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O conceito de polcia e a especificidade das organizaes policiais modernas
Atividades de policiamento referem-se idealmente a esforos no
sentido de manter a ordem, prevenir e combater crimes. Enquanto tais,
essas atividades so desempenhadas por um grande nmero de agncias e
indivduos dentro de uma sociedade dada, no tendo a polcia nenhuma
exclusividade sobre as mesmas. Vtimas exercem uma funo dentro do
processo de policiamento quando comunicam os crimes que sofreram s
autoridades. O mesmo pode-se dizer de entidades como cada Neighbourhood Watch nos Estados Unidos ou de assistentes sociais atuando na proteo e garantia de direitos de crianas, entre outros exemplos (NAWBY,
2003, p. 15). A funo policial, enquanto atividade de vigilncia e controle
exercida por um conjunto de pessoas a favor das normas da coletividade
da qual fazem parte, existiu e existe nos mais variados contextos: um cl
patriarcal, uma tribo indgena ou uma cidade-estado antiga1. Contudo,
h uma diferena bem demarcada entre o policiamento como processo,
por um lado, e a polcia como uma organizao burocrtica especfica,
por outro. David Bayley (2001) estabelece trs elementos que ajudam a
reconhecer a existncia da polcia como organizao: fora fsica, uso interno e autorizao coletiva.
O primeiro elemento, uso da fora fsica, apesar de no ser suficiente
para definio em questo, condio fundamental da existncia da polcia.
Um grupo de pessoas ou uma organizao no seriam, em qualquer parte do
mundo, reconhecidos como polcia caso o uso da fora no estivesse presente.
1 Levando em considerao que o homem um animal social involuntrio, o policiamento
praticamente universal (BAYLEY, 2001, p. 23).
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A previso de uso da fora dentro dos limites de uma sociedade dada faz separao entre polcias e exrcitos. J o terceiro elemento da definio o mais
problemtico: no que consistiria, exatamente, tal autorizao coletiva?
Bayley (2001, p. 20) relaciona essa autorizao a um propsito coletivo: a polcia estaria presa a unidades sociais das quais deriva sua autoridade.
Na sua definio essa derivao no parte necessariamente do Estado. Outros
grupos, inclusive de interesse privado, podem autorizar certo tipo de utilizao interna da fora que passa a ser considerado legtimo. Por esse ponto
de vista, o conceito de polcia no indicaria exclusivamente uma instituio
das sociedades modernas e contemporneas, tendo existido na antiguidade e
podendo ser encontrada em sociedades muito distantes dos padres ocidentais de cultura, alm de incluir agncias privadas. Bayley no fixa a unidade
social da qual se origina a legitimidade de polcia. Dessa forma construiu um
conceito com alto grau de generalizao, passvel de aplicao em contextos
histricos muito distintos.
Mas o que existe de novidade em matria de polcias no mundo moderno? Para Bayley a resposta para esta questo est na combinao que promove dos seguintes trs elementos: natureza pblica, especializao e profissionalizao. Essa combinao nica, que se firmou nos ltimos cem anos, distingue a
unidade histrica da polcia na forma que se conhece atualmente.
Apesar dos governos no serem as nicas comunidades humanas
importantes onde pode ser feita uma distino inteligvel entre instrumentos coletivos e no-coletivos, o carter pblico das polcias tornou-se
relativamente fcil de ser demarcado a partir das instituies dos Estados. Mesmo que a legitimao do Estado e a ordem que o institui sejam
em grande parte problemticas, podendo ser questionadas2, realizar essa
discusso foge em muito ao escopo e propsito deste trabalho. No se
pretende fazer uma profunda reflexo poltica sobre a polcia. O que importa aqui a incluso da legitimidade de origem estatal como uma das
2 A cobrana de impostos, por exemplo, sofreu muitas resistncias. Foi considerada no incio enquanto
uma espcie de extorso, e s com muita violncia passou a ser vista como legtima. Como cita
Bourdieu: A instituio do imposto foi o resultado de uma verdadeira guerra interna, feita pelos
agentes do Estado contra a resistncia dos sditos, que se descobrem como tais, principalmente, se
no exclusivamente, descobrindo-se como pagadores, como contribuintes (...). Portanto, a questo da
legitimidade do imposto no pode deixar de ser colocada (Norbert Elias tem razo em observar que,
no incio, a cobrana de impostos apresenta-se como uma espcie de extorso). S progressivamente se
passa a ver no imposto um tributo necessrio s necessidades de um destinatrio transcende a pessoa
do rei, isto , esse corpo fictcio que o Estado. (BOURDIEU, 1996, p. 102)
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Tambm parecendo estar associado a essa lgica da eficincia e controle, a profissionalizao seria, de acordo com Bayley, o atributo da polcia
mais claramente moderno, se comparado ao seu carter pblico ou a especializao. Os indicadores mnimos de uma polcia profissional so o recrutamento de acordo com certas regras, remunerao que permite criar uma
carreira, treinamento formal e superviso por parte de oficiais superiores.
