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(Re)Discutindo a ao do estado na formulao e

implementao das polticas educacionais
(Re)Discussing the action of the state in the formulation and
implementation of educational policies
Salete Campos de Moraes*

RESUMO A partir de uma anlise histrica acerca do papel desempenhado pelo Estado na implementao
de polticas sociais, o presente texto traz para o debate a relao entre as mudanas no capitalismo e nas
polticas pblicas, as origens das polticas sociais e o papel do Estado na formulao de polticas educacionais.
Discute, ainda, a tenso entre os pilares da regulao e da emancipao, apresenta experincias alternativas
na formulao de polticas pblicas e aponta para possibilidades de reconfigurao/reequilbrio dos referidos
pilares.
Descritores Polticas educacionais; Estado e capitalismo; regulao e educao; polticas pblicas
alternativas.
ABSTRACT Based on a historical analysis of the states role in implementing social policies, the text
considers the relationship between changes in capitalism and public policies, the origins of social policies
and the role of the state in formulating educational policies. It then discusses the tension between the poles of
regulation and emancipation, presents alternative experiences in the formulation of public policies and suggests
possibilities for the reconfiguration and rebalancing of these poles.
Key words Educational policies; state and capitalism; regulation and education; alternative public
policies.

Quando se pretende discutir a implementao de

polticas educacionais, uma das questes centrais a ser
abordada a anlise das posturas/aes/intervenes
do Estado, inclusive, contemplando diferentes perodos
histricos, pois, como indica Bobbio (2007), em termos
de bem-estar social, sempre se supe que seja o Estado o
agente principal na implementao de polticas.
Assim, considerando a premissa acima, torna-se
fundamental, tambm, historicizar a relao entre
capitalismo e polticas pblicas, de modo que se possa
evidenciar a estreita relao existente entre as mudanas
no capitalismo e as mudanas nas polticas pblicas em
geral e nas polticas educacionais, em particular.
As polticas sociais guardam para com o capitalismo,
no apenas uma relao geral, mas, tambm, relaes
especficas, isto , relaes peculiares e diferentes, de
acordo com as mudanas pelas quais passa o prprio
capitalismo. Segundo Coimbra (1994), cada uma das

diferentes maneiras e formas do desenvolvimento capitalista tende a engendrar formas prprias de poltica
social.
Para Montagut (1994), a poltica social surgiu como
conseqncia do desenvolvimento do capitalismo, com a
ao pblica situando-se, ento, no campo das relaes e
conflitos que se do nas relaes de produo. A autora
assinala, ainda, que o leque de funes da poltica social
vai desde a concepo caritativo-assistencial, no sculo
XVIII, passando pela concepo de manuteno da ordem
pblica, no sculo XIX, at chegar ao Estado de bemestar (final do sculo XIX, incio do sculo XX), no qual
desempenha um papel significativo.
Coimbra (1994) nos apresenta a sugesto feita por
Gordon, Reich e Edwards, de que a histria do capitalismo
teria assistido experimentao, consolidao e
decadncia de trs diferentes estruturas. Na primeira
metade do sculo XIX, e at os anos 1870, teria vigorado

* Doutor em Educao pela UNISINOS. Professora da Faculdade de Educao da PUCRS e assessora na Secretaria Municipal de Educao, PMPA/RS.
E-mail: saletecm@pucrs.br
Artigo recebido em: junho/2005. Aprovado em: julho/2007.
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uma estrutura social de acumulao assentada no

