Durante 2013 el Congreso mexicano aprob un ambicioso

conjunto de reformas, con justicia denominadas estructurales.

Su finalidad, segn los documentos legislativos correspondientes,
es desatar el crecimiento econmico como base para el desarrollo
social, el bienestar de los ciudadanos y la consolidacin de la
democracia en sentido material.
Sin juzgar el contenido de las reformas, su profundidad jurdica
permite decir que son un nuevo marco normativo de la realidad
econmica y social de nuestro pas. La enorme transformacin
prevista en esas reformas exige la participacin de todos los
actores polticos, econmicos y sociales, empezando por el
Congreso, responsable de los cambios constitucionales y sus
leyes secundarias.
Un gran ausente en el debate ha sido, sin embargo, el papel del
Poder Judicial Federal y, en particular, de la Suprema Corte de
Justicia, en tanto intrprete ltimo de la Constitucin.
El papel de la Suprema Corte en las transformaciones
emprendidas tiene una doble jerarqua. Por un lado, el contenido
jurdico de las reformas no se completa sino hasta ser
interpretado y validado por ella. Por otro lado, la interpretacin de
la Corte hace viables las reformas, pues emite los criterios
jurisdiccionales que guan a los operadores jurdicos y las normas
definitivas que obligan a los distintos mbitos de gobierno.
Se trata, como puede suponerse, de un reto interpretativo de
enorme complejidad y trascendencia. El tribunal constitucional,
como exgeta y garante del orden jurdico fundamental, jugar un
papel determinante en la arquitectura jurdica de los cambios
econmicos, pues son sus criterios interpretativos los que

definirn en ltima instancia los contenidos, dando certeza

jurdica y eficacia a las nuevas normas.
Mi conviccin es que la Suprema Corte debe enfrentar el reto
jurdico de la transformacin econmica de Mxico teniendo claro
que la interpretacin constitucional debe contribuir a alcanzar los
fines perseguidos por el Constituyente, a saber: el crecimiento
econmico, el bienestar social y la consolidacin material de la
democracia.

Las normas jurdicas, particularmente las constitucionales, estn

redactadas en trminos amplios, genricos. Es su naturaleza.
Establecen conceptos que pueden ser entendidos en ms de un
sentido, lo que hace necesario que los tribunales vayan
precisando su significado y alcance al paso de las demandas y
las controversias que la propia norma suscita en los intereses
afectados.

En el caso de las reformas estructurales en marcha, esta labor

coloca a la Suprema Corte en la delicada posicin de contribuir al
diseo de las diferentes instituciones econmicas contenidas en
las nuevas leyes, siempre a la luz de los valores y derechos
protegidos por la Constitucin. En el caso de las reformas
estructurales, insisto, la interpretacin debe estar orientada a
alcanzar los fines de desarrollo econmico y social formulados, no
slo porque as lo piden los nuevos textos constitucionales, sino
porque as tambin cumplir la Suprema Corte con su obligacin
de proteger los derechos fundamentales y la vida democrtica
garantizados por la Constitucin.
El desarrollo es un proceso econmico, social, cultural y poltico.
Tiende al mejoramiento del bienestar de toda la poblacin y de
todos los individuos sobre la base de una distribucin justa de los
beneficios que de l se derivan.1 En este sentido, el desarrollo de
un pas propicia las condiciones necesarias para que los estados
sean capaces de responder a las demandas sociales y mejorar la
calidad de vida de la ciudadana. El aumento de las tasas de
empleo, el alza del poder adquisitivo, la mayor capacidad
recaudatoria y redistributiva del Estado mediante polticas
pblicas pertinentes, se traducen en beneficios tangibles para el
grueso de la poblacin, lo que facilita que los derechos humanos,
especficamente los derechos econmicos y sociales, sean una
realidad y no simples postulados retricos.2
Ms an, la generacin de riqueza y su efectivo impacto en los
sectores ms desfavorecidos puede constituir el fundamento para
un ejercicio ms amplio de todas las libertades y derechos. 3 No
slo se trata de que los niveles mnimos de bienestar social que la
Constitucin contempla puedan cumplirse, sino que este
bienestar permita a su vez que las personas ejerzan con mayor

