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ESCOLA SUPERIOR DOM HELDER CMARA ESDHC

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

Clarice Rogrio de Castro

RESERVA LEGAL: Proteo indispensvel ou interveno estatal indevida?

Belo Horizonte
2015

Clarice Rogrio de Castro

RESERVA LEGAL: Proteo indispensvel ou interveno estatal

indevida?

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Direito, da Escola Superior Dom

Helder Cmara, como requisito parcial para a
obteno do ttulo de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. lcio Nacur Rezende

Belo Horizonte
2015

C355r

CASTRO, Clarice Rogrio de.

Reserva legal: proteo indispensvel ou interveno
estatal indevida? / Clarice Rogrio de Castro. Belo
Horizonte, 2015.
94 f.
Dissertao (Mestrado) Escola Superior Dom Helder
Cmara.
Orientador: Prof. Dr. lcio Nacur Rezende.
Referncias: f. 89 94
1. Direito a propriedade. 2. Meio ambiente. 3, Reserva
legal. I. Rezende, lcio Nacur. II. Ttulo.

349.6(043.3)
Bibliotecrio responsvel: Anderson Roberto de Rezende CRB6 - 3094

ESCOLA SUPERIOR DOM HELDER CMARA ESDHC

Clarice Rogrio de Castro

RESERVA LEGAL: Proteo indispensvel ou interveno estatal

indevida?
Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Direito, da Escola Superior Dom
Helder Cmara, como requisito parcial para a
obteno do ttulo de Mestre em Direito.

Aprovada em: __/__/__

______________________________________________________________
Orientador: Prof. Dr. lcio Nacur Rezende
______________________________________________________________
Professor Membro: Prof. Dr. Jos Cludio Junqueira Ribeiro
______________________________________________________________
Professor Membro: Prof. Dr. Clvis Eduardo Malinverni da Silveira
______________________________________________________________
Professor Suplente: Prof. Dr. Kiwonghi Bizawu
Nota: ____
Belo Horizonte
2015

Ao meu pai, Luciano, meu primeiro e eterno amor,

por sempre acreditar em mim e por tornar este sonho
possvel.
minha me, Laura, exemplo de mulher, pelas
oraes, carinho e incentivo.
Ao Gustavo, grande companheiro e amor da minha
vida, com quem almejo passar o resto dos meus dias,
pelo apoio incondicional, pacincia e pelas horas
subtradas do nosso convvio.

AGRADECIMENTOS

Deus, pelo dom da vida.

Carinna, minha melhor amiga e maior incentivadora, pelas ajudas constantes, pelos
ensinamentos e por estar sempre presente quando eu mais precisava.

Ao Professor Doutor lcio Nacur Rezende, pelo conhecimento e pela valiosa orientao.

A todos os meus professores do Mestrado em Direito Ambiental e Desenvolvimento

Sustentvel da Escola Superior Dom Helder Cmara, pelo inestimvel aprendizado que me foi
proporcionado.

Estamos diante de um momento crtico na histria

da Terra, numa poca em que a humanidade deve
escolher o seu futuro. medida que o mundo tornase cada vez mais interdependente e frgil, o futuro
enfrenta ao mesmo tempo, grandes perigos e
grandes promessas. Para seguir adiante, devemos
reconhecer que, no meio de uma magnfica
diversidade de culturas e formas de vida, somos uma
famlia humana e uma comunidade terrestre com um
destino comum. Devemos somar foras para gerar
uma sociedade sustentvel global baseada no
respeito pela natureza, nos direitos humanos
universais, na justia econmica e numa cultura da
paz. Para chegar a este propsito, imperativo que,
ns,

os

povos

da Terra,

declaremos

nossa

responsabilidade uns para com os outros, com a

grande comunidade da vida, e com as futuras
geraes.
(COIMBRA, vila. O outro lado do meio ambiente.
Campinas: Millennium, 2002. 453 p.)

RESUMO

O objetivo do presente trabalho discutir a questo da instituio das reas ambientalmente

protegidas nos imveis particulares, em especial, as Reservas Legais, em face do direito de
propriedade, sua real necessidade e seus efeitos negativos, principalmente na esfera
econmica do proprietrio, advindos da sua obrigatoriedade. Na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988, o direito de propriedade, insculpido como direito fundamental
no art. 5, caput e inciso XXII, j no mais absoluto. Ao seu lado coexistem outros direitos,
tambm fundamentais, que lhe impem limites, dentre eles, a funo social da propriedade
(art. 5, XXIII, CRFB/88) e o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
(art. 225 CRFB/88). Nesse contexto, o conceito de que parte de propriedade privada
deveria ser mantida intocada, inicialmente institudo pela revogada Lei n. 4771/1965, foi
alterado por diversas leis e at por medidas provisrias, buscando conciliar o desenvolvimento
econmico com a proteo de tais reas. Tem-se como Reserva Legal a rea do imvel rural,
varivel de acordo com o bioma em que se insere a propriedade, que deve ser coberta por
vegetao natural e que pode ser explorada com o manejo florestal sustentvel. Trata-se de
uma das diversas modalidades de interveno estatal imposta genericamente a todos os
proprietrios rurais, que no os impede de explorar economicamente a rea sob interveno,
desde que respeitados os limites e restries impostos pela Lei. Ocorre que a Reserva
Florestal Legal, ao longo dos anos, tornou-se um pesado encargo para os proprietrios rurais,
que so obrigados, alm de arcar integralmente com o custo da preservao ambiental, a
sofrer com as limitaes ao direito de propriedade, uma vez que so impedidos de explorar
seus imveis livremente, comprometendo-se a preservar a floresta que ali se encontra, sem
nenhuma forma de compensao financeira ou de qualquer espcie pelo Estado. Parte do seu
direito de propriedade sacrificado em nome de um benefcio coletivo maior. Se os
ambientalistas defendem a sua preservao, o setor produtivo reclama que se trata de
intromisso indevida do Estado sobre a propriedade privada, pois diminui a competitividade
da agricultura e a capacidade do pas de produzir mais alimentos. Procurou-se, ento,
investigar, por meio de ampla pesquisa bibliogrfica (normas, teoria e jurisprudncia), se o
instituto da Reserva Legal, tal como se verifica hodiernamente, mesmo instrumento
fundamental na busca da compatibilizao entre desenvolvimento econmico e preservao
ambiental, garantindo que se cumpra o preceito institudo no caput do art. 225 da Constituio

da Repblica Federativa do Brasil de 1988, ou se trata de interveno estatal indevida, haja

vista as limitaes sofridas pelo proprietrio em seu direito de propriedade, direito esse
esculpido como fundamental, nos termos do art. 5, inciso XXII da mencionada CRFB/88. Por
fim, conclui-se que o instituto da Reserva Legal caracteriza-se como limitao administrativa
que efetivamente restringe o direito de propriedade do particular. Vale ressaltar, todavia, que
a Reserva Legal pode ser considerada uma ferramenta importante para a consolidao do
almejado desenvolvimento sustentvel, coadunando-se, portanto, com o ditame constitucional
de conservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras
geraes que se impe a todos, Estado e cidados. Por essa razo, o proprietrio rural, que
arca com todos os custos da preservao ambiental, deve ser compensado seja atravs da
concesso de uma indenizao ou de outra forma de incentivo econmico que possa
minimizar o impacto sofrido.

Palavras-chaves: Direito de Propriedade. Meio Ambiente. Reserva Legal. Interveno

Estatal. Limitao Administrativa. Compensao Financeira.

10

ABSTRACT

The purpose of this paper is to discuss the issue of the imposition of environmentally
protected areas on private properties, in particular the legal reserves in face of property rights,
their real need and its negative effects, especially in the economic sphere owner, resulting
from its obligation. In the Constitution of 1988, the right to property as a fundamental right
sculpted in art. 5th, item XXII, is no longer absolute. Coexist beside her other duties, also
fundamental, that imposes limits on it, among them, the social function of property (article.
5th, XXIII, CRFB/ 88) and the right of everyone to an ecologically balanced environment (art.
225 CRFB/ 88). In this context, the concept that part of private property should be kept
untouched, first introduced in the repealed Law No. 4771/1965, was amended by several laws
and even provisional measures, seeking to reconcile economic development with protection of
such areas. Legal Reserve is the area of rural property, variable according to the biome where
the property is, which should be covered by natural vegetation and that can be exploited with
sustainable forest management. It is a typically form of administrative constraints. It is one of
several modalities of state intervention generally imposed on all landowners, which not
prevent them from economically explore the area under intervention, since that limits and
restrictions imposed by law be respected. Occurs that Legal Forest Reserve, over the years,
has become a heavy burden on landowners who are required, in addition to pay in full the cost
of environmental preservation, to suffer from the limitations on property rights, since who are
prevented from freely explore their properties, forcing herself to preserve the forest that there
is without any form of financial compensation of any kind or by the State. Part of his property
right is sacrificed in the name of a greater collective benefit. If environmentalists advocate the
preservation, productive sector complains that it is improper intrusion of the state on private
property, because it reduces the competitiveness of agriculture and the country's ability to
produce more food. Then we tried to investigate, through extensive literature and
jurisprudence research, the Institute of Legal Reserve, as seen in our times, it is even essential
tool in the search for compatibility between economic development and environmental
preservation, ensuring that it fulfills the precept instituted in the heading of art. 225 of the
Federal Constitution, or is it undue state intervention, given the limitations suffered by the
owner in their right to property as a fundamental right that is carved, pursuant to art. 5, section
XXII of the said CRFB/88. Finally, concluding that the institution of Legal Reserve, despite

11

its characterization as administrative constraints that effectively restricts the right to private
property, it is an indispensable tool to consolidate the desired sustainable development, efforts
will be made to demonstrate that the obligation to preserve a healthy environment for present
and future generations is necessary to all state and citizens, and therefore, the burden away
from it should also be shared, unlike what occurs today when only the landowner arks with all
costs of environmental preservation.

Keywords: Property Right. Environment. Legal Reserve. State Intervention. Administrative

Constraints. Financial Compensation.

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LISTA DE SIGLAS

ADC - AO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE

ADI - AO DIREITA DE INCONSTITUCIONALIDADE
APP - REAS DE PRESERVAO PERMANENTE
CRFB/88 - CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
CMMAD

COMISSO

MUNDIAL

SOBRE

MEIO

AMBIENTE

DESENVOLVIMENTO
MMA MINISTRIO DE MEIO AMBIENTE
MP MEDIDA PROVISRIA
MS - MANDADO DE SEGURANA
ONU - ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS
PNUMA - PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE
PSA PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS
RESP - RECURSO ESPECIAL
RE - RECURSO EXTRAORDINRIO
RL RESERVA LEGAL
STF - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA
TRF - TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL

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SUMRIO

1 INTRODUO................................................................................................................... 14

CONSERVAO

DA

NATUREZA

REAS

AMBIENTALMENTE

PROTEGIDAS....................................................................................................................... 19
2.1 reas Protegidas .............................................................................................................. 19
2.1.1 Definio e Importncia das reas Protegidas.............................................................. 19
2.1.2 Tipologias ....................................................................................................................... 20
2.2 Reserva Legal: conceito e natureza jurdica...................................................................24
2.3 Base Principiolgica......................................................................................................... 28
2.3.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico................................................................29
2.3.2. Princpios de Direito Ambiental.....................................................................................29

3 HISTRICO E EVOLUO DA LEGISLAO SOBRE RESERVA LEGAL NO

BRASIL....................................................................................................................................32

4 PROTEO E CONSERVAO DOS ECOSSISTEMAS NATURAIS EM

PROPRIEDADES

PRIVADAS:

EXEMPLOS

DE

ALGUNS

PASES

DO

MUNDO...................................................................................................................................41

5 CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 E AS

REAS

AMBIENTALMENTE

PROTEGIDAS

NAS

PROPRIEDADES

PRIVADAS.............................................................................................................................49
5.1 Direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado...............................................49
5.2 Direito Propriedade....................................................................................................... 52
5.3 Funo Social da Propriedade.........................................................................................53
5.4 H Conflitos entre os Direitos Fundamentais Propriedade, ao Meio Ambiente
Ecologicamente Equilibrado a Funo Social da Propriedade?.........................................56
5.5 Restries Constitucionais................................................................................................59

6 MITIGAO DOS IMPACTOS ECONMICOS CAUSADOS PELA INSTITUIO

DAS RESERVAS LEGAIS....................................................................................................61
6.1 Indenizao das Reservas Legais no Direito Brasileiro.................................................62

14

6.2 Do Programa de Apoio e Incentivo Preservao e Recuperao do Meio

Ambiente..................................................................................................................................70

