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normativo: a Responsabilidade ao
Proteger
por Thorsten Benner em 20/06/2013
A iniciativa
M
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A posio brasileira
para ressaltar seu potencial construtivo naquele Conselho. De modo geral, o Brasil
se contentou com o fato de ser o nico candidato latino-americano realmente
plausvel. Em segundo lugar, at 2011, o Brasil quase sempre assumiu uma postura
ctica, se no decididamente negativa, face ao conceito de Responsabilidade de
Proteger.[8] O claro reconhecimento da necessidade de intervir, inclusive
militarmente, sob determinadas circunstncias, expresso no conceito de RWP,
representa um desvio da posio anterior.
Durante a maior parte do sculo XX, a poltica externa brasileira caracterizou-se por
um reflexo no intervencionista. Enquanto que no sculo XIX o Brasil conduziu as
suas prprias intervenes na vizinhana e inicialmente defendeu a Doutrina
Monroe como forma de proteo contra as potncias europeias, com o tempo o
Brasil tornou-se reticente face ao intervencionismo americano na Amrica Latina.
Isto traduziu-se tambm numa postura anticolonialista assim como numa posio
de solidariedade para com o Grupo dos 77. At 2004, a firme oposio ao uso da
fora evitou a participao brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas
fundamentadas no Captulo VII. essa a explicao para as reaes negativas
anteriores, assumidas pelo Brasil com relao R2P. Nessa poca, o Ministro
Celso Amorim se referiu R2P como nada alm do droit dingrence sob um novo
disfarce.[9] Muitos integrantes da elite da poltica externa brasileira viam com
suspeita a agenda por detrs do discurso de Estados fracassados e espaos sem
governo. Seriam esses termos nada mais que uma fachada para que as grandes
potncias se permitissem intervir seletivamente em outros pases, no para proteger
os direitos universais do homem, mas para perseguir interesses econmicos e
geopolticos?[10]
Em anos recentes, essa postura negativa cedeu lugar a uma poltica de
engajamento construtivo com a R2P. Dois fatores facilitaram essa guinada: a cada
vez mais forte identidade brasileira como potncia em ascenso e sua autoimagem de democracia. As elites diplomticas brasileiras deram- -se conta de que o
apoio automtico s posies do Grupo dos 77 no pode ser o fundamento de sua
poltica externa, caso o Brasil tenha a inteno de assumir de fato as
responsabilidades de uma potncia em ascenso. Ao mesmo tempo, o Brasil (ao
contrrio da China ou da Rssia) uma democracia madura. Esse fato ganha
importncia cada vez maior para a poltica externa brasileira, no sentido de que o
respeito e o apoio aos direitos humanos levaram muitos a questionar o apoio
incondicional soberania. A ideia de soberania como responsabilidade (o dever
de proteger os cidados) vem ganhando importncia tambm em razo de as
organizaes de defesa dos direitos humanos da sociedade civil brasileira virem
assumindo um papel mais ativo, com reflexos nas posies oficiais. J em 2004,
A controvrsia da Lbia
misso que tinha como objetivo a mudana do regime lbio. O Brasil no esteve
sozinho em suas crticas. A atuao da OTAN prejudicou a reputao do R2P,
afirmou Hardeep Singh Puri, embaixador da ndia nas Naes Unidas. [16] Em
especial, a arrogncia com que os representantes dos pases da OTAN que
lideravam a misso na Lbia menosprezaram as crticas expressas no Conselho de
Segurana provocou a indignao do Brasil, da ndia e da frica do Sul. A Frana e
outros pases rejeitaram por completo a tentativa de faz-los assumir
responsabilidade pela maneira como implementaram a resoluo 1973. [17] Ao
mesmo tempo, os representantes brasileiros evitaram usar a mesma linguagem
radical que os representantes russos, que falaram de uma Cruzada Ocidental e de
uma guerra do petrleo na Lbia.[18]
Na esteira do debate lbio, o Brasil irritou- se com a atuao da OTAN e mostrou-se preocupado com o profundo cisma surgido com relao interpretao e
implementao da Responsabilidade de Proteger. Ao final, todos s tero a perder
se insistirmos em um debate to polarizado, nas palavras de um diplomata
brasileiro.[19] O Brasil viu-se em posio de contribuir de forma construtiva para a
superao da dissenso, ao mesmo tempo em que realava sua posio global.
