1

Siglas y acrnimos*
AFIP

Agencia de Fomento de la
Inversin Privada

MTC

APP

Asociacin Pblico-Privada

MINAGRI

CCF

Concesiones Cofinanciadas

MINCETUR

CCI
CCL
CCR
CCT
CEM
CEDIF
CEPLAN
COPARE

Consejo de Coordinacin
Intergubernamental
Consejos de Concertacin
Local
Consejos de Concertacin
Regional
Comisin Central de
Transferencias
Centros de Emergencia Mujer
Centros de Desarrollo Integral
de la Familia
Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico
Consejos Participativos
Regionales de Educacin

MCLCP
MINSA
LOM
LPID
OPIP
PCA
PCM

Ministerio de Transportes y
Comunicaciones
Ministerio de Agricultura y
Riego
Ministerio de Comercio Exterior
y Turismo del Per
Mesa de Coordinacin de
Lucha contra la Pobreza
Ministerio de Salud del Per
Ley Orgnica de
Municipalidades
Ley de Promocin de la
Inversin Descentralizada
Oficina de Promocin de
Inversin
Programa de Complementacin
Alimentaria
Presidencia del Consejo de
Ministros

PIN

Programa Integral de Nutricin

CRS

Consejos Regionales de Salud

PROCOMPITE

Apoyo a la Competitividad
Productiva

DPA

Desembarcaderos Pesqueros
Artesanales

PROVAS

Provas Descentralizado

DS

Decreto Supremo

PRONAA

EDZ
FIDE
FONCOR
FONCODES
FONCOMUN
FONIPREL

Estudio de Diagnstico y
Zonificacin
Formacin Integral y Desarrollo
Empresarial
Fondo de Compensacin
Regional
Fondo de Cooperacin para el
Desarrollo Social
Fondo de Compensacin
Municipal
Fondo nacional de Inversin
Pblica Regional y Local

PNCVFS
PNID
PYMES

Pequea y mediana empresa

PRODUCE

Ministerio de la Produccin

PBI

Producto Bruto Interno

PCD

GL

Gobierno Local

PTRD

GR

Gobierno Regional

PER

GRA
INABIF

Gobierno Regional de
Ayacucho
Programa Integral Nacional
para el Bienestar Familiar

PRCS
SD-PCM

INADE

Instituto Nacional de Desarrollo

SNIP

IPD

Instituto Peruano del Deporte

SERVIR

JCI
MEF
MEM

Junta de Coordinacin
Interregional
Ministerio de Economa y
Finanzas

Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria
Programa Nacional contra la
Violencia Familiar y Social
Plan Nacional de Inversin
Descentralizada

UNSCH
VRAEM

Programa de Caminos
Departamentales
Programa de Transporte Rural
Descentralizado
Proyecto Educativo Regional
Plan Regional Concertado de
Salud
Secretaria de Descentralizacin
de la PCM
Sistema Nacional de Inversin
Pblica
Autoridad Nacional del Servicio
Civil
Universidad Nacional San
Cristbal de Huamanga
Valle del Ro Apurmac, Ene y
Mantaro.

Ministerio de Energa y Minas

* Siglas y acrnimos usados a lo largo del presente documento.

3

Presentacin
Ayacucho y el Proceso de
Descentralizacin en el Per
El proceso de descentralizacin en Ayacucho se enmarca en
un proceso ms amplio de regionalizacin y descentralizacin
del pas, vigente a partir del ao 2002. El Per vive desde esa
fecha un intenso proceso de descentralizacin poltica y
econmica. A los dos niveles de gobierno que tradicionalmente
existan en el pas -el Gobierno Nacional y los Gobiernos Locales,
se ha sumado un nivel nuevo, intermedio y sabiamente
equilibrado: Los Gobiernos Regionales.
Llevar adelante este proceso ha requerido una notable
transformacin de la gestin pblica del pas y de los modelos
mentales asociados a la gerencia. El Gobierno Nacional ha
transferido importantes funciones y recursos fiscales a los
Gobiernos Regionales, a la vez que ha reforzado los ingresos de
los Gobiernos Municipales. Ambos gobiernos, el regional y el
local, han incrementado sus presupuestos sustantivamente.
En general, en el Per y en cualquier parte del mundo, la descentralizacin es una poltica
orientada a la organizacin democrtica del Estado, ponindolo al servicio del desarrollo
integral, armnico y sostenible del pas. Este proceso transfiere competencias, funciones y
recursos desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Locales; y se orienta a
una gestin pblica ms eficiente, eficaz y transparente en la prestacin de los servicios
pblicos y promocin del desarrollo, para de esta manera fortalecer la democracia, mejorar
las condiciones para el desarrollo humano, construir ciudadana y desarrollar la
gobernabilidad del pas.
Esta reforma otorga a los gobiernos regionales la misin de promover el desarrollo regional y
fomentar las inversiones y servicios pblicos, en armona con las polticas y planes nacionales.
La misma Constitucin les otorga autonoma en las esferas poltica, econmica y
administrativa, esta ltima relacionada con la potestad para organizarse internamente y
aprobar su presupuesto, aunque en ninguna par te se precisa el contenido y los alcances de
tal autonoma.

Wilfredo Oscorima Nuez

Presidente Regional
4

Palabras del Vicepresidente Regional

El Proceso de Descentralizacin en Ayacucho

Al presentar el Ciclo de Foros de Difusin del Proceso de Descentralizacin queremos
resaltar, en primer lugar, el hecho que, en los ltimos aos, el proceso de transferencia de
funciones sectoriales, permiti que los gobiernos regionales adquieran cada vez mayor
poder de decisin y mayor autonoma administrativa.
Esta actividad es producto de la
voluntad
del
Gobierno
Regional,
encabezado por nuestro Presidente
Regional, con el fin de afianzar el
proceso de descentralizacin en la
regin. En este contexto, el presente
documento ha sido elaborado sobre la
base de la informacin generada por
los integrantes del Grupo Especializado
en Materia de Descentralizacin del
Gobierno Regional de Ayacucho,
creado
por
Resolucin
Ejecutiva
Regional N 0667 2011-GRA/PRES.
El trabajo del grupo, en particular la organizacin de los Foros de Difusin, tiene por objeto la
consolidacin y fortalecimiento continuo de las competencias y funciones transferidas,
teniendo en cuenta las nuevas herramientas e instrumentos de gestin. Aspiramos a
contribuir al logro de una institucionalizacin descentralizada con responsabilidad
compartida, que sirva para postular a la cooperacin internacional, promover, orientar,
aprobar, controlar y asegurar los procesos y acciones de desarrollo, en estrecha
coordinacin con el conjunto de las entidades del sector pblico nacional, los organismos
de cooperacin institucional y el sector privado.
El objetivo de los foros es, precisamente, contribuir al logro de los objetivos del proceso de
descentralizacin: La transferencia ordenada de competencias pblicas del Gobierno
Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales; la redistribucin de los recursos del Estado
entre los tres niveles de gobierno, con el objetivo de promover el desarrollo eficiente y
equitativo del territorio nacional; el desarrollo econmico, autosostenible y promocin de la
competitividad de los departamentos y localidades del pas; y, finalmente, la participacin y
fiscalizacin por parte de la ciudadana.

Efran Pillaca Esquivel

Vice Presidente Regional
5

Contenido

1. Introduccin: Proceso de Descentralizacin................................................................ 7

2. Base Legal de la Descentralizacin .......................................................................... 10
3. Estado Situacional del Proceso de Descentralizacin en la Regin Ayacucho.......... 13
4. Transferencias Efectivizadas en la Regin ............................................................... 15
5. Acciones Contrarias a la Descentralizacin .............................................................. 18
6. Gestin Descentralizada ........................................................................................... 25
7. Desarrollo de Capacidades ....................................................................................... 28
8. Articulacin Intergubernamental................................................................................ 31
9. Inversin Descentralizada ......................................................................................... 34
10. Integracin Territorial .............................................................................................. 37
11. Participacin Ciudadana ......................................................................................... 40
12. Descentralizacin Fiscal ......................................................................................... 43

CAPTULO I.
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Ideas centrales del captulo

1. La descentralizacin se orienta a promover la igualdad de oportunidades para
todos los sectores sociales y todos los espacios territoriales del pas, buscando
acercar el Estado a las necesidades y aspiraciones de la poblacin.
2. Los ejes principales de la estrategia general del proceso de descentralizacin en el
Per son los siguientes: gradualidad para hacer sostenible la descentralizacin,
coexistencia con la centralizacin, articulacin de la descentralizacin poltica y la
econmico-productiva, y participacin de la sociedad civil.
3. El diseo de una estrategia viable de descentralizacin tiene que desplegar este
proceso de abajo hacia arriba; es decir, partiendo de las aspiraciones, formas
organizativas y proyectos generados desde los espacios locales y regionales.

El Proceso de Descentralizacin
Uno de los retos de la descentralizacin consiste en crear condiciones para superar la
pobreza y la exclusin que an padece una porcin muy importante de la poblacin
peruana1. . Adicionalmente, el proceso descentralizador tambin est llamado a vincularse
estrechamente con la reforma del Estado2, reclamada por amplios sectores de la
ciudadana.

Apoyo a la transicin y consolidacin democrtica

La ms importante contribucin de la descentralizacin es la afirmacin de la democracia.
Con la descentralizacin se abren mltiples canales a la participacin organizada de los
ciudadanos.

Impulso al crecimiento y desarrollo

La descentralizacin mejora las condiciones para el aprovechamiento, uso racional y
transformacin de los recursos naturales del pas. En la medida en que los Gobiernos
Regionales y Locales se comprometan en la creacin de entornos competitivos para la
produccin, la provisin de bienes pblicos y la ejecucin de proyectos de inversin en
infraestructura, se establecer una complementacin creciente con las iniciativas de
produccin e inversin en el sector privado.

Eficiencia en el uso de los recursos

Para ser efectivamente un factor de democracia, gobernabilidad y desarrollo, la
descentralizacin no puede poner en riesgo la estabilidad macroeconmica y, en
particular, el equilibrio fiscal, lo cual implica realizar un esfuerzo sustancial por dar un uso
eficiente a los recursos nacionales.

Descentralizacin y equidad social

La descentralizacin se orienta a promover la igualdad de oportunidades para todos los
sectores sociales y todos los espacios territoriales del pas, buscando acercar el Estado a las
necesidades y aspiraciones de la poblacin. Esta contribucin resulta especialmente
significativa para los sectores sociales vinculados al campo y para las regiones donde el
peso de la ruralidad es proporcionalmente mayor, dado que la pobreza y exclusin afectan
desde hace dcadas a dos tercios o ms de los hogares rurales del Pas.

Gradualidad para hacer sostenible la descentralizacin

Para lograr la Descentralizacin, se adopt una estrategia gradualista y flexible,
reconociendo la necesidad de conciliar las expectativas de los Gobiernos Regionales y

Tomado del Informe Anual y Balance de la Dcada al 2012del Proceso de descentralizacin.

