DEMOCRACIA REPRESENTATIVA VERSUS

AUTOCRACIA REPRESENTATIVA

Valentn Paniagua Corazao

Profesor de Derecho Constitucional
Pontificia Universidad Catlica del Per

INTRODUCCIN.

Es por todos conocido que en nuestro pas nunca se

ha gestado, real y efectivamente, una democracia
en la que exista un verdadero control del poder, a
travs de un Congreso independiente y conciente de
su labor fiscalizadora; de instituciones democrticas slidas y, sobre todo, de un pueblo que crea en la
democracia verdadera, y no acepte falsas imitaciones.
En este artculo, el autor reconoce concretamente
que en nuestro pas no ha existido una democracia
representativa genuina, sino la llamada" autocracia
representativa", aunque, en realidad, esto no sea
ms que un contrasentido. Consecuentemente, procede a analizar de manera exhaustiva las diferencias entre la democracia verdadera, y aquellos denominados "cesarismos", contrarios a la libertad y
el desarrollo democrtico de un pas, para luego
concentrarse en el caso peruano.

Autocracia y democracia han sido los polos entre los

que ha oscilado, pendular y dramticamente, nuestra vida constitucional. Durante ciento veintitrs de
los ciento setenta y cinco aos de vida independiente, el Per ha soportado autocracias de distinta
ndole frente a espordicas y efmeras "vacaciones
democrticas" que, en conjunto, suman escasos 49
aos. Slo en este siglo, el Per logr la proeza
histrica de mantener el rgimen democrtico durante 11 aos continuados (1980-1992): casi tanto
como el "oncenio" de Legua (1919-1930) y apenas
un ao menos que el regimen castrense que usurp
el poder en 1968. La persistencia de las autocracias
en el Per se explica perfectamente.
Autocracia y democracia encarnan, en realidad, el
perenne choque entre la idea del "gobierno fuerte",
sobreponindose, casi siempre, a la "idea de la libertad". En parte, porgue nos ha faltado -segn lo ha
1
recordado Basadre - la "sensualidad de los derechos" y, en parte, porque el reclamo de orden es,
tradicionalmente, mucho ms perentorio y exigente
que la demanda de libertad. En ese contexto, autoridad ha sido siempre sinnimo de "mano dura" o
"capacidad de mando", entendidas como aptitud y
disposicin para usar la fuerza y la coaccin, razonablemente o no, a fin de imponer el "orden". Tal
2
mentalidad, tpica de los militarismos y de vastos
sectores populares, se expres muy grficamente en

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283

ia L>,lgenua que ld tsLtdtl2tvn de Luitd il)llW.\'"' l d_

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La autocracia itelle, pue.,, v1eja y sohJu rau~ en u
Pnu y, naturalmente, resueltos aunque no siempre
abiertos defensores. La democracia, en cambio, ha
sido vctima del odio estratgico de los extremistas
de derecha (aliada y beneficiaria regularmente de
los militansmos) y de izquierda (que us de sus
instituciones para "acumular tuerzas" y para
socctbarla, tdeolgtG1 y polticamente). Adems, ha
padeudo tguaimente el embate de sus aparente::.
partidarios, que siembran ei desaliento y el escepticismo juzgando, sumariamtnte, las breves expe
ricnuas cun::.tituGuuales, no a ld lu Je li1 teaildad,
sitll.' de la~;; u tapia:, tit:Iocrtlc ..lb y, nc.~l.t.ta:-"~ . ,~;.t,~,
J 10 qut i::lolmio cmt:-.tdera S lb lab ....", piiJDk'::><IS
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seria tolO una LicuH Jd Ig1u.~It IFifse,,lct~IVu,

precisamente por desnatu1ah.zau1 , iahlilcau0n
de la representactn popular, por detonaturauLaoun
de las instituciones de control y equil;rio coustJtucional, o por adulteracin de esas mismas blJl-Jciones en la estructura o en ei disl'o cottstii ucom,
Lulno acnnh~f3::' en la \.~lln~-t:tu~. J~.!:t dt~ i...,~J,~,

1.- DElviOCRAClA Y AUTOCRACiA:

TKI\-H~OS ANTiTTICOS.
La Ltis'r:.bu,rcr,
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det ccr,tro[ c:l

