Tribunal de Contas do Estado do Cear

Instituto Escola de Contas e Capacitao Ministro Plcido Castelo

A Excepcionalidade Constitucional do
Estado-Empresrio Brasileiro
Cristiana Esprito Santo Rodrigues Santos
Advogada da Agncia Estadual de Regulao
dos Servios Pblicos Delegados de Mato
Grosso AGER. Ps-graduada lato sensu em
Direito do Estado e Processo Civil. Mestranda
em Direito Constitucional pela Universidade
de Fortaleza-UNIFOR.

Resumo: A explorao direta de atividade econmica pelo Estado, na condio de

empresrio, tem constitucionalmente um carter excepcional. A Constituio Federal de 1988 elegeu a livre iniciativa como princpio fundante da ordem econmica,
cabendo ao Estado situaes excepcionais de atuao direta, apenas quando presentes as hipteses descritas no artigo 173, de imperativos da segurana nacional ou
relevante interesse pblico. O Estado-empresrio, assim, foi preterido pelo Estado-regulador, na nova ordem econmica brasileira.
Palavras-chave: Estado. Atuao empresarial. Excepcionalidade. Constituio de
1988.
Abstract: The direct exploration of economical activity by the State, in a manager
position, has constitutionally a exceptional character. The Federal Constitution of
1988 elected a free initiative as basic principle of economic order, tting to the
State exceptional situations of direct actuation, only when presents on assumptions
described on article 173, from imperatives of national security or relevant public interest. So the State-manager was leaved out by Regulator State on the new economic
Brazilian order.
Keywords: State. Manager actuation. Exceptionality Constitution of 1988.

Introduo
O Estado brasileiro tem alternado seu regime de interveno na ecoRevista Controle Vol. IX N 1 Jan/Jun 2011

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nomia, ora estatizando empresas, assumindo o controle de produo, ora

desestatizando-as, diminuindo seu grau de atuao, tudo conforme as orientaes do sistema poltico vivido, no apenas no plano nacional, mas tambm no internacional. Teve assim, ao longo da histria, vrios momentos
que vo desde o quase-abstencionismo, no auge do liberalismo, com as
Constituies de 1824 e 1891, at o intervencionismo-desenvolvimentista,
o gigantismo estatal, prprio dos regimes fechados e autoritrios, com as
Constituies posteriores at o advento da de 1988.
assim, com a nova ordem econmica e nanceira encartada pela
Constituio Federal de 1988 reetindo as transformaes sofridas pelo Estado em todo o mundo no nal da dcada de 80, com os iderios do neoliberalismo, que se afasta a postura, at ento marcante, do Estado brasileiro
empresrio, como produtor de bens e servios e xa-se a sua funo normativa e reguladora, delineando quais os limites de sua atuao na economia.
Ao fundar a ordem econmica na livre iniciativa e determinar a observncia dos princpios da propriedade privada e livre concorrncia, a Carta Magna restringe a participao estatal na produo de bens e servios,
permitindo-a apenas em hipteses excepcionais, passando o Estado a atuar
como agente normativo e regulador, desempenhando as funes de scalizao, incentivo e planejamento.
Prope-se com o presente estudo analisar as hipteses de excepcionalidade da gura do Estado-empresrio que foram salvaguardadas na
Constituio de 1988, iniciando-se por uma abordagem principiolgica da
livre iniciativa, passando pelos modos de atuao estatal na economia, para,
depois, descrever, abalizada em diversos posicionamentos doutrinrios, as
situaes em que supletivamente o Estado exerce a atividade empresarial.
2. A Livre Iniciativa como Fundamento da Ordem Econmica
Como uma das bases estruturantes do Capitalismo, ao lado da propriedade privada, a livre iniciativa foi consagrada como valor social e como
um dos fundamentos da Repblica no Brasil, conforme o artigo 1 da Constituio Federal de 1988, bem como da ordem econmica brasileira (artigo
170). De acordo com Figueiredo (2006, p.45),
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Consiste na manifestao da liberdade no ciclo econmico (produo, circulao/distribuio e consumo de

riquezas). Constitui o gnero que compreende duas espcies: liberdade de empresa, segundo a qual h livre escolha da atividade a desempenhar, bem como dos meios
para o el desempenho, e a liberdade de concorrncia,
baseada na livre disputa de mercados, consoante previso do art. 1, IV, in ne, bem como do art. 170 e incisos,
ambos da CRFB.
corolrio da livre iniciativa, devendo o Estado garantir
que todos os agentes interessados possam participar do
ciclo econmico de seu respectivo mercado.