7 CONSIDERAES FINAIS.............................................................................................84

REFERNCIAS......................................................................................................................88

14

1 INTRODUO

Quando se fala em propriedade particular vem mente o absolutismo secular do

direito de propriedade, fundado nos pilares do ius utendi, ius fruendi, ius abutendi e do ius rei
vindicatio, que se encontra positivado no art. 1.228, da Lei 10.406/2002, a qual institui o
Cdigo Civil. O citado dispositivo assim prescreve: O proprietrio tem a faculdade de usar,
gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a
possua ou detenha.
Na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, o direito de propriedade
insculpido como direito fundamental no art. 5, caput e inciso XXII da CRFB/88 j no
mais absoluto. Ao seu lado coexistem outros direitos, tambm fundamentais, que lhe impem
limites, dentre eles, a funo social da propriedade (art. 5, inciso XXIII, da CRFB/88) e o
direito e dever de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, da
CRFB/88).
A funo social da propriedade constitui verdadeira limitao a esse direito
fundamental. O proprietrio no pode usar ou deixar de usar a propriedade conforme seus
desgnios. Necessrio que ela cumpra uma funo social, quer seja com carter de moradia,
unidade produtiva ou, simplesmente, de preservao ambiental.
Nesse contexto, o grande objetivo a ser alcanado nas propriedades rurais hoje a
sustentabilidade, ou seja, que o solo, a gua, a fauna e a flora sejam manejados de forma
sustentvel, respeitando-se tudo que a natureza oferece e a vocao natural da terra, de modo
a conciliar a manuteno do potencial produtivo da propriedade e a conservao dos recursos
naturais nela existentes para as presentes e futuras geraes.
Para tanto, a estratgia governamental utilizada para a conservao desses
ecossistemas naturais em terras particulares baseada, fundamentalmente, na adoo de
medidas de controle do uso da propriedade, ou seja, na imposio de uma limitao
administrativa, modalidade de interveno estatal imposta genericamente a todos os
proprietrios rurais, que no os impede de explorar economicamente a rea sob interveno,
desde que respeitados os limites e restries impostos pela Lei. As reservas florestais legais
situadas em propriedades particulares desempenham, ento, esse papel, cumprindo sua funo
scio-ambiental.

15

A CRFB/88 prescreve que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

tambm um dever de todos. Assim, a obrigatoriedade da preservao da vegetao nas
propriedades particulares, via instituio da Reserva Legal perfaz os ditames constitucionais.
Todavia, o encargo decorrente do cumprimento de tal obrigao, que a rigor, deveria ser
compartilhado entre Estado e coletividade, suportado unicamente por uma pequena parcela
de cidados: os proprietrios rurais.
Acerca do tema, Antunes (2013, p. 236) explicita que:

A proteo do meio ambiente tema que suscita inmeras tenses entre os direitos
da coletividade e os direitos individuais legitimamente constitudos. H equvoco
conceitual que contrape os direitos coletivos aos direitos individuais, dando
prevalncia aos primeiros sobre os ltimos. A concepo no encontrava amparo no
art. 225 de nossa Constituio, o qual impe a todos o dever de proteger e conservar
o meio ambiente. Ou seja, tanto o indivduo quanto o estado tem tal atribuio, no
sendo lcito que um transfira ao outro a obrigao que lhe foi imposta pela Ordem
Constitucional. A relao que existe entre coletividade e individualidade de
coordenao e no de subordinao. A obrigao de conservar o meio ambiente
sadio, para as presentes e futuras geraes, impe-se a todos, estado e cidados que
devem repartir entre si os nus decorrentes.

Haja vista o quadro delineado na legislao ptria e sem desmerecer as nobres razes
que levaram instituio das Reservas Legais, razes essas que efetivamente as tornam,
hodiernamente, imprescindveis, faz-se necessrio questionar como fica a situao daqueles
produtores rurais que veem sua propriedade economicamente esvaziada, na medida em que
so privados de desenvolver sua atividade produtiva em uma (ou em grande) parte dela.
Fariam jus estes proprietrios a uma indenizao ou a alguma outra forma de compensao ou
incentivo por absterem-se do uso destas reas?
O cerne da questo reside no fato de que a implantao e a preservao das Reservas
Legais, no caso, trazem inquestionveis benefcios ambientais populao local e mundial,
todavia, necessrio conciliar, lado outro, os interesses individuais e difusos envolvidos na
questo. Como se sabe, notadamente na doutrina brasileira que trata do tema, os direitos
fundamentais no so absolutos, devendo, portanto, ser analisados no caso concreto que se
apresenta, a fim de receberem, ali, o seu exato valor.
Dar, a priori, maior importncia ao meio ambiente em si considerado, em prejuzo ao
direito de propriedade do titular do domnio ainda que este realmente deva destinar quela
uma funo socioambiental -, pode resultar em situaes de extrema injustia social. preciso
confrontar ambos os bens jurdicos envolvidos na questo, de forma que seja alcanada uma

16

harmonizao recproca entre eles, a fim de que nenhum tenha sua incidncia totalmente
excluda na hiptese.
No se pode olvidar, ademais, que a proteo ambiental um nus que deve ser
suportado, de modo solidrio, por toda a sociedade que do meio se beneficia e no
isoladamente pelo titular da propriedade rural (CANOTILHO, 1995), fato que estimula a
busca por mecanismos que atenuem a restrio por este sofrida.
Ocorre que, a despeito dos avanados estudos sobre a ponderao dos bens jurdicos
na doutrina ptria, a jurisprudncia nacional, at ento, vinha se construindo em sentido
oposto, deixando de buscar um equilbrio entre estes direitos fundamentais, especialmente ao
desconsiderar, nos casos concretos, a situao pessoal do titular do domnio, bem como o
dever de solidariedade que deve existir entre ele e a sociedade na proteo do ambiente dentro
de sua propriedade (MAFRA, 2009). possvel constatar, igualmente, o quo incipiente , no
Brasil, a adoo de polticas pblicas com aptido para mitigar a referida restrio, revelandose apenas de forma espaada e pontual.
Desta forma, a justificativa do presente trabalho se apresenta, exatamente, porque se
sabe que o Direito dinmico e novas abordagens vm sendo dadas aos fatos sociais, tendo
em vista a sua constante evoluo e a tentativa de acompanhar e regulamentar com eficcia os
fenmenos ocorridos diariamente na sociedade.
O desafio estimulante, sendo importante a anlise de um assunto pouco
aprofundado, e que muito contribui para a formao da opinio dos novos juristas e gestores
pblicos, bem como para uma efetiva justia social.
De fato, conforme pesquisas que vm sendo realizadas (MENEZES, 2004;
PADILHA JNIOR, 2004; SCHNEIDER et al., 2005), a no utilizao das RLs (juntamente
com as APPs, que no sero aqui debatidas, uma vez que no so objeto do presente trabalho)
pelos titulares do domnio, em obedincia s normas legais que vieram tratar do tema,
resultaria, em muitos casos, em impactos econmicos e sociais considerveis, o que
importaria, se de fato implementadas , em considervel baixa na produo rural, gerando,
como conseqncia, uma injustia social, j que ainda permanece o entendimento de que o
titular do domnio deveria arcar, em prol de toda a sociedade, com as restries advindas da
proteo ambiental.
Assim, diante do panorama que hoje se encontra e tendo em vista a tcnica de
ponderao dos bens jurdicos em conflito, faz-se imprescindvel que se busque, abstrata e
concretamente, uma soluo mitigadora dos impactos econmicos e sociais passveis de

17

serem sofridos pelo proprietrio rural com a implantao efetiva de um espao

ambientalmente protegido em seu imvel, qual seja, uma reserva florestal legal, sem que o
meio ambiente seja, lado outro, relegado ao segundo plano (MAFRA, 2009).
O objetivo geral do presente estudo verificar, em um primeiro momento, se o
instituto da Reserva Legal consiste em proteo indispensvel ou em interveno estatal
excessiva. Em um segundo momento, com fundamento na hermenutica e dogmtica jurdicas
modernas, pretende-se verificar a questo da legitimidade da concesso de indenizao ou
de alguma outra forma de compensao ou incentivo - ao titular de propriedade rural que
sofre limitao imposta pela implementao das Reservas Legais. Busca-se, ento, a
identificao de alternativas aptas a mitigarem o impacto causado aos proprietrios rurais com
a referida restrio s suas propriedades. Para isso, lanou-se mo da pesquisa documental, de
carter qualitativo, realizada por meio de levantamento bibliogrfico, terico, legislativo e
jurisprudencial. A pesquisa caracteriza-se, quanto aos fins, como descritiva, assumindo
tambm funo exploratria e explicativa. Sua natureza foi assim definida, uma vez que visa
analisar o tema, sem limitar-se a testar teorias anteriormente formuladas, j que h lacunas no
conhecimento existente.
Com vistas ao alcance do objetivo proposto, o estudo foi subdividido nesta
introduo (primeiro captulo) e mais cinco (cinco) captulos, alm das consideraes finais
(stimo captulo).
O segundo captulo aborda o tema referente instituio dos espaos ambientalmente
protegidos como mecanismo de conservao da biodiversidade, seu conceito e tipologias, em
especial as Reservas Legais. Aps, ser discutido o conceito de Reserva Legal, sua natureza
jurdica e importncia como instrumento de proteo de ecossistemas naturais em
propriedades privadas e ao final desse captulo ser apresentada a base principiolgica que
possibilitar o entendimento do instituto que se pretende analisar.
O terceiro captulo traz breve histrico e evoluo da legislao sobre Reserva Legal
no Brasil at os dias de hoje, culminando com a Lei n. 12.651/2012 ora em vigor,
denominada popularmente de Novo Cdigo Florestal1.
O quarto captulo, por sua vez, ir tratar a questo da conservao dos ecossistemas
naturais nas propriedades privadas em diversos pases do mundo, ressaltando que no ser
abordado de forma especfica o instituto da Reserva Legal, vez que tal instrumento, da forma
1

Nota-se que foi apresentada a nomenclatura popularizada da Lei n. 12.651/2012 entre aspas, pois a mesma
mostra-se inadequada, uma vez que trata de temas relativos proteo de vegetao nativa, gnero do qual a
floresta espcie.

18

como previsto na legislao ptria, no encontra correspondncia em nenhuma das legislaes

europeias consultadas e nem mesmo na legislao norte-americana.
O quinto captulo trata dos espaos ambientalmente protegidos na CRFB/88, com o
intuito de proceder a um estudo sistemtico e harmnico entre o direito propriedade e sua
funo social, de um lado, e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, de outro,
tendo em vista a questo da eficcia social das normas ambientais protetivas.
Dando prosseguimento, o sexto captulo vem tratar do problema da mitigao dos
impactos negativos ocasionados pela observncia da legislao ambiental protetiva,
especialmente os impactos econmicos, abordando a questo da indenizao das RLs no
direito brasileiro, atravs de uma anlise doutrinria e jurisprudencial e tambm abordando os
incentivos que se pretende conceder atravs do Programa de Apoio e Incentivo Preservao
e Recuperao do Meio Ambiente, previsto na Lei n. 12651/2012, de forma a cumprir o
princpio esculpido no inciso VI do art. 1-A do mencionado diploma legal.
Por fim, so trazidas as consideraes finais do trabalho (stimo captulo), onde se
retorna ao objetivo da pesquisa, considerando os resultados alcanados.

19

2 CONSERVAO DA NATUREZA E REAS AMBIENTALMENTE PROTEGIDAS

A criao de reas protegidas um dos instrumentos mais eficazes na conservao da

biodiversidade. As reas Protegidas podem ser aqui compreendidas como espaos
territorialmente demarcados cuja funo precpua consiste na conservao e/ou preservao
de recursos, naturais e/ou culturais, a elas associados (MEDEIROS, 2003). Segundo Hockings
(2003) as reas protegidas so o pilar central em estratgias de conservao. Elas protegem a
biodiversidade e mantm a qualidade ambiental dos ecossistemas.
Alm de seu importante papel na conservao da biodiversidade, as reas protegidas
realizam inmeros servios ambientais para sociedade, dentre eles: regulao do clima,
controle da eroso do solo, regulao dos fluxos hidrolgicos, suprimento de gua (estocagem
e reteno), processos de formao do solo, ciclo de nutrientes, polinizao, recursos
genticos, recreao e cultura (AGAREZ, 2006). Entretanto, apesar de tantos atributos, um
dos maiores desafios relacionados criao e gesto de reas protegidas no Brasil est
relacionado questo do seu financiamento (YOUNG E RONCISVALLE, 2002).
2.1 reas Protegidas

2.1.1 Definio e Importncia das reas Protegidas

Entre as diversas definies encontradas na bibliografia para essas reas, destacam-se

aquelas mais comumente utilizadas.
A primeira, adotada pela Unio Mundial para a Conservao da Natureza (IUCN,
1994), define rea protegida como:
uma rea terrestre e/ou marinha especialmente dedicada proteo e manuteno
da diversidade biolgica e dos recursos naturais e culturais associados, manejados
atravs de instrumentos legais ou outros instrumentos efetivos.