Usualmente se define a la descentralizacin como una transferencia de funciones y facultad de decisin en los
aspectos polticos, econmicos y administrativos del centro a la periferia. Tal definicin alude a la estructura y
organizacin del Estado, y a la forma cmo se modifica el sistema poltico-administrativo al trasladarse
competencias a unidades subnacionales de carcter funcional o territorial dentro del aparato estatal. Vase una
revisin de las definiciones usuales sobre descentralizacin en Finot (2000).
2

Locales para ejercer autnomamente con la mayor amplitud y el menor plazo las
competencias y funciones que les corresponden, con un esfuerzo previo de desarrollo de
capacidades de gestin.

Coexistencia con la centralizacin

La complejidad de la descentralizacin deriva del hecho que debe compartir espacios con
la centralizacin, puesto que, dada una racionalidad econmica y poltica, es aconsejable
conservar un manejo centralizado de determinadas esferas del Estado y la sociedad. De
otro lado, el ejercicio de competencias reservadas como exclusivas para el gobierno
nacional, y la presencia extendida de competencias concurrentes o compartidas hace
necesario disear un esquema de convivencia poltica y orgnica entre las autoridades
nacionales, regionales y locales en los espacios o territorios donde todas ellas deben
intervenir.

Articulacin de la descentralizacin poltica y la econmico-productiva

Es de mxima importancia buscar la convergencia esencial entre la descentralizacin
poltica y las exigencias de la estabilidad y crecimiento econmico, la transformacin
productiva y la competitividad. Por ello, una interaccin positiva entre economa y poltica
en el seno de la descentralizacin otorga gobernabilidad al proceso y es, al mismo tiempo,
un factor decisivo para el crecimiento sostenido y la redistribucin.

Participacin de la sociedad civil

Finalmente, el proceso de descentralizacin debe darse de abajo hacia arriba; es decir,
partiendo de las aspiraciones, formas organizativas y proyectos generados desde los
espacios locales y regionales.

Grfico N 1. Descentralizacin y buen gobierno

Descentralizacin

Finalidad
El desarrollo integral,
armnico y sostenible

Implica
Distribuir competencias,
funciones y recursos

Objetivos
Transferencias de
competencias

Participacin ciudadana

Redistribucin de recursos

Desarrollo econmico

CAPTULO II.
BASE LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIN

Ideas centrales del captulo

1. El punto de partida del nuevo proceso de descentralizacin se dio a inicios del ao
2002 con la modificatoria de la Constitucin Poltica del Per la cual establece que
la descentralizacin es una poltica pblica permanente de Estado, de carcter
obligatorio, que se realiza por etapas, progresiva y ordenadamente, que nos
encamine al desarrollo integral, armnico y sostenible del pas.
2. La Ley de Bases de la Descentralizacin desarrolla los aspectos referidos a la
gradualidad y etapas por las que debe discurrir el proceso.
3. Ley 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, modificada por las Leyes 27902
y28013, define los principios rectores de la gestin regional, desarrolla las
competencias exclusivas y compartidas y establece la estructura orgnica y
atribuciones de los rganos del Gobierno Regional.

10

Base Legal de la Descentralizacin

El Proceso de Descentralizacin se encuentra definido en su diseo general y en sus
componentes, a partir de la aprobacin del respectivo marco legal y normativo. El conjunto
de leyes y normas aprobadas y la concepcin estratgica all expresada, condicionan el
contenido, posibilidades y lmites del Proceso de Descentralizacin que se ejecuta en el
pas.El ncleo principal de este conjunto normativo est compuesto por la Ley de Reforma
Constitucional del Captulo XIV sobre Descentralizacin, la Ley de Bases de la
Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de
Municipalidades.

Ley N 27680, Reforma Constitucional del Captulo XIV

Sanciona la autonoma poltica econmica y administrativa de los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales, estableciendo de manera muy general las materias en las que son
competentes los Gobiernos Regionales y las Municipalidades y las rentas que corresponden
a estos rganos de gobierno.

Ley N 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin

Desarrolla la reforma constitucional en los aspectos referidos a la gradualidad y etapas por
las que debe discurrir el proceso. Asimismo, define competencias exclusivas del Gobierno
Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales y crea nuevas herramientas para la
gestin de los Gobiernos Regionales y Locales, como son los planes concertados de
desarrollo, presupuestos participativos mecanismos de rendicin de cuentas y de vigilancia
ciudadana.

Ley 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales

(Modificada por las Leyes 27902 y28013)
Define los principios rectores de la gestin regional, desarrolla las competencias exclusivas y
compartidas y establece la estructura orgnica y atribuciones de los rganos del Gobierno
Regional. Asimismo, desarrolla las funciones generales y especficas en materia de
educacin, trabajo, promocin de pequea empresa, salud, poblacin, agricultura,
pesquera, medio ambiente, industria, transportes, telecomunicaciones, vivienda y
saneamiento, energa y minas, desarrollo social, turismo y artesana. Fija el rgimen
econmico y financiero regional, los mecanismos de sostenibilidad fiscal y norma el proceso
de transferencia.

Ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades

Incluye disposiciones relativas a los tipos de municipalidades y la jurisdiccin correspondiente
a provincias, distritos y centros poblados. Establece la organizacin de los gobiernos locales,
las formas de la administracin municipal, el rgimen econmico de los Gobiernos
Municipales, as como sus competencias generales y especficas. Norma la formulacin de
los planes de desarrollo municipal concertados y el funcionamiento de los rganos de
coordinacin local provincial y distrital.

Ley 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial

Establece las definiciones bsicas, criterios tcnicos y procedimientos para el tratamiento de
la demarcacin territorial, la que se considera como competencia exclusiva del Poder

11

Ejecutivo. Define cules son los organismos competentes y los requisitos generales que
deben cumplirse para los procesos de demarcacin territorial.

Ley 28273, Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales
Norma el proceso de acreditacin para asumir la transferencia de competencias, funciones,
atribuciones y recursos, precisando los requisitos establecidos, los mecanismos de
verificacin de su cumplimiento, la resolucin de controversias que se produzcan, los criterios
para la elaboracin de indicadores de gestin y la suscripcin de convenios de
cooperacin.

Ley 28059, Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada

Establece el marco normativo para que los tres niveles de gobierno desarrollen labores de
promocin de la inversin dentro de un marco de garantas. Precisa las funciones e
instrumentos a cumplir y utilizar y las modalidades de participacin de la inversin privada.

Decreto Legislativo 955, Ley de Descentralizacin Fiscal

Norma las fuentes de recursos y rentas de los Gobiernos Regionales y Locales, as como los
mecanismos para acceder a dichas fuentes. Define los principios de la descentralizacin
fiscal y las reglas de asignacin de competencias, gastos, asignacin de ingresos,
transferencias, endeudamiento y responsabilidad fiscal. Distingue las etapas de la
descentralizacin fiscal y norma el endeudamiento y gasto de los Gobiernos Regionales y
Locales.

Ley 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica

Norma la creacin, y funcionamiento de este sistema, bajo cuyo alcance se encuentran
ahora los Gobiernos Regionales y Municipalidades, a fin de asegurar la calidad y
rentabilidad de los proyectos de inversin. La ley define las fases de los proyectos de
inversin as como las atribuciones del MEF como entidad rectora y las atribuciones de los
otros organismos que conforman el SNIP.

12

CAPTULO III.
ESTADO SITUACIONAL DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN EN LA REGIN AYACUCHO

Ideas centrales del captulo

1.

La descentralizacin supone el reconocimiento de la diversidad y heterogeneidad

del pas. Ello implica incorporar un tratamiento diferenciado segn tipologa de
territorios y una ms precisa distincin en cuanto a competencias y recursos.

2.

Un componente estratgico del proyecto de descentralizacin es el fortalecimiento

de los Gobiernos Regionales y Locales, la modernizacin y ampliacin de sus
capacidades de gestin y la consolidacin de su liderazgo en el desarrollo
territorial.

3.

Debe destacarse que en el perodo actual los nuevos retos del desarrollo tienden a
proyectar a las municipalidades ms all de sus funciones tradicionales,
estimulando su presencia en nuevos temas como el fomento productivo y
empresarial, la articulacin urbano-rural, la proteccin del medio ambiente y la
seguridad ciudadana.
13

Estado Situacional del Proceso de Descentralizacin en la Regin

Ayacucho
El Per es un pas con clara vocacin regional dictada por su base geogrfica y por su
proceso histrico. Las actuales tendencias muestran que la construccin de un nuevo patrn
de crecimiento, la modernizacin del aparato productivo, la ocupacin y uso racional del
territorio, demandan una escala apropiada para polticas, proyectos y programas. Esta
escala es de carcter regional, con capacidad de articular la dinmica local con las
orientaciones nacionales y la insercin del pas en el proceso mundial de la globalizacin.

3.1 Contexto histrico

En julio del 2002 con la aprobacin de la Ley N 27783 de Bases de la Descentralizacin, se
establece que el Proceso de Descentralizacin debe desarrollarse por etapas, en forma
progresiva y ordenada, sobre la base de los Planes Anuales de Transferencias.En el 2003, se
inicia el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales y
algunos programas sociales a los Gobiernos Locales, a travs de un proceso de acreditacin
de capacidades institucionales para gestionar las funciones y programas a ser transferidos.
En el ao 2004 se aprob la Ley y el Reglamento del Sistema de Acreditacin, en el marco
de lo cual se empez a realizar la transferencia de funciones sectoriales a los Gobiernos
Regionales. En el ao 2005 la transferencia continu en funcin de lo que dispuso el Plan
Anual, siempre utilizando mecanismos de verificacin para los programas y proyectos y el
Sistema de Acreditacin para las funciones.
En el ao 2006, la transferencia estuvo virtualmente suspendida, principalmente por el
cambio de gobierno, y lo ms relevante fueron las 20 medidas descentralistas anunciadas
por el nuevo gobierno en el mes de octubre, muchas de ellas referidas a la transferencia de
responsabilidades, ms conocido como el shock descentralizador.
El 2007 la Secretara de Descentralizacin busc concretar la transferencia de las 185
funciones a los Gobiernos Regionales, que tena como plazo diciembre de 2007 y luego
diciembre de 2008. Segn el Informe Anual de la Secretara de Descentralizacin, se
proyectaba efectivizar el 87.2% de lo programado (meta de 4,500 funciones,
correspondientes a 185 funciones para cada gobierno regional).
En mayo del 2011, se dict el Decreto Supremo N 044-2011-PCM, estableciendo medidas
para culminar en un plazo de 45 das las transferencias pendientes de competencias y
funciones a los gobiernos regionales y locales; plazo que no fue cumplido.Segn la Oficina
de Transferencia, Monitoreo y Evaluacin de Competencias de la SD-PCM, a mayo 2012, el
Gobierno Nacional haba transferido a los gobiernos regionales 92.6% de las funciones que
les corresponden.

3.2 Reforma Municipal

Un componente estratgico del proyecto de descentralizacin es el fortalecimiento de la
autonoma municipal, la modernizacin y ampliacin de sus capacidades de gestin y la
consolidacin de su liderazgo en el desarrollo local. Debe destacarse que en el perodo
actual los nuevos retos del desarrollo tienden a proyectar a las municipalidades ms all de

14

sus funciones tradicionales, estimulando su presencia en nuevos temas como el fomento

productivo y empresarial, la articulacin urbano-rural, la proteccin del medio ambiente y la
seguridad ciudadana.

