permiti mayores iniciativas en
el mbito de la integracin "material" de la nacin. las lites en cuestin se Concentraron en el problema de su integracin "ideal".
En balance lo que el estado "como institucin" consigui en este sentido fue
lo siguiente. En primer lugar, a nivel de penetracin poltica logr centralizare institucionalizar el poder estatal. En efecto, a partir de 1884 el regionalismo poltico desaparece. Como ya hemos dicho, en este periodo no existe todava un sistema de dominacin social de alcance nacional, pero por lo menos se acepta el estado unitario de una
vez por todas. En segundo lugar. en el mbito de la homogeneizacin normativa el estado consigui poner las bases de una conciencia nacional. Los grmenes de una "comunidad de sentimiento" haban aparecido durante las guerras de la independencia.
Pero es slo gracias a los esfuerzos por "ecuatorianizar"la repblica realizados por los
marcistas y luego por los garcianistas que "la comunidad de sentimiento" se desarroll
poco a poco hasta convertirse en algo generalizado en los aos 90. Finalmente, en tercer lugar, con las reformas electorales de 1861 y 1884 se pusieron las bases para la
creacin de un sistema poltico nacional. No es una coincidencia que en los aos 80
comiencen a organizarse los partidos polticos en el Ecuador.
Llegado a este punto cabe preguntar: qu es lo que queda por hacer para
comprender en forma cabal al estado como institucin durante el siglo XIX? La respuesta nos parece clara: estudiar el rol del estado en la integracin nacional desde el
punro de vista "material". Es verdad que este es un campo, como ya hemos dicho varias
veces, en el que las "lites nacionales" hicieron relativamente poco debido a la gran
pobreza del pas. Sin embargo, este es un tema que tiene que ser tratado urgentemente.
Pero inclusive en lo que se refiere a la integracin "ideal", no hemos hecho

415

ms que esbozar un cuadro general que necesita ser desarrollado. Nuestro tratamiento
de la penetracin administrativa es puramente formal y necesita una invcsugacion eruprica que la complete. Salvo el trabajo pionero de L. Alexander Rodrguez, no se puede decir que exista una bibliografa en este campo. Respecto al proceso de homogeneizacin normativa, no hemos hecho ms que comenzar una larga tarea. El perodo
marcista. por ejemplo, necesita un tratamiento a fondo. Aunque el garcianismo ha
merecido trabajos muy interesantes ltimamente, estos al igual que el nuestro no
tienen un carcter conclusivo y necesitan de mayor desarrollo. Pasando al proceso de
incorporacin, ya existe una lireratura bsica. Esta tendra que alargarse. empero, e
incluir no slo el proceso electoral sino tambin las "alianzas verticales", es decir, las
coaliciones dejos grupos dominantes con los grupos subalternos. Este es un fenmeno
que se di durante todo el siglo XIX y cuyo estudio nos permitira comprender la movilizacin social en este perodo. Finalmente. queda todo por hacer sobre las "elites
poltico-administrativas nacionales". El. apndice que hemos puesto al fin de este
trabajo podra ser el punto de partida para estudios que nos permitiran examinar de
cerca las identidades y lealtades sociales, territoriales e institucionales de los que
formaron parte del poder central. Slo as se podr probar conclusivamenc [<.1
hiptesis que hemos propuesto en este ensayo, a saber.que estas lites durante el siglo
XIX actuaron en gran pane en trminos institucionales. Mientras tanto esta hiptesis
queda planteada y defendida en una primaria instancia.

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