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t.; -,,rlS tf:.:nic;~, (~'0n:lpt>h'n' i;,, co \l ... ,;rn,_,:ta,

persu.J.ct{x"., ~~ concertctCll v.:-_1rSttS ( o;.tr e in " i ~r. ?C
scin) distinguen -sgn loUPW''"''"''Ti- pJ
constitucionalismo de l?! anto<:roci~ Fsta e<. -comn

Francisco Garda Calferpn.~

Cit :. So~ideri ?p-~~~l'O
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gobierno democrtico, por la oligarqLa, Todo lo demS ,no es
luta11 e itt<"alizables''i~'Un
socilogo italiano, Mosca,ha demostrado que el gobierno de toda
_ u 1<~ e ~a obra deul'a mlni.~r:;; ~<i:n.ht<;~t..: y({'''' ('-la
es una ley inflexible, producida poda desigualdad deloshombrellypor la lenta difere:,ctadn social'- (_349); ' Hay 'P'' for.-nar un
1

dice Sartori- "el contrario exacto", la contradiccin

misma de la democracia, la que repugna el poder
personalizado y no admite que nadie pueda
autoproclamarse gobernante o detentar el poder
irrevocablemente. Es, a su juicio, un axioma democrtico que el poder del hombre sobre el hombre
slo pueda ser concedido por otros hombres y nicamente sobre la base de su revocabilidad. Democracia, as, es el sistema en el que nadie puede
in vestirse a s mismo con el poder de gobernar. La
autocracia, en cambio, es precisamente arrogarse el
poder por propio y exclusivo arbitrio. De all, el
indisputable prestigio de la democracia.
La voluntad popular que venci, en su da, a la
legitimacin de origen divino, se ha convertido,
despus de la cada del muro de Berln -esto es, de la
liquidacin histrica del comunismo- en "el nico
principio" de legitimacin del poder. Ha fulminado, por fin a todos sus enemigos. Subsisten -segn el
mismo Sartori- slo las acechanzas de la espada, de
la fuerza, de la sinrazn, de la arbitrariedad. De all
que todos intenten vestirse con sus apariencias. La
autocracia representativa sera una expresin de ese
tpico intento de falsificacin o simulacin de formas democrticas.

11.- AUTOCRACIA Y REPRESENTACIN

POPULAR: INCOMPATIBLES.
Autocracia y representacin popular son tambin
incompatibles. La representacin presupone una
delegacin, una eleccin, una designacin o, cuando menos, una cooptacin: en suma, una relacin
institucionalizada que rie con cualquier frmula
de autodesignacin o de poder personalizado. Por
ello mismo, la autocracia intenta embozarse siempre detrs de algunas formas de poder representativo (caudillismo), o identificarse con imgenes histricas que han prestigiado el ejercicio autocrtico
del poder (vg. cesarismo o bonapartismo). Toda
precaucin frente a ese intento de falsificacin, es
poca. Por ello mismo, es preciso establecer sus rasgos tpicos y caractersticos.
El cesarismo o caudillaje popular es -segn Snchez
Agesta- uno de los cinco principios de legitimacin
o fundamentos del poder. Naturalmente, del poder
personalizado o in di vid ualizado. Es, en cierto modo,
el poder carismtico de que hablara Max Weber. Sin
embargo, no todo caudillismo, y por ende, no todo
caudillo es, necesariamente, autocrtico. Lo prueban los insospechables afanes democrticos de Domingo Elas, Manuel Pardo y Nicols de Pirola, en
el siglo pasado, o, en el presente, los de Fernando
Belande. Todos ellos se empearon en afirmar
nuestro sistema democrtico y lucharon, infructuosamente, por lograrlo.