Em combinao com a definio dada por Bayley, adota-se tambm
o enfoque dado por Rob Nawby (2003, p. 15): a polcia como uma organizao que se distingue pela sua legitimidade, estrutura e funo.
A legitimidade, ou autorizao coletiva, dada pelo Estado e elemento matricial em relao aos outros dois. Diz respeito ao fato da polcia,
com seu corpo de funcionrios pblicos, manter certo grau de monopolizao sobre tarefas que envolvem potencialmente coero fsica. Por estrutura,
ou carter profissional da polcia, designa-se sua caracterstica de ser uma fora organizada, com algum nvel de treinamento e um cdigo, que especifica
sob quais circunstncias o uso da fora legtimo. Por ltimo, a funo de
polcia, ou sua especializao, apesar de seus agentes atenderem aos mais variados tipos de ocorrncias7, envolve manuteno da lei, da ordem, alm de
preveno de crimes e deteno de suspeitos e delinqentes.
Esses trs fatores, at certo ponto ligados aos trabalhados por David Bayley e citados anteriormente, ficam definidos de forma a enfatizar
as caractersticas formais especficas da polcia pblica moderna, minimizando o escopo de anlise das amplas variaes que as polcias sofreram
no decorrer da histria ocidental e facilitando a incluso da polcia na
abordagem da sociologia das organizaes. Ou seja, no continuum que vai
desde a definio mais ampla e abstrata de polcia, at a definio mais
7 Assunto enfaticamente discutido por Bittner em Aspects of police work (BITTNER, 1990).
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dependente da poltica partidria, concebida tanto quanto possvel como natural vale dizer, administrada da nica maneira
racional possvel e invisvel. Da emergiu a percepo de que as
relaes entre a polcia e o pblico eram, ou deveriam ser, um noassunto, uma parte imutvel do mecanismo racional da administrao. (BRETAS, 1997, p. 10).
Ou seja, a profissionalizao da polcia se deu a partir da concepo do policiamento como um servio pblico. De acordo com tal
ideia, o trabalho de manuteno da ordem e combate ao crime envolve
sistematizao e disciplina. Karina Leite cita que, no decorrer do sculo XX, ocorreu um movimento de reforma da polcia (LEITE, 2002).
Alm de incorporar as inovaes tecnolgicas disponveis, adaptando-as
aos seus objetivos8, passou tambm a enfatizar os elementos racionais da
administrao moderna. Esse movimento...
(...) introduz critrios de contratao por meio de concursos, de
modo a eliminar, ao mximo possvel, as influncias polticas sobre
as atividades dessa organizao. O que se buscava era o estabelecimento de uma polcia que baseasse suas atividades estritamente no
cumprimento das leis penais, segundo procedimentos padronizados.
(LEITE, 2002, p. 24).
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Em outras palavras, a organizao reflexiva da ao leva segurana ontolgica, fundada na autonomia e controle propiciados por rotinas e
encontros previsveis. Como mecanismo bsico de controle da ansiedade, a
reciprocidade de aes em situaes que se tornam estveis gera a confiana
necessria ao desempenho de papis e a possibilidade do ator se situar no
mundo (BERGER & LUCKMAN, 1973). Obviamente, com o decorrer do
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Aplicando essa ideia ao trabalho do policial, observa-se que a socializao com colegas mais velhos e experientes talvez seja mais relevante que
os treinamentos. Cursos sobre o cdigo penal, o sistema de justia e direitos
humanos fornecem informaes muito gerais, se comparadas com o grande
nmero de situaes inusitadas com as quais o policial se defronta. Assim, o
conceito de rotinizao no se refere s situaes com as quais ele se depara,
mas ao script que adota frente s mesmas.