processo inicial de proletarizao, perodo este em que o
operariado preservava suas antigas habilidades artesanais,
uma vez que o maquinrio era restrito a alguns segmentos
industriais, e o Estado, nos termos de Habermas, limitavase a um papel de criao de mercados, tanto de trabalho,
quanto de produtos e de capitais.
Segundo a leitura histrica feita pelos autores norteamericanos, nesta primeira fase do capitalismo, no se
pode falar propriamente em poltica pblica, pois o que
havia em termos de instituies de proviso de necessidades dos trabalhadores eram suas prprias organizaes
defensivas. Nesse contexto, quase todas adotaram um
formato mutualista, e envolviam, desde as cooperativas,
at as sociedades de ajuda mtua, dentre as quais as mais
caractersticas foram as Friendly Societies inglesas.
Essa estrutura entrou em decadncia com a grande
crise do incio dos anos 1870, pondo fim primeira
fase do capitalismo. Inicia-se, ento, uma nova fase,
caracterizada pela homogeneizao no trabalho,
estrutura caracterizada por estar assentada em empresas
maiores, com maior tecnologia e com trabalhadores sem
passado manufatureiro. Esta estrutura se apoiava em um
Estado que crescera para ter condies de, segundo as
palavras de Habermas, complementar os mercados
(COIMBRA, 1994).
A segunda fase do capitalismo assistiu ao nascimento
das polticas sociais (COIMBRA, 1994; MOLINA, 1997).
Segundo Molina (op. cit.), podemos situar as origens da
poltica social entendida como uma ao deliberada do
governo sobre as sociedades modernas no sculo XIX,
com a legislao fabril inglesa de 1833, e com a legislao
de Bismarck (1870), na Alemanha, a primeira grande
iniciativa verdadeiramente estatal. No entendimento de
Montagut (1994), esta legislao foi um conjunto de
medidas de proteo aos trabalhadores, levadas a cabo por
um Estado no democrtico, e teve a inteno de inibir o
crescimento das idias socialistas.
Na viso de Coimbra (op. cit.), em funo da depresso
dos anos 1870 e das correlatas mudanas na composio
da classe trabalhadora, assistiu-se, tanto aos primeiros
passos da poltica social quanto empresarializao do
velho mutualismo, na medida em que as firmas capitalistas
assumiram alguns dos encargos que, anteriormente,
estavam sob a responsabilidade das entidades mutualistas.
Com isto, as empresas transformaram o atendimento de
necessidades dos trabalhadores em algo til e funcional
para elas, quer seja em termos econmicos, quer seja em
termos polticos. O principal exemplo desse fenmeno
dado pelo chamado welfare capitalism americano do
perodo de 1880-1930.
Com a depresso de 1930 e a segunda Guerra Mundial,
h o fim da segunda fase do capitalismo e o surgimento

da chamada fase keynesiana, na qual a poltica social

verdadeiramente ampliada. O mercado de trabalho
se segmenta, a grande indstria se expande e assume a
forma de moderna corporao. O Estado cresce fsica
e funcionalmente, tanto que se tornou, nas palavras de
Jrgen Habermas, um tenente que substitui o mercado
(COIMBRA, 1994).
Ainda que seus passos iniciais tenham sido dados bem
mais cedo, a era da poltica social, segundo Coimbra (op.
cit), a do capitalismo keynesiano e do Estado ampliado.
tpico do ps-guerra o aumento da participao
financeira da poltica social no oramento do Estado, e os
conseqentes crescimento fsico e expanso da cobertura.
Tanto assim, que o termo welfare state passou a ser
utilizado para descrever esse novo Estado, um Estado
forte, interventor e permanentemente envolvido com as
questes distributivas e redistributivas.
Valendo-se das transformaes da histria do
capitalismo, e voltadas fundamentalmente contra as teses
keynesianas, surgem as teses neoliberais, que criticam a
interveno estatal e ressaltam os atributos reguladores
do mercado, teses estas que ganham fora com a crise do
capitalismo na dcada de 1970. Inicia-se, ento, uma nova
fase do capitalismo.
Segundo Hfling (2001), as aes do Estado, na
tentativa de regular os desequilbrios gerados pelo
desenvolvimento da acumulao capitalista (aes estas
que, de alguma forma, envolvem as polticas pblicas)
so consideradas, pelos neoliberais, um dos maiores
entraves a este desenvolvimento. As aes do Estado so
tambm, em grande medida, responsveis pela crise por
que atravessa a sociedade.
Sob esta perspectiva, a interveno do Estado constituiria uma ameaa aos interesses e liberdades individuais,
uma vez que inibiria a concorrncia e a livre iniciativa,
podendo, assim, bloquear os mecanismos de equilbrio
que o mercado capaz de gerar. O livre mercado apontado pelos neoliberais como o grande equalizador das
oportunidades dos indivduos na sociedade (HFLING,
2001).
Se o mercado o grande equalizador das oportunidades, a cargo deste que deve estar a escolarizao dos
indivduos. Para aqueles que comungam das idias
neoliberais, a educao pblica universal significa
uma interveno estatal na questo educacional, o que
impede os cidados de optarem livremente pelo tipo de
mercadoria-educao que mais convm aos seus filhos.
No entendimento de Friedman (1985), professores e
administradores de escola so os produtores; pais e
filhos, os consumidores.
No intuito de aliviar os setores da sociedade que
contribuem, atravs de impostos, para o sistema pblico
de ensino (ainda que no o utilizem) e, ao mesmo tempo,