vigor sus derechos civiles y polticos, contribuyendo con ello al

robustecimiento de la democracia.4
El desarrollo econmico y la proteccin de los derechos humanos
no son fines divergentes. Por el contrario, la generacin de
riqueza es instrumental a la realizacin de los valores y al
ejercicio de los derechos que la Constitucin reconoce. Por tanto,
en su papel de intrprete mximo de la Constitucin, la Suprema
Corte debe ver al desarrollo como un objetivo social de directas
consecuencias en la vigencia y el ejercicio de los derechos que
garantiza la Constitucin misma. Debe proveer el entramado
interpretativo que haga posible en mayor medida que se alcancen
los fines reclamados del desarrollo.
Al efecto, la Suprema Corte no puede mantenerse al margen de
los debates inherentes a las reformas econmicas. No slo
porque es un actor fundamental para lograr su plena eficacia; sino
porque debido a su posicin se encuentra llamada a impulsar el
desarrollo econmico que potencialice el ejercicio de los derechos
consignados en el cdigo supremo cuyo cumplimiento tutela.
El xito de las grandes transformaciones econmicas que Mxico
emprende en estos aos requiere que los rganos encargados de
la interpretacin constitucional se asuman como factores activos y
responsables en el proceso. Requiere tambin que la Suprema
Corte ponga todos sus recursos al servicio del fortalecimiento del
sistema judicial como condicin necesaria del desarrollo
econmico.

La importancia de las instituciones jurdicas en el desarrollo

econmico de las naciones ha sido estudiada terica y
empricamente.5 Las posibilidades de atraer inversin y alcanzar

altas tasas de desarrollo, mejoran cuando hay tribunales

confiables, que dan certeza y actan con eficacia, con apego al
Estado de derecho vigente.
El crecimiento econmico sostenido de un pas depende, entre
otras cosas, de su capacidad de proteger los derechos de los
ciudadanos, hacer respetar los acuerdos y dar certeza a la
realizacin de transacciones comerciales. Tal seguridad jurdica
slo puede surgir de la vigencia del Estado de derecho, 6 en el
cual los jueces y tribunales tienen una funcin esencial. La
calidad del Poder Judicial incide en el desarrollo econmico de los
pases.7
Instituciones como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de
Desarrollo y el Banco Asitico de Desarrollo, han advertido esta
importancia estratgica de las judicaturas en el comportamiento
de la economa. Han hecho contundentes estudios demostrando
la relacin entre buenos tribunales y crecimiento econmico.8
Destaco el informe del Banco Mundial, Building Institutions for
Markets (2002), que analiz el proceso legal de 109 pases en la
resolucin de disputas comerciales sencillas, como cobrar un
pagar o desalojar a un inquilino. El estudio sigui la evolucin de
estos casos ante los tribunales, desde la notificacin de la
demanda hasta el cobro del adeudo, poniendo el nfasis en los
obstculos que enfrentaban los ciudadanos durante el
proceso.9Los tribunales fueron investigados a partir del concepto
de eficacia judicial, que consiste en saber si los jueces son
independientes, si sus decisiones son imparciales y consistentes,
si el acceso a los tribunales es sencillo, si los litigios se resuelven
en tiempos razonables y si los fallos dan remedios adecuados a
las partes.10