El" cesarismo emprico", por oposicin a las" dictaduras ideolgicas", es, segn G. Burdeau, una forma de autoritarismo, hurfana de otra inspiracin
o propsito que no sean los apetitos o aspiraciones
de su animador o beneficiario. Es un tpico
autoritarismo que rechaza el valor de la libertad y
menosprecia la dignidad de las personas y, naturalmente, repudia la ilustracin y la inteligencia. Su
ms conspicua expresin podra ser el cesarismo
que Laureano Vallenilla Lanz, con indudable abuso
del idioma, apod "democrtico" para cohonestar
las dictaduras primitivas so pretexto de su vocacin
y eficacia organizadora frente a la indisciplina de los
pueblos latinoamericanos.
"Cesarismo burocratico" llam VctorAndrs
Belande al rgimen peruano, es decir, al absolutismo presidencial. Era su rasgo definitorio: el uso del
poder para eliminar la fiscalizacin del Congreso y
para enfeudar al arbitrio presidencial, las fuerzas
econmicas y sociales, todo ello merced a un
irracional trastrueque de funciones entre Ejecutivo
y Legislativo, de exoneraciones y beneficios econmicos y de burocratizacin de las clases medias. Esa
caracterizacin distingua el caudillismo mesinico
del siglo pasado, fundado exclusivamente, en el
respado popular (vg. Castilla Vivanco, Elas, Pardo,
Pirola) de los regmenes cesaristas que, despus de
la Guerra de Chile contra el Per, nacieron y se
sostuvieron por obra de un inocultable entendimiento con la plutocracia costea, la burocracia
militar y el caciquismo parlamentario. Ese
"cesarismo burocrtico" "es una tpica degeneracin del rgimen representativo. Ms an. Es su
negacin.
Garca Caldern atribuye al historiador portugus
J.P. Oliveira Martins ("Historia de la Civilizacin
Ibrica", 1901) la autora del concepto de" cesarismo
democrtico". Entendase ste como la igualdad
lograda en la sociedad estamental de la colonia,
merced al sometimiento de todos bajo la autoridad
de un monarca teocrtico y absolutista. As se satisfaca el orgulloso individualismo espaol y se garantizaba el orden bajo una autoridad paternalista
capaz de poner freno a la arbitrariedad. Ese sentimiento de igualdad bajo un autcrata, favoreci, de
un lado, el inmovilismo econmico y social y afirm, de otro, el poder de los caudillos que protagonizaron la emancipacin. Esta, como es sabido, no
fue obra colectiva ni de instituciones. Fue proeza de
hombres providenciales, a diferencia de las revoluciones inglesa y norteamericana en las que instituciones tradicionales de carcter aristocrtico (Lores
espirituales y terrenales), o de origen democrtico
(ex. colonias inglesas), condujeron los respectivos
procesos dndoles, desde su inicio, firmeza y estabi-

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lidad. La inexistencia de instituciones de intermediacin y de participacin en el ejercicio del poder

acentuaron, entre nosotros, el carcter personalista
del proceso de emancipacin y de la posterior organizacin de nuestra democracia. En todo caso, la
igualdad bajo el caudillo, implicaba la renuncia a la
libertad, el triunfo de la autoridad sobre la libertad
y del absolutismo personal sobre la soberana popular. El cesarismo as sirvi slo para perpetuar el
colonialismo bajo formas republicanas.
El historiador venezolano, Laureano Vallenilla Lanz
("El cesarismo democrtico", 1920) crea que el caudillo, "dictador necesario", haba sido "la nica
fuerza de conservacin social" que salv a las democracias de la anarqua, merced "a su carcter representativo" y a su capacidad para imponerse sobre
los egosmos rivales. La tesis pretenda cohonestar
las dictaduras de Vicente Gmez y las que, por
entonces, opriman al continente (Estrada Cabrera,
Legua, etc). Tal cesarismo, democrtico por plebeyo encarna, idealmente, en alguien que proviene
"de abajo", del pueblo. No es, pues, Csar el aristcrata Bolvar. Lo es, a plenitud el llanero Pez. Sin
embargo, el Libertador inspira el sistema poltico y
define sus rasgos fundamentales. Su Constitucin
Vitalicia es el modelo para perpetuar en el poder al
"gendarme necesario" o a la "dictadura organizadora" que Jos Santos Chocano preconizaba en un
breve opsculo titulado precisamente "Las dictaduras organizadoras" (1922).
El Cesarismo plebiscitario o bonapartismo, prototipo de la autocracia moderna, segn Loewenstein,
es "el dominio autoritario pero disfrazado de Estado constitucional democrtico". La legitimacin
popular, inesquivable despus de la revolucin,
hizo que Napolen sometiera sus tres Constituciones (1800, 1802 y 1804) a sendos plebiscitos y que
creara una ficcin de representacin popular a travs de tres Cmaras distintas (Cuerpo Legislativo,
Tribunado, Senado) que le permitan asegurar su
hegemona sobre el sistema. Ese rgimen origin el
"neopresidencialismo" de Napolen III y el de las
autocracias tradicionales de Amrica Latina en los
que" todos los rganos del poder estn estrictamente sometidos al Jefe del Estado".
En el cesarismo napolenico hall Bolvar las ideas
esenciales de la Constitucin Vitalicia (eleccin restringida, tricameralidad, Jefe de Estado y de gobierno vitalicios y con derecho a designar sucesor, centralizacin y concentracin dentro de la unidad del
Estado) y hasta el procedimiento de su sancin: a
travs de los Colegios Electorales. Y es que el plebiscito ha sido siempre el arma predilecta del poder
personal o individualizado. Con l, segn Burdeau,