Poderamos pensar que o Ocidente apreciaria esse esforo de fazer avanar o
debate sobre a R2P. No entanto, no foi o que ocorreu. Nos meses que se
seguiram apresentao do conceito, o Brasil recebeu um feedback muito negativo
das capitais do Ocidente.
Os cticos do Ocidente
Diferenas conceituais
A segunda razo para a reao negativa foi o fato de que o Ocidente viu a iniciativa
brasileira basicamente como uma resposta olho por olho Lbia. Essa percepo
foi reforada pela atitude do Brasil no Conselho de Segurana, por ocasio da
votao da questo sria. A Sria era o principal tema sendo debatido no Conselho
de Segurana poca em que o Brasil props o conceito de Responsabilidade ao
Proteger. Quando a Europa apresentou uma resoluo, em 4 de outubro de 2011,
que teria condenado graves e sistemticas violaes dos direitos humanos na
Sria, o Brasil optou por se abster, em uma manobra vista como estreitamente
alinhada com a Rssia e a China. De fato, a Rssia exerceu uma grande presso
sobre o Brasil para que este apoiasse a sua postura face Sria. Alm disso, uma
grande parte da comunidade sria no Brasil apoiava o regime de Assad e
pressionava o governo de Rousseff para que este rejeitasse qualquer condenao
do governo srio. Ao explicar seu voto, a embaixadora do Brasil nas Naes Unidas
argumentou que O Brasil se coloca solidrio com as aspiraes expressas pelas
populaes de muitos pases rabes, que reivindicam maior participao poltica,
oportunidades econmicas, liberdade e dignidade. () O Brasil condena de
maneira inequvoca as violaes de direitos humanos, onde quer que elas
ocorram.[22] No entanto, o Brasil decidiu- se por no apoiar a iniciativa europeia de
condenar as violaes dos direitos humanos (e ameaar com sanes que excluem
a ao militar). O Brasil apresentou a seguinte razo: Devido ao papel central
A terceira razo para a reao negativa dos Estados Unidos e da Europa proposta
brasileira mais profunda e tem a ver com a forma como as potncias euro-atlnticas veem o processo de evoluo das normas globais. So muitos os
acadmicos e elites polticas que argumentam que o empreendedorismo normativo
(e, como alguns acrescentariam, deveria ser) propriedade do Ocidente. O espao
concedido em termos de agncia a atores no ocidentais no chamado ciclo
normativo limitado. Advocacia em torno de normas globais, dizem, produto de
governos e ONGs ocidentais. Uma norma , portanto, codificada num frum
Perspectivas incertas
desde o incio, foi a postura brasileira com relao crise sria deve igualmente
ser vista como uma mensagem a todas as partes, pedindo-lhes que renunciem ao
uso da fora, uma vez que no h soluo militar possvel para o conflito. [32] Ao
mesmo tempo, o Brasil repreendeu de forma inequvoca o governo Assad: A
responsabilidade primordial de pr fim violncia, de manter a lei, tanto interna
quanto internacional, e de respeitar os direitos humanos cabe ao governo da Sria,
como tantas vezes j afirmamos. Esse governo tem que, de maneira plena e
imediata, assumir essa grave e urgente responsabilidade. [33] O Brasil, desse
modo, desassociou-se do que o diretor da Human Rights Watch, Kenneth Roth,
chamou de os doze sujos, os doze Estados que, juntamente com a China e a
Rssia, votaram contra a resoluo na Assembleia Geral. [34] A atitude brasileira
deixou claro aos pases ocidentais que, de modo algum, existe uma frente unida
dos BRICS com relao crise da Sria e questo da R2P. Ao mesmo tempo, a
ndia e a China sinalizaram um maior interesse no conceito do RWP, parecendo
abertos sugesto de os pases IBSA se reunirem para desenvolver e promover o
conceito, o que coincidiu com o relatrio do secretrio-geral da ONU de julho de
2012 sobre a R2P, que abriu amplo espao para a discusso do conceito brasileiro
da RWP (o ltimo relatrio assinado pelo representante especial para a R2P,
Edward Luck, antes de seu mandato expirar).[35] A discusso sobre o conceito
contida nesse relatrio muito mais positiva que os primeiros comentrios de Luck,
de janeiro de 2012.