En el indicador de eficiencia (el tiempo que dedican los tribunales

a resolver un caso) el estudio report que la calificacin promedio
de la eficiencia del sistema judicial de los pases en desarrollo es
de 6.26, comparado con 9.14 de los pases desarrollados. 11 En
pases con altos ndices de riqueza, asuntos comerciales
relativamente sencillos son decididos en un promedio de tres
meses, mientras que en los pases ms pobres decidir el mismo
tipo de asuntos toma ms de dos aos.12
El informe del Banco Mundial midi tambin el grado de
independencia judicial y encontr una relacin significativa entre
sta y el crecimiento econmico.13 Segn el informe, un sistema
judicial independiente es soporte institucional necesario para la
vigencia del Estado de derecho. La imparcialidad de los tribunales
da credibilidad al cumplimiento de las reglas y los acuerdos
comerciales. La credibilidad a su vez genera confianza, la
confianza contribuye a generar mayor inversin y, con ella, mayor
crecimiento econmico.14
La corrupcin juega en esta lgica el papel inverso a la
credibilidad: impacta negativamente el nivel de inversin y
desarrollo de un pas. El hecho emprico es que los pases con
mayor crecimiento econmico tienen sistemas judiciales con
menores ndices de corrupcin.15 De acuerdo al informe del
Banco Mundial, la corrupcin tiene importantes costos para el
desarrollo econmico, ya que pone en duda la capacidad del
Estado para generar el entramado institucional necesario para la
realizacin de los negocios.16
Building Institutions for Markets subraya tambin el vnculo
entre la complejidad de los procesos judiciales y el nivel de
eficacia de los tribunales. Tanto los costos financieros como el
tiempo que toma decidir un caso se ven reducidos en los

sistemas que tienen procedimientos ms sencillos. Entre ms

complejas son las reglas y procedimientos, los funcionarios
pblicos tienen un mayor margen de discrecionalidad en su
aplicacin, creando oportunidades para la corrupcin.17
Investigadores acadmicos han demostrado que en
Latinoamrica la ineficacia judicial es una importante razn por la
que los actores econmicos no se inclinan a someter sus
controversias a los tribunales, pues perciben que el sistema legal
es lento, impredecible, costoso y de baja calidad.18 Los
investigadores concluyeron que los sistemas judiciales de los
pases latinoamericanos son una de las principales barreras para
el desarrollo de sus economas.19
Otro informe del Banco Mundial, A Better Investment Climate
for Everyone (2005),20estudi las condiciones necesarias para
atraer inversin. Su conclusin es que la seguridad jurdica es
indispensable para el surgimiento y la expansin de los negocios.
Las empresas ms competitivas se ubican en pases con mejores
judicaturas. Compaas ya radicadas en Brasil, Per y Filipinas
dijeron que estaran dispuestas a invertir ms en esos pases si
tuvieran ms confianza en sus tribunales.21
Estos y otros estudios coinciden en la importancia de las
judicaturas de calidad para la inversin y el desarrollo de los
pases. A contrario sensu, diversas experiencias muestran que
algunos ambiciosos intentos de detonar el crecimiento econmico
mediante reformas estructurales pueden verse frustrados si no se
acompaan de judicaturas efectivas que les den viabilidad.
En Pakistn, por ejemplo, en 2002, se reformaron diversas
instituciones econmicas para atraer la inversin de grandes
corporaciones y disminuir los costos de hacer negocios. Sin
embargo, los problemas de eficiencia, transparencia,

responsabilidad, independencia, as como la falta de recursos

humanos y tcnicos del sistema judicial de dicho pas,
obstaculizaron el proceso de apertura y desarrollo del mercado
impulsado a partir de dichos cambios legales.22 Fenmenos
similares se presentaron en Brasil durante los aos sesenta, y en
los pases que integraban la Unin Sovitica, despus de la cada
del Muro de Berln.23
Las grandes transformaciones econmicas emprendidas en estos
pases no tuvieron el impacto econmico esperado porque no
fueron respaldadas por tribunales efectivos. Estas experiencias
dan cuenta de que el crecimiento econmico y el fortalecimiento
de las instituciones deben ser perseguidos de manera simultnea:
Buenas leyes no pueden sustituir instituciones dbiles. 24

Para cumplir los objetivos que pretenden las grandes reformas

econmicas se exige de los tribunales mucho ms que
el enforcement de la ley. Se requieren tribunales
independientes, imparciales, con legitimidad y autoridad,
sensibles a las necesidades econmicas y sociales modernas, y
consistentes y coherentes en la emisin de sus criterios
interpretativos.
Independencia. Es primordial que las grandes reformas
econmicas sean acompaadas por poderes judiciales
independientes. La independencia de los tribunales genera
certeza en la proteccin de los procesos comerciales previstos en
las reformas y alienta la inversin. La independencia judicial tiene
una mayor incidencia en el crecimiento econmico, cuando se
convierte en verdadero contrapeso de los dems rganos del
Estado.25