A segunda, referenciada pela Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB, 1992)

tem por definio de rea protegida:
uma rea definida geograficamente que destinada, ou regulamentada, e
administrada para alcanar objetivos especficos de conservao.

20

Em um primeiro momento, no ocidente, a criao de regimes especiais de proteo

para determinados espaos tinha por objetivo apenas o abrigo de recursos da fauna silvestre e
seus habitats, especialmente para a prtica de caa pela realeza e aristocracia rural
(MEDEIROS, 2003). Todavia, com os anos, essa prtica foram sendo atribudas novas
questes e interesses. Gradualmente aparecia a necessidade de suprimento de madeira, frutas,
essncias silvestres e outros produtos, assim como de gua. E mais recentemente, a questo da
biodiversidade e os riscos ligados degradao ambiental foram sendo aos poucos includos
nos interesses de criao das reas Protegidas.
Muitas dessas reas protegidas foram criadas em pocas recentes, principalmente a
partir da dcada de 70 (ERVIN, 2003). A percepo mundial acerca dos problemas ambientais
levou ao surgimento dessa nova ordem ambiental, ps dcada de 70, que traz uma agenda
ambiental planetria que se sobrepe aos interesses nacionais e locais, com metas e estratgias
comuns a vrios pases e onde a questo da proteo tem grande destaque (MEDEIROS,
2006).
No Brasil, a instituio de reas protegidas foi um movimento tpico do perodo
republicano, notadamente no decorrer do sculo XX (MEDEIROS et al., 2004). Antes disso,
nos perodos Colonial e Imperial, todas as iniciativas nesse sentido, estavam centradas, em
geral, na proteo de recursos naturais de interesse econmico. O movimento
conservacionista no Brasil obteve um resultado mais significativo com o advento do primeiro
Cdigo Florestal Brasileiro, em 1934, e com a instituio da primeira rea protegida do Brasil
em 1937, o Parque Nacional de Itatiaia. Nas dcadas seguintes, foram sendo institudos no
pas diversos instrumentos legais relacionados esfera ambiental.
Atualmente, no Brasil, o modelo de proteo da natureza concentra-se,
principalmente, em dois diplomas legais especficos: a Lei n. 9985/2000, que cria o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao - SNUC (BRASIL, 2000) e refere-se, portanto, s
Unidades de Conservao e a Lei n. 12651/2012, popularmente denominado Novo Cdigo
Florestal (BRASIL, 2012), representando as reas de Preservao Permanente e Reservas
Legais. Tal fato, no entanto, no deve excluir a importncia dos demais diplomas legais que
tratam da proteo dos recursos renovveis e da gesto ambiental no pas.
2.1.2 Tipologias

21

Com o passar dos anos e a evoluo das discusses sobre reas protegidas, variadas
modalidades dessas reas foram sendo estabelecidas e agrupadas em diferentes tipologias e
categorias. De acordo com MEDEIROS e GARAY (2006), as tipologias e categorias, indicam
uma construo e organizao hierarquizada da criao de reas protegidas que se tornam
necessrias, devido amplitude desse termo. O termo tipologia designa um tipo nico e
exclusivo de rea protegida legalmente prevista ou reconhecida pelo poder pblico, enquanto
a categoria indica as subdivises ou nveis inferiores de classificao de uma dada tipologia.
Dentre as tipologias encontradas no Brasil atualmente, destacam-se as 3 mais
expressivas, quais sejam:

1. Unidades de Conservao
2. rea de Preservao Permanente
3. Reserva Legal

Apenas visando uma melhor compreenso do que vem a ser o instituto da Reserva
Legal no contexto de reas Protegidas no Brasil (o qual ser conceituado de forma
pormenorizada na prxima seo), foi realizado um breve resumo sobre a definio das
demais tipologias acima enumeradas.

- Unidade de Conservao - UC

As Unidades de Conservao (UCs) abrangem um conjunto de 12 categorias de reas

protegidas e foram institudas em 2000, atravs do Sistema Nacional de Unidade de
Conservao (SNUC - Lei n 9985). O SNUC assim conceitua Unidade de Conservao
(UC):
espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo reas jurisdicionais, com
caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com
objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao,
ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo.

As Unidades de Conservao esto ainda divididas em dois grupos de acordo com

seus objetivos e considerando distintas estratgias de gesto. Esto assim divididas em:
Unidades de Proteo Integral (PI), composto por 5 categorias: Estao Ecolgica,
Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural, e Refugio da Vida Silvestre;

22

Unidades de Uso Sustentvel (US), composto por 7 categorias: rea de Proteo

Ambiental, rea de Relevante Interesse Ecolgico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista,
Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do
Patrimnio Natural.
O objetivo principal das Unidades de Proteo Integral preservar a natureza, sendo
admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, atendendo aos interesses de
grupos preservacionistas com uma viso de proteo mais prxima daquela de natureza
intocada e santurios ecolgicos. J as Unidades de Uso Sustentvel tem como objetivo
compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos
naturais, satisfazendo uma viso que se aproxima de um lado social conservacionista,
compatibilizando o uso das reas e a conservao.
De todas as tipologias de reas protegidas atualmente existentes, as UCs so as que
apresentam maior visibilidade e reconhecimento. MEDEIROS E GARAY (2006) atribuem
esse reconhecimento a 2 fatores: primeiramente devido ao fato dessas reas concentrarem
em um nico instrumento e terminologia todas as principais tipologias de reas protegidas que
foram criadas no pas desde os anos 30, e tambm porque, por meio de sua reorganizao, foi
possvel estabelecer de maneira mais clara o processo de criao, gesto e manejo dessas
reas.

- rea de Preservao Permanente - APP

As reas de Preservao Permanente - APPs so, nos termos do art. 3, inciso II da

Lei 12.651/2012:
reas protegidas, cobertas ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de
preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica e a
biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o
bem-estar das populaes humanas.

Segundo Thom da Silva (2013, p. 307), trata-se de rea com tamanha funo
ambiental que se insere no status de espao territorial especialmente protegido, previsto no
inciso III do 1, art. 225 da Constituio de 1988.
Diferentemente das unidades de conservao, esses espaos protegidos no possuem
uma prvia delimitao territorial, sendo estabelecidos de acordo com as caractersticas
presentes em casa regio. Segundo MEDEIROS E GARAY (2006), as reas de APP e RL so

23

uma clara tentativa de conter os avanos sobre a floresta, sob a forma de desmatamentos e
grilagens de terras.
Podem ser criadas em funo de sua localizao, sendo, nestas hipteses, institudas
por lei, conforme disposto no art. 4 da Lei 12.651/2012. Da mesma forma, podem ser criadas
em funo de sua destinao, sendo, nessas hipteses, declaradas de interesse social por ato
do Chefe do Poder Executivo, nas esferas Federal, Estadual ou Municipal, as reas cobertas
com florestas ou outras formas de vegetao destinadas a uma das finalidades a que aduz o
art. 6 da Lei 12.651/2012.
Salienta-se que as APPs devem ser mantidas nas propriedades rurais e nas urbanas,
sendo que nestas ltimas, conforme ensina Thom da Silva (2013, p. 307), devero ser
observadas, alm das limitaes previstas na Lei 12.651/2012, as normas estabelecidas nos
planos diretores e nas leis de uso e ocupao do solo, institudas pelo Poder Pblico
municipal.
Existentes em espaos pblicos ou privados, rurais ou urbanos, as APPs trazem
limitaes ao direito de propriedade, que s poder ser exercido mediante o cumprimento do
preceito constitucional da funo socioambiental da propriedade, em conformidade com o que
preceitua o art. 186, inciso II da CRFB/88.
Como contribui para a manuteno do equilbrio ambiental, direito de todos, nos
termos do art. 225, caput, da CRFB/88, a vegetao localizada em APP deve ser mantida pelo
proprietrio, possuidor ou ocupante da rea.
O artigo 8 da Lei 12.651/2012 prev a possibilidade de interveno ou supresso de
vegetao em APP mediante autorizao do rgo ou entidade ambiental competente. A
despeito das inmeras polmicas que envolvem o consentimento do Poder Executivo para a
supresso de vegetao em APP, o STF j se manifestou no sentido de que a supresso de
vegetao em APP pode ser autorizada pelo rgo ambiental, pois no se confunde com
supresso de unidades de conservao da natureza, que s podem ser suprimidas por lei
especfica.
Por se tratar de exceo regra de que no se pode suprimir vegetao em APP em
razo de sua relevncia ambiental, o mesmo art. 8 supramencionado dispe que a supresso
de vegetao em APP somente poder ser autorizada nos casos de utilidade pblica, interesse
social ou em situaes de baixo impacto ambiental, enumeradas nos incisos VIII, IX e X, art.
3 da Lei 12.651/2012.

24

Destaca-se que a supresso de vegetao em APP obriga recomposio,

ressalvados os usos autorizados, conforme determina o 1, art. 7 da Lei 12.651/2012.

2.2 Reserva Legal: conceito e natureza jurdica

Dentre as diversas modalidades de espaos ambientalmente protegidos previstos no

ordenamento jurdico-ambiental brasileiro, destaca-se a rea de Reserva Legal. Nos termos
do art. 3, inciso III da Lei 12.651/2012, trata-se de:
rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos
termos do art. 12, com a funo de assegurar o uso econmico de modo sustentvel
dos recursos naturais do imvel rural, auxiliar a conservao e a reabilitao dos
processos ecolgicos e promover a conservao da biodiversidade, bem como o
abrigo e a proteo de fauna silvestre e da flora nativa. (grifo nosso)

O diploma legal em questo trouxe uma importante inovao ao acrescentar, no

Captulo IV, o termo rea denominao Reserva Legal. O que se busca proteger com a
nova lei, o espao territorial dimensionado para a Reserva Legal, tenha ou no vegetao.
Havendo cobertura de vegetao nativa, esta dever ser mantida, conforme preceitua o art. 12;
no havendo, ela dever ser recomposta, conforme preceitua o art. 17, 4, tudo isso para que
sua finalidade primordial, qual seja, conservao da biodiversidade, seja cumprida.
Verifica-se que a Reserva Legal constitui elemento fundamental da propriedade
florestal, que constituda por uma rea, cujo percentual da propriedade total determinado
na lei em comento, variando conforme as peculiares condies ecolgicas em cada uma das
regies geopolticas do pas e que no pode ser utilizada economicamente de forma
tradicional. Todavia, poder ser utilizada sob o regime de manejo florestal sustentvel, de
acordo com os princpios e critrios tcnicos definidos pelo Poder Pblico.
Com a instituio das Reservas Legais, estas se tornaram obrigatoriamente
protegidas pelo Estado, sem a necessidade de criao de um ato legal especfico para tal.
Assim, era transferida, do mesmo modo (obrigatrio), a responsabilidade e o nus da proteo
ambiental aos proprietrios dos imveis rurais.
Conforme Altmann (2008, p. 14):
[] j vistas como bens ecolgicos, as florestas apresentam caractersticas
relevantes para toda a humanidade. Elas protegem o solo da eroso e excesso de
incidncia solar, preservam os mananciais, purificam o ar, exercem influncia sobre
o clima e o regime das chuvas, e so fundamentais para a existncia da fauna. So
funes nobres, insuscetveis de avaliao material e que justificam plenamente sua
tutela e a imposio de restries ao seu uso.

25

Acrescente-se ainda o argumento de Machado (2013, p. 867):

[] a Reserva Legal tem sua razo na virtude da prudncia, que deve conduzir o
Brasil a ter um estoque vegetal para conservar a biodiversidade. Cumpre, alm
disso, o princpio constitucional do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado para as presentes e futuras geraes. Importa dizer que cada proprietrio
no conserva uma parte de sua propriedade com florestas somente no interesse da
sociedade ou de seus vizinhos, mas primeiramente no seu prprio interesse.

No entanto, vale lembrar que a reserva legal no um instituto recente. De fato,

como observa Vladimir Garcia Magalhes (2007, p. 291-292):
Este instituto jurdico foi criado originalmente como um instrumento para a
preservao de amostras significativas das florestas nativas brasileiras, em processo
de destruio desde os sculos XVI a XVII, devido a extrao de pau-brasil e outras
madeiras nobres e pela crescente expanso da fronteira agrcola nos sculos
seguintes, baseado em um modelo agrrio de monoculturas e uso intensivo de
agrotxicos, fertilizante, levando parte da diversidade gentica, ao aumento de taxas
de eroso e lixiviao (perda dos nutrientes do solo pela ao da gua da chuva),
compactao do solo e a eutrofizao de recursos hdricos, com consequente
desequilbrio de ecossistemas quticos e terrestres.