Desse modo, parecia que as estrelas haviam finalmente se alinhado para permitir
que o Brasil conferisse maior substncia ao conceito e encontrasse aliados na
abertura da 67 Assembleia Geral das Naes Unidas, em setembro de 2012,
exatamente um ano aps o lanamento da RWP. Mas no foi o que aconteceu. J
em incios de setembro, no debate informal da Assembleia Geral sobre o relatrio
R2P do secretrio-geral, o Brasil mostrou-se surpreendentemente genrico em sua
manifestao. A embaixadora do Brasil na ONU declarou apenas que discusses
suplementares tratando dos princpios, parmetros e critrios propostos pela
Responsabilidade ao Proteger podero fornecer uma base slida para o
aguamento de nossa compreenso do exerccio da segurana coletiva em plena
consonncia com a Carta. Essa discusso dever ter os olhos no futuro, e no no
passado. O Brasil est pronto para contribuir para esse debate. [36] Mas as
implicaes dessa disposio a contribuir no ficaram claras. No havia nada de
novo ou sistemtico na declarao brasileira, e o pas no se lanou a qualquer
esforo diplomtico para ampliar a coalizo RWP. Em sua fala Assembleia Geral,
em 25 de setembro de 2012, a presidente Dilma Rousseff tambm no foi mais
especfica. Ao contrrio, ao invs de tratar a RWP de forma substantiva, ela optou
por lanar uma conclamao contra as tentativas de passar por cima do Conselho
de Segurana nas decises pelo uso da fora: O uso da fora sem autorizao do
Conselho, uma clara ilegalidade, vem ganhando ares de opo aceitvel. Mas,
senhor presidente, definitivamente, no uma opo aceitvel. O recurso fcil a
esse tipo de ao produto desse impasse que imobiliza o Conselho. Por isso, ele
precisa urgentemente ser reformado. O Brasil sempre lutar para que prevaleam
as decises emanadas da ONU. Mas queremos aes legtimas, fundadas na
legalidade internacional. Com esse esprito, senhor presidente, defendi a
necessidade da Responsabilidade ao Proteger como complemento necessrio da
Responsabilidade de Proteger.[37] Essa declarao digna de nota no sentido de
que revisa parte da linguagem no documento de sntese RWP, que se referia
explicitamente a resolues da Assembleia Geral de tipo Unidos para a Paz em
circunstncias excepcionais. O cientista poltico brasileiro Matias Spektor, um dos
principais especialistas em R2P do pas, condenou o discurso como uma
oportunidade perdida: Vazio de ideias e mal escrito, o discurso provoca
impacincia, perplexidade e preguia.[38] Precisamente porque Rousseff escolheu
no oferecer nenhuma nova forma de avanar com a RWP, a presidente acabou
sendo vista como responsvel por condenar o conceito a uma morte precoce.
