El Gasto Público Social Venezolano - Sus Principales Características y Cambios Recientes Desde Una Perspectiva Comparada PDF

5/3/2016
Elgastopblicosocialvenezolano:susprincipalescaractersticasycambiosrecientesdesdeunaperspectivacomparada
CuadernosdelCendes
versinimpresaISSN10122508
CDCv.23n.63Caracasdic.2006
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Elgastopblicosocialvenezolano:susprincipales
caractersticasycambiosrecientesdesdeuna
perspectivacomparada*
CARLOSAPONTEBLANK
Resumen
Esteartculoexploraelcrecimientoyotroscambiosquehatenidoelgasto
pblico social venezolano en aos recientes: en 19992005 y, sobre todo,
en20042005,momentodemximaserogacionessocialesenlahistoriade
nuestras finanzas pblicas. Esa exploracin y las comparaciones histricas
y latinoamericanas que se presentan se apoyan en el desarrollo de unos
ejercicios de contabilizacin del gasto que complementan los que
tradicionalmente se han realizado alrededor del gasto social del gobierno
central. En especial, el recorrido histrico en torno a este asunto
contribuye a replantear algunas influyentes caracterizaciones sobre el
gasto (y el Estado) social venezolano(s) y, en particular, rebate la
representacin sobre su supuesta minimizacin neoliberal en los aos
noventa.
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PalabrasclaveGastopblico/Gastosocial/Polticasocial/Venezuela
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This paper addresses the evolution of the Venezuelan public social

expenditure between 1999 and 2005, specially the period 20042005 when the public expenditure reached a
peak.Regardingthecentralgovernmentpatternofexpenses,newexpenditureverificationisusedtoallowLatin
American comparisons in a way currently unknown. The historical perspective here adopted revisits the most
commoncharacterizationsoftheVenezuelanpublicexpenditureinregardtotheassumedneoliberalminimalist
conceptionprevailingduringthenineties.
KeywordsPublicexpenditure/Socialexpenditure/Socialpolicy/Venezuela
RECIBIDO:MAYO2006ACEPTADO:SEPTIEMBRE2006
Introduccin
Elgastopblicoesunapiezafundamentalparalosanlisissociopolticosdebidoasupotencialincidenciaenla
estructuracin y redefiniciones de los modelos de acumulacin y de hegemona. La volatilidad fiscal del
rentismovenezolanohacequelosperodosdeaugeylosmomentosdecrisisfinanciera,consussecuelas,sean
uncomponentefrecuentedelosprocesosdecambiopolticoydepolticas.
No hay, en todo caso, automatismos en esa relacin: ni el auge fiscal brinda un capital poltico inderrotable
(AccinDemocrtica/ADen1978,esunbuenejemplo)nilacrisissuponeunadebacle(lapopularidaddeJaime
Lusinchi y la victoria de AD en 1988 son otro buen ejemplo). Pero, lo que no parece factible es eludir la
influencia del gasto pblico en la comprensin de muchos de los procesos de conformacin de los rumbos del
pas
Para este escrito nos interesar destacar la gran relevancia analtica que ha vuelto a cobrar el gasto pblico
venezolano,desdemediadosdel2003enespecial,paraelestudiodelosajustesenlosmodelosdeacumulacin
yhegemona,enelmarcodelatransicinsociopolticanacionalasuntosdeprimordialintersparaelproyecto
deinvestigacinenelqueestintegradalapresenteindagacin(v.Cendes,2001).
Elgastopblicovenezolanopresentaunincrementomuysignificativodesdehacecasitresaos.Eseaumentolo
sita, para el 2004 y el 2005, en uno de sus niveles ms elevados en toda nuestra historia. El auge de una
poltica econmica acentuadamente estatista desde el 2003 se corresponde con ese contexto de crecientes y
elevadas capacidades financieras del Estado. Pero estas capacidades tambin abren un abanico de alternativas
de accin a las fuerzas predominantes en el Estado tanto para reforzar algunas de las vas tradicionales de
relacin con la poblacin como para explorar nuevos nexos, incluyendo los que puedan resultarle
clientelarmentemsfavorables.Yenestecircuito de relaciones cumplen un papel primordial la poltica y el
gastosociales.
Eigualmentesedaelcasodequeconelgastopblicosocial(GPS)delosaos20042006yanoslohablamos,
como con el gasto pblico en general, de uno de los niveles ms altos de erogaciones pblicas de nuestra
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http://www.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S101225082006000300005
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Eigualmentesedaelcasodequeconelgastopblicosocial(GPS)delosaos20042006yanoslohablamos,
como con el gasto pblico en general, de uno de los niveles ms altos de erogaciones pblicas de nuestra
historia,sinoquetratamosmuyprobablementeconelnivelmselevadodetaleserogacionessociales,taly
comoexplicaremosdespusparadarcuentadeestesignificativoepisodio.
Aunqueelvolumendelgastonoloestodo,nodejadetenersu peso para el anlisis, sobre todo cuando dicho
gasto se focaliza, con relativo acierto, en determinadas grupos poblacionales, independientemente de las
ineficiencias que puedan signar ese proceso. En definitiva, el capital financiero es una fuente potencial de
capitalpoltico.
Enestetrabajoacudimosaunaperspectivacomparadasobreelgastopblico,conlosantecedenteshistricos
por una parte y con las experiencias de otros pases latinoamericanos por la otra, atendiendo a la
potenciacin que ello ofrece al anlisis. Como hemos explicado en un estudio anterior (Aponte, 2005),
valoramos la comparacin histrica con algunos antecedentes relativamente remotos (fines de los aos
sesenta/comienzos de los setenta) porque la sobreabundancia de referencias a las finanzas pblicas de la
segunda mitad de los setenta/comienzos de los ochenta ha contribuido a generar interpretaciones deformadas
sobrelosvaloressupuestamenteregularesonormalesdenuestrogastopblicoyhacontribuidotambina
una vivaz fantasmagora sobre la vocacin neoliberal de las gestiones sociales de los noventa. Si en un vlido
ejercicio imaginativo omitimos los dorados aos 1974 a 1982, por anmalos, nos encontramos con una
marcada continuidad en el nivel de las finanzas pblicas entre 1973 y 19831984 hasta 1999, en medio de un
pas con un modelo de desarrollo tradicional que ha entrado en una persistente crisis, razn de fondo de sus
males.
Enelcasodeesteestudiohemosasumidotambin,amododeejerciciosistemtico,latareadereconstruirlos
registros en serie (19682005) de las finanzas estadales o federales venezolanas para el clculo de lo que
designamoscomogastosocialdelgobiernogeneralrestringido(GsGGr).Hemos optado por usar esos datos,
combinndolosconlosdelgastodelgobiernocentral,porqueenmediodelasimperfeccionesdelainformacin
conseguida sobre el gasto federal (de fuente OnapreOcepre) se logra, con su inclusin, un nivel de
representacinmuchomscompletoyapropiadosobreelgastopblicovenezolano.
A pesar de las probables inexactitudes de los registros sobre el gasto social del gobierno general, no tiene
sentidoseguirreproduciendobajoelpretextodeunadeformanteconfiabilidadelmanejotradicionaldelgasto
social del gobierno central, que subestima en cerca de un 20 por ciento los gastos sociales en que incurre
regularmenteelEstadovenezolano,proporcinquellegaasermselevadaanencamposcomoeldelasalud
oeldelavivienda.