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286

que cita a Alain, el sufragio" perece por aclamacin"

y es contrario a la democracia, porque es una renuncia anticipada a la soberana y al derecho de control.
No es casual pues que Legua recurriera a l so
pretexto de reformar la Constitucin de 1860.
En conclusin, el examen precedente revela que
cualesquiera que sean las formas o procedimientos
que use el" cesarismo", no puede dejar de ser lo que
en esencia es: una forma de poder personalizado
incompatible con la representacin democrtica. Y
es que el cesarismo es -como lo define con todo
acierto la Real Academia de la Lengua- "un sistema
de gobierno en el cual una sola persona asume y
ejerce los poderes pblicos".

111.- AUTOCRACIA REPRESENTATIVA:

DESNATURALIZACIN DE LA
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA .
La autocracia pretendidamente representativa no
es ni puede resultar, pues, sino de la desnaturalizacin o degeneracin de la representacin popular. Si aquello acontece es obvio que se produce una
transformacin cualitativa que despoja al rgimen
de todo carcter genuinamente representativo. As
parecen probarlo las diferentes formas de
desnaturalizacin que sufren, por cierto, slo las
democracias dbiles e insuficientes.

1.- Desnaturalizacin de la representacin

popular por falta de verdad y libertad
electorales.
Eran sin duda autocracias con apariencia representativa, las nacidas de elecciones sin verdad ni libertad y en las que el arbitrio del Congreso suplantaba
la voluntad popular. As aconteci, casi regularmente, tanto cuando la eleccin corresponda a los
Colegios electorales que, a su turno, deban elegirse
por sufragio prcticamente universal (1823-1896)
como cuando se restringi el voto a los alfabetos y se
estableci el sufragio pblico, directo y en doble
cdula (1896-1931). Ni la creacin de la Junta Electoral Nacional ni la intervencin de la Corte Suprema
(1912-916) lograron extirpar el fraude o impedir que
el Congreso siguiera siendo el gran elector hasta
1931.
En ambas etapas, era cierto -como deca Manuel
Vicente Villarn- que los votos adornaban al candidato pero no eran indispensables para su eleccin.
Desde luego que algunos de aquellos procesos,
coincidieron con grandes corrientes de opinin nacional (1872, 1895) o con genuinos liderazgos que el
Congreso tampoco poda desconocer sin riesgo. En
todo caso, detrs de aparentes procesos electorales,

se embozaban regmenes que haban nacido de

"imposiciones". Eran naturalmente tpicos
"cesarismos burocrticos" en que el gobierno de
turno aseguraba su sucesin, adems de su propia
mayora, merced a la renovacin parcial del Congreso. Tales regmenes difcilmente podran considerarse genuinamente representativos aunque simularan rganos, instituciones y procedimientos
aparentemente democrticos.
2.- Falsificacin de la voluntad popular y
sometimiento de las instituciones constitucionales al arbitrio presidencial.
Las viciosas costumbres polticas que legitimaron el
fraude electoral, se degeneraron, aun ms, en el
presente siglo. Dos mecanismos sirvieron a ese fin:
la adulteracin desembozada de las elecciones y la
posibilidad de interdiccin legal de ciertos sectores
polticos y, con ellos, la de los adversarios del gobierno de turno a travs de draconianas e inconstitucionales leyes de excepcin.
Legua, que intentara, en su primera administracin, las "ubicaciones" (distribucin concertada de
las representaciones parlamentarias entre todos los
partidos) sustituy, en 1919, la" designacin" por la
eleccin. Con ese objeto, restableci la Ley de Elecciones Polticas de 1861 que permita imponer los
resultados a travs del control de las Comisiones de
Credenciales del Congreso. Y fue a partir de Legua
que el Per admiti, sin mayores escrpulos, la
interdiccin legal no slo de actividades y conductas, inobjetablemente lcitas, sino la ms abierta y
desembozada persecusin de partidos o ciudadanos por razn de sus ideas imponindoles, de hecho, una capts dminutio que impeda su participacin en la vida poltica del pas. Es~ rgimen que
sobrevivi a Legua se agudiz, lamentablemente, a
su cada.
La Constitucin de 1933 despojaba de todo derecho
poltico a los militantes de partidos de organizacin
6
internacional (artculo 53). Las leyes de excepcin ,
dictadas para darle cumplimiento, no slo tipificaban
como delitos actos polticos perfectamente lcitos