A teoria de Paulo de Bessa Antunes ressalta a importncia deste instituto:

A reserva legal caracteriza-se por ser necessria ao uso sustentvel dos recursos
naturais. Como se sabe, uso sustentvel dos recursos naturais pode ser assim
definido: a) aquele que assegura a reproduo continuada dos atributos ecolgicos
da rea explorada, tanto em seus aspectos de flora como de fauna. sustentvel o
uso que no subtraia das geraes futuras o desfrute da flora e da fauna, em nveis
compatveis com a utilizao presente; b) recursos naturais so os elementos da flora
e da fauna utilizveis economicamente como fatores essenciais para o ciclo
produtivo de riquezas e sem os quais a atividade econmica no pode ser
desenvolvida. (ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2008. 11 edio, p. 526.)

Pode-se concluir de tal disposio que o direito difuso de proteo ao interesse social
coletivo se sobrepe ao interesse individual de explorar integralmente a propriedade, ainda
que haja, com tal explorao, benefcio social e econmico para a sociedade. Vislumbra-se,
ento, na Reserva Legal, uma ferramenta efetivamente capaz de disciplinar e viabilizar uma
interveno no caminho da sustentabilidade.
Trata-se, portanto, de limitao administrativa ao direito de propriedade que se
amolda a todos os requisitos de tal instituto do Direito Administrativo: so gratuitas e gerais,
impostas pelo Poder Pblico, e tm por fim acatar os reclames do interesse pblico. Assim
como as reas de Preservao Permanente, so impostas na modalidade de limitao
administrativa negativa, de no fazer, em que o particular fica impedido pela lei de fazer algo,
na presente hiptese, a supresso de um percentual de, no mnimo, 20% de florestas ou de
vegetao nativa existentes, originariamente, na sua propriedade rural. Em se tratando de

26

limitaes administrativas, pode-se afirmar que as reas de Reserva Legal so restries que
incidem sobre o uso pleno de toda a propriedade rural, pois limitam a utilizao de toda a
propriedade e ainda so consideradas um encargo particular e individual do proprietrio do
imvel, pois obrigam conservao da vegetao na rea demarcada da Reserva Legal.
A limitao administrativa, segundo Hely Lopes Meirelles:
toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica condicionadora do
exerccio de direitos ou de atividades particulares s exigncias do bem-estar social.
(...) Derivam, comumente, do poder de polcia inerente e indissocivel da
Administrao. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35
ed. So Paulo: Malheiros, 2009, pg. 638.)

Vale referir, neste ponto, ante a extrema pertinncia de suas observaes, o douto
magistrio de Jos dos Santos Carvalho Filho:
Limitaes administrativas so determinaes de carter geral, atravs das quais o
Poder Pblico impe a proprietrios indeterminadas obrigaes positivas, negativas
ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da funo
social. (CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, Manual de Direito Administrativo,
23Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 867)

Paulo Affonso Leme Machado (2013, p. 902) entende que as reservas legais
previstas na Lei n. 12.651/2012, institudas pelo antigo Cdigo Florestal (Lei n. 4771/1965),
tais so as suas caractersticas de generalidade, atingindo propriedades indeterminadas, devem
ser includas como limitaes administrativas.
Todavia, para Hely Lopes Meirelles (2009, p. 527), a Reserva Legal est entre
servido e limitao administrativa:
(...) uma restrio pessoal, geral, gratuita, imposta genericamente pelo Poder
Pblico ao exerccio de direitos individuais em benefcio da coletividade, parece que
substancialmente a reserva permanente, constituiria uma servido, porm
nominalmente, limitao administrativa, pois o Cdigo Florestal, em seu art. 1,
refere-se ao exerccio de direito de propriedade com limitaes que as leis em geral,
especialmente este Cdigo, impuser. De qualquer forma, seja limitao ou servido
administrativas, no h desmembramento do domnio do proprietrio, que conserva
a propriedade quer seu direito seja limitado, quer seu imvel seja onerado - caso de
servido administrativa. (...).

Thom da Silva (2013, p. 306) afirma que as limitaes ao exerccio da propriedade

se fundamentam no princpio da funo socioambiental 2 da propriedade, uma vez que
apresentam o inequvoco objetivo de proteo de bens naturais considerados de interesse
difuso, como a qualidade do ar e das guas. Referido autor ainda cita como exemplo a
2

Acerca da funo socioambiental da propriedade, salienta-se que a mesma ser abordada em captulo mais
frente.

27

propriedade rural, que nos termos do art. 186 da CRFB/88, s cumprir sua funo social se
atendidos simultaneamente os quatro requisitos ali previstos: aproveitamento racional e
adequado; utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente; observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho e explorao que
favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
E assim expe:
Quando se impe ao proprietrio o cumprimento da funo socioambiental exige-se
dele o dever de exercer o seu direito de proprietrio no unicamente em seu prprio
e exclusivo interesse, mas, sobretudo, em benefcio da coletividade, preservando o
meio ambiente. precisamente o cumprimento da funo socioambiental que
legitima o exerccio do direito de propriedade pelo seu titular. (THOM DA SILVA,
2013, p. 307).

Embora a Reserva Legal seja uma limitao ao direito de propriedade e ao benefcio

econmico proveniente de sua explorao, existem inmeros benefcios relativos funo
ecolgica preservada por meio da manuteno da biodiversidade na propriedade rural.
Quanto natureza jurdica da Reserva Legal, Antunes (2013, p. 132) destaca que h
que se relembrar que ela uma obrigao que recai diretamente sobre o imvel rural,
independentemente da pessoa de seu proprietrio; est pois, ligada prpria coisa,
permanecendo aderida ao bem, enquanto ele existir. E continua:
De fato, a manuteno da Reserva Legal uma obrigao caracterstica do imvel
rural que se apresenta sob a forma de nus real que sobre ele recai e que obriga o
proprietrio e todos aqueles que venham a adquirir tal condio a respeit-la. Cuidase, repita-se de uma obrigao in rem, ob ou propter rem. (ANTUNES, 2013, p.
133)

O Cdigo Civil de 2002 traz em seu art. 1275 as hipteses excepcionais em que o
proprietrio poder se desonerar dela3.
A jurisprudncia do STJ tambm tem se firmado neste sentido, seno vejamos:
RECURSO ESPECIAL. FAIXA CILIAR. REA DE PRESERVAO
PERMANENTE. RESERVA LEGAL. TERRENO ADQUIRIDO PELO
RECORRENTE J DESMATADO. IMPOSSIBILIDADE DE EXPLORAO
ECONMICA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. OBRIGAO PROPTER
REM. As questes relativas aplicao dos artigos 1 e 6 da LICC, e, bem assim,
possibilidade de aplicao da responsabilidade objetiva em ao civil pblica, no
foram enxergadas, sequer vislumbradas, pelo acrdo recorrido.

Art. 1.275. Alm das causas consideradas neste Cdigo, perde-se a propriedade: I - por alienao; II - pela
renncia; III - por abandono; IV - por perecimento da coisa; V - por desapropriao. Pargrafo nico. Nos casos
dos incisos I e II, os efeitos da perda da propriedade imvel sero subordinados ao registro do ttulo transmissivo
ou do ato renunciativo no Registro de Imveis.

28

Tanto a faixa ciliar quanto a reserva legal, em qualquer propriedade, includa a da

recorrente, no podem ser objeto de explorao econmica, de maneira que, ainda
que se no d o reflorestamento imediato, referidas zonas no podem servir como
pastagens.
No h cogitar, pois, de ausncia de nexo causal, visto que aquele que perpetua a
leso ao meio ambiente cometida por outrem est, ele mesmo, praticando o ilcito.
A obrigao de conservao automaticamente transferida do alienante ao
adquirente, independentemente deste ltimo ter responsabilidade pelo dano
ambiental.
Recurso especial no conhecido.

Convm, nesta altura, relembrar as palavras de Gomes citado por Antunes (2013):
As obrigaes reais caracterizam-se pela origem e transmissibilidade automtica.
Consideradas em sua origem, verifica-se que provm da existncia de um direito
real, impondo-se ao seu titular. Esse cordo umbilical jamais se rompe. Se o direito
de que se origina transmitido, a obrigao o segue, seja qual for o ttulo translativo.
(GOMES apud ANTUNES, 2013, p. 121).

2.3 Base Principiolgica

A estrutura do Direito se encontra na legislao aplicada ao longo dos anos. No

entanto, a organizao destas regras se d atravs dos princpios, que possibilitam solues
harmnicas com todo o ordenamento. So os princpios que constituem as ideias centrais de
um determinado sistema jurdico.
atravs da anlise dos princpios de qualquer ramo do Direito que se visualiza de
forma genrica o sistema jurdico existente, e assim, programa-se a aplicao de suas regras.
Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p. 95) esclarece que princpio "o
mandamento nuclear de um determinado sistema; o alicerce do sistema jurdico; aquela
disposio fundamental que influncia e repercute sobre todas as demais normas do sistema".
Na hermenutica do Direito, os princpios exercem grande influncia, pois a
aplicao de todo o regramento jurdico deve se dar em harmonia com os comandos
normativos decorrentes dos citados princpios.
Por tal razo, faz-se imprescindvel para o entendimento da questo que se pretende
discutir no presente trabalho, o estudo dos princpios conformadores do instituto da Reserva
Legal.

2.3.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico

29

Grande parte dos doutrinadores no elenca entre os princpios de direito ambiental o

Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o interesse privado, talvez porque,
exemplo do professor Celso Antnio Bandeira de Mello (2009, p. 96-97), o tomam como um
princpio geral de direito, portanto, inerente a qualquer sociedade juridicamente organizada,
sendo condio de sua existncia.
A supremacia do interesse pblico sobre o particular pode ser percebida, por
exemplo, nos princpios constitucionais da funo social da propriedade, da defesa do
consumidor e do meio ambiente, entre outros tantos.
A legislao infraconstitucional tambm possui inmeros exemplos acerca da
supremacia do interesse pblico sobre o privado. Ressalta-se, aqui, a requisio
administrativa, o tombamento e o poder de polcia.
O Princpio da Supremacia do Interesse Pblico de especial interesse para a
elaborao do presente trabalho justamente porque a interveno do Estado na propriedade
privada sob a forma ora analisada (Reserva Legal) realizada sob o amparo do princpio em
questo.
Considerando, ento, o interesse pblico envolvido na proteo do meio ambiente
(bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, nos termos do art. 225
da CRFB/88, o qual ser estudado em captulo prprio), tal tarefa (proteo do meio ambiente
visando a um bem maior) deve sempre prevalecer sobre os interesses individuais privados,
ainda que legtimos. At porque j se reconhece hodiernamente que a preservao do meio
ambiente se tornou condio bsica para a prpria existncia da vida em sociedade e,
portanto, para a manuteno e o exerccio pleno dos direitos individuais dos particulares.
Todavia, no se pode olvidar que a supremacia do interesse pblico sobre o privado,
como princpio norteador da ao estatal na proteo do meio ambiente, no isenta o Estado
da obrigao de indenizar o proprietrio que sofre privao econmica de seu imvel rural
com a instituio de limitaes administrativas.