Em regra, cabe ao particular, primariamente, tendo o Estado carter

supletivo, explorar qualquer atividade econmica, independentemente de
autorizao dos rgos pblicos, exceto nos casos previstos em lei, podendo
conquistar faixas de mercado da forma que lhe for mais conveniente e, claro
dentro dos limites legais.
Ocorre, entretanto, que paralelamente liberdade de iniciativa, a
Constituio brasileira trouxe outros princpios e valores que devem ser observados, tais como: a valorizao do trabalho humano; a soberania nacional; a propriedade privada; a funo social da propriedade; a livre concorrncia; a defesa do consumidor; a defesa do meio ambiente; a reduo das
desigualdades regionais e sociais; a busca do pleno emprego e outros.
A livre iniciativa, dessa forma, no pode ser concebida como faculdade ampla e irrestrita para o indivduo exercer qualquer atividade econmica, conforme assinalam Cullar e Moreira (2004, p.62):
Ocorre que a Constituio brasileira detentora de algumas peculiaridades marcantes no campo da Ordem
Econmica: ela no celebra apenas a livre empresa, que
no congura um princpio autnomo no seio do texto
constitucional, nem mesmo no contexto da ordem econmica (o que fragmentaria a sua unidade e harmonia).
A sua leitura inseparvel dos princpios conformadores
do Texto Maior.
Assim, e tal como igualmente se passa em outros ordenaRevista Controle Vol. IX N 1 Jan/Jun 2011

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mentos jurdicos, como todas as liberdades, a liberdade

de empresa tem limitaes para a defesa de outros bens
constitucionais e interesses sociais. (grifo original)

Apesar dessa constatao, a Carta Magna de 1988 no impe explicitamente limitaes ao exerccio de empreender, salvo as de ordem material,
em que o Estado se reserva a explorao de setores produtivos especcos
(monoplios), porm, busca a conciliao entre o capital e o trabalho, o que
se conseguiria com a integrao e ponderao dos princpios dispostos no
artigo 170, acima citados. Tem-se, desse modo, que
O princpio da livre iniciativa tempera-se pelo da iniciativa suplementar do Estado; o princpio da liberdade de
empresa corrige-se como da denio da funo social
da empresa; o princpio da liberdade de lucro, bem como
o da liberdade de competio, moderam-se com o da represso do poder econmico; o princpio da liberdade
de contratao limita-se pela aplicao dos princpios
de valorizao do trabalho e da harmonia e solidariedade entre as categorias sociais de produo; e, nalmente, o princpio da propriedade privada, restringe-se pelo
princpio da funo social da propriedade. (MOREIRA
NETO, 1989, p.28).

Nesse contexto, a liberdade de iniciativa no deve ocasionar a ruptura

do sistema de princpios constitucionais. Havendo choques entre os mesmos, h que se ponderar o peso de cada um dos princpios em conito, no
se tratando, contudo, de estabelecer uma hierarquizao cerrada entre os
mesmos, mas de um enfoque relativo magnitude de cada um.
3. Modos de atuao estatal na economia
Considerando a ordem econmica e nanceira ditada na Constituio vigente, tem-se no Ttulo VII, Captulo I, a xao da atuao do Estado
em duas vertentes: como agente explorador da atividade econmica e como
agente normativo e regulador dessa atividade.
Silva (2008, p.804) esclarece esses dois modos de atuao estatal na
economia:
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A Constituio j no to clara, como as anteriores,