Esperamos tener la oportunidad, en futuras exploraciones, de revisar otras fuentes de informacin para lograr
unareconstruccinmsapropiadaquelahastaahoralogradaenesasseriesfederales,conmirasareducirlas
imprecisionesqueacompaanaejercicioscomoelaquadelantado.
Este escrito sobre las caractersticas del GPS venezolano est organizado en tres partes: comenzamos con un
anlisis general del GPS venezolano, con nfasis en sus caractersticas ms recientes (19992005), entre las
que resalta el relevante papel adquirido por el gasto cuasifiscal en los ltimos aos en un segundo punto
abordamos la distribucin sectorial del GPS, complementndola con un breve abordaje de la significacin del
gasto destinado al enfrentamiento a la pobreza en un tercer punto desarrollamos una problematizacin global
delosefectosdelgastosocialvenezolano,conespecialreferenciaasusposiblesincidenciasredistributivasyen
materia de reduccin de la pobreza. En las consideraciones finales se resumen los principales hallazgos del
estudio.
Deseamossubrayarquelalecturafluidadeesteartculoseverampliamentefavorecidaporlarevisinprevia
dealgunosdelosconceptosdegastoquesonutilizadosenelmismoyquedetallamosenelrecuadroTiposde
gastosocial:definicionesyaclaratorias.Esaconceptualizacinponeenevidenciavariosdelosdesafosquese
planteanparalamedicindelgastosocialvenezolano:
lanecesidaddeincluirentodoloposible,ydemaneracadavezmayorymsconfiable, al gasto subnacional
en el anlisis del gasto pblico y social, asunto acerca del cual este artculo presenta avances parciales, como
losantescomentados
el reto de incorporar, en cuanto sea factible, el gran cmulo de gastos cuasifiscales orientados a lo social,
fuenteespecialmenterelevantedesdeel2003 en las finanzas pblicas venezolanas y acerca de la cual slo se
cuentaconestimacionesglobaleseimprecisasque,apesardeello,debenserincluidasenlosclculosparano
generarunagraveomisin,asuntoquetambinseilustraenestetrabajo
igualmente, sigue presente la tradicional y hasta ahora inevitable limitacin que supone estudiar las
erogaciones pblicas venezolanas con base en registros sobre el gasto social acordado cuando no con el
presupuestado, en contraste con el deseable uso del gasto ejecutado, tratndose de un problema de medicin
delgastoqueseharesueltoenotrospaseslatinoamericanos(v.Cepal,2005:116y127).
Apesarderestriccionescomolasimplicadasenlasanterioresmenciones,enesteestudiosehatrabajoconla
informacinmsconfiableycompletaalaquesepuedeaccederenserieshistricaslargasacercadelgastodel
gobiernogeneral(v.Anexo).
Insertarrecuadropp.8889
Elgastopblicosocialvenezolanoreciente(19992005)enperspectivacomparada
DurantelagestindelpresidenteHugoChvez,iniciadaen1999,elGPSmuestradiversas fluctuaciones, como
puedeverseenelgrfico1(p.sig.).Peroelcontrastedemayorrelevanciaencuantoalaserogacionessociales
se produce entre el subperodo 19992003 y el de 2004 en adelante. Esa subdivisin del GPS se asocia, de
hecho, con las dos fases que pueden distinguirse en la poltica social de esta gestin: 1999inicios del 2003
mediadosdel2003enadelante(v.alrespectoAponte,2006).
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El contraste en las erogaciones sociales, que justifica aquella subdivisin, no se percibe, sin embargo, si se
considera el gasto social del gobierno central (GsGC), tal y como se acostumbra hacer tradicionalmente en la
mayora de los anlisis del gasto pblico venezolano en el pas y en el exterior, como, por ejemplo, en los
valiososestudiosdelaCepal.
Tampocoesasubdivisinsepercibesisecalculaelgastosocialdelgobiernogeneralrestringido,agregndoleal
gasto social del gobierno central los gastos sociales que realizan los gobiernos estadales. Vistas segn esta
perspectiva,comopuedeconstatarseenelgrfico1,laserogacionessocialesdel2004y2005puedenestimarse
comobastanteparecidasalasdel2000y2001.
La subdivisin se aclara bsicamente cuando se introduce el gasto social cuasifiscal en los clculos, inclusin
que traducimos en lo que hemos designado como gasto social del sector pblico restringido (GsSPr). Aquel
gasto,apesardesusignificacinycuanta,hastaahoraslohasidoobjetodeestimacionesextraoficialesque
lositanenalrededordeun3,5porcientodelPIBparael2004yun4porcientoparael2005,yloidentifican
comoungastodestinadofundamentalmente,entalesaos,alasllamadasMisionesSociales.1
Enfin,elgrfico1esdeintersporvariasrazones,entrelasquedestacanlassiguientes:
Ejemplifica con claridad las diferencias entre los tipos de gasto social (GC, GGr y SPr) y la importancia de
considerar aquellos que agregan un mayor valor para tener una idea ms apropiada del alcance efectivo del
gastoquerealizaelEstadovenezolano.Ahorabien,estopuedetraducirseenlaconstruccindeserieshistricas
relativamentelargas(comolasdelgrfico2)enelcasodelosdosprimerostipos.Peronoocurreasconelque
hemosdesignadocomogastosocialdelsectorpblicorestringido(GsSPr)porseruncasobastantenovedosoy
atpicoennuestrahistoria.
Ahora, si consideramos el GsSPr como una representacin pertinente aunque inusual del gasto social y la
contrastamos con la que muestra el gasto socialdel gobierno general, que es el que puede considerarse como
el de ms altos recursos en nuestros registros fiscales tradicionales, vemos que el GPS del 2004 y del 2005
es,respectivamente,un13,2porcientoyun22,6porcientomayorqueeldelao2001,queeselquelessigue
en relacin con la cuanta de recursos que representa. En el grfico 2 podemos valorar lo que representa este
contrasteenunacomparacinhistricamsprolongada.
Comopuedeverseendichogrfico,enelperodo19682003,apenaselgastosocialdelGGrde1978yde1981
presentan una erogacin mayor que la del 2001, superndolo en un 6,3 por ciento y un 0,9 por ciento
respectivamente.Aunquesetratadedatosdeflactadosconunaobasedistintoaldelcontrastequerealizamos
enelgrfico1 con respecto a 2004 y 2005, la diferenciasustancialmentemayorqueestostienenconrespecto
al valor del 2001 (13,2 por ciento y 22,6 por ciento) nos permite estimar que muy probablemente2 el GPS del
2005,yluegoeldel2004,hansidolosmselevadosdetodanuestrahistoria.Estosaosabrenunperodode
abundancia en el gasto social que debe proseguir en el 2006 y posiblemente en aos posteriores, en tanto el
traicioneromanpetrolerolopermita.
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Complementariamente,podemosvisualizarenelgrfico3elpromedioanualdelgastorealporhabitante,yano
slo el social sino tambin el pblico total, del GC y del GG segn quinquenios de gestin. Esto nos permite
tener una perspectiva comparada sobre el gasto que han realizado los distintos gobiernos desde la primera
presidenciadeRafaelCalderahastaelprimerquinqueniodelagestindeChvez.