O paradoxo da discreo torna-se, assim, analiticamente menos
enigmtico. Pois, de acordo com o modelo neo-weberiano, os atores que se
localizam na linha de frente da organizao, ou seja, nas reas de fronteira
com o ambiente externo, lidando diretamente com seus respectivos pblicosalvos, esto na posio estratgica de controlar informao.
Estatsticas policiais so um exemplo de dados que so construdos
de acordo com o poder discricionrio e o interesse dos agentes da base organizacional. Excetuando-se ocorrncias como assassinatos e roubos de automveis, a vtima fica merc da abordagem do policial que atende no local do
Revista Brasileira de Cincias Policiais
Braslia, v. 2, n. 2, p. 65-87, jul/dez 2011.
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dos seus prprios desempenhos. Nesse caso, ambos perdem comisses e a loja
pode ver-se malograda por uma regra que criou para se tornar adequada
realidade universalizante do mercado12.
A estabilidade e cooperao organizacionais no podem ser adequadamente entendidas, portanto, simplesmente focalizando-se os objetivos organizacionais strictu sensu (WEICK, s. d., p. 37). A ideia clssica de uma organizao
como algo estruturado para lidar com o mundo que a rodeia, fundamentada no
objetivo de produzir algo, com a capacidade de lidar com materiais selecionados no ambiente social de forma uniformizada (enfim, um desenho do tipo
input-output), cai por terra. Isso no ocorre, j que simplesmente toda organizao possui, na verdade, suas prprias contradies ou tenses endgenas
sua forma de trabalho. A questo que organizaes so colees de escolhas
ou solues procura de problemas (MARCH, COHEN & OLSEN, 1972).
Em vez de serem moldadas pelo ambiente, importa o mundo significativo projetado ao exterior, construdo pelos seus participantes.
No so as situaes que so rotineiras, mas a forma de interpret-las.
Isso se d pelo conjunto de crenas e atitudes ocupacionais elaborados pelos
membros da organizao, trabalhando com algum tipo de tecnologia disponvel, que tambm colabora para construo de certa cooperao, afinidade e
estabilidade organizacional. Muitas vezes at limitando a capacidade de reao e adaptao da organizao s transformaes do ambiente externo, esses
elementos contribuem para formao do capital de informao dos indivduos (GOFFMAN, 1985), passvel de transformao em atitudes naturais
(GIDDENS, 1996). Essa rotinizao fortalecida pelo senso de realidade
produzido pela reafirmao de definies dadas s situaes de co-presena,
a partir das quais cada ator social pode buscar seus objetivos.
Todas as proposies descritas aqui so compatveis com o pressuposto weberiano de que o ser humano, antes de agir, interpreta e faz sentido
das situaes com as quais se depara. por isso que Weber definiu que o significado utilizado pelo agente pode explicar causalmente sua ao (WEBER,
1994). Esse princpio solidamente explorado por March e Olsen (1989), ao
afirmarem que organizaes cumprem papel fundamental no processo de dar
sentido ao mundo dos que delas participam.
12 claro que, no caso de uma pequena organizao, a criao de regras pelo gerente, ou o acordo tcito
entre os funcionrios, pode resolver os problemas gerados pela discreo de uma forma bem mais
facilmente administrvel que no caso de organizaes complexas.
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como algum radicalmente diferente dos demais cidados. Mesmo sem concordar com tal esteretipo, deve-se levar em conta que a profisso envolve,
at certo ponto, a real possibilidade de envolvimento em situaes tensas
ou perigosas. Isso tem influncia sobre a formao da cultura policial. Por
um ponto de vista relacional, ser policial uma experincia que pode marcar
profundamente a histria de vida dos indivduos. Trata-se de um profissional que tem que se expor s mais diversas situaes de conflito. Somadas
desvalorizao do policial por parte da sociedade, as tenses levam a um significativo esprito de corpo, ou de corporao, dificilmente compartilhado
por membros de outros grupos ocupacionais. Esse esprito de corporao
reforado pelo carter militarizado do treinamento que, alm de influenciar
as expectativas do pblico em relao aos policiais, vistos como soldados contra o crime (SKOLNICK & FYFE, 1993, p. 113-114), tambm ajuda a construir a noo de que s um policial capaz de entender o servio de polcia
(BITTNER, 1970, p. 63).