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de ampliar a oferta em relao a orientaes e modelos

educacionais, as teorias neoliberais propem que o Estado
divida ou transfira suas responsabilidades para o setor
privado. Com isso, possibilita-se s famlias o direito de
livre escolha em relao ao tipo de educao desejada
para seus filhos, o que, ao mesmo tempo, representaria um
caminho para estimular a competio entre os servios
oferecidos no mercado, mantendo-se seu padro de
qualidade (HFLING, 2001).
Ainda dentro das fronteiras do pensamento neoliberal, h uma proposio que indica como deveria
ser a participao das verbas pblicas destinadas
educao primria e secundria: esta se daria atravs
de cupons, oferecidos a quem os solicitasse, para
comprar no mercado os servios educacionais que mais
se identificassem com suas expectativas e necessidades.
As famlias arcariam com o custo da diferena de preo,
caso este seja superior ao valor do cupom recebido. Para
possibilitar um maior controle por parte dos pais, e o livre
exerccio de escolha sobre a educao desejada, a estratgia
de descentralizao adquire grande importncia. Segundo
Hfling (2001), esta descentralizao transferncia, por
parte do Estado, da responsabilidade de execuo das
polticas sociais a esferas menos amplas entendida
como uma forma de aumentar a eficincia administrativa
e um modo de reduzir os custos.
Em sntese, em um Estado de inspirao neoliberal,
as aes e estratgias sociais governamentais incidem
essencialmente em polticas compensatrias, em
programas focalizados, voltados queles que, em funo
de sua capacidade e escolhas individuais, no usufruem
do progresso social. Tais aes no tm o poder de e,
freqentemente, no se propem a alterar as relaes
estabelecidas na sociedade (HFLING, 2001).
Sob uma perspectiva analtica oposta ao neoliberalismo,
Lenhardt; Offe (1984) analisam as origens das polticas
sociais no Estado capitalista contemporneo. Segundo os
autores, no desenvolvimento do capitalismo, as formas de
utilizao tradicionais da fora de trabalho se transformam
de tal modo, que foge competncia dos indivduos a
deciso quanto sua utilizao. Em razo disso, funes
que tradicionalmente estavam circunscritas s esferas
privadas da sociedade, incluindo-se aqui a educao,
passam a ser desempenhadas pelo Estado. Assim, alm de
qualificar mo-de-obra para o mercado, o Estado, atravs
das polticas e programas sociais, procuraria manter sob
controle aquelas parcelas da populao que no esto
inseridas no processo produtivo.
Quanto gnese da poltica social estatal, Lenhardt;
Offe (1984) colocam em questo dois conhecidos
conjuntos de argumentos desenvolvidos pela Cincia
Poltica. Questionam tanto a explicao baseada na teoria
dos interesses e das necessidades, a partir de exigncias