Sirevisamos,conbaseenelgrfico3,yanoeltradicionalcontrastedelgobiernocentralsinoelquenosbrinda
el gasto social del Gobierno general, podemos ver que el gasto que gener el gobierno del presidente Chvez
entre19992003podrasuperaraldelprimerperiododeCarlosAndrsPrezyaproximarsealdeLuisHerrera
Campns, al que tal vez tambin sobrepasara si pudiera calcularse y considerarse el gasto social municipal
(seguramentemayorpara19992003quepara19791983)yelgastocuasifiscalrealizadoenel2003,alqueno
hemosincluidoenelclculodeestegrficoparaevitarconfusionesinnecesarias.3
Lo cierto es que ese gasto social se realiza durante el perodo del presidente Chvez con base en un gasto
pblico total sustancialmente menor al de 19741982 aunque, es bueno aclararlo tambin, como parte de un
proceso histrico de creciente valoracin tendencial del gasto pblico social que, muy a despecho de ciertas
leyendassobrelasupuestaneoliberalizacindelapolticasocialvenezolana,venaproducindoseenlagestin
pblicavenezolanaenlosaosnoventa.
Elgrfico4evidenciacmoapesardeldescensoyposteriorletargo del gasto pblico total, entre 1984 y 1998
elgastosocialmantieneporcentajesdeparticipacinenelPIBsuperioresalosdelprimerperododeCaldera,y
en el caso de los segundos mandatos de Prez y de Caldera esos porcentajes son cercanos a los del primer
gobierno de Prez y al de Herrera Campns, con los que la comparacin en materia de GsGG muestra muchas
similitudes.TambinesinteresanteconstatarcmoelsegundogobiernodeCalderagastmsqueelsegundo
dePrezsiseconsideraelGsGG,locualsecontraponeconlavisintradicionalmentealimentadaporelestudio
del GsGC. Con ello tambin se podran reabrir debates desde nuevas perspectivas acerca de la efectividad o
eficienciacomparadadelgastosocialentredistintasgestionesgubernamentales.
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La referencia al grfico 4 nos permite insistir en que el gobierno del presidente Chvez incrementa
sustancialmentelaparticipacindelgastosocialenelPIByquecomopartedelaexpansindelGPTlaporcin
ms significativa de ese aumento se traduce en el incremento del gasto social. Como puede verse, el mismo
alcanzael1112porcientodelPIBsiseconsideraelGsGC,ysuperael15porcientodelPIBsiseconsiderael
GsGG.
Debemos subrayar que si agregamos a lo anterior los aportes de cerca de un 4 por ciento del PIB que
representa el gasto cuasifiscal para el 2004 y 2005, en estos aos probablemente el GsSPr supere el 19 por
ciento,situndoseentreloscasosdegastomuyaltoenAmricaLatina,talycomoseejemplificaenelgrfico
5.
Ese alto valor del gasto social en escala latinoamericana tambin puede ser ejemplificado mediante el gasto
socialrealporhabitante,aunque en este caso la comparacin es ms compleja y vale la pena situarse en una
perspectivahistricamayor,comosehaceenelgrfico6.
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Anteestegrfico,esoportunorecurriraunbalancedelaCepal,organismoqueestima,comopromediopara17
pases latinoamericanos, que ... el gasto pblico per cpita subi en alrededor del 58 por ciento en promedio
entre 19901991 y 20002001. De un promedio de 360 dlares (de 1997) per cpita al comienzo de la dcada
pasa540alfinaldelamisma(Sinz,2005:74).
ElaumentoqueseproduceenVenezuelaentre19901991y20002001esdeun27porcientosiseconsiderael
GsGC(de2.138a2.709bolvaresde1984)ydeun31porcientosiseconsideraelGsGGr(quepasade2.728a
3.576 bolvares de 1984). Como hemos visto, el posterior aumento (en bolvaresde1997)deunpocomsdel
20 por ciento del gasto entre 20002001 y 200420054 viene a completar un porcentaje de aumento cercano al
promediolatinoamericanodel58porciento,antescitado.
Como puede percibirse tambin a partir del grfico 6, el gasto social venezolano concentra su crecimiento de
1998 en adelante: se trata de uno de los poqusimos pases latinoamericanos que, para mediados de los
noventa,nohabaalcanzadoelgastosocialrealporhabitantequetenaacomienzosdelosochentagastoque
sloalcanzarcomoantesplanteamoshacia20042005. La comparacin entre pases es muy interesante en
esta perspectiva histrica: ya para 1990, Uruguay, Costa Rica y Colombia superaban su gasto social real por
habitante de 19801981 y, para 19941995, lo lograban tambin Chile, Mxico, Per y el promedio de las siete
nacionesobjetodecomparacin.
Es importante advertir que la indudable relevancia del aumento del GPS venezolano no puede, sin embargo,
considerarseexcepcionalenelmarco latinoamericano, aunque s tiene sus peculiaridades. Por ejemplo, es uno
de los incrementos ms acentuados entre pases de gasto medio o alto en Amrica Latina y tiene, adems, un
destino sectorial diferente al de muchos otros pases con este tipo de gasto, que orientan una gran porcin de
nuevosrecursoshacialaseguridadsocial.VeremosmsadelantequeestonoesloqueocurreenVenezuela.
Tambinesimportanterecordar(v.,paramsdetalles,Aponte,2005)queelaumentovenezolanoesunodelos
incrementos del GPS en Amrica Latina que ms se ha nutrido de un alza del gasto pblico, antes que
alimentarse de nuevos fondos derivados de un crecimiento de la economa5 o de un aumento sustancial de la
primaca del GPS en el GPT. Como puede verse en el grfico 7, esta ltima proporcin se incrementa, pero el
factordemspesoenelimportanteaumentodelgastosocialvenezolanoeselaumentodelgastopblico total.
Esto dota de una particular vulnerabilidad al gasto venezolano, fuertemente sujeto a las variaciones de los
ingresosfiscalespetroleros.
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Lavisinquenoshanproporcionadolasanterioresvariablessecomplementaconlaquenosbrindaelpromedio
anual de participacin del gasto social en el gasto pblico total, tratndose de otra buena herramienta para
rediscutir algunas de las caracterizaciones de la poltica social de los noventa, al constatarse el gradual y
sostenidoaumentodeeseporcentajedeparticipacindesde1989.
LadistribucindelGPSvenezolano,connfasisenladimensinsectorial
En esta segunda parte desarrollaremos bsicamente la descripcin de la distribucin sectorial del gasto social,
aunquetambinharemosunasmuybrevesmencionesasudistribucintransversal,enespecficoenlorelativo
algastodestinadoalenfrentamientoalapobreza.
EncuantoaladistribucinsectorialrecientedelGPSvenezolano,elgrficoanteriornosofreceunainteresante
panormica:
ElgastoeducativotieneunantidaprimacaenesteGPS,yesahasidounacaractersticapersistentedesdeal
menos los aos sesenta esa participacin predominante puede visualizarse tambin en el grfico 9 para el
perodo1984enadelante.6
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Por otro lado, hacia fines del segundo gobierno de Caldera (19961998 en especial) se evidencia una pugna
relativamente fuerte, para la definicin del segundo lugar en las prioridades del gasto social, entre cuatro
subsectores:salud,vivienda,seguridadsocialydesarrollosocial.