Como explicar a deciso brasileira de abandonar a iniciativa RWP? Os principais
lderes brasileiros parecem claramente ter feito um clculo dos custos/benefcios e
chegado concluso que um investimento adicional de capital poltico por parte do
Brasil no digno de esforo. A RWP passou ento a ser vista como um
empreendimento causador de prejuzo. As recompensas polticas pareciam
demasiado longnquas e incertas enquanto que os custos polticos eram reais e
imediatos, uma vez que o Brasil seria atacado em vrias frentes. O Brasil parece
portanto no estar preparado para sofrer criticismos e recuou depois de ter lanado
o conceito RWP. Matias Spektor observa: O Brasil no est acostumado a tomar
parte nos furiosos embates que marcam a definio de regras sobre a guerra e a
paz. isso que se espera de um pas emergente. [39] O engajamento na tarefa de
empreendedorismo normativo significa correr riscos e saber lidar com reveses e
crticas especialmente num ambiente poltico carregado e contestado como o do
debate em relao interveno e ao uso da fora. O fato de o Brasil no parecer
reunir a resistncia necessria para avanar com o conceito to deplorvel como
as crticas mopes por parte do Ocidente iniciativa.
O conceito de Responsabilidade ao Proteger uma das iniciativas mais
promissoras para superar as profundas dissenses que marcam o debate
internacional sobre a R2P. A RWP seria um importante gatilho para discusses
futuras, e exatamente no momento em que as discusses deveriam ter comeado a
tratar das importantes questes em aberto, o Brasil parece ter desligado a tomada.
Algumas dessas questes em aberto incluem a forma exata com que devem ser
concebidos no Conselho de Segurana os mecanismos de monitoramento e
cobrana de responsabilidades. Alm disso, h a necessidade urgente de
desenvolver a discusso sobre o uso da fora nos termos do terceiro pilar da R2P, a
fim de esclarecer como o uso da fora pode e deve ser usado para proteger os
civis, e que tipos de tenses operacionais, dilemas jurdicos e desafios normativos
podem surgir de seu emprego.[40] Assegurar a implementao da R2P e da RWP
(no sentido de fazer a coisa certa, no lugar certo, na hora certa e pelas razes
certas, nas palavras do ltimo relatrio do secretrio-geral), exige conhecimento,
compreenso e reflexo cuidadosa e (o relatrio no ousa usar o termo)
inteligncia. Investir na capacidade de inteligncia e conhecimento da
comunidade internacional (as Naes Unidas, em especial) deveria ser uma
prioridade urgente que, entretanto, deixada de lado ou mesmo boicotada pelos
Estados- -membros. Nesse contexto, o Brasil poderia ter usado a discusso sobre a
RWP para levar adiante os debates, por exemplo, sobre a ONU fazer uso das
informaes fornecidas por aeronaves teleguiadas para melhor avaliar as situaes
essas discusses at hoje encontram-se estagnadas em previsveis controvrsias
ideolgicas.
No entanto, a relutncia brasileira a continuar pressionando faz que o futuro do
conceito se veja ameaado. Outros pases, como a Alemanha e a Europa, fariam
bem em tomar os principais elementos do conceito e (em cooperao com os
pases IBSA) restaurar o debate global contribuindo com novas ideias. [41] Essa
retomada ainda mais urgente face ao desastroso desempenho da comunidade
internacional no caso da Sria. E tanto o Ocidente quanto o Brasil deveriam extrair
da saga da RWP lies mais genricas quanto evoluo das normas globais: as
capitais ocidentais (e as ONGs) fariam bem acostumando-se ao fato de no
deterem mais o monoplio sobre o empreendedorismo normativo, o que deveria
levar a uma maior abertura para discutir propostas de normas globais de primeira
importncia apresentadas por pases no ocidentais. Considerando que os sinais
de transio geopoltica so claros, o fato de que em 2012 muitos pases ocidentais
demonstraram um reflexo quase automtico contra a iniciativa brasileira deveria dar
a esses mesmos pases muitas razes para introspeco. E espera-se que o Brasil
venha a reavaliar suas posturas e chegar concluso que tornar-se um
empreendedor de normas globais, no cmputo geral, um trabalho merecedor de
investimento, apesar dos riscos inerentes. O futuro da governana global depende
disso.
TraduoPatricia de Queiroz Carvalho Zimbres