2.3.2. Princpios de Direito Ambiental

A evoluo da sociedade e o aparecimento de novas tecnologias fazem com que, a
cada dia, surjam novas situaes capazes de interferir na qualidade do meio ambiente e que
por isso no podem deixar de ser reguladas pelo Direito Ambiental. Por ser uma disciplina
ainda em evoluo, com extrema dependncia de outras reas do conhecimento cientfico e
moldada de forma singular pelas circunstncias do caso concreto, a aplicao dos princpios

30

do direito ambiental na soluo de controvrsias e na elaborao de polticas pblicas assume

especial relevncia.
Como parte integrante do rol dos direito fundamentais, o Direito Ambiental ainda
convive com uma lista extensa de outros direitos igualmente fundamentais e
constitucionalmente garantidos. A ponderao, no caso concreto, com recurso razoabilidade
e proporcionalidade, torna-se instrumento indispensvel.
Neste contexto, a CRFB/88 consagrou princpios informadores deste direito
fundamental, princpios estes que decorrem no apenas dos pactos celebrados no cenrio
internacional a partir, inclusive, das diversas Conferncias j realizadas, mas, tambm,
provenientes da legislao infraconstitucional. possvel destacar o Princpio do
Desenvolvimento Sustentvel4, implcito no prprio caput do art. 225, do qual, certamente
decorre aquele que denominado por Santilli (2005) como o princpio da equidade
intergeracional, visto que este assegura o direito das geraes futuras, condicionando a
utilizao dos recursos pelas presentes geraes, bem como as polticas pblicas que devero
considerar a sustentabilidade a longo prazo.
A autora tambm discute o Princpio da Obrigatoriedade da Interveno do Poder
Pblico, no sentido de possibilitar a preveno e reparao de danos ambientais, que
complementado, em sua anlise, pelo Princpio da Participao Democrtica e da
Transparncia na Gesto dos Recursos Ambientais, assim revelado:
por meio da publicidade dos instrumentos de avaliao de impacto ambiental e do
licenciamento ambiental, da participao da sociedade civil em colegiados
ambientais e em audincias pblicas e do efetivo controle social sobre as polticas
pblicas. O acesso informao e educao ambiental tambm reconhecido
como fundamental formao e capacitao para a participao consciente e
eficaz na gesto socioambiental (SANTILLI, 2005, p.62).

Quanto ao Princpio da Obrigatoriedade da Interveno do Poder Pblico, de

grande relevncia para a correta compreenso do objeto do presente trabalho, verifica-se que

O conceito de desenvolvimento sustentvel foi usado pela primeira vez em 1987, no Relatrio de Brundtland,
elaborado pela Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, criado em 1983 pela Assemblia
das Naes Unidas. Na ECO 92, o conceito de desenvolvimento sustentvel foi adotado na Declarao do Rio e
na Agenda 21 como meta a ser alcanada e respeitada por todos os pases. O princpio do desenvolvimento
sustentvel, alm de impregnado de carter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em
compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obteno do justo equilbrio
entre as exigncias da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocao desse postulado, quando
ocorrente situao de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condio inafastvel, cuja
observncia no comprometa nem esvazie o contedo essencial de um dos mais significativos direitos
fundamentais: o direito preservao do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das
pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras geraes. (STF, 2005, p. 530).

31

esse princpio est intrinsecamente ligado soluo do problema do nus de se priorizar os

bens de uso comum do povo. Resumidamente, significa que em um ambiente sem regulao
(ou interveno estatal), o comportamento humano tenderia ao esgotamento dos recursos
naturais. Isso porque, se o acesso aos bens, recursos e servios ambientais no for regulado, a
utilizao gratuita por um indivduo implica a privatizao do lucro e a diviso da perda.
Logo, se uma determinada rea no for preservada por lei, o simples apelo a sua
importncia ecolgica para o ecossistema da regio e para o bem-estar da populao no
suficiente para influenciar o comportamento do indivduo racional. Esse indivduo agindo
racionalmente tender a utilizar a rea para maximizar o seu ganho individual, e o custo
ambiental da utilizao da mesma rea compartilhado com toda a sociedade.
Tal fato exige a interveno de um gestor para os bens, servios e recursos
ambientais compartilhados por toda a sociedade. Por isso, estabelece o artigo 225 da
CRFB/88, ser dever do Poder Pblico, a garantia do meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
Da mesma forma, a autora reconhece outros princpios do Direito Ambiental
desenvolvidos pela doutrina e que so capazes de orientar todo o sistema normativo
ambiental. Importantes exemplos so os princpios da precauo, da responsabilidade (do
poluidor-pagador) e da cooperao.
O princpio da precauo, previsto na Lei n. 6.938/1981 (Lei de Poltica Nacional do
Meio Ambiente) e recepcionado, posteriormente, pela CRFB/88 (art. 225, 1, IV), deve ser
entendido no sentido de impedimento de prejuzos ambientais, bem como da sua preveno
oportuna, perante a incerteza cientfica e risco de danos (MACHADO, 2013). Este foi o
sentido, dado, alis, pelo princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro (1992), ao afirmar que
(...) quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica
absoluta no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e
economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental. A incerteza prevalece,
portanto, a favor do meio, devendo o interessado se encarregar do nus de provar a
inexistncia de danos pela implantao de dada atividade (MILAR, 2012).
Importante destacar que a despeito da relevncia da utilizao de todos estes
princpios como instrumentos que permitem a proteo jurdica integral do meio ambiente,
direito fundamental, conforme j explicitado, existem igualmente na CRFB/88 inmeros
outros direitos fundamentais que da mesma forma merecem total apoio, por terem idntica
grandeza. A coexistncia do primeiro com todos os demais h de ser harmnica.

32

3 HISTRICO E EVOLUO DA LEGISLAO SOBRE RESERVA LEGAL NO

BRASIL

A preocupao com a proteo e a restrio de uso de parte das matas das

propriedades rurais bem antiga em nosso pas, estando presente desde a poca do Brasil
Colnia, quando ainda nos sujeitvamos ao arcabouo jurdico de Portugal e suas Ordenaes
Reais (JOELS, 2002). Ainda durante vigncia das Ordenaes Manuelinas (Dom Manuel), no
sculo XVI, j se fazia presente uma srie de restries ao uso de determinados recursos
madeireiros (JOELS, 2002).
A nao portuguesa tinha grande interesse nos recursos florestais existentes na nova
colnia (Brasil), com o propsito de atender principalmente demanda da construo naval.
Citando Wainer (1991), Resende (2006, p. 31) escreve:
D. Joo III, considerado pelos historiadores como Rei Colonizador, implantou um
novo sistema denominado de Governo Geral, com o propsito principal de
centralizar o poder em nome da Coroa Portuguesa, evitando os constantes
descaminhos do pau-brasil, alm de criar mecanismos mais eficazes para conter os
crescentes ataques dos ingleses na Amaznia e dos franceses no Maranho
(WAINER, 1991, apud RESENDE, 2006, p. 31).

A Coroa Portuguesa editou a 1 Carta Rgia em 1542, que previa normas

disciplinadoras para o corte do Pau-Brasil, contendo expressa punio em relao ao
desperdcio de madeira nas regies conquistadas.
Surgiu, em 1605, o Regimento do Pau-Brasil, editado por Felipe II, o qual
delimitava a explorao em 600 (seiscentas) toneladas por ano, com o objetivo apenas de
limitar a oferta de madeira no mercado europeu e manter preos elevados. Esta regulao
prevaleceu at 1859.
Wainer (1991), citado por Resende (2006, p. 33) afirma que o Regimento do PauBrasil foi a primeira lei protecionista florestal brasileira e destaca as seguintes
determinaes:
1) proibio do corte de pau-brasil sem expressa licena real ou do provedor-mor da
fazenda da capitania, em cujo distrito estivesse a mata em que se houvesse de cortlo, sob pena de morte e confiscao de toda a fazenda do infrator;
2) o provedor-mor, antes de conceder a licena para o corte da madeira deveria
efetuar uma investigao sobre o solicitante,no a expedindo em caso de suspeita de
descaminho ou furto de pau-brasil;
3) o provedor-mor deveria abrir um livro por ele assinado e numerado, no qual
seriam registradas as licenas concedidas, nome do explorador e quantidade mxima
permitida para explorao;

33

4) o Regimento determinava o rigor na aplicao de penas severas para os infratores

que ultrapassassem a quantidade permitida de explorao prevista na licena do paubrasil, a saber:
a) ultrapassando dez quintaes, o infrator incorreria em pena de pagamento de cem
cruzados;
b) acima de cincoenta quintaes, e sendo o infrator peo, seria aoitado, alm de
degredado por dez anos para Angola; e
c) tratando-se de valor superior a cem quintaes, morreria por ter infringido o
Regimento, perdendo toda sua fazenda que, por este motivo, reverteria para o rei;
5) competia ao provedor-mor poderes para aplicar as penas que julgasse adequadas
para punir aqueles que ateassem fogo em terras de matas de pau-brasil (WAINER,
1991, apud RESENDE, 2006, p. 33).

Quanto s questes ambientais no contexto do Brasil Imprio, pode-se dizer que este
perodo histrico foi marcado pelo grande desenvolvimento do setor agrcola, com o
predomnio dos latifndios e das monoculturas, gerando uma grande preocupao com a
supresso das matas nacionais. Apesar de a legislao ter sido editada em sentido oposto, as
supresses persistiram durante todo este perodo da histria do Brasil.
Em 1850 iniciou-se a presso por parte dos proprietrios de terras para acabar com as
restries da conservao das madeiras de interesse da coroa, pois estava interditada a
usucapio de terras nacionais e capitulada como delito penetrao. O movimento foi bem
sucedido e em 18 de setembro de 1850, a Lei n. 601, tambm denominada Lei de Terras, que
dispunha sobre as terras devolutas do Imprio e regulamentava a ocupao de terras por
meio de compra e venda ou de autorizao real, foi uma das primeiras leis brasileiras a
estabelecer normas sobre direito agrrio. Importante destacar a promulgao do Decreto
4.887, em 1872, que deu incio atividade florestal particular no comrcio legal de madeiras.
Percebe-se que as diversas normas que a Coroa Portuguesa editou foram de cunho
econmico e de preservao para estocar em funo do atendimento da demanda portuguesa.
O argumento defendido por Romeu Thom da Silva (2013, p. 301) de que:

No perodo colonial no houve manifestao de grau algum de preocupao com a

proteo s florestas, mesmo porque a explorao da madeira representava a
principal atividade econmica, o que contribuiu at mesmo para a definio do
nome do nosso pas (THOM DA SILVA, 2013, p. 301).

Somente em 1920 surgiu oficialmente a proposta de criao de um Cdigo Florestal,

que contivesse normas objetivando restringir o uso da vegetao. Nesse momento, o ento
presidente Epitcio Pessoa formou uma subcomisso para elaborar o anteprojeto do que viria
a ser o futuro Cdigo Florestal (JOELS, 2002).
O Primeiro Cdigo Florestal foi assim criado em 23 de janeiro de 1934, atravs do
decreto de n 23.793 (BRASIL, 1934). Por esse Cdigo, a ideia da Reserva Legal foi lanada no

34

Brasil, o que significava que a partir desse momento seriam estabelecidos limites e restries ao
uso da terra dentro das propriedades privadas (HASSAN, 2009). Porm, importante destacar que
o termo Reserva Legal no era ainda utilizado pelo cdigo, mas seu sentido estava implcito ao
se analisar a redao do artigo 23 do citado decreto. Em tal dispositivo legal possvel perceber
restries relacionadas ao uso da terra que nos remete ao atual sentido da Reserva Legal.
O artigo 23 descreve em seu texto que a RL apresenta um limite nico para todo o
Brasil, devendo constituir no mnimo ou 25% da propriedade privada, deixando para corte raso
da vegetao. Cabe salientar que referida restrio s abrangia as propriedades ainda cobertas
por matas, nada sendo informado acerca das reas sem a presena de vegetao.
Durante o perodo de elaborao do Cdigo de 1934, ficava ntida a preocupao com a
restrio do uso da terra de forma a garantir uma fonte de oferta sustentvel de madeira no interior
das propriedades. At aquele momento, ainda no existia nenhuma referncia a sua importncia
para a conservao ambiental, como pode ser constatado pelo artigo 51. Esse artigo descreve que
as florestas nativas heterogneas poderiam ser transformadas em outras florestas plantadas
homogneas, com vistas a facilitar a sua explorao.
Art. 51. permittido aos proprietarios de florestas hecterogeneas, que desejarem
transforma-las em homogeneas, para maior facilidade de sua explorao industrial,
executar trabalhos de derrubada, ao mesmo tempo, de toda a vegetao que no
houver de subsistir, sem a restrico do art. 23, contanto que, durante o inicio dos
trabalhos, assignem, perante a autoridade florestal, termo de obrigao de replantio e
trato cultural por prazo determinado, com as garantias necessarias.

Ahrens (2003, p. 6), em seu artigo intitulado O Novo Cdigo Florestal Brasileiro:
Conceitos Jurdicos Fundamentais aduz:
Para melhor apreciar as preocupaes que justificaram a edio do Cdigo Florestal
de 1934, h que se entender a realidade scio-econmica e poltica da sociedade
brasileira no incio do sculo XX. A populao estava concentrada prximo
Capital da Repblica, cidade do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro. A
cafeicultura avanava pelos morros que constituem a topografia do Vale do Paraba,
substituindo toda a vegetao nativa. A criao de gado, outra forma de utilizao
das terras, fazia-se de modo extensivo e com mnima tcnica. Na silvicultura, que j
se iniciara, tmida, nos primeiros anos do sculo XX, verificava-se o trabalho
valioso e pioneiro de Edmundo Navarro de Andrade, com a introduo de espcies
de Eucalyptus, mas restrito s atividades da Cia. Paulista de Estradas de Ferro, no
Estado de So Paulo. No resto do Pas, assim como antes no Estado de So Paulo, a
atividade florestal era fundamentada no mais puro extrativismo. Nos Estados do
Paran e Santa Catarina os estoques de Araucaria angustifolia eram rapidamente
exauridos. Foi nesse cenrio que o Poder Pblico decidiu interceder, estabelecendo
limites ao que parecia ser um saque ou pilhagem dos recursos florestais (muito
embora, at ento, tais prticas fossem lcitas). A mencionada interveno,
necessria, materializou-se por meio da edio de um (primeiro) Cdigo Florestal, o
de 1934.