Durante el perodo del presidente Chvez, y en particular desde el 2001, esa pugna tiende a resolverse en
favordelaseguridadsocial.Debetomarseencuenta,sinembargo,queenestascuentasnoseestregistrando
la mayor parte de los recursos destinados a las llamadas Misiones Sociales, entre otros los de Barrio Adentro
que, en principio, seran clasificables como aportes al subsector de salud si se integraran esos recursos
probablementeseguiraabiertaladisputaporel2lugar,porlomenosdesdeel2004,entreelsectorsaludyel
deseguridadsocial.
Tambin el sector desarrollo social y participacin desciende su significacin jerrquica en el perodo
gubernamentaldelpresidenteChvez,tratndosedeunareduccinasociablealaredefinicindelosprogramas
deenfrentamientoalapobrezadelosnoventa,unapartedeloscualesseclasificabajoeserubro.Noobstante,
es posible que si se incluyen completamente los recursos destinados a las Misiones Sociales en futuros
procesamientossobrelosgastospblicos,pudieraaumentarsesignificativamentelaimportanciadeestesector,
quealigualqueeldesaludpodraestarsiendovctimadeunsubregistroacentuadodelaserogacionesquese
lepuedenatribuir,sobretododesdeel2004.7
El grfico 8 junto con el 9 evidencian cmo, desde 1999 en adelante, los aportes asignados a vivienda y
servicios conexos son los ms bajos desde 1984: esto no puede dejar de asociarse con la reciente crisis
habitacional,vinculadaconlaocupacindeinmueblesyconlacrisisdelosdamnificadosdedistintossectores,
enCaracasenespecial.
Elgrfico9amplalavisinquenosbrindasuprecedenteymuestracmosaludyviviendasehaban disputado
el 2 lugar entre 1984 y 1993, competencia que fue relevada, entre 1994 y 1998, por la pugna mltiple que
antes referimos y que tiende a resolverse a favor de la seguridad social, con las reservas que manifestamos
debidoalaomisindebuenapartedelasMisionesSocialesenestosprocesosclasificatorios.
Lo interesante de abrir el abanico a esta perspectiva histrica ms prolongada es que permite apreciar mucho
ms claramente la relativamente lenta pero persistente tendencia al crecimiento de la seguridad social,
tendencia que es factible detener pero que no es fcil revertir, a menos que futuras e imprevistas decisiones
normativas contravengan las protecciones ofrecidas por el Estado y la legislacin a los trabajadores del sector
formal(pblicooprivado).
Entodocasodebeinsistirseeneldilemaqueplantealaseguridadsocialalaactualgestingubernamentaly,en
general,laimportantedisyuntivaquerepresentaparaelfuturodelgastosocialvenezolano.Vimosenlaprimera
partequeVenezuelapuedesituarseentrelossietepaseslatinoamericanosdegastosocialalto,8especialmente
desdeelao2000ysobretodosiseconsideraelGsGGrmsqueelGsGC.Perosomosunodelospocospases
coneserangodegasto(conexcepcinde Panam y, por otras razones, de Costa Rica) que tiene una tan baja
cobertura de poblacin por parte del sistema de seguridad social y un tan reducido financiamiento de ese
sistema(v.grfico12,p.102).
Esto plantea distintos problemas, puesto que en un pas con el altsimo nivel de informalidad en el mercado
laboral que tiene Venezuela, la construccin de una seguridad social universal se encuentra fuertemente
obstaculizada, en tanto que la consolidacin de una seguridad social parcial, como la que se ha tenido hasta
ahora,destinadasloalostrabajadoresformales,planteaprobablesproblemasderegresividadcomparativaen
eldestinodelGPS.
Superada la coyuntura electoral del 2006 y la intensa fase de promocin de las Misiones Sociales(20032006),
en20072008puedeplantearseunnuevoespacioderediscusindelrumbodelgasto.Yestplenamenteabierto
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en20072008puedeplantearseunnuevoespacioderediscusindelrumbodelgasto.Yestplenamenteabierto
el problema de la seguridad social como asunto al que el Gobierno no ha afrontado ni clara ni decididamente,
comoloevidencialamoraconstitucionaleneldesarrollolegaldelossubsistemasdesaludydepensiones,que
son los ms crticos componentes del sistema de seguridad social. Brindarle fondos de manera prioritaria a
ste, puede significar que se limiten severamente los recursos para iniciativas de enfrentamiento a la pobreza
que, sin embargo, parecen resultar muy efectivas polticamente para el Gobierno (como lo han revelado las
Misiones Sociales desde el 2003) y que se corresponden ms (como sugieren Iranzo y Richter, 2005, as como
Ellner,2002:4041) con sus destinatarios predilectos: los pobres e informales ms que los trabajadores
asalariados. Para cerrar esta dimensin sectorial resulta muy ilustrativo referir la situacin comparativa de
Venezuelaconrespectoaotrospaseslatinoamericanosenlostressubsectoressocialesprincipales:educacin,
salud y seguridad social. Puede constatarse en los grficos 10, 11, 12 que slo en el caso de del sector
educacinelgastovenezolanosesitaentrelosmselevadosenescalalatinoamericana,entantoqueensalud
y en seguridad social se encuentra entre los ms bajos de los pases contemplados, la mayor parte de los
cualessonlosdegastoaltodeAmricaLatina(v.suidentificacinenlanota9).
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Estos contrastes en escala latinoamericana complementan la visin presentada anteriormente acerca de los
campossectorialesenpugnapresupuestaria,ytambinapuntanhacialacompetenciaporrecursosqueproviene
de los programas de enfrentamiento a la pobreza, que igualmente participan de esa lucha distributiva, aunque
muchosdeellostienenuncarctermultisectorialotransversal.9
Brevesnotassobreelgastoparaelenfrentamientoalapobreza
Afinesdelsiglopasadoydurantelosprimerosaosdelpresente,enAmricaLatina se produjo un perodo de
relativo y velado cuestionamiento a las polticas focalizadas y a los llamados programas sociales o de
proteccin social, a los que pareca culparse por los limitados resultados del combate contra la pobreza
durante los aos noventa (v. a este respecto lo apuntado ms adelante en La problematizacin sobre los
efectos del gasto social venezolano). Pero, con cierta rapidez se ha retomado una reflexin madura sobre la
combinabilidaddefocalizacinyuniversalismo,queyasehabapostuladoduranteesadcada.Estareflexinha
relegitimado la pertinencia que tiene ese polo selectivo de intervenciones pblicas sociales y se ha tendido a
reafirmarque,especialmenteenlospasesconaltosnivelesdepobreza,sloesacombinacinpuedeproducir
en plazos relativamente cortos el ejercicio de un universalismo efectivo e incluyente, que sustituya al
universalismoformalyexcluyentedelEstadosocialtradicional.