polticas dos trabalhadores assalariados organizados,

quanto a explicao a partir das exigncias funcionais da
produo capitalista.
Esses autores defendem a tese de que, para a
explicao da trajetria evolutiva da poltica social,
precisam ser levadas em conta como fatores causais
tanto exigncias, quanto necessidades; tanto problemas
da integrao social, quanto problemas da integrao
sistmica; tanto a elaborao poltica de conflitos de
classe, quanto a elaborao de crises do processo de
acumulao.
Com relao poltica educacional, Lenhardt;
Offe (op.cit) destacam que seria equivocado pensar em
objetivos voltados estritamente para a qualificao da
fora de trabalho conforme os interesses de determinadas
indstrias ou de determinadas formas de emprego.
Acreditam que seria mais fecundo interpretar a poltica
educacional estatal sob o ponto de vista estratgico
de estabelecer um mximo de opes de troca para o
capital e para a fora de trabalho, de modo a maximizar
a probabilidade de que membros de ambas as classes
possam ingressar nas relaes de produo capitalista.
O processo de definio de polticas pblicas para
uma sociedade reflete os conflitos de interesses e os
arranjos feitos nas esferas de poder que perpassam as
instituies do Estado e da sociedade como um todo. Um
dos elementos importantes deste processo diz respeito
aos fatores culturais, queles que, historicamente, vo
construindo processos diferenciados de representaes,
de aceitao, de rejeio, de incorporao das conquistas
sociais por parte de determinada sociedade. A relao
entre sociedade e Estado, o grau de distanciamento ou
aproximao, as formas de utilizao (ou no) de canais
de comunicao entre os diferentes grupos da sociedade
e os rgos pblicos que refletem e incorporam fatores
culturais, como acima referidos estabelecem contornos
prprios para as polticas pensadas para uma sociedade.
Uma administrao pblica informada por uma
concepo crtica de Estado que considere sua funo
atender sociedade como um todo, no privilegiando os
interesses dos grupos detentores do poder econmico,
deve estabelecer como prioritrios, programas de ao
universalizantes, que possibilitem a incorporao de
conquistas sociais pelos grupos e setores desfavorecidos,
visando reverso do desequilbrio social. Mais do
que oferecer servios sociais entre eles, a educao
as aes pblicas, articuladas com as demandas da
sociedade, devem se voltar para a construo de direitos
sociais (HFLING, 2001).
A autora diz, ainda, que, numa sociedade extremamente desigual e heterognea como a brasileira, a
poltica educacional deve desempenhar importante papel,
concomitantemente, em relao democratizao da

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estrutura ocupacional que se estabeleceu, e formao

do cidado, do sujeito, em termos mais significativos
do que torn-lo competitivo frente ordem mundial
globalizada. Diz-nos tambm que a frustrao ou no
destas expectativas se coloca em relao direta com os
pressupostos e parmetros adotados pelos rgos pblicos
e organismos da sociedade civil em relao quilo que se
concebe por Estado, Governo e Educao Pblica.
No caso brasileiro, at recentemente, a poltica
educacional foi vista como parte do projeto de reforma do
Estado. Reformava-se, pois, o Estado, j que se entendia
que a crise era do Estado, e no do capitalismo. Nesta
perspectiva, busca-se racionalizar recursos, diminuindo o
seu papel no que tange s polticas sociais. Peroni (2000,
p. 5), ao analisar as polticas educacionais implementadas
nos anos 90, entende que
A proposta do governo federal para fazer frente
crise do capital baseia-se na atrao de capital
especulativo, com juros altos, o que tem aumentado
as dvidas interna e externa, provocando uma crise
fiscal enorme nos Estados e municpios. Portanto, o
governo prope a municipalizao das polticas sociais
no exato momento em que os municpios tm, como
principal problema, saldar as dvidas para com a Unio
e, assim, no tm como investir em polticas sociais.
Isso nos leva a crer que a proposta de descentralizao
apresentada pela Unio consiste, em todos os sentidos,
em um repasse, para a sociedade, das polticas sociais.
Portanto, o que aparentemente seria uma proposta de
Estado mnimo, configura-se como realidade de Estado
mnimo para as polticas sociais e de Estado mximo
para o capital.

A radical mudana do papel do Estado quanto ao

provimento dos direitos fundamentais de cidadania vem
ocorrendo, em nvel mundial, desde os anos 80, mas
a partir dos anos 90 que ela se acirra. Embora o Brasil
tenha ingressado com atraso neste processo, os dirigentes,
segundo Sousa Junior (2001), resolveram compensar o
tempo perdido implementando um conjunto de medidas
em diversos setores da economia e das polticas pblicas,
sendo a rea educacional atingida em todos os nveis e
modalidades de ensino, num curto espao de tempo.
O papel desempenhado pelo Estado explicitado,
com propriedade, por Innerarity (2002, p. 143-144):
A nadie se le oculta que el estado moderno se
ve enfrentando a decisiones que, en su actual
configuracin, no puede ni resolver, ni disolver. Por
eso es previsible que la poltica, en su forma actual,
fracasar ante la ingobernabilidad de la sociedad
del conocimiento. [...] Precisamente la funcin de
la poltica consiste en gestionar esta contingencia,
agudizada ahora por el hecho de que se ha disuelto el
mito del estado como una instancia autosuficiente que
estructura los intereses sociales.