35

Existiram imensas dificuldades para a efetiva implementao do Cdigo Florestal de

1934, seja em decorrncia da mentalidade exploratria do desenvolvimento empreendido at
ento, conforme acima mencionado, seja pela inrcia, displicncia ou resistncia passiva ou
deliberada das autoridades estaduais e municipais. Elaborou-se, ento, proposta para um novo
diploma legal que pudesse normatizar adequadamente a proteo jurdica do patrimnio
florestal brasileiro em todo o territrio nacional.
Deste modo, a lei claramente expressou as diversas aspiraes daquele contexto
histrico: a tentativa de impedir a devastao ambiental empreendida at ento, e por outro
lado, permitir a explorao das florestas e legalizar o mercado de extrao da madeira.
Em 15 de novembro de 1965 foi ento institudo o Cdigo Florestal Brasileiro (Lei
4.771/1965), marco da proteo da flora no pas. Para Thom da Silva (2013, p. 302):
O Cdigo Florestal instituiu uma srie de avanos, como por exemplo, a
possibilidade de instituio de reas ambientais a serem protegidas, como as reas
de Preservao Permanente APPs e as reas de Reserva Legal RL (THOM DA
SILVA, 2013, p. 302).

A Lei de 1965, embora tenha aperfeioado alguns dos instrumentos do Decreto de

1934, manteve seus pressupostos e objetivos: evitar a ocupao em reas frgeis, obrigar a
conservao de um percentual mnimo da vegetao nativa para garantia dos servios
ecossistmicos e fomentar o reflorestamento e o uso racional das florestas. Esse segundo
Cdigo ampliou um pouco mais a noo de proteo ao criar as reas de Preservao
Permanente (APP) e as Reservas Legais (RLs), categorias que se aproximam mais de uma
noo ecolgica atual de proteo, a despeito de continuar abordando a RL como rea de
reserva florestal, que deveria ser conservada para fins de fornecimento de madeira
(OLIVEIRA, 2003). Manteve e estabeleceu, tambm, limites ao direito de propriedade no que
se refere ao uso e explorao do solo, das florestas e demais formas de vegetao. Assim,
comeou a ser percebida a funo socioambiental da terra que cada possuidor deve conferir a
seu domnio.
Com o passar dos anos, algumas alteraes foram introduzidas ao corpo da lei
original do segundo Cdigo Florestal. Em 1989, a Lei n. 7.803 de 18 de julho de 1989
(BRASIL, 1989) instituiu a Reserva Legal, que um percentual de limitao de uso do solo
na propriedade rural. Essa rea no era passvel de converso em atividades que
demandassem a remoo da cobertura vegetal. Tambm se criou a obrigao de preservao
de 20% (vinte por cento) de Reserva Legal para reas de cerrado, encerrando, assim, a fase da
reserva florestal, que foi substituda pela reserva legal. Ficou definido, ainda, que a

36

averbao da reserva legal fosse feita margem da matrcula do imvel no registro de imveis
competente. Alm disso, determinou-se que a reposio das florestas utilizasse
prioritariamente espcies nativas, embora no proibisse a utilizao de espcies exticas.
A inrcia da legislao ambiental frente expanso da fronteira agrcola levou a que,
sob o impacto da divulgao dos ndices de desmatamento pelo Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais, o governo FHC editasse a MP 1.511-1/1996, que iniciaria a edio de
uma srie de medidas provisrias que alteraram de forma significativa as disposies do
Cdigo Florestal sobre a Reserva Legal. A MP 1511-1/1996, aumentou o percentual da
Reserva Legal na Amaznia de 50 para 80% da propriedade para as fitofisionomias florestais
(artigo 1, pargrafo 2) e proibiu a converso de reas de floresta em reas agrcolas nas
propriedades rurais que possussem reas j desmatadas, abandonadas ou subutilizadas, de
acordo com a capacidade de suporte do solo nessa regio (artigo 2).
No entanto, a partir de 1998, iniciou-se um processo de flexibilizao da legislao,
tambm atravs de medidas provisrias. A MP 1736-31/1998 possibilitou, observados alguns
critrios, o cmputo das APPs na rea de Reserva Legal e estabeleceu que deveriam ser
regulamentadas formas de compensao e recomposio da Reserva Legal, como tambm a
reduo do percentual da Reserva Legal no Cerrado Amaznico para vinte por cento (20%).
A MP 1956-50/2000 um marco nas alteraes do Cdigo Florestal, pois modificou
os artigos 1, 4, 16 e 44 e acresceu dispositivos Lei 4.771/1965, dos quais se destacam os
conceitos de pequena propriedade rural ou posse rural familiar, APPs, Reserva Legal,
utilidade pblica e interesse social.
As APPs e a Reserva Legal passaram a ter uma conotao claramente
preservacionista, considerando tambm os aspectos relativos conservao da biodiversidade,
e no somente a preocupao de sua origem relativa reserva de madeira e proteo do solo e
dos recursos hdricos.
Estabeleceu as excees para a supresso de vegetao em APPs para os casos de
utilidade pblica e interesse social e, tambm, previu a possibilidade da supresso eventual e
de baixo impacto ambiental da vegetao nessas reas especialmente protegidas, a ser
definido em regulamento.
No que atine Reserva Legal, manteve o percentual de 80% para a Amaznia Legal,
aumentou para 35% o percentual para o Cerrado situado na Amaznia Legal, mantendo os
20% para o Cerrado situado no restante do territrio nacional. A possibilidade de incluir as
APPs no cmputo da Reserva Legal ficou restrita s APPs com vegetao nativa, desde que

37

no houvesse converso de novas reas para usos alternativos do solo e em parmetros

baseados nas dimenses das propriedades e sua localizao.
A mencionada MP tambm regulamentou formas de compensao e recomposio
da Reserva Legal, agora prevista para todo o territrio nacional. Este instrumento foi criado
para aquelas propriedades com extenso de vegetao inferior aos percentuais estabelecidos
para cada regio do pas.
Por fim, a MP de n 2.166-67 de 2001, manteve as principais alteraes e acrscimos
dispostos na MP 1956-50/2000 e comps o texto do ento Cdigo Florestal Brasileiro, Lei
Federal 4.771/1965 at sua revogao, em 25 de maio de 2012, pela Lei n. 12.651.
Acerca do novo diploma legal, verificou-se que o projeto de Lei 1.876/1999 tramitou
por mais de 12 (doze) anos nas Casas Legislativas Federais. No obstante to longo trmite,
seu andamento efetivo e aprovao se deram de forma precipitada, desconsiderando as
manifestaes tcnicas das principais instituies cientficas do Brasil e a prpria
normatizao constitucional acerca do tema, resultando na promulgao da aludida Lei
12.651, de 25 de maio de 2012, chamado de "Novo Cdigo Florestal".
Merece destacar que a Lei 12.651/2012, denominada popularmente de Novo Cdigo
Florestal, dispe no somente sobre a proteo das florestas, mas das demais formas de
vegetao nativa. Tal ementa5 vem corrigir um erro histrico, pois as legislaes anteriores
equivocadamente denominaram Cdigos Florestais o conjunto normativo que tratava dos
temas relacionados proteo de qualquer forma de vegetao nativa, no apenas das
florestas.
O art. 2 da Lei 12.651/2012 dispe que as florestas e demais formas de vegetao
nativa so bens de uso comum do povo. Segundo Machado (2013, p. 867):
Ao marcar com clareza indiscutvel que as florestas so bens de interesse comum,
a lei brasileira de florestas faz com que proprietrios rurais, Governo e sociedade
civil devam pensar, sentir e agir em comunho para gerenciar ou manejar esses bens
(MACHADO, 2013, p. 867).

Ainda segundo Machado (2013, p. 867), a concepo interesse comum, que j

havia sido anteriormente abordada na Lei 4.771/1965, encontra seu pice na Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988, com a conjuno da garantia da propriedade e a da

Segundo o Guia para Elaborao de Atos Normativos da Casa Civil do Estado de Minas Gerais, a ementa
sintetiza o contedo da lei de modo claro e conciso permitindo o conhecimento da matria legislada.

38

funo social da propriedade (art.5, incisos XXII e XXIII), que sero examinados
oportunamente, em captulo prprio.
Para garantir o pleno cumprimento dos mandamentos constitucionais ora
mencionados, o art. 2 da Lei 12.651/2012 aduz ainda que os direitos de propriedade sero
exercidos com as limitaes que a legislao em geral e especialmente essa Lei estabelecem.
A Lei 12.651/2012 trata de algumas reas protegidas, preexistentes no ordenamento
jurdico brasileiro, tais como as reas de Preservao Permanente - APPs e as reas de
Reserva Legal, objeto do nosso estudo, ambas limitadoras do exerccio do direito de
propriedade.
Desta forma, a Lei 12.651/2012 dever ser interpretada, quando houver dvidas em
suas disposies, segundo o art. 186 da CRFB/88, ou seja, prevalece a interpretao que evita
a degradao da APP e no enfraquece a finalidade principal da Reserva Legal.
Importante registrar que a obrigao de adotar providncias com vistas manuteno
da rea de Reserva Legal pertence no apenas ao proprietrio, mas tambm ao possuidor ou
ocupante do imvel rural, nos termos do art. 18, 2 da Lei 12.651/2012.
Quanto aos percentuais de Reserva Legal estabelecidos pela Lei 12.651/2012, o art.
12 assim dispe:
Art. 12. Todo imvel rural deve manter rea com cobertura de vegetao nativa, a
ttulo de Reserva Legal, sem prejuzo da aplicao das normas sobre as reas de
Preservao Permanente, observados os seguintes percentuais mnimos em relao
rea do imvel, excetuados os casos previstos no art. 68 desta Lei:
I - localizado na Amaznia Legal:
80% (oitenta por cento), no imvel situado em rea de florestas;
35% (trinta e cinco por cento), no imvel situado em rea de cerrado;
c) 20% (vinte por cento), no imvel situado em rea de campos gerais;
I - localizado nas demais regies do Pas: 20% (vinte por cento).

Os 6, 7 e 8 do referido artigo tratam das situaes em que no ser exigida

Reserva Legal. Observa-se, ainda, que localizao da rea de Reserva Legal dentro da
propriedade rural no de livre escolha do proprietrio ou do possuidor do imvel. Ao rgo
ou entidade ambiental competente caber a sua anlise e aprovao, consoante as exigncias
constantes do art. 14. No entendimento de Thom da Silva:
O rgo ambiental competente considerar a funo socioambiental da propriedade,
alm de outras caractersticas como a proximidade da vegetao com outra Reserva
Legal, com uma APP ou unidade de conservao, o que contribuiria para a formao
de um corredor ecolgico entre tais reas, ampliando o contato entre os ecossistemas
ambientalmente protegidos (THOM DA SILVA, 2013, p. 324).

39

Ressalta-se, apenas, que o rgo ou entidade ambiental competente somente poder

aprovar a localizao da rea de Reserva Legal aps a incluso do imvel no Cadastro
Ambiental Rural - CAR, regulamentado pelo Decreto 7.830/2012, que dispe sobre o Sistema
de Cadastro Ambiental Rural SICAR. O CAR estabelece normas de carter geral aos
Programas de Regularizao Ambiental, de que trata a Lei 12.651/2012, e d outras
providncias.
O art. 15 Lei 12.651/2012 representa uma significativa flexibilizao do instituto da
Reserva Legal com relao a sua composio, pois possibilita o cmputo das reas de
Preservao Permanente - APPs no clculo dos percentuais da Reserva Legal para todas as
propriedades, sem distino de tamanho e localizao. O reflexo desta alterao a
diminuio da rea de proteo nas propriedades. Para tanto, os requisitos constantes do art.
15 devero ser observados alguns requisitos:
Art. 15. Ser admitido o cmputo das reas de Preservao Permanente no clculo
do percentual da Reserva Legal do imvel, desde que:
I - o benefcio previsto neste artigo no implique a converso de novas reas para o
uso alternativo do solo;
II - a rea a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperao,
conforme comprovao do proprietrio ao rgo estadual integrante do Sisnama; e
III - o proprietrio ou possuidor tenha requerido incluso do imvel no Cadastro
Ambiental Rural - CAR, nos termos desta Lei.