quanto aos modos de atuao do Estado na economia.
Fala em explorao direta da atividade econmica pelo
Estado e do Estado como agente normativo e regulador
da atividade econmica. Quer dizer: o Estado pode ser
um agente econmico e um agente disciplinador da economia. Pode-se manter, em face da atual Constituio,
a mesma distino que surtia das anteriores, qual seja
a de que ela reconhece duas formas de ingerncia do
Estado na ordem econmica: a participao e a interveno. Ambas constituem instrumentos pelos quais o Poder
Pblico ordena, coordena e atua a observncia dos princpios da ordem econmica tendo em vista a realizao
de seus fundamentos e de seu m, j tantas vezes explicitados aqui. importante ter em vista essas razes que
fundamentam a atuao do Estado brasileiro no domnio econmico, porque, se essa atuao no princpio
da ordem econmica, no pode tambm ser vista como
simples exceo, na medida em que tanto a iniciativa
privada como a estatal se destinam ao mesmo objetivo
de realizao daqueles ns, princpios e fundamentos.
(grifo original)

Barroso (2002, p.16) sintetiza as classicaes dadas por Diogo de

Figueiredo Moreira Neto e Celso Antnio Bandeira de Mello, respectivamente:
A sistematizao doutrinria das formas de interveno
do Estado na economia varia conforme o critrio adotado. H autores que se referem interveno (a) regulatria, (b) concorrencial, (c) monopolista e (d) sancionatria.
Outros classicam-na em (a) poder de polcia, (b) incentivos iniciativa privada e (c) atuao empresarial. Nessa
linha, possvel identicar trs mecanismos de interveno estatal no domnio econmico: a atuao direta, o
fomento e a disciplina.
O Estado pode interferir na ordem mediante uma atuao direta, isto , assumindo o papel de produtor ou
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prestador de bens e servios. Essa modalidade de interveno assume duas apresentaes distintas: (a) a prestao de servios pblicos e (b) a explorao de atividades
econmicas. Entretanto, cabe no perder de vista que a
atuao direta do Estado na economia excepcional, s
autorizada nos termos constitucionais, por representar
uma excluso da livre iniciativa.

possvel identicar nessas classicaes: o Estado-regulador; o Estado-fomentador e, aquele que o objeto deste estudo, o Estado-empresrio,
cujas caractersticas passa-se a analisar.
3.1 O Estado-Regulador
Como decorrncia inevitvel da adoo do princpio da livre iniciativa, em que o particular o protagonista da explorao da atividade econmica, o Estado, rompendo com uma tradio interventiva e no compasso da
tendncia mundial de abertura da economia, passa a ocupar a posio de
agente normativo e regulador. Passa, ento, a intervir indiretamente mediante o estabelecimento e a implementao de regras para a atividade econmica destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado, de acordo com
determinados objetivos pblicos. (MOREIRA, 1997, p.34 apud FIGUEIREDO, 2006, p.187).
A reduo da interveno direta no signica absolutamente que tenha ocorrido uma diminuio da atuao estatal no domnio econmico,
isso porque, a dita reduo direta foi compensada pelo crescimento da ao
indireta.
Segundo Arago (2001, p.40), a regulao estatal est presente em trs
principais searas:
(a) a regulao dos monoplios, quando a competio
restrita ou invivel, evitando que eles lesem a economia popular, controlando os preos e a qualidade dos
servios ou produtos; (b) regulao para a competio,
como forma de assegurar a livre concorrncia no setor

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privado e, no caso de atividades econmicas sensveis de

interesses pblico, o seu direcionamento na senda deste;
e (c) regulao dos servios pblicos, assegurando a sua
universalizao, qualidade e preo justo.