Na concepo de Sousa Santos (2006; 2007), o projeto

de modernidade ocidental tem se sustentado em dois pilares
fundamentais: o pilar da regulao e o da emancipao.
Originariamente, o pilar da regulao contm os princpios
do Estado, da comunidade e do mercado, enquanto o pilar
da emancipao est constitudo pelas lgicas de racionalidade esttico-expressiva, moral-prtica e cognitivo-instrumental. O desequilbrio entre esses dois pilares provocou, praticamente, o desaparecimento do pilar da emancipao e, concomitantemente, o robustecimento do pilar
da regulao. O que se observa, ento, um desenvolvimento excessivo do Estado, uma hipertrofia do mercado e
um quase desaparecimento do princpio da comunidade.
No Brasil, esta situao se agrava pela predominncia
de um modelo de dominao oligrquico, patrimonialista
e burocrtico, e de uma sociedade com longa tradio
de poltica autoritria. Este perfil, segundo Sousa Santos
(2002a, p. 15),
resultou numa formao de Estado, num sistema poltico
e numa cultura caracterizados pela marginalizao
poltica e social das classes populares, ou a sua
integrao atravs do populismo e do clientelismo; a
restrio da esfera pblica e a sua privatizao pelas
elites patrimonialistas; a artificialidade do jogo
democrtico e da ideologia liberal, originando uma
imensa discrepncia entre o pas legal e o pas real.
A sociedade e a poltica brasileiras so, em suma,
caracterizadas pela total predominncia do Estado
sobre a sociedade civil e pelos obstculos enormes
contra a construo da cidadania, o exerccio dos
direitos e a participao popular autnoma.

Ude (2002) compartilha das idias de Sousa Santos,

ao declarar que a histria da sociedade brasileira se
apresenta marcada por uma relao de dependncia com
o Estado, marca esta que tem nos impedido de construir
uma avaliao coletiva para pensarmos uma outra forma
de organizao social, na qual o Estado fosse regulado por
decises oriundas da coletividade.
Em uma anlise histrica do modo de se fazer
poltica pblica em educao no Brasil, num enfoque
retrospectivo, v-se que o pilar da regulao tem
sido a norma. O Estado, enquanto gestor das polticas
educacionais, via de regra, tem estabelecido tais polticas
intramuros, de forma endgena, envolvendo em sua
elaborao apenas a cpula do Ministrio da Educao e
das Secretarias de Educao, ou seja, o Ministro/Secretrio
e sua respectiva assessoria. Pensar a Poltica Educacional
tem sido privilgio de especialistas especialistas em
articulao poltica no sentido amplo do termo (incluindo,
aqui, o seu pior sentido: o de entender a coisa pblica
como objeto de privilegiamento de interesses pessoais),
especialistas em administrao educacional, especialistas
em gerenciamento de recursos humanos, etc.