Como expressado por Monjardet, a profisso de policial envolve
algo que extrapola a ideia convencional de uma simples ocupao:
O trabalho do engenheiro, do tcnico ou do operrio pode ser compreendido (at prova em contrrio) sem se referir a seu sistema de
valores pessoal, ou ao sistema de valores coletivos do grupo ao qual
ele pertence (...). No se pode, primeira vista, compreender assim o
trabalho do policial. No cruzamento da autonomia prtica, de sua
denegao organizacional e da falta de objetivao da tarefa policial se desdobra a cultura, ou sistema de valores dos policiais, como
elemento necessrio, como os interesses, de determinao das suas
prticas. (MONJARDET, 2003, p. 162-163).
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Jerome Skolnick fala de uma personalidade ocupacional (working personality) de polcia (SKOLNICK, 1966). claro que isso no significa que todo
policial compartilha de uma mesma personalidade padronizada, ou que entrar
para carreira possa modificar totalmente sua estrutura psicolgica. Quer dizer
simplesmente que existem tendncias cognitivas entre os policiais que lhes so
prprias, dadas as circunstncias em que as suas atividades so desenvolvidas. Ou
seja, no se trata de um fenmeno psicolgico individual, mas de uma resposta
a uma combinao nica de fatores que se d no desenvolvimento do papel de
policial: perigo, autoridade e constante presso por demonstrar eficincia.
De um modo geral, o primeiro elemento que orienta essa personalidade ocupacional certo grau de fechamento em relao ao mundo social
para alm da corporao. Esse fechamento se justificaria, pelo ponto de vista
dos prprios policiais, pela falta de respeito do pblico em relao aos policiais, pela falta de cooperao das pessoas no que diz respeito manuteno
da lei e da ordem e pela incompreenso quanto s qualidades necessrias para
se ser um policial (SKOLNICK, 1966, p. 58).
Trata-se de uma questo que envolve uma escala de valores. Os
que so de dentro da organizao compartilham dos desafios e angstias cotidianos. ento criada a sensao de que existe uma certa barreira, s vezes mais intensa, s vezes mais tnue, dependendo do caso,
entre aqueles que so e aqueles que no so policiais. Como realado
por Richard Bennett (1980), o excesso de sentimento de solidariedade
interna corporao chega a deteriorar ainda mais os laos com outros
segmentos da sociedade, fazendo com que muitos policiais at mesmo
cumpram seu papel de forma mais agressiva do que o necessrio para
uma sociedade democrtica.
Trata-se de um movimento cclico: episdios de violncia policial
aumentam a hostilidade da populao em relao polcia. Por sua vez, essa
hostilidade externa leva a um maior fechamento interno, que acaba aumentando a probabilidade de adoo de procedimentos prticos, por parte dos
policias, que excluam o dilogo e aproximao com relao s comunidades
atendidas por seus servios. razovel pensar que o estigma projetado por
outros grupos sociais alimenta uma atitude de certo distanciamento e suspeita em relao queles que no so policiais. O estigma, caracterstica comum
imprimida aos membros de instituies totais, provm de vrias fontes. H
na verdade um sentimento ambguo da populao em relao aos policiais.
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Existe certo fascnio, comprovado pelo sucesso da literatura e filmes com temas policiais. Mas tambm, e talvez de forma mais intensa, um sentimento de
suspeita projetado sobre o policial.
O policial tem plena conscincia desse distanciamento social construdo pelas lentes do leigo, o paisano. Por um lado, j esteve do outro lado
da fronteira, sem uniforme. Por outro lado, independentemente de ter buscado a carreira de policial por mera necessidade econmica ou por uma motivao vocacional, ao ingressar na corporao, aprender os ritos e jarges,
utilizar a farda, passa a perceber nos olhares e comportamentos dos outros os
preconceitos e fantasias produzidos no calor da mdia e da cultura de quem
est distante e desconfiado do agente que, legitimamente, detm a fora.