Essa atividade regulatria tem sido delegada s agncias reguladoras,

nos casos de scalizao e regulao dos servios pblicos (ANEEL, ANATEL, ANTT e outras), entes dotados de certo grau de independncia em relao ao poder pblico central, com independncia nanceira, funcional e
decisria necessrias sua atuao transparente e tecnicamente responsvel. E, tambm, aos rgos de defesa da concorrncia, como o Conselho
Administrativo de Defesa Econmica - CADE.
Deve-se registrar, no entanto, que o Estado-regulador est em processo de construo, e, ainda, no se tem consolidado se a atuao estatal
deva ser quase que absentesta (Estado mnimo) ou se a interveno mesmo
que indireta e de cunho apenas regulatrio seja exaustiva. A despeito dessa
instabilidade, no se pode olvidar que o seu papel garantir que os bens
e produtos que deixaram de originar de sua atuao, sejam realizados com
satisfao pela atuao da iniciativa privada.
3.2 O Estado-Fomentador
Em sua atuao indireta, o Estado tambm desempenha a funo de
promotor da atividade econmica, incentivando-a e fomentando-a. E, para
tanto, xa medidas como benefcios scais; emprstimos e abertura de linhas de crditos especcas, por meio das agncias de fomento; proteo
aos produtos nacionais e outros mecanismos que alavancam e desenvolvem
a iniciativa privada, podendo, inclusive, com permisso do artigo 149 da
Constituio da Repblica, instituir contribuio de interveno no domnio
econmico.
Fomento Pblico pode ser conceituado como a funo administrativa
atravs da qual o Estado ou seus delegados estimulam ou incentivam, direta,
imediata e concretamente, a iniciativa dos administrados ou de outras entidades pblicas ou privadas, [...] para o desenvolvimento integral e harmoRevista Controle Vol. IX N 1 Jan/Jun 2011

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nioso da sociedade. (MOREIRA NETO, 2006, p.524).

A Constituio da Repblica ala como princpio fundante da ordem
econmica, o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte,
onde se dar a maior incidncia da presena do Estado-fomentador. no
artigo 1791, que transparece objetivamente essa proteo, cuja dico preceitua:
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
dispensaro s microempresas e s empresas de pequeno
porte, assim denidas em lei, tratamento jurdico diferenciado, visando incentiv-las pela simplicao de suas
obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias
e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por
meio de lei.

V-se, assim, que o Estado deve instituir programas de apoio, incentivo e desenvolvimento s microempresas e empresas de pequeno porte,
auxiliando na manuteno das mesmas no mercado.
Como arremate, vale-se, mais uma vez, dos esclarecimentos de Moreira Neto (2005, p. 9), que sintetiza:
4. Por m, nesta referida atuao, de fomentador econmico que o Estado desempenha sua mais nobre funo, despido de coercitividade, em vias de transformao
para um modelo de Estado propulsivo, que se torna de
forma crescente um impulsionador de iniciativas (fomento empresarial), promotor de oportunidades de trabalho
(fomento laboral), incentivador de investimentos (fomento nanceiro) e desbravador de novas alternativas econmicas (fomento cientco-tecnolgico). (grifo original)

Enm, nessa vertente, conforme bem destacado acima, o Estado desempenha o papel de propulsor da economia, promovendo benefcios e
1
O referido dispositivo regulamentado atualmente pela Lei Complementar 123, de 14 de dezembro de 2006, que institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de pequeno porte.

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estmulo propriedade privada e liberdade de iniciativa.