Outra alterao de impacto a desobrigao da averbao da Reserva Legal de cada

propriedade margem de sua matrcula no Cartrio de Registro de Imveis competente,
conforme estabelece o art. 18, 4, da Lei 12.651/2012. O registro dever se dar no rgo ou
entidade ambiental competente por meio de inscrio no Cadastro Ambiental Rural CAR.
Segundo Thom da Silva (2013, p. 326):
[...] um dos principais objetivos do CAR conferir publicidade, perante terceiros ou
eventuais adquirentes do imvel rural, do nus de preservao incidente sobre a
gleba de terra definida como de Reserva Legal, definindo seus limites e
confrontaes, uma vez que pode ser demarcada em qualquer rea da propriedade. O
intuito proporcionar segurana jurdica, ordem e estabilidade s relaes
interpessoais (THOM DA SILVA, 2013, p. 326).

Por tal motivo, uma vez cadastrada a Reserva Legal, fica vedada a alterao de sua
destinao. Esse Cadastro est sendo gradativamente implementado e o controle das
propriedades rurais com relao s Reservas Legais ficar a cargo do SICAR.
O CAR, nos termos do art. 2, inciso II do Decreto 7.830/2012, :
O registro eletrnico de abrangncia nacional junto ao rgo ambiental competente,
no mbito do Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente SINIMA,

40

obrigatrio para todos os imveis rurais, com a finalidade de integrar as informaes

ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle,
monitoramento, planejamento ambiental e econmico e combate ao desmatamento.

Os artigos 22 e 23 da Lei 12.651/2012 estabelecem as modalidades de manejo

florestal da vegetao da Reserva Legal, quais sejam, manejo sustentvel sem propsito
comercial e manejo sustentvel com propsito comercial, bem como os requisitos necessrios
para sua efetivao.
Embora permanea a obrigatoriedade de instituio da Reserva Legal para todas as
propriedades, excetuam-se os imveis rurais que detinham, em 22 de julho de 2008, rea de
at 04 (quatro) mdulos fiscais e que possuam remanescente de vegetao nativa em
percentuais inferiores aos previstos na Lei. Para essas, a Reserva Legal ser constituda com a
vegetao nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas converses para uso
alternativo do solo, conforme disposto no artigo 68 da Lei 12.651/2012.
Esta determinao se constitui numa verdadeira anistia para inmeros imveis rurais,
que at o ano de 2008 tiveram suas reas com cobertura vegetal nativa suprimida
irregularmente e no tiveram institudas as suas Reservas Legais. Lembre-se que desde 1989
as Reservas Legais eram obrigatrias, inclusive com necessidade de averbao margem da
matrcula da propriedade e desde o Cdigo Florestal de 1934 a preservao de tal rea j era
prevista.
Para o conjunto de propriedades que dever instituir de fato a Reserva Legal, a
grande inovao que a lei permitir a compensao da rea de Reserva Legal no mesmo
bioma, de acordo com o que se extrai do artigo 67, independente dos limites territoriais, no
mais se referindo a ecossistema, como era determinado no antigo Cdigo Florestal.
O Ministrio Pblico Federal, sob o argumento da vedao do retrocesso em matria
ambiental, vem questionando a constitucionalidade de alguns aspectos previstos no Cdigo
Florestal federal. Todavia, como o Supremo Tribunal Federal ainda no se manifestou sobre a
matria - o que pode gerar alguma insegurana em relao dos dispositivos questionados vale alguma cautela em relao, especialmente, s reas de Reserva Legal. De qualquer
forma, o Cdigo est em vigor e produzindo efeitos.

41

4 PROTEO E CONSERVAO DOS ECOSSISTEMAS NATURAIS EM

PROPRIEDADES PRIVADAS: EXEMPLOS DE ALGUNS PASES DO MUNDO

Pesquisadores, planejadores e gestores de unidades de conservao tm mostrado,

atravs de pesquisas cientficas e da experincia adquirida, porque o pequeno percentual de
reas protegidas na forma de parques e reservas insuficiente para garantir a conservao da
biodiversidade. Por tal razo, tornou-se consenso entre pesquisadores, gestores e entidades
como o World Resources Institute (WRI), The World Conservation Union (WCU) e a
Organizao das Naes Unidas (ONU) que a preservao dos recursos naturais em
propriedades privadas configura-se como ferramenta estratgica para a conservao dos
ecossistemas (ONU, 1992).
Diversos so os planos de ao possveis no campo da conservao em propriedades
privadas, mas, geralmente, o foco das polticas pblicas volta-se para quelas baseadas na
regulamentao do uso do solo ou por outras de incentivo econmico (DOREMUS, 2003;
SHOGREN et al., 2003). Nos pargrafos seguintes so apresentados exemplos de como a
questo da conservao da natureza em propriedades privadas vem sendo enfrentada em
alguns pases do mundo.

- Estados Unidos

No obstante a existncia significativa de atividades de conservao de ecossistemas

naturais em reas privadas nos EUA, falta nesse pas uma srie de ferramentas legais,
comumente utilizadas em pases da Amrica Latina. No h nos EUA quaisquer restries
obrigatrias no uso da terra ao longo de cursos de gua, da mesma forma, no existem
reservas naturais particulares designadas pelos governos (ENVIRONMENTAL LAW
INSTITUTE, 2003).
Segundo HASSAN (2009), uma das estratgias adotadas pelo governo norteamericano o uso de incentivos econmicos que podem ser positivos, como a reduo de
taxas e pagamento aos proprietrios por aes benficas para a conservao, ou negativos,
como impostos ou taxas aplicados em decorrncia de aes que afetem negativamente o
ambiente. DOREMUS (2003) em seu trabalho publicado na revista Environmental Science

42

and Policy, destaca alguns dos programas de incentivo positivo desenvolvidos pelo
Departamento Federal de Agricultura:

a) Conservation Reserve Program (CRP) - Concede incentivos financeiros a proprietrios que

desejem recuperar e conservar zonas riprias e outras reas destinadas proteo dos recursos
hdricos e dos solos.
b) Wildlife Habitat Incentives Program (WHIP) - Fornece assistncia tcnica e, ajuda de custo
a proprietrios que, voluntariamente, desejem recuperar e melhorar habitats de refgio de
fauna silvestre em suas terras.
c) Wetlands Reserve Program (WRP) - Concede incentivos financeiros a proprietrios
privados que queiram, voluntariamente, proteger, recuperar e melhorar reas alagadas em suas
propriedades.
d) Forestland Enhancement Program (FLEP) - Fornece ajuda financeira para aperfeioar o
manejo de florestas em terras privadas. Inclui incentivo para planejamento, plantio de rvores,
recuperao de habitats de refgio de fauna, atividades recreativas, recuperao de zonas
riprias, controle de eroso entre outras atividades.
Em todos os exemplos mencionados acima, a iniciativa de preservar/recuperar as
reas naturais parte dos proprietrios das terras. Aos rgos governamentais cabe a definio
dos critrios para a escolha das reas elegveis ao recebimento de incentivos e o
estabelecimento do valor a ser pago aos proprietrios. Os incentivos no necessitam ser
monetrios, podem ser constitudos tambm de crditos e perdo de dvidas, por exemplo,
alm de certificados e prmios que deem importncia ao proprietrio frente a comunidade,
como o prmio Proprietrio de terras do ano (DOREMUS, 2003).
Outra ferramenta importante para conservao em propriedades privadas nos EUA
a aquisio de reas de conservao por Organizaes No Governamentais. As organizaes
adquirem as propriedades, fazem a sua gesto, as doam ou vendem a uma entidade
governamental com propsitos de conservao (ENVIRONMENTAL LAW INSTITUTE,
2003).
E por fim, pode-se destacar a criao de mercados que auxiliam na conservao,
como por exemplo, o mercado de crdito de carbono, com a negociao entre indstrias
emissoras e plantadores de floresta que seqestram dixido de carbono da atmosfera.
DOREMUS (2003) ressalta a necessidade da regulao governamental dos mercados para

43

bens pblicos (como a biodiversidade), sem a qual os agentes econmicos pouco

provavelmente garantiro um apropriado nvel de conservao.

- Espanha
A origem de um Direito Florestal na Espanha remonta o sculo XIII e vincula-se
preocupao com a preservao dos bosques como zona de caa dos reis e da nobreza.
Segundo VZQUEZ, citado por RBIO (2010), para evitar a destruio, especialmente
contra incndios, em 1256, o Rei Alfonso X chegou a estabelecer a pena da lei do talio:
morte por fogo a quem colocar fogo nas florestas.
A manuteno de importantes espaos florestais protegidos pela Espanha deveu-se,
sobretudo, tradio preservacionista da silvicultura e da caa, ainda conforme VZQUEZ.
Todavia, as guerras pelas quais passou no sculo XVIII levaram a um contnuo desmatamento
e destruio dos bosques que abasteciam de matria prima a marinha, fazendo com que
fossem criadas normativas com vistas restaurao florestal, dentre elas, a mais importante
foi a ordenana de 31 de janeiro de 1778, considerada a primeira norma completa de carter
tcnico-florestal aprovada pelo reino da Espanha.
Os ciclos sucessivos de proteo se desenvolvem paulatinamente, tendo seu pice no
sculo XVIII, culminando no sculo XIX com a criao de um verdadeiro sistema florestal,
cujo marco inicial est nas famosas Ordenanzas de Montes de 1833, atribudas a Javier de
Burgos, que ampara a propriedade privada dos montes florestais, inspiradas no Cdigo
Florestal e na Ordenanza Francesa de 1828.
Aps a edio de tais ordenanas, a Lei de Montes (Florestas) de maio de 1863 busca
salvaguardar da privatizao florestas pblicas e de interesse de comunidades, mas no revoga
totalmente a lei anterior. Esta fase de privatizaes s interrompida com a promulgao, em
1957, do Decreto de 26 de abril, que aprova o Regramento da Lei de Expropriao Forosa
atravs da qual o Poder Pblico espanhol adquire o domnio sobre grande parte das reas de
florestas que j estiveram nas mos de particulares, da coroa e da igreja.
Atualmente, a Constituio Espanhola de 1978 reconhece a propriedade privada e
sua funo social. Da mesma forma, prescreve que s poder haver desapropriao por
utilidade pblica ou interesse social, mediante indenizao e na conformidade da lei.
Articulo 33
l. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

44

2. La funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo con las

leyes.
3. Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de
utilidad pblica o inters soclal, mediante la correspondiente Indemnizacin y de
conformidad con lo dispuesto por las leyes. (ESPANHA, 1978)6

Em seu artigo 45, prev a tutela do meio ambiente:

Articulo 45
l. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el
desarrollo de la perlona, asi como el deber de conservarlo,
2. Los poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos
naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar
el medio ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los tnninos que la ley
fije se establecern sanciones penales o, en su caso, administrativas, asi como la
obligacin de reparar el dao causado. (ESPANHA, 1978)7

J sob o aspecto normativo das florestas em propriedades particulares, a Lei 43/2003,

que se encontra em processo de modificao legislativa, denominada Ley dos Montes, assim
aduz:
Artculo 23 Gestin de los montes privados
1. Los montes privados se gestionan por su titular.
2. Los titulares de estos montes podrn contratar su gestin con personas fsicas o
jurdicas de derecho pblico o privado o con los rganos forestales de las
comunidades autnomas donde el monte radique.
3. La gestin de estos montes se ajustar, en su caso, al correspondiente instrumento
de gestin o planificacin forestal. La aplicacin de dichos instrumentos ser
supervisada por el rgano forestal de la comunidad autnoma. (ESPANHA, 2003) 8

Foi acrescentado Lei dos Montes, regras sobre seu regime de proteo que abrange
tanto as propriedades pblicas quanto as privadas:
6