3.3 Distribucin de competencias

La gobernabilidad y eficacia de un Proceso de Descentralizacin requiere de un esquema
racional de asignacin de competencias entre los niveles de gobierno central, regional y
local.El Gobierno Regional de Ayacucho en concordancia con lo establecido en las normas
que rigen el proceso, ha logrado la transferencia de178, correspondindole un total de 181:
un impresionante avance del 98.3%.

Grfico N 2. Las dimensiones de la descentralizacin

Nivel Nacional
Transf. de
responsabilidades

Conformacin de
regiones y
organizacin
territorial

Descentralizacin
fiscal

Descentralizacin
econmica

Nivel departamental
Nivel provincial

Adecuacin de
sistemas
administrativos

Nivel distrital
Democratizacin

Ciudadana
Fortalecimiento
institucional

Informacin y
concertacin

15

CAPTULO IV.
TRANSFERENCIAS EFECTIVIZADAS EN LA REGIN

Ideas centrales del captulo

1. La transferencia de funciones, programas y proyectos empez en el ao 2003 con

la transferencia de programas sociales, con el propsito de mejorar el bienestar
de las personas en situacin de pobreza o extrema pobreza y grupos vulnerables.
2. A diciembre del 2012, el Gobierno Nacional llego a transferir en el caso de los 26
Gobiernos Regionales el 92.6% de sus funciones sectoriales que representa un
total de 4,452 funciones, estando pendientes el 7.45 % que equivale a 358
funciones correspondientes a 10 Sectores Ministeriales.
3. El Gobierno Regional de Ayacucho en concordancia con lo establecido en las
normas que rigen el proceso, ha logrado la transferencia de 178,
correspondindole un total de 181: un impresionante avance del 98.3%.

16

Transferencias Efectivizadas en la Regin

4.1 Funciones transferidas
Las funciones a ser transferidas a los 26 Gobiernos Regionales son las 185 funciones
comprendidas en la Ley N 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, que abarcan 18
materias econmicas, sociales y territoriales. La meta total programada es de 4,810
funciones (185 funciones x 25 gobiernos regionales), que incluye la transferencia de 185
funciones a la Municipalidad Metropolitana de Lima.
A diciembre del 2012, el Gobierno Nacional llego a transferir en el caso de los 26 Gobiernos
Regionales (incluida la Municipalidad Metropolitana de Lima) el 92.6% de sus funciones
sectoriales que representa un total de 4,452 funciones, estando pendientes el 7.45 % que
equivale a 358 funciones correspondientes a 10 Sectores Ministeriales. En el caso de
Ayacucho las funciones transferidas hasta el momento son las que se Indican en los cuadros
siguientes.

Cuadro N 1. Funciones Transferidas al

Gobierno Regional de Ayacucho
Que corresponden
Funciones Transferidas
Funciones no Transferidas
Total

Que no
corresponden

Total

178

178

181

185

Cuadro N 2. Funciones No Transferidas

al Gobierno Regional de Ayacucho
Sectores

Nmero

Base legal

Produccin

Artculo 52
Funciones G y J

Defensa civil

Artculo 61
Funcin E

Vivienda

Artculo 58
Funcin G

Total

17

4.2 Anlisis de las transferencias realizadas

Para el caso de Ayacucho, las funciones transferidas se presentan el detalle que se muestra
en los cuadros hasta el momento son las que se indican en los cuadros siguientes.

Cuadro N 3: Funciones transferidas en Ayacucho

Funciones transferidas formalizadas con RM / DS

157

Funciones transferidas formalizadas sin RM / DS

21

Funciones acreditadas pendientes de suscripcin de actas de entrega y recepcin

Funciones en proceso de certificacin ( Fase inicial)

Avance total en Ayacucho

178

Total de funciones a transferir

185
Fuente: PCM

Cuadro N 4 Funciones transferidas por sectores en Ayacucho

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

14

Ministerio de Agricultura

14

Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

16

Ministerio de Educacin

21

Ministerio de Energas y Minas

Ministerio de Salud

16

Ministerio del Trabajo y promocin de empleo

18

Ministerio de Transporte y Comunicaciones

13

Presidencia de Consejo de Ministros

14

Ministerio de la Produccin

15

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento

Total

157
Fuente: PCM.

4.3 Logros a Nivel Regional: Fondos, Programas Sociales de Lucha Contra la Pobreza,
Proyectos Sociales, Proyectos de Inversin en Infraestructura Productiva de Alcance
Regional
El GRA, en concordancia con lo establecido en los dispositivos legales y dems normas que
rigen el proceso de descentralizacin, implement la acertada decisin y tuvo la singular
iniciativa de conformar el Grupo Especializado en Materia de Descentralizacin mediante la
R.E.R. N 667 2011 GRA / PRES; convirtindolo en el primero y nico en conformarlo a nivel
nacional, lo que le permite efectuar un mejor seguimiento, monitoreo y evaluacin a las
funciones, fondos y proyectos sociales, programas sociales de lucha contra la pobreza,
proyectos de infraestructura productiva de alcance regional y recursos.
Este Grupo de Trabajo fue reconocido por la Secretara de Descentralizacin de la
Presidencia de Consejo de Ministros, a travs de la R.S.D. N 477 2011 PCM / SD, cuyo
representante felicit al Presidente Regional y dispuso la notificacin a los presidentes de la

18

Comisin Central de Transferencias (Viceministros) y a los presidentes de las Comisiones

Regionales de Transferencia, para que conformen sus grupos de trabajo en sus respectivos
Gobiernos Regionales, siguiendo como modelo de diseo e implementacin el del Gobierno
Regional de Ayacucho, con lo que coadyuvaran a fortalecer y consolidar el proceso de
descentralizacin del pas.
Este Grupo de Trabajo, por la trascendencia del proceso de descentralizacin y la toma de
decisiones por parte de las autoridades y de funcionarios del ms alto nivel del Gobierno
Regional, ha pasado a depender de la Vicepresidencia Regional, segn lo dispuesto en la
R.E.R. N 381 2013 GRA /PRES. En este contexto, es el Vicepresidente Regional quien
preside la Comisin Central de Transferencia de Recepcin, segn lo dispuesto en la R.E.R.
N 488 2013 GRA/PRES.

4.4 Balance de los Logros del Gobierno Regional

Transferencias de:

178 funciones, de un total de 185 previstas segn la Ley Orgnica de Gobiernos

Regionales.
Maquinaria agrcola y pesada del MINAGRI y maquinaria pesada del MTC.
Proyecto especiales: Rio Cachi y Sierra Centro - Sur.
Centros de produccin acucola Tunsuya y Hatunpampa.
Programas sociales de complementacin alimentaria a los Gobiernos Locales.
Proyectos sociales de FONCODES, INABIF, Wawa Wasi, PNCVFS a los Gobiernos Locales.
Infraestructura deportiva a los Gobiernos Locales.
Programas de Salud del Ministerio de Salud.
Gestin de atencin primaria de salud.
Programa de caminos departamentales y de Transporte rural descentralizado.
Exoneracin del pago de impuesto a la renta a empresas altoandinas (sobre los 3200
m.s.n.m.)
Recursos econmicos en el marco de D.S. N 093 2007 PCM, y la Directiva N 006
2007 EF/7601.

Beneficios al pblico usuario:

Implementacin del Sistema de emisin de las licencias de conducir.

Implementacin de las oficinas descentralizadas de DTPE en la provincia de Lucanas y el
VRAEM.
Control de salida de productos forestales.
Produccin y venta de ovas a alevinos de trucha.
Implementacin con vehculos, equipos de cmputo, fotocopiadoras, proyectores
multimedia y mobiliario.
Fortalecimiento e implementacin de la compaa N 63 del Cuerpo Nacional de
Bomberos Voluntarios de Ayacucho.
Tramitacin y expedicin de ttulos de propiedad rural.

En resumen, el avance logrado por la Regin Ayacucho en materia de descentralizacin es

de 98.3%. Este logro ha sido posible gracias al esfuerzo desarrollado por la Alta Direccin del

19

GRA y la estrecha coordinacin y permanente apoyo de la Secretara de Descentralizacin

de la PCM.

Ventanilla de entrega de licencias de conducir implementada por el GR Ayacucho

Exmen para el otorgamiento de licencias de conducir en el GR Ayacucho

20

Grfico N 3. Funciones Sectoriales Acreditadas por los Gobiernos Regionales (Al 31 de Julio de 2008)

180
159

160
146

N Funciones LOGR

140
120

107 107

100
82 82

80
60 60

60

58 58

54 54

53

53

53 53
44 44

41

41

41 41

41 41

39 39

40

20
0

Gobiernos Regionales
Meta por acreditar

Funciones Acreditadas

21

CAPTULO V.
ACCIONES CONTRARIAS A LA DESCENTRALIZACIN

Ideas centrales del captulo

1.

La delegacin de facultades a los Gobiernos Locales requiere importantes cambios

en la autoridad poltica, financiera y administrativa. Un problema con que se
encuentran en muchos pases en desarrollo es que el gobierno central no ofrece un
nivel adecuado de servicios de manera uniforme en todo el pas.

2.

El centralismo es un problema histrico del pas que se manifiesta no solo en la

relacin Lima - regiones, sino que tambin se reproduce en la relacin entre las
capitales de las regiones y el resto de sus provincias y distritos.

3.

El centralismo tambin persiste a travs de programas nacionales de las entidades

del Gobierno Nacional. Estos se aplican transversalmente en todas las regiones, en
muchos casos sin tomar en cuenta las particularidades regionales y locales.