3.3. O Estado-Empresrio
Na concepo de Justen Filho (2006, p.466): A interveno direta
na ordem econmica o desenvolvimento por meio de uma entidade administrativa de atividades de natureza econmica em competio com os
particulares ou mediante atuao exclusiva.
Ao analisar as formas de atuao direta do Estado na atividade econmica, a doutrina traz variveis classicaes, das quais se destaca as predominantes:
a) H duas formas de explorao direta da atividade econmica pelo Estado, no Brasil. Uma o monoplio, que
estudaremos depois. A outra, embora a Constituio no
o diga, a necessria, ou seja, quando o exigir a segurana nacional ou interesse coletivo relevante, conforme
denidos em lei (art. 173). (SILVA, 2008, p. 804).
b) Apenas em duas hipteses a explorao direta de
atividade econmica em sentido estrito admitida (s
empresas pblicas, s sociedades de economia mista e
a outras entidades estatais): quando essa explorao for
necessria (a) aos imperativos da segurana nacional ou
(b) a relevante interesse coletivo, conforme denidos em
lei. (grifo original) (GRAU, 1997, p. 289).
c) A nova sistemtica inaugurada limita a atividade empresarial econmica do Estado apenas a trs hipteses:
a) nos casos previstos na prpria Constituio, como a
prestao de servios pblicos e de atividades monopolizadas, ambas de natureza econmica; b) nos casos em
que a explorao direta da atividade econmica do Estado venha a ser declarada necessria aos imperativos
de segurana nacional, denidos em lei; e c) nos casos
em que a explorao direta da atividade econmica pelo
Estado venha, tambm, ser declarada satisfao de relevante interesse coletivo, denido em lei. (MOREIRA
NETO, 2006, p. 478).
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Extrai-se, que a somatria das categorias abarca com preciso as hipteses em que ao Estado permitido explorar diretamente atividade econmica, quais sejam: nos casos de monoplio; de prestao de servios pblicos;
e para atender a imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme denidos em lei.
Com referncia atuao estatal no formato de monoplio no se
apresenta nenhuma diculdade de identic-la, em face da taxatividade trazida pelos incisos do art. 177, a qual podemos resumir que se dar nas seguintes reas: petrleo, gs natural e minrios e minerais nucleares.
Carvalho Filho (2006, p.781) dene o monoplio estatal como a atribuio conferida ao Estado para o desempenho exclusivo de certa atividade
do domnio econmico, tendo em vista as exigncias de interesse pblico.
Ao diferenciar o monoplio estatal do privado, o citado autor destaca:
A diferena, porm, agrante. Enquanto o monoplio
privado tem por escopo o aumento de lucros e o interesse privado, o monoplio estatal visa sempre proteo do interesse pblico. A exclusividade de atuao
do Estado em determinado setor econmico tem carter
protetivo, e no lucrativo, e por esse motivo tem abrigo
constitucional. (CARVALHO FILHO, 2006, p.781)

Desse modo, tem-se que o Estado, o interventor direto nas atividades caracterizadas como monoplio, restando afastada a atuao da iniciativa privada.
De fcil identicao tambm a taxatividade para a prestao de
servios pblicos. Em vrios dispositivos (arts. 21, XI e XII, 25, 2, 30, V,
a Constituio expressamente repassa ao Estado a incumbncia de atuao
direta, bem como a faculdade de deleg-los iniciativa privada, por meio de
concesses e permisses, conforme o art. 1752.
Com os programas de desestatizao e privatizaes ocorridos, em
sua grande maioria, na dcada de 90, a explorao dos servios pblicos foi
2
Dispositivo regulamentado pela Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 e suas alteraes, que
trata das concesses e permisses dos servios pblicos.

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repassada iniciativa privada, mantendo o Estado a titularidade dos mesmos

e sendo o responsvel, imbudo da funo reguladora, pela scalizao da
qualidade na prestao.
Como terceira forma de atuao do Estado-empresrio, pode-se dizer,
inclusive, que seria a forma propriamente dita de explorao empresarial.
H a descrita no artigo 173 da Constituio da Repblica, cujo texto dispe
que: Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta
de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria
aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo,
conforme denidos em lei.
Ressai desse dispositivo, a excepcionalidade da atuao empresarial
do Estado. Isso porque, como armado inicialmente, a regra constitucional
estatuda a de que cabe iniciativa privada a explorao de atividade econmica, ao Estado apenas excepcionalmente permitido atuar no mercado
como produtor de bens e servios.
Acerca da matria, conclui Rodrigues (1983, p.52):
Assim, os Estados que elegem a livre iniciativa e a propriedade privada como pedras angulares da estrutura
econmica da sociedade, admitem a interveno em carter supletivo, unicamente com o objetivo de estimular
o jogo econmico ou a impedir a imposio unilateral
e abusiva de suas regras. J os Estados de economia coletiva quando admitem a propriedade privada e a livre
iniciativa, o fazem apenas para ns de aprimoramento do
regime econmico adotado.

Alis, a vedao constitucional do Estado para explorar atividade econmica, produzindo bens e servios, funda-se em precedentes histricos
j comprovados na inecincia e incapacidade estatais de obter resultados
que a iniciativa privada consegue atingir. As empresas pblicas dicilmente
conseguiro desenvolver uma cultura empresarial, garantidora de ecincia
e capaz de competir no mercado, que, por um lado, bem louvvel, haja
vista que o Estado deve sempre buscar benefcios para o bem coletivo e no
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o lucro, prprio dos particulares.