(difusin o prdica de ideas, crtica a los gobernantes, organizacin de partidos, etc) sino que entregaban el juzgamiento de tales conductas y de otros
actos ilcitos ya al Poder Ejecutivo, ya a las autoridades polticas y desde luego, a Cortes Marciales con
procedimientos, efectivamente, sumarios. Ese rgimen de excepcin rigi, casi ininterrumpidamente,
entre enero de 1932 y julio de 1945 (leyes 7479 y
8505) y entre 1948 y 1956 (Decreto Ley 11049 o Ley
de Seguridad Interior). Aunque sin llegar a tales
extremos, no fue distinta la situacin de algunos
partidos (vg. Accin Popular) durante la primera
"fase" del rgimen castrense entre 1968 y 1977.
Por cierto que los regmenes de excepcin permitieron falsificar instituciones de apariencia constitucional y simular su funcionamiento. Le gua, Benavides
7
y Odra designaron, sin embozo alguno, a los integrantes del Congreso para los perodos de 1919-30.
1939-45 y 1950-56. De all su docilidad frente al
Ejecutivo y, naturalmente, la desaparicin de toda
fiscalizacin y control. Es obvio que tales regmenes
no eran ni podran ser representativos, sino de la
voluntad omnmoda del autcrata de turno.
3.- Degeneracin de las instituciones democrticas
por desnaturalizacin de las instituciones de
control del poder.
Hay quienes pretenden que son autocracias representativas tambin las democracias en que se atena o desaparece la fiscalizacin porque un mismo
partido asume el control del Ejecutivo y el Congreso
o porque se produce una abierta discrepancia entre
el gobierno y las grandes corrientes de opinin
popular como consecuencia de cambios de posicin, ya de uno, o de otro, o de ambos a la vez. Las
dos tesis- generalmente esgrimidas por los partidarios encubiertos de las autocracias- pierden de vista
los papeles que corresponden a la mayora y la
minora y al gobernante frente a los gobernados.
Las democracias que, como ha dicho Revel, mueren
de debilidad, requieren tambin de estabilidad. A
diferencia de las autocracias, slo pueden hallarla
en el respaldo mayoritario del Congreso. Esa nece-

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sidad no rie con la fiscalizacin, que es la funcin

y el privilegio de las minoras de oposicin. Su
eficacia depender de la existencia e idoneidad de
instituciones y mecanismos que la Constituicin
debe arbitrar. Tal es la tradicin occidental que se ha
institucionalizado en las democracias ms longevas
del mundo merced a la disciplina de voto impuesta,
por lo general, en los partidos polticos, situacin
que algunos consideran una inevitable limitacin
que la realidad impone a la democracia. Y as, del
mismo modo que no cabe que las mayoras se
sumen a la oposicin, no es admisible que sta
intente gobernar. Cuando tal acontece, el rgimen
sencillamente quiebra. As lo han demostrado, con
evidencia incontestable, las desafortunadas experiencias de 1945-48 y 1963-68. Por todo ello es, sin
duda, exagerado, considerar como autocracias regmenes en los que existe, con todas las imperfecciones imaginables, la posibilidad de oposicin y libertad para ejecitarla.
Las democracias deben gobernar, en lo posible, en
consonancia con las grandes corrientes de opinin
popular. Esa permeabilidad, sin embargo, no debe
convertirlas en simples cajas de resonancia o
en juguete de las cambiantes tendencias del
sentir popular, lo que sera populismo fcil. Es
obvio que sus divergencias con ese sentir pueden
crear problemas de gobernabilidad e incluso de
legitimidad. Sin embargo, ese hecho no llega a configurar, necesariamente, una autocracia. Depende,
desde luego, de la coyuntura especfica e incluso
hasta del sistema electoral y de partidos vigente. El
sistema mayoritario, a diferencia del proporcional,
favorece la fidelidad del representante con su electorado, en tanto que ese vinculo es ms estrecho con
el partido en el sistema proprocional. En todo caso,
8
esa discordancia no crea una autocracia . Una
autocracia presupone o un inocultable origen
antidemocrtico o una adulteracin total de los
mecanismos de equilibrio y control de modo tal que
se produzca una inevitable concentracin y centralizacin del poder que elimine las posibilidades de
cualquier fiscalizacin.