22

Acciones Contrarias a la Descentralizacin

5.1 Programas Nacionales de los Ministerios
Un problema frecuente en muchos pases en desarrollo es que el Gobierno Central no ofrece
un nivel adecuado de servicios de manera uniforme en todo el pas. Por el contrario, muchos
servicios gubernamentales son de fcil acceso nicamente para quienes viven en las
grandes ciudades, mientras que en las regiones alejadas la presencia de organismos de
gobierno central es casi nula.
Un enfoque inadecuado de enfrentar este problema es el que vienen aplicando varios
sectores del Gobierno Central, consiste en la estructuracin de programas nacionales que
ofrecen servicios transversalmente y uniformemente en todo el pas, sin tomaren
consideracin las particularidades regionales y/o locales; y peor an, socavando la labor de
las autoridades de base territorial. En efecto, los programas nacionales cuentan con amplio
financiamiento proveniente del Tesoro Pblico y/o de Operaciones de Endeudamiento
Externo, con el cual proyectan ante la poblacin la imagen de que los gobiernos regionales
y locales no tienen mayor efectividad.
Al respecto, cabe destacar a modo de ejemplo, cinco casos ilustrativos de este tipo de
accin contraria a la descentralizacin.
Sector Cultura. El Ministerio de Educacin, en su oportunidad, transfiri al Gobierno Regional de

Ayacucho las Funciones descritas en el Artculo 4 de la Ley N 27867, Ley Orgnica de

Gobiernos Regionales, correspondientes a las materias de Educacin, Cultura, Ciencia y
Tecnologa, Deporte y Recreacin. Por lo tanto, estas funciones venan siendo desempeadas
por la Direccin Regional de Educacin. Sin embargo, con la creacin del Ministerio de Cultura
se desconoce la transferencia efectuada por el Ministerio de Educacin y se recentralizan en el
Ministerio de Cultura las funciones en materia de cultura, que ya haban sido transferidas.
Si bien es cierto que actualmente est en agenda del Ministerio de Cultura la transferencia de las
Direcciones Desconcentradas de Cultura, probablemente hasta fin de ao, en concordancia a lo
dispuesto en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2013; existen indicios de que
este plazo sera ampliado hasta nueva fecha, en el ao 2014.
Sector Agricultura. El Ministerio de Agricultura y Riego tiene un conjunto de programas y
proyectos nacionales, mayormente agrupados en una entidad elefantisica denominada
Agrorural, nombre de lo que era PRONAMACHS. Esta entidad est dotada de inmensos
recursos financieros de la cooperacin tcnica y financiera internacional, los cuales son
usados en forma inadecuada, toda vez que aplica un enfoque estandarizado y centralista,
sin tomar en cuenta las particularidades de cada regin.
Sector Trabajo. El Ministerio de Trabajo conserva un conjunto de programas nacionales de
capacitacin laboral y empleo temporal que funcionan dirigidos del Lima, contratan
entidades educativas mayormente de carcter nacional y realizan actividades en la regin,
sin ninguna coordinacin sustantiva con los gobiernos regionales. Debido a su enfoque

23

centralista, estor programas tienen un mnimo impacto en la insercin laboral de los personas
capacitadas, tal como es reconocido por el propio Ministerio.
Ante todo esto, el enfoque correcto debiera consistir en fortalecer la descentralizacin,
dotando a los Gobiernos Regionales y Locales, con el fin de ofrecer un nivel de servicios ms
uniforme en todo el pas.

5.2 Centralizacin en los Gobiernos Regionales

El centralismo es un problema histrico del pas que se presenta desde los inicios de la
conformacinde nuestra Repblica. Pero este centralismo se manifiesta no solo en la
relacin Lima - regiones, sino que tambin se reproduce en la relacin entre las capitales de
las regiones y el resto de sus provincias y distritos.
La descentralizacin busca hacer frente a estos problemas y las consecuencias generados
por el centralismo, tales como por ejemplo:
Ms de la mitad de la industria se encuentra en Lima.
La mayora de sedes de los principales poderes y adminisrraci6n pblica se
concentran en Lima.
Uno de cada tres peruanas vive en Lima.
Ms del 90% de los ingresos est en manos del gobierno central.
Ms del 80% de los gastos est en manos del gobierno central.
Por lo tanto, se descentraliza los poderes del Estado, los organismos sectoriales (salud,
educaci6n, agricultura) y el presupuesto (dinero) de la Repblica.

24

CAPTULO VI.
GESTIN DESCENTRALIZADA

Ideas centrales del captulo

1. La gestin descentralizada busca que los Gobiernos Regionales y Locales asuman
responsabilidades compartidas en la prestacin de bienes y servicios pblicos,
vinculados a las funciones transferidas y que en correspondencia a ello los Sectores
del nivel nacional pasen progresivamente de haber desarrollado un rol prestador, a
desarrolla y fortalecer su rol rector.
2. La descentralizacin administrativa tiene por objeto, el gestionar de manera
descentralizada los servicios pblicos, asignndose competencias exclusivas y
compartidas entre los tres niveles de gobierno y evaluando la gestin, evitando la
duplicidad de funciones y recursos.
3. En el ao 2009 se introduce un nuevo enfoque de desarrollo de la gestin
descentralizada con la aprobacin del Plan Anual de Transferencia de Competencias
Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, el cual propone
explicitar el ciclo de produccin de los bienes y servicios pblicos que el Estado
debe entregar a los ciudadanos producto del ejercicio de las materias de
competencia compartida.

25

Gestin Descentralizada
El ejercicio eficiente de las funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales requiere que stos desarrollen las capacidades necesarias para ejercerlas de
manera eficiente.La gestin descentralizada busca que los Gobiernos Regionales y Locales
asuman responsabilidades compartidas en la prestacin de bienes y servicios pblicos,
vinculados a las funciones transferidas y que los sectores del nivel nacional pasen
progresivamente de haber desarrollado un rol prestador, a desarrollar y fortalecer su rol
rector.

6.1 Descentralizacin administrativa

Esta dimensin del proceso de descentralizacin tiene por objeto, el gestionar de manera
descentralizada los servicios pblicos, asignndose competencias exclusivas y compartidas
entre los tres niveles de gobierno y evaluando la gestin, evitando la duplicidad de
funciones y recursos.
Teniendo en cuenta lo dispuesto en el Decreto Supremo N 047-2009-PCM que aprueba el
Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales correspondiente al ao 2009 introduce un nuevo enfoque de desarrollo
de la gestin descentralizada que propone explicitar el ciclo deproduccin de los bienes y
servicios pblicos que el Estado debe entregar a los ciudadanos producto del ejercicio de
las materias de competencia compartida. A tal efecto, es necesario desarrollar acciones de
fortalecimiento institucional de los Gobiernos Regionales.

6.2 Fortalecimiento de capacidades

Es necesario implementar los planes sectoriales concertados de desarrollo de capacidades,
articulados a los planes de desarrollo de capacidades de los Gobiernos Regionales y
Locales. En esta perspectiva, se debe fortalecer a las instancias responsables de disear y
ejecutar los planes de desarrollo de capacidades de los ministerios, con los Gobiernos
Regionales y Locales, con la finalidad de articular actividades orientadas a desarrollar sus
competencias y capital social institucional para el ejercicio eficiente de las funciones
descentralizadas.

6.3 Perfiles de competencias

Asimismo, se debe continuar en el proceso de establecer perfiles mnimos de competencias
para puestos claves en la administracin pblica regional y local, particularmente, en los
relacionados con la gestin de los sistemas administrativos nacionales. La Secretara de
Descentralizacin de la PCM en coordinacin con SERVIR y el MEF culminar con el
establecimiento de perfiles mnimos para puestos claves de la administracin pblica
regional y local. Asimismo, SERVIR de manera conjunta con SD-PCM desarrollar actividades
de capacitacin y establecer un mecanismo de seguimiento para el cumplimiento del uso
de las herramientas para el cumplimiento de los perfiles mnimos establecidos

6.4 Certificacin de oferta formativa

26

Es necesario certificar la oferta de capacitacin y asistencia tcnica que se ajusta a los

requerimientos mnimos de los perfiles establecidos.
Se plantea que SERVIR establezca los estndares mnimos para la acreditacin respectiva de
los cursos brindados por las entidades prestadoras de servicios para el desarrollo de
capacidades de los Gobiernos Regionales y Locales. Posteriormente, SERVIR en coordinacin
con la oficina de Desarrollo de Capacidades de la Secretara de Descentralizacin
proceder a registrar y acreditar los cursos brindados por los proveedores de servicios de
desarrollo de capacidades pblicos y privados a nivel nacional y en las regiones. Estos cursos
debern estar acordes a los requerimientos de la demanda (perfiles y brechas) y estarn en
la Plataforma Virtual de Descentralizacin (ver punto siguiente).

6.5 Proyectos de fortalecimiento institucional

Es necesario definir los trminos de referencia para proyectos de inversin pblica en
fortalecimiento institucional basados en resultados de mejora en el servicio pblico.
SERVIR y la SD-PCM, en coordinacin con el Sistema de Inversin Pblica, perteneciente al
MEF, establecer criterios bsicos para definir los Trminos de Referencia de los proyectos de
inversin pblica orientados al fortalecimiento institucional, que permitan a los Ministerios,
Gobiernos Regionales y Municipalidades invertir en desarrollo de capacidades. Luego de su
aprobacin, se realizar la difusin adecuada y el seguimiento.
Al mismo tiempo, es necesario fortalecer las capacidades de los sectores para el ejercicio
de su rol rector. La rectora sectorial implica precisin de las funciones y competencias
sectoriales y la relacin con las de los Gobiernos Regionales y Locales.

Ciencia poltica: glosario bsico

Accin colectiva. Participacin o contribucin de los
miembros individuales de un grupo de inters a la
provisin de bienes pblicos.
Bien pblico o colectivo. Un bien indivisible que es
ofrecido de manera conjunta a todos los usuarios
potenciales.
Bien pblico puro. Puede ser usado por una persona
sin reducir la utilidad de otro usuario.
Comunidad. Conjunto de personas que aceptan tomar
decisiones colectivas vinculantes en temas de inters
comn.
Confianza. El primer ministro puede comprobar el
apoyo con el que cuenta en la asamblea.
Descentralizacin poltica. Proporcin de los
gobiernos locales controlados por partidos que no
estn en el gobierno central.
Diseo institucional. Eleccin de las reglas para la
toma de decisiones colectivas.
Eleccin. Seleccin de cargos pblicos mediante la
competencia entre diversos candidatos y los votos de
un electorado amplio.

Estado. Poder soberano sobre la poblacin en un

territorio delimitado por fronteras claras.
Estado nacional. Una comunidad cultural unificada en
un estado soberano.
Estado plurinacional. Poder compartido por gente
con mltiples religiones, razas o lenguas.
Federacin. Autogobierno local y unin a gran escala,
lo cual comporta autnoma y poderes compartidos.
Fragmentacin tnica. Nmero de grupos tnicos
diferentes, que pueden ser definidos por filiaciones
religiosas, raciales o lingsticas, ponderados por su
tamao.
Fragmentacin poltica. Lo contrario de la
concentracin: nmero de partidos ponderados por
su tamao.
Gobierno. En sentido estricto, el rgano ejecutivo
colectivo, tambin llamado gabinete.
Instituciones. Reglas formales del juego de la poltica.
Soberana. La fuente nica de legitimidad que ejerce
un monopolio de la fuerza organizada.

27

CAPTULO VII.
DESARROLLO DE CAPACIDADES

Ideas centrales del captulo

1.

El desarrollo de capacidades institucionales involucra directamente al capital

humano que forma parte de la propia organizacin con el objetivo de mejorar la
gestin institucional y la prestacin de servicios pblicos.

2.

El logro de la competitividad regional, se basa en la coordinacin entre gobiernos

regionales y sus municipalidades provinciales y distritales y los principales
gremios empresariales y sociales de cada regin para articular un plan
consensuado que posibilite lograr la unin de los tres actores en base a objetivos
comunes.

3.

Actualmente las potencialidades del departamento de Ayacucho, se concentran en

las capacidades humanas desarrolladas con intervencin de instituciones
educativas y de centros de estudios y espacios de enseanza superior y
ocupacional. Otro grupo de potencialidades est ntimamente relacionado con la
disponibilidad de recursos naturales que se presentan mediante el uso de mapas
en la siguiente seccin.
28

Desarrollo de Capacidades
El fortalecimiento institucional consiste en la generacin o desarrollo de capacidades
humanas, organizativas y operativas para mejorar el ejercicio de las funciones de una
institucin asociados a dos factores: diseo organizacional y desarrollo de capacidades.
El primer factor tiene que ver con el diseo organizacional de las entidades del Estado y est
relacionado a los mecanismos, sistemas administrativos, procedimientos, instrumentos
tcnico-normativos, etc. que sirven de base para la debida gestin interna y externa
institucional. El segundo factor corresponde al desarrollo de capacidades institucionales que
involucra directamente al capitalhumano que forma parte de la propia organizacin con el
objetivo de mejorar la gestin institucional y la prestacin de servicios pblicos.