Nessa esteira, Carvalho Filho (2006, p.776) assim manifesta
Dois pontos nesse tema merecem considerao.
Primeiramente preciso rearmar que, mesmo quando
explore atividade econmica, o Estado est preordenado, mediata ou imediatamente, execuo de atividade
que traduza benefcio para a coletividade, vale dizer,
que retrate interesse pblico. A razo simples: no se
pode conceber o Estado seno como sujeito capaz de
perseguir o interesse coletivo. A interveno na economia s tem correlao com a iniciativa privada porque
a esta que cabe primordialmente a explorao. Mas o
mvel da atuao interventiva haver de ser sempre a
busca de atendimento de algum interesse pblico, mesmo que o Estado se vista com a roupagem mercantil de
comerciante ou industrial.

Marcado o carter supletivo da atuao empresarial do Estado, questo elementar para a exegese do art. 173, saber qual o conceito ou real
alcance das expresses imperativos da segurana nacional e relevante
interesse coletivo. Sobre o tema, Figueiredo (2006, p.161) assinala:
4. Segurana nacional
Ocorre nos casos em que a interveno se faz necessria
para garantir a prpria existncia e razo de ser do Estado. Isto porque, determinadas atividades econmicas
so estratgias para se garantir a Soberania do Estado e
Independncia da Nao, tais como a explorao de minrios portadores de energia atmica, de incontestvel
potencial blico, a explorao do setor de telecomunicaes, abastecimento de energia eltrica, abastecimento
de gua potvel, explorao de combustveis fsseis (petrleo), por exemplo. Cumpre ressaltar que o conceito de

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Segurana Nacional eminentemente poltico, variando

de acordo com a poca, com o contexto social e com as
necessidades do Estado, podendo ser classicado, portanto, no campo do Direito, como um conceito jurdico
indeterminado, que depende do caso concreto para ser
devidamente delineado. Assim, uma atividade econmica que hoje classicada como de segurana nacional
pelo legislador, pode ser a posteriori considerada como
de menor relevncia.
[...]

4.1 Interesse coletivo relevante

Interesse coletivo relevante todo aquele que deve se
sobrepor ao interesse do particular, com o m de se garantir a sobrevivncia da prpria liberdade individual e
da sociedade. Alm do coletivo, faz-se necessrio, ainda,
que o interesse seja dotado de relevncia. Observe-se
que os interesses coletivos pertencem ao rol de direitos
de 3 gerao, que so essencialmente transindividuais3.
(grifo original)

Depreende-se dos excertos supracitados que os termos imperativos

da segurana nacional e relevante interesse coletivo tm conceitos vagos,
de contornos indenidos, o que diculta sua caracterizao no plano terico, deslocando-a para a anlise estrita do caso concreto. Isto , no momento
em que se autorizar a atuao do Estado como agente econmico, que o
legislador dever denir e avaliar se se tratam das hipteses delineadas no
caput do art. 173, da Constituio de 1988.
Todavia, o legislador ao denir os motivos que sustentem a excepcionalidade da atuao direta do Estado, deve no apenas invocar, mas demonstrar que efetivamente existem as circunstncias do art. 173. Nesse sentido, Moreira Neto (2006, p.478) adverte: No h discricionariedade legis-

Para o autor, os direitos de 3 gerao esto denidos no ordenamento jurdico no art. 81, da Lei
n 8.078/90 (Cdigo do Consumidor).
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lativa para fantasiar hipteses de segurana nacional e de relevante interesse