Tanto la Cepal (2006) como estudios venezolanos (Seijas y otros, 2003) tienden a evidenciar que los llamados
programas de proteccin social, adems de ser los que ms llegan a la poblacin ms pobre son
independientemente de posibles defectos de diseo o instrumentacin los que presentan una mayor
progresividadredistributiva.
Esto ltimo parece lgico, aunque en algn momento se pretendi divorciar la lucha por la reduccin de la
pobreza y la destinada a la disminucin de la desigualdad. La primera no es lo mismo que la segunda, pero
aquella coadyuva inevitablemente a realizar aportes progresivos en materia distributiva, aunque slo sea uno
delosfactoresqueparticipaeneljuegomultivariablequedefineelbalancefinaldelosnivelesdedesigualdad.
Aunquenospese,enestecamposiempreesbuenoconsiderarque,comodicePaulSamuelson,ladesigualdad
cambiaconunalentitudglacialysloconbuenasintencionesnoseconsigueabsolutamentenada(Samuelson,
1983:92).
Conrespectoalcasovenezolano,hanexistidodiversasimprecisionesinformativasacercadelgastodestinadoal
enfrentamiento a la pobreza, aunque ello es especialmente cierto antes de que se asumiera de manera
sistemtica la focalizacin, en 1989, como uno de los criterios prioritarios para la orientacin de las polticas
sociales venezolanas. Esas imprecisiones se han reforzado igualmente en fecha ms reciente, desde el 2004
sobre todo, en lo que respecta a los misteriosos registros sobre las Misiones Sociales. Pero en medio de sus
limitaciones,podemosrescataralgunosdatoscomolossiguientes:
NeritzaAlvaradodesarrolluncomplejointentodereconstruccindelgastopblicodestinadoalenfrentamiento
alapobrezaentre1979y1988y,enunejercicioquelallevhastaladesagregacindemuchasdelaspartidas
presupuestarias ministeriales, llega a la conclusin de que en ese perodo el gasto para enfrentar la pobreza
podaestimarse,segnelcriteriodeanlisisqueseadopte,enalrededordeun510porcientodelgastosocial
total(v.Alvarado,1993:84yss.).
Por su lado, Carlos Aponte y Moiss Carvallo (1999) presentan estimaciones acerca de los programas de
enfrentamiento a la pobreza de los aos noventa, de acuerdo con las cuales estos llegaron a representar un
mximodeun1520porcientodelgastosocialyunporcentajeanualtendencialde1,5porcientodelPIB,entre
1989y1998.
EncuantoalainformacinsobrelasMisionesSociales,estasiguesiendomuyimprecisaydispersadebidoala
variedad de fuentes de financiamiento formales y semiformales (cuasifiscales) de las que aquellas se nutren.
Sin embargo, queda en claro el elevado gasto que se destina desde el 2004 en particular a algunas de esas
Misiones y que queda plasmado en los 4,5 millardos de dlares (9,6 billones de bolvares) que anunci el
ministro de Finanzas como presupuesto estimado para doce de ellas, para el ao 2006 (v. El Nacional, 214
2006, p. A21 y El Universal, 2142006, pp. 11 y 21). Ese monto equivale a ms del 10 por ciento del
presupuestonacionaltotalprevistoparael2006(87billonesdebolvares)yrepresentaunestimadodeun3por
ciento del PIB, lo que significa que el gasto de esas doce misiones duplica el porcentaje asignado a los
programasdeenfrentamientoalapobrezaenlosaosnoventa,paranohablarporlosmomentosentrminos
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programasdeenfrentamientoalapobrezaenlosaosnoventa,paranohablarporlosmomentosentrminos
reales per cpita, lo que seguramente abultara las diferencias. Complementariamente, el viceministro de
Finanzasestimaquedesdeel2003lasMisioneshanobtenido12millardosdedlares,equivalentesaunos25,8
billonesdebolvares.
En unas estimaciones ms globales que las precedentes, el prof. Michael Penfold (del Instituto de Estudios
SuperioresdeAdministracin,IESA)estimaqueelconjuntodelgastoparalasMisionesenel2006podraserde
un 6 por ciento del PIB, lo que equivaldra a unos 17,5 billones de bolvares (El Nacional 2752006). Por otro
lado, Francisco Vivancos y Luis Zambrano han estimado que el slo aporte de Pdvsa a las Misiones en general
equivali al 3,2 por ciento del PIB en 2004 al 3,9 por ciento en 2005 y calculaban que sera el 4,2 por ciento
parael2006,loquesignificaunos4.000millonesdedlaresyunos9billonesdebolvares(v.ElMundo, 021
2006,p.7).TambinsereportquelaGerenciadeInvestigacinEconmicadelBancoMercantilestimque el
gastocuasifiscaldePdvsaparael2006serade5.000millonesdedlares,deloscuales3.000millonesseran
paralasMisiones(v.www.bancomercantil.com).Y,porsulado,elSantanderInvestmentcalculquelosgastos
dePdvsaparalasprincipalesMisionesSocialeshabrasidodel2,3porcientodelPIBenel2005yquellegara
al3,07porcientoen2006(v.www.bancodevenezuela.com).
Ahora,independientementedelascifrasquefinalmentepuedanconsolidarse,nocabedudadequelasMisiones
renen el financiamiento histricamente ms importante de los programas preferentemente dirigidos a la
poblacin en pobreza destino y propsito que antes sign a los programas de enfrentamiento a la pobreza
duranteelsegundoperododePrezyalosdelComponenteSocialdelaAgendaVenezueladuranteelsegundo
mandatodeCaldera.
Ese gran volumen de recursos destinados a las Misiones y a su poblacinobjetivo preferente debe ser
considerado en los anlisis sociopolticos, sobre todo si se valora el que esos recursos, en combinacin con el
carisma candidatural del presidente Chvez y con la debilidad comunicacional de la oposicin, fueron decisivos
paraofrecerlealoficialismounavictoriaenelrevocatoriopresidencialdeagostode2004.
Laproblematizacindelosefectosdelgastosocialvenezolano
Laproblematizacindelaeficacia,eficienciayefectividaddelgastosocialesunavetaimportantedereflexiny
confrontacin pblica en Venezuela, aunque frecuentemente sea manejada con asistematicidad y escasa
fundamentacin. En todo caso, se trata de un tipo de preocupacin primordial tambin en un entorno ms
universal y en particular en escala latinoamericana (v. al respecto, Cohen y Franco, 2005). En este trabajo
abordaremosdemaneraintroductoriaestaproblematizacinatravsdeunenfoqueglobalsobrelacuestinde
losefectosdelapolticayelgastosociales.
Los comportamientos de la distribucin del ingreso y de la pobreza son dos de los factores que ocasionan
mayores debates generales sobre los efectos y resultados de la poltica social.10 A esta se le atribuye,
generalmente con injusticia o desmesura, la capacidad de modificar sustancial y velozmente los valores
negativosquepuedanregistraraquellasvariables.
El problema reside en que, en especial en el caso de la distribucin del ingreso, hablamos de una
macrocategora social influida por una multiplicidad de factores: patrimonial (propiedad y acceso a activos y
capital financiero) econmico (pertenencia sectorial y geogrfica: influencias globales, nacionales y locales),
econmicosocial(mercadolaboralyremunerativo),demogrficoyeducativo,porcitarslolosmsrelevantes,
ningunodeloscualestiendeasufrirmodificacionesrepentinasensusvaloressustanciales.