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Assim constituda, a estrutura deste sistema hierarquizada, verticalizada. H um lugar onde se estabelece
o ordenamento das prioridades. Ali se decide quais
necessidades e quais interesses (e de quais grupos sociais)
sero atendidos. Aos demais envolvidos professores,
alunos, pais e funcionrios de escola compete cumprir
as determinaes legais. Algo que lembra Durkheim
(1976), quando diz que, na sociedade, h homens de ao
e homens de pensamento. Os homens de pensamento
ordenam, estabelecem, priorizam, e os homens de
ao cumprem, executam. Esta forma hierarquizada,
verticalizada de entender e de fazer poltica educacional
expressa uma concepo de homem, de mundo e de
sociedade igualmente hierarquizada, verticalizada. A ao
do Estado , aqui, to somente regulatria.
Este desequilbrio entre os pilares da regulao e
da emancipao propiciou o renascimento das idias
liberais, agora com nova roupagem, mas, ainda, apoiadas
na lgica do mercado, a qual, segundo seus defensores,
deveria fornecer diretrizes para o planejamento e
implementao das polticas pblicas. A predominncia da
lgica neoliberal tem agravado a situao de expressivos
contingentes de pessoas que vivem na periferia da vida.
Para contrapor-se a essa concepo de homem, de mundo
e de sociedade, que, nas asas da globalizao, atingiu todas
as regies do planeta, e para tentar deter o processo de
privatizao do Estado, tm emergido, em todo mundo,
propostas de polticas pblicas que se pautam pela lgica
da governao democrtica.
Nessa perspectiva, destacam-se inmeros exemplos,
dentre os quais se pode citar: Saint Denis, na Frana,
onde h dez anos, o governo municipal vem trabalhando
a democracia em nvel de bairros (comits consultivos
junto ao Conselho Municipal) e em nvel de toda cidade,
atravs de reunies temticas anuais (BRAOUEZEC,
2000); na Hungria, h o auto-governo das minorias
tnicas (ciganos, alemes, croatas, srvios) que, alm
de ter o direito de formar um governo local, devem ser
consultadas pelo governo municipal acerca das questes
que envolvam estas minorias (HAMMER, 2000); a
cidade de Montreal, no Canad, tem uma rica tradio de
iniciativas de participao coletiva que, segundo Morin;
Latendresse (2000) organizam-se em mesas de bairro,
as quais no s so reconhecidas pela municipalidade de
Montreal, como esta participa, em parte, de seu custeio;
em Barcelona, na Espanha, vem sendo construda,
ao longo das duas ltimas dcadas, uma democracia
participativa que aposta no segmento cidado da gesto
municipal (ALCOBER, 2000); na ndia h uma forte
tradio dos chamados micromovimentos e a ao de
um deles, o Movimento Bodh Gay, criou, na perspectiva
de Sheth (2003) uma nova esperana, em todo o pas,
entre os grupos de interveno social, quanto eficcia

da utilizao da militncia no-violenta como um meio

para a transformao social e econmica; outro exemplo
vem do Estado de Kerala, tambm na ndia, que tem sido
palco de uma das mais ousadas, conscientes e abrangentes
experincias de governao participativa capacitante
(HELLER; ISAAC, 2003); no Brasil, a cidade de Porto
Alegre tem sido freqentemente citada pelos pesquisadores
(FEDOZZI, 1999; SOUSA SANTOS, 2002a; 2002b; 2003;
SINTOMER; GRET, 2003; HERBERT, 2008), como
exemplo de democracia participativa, principalmente em
funo do Oramento Participativo.
Com esta sntese histrica no se pretendeu esgotar a
temtica em questo, que , sabidamente, ampla, complexa,
candente e (pelo menos at o momento) absolutamente
inconclusiva e no consensual. O que se objetivou foi
reafirmar a importncia de se (re)conhecer os processos
histricos do capitalismo e evidenciar, assim, que estes
tm determinado as polticas implementadas pelo Estado
ao longo do tempo. Para alm deste reconhecimento, se
pretendeu ainda, destacar a existncia de movimentos
sociais na histria recente que buscam a inverso da
lgica capitalista. As experincias de polticas pblicas
alternativas que se pautam, fundamentalmente, por uma
ampliao da participao das comunidades na discusso
e construo de polticas pblicas, que vm sendo
desenvolvidas em diferentes partes do mundo, representam
um avano concreto na perspectiva de busca de outras
lgicas. Alguns podem argumentar que tais polticas
so pontuais e de ao restrita, no podendo ser tomadas
como modelos para a ao do Estado. Entretanto, talvez
exatamente a resida o mrito das propostas alternativas:
a no existncia de modelos.
A multiplicidade e a pluralidade de movimentos
sociais que tm como nascedouro os anseios de cada
comunidade so o que torna meritria a existncia
de tais movimentos, que, a despeito de todas as vicissitudes encontradas no seu entorno, assumem o desafio
de pensar/agir na contra-corrente da lgica capitalista
vigente. Dessa forma, a organizao das comunidades
na perspectiva da governao democrtica evidencia que
no h a priori um determinismo histrico, demonstrando que possvel rediscutir e redirecionar o papel do
Estado na formulao e implementao das polticas em
educao.

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