perversos que, lejos de impedir, facilitan su concentracin y centralizacin. La Constitucin de 1993dictada en verdad para permitir la reeleccin de
Fujimori- ha consagrado, en realidad, un cesarismo
autocrtico. Un rgimen en el que el Presidente,
convertido en rbitro del sistema poltico, puede
ejercer hegemona inconstestable sobre todas sus
instituciones como consecuencia de :
1) El debilitamiento de la autonoma funcional del
Congreso y su subordinacin al Poder Ejecutivo. Todo ello por obra de la limitacin de sus
atribuciones legislativas, la ficcin del voto de
investidura del Consejo de Ministros y, sobre
todo, por la "penalizacin" de su ms caracterstica funcin de control poltico mediante la disolucin.
2) La concentracin y centralizacin del poder del
Estado por el debilitamiento general de las instituciones constitucionales autnomas y, de manera especialsima, de los rganos de descentralizacin regional y local.
3) El robustecimiento del poder personal del Presidente mediante la doble vuelta electoral, la reeleccin inmediata, la inviolabilidad jurdica y
poltica y su conversin en rbitro del sistema lo
que le permite despedir libremente al Gabinete y
crear las condiciones para someter al Congreso
mediante la ficcin del voto de investidura, la
amenaza de su disolucin y la ficcin del arbitraje popular.
(i) El debilitamiento del Congreso.

4.- Desnaturalizacin de las instituciones y de

los mecanismos de control y equilibrio en el
diseo constitucional.

El Congreso ha sufrido grave menoscabo. En el

plano legislativo lo prueban: el reconocimiento de la legislacin de urgencia como una suerte de
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legislacin delegada , la extensin, verdaderamente sorprendente, de la iniciativa en la formacin de las leyes, su forzado sometimiento
al Ministerio de Economa y Finanzas para otorgar
beneficios o exoneraciones tributarias, la prdida del monopolio del derecho de gracia y de
la competencia para aprobar Tratados y Convenios
Internacionales y su exclusin en el otorgamiento
de grados y ascensos militares as como en la
ratificacin de Embajadores o Ministros Plenipotenciarios.

La Constitucin, que es una norma de reparto,

prefigura la forma de ejercicio del poder y, naturalmente, impide su control si consagra mecanismos

No es menor su debilitamiento en el plano poltico.

Adems de haber perdido la facultad de autoconvocarse o de provocar su convocatoria en legis-

" La legislacin deur~;ent:ia e$

caduca. Entre.no;sotro:,

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latura extraordinaria, el Congreso ha quedado sometido al arbitrio del Ejecutivo por virtud de dos
ficciones: la pretendida investidura del Consejo de
Ministros por el Congreso, y los votos de censura y
los votos negativos de confianza. No cabe "investir"
a quienes ya juraron y ejercen funciones ministeriales y pueden ser libremente removidos por el Presidente. Tampoco cabe aprobar, en rigor, una poltica
que el Presidente puede modificar con absoluta
prescindencia del Congreso. Este, de otra parte,
carece de autonoma para rehusar confianza o censurar, sencillamente, porque son actos polticamente punibles, ya que legitiman al Ejecutivo para disolver al Congreso. De ese modo, se han convertido en
el arma ms eficaz para someterlo al arbitrio presidencial. Tal el efecto de la amenaza de disolucin,
desatinada innovacin introducida, lamentablemente, en la Carta de 1979.
(ii) El debilitamiento de la autonoma de las
instituciones constitucionales y de los rganos
de gobierno descentralizado.