Em pesquisa realizada com policiais militares em Belo Horizonte , 53% dos entrevistados disseram que, quando vo a algum lugar que
as pessoas ficam sabendo que so policiais, freqentemente so abordados para falar sobre crimes ou trabalho policial. Apenas 14% responderam que isso acontece raramente ou nunca. Na mesma pesquisa, 64,3%
declaram se encontrar pelo menos duas ou trs vezes por ms com amigos
policiais fora do horrio de trabalho. Segundo 86,5% deles, o pblico no
entende o que ser um policial, contra apenas 3,4% que percebem a viso que as pessoas tm da polcia como simptica e compreensiva. Dados
como esses ilustram como o fechamento do policial quase inevitvel:
alvo da curiosidade das pessoas, percebido como diferente, procuram
a companhia de outros policiais, j que se sentem incompreendidos por
aqueles que no compartilham dessa misso.
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Se, por um lado, essa demarcao social se d pela reao dos policiais
quanto aos esteretipos criados pela populao e projetados sobre eles, por outro lado o distanciamento tambm construdo simbolicamente atravs dos
esteretipos criados pelos prprios policiais e projetados sobre os outros. No
se deve deixar de levar em considerao o aspecto da construo intra-organizacional. Uma atitude de desconfiana ou suspeita no mero reflexo da relao
com o ambiente externo onde a atividade policial se desenvolve. Esse outro
trao marcante da cultura policial uma forma dos integrantes desse grupo
ocupacional absorverem o impacto do perigo prprio de sua atividade, real ou
simblico (BITTNER, 1990; CRANK, 1998; SKOLNICK, 1966).
16 Realizada no ano de 2000, parceria da Fundao Joo Pinheiro com a Universidade Federal de Minas
Gerais, parte do projeto A Organizao Policial e o Combate Criminalidade Violenta.
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Uma caracterstica importante desse trao de sua personalidade ocupacional, a atitude de suspeita, sua forma de realizar a classificao do grau
de perigo a ser enfrentado em diferentes situaes. Existe uma atribuio de
suspeita distribuda de forma diferenciada entre a populao. O papel desempenhado pelo policial envolve constante perigo potencial, mas isso no quer
dizer a atividade policial seja a mais perigosa. No se trata de uma questo
meramente estatstica17. Outras ocupaes, como mineradores, operrios que
trabalham com o forno de uma siderrgica, pilotos de provas, dubls, eletricitrios, etc, podem at acarretar maiores riscos de leses e mesmo morte. No
entanto, o que Skolnick enfatiza o aspecto simblico, a aura de perigo que
envolve o policiamento. Seu impacto emocional grande, j que, se comparado a outras profisses citadas, envolve um alto grau de imprevisibilidade. Ao
tentar, subjetivamente, controlar essa imprevisibilidade, o policial busca, nas
pessoas e situaes, os sinais que antecipem a ameaa (SKOLNICK, 1966, p.
45). Contrariando os militantes dos direitos humanos essa estratgia referese, na verdade, a mais do que um simples preconceito. Indivduos de todas
as classes sociais, sem distino, esto sujeitos a cometerem crimes. Associar
criminalidade a pobreza um mito (SMITH, 1978). No entanto, tudo indica que, de forma especfica, a criminalidade do tipo violenta realmente se
concentra principalmente nos aglomerados urbanos e ao redor dos mesmos.
Outro trao da cultura policial, muito associado ao esprito de corporao j citado, o seu sentido de misso (MUNIZ, 1999; SKOLNICK,
1966; REINER, 1992; SOUZA, 2001). Pesquisa realizada com policiais
militares em Belo Horizonte revela que 87% acreditam simplesmente que
sua profisso , mais do que outras, essencial para a sociedade18. Na mesma
pesquisa, 61% dos entrevistados afirmaram que s aqueles que tm vocao
podem ser policiais militares e 70% concordam que existem procedimentos
e formas de fazer as coisas que s os policiais conhecem.
Como enfatizado por Reiner (1992, p. 111-113), o senso de misso,
a princpio compartilhado entre policiais, implica o sentimento de que no se
trata apenas de um trabalho, j que ser policial um estilo de vida enriquecido
de sentido e propsito. Existe um mandato constantemente reforado entre
17 preciso afastar as pr-concepes do policial. Na realidade, so excees as atividades policiais que
resultam em troca de tiros, vtimas e mortes. As pesquisas nacionais e internacionais mostram que
a maioria das atividades da polcia de auxlio comunidade e comportam atividades prprias de
servios sociais e relaes pblicas (BARROS, 2005, p. 96).