La poltica social puede tener una participacin activa en el cambio normalmente gradual de algunos de esos
factores, cuyos aportes redistributivos progresivos no necesariamente compensan, sin embargo, la fuerza
regresivadeotros.11
En cuanto a la pobreza, esta podr ser afrontada por la poltica social de manera ms o menos decidida
dependiendodecmoseladefina.Siladefinicinremitealapobrezadeingresos,elreferenteprincipalpara
que pueda o no ser reducida lo brindar la poltica econmica, y slo en una segunda instancia influir la
polticasocial.12
Nohay,pues,razonesparaavalarafirmacionescomolasquemanifiestanqueelcrecimientodelapobrezaoel
empeoramiento de la distribucin del ingreso evidencian el fracaso de determinada poltica social. Mucho ms
frecuentemente evidencian el fracaso de determinada poltica econmica (o de la institucionalidad que la
maneja) y, en sociedades vulnerables como la nuestra, tambin pueden evidenciar el peso de cclicas crisis
macroeconmicasglobalizadasodetormentosashecatombespetroleras,conculpasmsdifusasysistmicas.
Sinembargo,aunqueseadviertaencontradelasexageraciones,nopuedesubestimarsetampocoelimportante
papel que pueden cumplir la poltica y el gasto sociales para afrontar la pobreza y para intentar mejorar la
distribucindelingreso.ComoplantealaCepal(2000:157):Elgastopblicosociales,sinduda,elinstrumento
ms importante por medio del cual el Estado influye sobre la distribucin del ingreso, particularmente en su
distribucin secundaria, a la vez que, a largo plazo, la mayor inversin en capital humano permite incidir en
algunosdelosfactoresestructuralesqueinfluyenensudistribucinprimaria.
Anenunabordajeglobalesimprescindibleconsiderarladiferencialidadsectorialdeesosefectosdistributivos.
Yelloseexplicaporque:
Losdistintosrenglonesdelgastopublicodifierenmuchoensuincidenciadistributiva (...) las asignaciones ms
progresivas es decir, aquellas cuyos beneficios se concentran en mayor proporcin en los hogares de bajos
ingresossonlasdestinadasaeducacinprimariaysecundariayasaludynutricin(...).Porsuparte,(...)los
gastosenseguridadsocialyeneducacinuniversitariasonlosmenosprogresivos,hechoquereflejalalimitada
cobertura de estos servicios en la regin. Los programas de vivienda social se encuentran en una situacin
intermedia. [Pero en todo caso, n.de r] en su conjunto el gasto social es altamente redistributivo (...)
particularmentesiseexcluyelaseguridadsocial(Ibd.,163).
EsimportanteagregarqueensuPanoramasocialmsrecientelaCepaldestacalaaltacargaredistributivadel
sector de asistencia social, asociado con los programas de enfrentamiento a la pobreza sector al que se
atribuyen capacidades de redistribucin progresiva tanto o ms altas que a la educacin oficial primaria (v.
Cepal,2005:162).
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Cepal,2005:162).
Por otro lado, es interesante apuntar que la Cepal subraya que sectores como el de la educacin secundaria,
que hace unos lustros no eran claramente progresivos, han pasado a serlo: esto evidenciara el grado de
progresividad marginal de todo tipo de gasto, a medida que se ampla la cobertura de sus servicios (Cepal,
2000:163).Estasencillaperofecundareflexinapuntahaciafuturasredefinicionesquepodranocurrirencasos
comoeldelaeducacinsuperior,enlamedidaenqueseensanchesucobertura.
LaCepalesjustificadamenteinsistenteencuantoaque:
Ensuconjunto,elgastosociallatinoamericanofuealtamenteredistributivoentodoslospases,particularmente
siseexcluyelaseguridadsocial.Enefecto,descontadaesta,loshogaresdemenoresingresosrecibenel28por
ciento de los recursos pblicos, en tanto que el 20 por ciento ms rico recibe slo el 12 por ciento de estos.
Tales diferencias quedan ms claramente de manifiesto cuando se comparan estas cifras con las de la
distribucin del ingreso primario de los hogares, esto es, el ingreso que no incluye las transferencias
monetariasdelEstadoyexcluyelosbeneficiosdelgastosocial(Cepal,2004:236).
Con respecto a ese ltimo clculo o registro, el Panorama social 2005 de la Cepal presenta unos datos
actualizados que indican que, para un promedio de diecisiete pases latinoamericanos (entre los que no se
cuenta a Venezuela), puede estimarse que el quintil ms pobre de los hogares recibe un 85 por ciento de
ingresoadicionalcomoresultadodelGPS,entantoqueelsiguientequintilrecibeun39porcientoadicional,el
terceroun26porciento,elcuartoun19porcientoyelquintilmsricoun9porciento.Cuandose excluye la
seguridad social del clculo, los dos quintiles extremos reciben respectivamente un 66 por ciento y un 3 por
cientodeingresoadicionalcomoresultadodelGPS(Cepal,2005:165).
Paraelcasovenezolano,Seijasyotros(2003)hanrealizadounvaliosoestudioquepermiteestableceralgunos
contrastesconlosdatosantesexpuestos(v.elcuadro10eneltrabajocitado).Porejemplo,paraVenezuelael
GPS (excluyendo seguridad social y vivienda)13 destina un 27 por ciento de sus recursos al quintil de menos
recursos (vs. un 28 por ciento en el promedio de la Cepal) en tanto que el quintil de ms recursos recibe un
10,4porciento(contrael12porcientodelaCepal).
Por otro lado, Seijas y otros (ob. cit.) reafirman que en Venezuela operan las tendencias predominantes en
Amrica Latina en cuanto al carcter redistributivo de la inversin social pblica, siendo particularmente
acentuada la progresividad en los llamados programas sociales asociados con el enfrentamiento a la pobreza
(en el caso de ese estudio, los de la Agenda Venezuela), seguidos por los de salud y luego, con algo menos
deprogresividad,porlosdeeducacin,vistoscomountodo.14
Es importante advertir que aunque el estudio que hemos comentado se refiere al ao 1997 y a los programas
sociales para entonces vigentes, todo hace suponer que las Misiones han sustituido con creces, desde el punto
de vista del volumen de financiamiento y de la cobertura de beneficiarios, el tipo de programas que como
hemos dicho han tenido una mayor progresividad redistributiva, destinndose preferentemente a las
poblaciones en situacin de pobreza. Ello no significa que la redistribucin del ingreso nacional haya mejorado
enlosaosrecientes,dadalavariedaddefactoresquelacondicionan15yalosquenosreferimosantes.
Consideracionesfinales
En este ensayo hemos revisado las caractersticas recientes del gasto pblico social venezolano, de 1999 en
adelante, contrastndolas con la evolucin que han tenido esas erogaciones en el pas desde 1968 y
comparndolasconalgunosrasgosbsicosdelGPSactualenAmricaLatina.