Todas las instituciones constitucionales autnomas

han sufrido grave merma en su independencia por
diversas razones. Dos botones de muestra: el llama10
do Sistema Electoral (dividido en tres instituciones, dos de las cuales estn subordinadas, inexplicablemente, al Consejo Nacional de la Magistratura) y
el Tribunal Constitucional (designado ntegramente por el Congreso). Ambos casos son patticos. En
realidad, el debilitamiento de esas y otras instituciones constitucionales, favorece la hegemona del Ejecutivo y hace ilusorio el control de sus actos. A todo
ello se ha sumado, desde luego, la desercin de
responsabilidades de los personeros de algunos
otros entes. El caso ms lamentable es, por cierto, el
del Ministerio Pblico .
No menos significativo es el caso de los Gobiernos
Regionales y Locales que el llamado CCD pretendi
sustituir por Intendencias anlogas a las consagradas en la Constitucin chilena de Pinochet. La presin de la opinin popular logr la subsistencia de
Regiones y Municipalidades, desde luego con atribuciones muy limitadas y enfrentadas a un Gobierno que ha asumido la administracin regional so
pretexto de la transicin y que intenta avasallar a las
Municipalidades recortando, da por da, las competencias, funciones y actividades que le son inherentes. La razn de su hostilidad es obvia. Su existencia y funcionamiento rie con la lgica del
cesarismo, que es incompatible con la descentralizacin del poder.

(iii) El cesarismo autocrtico o el rgimen de

absolutismo presidencial.

El absolutismo presidencial se ha robustecido, casi

insensiblemente, desde la Constitucin de 1920. La
Carta de 1979 que racionaliz, con acierto, el poder
del Congreso, acentu los rasgos del regimen personal mediante el "ballotage" y la disolucin del Congreso. La Carta de 1993 lo ha llevado a la ms
absoluta irracionalidad con la reeleccin presidencial; la conversin del Presidente en rbitro del
sistema poltico; la consagracin definitiva de su
inviolabilidad jurdica y poltica; y la ficcin del
arbitraje popular, como seuelo para legitimar la
disolucin del Congreso.
El "ballotage", tpico del semi-presidencialismo legitima polticamente al Presidente de Francia como
rbitro de un sistema poltico en el que el Jefe de
Gobierno nace y se sostiene por voluntad de la
Asamblea Nacional. La eleccin popular del Presidente por mayora superior al tercio, basta para
legitimarlo all donde hay-como deca Villarn- "un
Presidente fuerte y un Gabinete dbil", porque el
Presidente es Jefe del Estado y del Gobierno y
porque el Congreso que puede derribar Ministros
no puede sostenerlos ni imponerlos. La segunda
vuelta electoral, de este modo, plebiscita a quien no
obtiene la mayora electoral y crea una engaosa
sensacin de respaldo poltico que, por lo dems, es
efmero, porque no se refleja siquiera en la composicin del Congreso. Es as una pieza decorativa que
resulta perniciosa porque acenta los rasgos del
rgimen personal.
La disolucin de la Asamblea, frmula destinada a
resolver situaciones lmite de discrepancia entre el
Gobierno y la Asamblea es, en el Per, la "sancin"
que la Constitucin impone al Congreso que censura o rehusa confianza a dos Consejos de Ministros.
No es, pues, un medio para lograr el arbitraje popular. Es el mecanismo que permite al Presidente, Jefe
de Gobierno, inamovible en su cargo, despedir a un
Congreso incmodo o indcil. Ms an, es el pretexto que legitima la instauracin de una dictadura
constitucional que puede prolongarse hasta por
cuatro meses, lapso durante el cual el Presidente
puede no slo "legislar" mediante decretos de urgencia, sino administrar, sin fiscalizacin alguna,
desde que la Comisin Permanente (rgano
fantasmal que sobrevive a la disolucin del Congreso) slo tiene competencia para registrar los actos
presidenciales. Ms grave an, si, no obstante la
convocatoria, no se llevaran a cabo las elecciones, la