7.1 Descentralizacin y Fortalecimiento de Capacidades

Con el avance del proceso descentralista, los Gobiernos Regionales y Locales han recibido
nuevas competencias y funciones, enfrentando permanentemente cambios en las
demandas demejora de los servicios por los usuarios, en la cantidad y calidad de
proveedores y en las propias perspectivas institucionales. Todo ello plantea la necesidad de
fortalecer las capacidades de estas instituciones (incluyendo a sus empleados pblicos y
dems personas a su servicio), a fin de enfrentar estos nuevos retos, as como superar las
limitaciones para el ejercicio efectivo de sus competencias y promocin del desarrollo
sostenible.

7.2 Agenda de competitividad

El Consejo Nacional de la Competitividad, en su documento, denominado Agenda de
Competitividad 2012-2013 (mayo de 2012) propone mejorar la competitividad del Per a
travs del incremento de la productividad y de la mejora de la eficiencia del Estado en seis
lneas estratgicas y 60 metas encampos precisos como: ciencia, tecnologa e innovacin;
desarrollo empresarial, calidad y educacin productiva; internacionalizacin; infraestructura;
tecnologa de informacin y comunicaciones; facilitacin de negocios.
Los logros alcanzados de esta Agenda durante 2012 son: establecimiento de un servicio de
constitucin de empresas en lnea implementado en seis capitales de departamento: Puno,
Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Piura y Tumbes; Reglamento de PROCOMPITE, DS 103-2012EF; la incorporacin de metas de la Agenda de Competitividad en Programa de Incentivos
Municipales.Sin embargo, est pendiente la elaboracin de una Estrategia de
Competitividad Regional yun Sistema de Informacin de la competitividad para fortalecer
capacidades empresariales.
Con el diagnstico de que los actuales programas de desarrollo productivo requieren ser
reenfocados con mayor articulacin entre ellosporquetienen cobertura limitada, con
intervenciones similares ejecutadas por diferentes entidades; existe superposicin de
objetivos sociales con objetivos de mejora competitiva y bajos niveles de ejecucin
presupuestalActualmente se estn desarrollando consultoras con el MEF, PRODUCE y
MINCETUR para desarrollar instrumentos de apoyo al desarrollo productivo con propuestas
de Arreglo Institucional, Plataforma de Asistencia Tcnica y extensin Tecnolgica para el
apoyo a la calidad y la productividad, Programa de Desarrollo de Proveedores y Programa
de Apoyo a Clsters.

29

Cuadro N 5. Metas y acciones para fortalecer las capacidades descentralizadas

Meta 1: Fortalecer la reforma
efectiva del servicio civil regional y
municipal.
Acciones:

Meta 2: Implementar polticas efectivas de desarrollo de

capacidades para la gestindescentralizada enelmarco
delPNDC.

Meta 3: Facilitar los procesos de

rediseo organizacional emprendidos por
los gobiernos regionales y locales para
fortalecer su institucionalidad.

Acciones:

Acciones:

Meta 4: Contribuir con la institucionalidad de las

asociaciones representativas de los gobiernos
regionales y locales.
Acciones:

1.1

Mejorar los topes remunerativos de

los servidores pblicos

2.1

Actualizar y ejecutar el Plan Nacional de Desarrollo de

Capacidades al 2016.

3.1

Actualizar las normas que regulan la

elaboracin de instrumentos normativos
de gestin (ROF, CAP, MOF, PAP).

4.1

Contribuir al sostenimiento institucional de las

organizaciones representativas de los gobiernos
regionales y locales.

1.2

Asegurar a todos los gobiernos

descentralizados los recursos para
financiar un equipo bsico de
funcionarios y directivos.

2.2

Implementar los planes sectoriales concertados de

desarrollo de capacidades, articulados a los planes de
desarrollo de capacidades de los gobiernos regionales y
locales.

3.2

Modificar las normas organizativas

establecidas para el nivel regional y local
en la LOGR y LOM, respectivamente.

4.2

Promover convenios entre el Gobierno Nacional y

las asociaciones representativas, para el
fortalecimiento de sus capacidades

1.3

Fortalecer a SERVIR e iniciar un

proceso de desconcentracin de sus
funciones.

2.3

Continuar en el proceso de establecer perfiles mnimos de

competencias para puestos claves en la administracin
pblica regional y local, particularmente, en los
relacionados con la gestin de los sistemas administrativos
nacionales.

3.3

Autorizar la reestructuracin de las

Unidades Ejecutoras presupuestales que
requieran los gobiernos regionales para
adecuarlas a nuevas necesidades de su
organizacin.

1.4

Racionalizar la proporcin excesiva

de cargos de confianza en la
administracin pblica.

2.4

Certificar la oferta de capacitacin y asistencia tcnica que

se ajusta a los requerimientos mnimos de los perfiles
establecidos.

3.4

Dictar normas que faciliten la reconversin

de personal administrativo a funciones de
servicio pblico.

1.5

Establecer la jubilacin obligatoria

del personal nombrado al
cumplimiento del lmite de edad.

2.5

Crear una plataforma virtual para la difusin del proceso de

descentralizacin.

3.5

Facilitar los procesos de reforma

institucional de los Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales con normas
especficas que permitan ratificar su
autonoma institucional.

1.6

Regular el uso debido de los

recursos del CAFAE con respecto a
su propsito original.

2.6

Definir los trminos de referencia para proyectos de

inversin pblica en fortalecimiento institucional basados en
resultados de mejora en el servicio pblico.

1.7

Articular el trabajo de la
Cooperacin Internacional

2.7

Fortalecer las capacidades de los sectores para el ejercicio

de su rol rector.

2.8

Establecer concursos anuales de gestiones municipales y

regionales de Buen Gobierno e intercambio de
experiencias.

2.9

Creacin de Observatorio de Buenas Prcticas de gestin

regional y local y apoyar el intercambio de experiencias
entre Gobiernos Regionales y Locales.

Crear la Escuela Superior de Administracin Pblica.

3.8

Fuente, PCM, Plan Nacional de Descentralizacin 2012 2016.

30

CAPTULO VIII.
ARTICULACIN INTERGUBERNAMENTAL

Ideas centrales del captulo

1.

Un aspecto clave de la descentralizacin es el accionar conjunto del Gobierno

Nacional, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, como expresin de
una gestin descentralizada en un Estado Unitario y Descentralizado, con
coordinaciones entre instituciones de manera independiente, pero no colegiada.

2.

Existen importantes logros en el mbito de la articulacin intergubernamental

implementada por los sectores, con la creacin y funcionamiento de las
Comisiones Intergubernamentales establecidas para el desarrollo de la gestin
descentralizada de los servicios pblicos.

3.

De otro lado, existen otros niveles de articulacin intergubernamental, a nivel de

los gobiernos descentralizados, expresados en los Consejos de Coordinacin
Regional y los Consejos de Coordinacin Local Provincial y Distrital, que
constituyen rganos de concertacin y coordinacin entre autoridades regionales
y locales, con representantes de la sociedad civil, teniendo como principales
funciones la de formular y concertar el Plan Integral de Desarrollo y el
Presupuesto Participativo.

31

Articulacin Intergubernamental
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo crea en su artculo 19 numeral 13) al Consejo de
Coordinacin Intergubernamental (CCI), como un espacio de institucionalizacin de la
articulacin intergubernamental entre los tres niveles de gobierno para consensuar polticas,
programas, proyectos y acciones para fortalecer el Proceso de Descentralizacin y darle
seguimiento en tanto poltica de Estado.
Mediante Decreto Supremo N 079-2009-PCM se aprueba el Reglamento de Funcionamiento
del Consejo de Coordinacin Intergubernamental, determinando su composicin con la
presencia del Presidente del Consejo de Ministros y todos los Ministros de Estado, el Presidente
de CEPLAN, el Secretario de Descentralizacin, los 25 Presidentes Regionales, 24 Alcaldes
Provinciales, 24 Alcaldes Distritales, el Alcalde Metropolitano de Lima, el Alcalde Provincial del
Callao, sumando 72 miembros, determinando adems un Comit Coordinador y una
Secretara Tcnica, establecindose que sus decisiones deben adoptarse por consenso. Sus
principales funciones son hacer seguimiento del Proceso de Descentralizacin y concertar e
impulsar recomendaciones sobre polticas, estrategias y acciones para fortalecer el proceso.

8.1 Mecanismos de articulacin

Un aspecto clave de la descentralizacin es el accionar conjunto del Gobierno Nacional, los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, como expresin de una gestin
descentralizada en un pas unitario y descentralizado. Sin embargo, esta forma de actuacin
entre los tres niveles de gobierno no ocurre de manera institucionalizada, aunque existen
coordinaciones entre instituciones de manera independiente, pero no colegiada.
Un mecanismo de articulacin intergubernamental, en proceso de implementacin es el
Consejo de Coordinacin Intergubernamental, sin embargo su instalacin ha sido convocada
en dos oportunidades y no ha podido materializarse. Un aspecto a perfeccionar es su
conformacin, que requiere de una instancia gil y representativa, que facilite la toma de
decisiones sobre la base de temas coincidentes y de inters nacional, regional y local.
Para favorecer la articulacin intergubernamental es conveniente desarrollar un modelo de
gestin descentralizada y fortalecer la institucionalidad de los Gobiernos Regionales y Locales.
En el mbito de la participacin ciudadana, se nota la ausencia de estrategias para el
fortalecimiento de los Consejo de Coordinacin Regional y Consejos de Coordinacin Local,
que aporte a la democracia y la gobernabilidad.
Existen importantes logros en el mbito de la articulacin intergubernamental implementada
por los sectores, con la creacin y funcionamiento de las Comisiones Intergubernamentales
establecidas para el desarrollo de la gestin descentralizada de los servicios pblicos, que se
crearon con la dacin del Decreto Supremo N 047-2009-PCM.
De otro lado, existen otros niveles de articulacin intergubernamental, a nivel de los gobiernos
descentralizados, expresados en los Consejos de Coordinacin Regional y los Consejos de
Coordinacin Local Provincial y Distrital, previstos en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
y la Ley Orgnica de Municipalidades, respectivamente, que se constituyen en rganos de
concertacin y coordinacin entre autoridades regionales y locales, con representantes de la

32

sociedad civil, teniendo como principales funciones la de formular y concertar el Plan Integral
de Desarrollo y el Presupuesto Participativo.

8.2 Asignacin de competencias

Un esquema general de asignacin de competencias segn niveles de gobierno, validado
por experiencias de diversos pases, es el siguiente:

El Gobierno Nacional, en una perspectiva de mediano y largo plazo debe ser diseador de
polticas, normativo, regulador y promotor del desarrollo concertado. Solamente es ejecutor
de proyectos y programas de indudable alcance nacional.