Imparcialidad. La independencia judicial adquiere su real

dimensin cuando los tribunales judiciales actan con
imparcialidad, mantenindose ajenos a las presiones de actores
externos. Como se ha dicho, la corrupcin es una de las
principales barreras para atraer inversin y detonar el crecimiento
econmico. No puede asegurarse el xito de reforma econmica
alguna mientras no exista certeza de que se harn cumplir
imparcialmente las reglas y acuerdos.
Legitimidad y autoridad. La legitimidad de los tribunales es el
fundamento de la autoridad para que sus determinaciones sean
respetadas. Bajo esta idea, se afecta la seguridad jurdica si las
decisiones judiciales son ignoradas o pobremente ejecutadas. Tal
autoridad es indispensable para mandar seales claras a los
actores polticos y econmicos sobre el sentido interpretativo que
se debe dar a las grandes reformas econmicas.
Modernidad. Los cambios econmicos estructurales tambin
requieren ser acompaados de tribunales modernos que no vean
al derecho como un conjunto de normas rgidas, o que en su
interpretacin utilicen mtodos dogmticos, sino que lo entiendan
como un instrumento vivo encaminado a satisfacer los fines
econmicos y sociales que se persiguen. Los pases con mayor
desarrollo econmico utilizan mtodos interpretativos abiertos y
flexibles. Los pases con menor desarrollo se caracterizan por su
formalismo legal.26 Los tribunales deben entender el debate
econmico actual para precisar el sentido de los conceptos y los
procesos complejos previstos en la nueva legislacin.
Consistencia y coherencia. Finalmente, el xito de las grandes
reformas econmicas demanda que los tribunales decidan los
casos de manera consistente, esto es, que a las mismas
situaciones se les d la misma solucin, de modo que, a partir de

decisiones consistentes, se construya una doctrina interpretativa

coherente, para que los actores econmicos tengan criterios
estables, y puedan predecir los resultados y los costos de
someter un asunto al escrutinio judicial. Esta estabilidad
predecible es fundamental para que los inversionistas apuesten
con xito a las reformas.

Como he dicho arriba, una reforma constitucional no adquiere su

verdadera dimensin, su sentido real, sino cuando es
interpretada. El texto constitucional cobra vida cuando los jueces
establecen los parmetros bajo los cuales se aseguran que todas
las normas y actos del orden jurdico se conformarn a este texto.
Frente a las reformas estructurales la Suprema Corte tendr que
fijar las pautas a partir de las cuales juzgar los asuntos de su
competencia. En la definicin de esas pautas radica su verdadero
alcance, tal como ocurri con las reformas de derechos humanos
de 2011, cuyas implicaciones reales slo tomaron forma por la
resolucin de una serie de asuntos de los cuales derivaron los
paradigmas interpretativos que hoy les dan contenido.
Esta labor plantea dificultades tcnicas que requieren una
comprensin profunda de los conceptos econmicos planteados
en las reformas, a fin de dar sentido a las nuevas instituciones,
establecer la interrelacin de las distintas normas, dar cauce a los
diferentes procesos, emitir los criterios para la distribucin de
competencias, etctera.
Lo ms importante, a mi juicio, es que esta funcin deber
realizarse teniendo como teln de fondo las finalidades explcitas
de las reformas. Para ello habr que acudir a mtodos de
interpretacin modernos, mucho ms all de los dogmticos o
literales. Se requieren interpretaciones creativas, teleolgicas y

evolutivas que visualicen al derecho como instrumento de cambio

social.
Fue voluntad del Constituyente optar por una visin de pas en la
que el desarrollo se traduzca en un mayor bienestar social, en un
verdadero cambio en la calidad de vida de las personas, a fin de
que el ejercicio de los derechos no sea un simple postulado
programtico. La funcin de la Suprema Corte es defender esa
visin y contribuir a que se haga realidad.
Tal es su principal desafo para los prximos aos. Estoy
convencido de que la Corte estar a la altura de las necesidades
y el momento de cambio que vive el pas, y que sabr apuntalar
los fines de desarrollo econmico y social que persiguen las
reformas, en favor de un pas ms prspero como presupuesto
para la expansin de todos los derechos y la dignidad de todas
las personas.