18 Pesquisa A Organizao Policial e o Combate Criminalidade Violenta (BARROS, 2005, p. 96).
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os policiais, ritual que comea nos treinamentos na academia de polcia, passando pelas instrues no incio do turno de trabalho e pelos discursos proferidos nas solenidades s quais os policiais devem comparecer. A hierarquia
refora o sentido de misso incutido no desempenho do papel de policial. Ou
seja, desde o incio da socializao na organizao lhe passada a noo de
que faz parte de um corpo maior e mais importante que si prprio, ao qual
teria o dever de estar subjugado. At mesmo certos sacrifcios pessoais seriam
justificveis, em funo da misso constitucional de preservao da ordem
pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio19. A ideia de guerra
contra o crime talvez seja a que traduz de forma mais clara o esprito de misso compartilhado pelos policiais. O mito do trabalho do policial como indispensvel e insubstituvel central na sua viso de mundo (REINER, 1992,
p. 113). Uma tarefa to desafiadora e importante que s poderia, idealmente,
ser desempenhada por indivduos com verdadeira vocao.
Talvez Peter Manning tenha a obra mais significativa sobre a cultura
policial dentro da perspectiva da dramaturgia social. No seu livro Police work
- The social organization of policing (MANNING, 1977), fala sobre o simbolismo em torno do trabalho policial e da metfora dramtica que se aplica ao exerccio do controle social. Em outro texto, Policing contingencies (MANNING,
2003), analisa, dentre outros fatores simblicos, o papel que a mdia tem na
construo de um ambiente de significados dentro do qual o policial se v, ou
pelo menos reage forma que acredita ser visto pelas pessoas. A mdia faz parte,
portanto, dessa grande dinmica que acaba por influenciar a cultura policial.
O drama do trabalho policial incide sobre as tarefas que, dentro
da interpretao dos prprios policiais, sejam compatveis com as expectativas da populao em relao sua performance. Mas, como so geralmente
muito criticados, acabam construindo estratgias prprias a instituies totais,
fechando-se em seu prprio mundo de significados, justificado pela suposta
ignorncia dos que so de fora em relao ao trabalho policial. As estratgias de representao de sua misso por parte dos policiais envolvem, portanto,
aspectos contraditrios e tensos das situaes com as quais se deparam. A manuteno das aparncias fundamental nesse processo, pois, em grande parte,
at mesmo o sucesso do policial como mediador de conflitos depende do nvel
de respeito e, por que no, medo, que consegue ostentar nos encontros sociais
ordinrios. Essa , dentro da linguagem da dramaturgia social, a fachada dentro
19 Artigo 144 do captulo III da Constituio Federal, que quase todos os policiais tm na memria.
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REFERNCIAS
BARROS, Lcio. Polcia e Sociedade: um estudo sobre as relaes,
paradoxos e dilemas do cotidiano policial. Universidade Federal
de Minas Gerais. Tese de doutorado do Departamento de Sociologia
e Antropologia e do Departamento de Cincia Poltica, 2005.
BAYLEY, David. Criando uma Teoria de Policiamento. In: BAYLEY,
David. Padres de Policiamento. So Paulo: Edusp, 2001.
__________. & CORRIGAN, R. Police Occupational Solidarity:
probing a determinant in the deterioration of police/citizen
relations. Journal of Criminal Justice. Vol.8, 1980, p. 111-122.
BERGER, P. & LUCKMANN, T. A Construo Social da Realidade.
Petrpolis: Vozes, 1973.
20 Isso no quer dizer que os policiais no estejam sendo sinceros ou que sejam desonestos no
desempenho de seu papel: (...) encontramos o ator que pode estar inteiramente compenetrado de seu
prprio nmero. Pode estar sinceramente convencido de que a impresso de realidade que encena a
verdadeira realidade. Quando seu pblico est convencido deste modo a respeito do espetculo que
o ator encena (...) ento, pelo menos no momento, somente o socilogo ou uma pessoa socialmente
descontente tero dvidas sobre a realidade do que representado (GOFFMAN, 1992, p. 25).
21 Est formada, desse modo, aquilo que Goffman denomina de equipe de representao
(GOFFMAN, 1992).
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