Los Gobiernos Regionales deben ser normativos y diseadores de polticasregionales en el

marco de las polticas y normas nacionales; son ejecutores de los proyectos y servicios de
carcter regional; no son ejecutores de proyectos de alcance local. Su atencin principal se
centra en el acondicionamiento territorial y la promocin de la competitividad regional.

Los Gobiernos Locales deben ser generadores de polticas y normaslocales en el marco

nacional y regional y ejecutores de proyectos y servicios de carcter local. Su accin principal
se centra en los programas sociales y la promocin del desarrollo local.
La descentralizacin abre las puertas del mundo al Per, un pas con grandes recursos
naturales inexplorados y en muchos casos mal utilizados, con ciudades postergadas y
ciudadanos aislados o marginados de los beneficios de la modernidad. Para que esta
oportunidad se convierta en logro, es necesario que en cada regin y municipio se cree un
clima de confianza hacia el futuro; el que depender de muchos factores, entre ellos la
sintona y la coherencia entre los planes y acciones de desarrollo que formulen y ejecuten los
diversos niveles de gobierno.

33

CAPTULO IX.
INVERSIN DESCENTRALIZADA

Ideas centrales del captulo

1.

Los lineamientos de poltica de inversiones privadas sealan la necesidad de

promover las inversiones preferentemente descentralizadas en regiones y
localidades priorizando las inversiones que coadyuven a incrementar el empleo, la
competitividad, con el fin de mejorar la calidad y ampliar la cobertura de los
servicios pblicos y de la infraestructura mediante modalidades de participacin
de la inversin privada.

2.

Se impulsa la Inversin Pblica Regional y Local con Participacin del Sector

Privado, con el fin de promover la participacin del sector privado en la ejecucin
de proyectos de inversin pblica que coadyuven a la reduccin de la pobreza
rural y a la articulacin de las polticas de desarrollo e inclusin social a polticas
de desarrollo productivo.

34

Inversin Descentralizada
En el pas, an persiste una alta disparidad en trminos econmicos, donde Lima contina
concentrando alrededor del 52.3% del Producto Bruto Interno Nacional en el 2009. Por tal
motivo, Los lineamientos de poltica sealan la necesidad de promover las inversiones
preferentemente descentralizadas en regiones y localidades priorizando las inversiones que
coadyuven a mejorar la infraestructura bsica y los servicios pblico, as como a incrementar
el empleo, la competitividad y las exportaciones.

9.1 Inversin pblica y privada

El Proceso de Descentralizacin tiene, entre sus principales objetivos, desarrollar la
infraestructura econmica y social necesaria para promover la inversin en las diferentes
circunscripciones del pas. En tal perspectiva, los gobiernos regionales tienen la competencia
de promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional para promoverla inversin
privada. Por su parte, con la LOM, los gobiernos locales tienen a su cargo la promocin del
desarrollo local, con incidencia en la micro y pequea empresa, mediante los planes de
desarrollo econmico.
En el 2003, se promulg la Ley de Promocin de la Inversin Descentralizada (LPID),
otorgndoles potestades a los Gobiernos Regionales y Locales para atraer inversin nacional
y extranjera. En ese marco, los GR obtuvieron el mayor nmero de responsabilidades, entre
ellas, la de coordinar y articular a los actores privados, identificar la inversin pblica
necesaria para el desarrollo de la inversin privada, promover el desarrollo empresarial e
identificar las trabas y distorsiones legales que afecten la inversin79. Mientras que el
Gobierno Nacional mantiene a su cargo la responsabilidad de dictar las normas nacionales
(la rectora), aunque es necesario la articulacin y coordinacin intersectorial entre la
Agencia de Promocin de la Inversin Privada (PROINVERSIN), MEF, PRODUCE, MINAG,
MTC, MEM y MINCETUR 80. Adems, el Gobierno Nacional debe cambiar su percepcin
respecto de la capacidad ejecutora de los gobiernos regionales y locales.
Asimismo, la LPID cre, en los Gobiernos Regionales y Locales, la Agencia de Fomento de la
Inversin Privada (AFIP), rgano especializado consultivo y de coordinacin entre el sector
pblico y privado en sus respectivas jurisdicciones. Adicionalmente, su Reglamento define al
Organismo de la Inversin Privada (OPIP) en los G0obiernos Regionales y Locales, como al
rgano que, en forma directa o a travs de una Gerencia u rgano de lnea designado,
ejerza las facultades de conduccin del proceso de promocin de la inversin privada. A
nivel Gobierno Nacional, las facultades del OPIP se ejercen a travs de PROINVERSIN.

9.2 Inversin descentralizada y el SNIP

Las inversiones pblicas se realizan en el marco del SNIP, sistema que tiene como fin optimizar
el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin.Cabe sealar que el monto de
recursos para la inversin pblica descentralizada se ha incrementado en los ltimos aos,
pasando de S/. 10,408 millones en el 2007, a S/. 21,533 millones en el 2011, producto,
principalmente, de las transferencias provenientes de recursos del Canon minero, energtico
y otros provenientes de la explotacin de los recursos naturales.
Estos ingresos provenientes al Canon han generado desigualdades entre Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales. En ese sentido, a los Gobiernos Regionales con menores
ingresos poreste concepto, gracias a su mayor capacidad de presin, el MEF viene

35

compensndolos, atravs de Recursos Ordinarios. Mientras que, en el caso de las

municipalidades, los nicos mecanismos de compensacin son el FONIPREL y el Plan de
Incentivos a la mejora de laGestin y Modernizacin Municipal, que son concursables y, por
lo tanto, son instrumentos inapropiados para compensar a las municipalidades ms dbiles,
que son justamente los quetienen menores capacidades para concursar por recursos
adicionales.

9.3 Competitividad productiva de las regiones

Por otro lado, en el ao 2008, se public la Ley de Apoyo a la Competitividad Productiva,
que establece disposiciones para apoyar la competitividad productiva descentralizada en
las jurisdicciones de los Gobiernos Regionales y Locales, a travs de su Oficina de
Programacin de Inversiones, o las que hagan sus veces, quienes autorizarn cada Iniciativa
de Apoyo a la Competitividad Productiva denominada PROCOMPITE - atribuciones
desarticuladas con las establecidas en la LPID-.
Por su lado, la promocin de la participacin del sector privado cuenta, desde el 2008, con
la Ley Marco de Asociaciones Pblico Privadas (APP) para la generacin de empleo
productivo y dicta normas para la agilizacin de los procesos de promocin de la inversin
privada, que define a las APP como modalidades de participacin de la inversin privada en
las que se incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnologa, y se distribuyen riesgos
y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o
mantener infraestructura pblica o proveer servicios pblicos. Asimismo, se aprob los
Lineamientos para la Provisin de Servicios Pblicos a travs de Proyectos de Inversin que
involucren Concesiones Cofinanciadas (CCF).
Respecto al planeamiento, hasta la fecha, no existe un plan de inversiones descentralizadas,
que identifique las prioridades nacionales en trminos de desarrollo de la infraestructura y
promuevan la integracin entre distintas regiones.

36

CAPTULO X.
INTEGRACIN TERRITORIAL

Ideas centrales del captulo

1.

La Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones se estableci

para consolidar el desarrollo nacional descentralizado, estableciendo incentivos
orientadas a que los Gobiernos Regionales ejecuten acciones encaminadas a la
integracin fsica, econmica, fiscal, cultural, social y poltica para la conformacin
de futuras regiones.

2.

La carencia e imprecisin de lmites territoriales constituye el principal problema

de demarcacin, el cual tuvo su origen en el proceso histrico de formacin de las
creaciones polticas desde 1821. El crecimiento acelerado y desordenado de
creaciones de distritos y provincias trajo como consecuencia la divisin irracional
del territorio y la falta de lmites.

3.

Actualmente el territorio peruano se encuentra dividido en 1839 distritos y 195

provincias. De estas provincias, solo el 42 % cuenta con Estudio de Diagnstico y
Zonificacin (EDZ).

37

Integracin Territorial
En las dos ltimas dcadas uno de los temas prioritarios en la Agenda de la descentralizacin
corresponde al proceso de regionalizar el pas y que ha tenido repetidos intentos vanos de
lograr una nueva configuracin territorial del pas. En el marco constitucional, reformado en el
ao 2002, se plantea que la integracin de los territorios, sea sobre la base de reas contiguas
integradaspor factores econmicos, conformando como acota el artculo 190 de la Carta
Poltica unidades geoeconmicas sostenibles.A continuacin, la norma constitucional
citada seala que el proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos
regionales.
A partir del 2002, teniendo como teln de fondo el marco jurdico orientado a impulsar la
regionalizacin del pas, se emite en el ao 2005 la Ley de Incentivos para la Integracin y
Conformacin de Regiones, sobre cuya base, en octubre del mismo ao se realiz un
referndum para la conformacin de cinco regiones: Regin Cusco-Apurmac; Regin Sur
Andina (incorporando a los departamentos de Arequipa, Puno, Tacna); Regin IcaAyacucho-Huancavelica; Regin Nor-Centro-Oriental (integrando a los departamentos de
Ancash, Hunuco, Junn, Lima y Pasco); y Regin Norte (propuesta por los departamentos de
Lambayeque, Piura y Tumbes). Lamentablemente, estas propuestas fueron rechazadas por la
mayora del electorado de los respectivos departamentos, por lo que ninguna fusin fue
puesta en marcha.
En el ao 2006, se promueve la conformacin de las denominadas Regiones Piloto,
constituyndose como iniciativasen el ao 2007, la Regin Piloto Amazonas - SanMartn, y, en
el ao 2008, la Regin Piloto Ancash, Hunuco y Ucayali. Asimismo, posteriormente, se crearon
las Mancomunidades Municipales y las Mancomunidades Regionales.

10.1 Mancomunidad Regional

Mediante Resolucin 036-2013-PCM/SD, la PCM cre el Registro de Mancomunidades
Regionales y aprob su respectivo reglamento que permita su funcionamiento institucional y
presupuestal.En la Resolucin de creacin del Registro de Mancomunidades Regionales
tambin establece como anexos el reglamento del registro, el contenido mnimo para el
informe tcnico de viabilidad para la constitucin de la Mancomunidad Regional y el
contenido mnimo del Plan de Integracin.
La Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones Ley N 28274 establece las polticas de incentivos para la integracin y conformacin de regiones, para
consolidar el desarrollo nacional descentralizado, en concordancia con las disposiciones de la
Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin, estableciendo incentivos orientadas a que los
gobiernos regionales ejecuten acciones encaminadas a la integracin fsica, econmica,
fiscal, cultural, social y poltica para la conformacin de futuras regiones.
Asimismo, la Ley N 29768, Ley de Mancomunidad Regional, establece que sta es el acuerdo
voluntario de dos o ms Gobiernos Regionales que se unen para la prestacin conjunta de
servicios pblicos, cofinanciamiento o inversin en la ejecucin de obras, que promuevan la
integracin, el desarrollo regional y la participacin de la sociedad, coadyuvando al proceso
de regionalizacin.