Arturo Zaldvar
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.

As se define en la Declaracin sobre el dere- cho al desarrollo

adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su
resolucin 41/128, de 4 de diciembre de 1986.
1

A travs de diferente evidencia emprica puede sostenerse que

el crecimiento econ- mico de los pases ha representado
beneficios tangibles para los sectores ms pobres. Ver por
ejemplo el Reporte del Banco Mundial, Building Institutions for
Markets, Washington D.C., 2002.
2

En esa lnea Richard Posner ha sealado que: While I would

concede that economic growth is not the sole objective
worth considering in the law, it would be odd to suggest
that it should not be one of the central concerns of a legal
system. Overall economic growth is instrumental to the
more general well-being of a society, including the
welfare of disadvantaged groups. [...] wealth
maximization may be the most direct route to a variety of
moral ends, including political rights, liberty, dignity and
contentedness. Posner, Richard A.,The problems of
jurisprudence, Harvard University Press, 1993, p. 382.
3

En este mismo sentido opinan: Carles Boix, Democracy,

Development, and the Public Sector, American Journal of
Political Science (2001): 1-17; Stevenson, Randolph T., The
economy and policy mood: a fundamental dynamic of democratic
politics?, American Journal of Political Science (2001): 620633; Dollar, David, y Aart Kraay, Growth is Good for the
Poor, Journal of Economic Growth 7.3 (2002): 195-225;
Sunstein, Cass R., Free markets and social justice, Oxford
University Press, 1999; Hibbs Jr., Douglas A., Bread and peace
voting in US presidential elections, Public Choice 104.1-2
(2000): 149-180; y Banco Mundial 2002, op. cit.
Sobre la correlacin entre desarrollo y derechos civiles y
polticos vase Chauffour, Jean Pierre, The Power of Freedom.
Uniting Development and Human Rights, Cato Institute,
2009.
4

Para su aproximacin terica, ver a principalmente a Burg, Elliot

M., Law and Development: A Review of the Literature & a Critique
of Scholars in Self-Estrangement,The American Journal of
Comparative Law (1977): 492-530; Posner, Richard A.,
5

Creating a legal framework for economic development, The

World Bank Research Observer 13.1(1998): 1-11; Seidman,
Robert B., Law and development: a general model, Law &
Society Review 6.3 (1972): 311-342; Galanter, M.,
The modernization of law, M. Weiner (ed.), Modernization:
The Dynamics of Growth, Basic Books, New York (1966);
Trubek, David M., Toward a social theory of law: an essay on the
study of law and development, Yale LJ 82 (1972): 1.
Sobre la evidencia emprica resaltan los estudios de Dakolias,
Maria, The Judicial Sector in Latin America and the Caribbean:
Elements of Reform, Ensayo Tcnico 319, Washington, D.C.,
Banco Mundial, (1996); Shihata, Ibrahim F. I., The World Bank
in a Changing World: Selected Essays and Lectures, vol. 2,
The Hague Martinus Nijhoff Publishers, 1995; Pistor, Katharina,
Law Meets the Market: Matches and Mismatches in Transition
Economies, ensayo sobre contexto preparado para el Reporte
del Banco Mundial de 1996, From Plan to Market (1995);
Kaufmann, Daniel, Rethinking governance: empirical lessons
challenge orthodoxy, Discussion draft, 11 de marzo (2003);
Banco Mundial, Development and the Environment,
Washington, D.C., 1992; Banco Mundial, Infrastructure for
Development, Washington, D.C., 1994; Banco Mundial, The
State in a Changing World, Washington, D.C., 1997; Banco
Mundial (2002), op. cit.; y Banco Mundial, A Better Investment
Climate for Everyone, Washington, D.C., 2005.
No existe un consenso acadmico sobre la definicin y
elementos que componen al rule of law o al Estado de
derecho. No obstante, en su sentido econmico elemental puede
entenderse como el entramado institucional necesario para hacer
cumplir los contratos y los derechos de propiedad. Ver Dam,
Kenneth W., The Judiciary and Economic Development, U
6

Chicago Law & Economics, Online Working Paper nm. 287.

Disponible en SSRN: http://ssrn.com/abstract=892030,
marzo 2006, p. 1.
7

dem.