La indagacin sobre el GPS venezolano nos condujo a trabajar experimentalmente con una primera
aproximacinalaseriehistricadegastosestadalesofederalesde1968al2005ellonospermiticonstituirel
gasto social del gobierno general restringido para esos aos, base a su vez para estimar el gasto social del
sector pblico restringido del 2003 en adelante. En relacin con esos tipos de gasto, esperamos que resulten
satisfactorias las definiciones expuestas en el texto, y que los datos sean aproximaciones vlidas aunque sean
imprecisas.Comohemosplanteado,estimamosqueesmejorunaaproximacin imperfecta al gasto social real
completo, que una aproximacin ms confiable pero muy incompleta al mismo. Por supuesto que habr que
intentaravanzarenfuturosestudioshaciainformacionestodavamscompletasymsconfiables.
Entre las caractersticas del GPS durante el perodo del presidente Chvez destaca que el promedio anual del
GsGGr en el primer quinquenio de esa gestin (19992003) compite con el alcanzado en el primer periodo de
Prez y el mandato de Herrera Campns, aunque el marco de ese gasto, el gasto pblico total, sea
sustancialmente menor en el gobierno de Chvez. Los mencionados son, pues, los tres perodos
gubernamentales de ms alto gasto social real por habitante en toda nuestra historia. Pero si de rcords se
trata,esmsnotableanelcasodelosaos2004y2005:
Entrminosdegastorealporhabitante,elGsSPrdecadaunodeesosdosaossuperaelGPSde1978yelde
1981, que eran individualmente los de ms elevadas erogaciones sociales en la historia de nuestro gasto
pblico.
Adems, el GPS alcanza un valor de alrededor del 19 por ciento del PIB, lo que lositaentrelosnivelesms
altosenescalalatinoamericana.
Aellosesuma,porotrolado,aunqueenreferenciaalperodo19992005,quesehalogradoampliarelGsGGr
aunpromedioanualdel52porcientodelgastopblicototal.
Esto ultimo es expresin de un aumento complementario de importancia durante el perodo del presidente
Chvez, tratndose, sin embargo, de un incremento que vena acumulndose gradualmente en perodos
precedentes (los segundos de Prez y Caldera). Ese incremento gradual constituye uno de los argumentos que
erosiona la leyenda negra sobre el supuesto neoliberalismo de las gestiones sociales venezolanas en los aos
noventa.
Enmediodesuindudablerelevancia,elcrecimientorecientedelgastosocialvenezolanoesparecidoalquese
haproducidoenAmricaLatinaentre1990yel2003,conladiferenciadequeenVenezuelaesecrecimientose
haconcentradoenmenosaos(especialmenteentre19992005)queenelsubcontinenteengeneral.
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haconcentradoenmenosaos(especialmenteentre19992005)queenelsubcontinenteengeneral.
Porotraparte,enelcasovenezolanoeseincrementodelGPStambinencuentraunpuntodealtavulnerabilidad
en el hecho de que su fuente principal no haya sido el crecimiento de la economa, como en muchos de los
pases de Amrica Latina, sino el aumento del gasto pblico total, por va de ingresos petroleros
extraordinarios.
Hemos destacado que Venezuela alcanza estos elevados niveles de GPS en escala latinoamericana siendo uno
de los pases, de este rango de gasto, con ms baja cobertura e inversin en seguridad social. Aunque entre
1999 y el 2003 el incremento del gasto se destin a la educacin y a la seguridad social, desde el 2004 el
aumentomsintensosehadirigido,comprensiblementedicho sea de paso, hacia un conjunto programtico de
enfrentamientoalapobrezacomolasMisionesSociales.
Esa soterrada competencia por los recursos financieros pblicos hace presagiar probables dilemas
presupuestarios y pugnas distributivas en el futuro inmediato dentro del Estado social. Y ella puede hacerse
especialmente intensa entre la direccionalidad que privilegie a la seguridad social y la que atienda a los
programas de enfrentamiento a la pobreza, en un marco en el que en todo caso el predominio del sector
educacinnoparecequesepondrencuestin,almenosenelmedianoplazo.
Pero lo anterior tiene tambin importantes implicaciones en trminos de equidad del gasto social, puesto que
comohanevidenciadodistintosestudioslatinoamericanosyvenezolanos,losprogramasdeenfrentamientoala
pobreza son, en medio de sus frecuentes defectos, los que tienen una mayor carga redistributiva del ingreso,
junto con la educacin primaria, mientras que la educacin superior y la seguridad social son los de menor
progresividad,llegandoaserhastaregresivos.
Todoindicaqueenel2004y2005lasMisionesabsorbieronunosmontossumamenteelevadosquepodranser
redefinidos en el futuro prximo. En el 2007, superados los compromisos electorales, se plantea una nueva
oportunidad para que el pas revise sus prioridades sociales y para que se abra la oportunidad para elaborar
sistemticamenteunprogramanacionaldeenfrentamientoalapobreza.
Yesqueesimportantequelasaccionescontralapobrezacobrenunamayorefectividadymenosefectismo,sin
lo cual podra irse desprestigiando la focalizacin como principio, al no corresponderse los resultados con las
altas expectativas que se creen. Con excepciones como la de los Hogares y Multihogares de Cuidado Diario,
algo de esa decepcin ocurri con los nuevos programas sociales de los noventa. Y, con excepciones como
Barrio Adentro, las Misiones tambin han ido evidenciando carencias de funcionamiento bastante severas. Es
verdad que por su intermedio se estn haciendo transferencias monetarias a centenares de miles de
facilitadores y de beneficiarios pero los montos y la sostenibilidad de esas transferencias no se prestan a
prolongadosentusiasmos.
EsimportantepuesqueenVenezuelaseconsiderenatentamenterecomendacionescomolasiguiente:
Toda poltica de aumento del gasto social debe obedecer (...) a los principios de una sana poltica fiscal. Esto
significaquetalincrementotienequeestaradecuadamentefinanciadoyquedebeprivilegiarselareasignacin
de recursos pblicos al gasto social, dar prioridad a los renglones de mayor impacto distributivo y mejorar la
calidadyeficienciadedichogasto(Cepal,2000:161).
EsmucholoquefaltaparaqueenVenezuelaacompaemoslosincrementosdenuestrogastosocialconvarios
delosrazonablesatributosaquplanteados.
Ensuma,enesteiniciodesiglo,sehanprefiguradoimportantesynuevosepisodiosenlosqueelgastopblico
socialseguirinterviniendo,activayavecesparadjicamente,enlahistoriadenuestropas,prefiguracin que
esperamoshaberilustradoapropiadamenteenestaspginas.
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NOTAS:
* Este artculo forma parte del subproyecto Las transformaciones recientes de la poltica social y de la
ciudadana social en Venezuela, integrado en el proyecto de investigacin sobre Las redefiniciones recientes
de la democracia y la ciudadana en Venezuela que desarrolla el rea Sociopoltica del Cendes, con el apoyo
financiero parcial del Fonacit (subvencin NS12002420). El autor agradece los muy valiosos comentarios que
acerca de versiones preliminares de este texto realizaron el prof. Humberto Garca Larralde, el prof. Carlos
MascareoylosintegrantesdelreaSociopolticadelCendes.
1Vaseaesterespectoloqueapuntamoshaciaelfinaldelasegundapartedeestetrabajo,Ladistribucindel
GPS venezolano, con nfasis en la dimensin sectorial, cuando se trata brevemente el gasto destinado al
enfrentamientodelapobreza.