38

En el caso de las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) establecidas por el artculo 91 de

la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley No 27867 modificada por la Ley No 27902, se
establece que estarn integradas por dos o ms Gobiernos Regionales y su objetivo es la
gestin estratgica de integracin, para la conformacin de Regiones sostenidas, y para la
materializacin de acuerdos de articulacin macro-regional, mediante convenios de
cooperacin dirigidos a conducir los proyectos productivos de servicios y alcanzar su
integracin econmica.

10.2 Situacin actual: Convenio con Mancomunidades

Recientemente, la PCM ha suscrito un convenio marco de cooperacin con la
Mancomunidad Regional de Los Andes, conformada por las regiones de Apurmac,
Ayacucho y Huancavelica, para impulsar proyectos de desarrollo en esas zonas del territorio
nacional.El convenio tiene el objetivo de articular esfuerzos para promover, desarrollare
implementar, de manera efectiva, las polticas sectoriales y regionales orientadas a la mejora
de las condiciones de vida de los ciudadanos.
Suscribieron el convenio el Presidente de la Mancomunidad Regional Los Andes y a su vez
Presidente del Gobierno Regional de Huancavelica, Maciste Daz Abad, y los Presidentes de
los Gobiernos Regionales de Ayacucho y Apurmac, Wilfredo Oscorima Nez y Elas Segovia
Ruiz, respectivamente. Por el Gobierno firmaron el convenio la Ministra de Desarrollo e
Inclusin Social, Carolina Trivelli; la Ministra de Educacin, Patricia Salas; y el titular de
Agricultura, Milton von Hesse.

10.3 Demarcacin Territorial

La Ley define a la demarcacin territorial como el proceso tcnico geogrfico mediante el
cual se organiza el territorio a partir de la definicin y delimitacin de las circunscripciones
poltico administrativas a nivel nacional. Es aprobada por el congreso, a propuesta del poder
ejecutivo. Tiene como objetivo definir circunscripciones territoriales a nivel distrital, provincial y
departamental, que garanticen el ejercicio del gobierno y la administracin, y faciliten la
conformacin de las regiones y la falta de lmites.
Actualmente el territorio peruano se encuentra dividido en 1839 distritos y 195 provincias. De
estas provincias, solo el 42 % cuenta con Estudio de Diagnstico y Zonificacin (EDZ). El otro 58
%, est en proceso de formulacin del estudio o no presenta.Hasta el momento son 17 Leyes
referentes a Demarcacin Territorial, las que han sido aprobadas y publicadas por el
Congreso de la Repblica. La ltima de ellas fue la Ley de demarcacin y organizacin
territorial de la provincia Piura en el departamento de Piura.
Del 100% de EDZ culminados solo 10% cuentan con un Proceso de Saneamiento de
Organizacin Territorial acabado y aprobado por ley. Los restantes cuentan con Proyecto de
Ley o an siguen en proceso de elaboracin.El 76.8% de los distritos y el 89% de las provincias,
no se encuentran debidamente delimitados.La carencia e imprecisin de lmites territoriales
constituye el principal problema de demarcacin, el cual tuvo su origen en el proceso
histrico de formacin de las creaciones polticas desde 1821. El crecimiento acelerado y
desordenado decreaciones de distritos y provincias trajo como consecuencia la divisin
irracional del territorio y la falta de lmites.

39

CAPTULO XI.
PARTICIPACIN CIUDADANA

Ideas centrales del captulo

1.

La reforma constitucional incorpor un esquema de participacin ciudadana que

busca conjugar los derechos de participacin propios de la democracia
representativa con espacios de participacin directa a la poblacin.

2.

Los presupuestos participativos implementados en 25 Gobiernos Regionales, 195

Municipalidades Provinciales y 1,639 Municipalidades Distritales, es un proceso
valorado favorablemente tanto por las autoridades y los funcionarios como por los
actores de la sociedad civil, quienes reconocen la acumulacin gradual de
aprendizajes que experimenta este mecanismo ao tras ao.

3.

Los Consejos de Concertacin Sectorial constituyen un aspecto novedoso, casi sin

desarrollo en los marcos legales sobre la participacin, es la creciente y espontnea
constitucin de espacios institucionalizados y permanentes de concertacin en
reas especficas de polticas pblicas, entre el gobierno regional y la sociedad civil.

40

Participacin Ciudadana
La descentralizacin constituy una oportunidad para abrir la gestin pblica a la ciudadana
a travs de mecanismos especficos de participacin. La reforma constitucional incorpor un
esquema de participacin ciudadana que busca conjugar los derechos de participacin
propios de la democracia representativa con espacios de participacin directa a la
poblacin.

11.1 Contexto histrico

Con la aprobacin de las Leyes de Bases de la Descentralizacin, la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales, el Texto nico Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica, la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley Marco del Presupuesto
Participativo se establecen una serie de disposiciones relacionadas a los mecanismos de
participacin ciudadana y la creacin de espacios democrticos y deconcertacin.
En el ao 2008 se aprueba el Instructivo Multianual del Presupuesto Participativo (R. D N 0212008-EF/76.01) y Ley N 2929821, que modifica la Ley Marco del Presupuesto Participativo para
establecer de manera ms clara cul debe ser el alcance territorial de los proyectos a
priorizar.Durante el ao 2009,se public el D.S. N 142-2009-EF22 aprobando un nuevo
Reglamento de la Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo y en el contexto del
Plan de Desarrollo Econmico mediante Decreto de Urgencia N 085-200924 se dispone que
los gobiernos descentralizados destinen recursos durante los aos 2009 y 2010 para financiar
proyectos de inversin mediante ncleos ejecutores de obras.

11.2 La experiencia de los presupuestos participativos

La elaboracin de presupuestos participativos, que actualmente se implementan en 25
Gobiernos Regionales, 195 Municipalidades Provinciales y 1,639 Municipalidades Distritales, es
un proceso valorado favorablemente tanto por las autoridades y los funcionarios como por los
actores de la sociedad civil, quienes reconocen la acumulacin gradual de aprendizajes que
experimenta este mecanismo ao tras ao. Segn la Mesa de Coordinacin de Lucha contra
la Pobreza (MCLCP), en el ao 2007, 13 Gobiernos Regionales en total destinaron 33% o ms
de su gasto de inversin a proyectos priorizados en el presupuesto participativo, y 5 de ellos
50% y ms.
Adems, contra lo que comnmente se ha venido afirmando, no se ha demostrado que los
presupuestos participativos sean un factor que favorezca la atomizacin de los presupuestos
regionales y, en cambio, si se ha probado que constituyen una oportunidad real de
trascender la frontera de la normatividad vigente que, por su carcter reglamentarista y su
pretensin universalista y homogeneizadora, opera como camisa de fuerza frente a la
posibilidad de innovar o de aprovechar las distintas experiencias previamente acumuladas en
diversas regiones y localidades.
Teniendo en cuenta lo anterior, durante el 2008 se plasmaron en normas una serie de
iniciativas dirigidas al fortalecimiento de los presupuestos participativos. Por ejemplo, la
publicacin del Instructivo Multianual del Presupuesto Participativo, que fomenta la
estabilidad de los procesos y permite que los Gobiernos Regionales y Locales puedan iniciar a
tiempo sus fases. Asimismo, la promulgacin de la Ley que modifica la Ley Marco del
Presupuesto Participativo, establece de manera ms clara las fases del proceso, el alcance
territorial de los proyectos priorizados y la obligacin de los presidentes regionales y de los

41

alcaldes de informar sobre el porcentaje del presupuesto institucional que se destinar a la

programacin participativa.

11.3 Experiencia de los Consejos de Concertacin Sectorial

Un aspecto novedoso, casi sin desarrollo en los marcos legales sobre la participacin, es la
creciente y espontnea constitucin de espacios institucionalizados y permanentes de
concertacin en reas especficas de polticas pblicas, entre el Gobierno Regional y la
Sociedad Civil. As, en un mapeo realizado en 17 mbitos regionales, se identific casi un
centenar de Mesas de concertacin, sectoriales y temticas, entre autoridades y grupos de la
sociedad civil. Este fenmeno constituye un aporte sustantivo a la redefinicin de las
relaciones entre Estado y sociedad y, si bien la articulacin de tales iniciativas con los CCL y
los CCR es una asignacin pendiente, su potencial en la construccin de una gestin
moderna y democrtica de las polticas pblicas resulta innegable.
Entre este tipo de Mesas, destacan los Consejos Participativos Regionales de Educacin
(COPARE) creados en el perodo 2002-2008 y que estn compuestos por una diversidad
importante de instituciones regionales pblicas y de la sociedad civil relacionadas al mbito
educativo. A la fecha 25 Gobiernos Regionales cuentan con este mecanismo y 18 tienen
incluso una resolucin que respalda formalmente su constitucin. Sin embargo, aun cuando la
mayora de los COPARE cuenta con una organizacin bsica, solo 40% dispone de una
comisin de vigilancia y 28% tiene una comisin responsable de la implementacin del
Proyecto Educativo Regional (PER).
De alguna manera, esta situacin se reproduce en los Consejos Regionales de Salud (CRS). Si
bien todos los Gobiernos Regionales cuentan con uno, este espacio ha ido retrocediendo en
trminos de calidad participativa. Para fortalecer las capacidades regionales en la
elaboracin e implementacin del Plan Regional Concertado de Salud (PRCS), el MINSA
ejecut en 2008 cinco consultoras en Puno, Cajamarca, Amazonas, Cusco y Apurmac,
dirigidas a apoyar la formulacin de polticas regionales de salud y a la elaboracin de sus
PRCS. A diciembre de 2008, tres de los Consejos Regionales de Salud se hallaban elaborando
polticas regionales de salud y otros tres mantenan planes regionales que no estaban
vigentes, mientras que los dems Gobiernos Regionales contaban con PRCS que se aplicaban
parcialmente para el desarrollo de los planes institucionales de los Gobiernos Regionales.

42

CAPTULO XII.
DESCENTRALIZACIN FISCAL

Ideas centrales del captulo

1. El MEF, al tener el rol rector de la poltica fiscal, ha establecido como lnea
estratgica mantener la neutralidad fiscal de la descentralizacin; ello implica la
aplicacin de reglas fiscales a los Gobiernos Regionales y Locales, alineadas a los
objetivos de poltica fiscal.
2. La descentralizacin peruana ha tenido como limitante la ausencia de una masa
crtica de funcionarios regionales y locales con entrenamiento para llevar a cabo los
diversos aspectos de la fiscalidad descentralizada. El presupuesto por resultados y
los programas presupuestarios estn jugando un rol determinante en la mejora de la
calidad del gasto sub-nacional.
3. Los Gobiernos Regionales y Locales en el marco de la normatividad vigentes han
venido recibiendo en forma anual transferencias directas de recursos, provenientes
del Canon, Regalas Mineras, Renta de Aduanas, FONCOR y FONCOMUN, entre otros;
cuya distribucin es realizada por la Secretara de Descentralizacin en base a los
indicadores fijados por el Ministerio de Economa y Finanzas.