Banco Mundial (2002), op. cit., p. 131.

Para ver la metodologa que utiliz el Banco

Mundial en dicho estudio, as como los subfactores que
componen el indicador de eficacia judicial, ver Banco Mundial
(2002), op. cit., p. 121, Box 6.4.
9

Buscaglia, Edgardo, Law and economics in developing

countries, Hoover Press, 2000, p. 582.
10

Lpez-de-Silanes, Florencio, The Politics of Legal Reform, G24 Discussion Paper Series(borrador de 2002). Disponible
en http://www.unctad.org/en/docs/pogdsmdpbg24d17.en.pdf, p. 5.
11

12

Banco Mundial (2002), op. cit., p. 123.

13

Ibd., pp. 129-132.

En este sentido, ver North, Douglass C., Institutions,

institutional change and economic performance,
Cambridge University Press, 1990; Feld, Lars P. y Stefan Voigt,
Economic Growth and Judicial Independence: Cross Country
Evidence Using a New Set of Indicators, European Journal of
Political Economy, vol. 19, (2003): 497-527; Feld, Lars P. y
Stefan Voigt, Making judges independent: some proposals
regarding the judiciary, nm. 1260, CESifo Working
Papers (2004); Banco Asitico de Desarrollo, Judicial
Independence Overview and Country-Level Summaries, Judicial
14

Independence Project RETA nm. 5987 (2003); Banco Mundial

(2002), op. cit.; y Banco Mundial (2005), op. cit.
De acuerdo al World Justice Project Rule of Law Index,
2014,http://worldjusticeproject.org, por ejemplo, los 20
pases con menos corrupcin tienen un nivel de desarrollo
econmico alto, mientras que los 20 pases con mayor corrupcin
(con excepcin de Venezuela) tienen ingresos medios bajos o
bajos.
15

En este mismo sentido concluyeron el Reporte del Banco Mundial

de 2002, op. cit., p. 120, y Ros-Figueroa, Julio y Jeffrey K. Staton,
Unpacking the rule of law: a review of judicial independence
measures, Committee of Concepts and Methods Working
Paper 21 (2008).
16

Banco Mundial (2002), op. cit., pp. 105-106.

17

Ibd., p. 123.

Buscaglia, Edgardo y Pilar Domingo, Impediments to Judicial

Reform in Latin America,The Law and Economics of
Development, Edgardo Buscaglia, William Ratliff y Robert
Cootern (eds.), JAI Press Inc., Greenwich, 1997: 291-313.
18

The results of questionnaire surveys throughout Latin America

indicate that the judicial system is considered to be among the top
ten most significant barriers to private sector development, ibd.,
p. 295.
19

20

Banco Mundial (2005), op. cit.

Ibd., p. 86. Esa informacin se obtuvo a travs de estudios

realizados en Albania, Bulgaria, Croacia, Ecuador, Moldavia, Per,
Polonia, Rumania, Rusia, Eslovaquia, Ucrania y Vietnam.
21

Lubna, Hasan, Rule of Law, Legal Development and Economic

Growth: Perspectives for Pakistan, Journal of Advanced
Research in Law and Economics (JARLE) 3, II (2011): 48-59.
22

Para el caso de Brasil, ver a Trubek, David, Law, planning

and the development of the Brazilian Capital Market, New
York University, Institute of Finance, 1971. En el caso de los
pases que integraban a la Unin Sovitica, ver a Pistor,
Katharina, Martin Raiser y StanislawGelfer, Law and Finance in
Transition Economies, Economics of Transition 8.2(2000).
23

24

Katharina Pistor, et al., ibd., p. 356.

A travs de varios indicadores el estudio midi, por un lado, la

independencia judicial orgnica y, por otro, la independencia
frente a situaciones concretas. Feld, Lars P. y Stefan Voigt,
Making judges independent: some proposals regarding the
judiciary, nm. 1260,CESifo Working Papers (2004).
25

Formalista tambin puede ser entendido en el sentido de

procesos legales complejos. Sobre the question of formalism,
ver Kenneth W. Dam, op. cit., The Judiciary and Economic
Development, pp. 4-9.
26