coletivo, mas, to-somente, para identic-las, quando realmente existam.
(destaque original)
E mais: se a atuao do Estado subsidiria, haver relevante interesse
coletivo apenas quando o particular no desenvolva a atividade econmica
que de interesse coletivo, ou que no tenha vantagem em suprir esse interesse.
Havendo a ocorrncia dos casos excepcionais de explorao estatal
direta de atividade econmica, a Constituio disciplinou que o Estado poder exerc-la personicado em empresa pblica ou em sociedade de economia mista, ambas as pessoas jurdicas de direito privado institudas sob
as regras do direito civil e empresarial, conforme 1, inciso II, do art. 173.
Tanto as empresas pblicas quanto as sociedades de economia mista
so pessoas jurdicas de direito privado, que integram a Administrao Pblica indireta, e devem ser criadas e, por simetria, extintas, por autorizao
legal. A empresa pblica pode ser instituda sob qualquer forma jurdica,
j a sociedade de economia mista somente pode ser criada no formato de
sociedade annima, tendo o Poder Pblico frente do controle acionrio.
Essas entidades, que tm como regra a explorao de atividades econmicas, podem, tambm, em algumas situaes prestarem servio pblico.
Exemplos clssicos de empresa pblica brasileira citam-se a Caixa Econmica Federal, o BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social, e, ainda, a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos.
As sociedades de economia mista mais conhecidas, no plano federal,
so o Banco do Brasil S.A; o Banco da Amaznia e a PETROBRS Petrleo
Brasileiro S.A..
Conforme Carvalho Filho (2006, p.413): Sociedades de economia
mista e empresas pblicas andam de mos dadas, assemelham-se em seu
perl e irmanam-se nos objetivos colimados pelo Estado.
De resto, no se cogita no mbito da Administrao Pblica indireta
de outros entes adequados para realizar a explorao de atividade empresarial pelo Estado que no as sociedades de economia mista e as empresas
pblicas. Nesse sentido tambm o entendimento expendido por Rodrigues
(1983, p.53):
330

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Dvida alguma pode restar quanto aos instrumentos

orgnicos de que o Estado deve valer-se para efetivar a
atividade econmica: so eles e apenas eles as sociedades de economia mista e as empresas pblicas. Neste
caso, sujeitam-se elas salvo a hiptese de atividade monopolizada por empresa pblica ao regime jurdico da
empresa privada. Signica isso que a lei no lhes pode
outorgar regalias, privilgios ou prerrogativas de poder,
ou distintos dos conferidos s empresas privadas que exploram o mesmo tipo de atividade.

As empresas estatais submetem-se ao regime jurdico imposto empresa privada, devendo receber tratamento isonmico quanto ao aspecto
scal e cumprir da mesma forma que as empresas privadas - sem condies
privilegiadas que as levem a promover concorrncia desleal no mercado
- com suas obrigaes civis, comerciais, trabalhistas, tributrias e outras necessrias ao bom exerccio da sua atividade.
Entretanto, como no poderia ser diferente, por serem de toda sorte,
entes estatais, tambm se submetem ao regime pblico. Fica clara, portanto,
a subordinao desses entes a certos princpios de ordem pblica, particularmente a sua obrigatoriedade em observar os princpios da licitao,
regulamentados pela Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 e alteraes
posteriores.
Concluso
Feitas essas consideraes, pode-se armar que a ordem econmica
constitucional em vigor est pautada essencialmente pela livre iniciativa,
que tambm princpio fundante da prpria Repblica. No sistema eleito,
o particular o protagonista do exerccio da atividade econmica, sendo-lhe
facultada a apropriao dos meios de produo de bens e servios.
Sendo o particular o responsvel pela movimentao da economia, os
modos de atuao do Estado passaram a abranger trs reas distintas: a regulatria (scalizao e planejamento), a fomentadora (incentivo e estmulo) e
a empresarial (atuao direta).
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A interveno estatal direta permitida constitucionalmente quando

se tratar de atividades exercidas monopolisticamente, de acordo com o rol
disposto na Constituio; na prestao de servios pblicos; e de forma excepcional, por intermdio das empresas pblicas e sociedades de economia
mista, quando presentes as hipteses xadas pelo artigo 173, isto , para
atender aos imperativos da segurana nacional e a relevante interesse pblico.
Nessas situaes, em que se congura explorao de atividade econmica propriamente dita, os entes estatais devem concorrer em igualdade
de condies, sujeitando-se ao regime jurdico privado, sendo-lhes vedado
qualquer benefcio scal ou tratamento diferenciado, devendo cumprir suas
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.
Conclui-se, assim, que na nova ordem econmica constitucional, o
Estado-empresrio foi preterido pelo Estado-regulador e disciplinador. Diminuiu-se a participao direta, alargando a indireta, para melhor regular,
controlar, scalizar, planejar e fomentar as atividades desenvolvidas pela
iniciativa privada.
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