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sancin es levsima. El Congreso disuelto reasume

sus funciones y el Consejo de Ministros es destituido -obviamente si se halla en funciones- y sus miembros inhabilitados. De ese modo, la disolucin y el
arbitraje popular son meras ficciones que, a la corta
o a la larga, sirven tan slo para robustecer el absolutismo presidencial.
Nadie duda que la reeleccin presidencial inmediata fue la razn determinante del movimiento sedicioso de 1992 y de la reforma constitucional de 1993.
Los efectos corruptores que esa institucin posee,
de manera especial en los estados unitarios, quedaron al desnudo en el proceso electoral de 1995.
Adems de la intromisin escandalosa e impune de
las Fuerzas Armadas y Policiales y de la utilizacin
de todos los medios del Estado en favor de Fujimori.
el JNE careci de la solvencia e imparcialidad suficientes para garantizar la transparencia del proceso.
Es difcil, si no imposible, competir con un Presidente-candidato. La reeleccin inmediata es, sin duda,
inconveniente. La Comisin Villarn, en 1931, esgrimi argumentos incontestables, aun ahora, contra esta perniciosa institucin que, desde luego, al
alentar el continuismo personal, es un factor generador de autocracia tanto como de corrupcin pblica y privada.
La Constitucin de 1993 ha convertido al Presidente
en rbitro del sistema poltico. No slo puede
imponer su voluntad al Congreso y arrancarle votos
de confianza para el Gabinete, sino que puede provocar, ad lbitunz, su disolucin del mismo modo que
puede despedir libremente al Consejo de Ministros.
La censura -deca la misma Comisin Villarn- "le
quita Ministros, pero no lo priva del derecho de
reemplazarlos como quiera".
Con pretexto del voto de investidura, el Presidente,
en realidad, impone su poltica al Congreso. Rehusarle confianza implica el riesgo de disolucin. Pero
ese mismo riesgo desalienta cualquier intento de
censurar al Consejo de Ministros. De este modo,
somete a frreo control al Congreso e impide que
ste ejercite con autonoma la fiscalizacin que le
corresponde. De esta manera, el Presidente que
determina o influye decisivamente en la conducta
del Congreso y maneja a su arbitrio el Consejo de
Ministros, es, sin duda, el rbitro del sistema poltico sin controles, balances o equilibrios.

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El Presidente, por fin, es inviolable polticamente.

Los Ministros responden por los actos presidenciales que refrendan o acuerdan en Consejo. Por esa
misma razn, es tambin inviolable jurdicamente,
ya que no responde por los delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones y por las infracciones de
la Constitucin en que incurra. El Presidente, en la
prctica, slo puede ser acusado, durante y despus de su mandato, por los delitos exceptuados
(traicin a la patria; impedir elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales,
disolver el Congreso e impedir la reunin o funcionamiento del JNE o de los otros rganos del llamado Sistema Electoral). Inimputable por delitos de
funcin, goza adems del privilegio de la dilacin
procesal para el juzgamiento de los delitos comunes en que incurra, salvo que se declare la vacancia
de la Presidencia por incapacidad moral, incapacidad que, segn la Carta de 1993, debe ser "absoluta". La inimputablidad del Presidente, es decir su
inviolabilidad, alienta la arbitrariedad y rie con
los ms elementales principios ticos, fomentando
as la autocracia.

CONCLUSIN
Todas las instituciones descritas configuran, sin
duda, un regimen de personalizacin del poder.
Frente a llas no bastan los controles y balances
diseados tanto para el presidencialismo como para
el parlamentarismo. El problema reside en que la
Constitucin -cuya funcin primordial es distribuir
y controlar el poder - se ha convertido en nuestro
caso en un medio para legitimar su concentracin. Y
as, marchando a contrapelo del constitucionalismo,
lejos de racionalizar, hace an ms arbitrario su
ejercicio. Tal re gimen, reido con la libertad, difcilmente podra ser representativo, an cuando sus
rganos y agentes hubieran sido designados por el
pueblo. La degeneracin de sus rasgos no puede
disimular lo que en esencia, es o puede llegar a ser:
una genuina autocracia casi sin apariencias democrticas. Frente a ella, la democracia, con todos sus
defectos y debilidades, tiene una ventaja indudable.
A pesar de sus deficiencias, deja abierto el camino
para que la libertad impere sobre un poder sujeto a
la razn. La autocracia es, en cambio, el imperio
simple y neto del poder, al margen de la razn y a
pesar de la libertad. Por eso mismo, nunca puede ser
representativa.