43

Descentralizacin Fiscal
ElEjecutivo ha dado desde que se inici el proceso de descentralizacin, en el ao 2003, un
conjunto de medidas para organizar la transferencia de recursos para el ejercicio de las
competencias y funciones transferidas; las mismas que son concordantes con la primera
etapa de la descentralizacin fiscal, prevista en el D.L. N 955, Ley de Descentralizacin Fiscal.

12.1 Recursos presupuestales

Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Per son de dos tipos: a) los
recaudados directamente por dichos gobiernos, y b) aquellos recaudados por el gobierno
nacional y que son luego transferidos hacia los gobiernos subnacionales. Estos ltimos, a su
vez, se subdividen en dos categoras: i) los provenientes de los impuestos destinados a favor
de dichos gobiernos (como el canon proveniente de los recursos naturales o el impuesto de
promocin municipal), que pueden o no ser compartidos con el Gobierno Nacional, y ii) los
que provienen de los recursos ordinarios del tesoro pblico.
Aun cuando los gobiernos subnacionales en conjunto han duplicado sus presupuestos en los
ltimos cinco aos, este crecimiento no se basa en una mayor recaudacin de recursos
propios en las respectivas localidades, sino en una creciente transferencia de ingresos fiscales
del Gobierno Nacional. Mientras que en 2002 tales transferencias representaban el77% de los
ingresos presupuestarios de los Gobiernos Subnacionales, en 2006 estas llegaron al 86%. Esta
creciente dependencia de las transferencias del Gobierno Central no es muy saludable para
el proceso de descentralizacin y debera empezar a revertirse mediante la asignacin de
mayores recursos propios a los Gobiernos Regionales y Municipales.
Los Gobiernos Regionales no cuentan prcticamente con fuentes de recursos propios de
recaudacin directa, siendo que el 96% de sus ingresos provienen de transferencias. En
cambio, los Gobiernos Locales s cuentan con algunos recursos propios, tributarios y no
tributarios, y dependen relativamente menos del Gobierno Nacional, pero esta dependencia
es todava alta, ya que, en promedio, solo el 27% de sus ingresos provienen de recursos
propios, tales como el impuesto predial, el de alcabala y las tasas o derechos municipales por
concepto de licencias y servicios que prestan las municipalidades.

12.2 Enfoque estratgico del ente rector en descentralizacin fiscal

Siendo funcin del MEF dictar las polticas, normas y otros instrumentos normativosrelacionados
a la descentralizacin fiscal con el objetivo de propiciar la eficiencia asignativa y la equidad
distributiva y estabilidad macroeconmica, sus accionesdentro del proceso mismo, se
sustenta en tres aspectos fundamentales que caracterizan a la descentralizacin fiscal en el
pas.

a.

Mantener la neutralidad fiscal del proceso de descentralizacin

Aplicacin de reglas fiscales a los Gobiernos Regionales y Locales, alineadas a los objetivos de
poltica fiscal, adems de la aplicacin del principio el financiamiento sigue a la funcin, lo
que evita cualquier asignacin presupuestaria que no se vincule a la prestacin de algn
servicio pblico.

44

b. Fortalecer la institucionalidad sub-nacional con especial nfasis en la construccin de

capacidades de gestin fiscal y financiera
La descentralizacin fiscal requiere de instituciones sub-nacionales con capacidad de
gestionar sus finanzas de forma eficiente. La descentralizacin peruana ha tenido como
limitante la ausencia de una masa crtica de funcionarios regionales y locales con
entrenamiento para llevar a cabo los diversos aspectos de la fiscalidad descentralizada.

c. La descentralizacin fiscal como instrumento para la cohesin territorial

El actual esquema de las finanzas pblicas tiene tendencia hacia la generacin de
desequilibrios fiscales horizontales favoreciendo a las jurisdicciones donde se ubican
explotaciones de recursos naturales, lo que les da acceso a transferencias de canon, sobre
canon y regalas. En este escenario, la poltica pblica nacional establece mecanismos
compensatorios que amortigen las brechas en el acceso a recursos pblicos y
consecuentemente a las inversiones pblicas. Se espera que paulatinamente en la prxima
dcada estas diferencias marcadas desaparezcan.

12.3 Desafos para la Descentralizacin Fiscal

El MEF en su evaluacin de la descentralizacin fiscal concluye que la poltica fiscal requiere
que la atencin de temas prioritarios se enmarque en los aspectos siguientes:

Cuadro N 6. Hacia la descentralizacin fiscal

a) El aumento de la
recaudacin va los ingresos
locales

b)La mejora de la eficiencia y

eficacia del gasto regional y local

Mejora de la administracin de Es necesario que la PCM culmine

los impuestos municipales.
el proceso de delimitacin y
transferencia de las
Potenciar la recaudacin
responsabilidades de gasto entre
tributaria a nivel local para
niveles de gobierno.
mejorar la sostenibilidad fiscal.
Posteriormente se realizara el
Fortalecimiento institucional de
costeo de las funciones
los Gobiernos Locales urbanos
transferidas para una adecuada
(catastros y SAT).
provisin de servicios en el mbito
descentralizado.
Aplicar medidas de reforma
tributaria y de mejora
Monitorear que la implementacin
administrativa que permitan
del marco multianual del
incrementar los ingresos
presupuesto pblico subnacional se
tributarios de los Gobiernos
vincule a los Planes de Desarrollo.
Locales como: actualizacin de
los valores de determinacin del Reforzar el sistema de evaluacin
Impuesto Predial, en el caso del
del desempeo y los mecanismos
Impuesto Vehicular ampliar
de rendicin de cuentas a nivel
gradualmente la base tributaria,
regional y local.
entre otras.
Continuar con el proceso de
implementacin del enfoque del
presupuesto por resultados en la
formulacin del presupuesto de los
gobiernos subnacionales.

c) Mejora del desempeo de

las transferencias fiscales
Mejorar los mecanismos de
evaluacin del uso de
transferencias y reforzar la
rendicin de cuentas.

Evaluacin del sistema de

transferencias de recursos a los
Gobiernos Regionales y
Locales y de los mecanismos
de compensacin y
estabilizacin aplicados en los
ltimos aos.

Evaluacin del establecimiento

de fondos de estabilizacin, a
fin de disminuir la volatilidad de
los presupuestos subnacionales y mejorar la gestin
macroeconmica mediante una
estrategia anticclica.

Fuente: MEF.

45

GLOSARIO DE TRMINOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION*

Competencias Compartidas. Son aquellas competencias

en las que intervienen dos o ms niveles de gobierno, que
comparten fases sucesivas de los procesos implicados.
Competencias Delegables. Son aquellas que un nivel de
gobierno delega a otro de distinto nivel por mutuo acuerdo
y conforme al procedimiento establecido en la ley,
quedando el primero, obligado a abstenerse de tomar
decisiones sobre la materia o funcin delegada.
Convenio de Delegacin. Acuerdo suscrito para delegar
funciones y/o fondos, programas, proyectos, empresas y
activos, del gobierno nacional, asociados a las mismas, de
un nivel de gobierno a otro de menor jerarqua.
Competencias Exclusivas. Son aquellas competencias
cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva a cada
nivel de gobierno conforme a la Constitucin y las leyes.
stas sern positivas si son susceptibles de ser delegadas o
negativas si son privativas del rgano respectivo, es decir,
no solo exclusivas, sino tambin excluyentes.
Convenio de Gestin. Acuerdo suscrito entre la entidad
transferente y receptora , a efecto de acompaar
tcnicamente el ejercicio de las funciones y/o fondos,
programas, proyectos, empresas y activos, del Gobierno
Nacional, trasferidos , asociados a las mismas, para
garantizar una gestin por resultados , eficientes y eficaz.
Convenio Marco Intergubernamental. Acuerdo suscrito
entre la entidad transferente y receptora, que incluye
acciones de cooperacin, de colaboracin y de
coordinacin, a efecto de contribuir a la certificacin de
los Gobiernos Regionales y Locales para la transferencia
de funciones y/o fondos, programas, proyectos y empresas
y activos, del Gobierno Nacional, asociados a las mismas,
y de coadyuvar al mejor de las mismas.
Desconcentracin. Mecanismo por el cual una entidad
pblica atribuye parte de una competencia a sus rganos
dependientes, sin transferir autonoma en las decisiones.
Desarrollo de capacidades. Proceso de mejoramiento
continuo, permanente y progresivo de las capacidades y
los desempeos de los empleados y personas sujetas al
rgimen de CAS.

Descentralizacin fiscal. Dimensin del proceso de

descentralizacin que se desarrolla a partir de la
redistribucin de las responsabilidades de ingresos y gastos
entre los tres niveles de gobierno.
Efectivizacin. Es la cuarta y ltima etapa del proceso
simplificado de transferencia de funciones y de fondos,
programas, proyectos, empresas y activos, del Gobierno
nacional, asociados a las mismas, donde se formaliza dicha
transferencia.
Integracin Territorial. Acciones orientadas a la
asociatividad entre los Gobiernos Regionales y/o locales,
para el desarrollo sostenible y articulado de sus territorios
colindantes, en beneficio de sus poblaciones, involucra
procesos de gestin conjunta en Mancomunidades
Municipales y Juntas de Coordinacin Interregional, y en
la conformacin de nuevas circunscripciones territoriales
(regiones fusiones de distritos), entre otros.
Presupuesto Participativo. Proceso que fortalece las
relaciones Estado-Sociedad, mediante el cual definen las
prioridades sobre las acciones o proyectos de inversin a
implementar en el nivel de Gobierno Regional o Local, con
la participacin de la sociedad organizada, generando
compromisos de todos los agentes participantes para la
consecucin de los objetivos estratgicos.
Proceso de Gestin Descentralizada. Conjunto de
actividades intergubernamentales orientadas a garantizar la
gestin descentralizada de los servicios pblicos asociados
a las funciones sectoriales transferidas y las establecidas en
la matriz de delimitacin de competencias y asignacin de
funciones de los tres niveles de gobierno de cada sector.
Regin. Circunscripcin territorial resultante de la unin
de departamentos contiguos, integrados histrica, cultural
administrativa y econmicamente sobre la cual se organiza
el nivel de gobierno.
Regionalizacin. Proceso que comprende la formacin de
regiones a partir de la integracin de departamentos
contiguos a una regin creada, cambiando de
circunscripcin regional.

Descentralizacin administrativa. Dimensin del

proceso de descentralizacin que se desarrolla a partir de
la transferencia de competencias y funciones de un nivel
de gobierno a otro de menor jerarqua.

Relaciones de articulacin intergubernamental.

Relaciones de coordinacin, cooperacin y/o apoyo mutuo
que mantiene el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Regionales y Locales, dentro del ejercicio de su autonoma
y competencias propias, a efecto de articular el inters
nacional con los de los departamentos, regiones y
localidades.

Descentralizacin econmica. Dimensin del proceso de

des centralizacin que se desarrolla a partir de la
intervencin de la inversin pblica y privada en la
gestin pblica descentralizada de los servicios pblicos

Transferencias de funciones. Accin por la cual se

trasladan funciones de un nivel de gobierno a otro de
menor jerarqua, conforme a un Plan Anual de
Transferencia de Competencias sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales.

*Basado en Glosario de Trminos de la Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros.

46