2MantenemosciertaprudenciaenlaafirmacinsobreestercordhistricodelGPSporquenuestraapreciacin
se basa en la contabilizacin del atpico y semimisterioso GsSPr, en el que se anan el impreciso gasto social
cuasifiscal y el debatible gasto social de las entidades federales, al ms tradicional y menos polmico registro
sobreelgastosocialdelGobiernocentral.Vaseloapuntadoenelrecuadroinicialaesterespecto.
3Ratificandoloplanteadoenlanotaanterior,usamoseneltextounaredaccinen trminos condicionales que
derivadelasdudassobreelgradodeprecisinyconfiabilidaddelosdatosconlosqueestamostrabajandoen
escalaregionalyenmateriaextrapresupuestaria/cuasifiscalenparticular.Sinembargo,lasinterpretacionesque
seincluyeneneltextosonexplicitadasporconsiderarlasgenricamenteacertadas.
4 Ms concretamente se trata de un aumento del 23,9 por ciento al comparar el GsGGr de 20002001 con el
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4 Ms concretamente se trata de un aumento del 23,9 por ciento al comparar el GsGGr de 20002001 con el
GsSPrde20042005.
5 En Venezuela el PIB por habitante del 2005 no alcanza an el valor que tena en 1998, es decir que en
trminospercpitalaeconomanohacrecidoentre1998y2005.
6Tradicionalmente,desdelosaossesenta,elGPStendaaclasificarseentressubsectores:educacin,saludy
vivienda y servicios conexos. En 1979 se abre el subsector desarrollo social y participacin (DS), y en 1984
se aaden los tres otros subsectores de seguridad social (SS), comunicacin y cultura, y ciencia y
tecnologa, con los que se completa la clasificacin sectorial de OnapreOcepre que an est vigente para el
GPS.
7 Algo parecido ocurre con el sector educacin y las Misiones Educativas (Robinson, Ribas y Sucre) que, en
principio, se registraran en dicho sector, si bien en este caso lo que ocurrira es una reafirmacin de su
primacaintersectorial,lacualyaresultadestacadaenlascuentassinestecomplemento.
8JuntoconArgentina,Uruguay,Panam,CostaRica,BrasilyChile.
9 Aunque esto qued sugerido en la primera parte del artculo, no queramos dejar de destacar que el gasto
estadalyelmunicipal(quenohemoscubiertoenestetrabajo)tienensuspropiasparticularidadesentrminos
dedistribucinsectorial.Enestecasoelnfasisdelasgobernacionessedirigeprioritariamentehacialasaludy,
luegohacialaviviendaydesarrollourbanoyserviciosconexos,entantoquelaeducacinocupauntercerpero
importante lugar (v. los datos en el grfico 8 y en el cuadro 2 del Anexo) y un nada deleznable volumen de
erogaciones que se corresponden con el hecho, frecuentemente olvidado, de que los gobiernos federales
manejan cerca del 30 por ciento de la matrcula de educacin bsica del pas. En el caso de los municipios,
comoloilustranlosdatosqueincorporaenlosltimosaoslaOnapreenlaExposicindeMotivosdelaLeyde
Presupuesto,elpredominiosectorialresidemuyampliamenteenlaserogacionesenvivienda,desarrollourbano
yserviciosconexos.Resultatilexplicitarestosrecordatoriosconmirasafuturasampliacionesyrevisionesde
losdatossobreelGPSvenezolano.
10LaCepal(2004:101)destacaquelarelacinentrepobrezaydistribucindelingresonoestotalmenteclara,
yquetampocolamejoradeambaspuedesersiempreencaradademanerasimultnea.Perotambinescierto
que no tienen que crearse falsas disyuntivas. Una poltica de enfrentamiento a la pobreza, adecuadamente
focalizada,tieneimplicacionesredistributivasdecarcterprogresivo,aunquenopuedaporsmismagarantizar
que se produzca una redistribucin del ingreso nacional como conjunto. Es importante apuntar que el gasto
social no agota en s mismo el anlisis de incidencia fiscal este requiere del estudio de las implicaciones
redistributivasdelosesquemastributarios,entreotroscomplementosbsicos.
11 Chile es un ejemplo notable de un pas que ha logrado desarrollar una poltica social de un modo
reconocidamente eficiente y con un grado de focalizacin comparativamente elevado, cuyo estilo de desarrollo
ha propiciado el crecimiento de la economa formal (a diferencia de otros procesos econmicos globalizados).
Sinembargo,peseatodoeso,elcomportamientodeladistribucindelingresosehahechomsregresivoen
principio por una combinacin escasamente gobernable de factores econmicos y econmicosociales, en
particular, y tambin porque los avances sociales de los sectores ms necesitados no impiden avances
comparativamenteanmayoresdelossectorespudientes,porej.enmateriascomolaseducativas.
12 En algunos casos excepcionales, una poltica masiva de transferencias a particulares puede tener alguna
influencia en la reduccin de la pobreza de ingresos (por vas compensatorias como los incentivos y becas de
lasMisionesSocialesoanteriormentepormediodelaBecaAlimentaria).Sinembargo,elalcancedeesetipo
de ayudas tiende a ser limitado y/o su duracin pasajera, en tanto que lo fundamental de los ingresos de la
poblacinseresuelveporvadelmercadolaboralremunerativo.Porotrolado,silapobrezasedefine,porej.,
conbaseenlasnecesidadesbsicasinsatisfechas,lapolticasocialpuedeincidirmssignificativamenteyenun
plazorelativamentemscortoenrelacinconfactorescomoelporcentajedeniosqueasistealaescuelayel
porcentaje de acceso a servicios domiciliarios pero sigue sin poder influir en gran medida en los factores
demogrficos(tamaodelhogaryhacinamiento)odemoeconmicos(razndedependencia).
13 Explican Seijas y otros (ob. cit., p. 50) que las partidas que se toman en cuenta para determinar su
incidencia en la distribucin del ingreso [para eseestudio, n.de r] son las que aparecen bien representadas en
la Encuesta de Presupuestos Familiares de 1997: educacin pblica, salud pblica y programas sociales
focalizados.
14 El estudio en cuestin no lleg a diferenciar entre subsectores educativos pero, seguramente, llegara a la
misma conclusin de diversos anlisis venezolanos y latinoamericanos que sostienen que la educacin pblica
primaria y secundaria tiene un impacto redistributivo progresivo, en tanto que la educacin superior tiende a
tenerincidenciasregresivas(v.enespecial,Navarro,1998.
15 La Cepal no registra mejoras significativas del Gini que es el ndice ms reconocido de concentracin del
ingreso para Venezuela en los aos recientes. En 1990 el ndice era de 0,471 y desmejora hasta un 0,507 en
1997,paraestabilizarseensuvalorentre1999(0,498)yel2002(0,500)(v.Cepal,2005:337).
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Av.Never,EdificioFUNDAVAC,ColinasdeBelloMonte.Caracas
upcendes@reacciun.ve
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El Gasto Público Social Venezolano - Sus Principales Características y Cambios Recientes Desde Una Perspectiva Comparada PDF

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5/3/2016

This paper addresses the evolution of the Venezuelan public social

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