Art.33
1. Se reconhece o direito da propriedade privada e herana.
2. A funo social destes direitos delimitar seu contedo, de acordo com as leis.
3. Ningum poder ser privado de seus bens e direitos seno por causa justificada de utilidade pblica ou
interesse social, mediante a correspondente indenizao e de conformidade com o disposto pelas leis.
(ESPANHA, 1978) (Traduo nossa)
7
Artigo 45
l. Todos tm o direito de desfrutar de um meio ambiente adequado para o desenvolvimento da personalidade,
assim como o dever de conserv-lo.
2. Os poderes pblicos velaro pela utilizao racional de todos os recursos naturais, com o fim de proteger e
melhorar a qualidade de vida e defender e restaurar o meio ambiente, apoiando-se na indispensvel solidariedade
coletiva.
3. Para quem violar o disposto nos incisos anteriores, nos termos que a lei fixar, se estabelecero sanes penais
ou administrativas, assim como a obrigao de reparar o dano causado. (ESPANHA, 1978) (Traduo nossa)
8
Artigo 23 Gesto das florestas em propriedades privadas
1.As florestas em propriedades privadas so geridas por seu titular.
2.Os titulares das florestas em propriedades particulares podero contratar sua gesto com pessoas fsicas ou
jurdicas de direito pblico ou privado ou com os rgos florestais das comunidades autnomas onde estas
florestas se situam.
3. A gesto das florestas em propriedades particulares se ajustar, em sendo o caso, ao correspondente
instrumento de gesto ou planificao de florestas. A aplicao destes instrumentos ser supervisionada pelo
rgo florestal da comunidade autnoma. (ESPANHA, 2003) (Traduo nossa)

45

Artculo 24 Declaracin de montes protectores

1. Podrn ser declarados protectores aquellos montes o terrenos forestales de
titularidad pblica o privada que se hallen comprendidos en alguno de los siguientes
casos:
a) Los situados en cabeceras de cuencas hidrogrficas y aquellos otros que
contribuyan decisivamente a la regulacin del rgimen hidrolgico, evitando o
reduciendo aludes, riadas e inundaciones y defendiendo poblaciones, cultivos o
infraestructuras.
b) Que se encuentren en las reas de actuacin prioritaria para los trabajos de
conservacin de suelos frente a procesos de erosin y de correccin hidrolgicoforestal y, en especial, las dunas continentales.
c) Que eviten o reduzcan los desprendimientos de tierras o rocas y el aterramiento de
embalses y aquellos que protejan cultivos e infraestructuras contra el viento.
d) Que se encuentren en los permetros de proteccin de las captaciones
superficiales y subterrneas de agua.
e) Que se encuentren formando parte de aquellos tramos fluviales de inters
ambiental incluidos en los planes hidrolgicos de cuencas.
f) Aquellos otros que se determinen por la legislacin autonmica.
g) Que estn situados en reas forestales declaradas de proteccin dentro de un Plan
de Ordenacin de Recursos Naturales o de un Plan de Ordenacin de Recursos
Forestales de conformidad con lo dispuesto en el artculo 31 de esta ley.
2. La declaracin de monte protector se har por la Administracin de la comunidad
autnoma correspondiente, previo expediente en el que, en todo caso, debern ser
odos los propietarios y la entidad local donde radiquen. Igual procedimiento se
seguir para la desclasificacin una vez que las circunstancias que determinaron su
inclusin hubieran desaparecido. (ESPANHA, 2003)9

Segundo Ramn Martin Mateo (1997), a proteo da natureza no poder ficar

constrangida ao mbito da propriedade pblica, os particulares, assim como o Poder Pblico

Artigo 24 Declarao de florestas protegidas

1. Podero ser declaradas protegidas as florestas ou terrenos florestais de titularidade pblica ou privada que
esto compreendidos em algum dos seguintes casos:
a) Os situados em cabeceiras de bacias hidrogrficas e aquelas outros que contribuam decisivamente para a
regulao do regime hidrolgico, evitando ou reduzindo avalanches, enchentes e inundaes, defendendo
populaes, cultivos e infra-estruturas.
b) Que se encontrem nas reas de atuao prioritria para os trabalhos de conservao de solos frente a processos
de eroso e correo hidrolgico-florestal, em especial, as dunas continentais.
c) Que evitem ou reduzam deslizamentos de terras ou rochas e o assoreamento de reservatrios e aqueles que
protegem cultivos e infraestruturas contra o vento.
d) Que se encontrem nos permetros de proteo das captaes superficiais e subterrneas de gua.
e) Que se encontrem formando parte de sees de rios fluviais de interesse ambiental, includos os que se
encontram nos planos das bacias hidrolgicas.
f) Outros que se determinem pela lei autnoma.
g) Que esto situados em reas florestais declaradas de proteo dentro de um Plano de Ordenao de Recursos
Naturais ou de um Plano de Ordenao de Recursos Florestais, de conformidade com o disposto no artigo 31
desta lei.
2. A declarao de floresta protegida se dar pela Administrao da comunidade autnoma correspondente,
mediante prvio expediente, em que devero ser ouvidos os proprietrios e a entidade local onde se situem. Igual
procedimento seguir a desclassificao, uma vez que as circunstncias que determinaram sua incluso
houverem desaparecido. (ESPANHA, 2003) (Traduo nossa)

46

esto obrigados a no dilapidar o capital ambiental que detenham ou que ostentam em funo
de suas relaes econmicas com o solo10 (traduo nossa).
Nota-se que a doutrina e a jurisprudncia, objetivando no ocasionar uma limitao
excessiva da propriedade, tm estendido o rol dos bens includos nos espaos naturais
protegidos, de forma a inclu-los na qualificao de domnio pblico, ainda que sejam de
propriedade privada. Para Mateo, tal classificao contraditria e esconde o problema de
fundo.
Assim, o Tribunal Constitucional da Espanha tem entendido que so passveis de
indenizao somente as limitaes propriedade que no sejam compatveis com a utilizao
concomitante proteo ambiental.
A Espanha, assim como os EUA, fazem uso do instituto da servido ambiental e da
expropriao, com a consequente indenizao. No entanto, tais expedientes so evitados,
recorrendo-se s compensaes econmicas, de forma a compatibilizar interesses ambientais
com o dos proprietrios rurais.

- Argentina
A legislao sobre conservao em propriedades particulares na Argentina ocorre a
nvel estadual, apesar de haver certos poderes federais relevantes para conservao privada
(ENVIRONMENTAL LAW INSTITUTE, 2003). Com isso, a Argentina apresenta uma
paisagem extremamente variada no que diz respeito conservao de terras privadas, com
autoridades legais existentes apenas em algumas provncias. Importante salientar que algumas
provncias possuem leis de reas protegidas, na sua esfera de atuao, que autoriza a criao
de reservas privadas (HASSAN, 2009).
Na Argentina existem poucas oportunidades para criao de incentivos econmicos,
como por exemplo, os incentivos fiscais para a conservao de propriedades privadas. A
seguir, foram listados alguns dos sistemas de incentivos adotados, mas que na prtica so
pouco ou quase nunca utilizados (ENVIRONMENTAL LAW INSTITUTE, op. cit):

10

La proteccin de la naturaleza no puede quedar constreida al mbito de la propiedad pblica, los particulares
al igual que la Administracin estn obligados a no dilapidar el capital ambiental que detentan, o el que ostentan
en funcin de suas relaciones econmicas con el suelo.

47

- Incentivos econmicos diretos: na provncia de Buenos Aires, o governo

estabeleceu um sistema para promover a conservao privada atravs da assistncia
econmica direta, como manuteno e reparo para a reserva natural declarada. O conceito de
pagamento por servios ambientais foi recentemente introduzido na provncia de Salta,
atravs de lei especfica.
- Incentivos Fiscais: existem incentivos como despensa de taxas, que so os mais
comuns na Argentina, mas a efetividade limitada devido ao ineficiente sistema tributrio. As
provncias de Buenos Aires, Chubut, Entre Ros, Misiones e Ro Negro possuem leis
garantindo os incentivos fiscais.
- Incentivo de servios: Em Chubut existe um sistema onde a organizao de
turismo da provncia fornece assistncia tcnica e cientfica para o proprietrio e inclui a
propriedade em suas promoes tursticas.
- Costa Rica

A Costa Rica vem se destacando atualmente quanto s questes ambientais de

conservao dos recursos naturais e promoo de desenvolvimento sustentvel. O pas foi o
primeiro a envidar esforos para o estabelecimento de reservas privadas na America Latina,
fato este que inspirou iniciativas semelhantes ao longo de todo continente. A regio apresenta
grupos de conservao em terras privadas e sistema pblico de reas protegidas bem
delimitado.
Ao se analisar a legislao florestal11 do pas, percebe-se que a Costa Rica possui um
sistema de controle do uso do solo onde se estabelece a proibio da mudana do uso das
terras com cobertura florestal para outros usos, exceo de pequenas alteraes para fins
especficos (dentre eles obras de interesse nacional, motivos de segurana ou interesse
cientfico), como observa RANIERI (2004). Possui, tambm, extenso leque de incentivos para
a conservao de reas privadas. Entre estes, o trabalho do ENVIRONMENTAL LAW
INSTITUTE (2003) destaca:

11

A Lei Florestal da Costa Rica e outros documentos oficiais relacionados podem ser encontrados na pgina da
Organizao das Naes Unidas para os Alimentos e Agricultura: www.fao.org/forestry/site/18337/en/cri

48

Iseno de impostos sobre as propriedades: reas caracterizadas como Refgios

Nacionais Privados da Vida Silvestre ou Reservas Florestais ou que recebem pagamentos por
servios ambientais, so isentas do pagamento de imposto sobre as propriedades.
Contratos para pagamento por servios ambientais (PSA): a Costa Rica tem um
sistema nico de pagamento por servios ambientais que cobria 220.652 ha, de 1997-2000
(dados extrados do documento denominado Legal Tools and Incentives for Private Lands in
Latin America - Building Models for Success, elaborado em 2003 pelo Environmental Law
Institute). Nesse sistema o governo paga ao proprietrio o equivalente a USD$50 por hectare
para conservar ou manejar de forma sustentvel suas terras, em reconhecimento aos servios
ambientais prestados por suas terras. Para proprietrios de terras privadas com recursos
econmicos limitados, o PSA (mesmo numa quantia pequena) de grande ajuda para
proteo dessas reas. Entretanto, os PSAs so de curto prazo, ocorrendo pelo perodo de 5
anos com possibilidade de renovao, o que no fornece segurana ao proprietrio a longo
prazo. Outro ponto relevante se refere ao fato de haver mais demanda pelos pagamentos do
que fundos disponveis no governo, dessa forma somente 25% dos interessados no PSA
conseguem obt-los, selecionados de acordo com critrios estabelecidos pelo governo.
Segurana Jurdica: A Costa Rica tambm mais efetiva do que outros pases em
conceder segurana jurdica para conservao de terras privadas, pois providencia clere ao
governamental em caso de invases das terras caracterizadas como Refgios Nacionais
Privados da Vida Silvestre ou Reservas Florestais. Em reas protegidas, a polcia dispe de 5
dias para expulsar os invasores da terra.

49

5 CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 E AS

REAS PROTEGIDAS NAS PROPRIEDADES PARTICULARES

5.1 Direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 conferiu especial ateno

ao meio ambiente. Pela primeira vez, trouxe em seu texto a tutela dos valores ambientais,
reconhecendo, segundo Fiorillo (2012, p. 63) caractersticas prprias, desvinculadas do
instituto da posse e propriedade, consagrando uma nova concepo ligada a direitos que
muitas vezes transcendem a tradicional ideia dos direitos ortodoxos: os chamados direitos
difusos.
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado um direito bsico,
fundamental, vinculado ao bem jurdico maior, qual seja, a proteo da vida, visto que
constitui condio indispensvel ao pleno desenvolvimento da pessoa humana e satisfao de
suas necessidades como qualidade de vida. Afirma CAVEDON (2003, pg. 90) que: est
diretamente relacionado ao direito fundamental vida, visto que a realizao deste direito
requer condies ambientalmente saudveis.
Silva (1997, pg. 36) expe que proteo ambiental, abrangendo a preservao da
natureza em todos os seus elementos essenciais vida humana e manuteno do equilbrio
ecolgico, visa tutelar a qualidade do meio ambiente em funo da qualidade de vida, como
uma forma de direito fundamental da pessoa humana.
CAVEDON (2003, pg. 91) prossegue sua anlise ao meio ambiente como direito
fundamental e preleciona:
Assim, o Meio Ambiente ecologicamente preservado e saudvel, como direito
fundamental, um princpio da Constituio da Repblica Federativa do Brasil,
considerado um valor fundamental da Sociedade brasileira. (...) o Meio Ambiente
preservado no apenas protegido legalmente, mas possui um reforo especial por
se configurar como direito fundamental e como princpio constitucional, a ser
prioritariamente considerado na interpretao das instituies jurdicas, no exerccio
de atividades e interesses particulares e, principalmente, nas decises judiciais.

Cumpre registrar importante deciso do STF que reconhece o direito ao meio

ambiente

ecologicamente

constitucionalmente.

equilibrado

como

direito

fundamental

garantido

50

E M E N T A: MEIO AMBIENTE - DIREITO PRESERVAO DE SUA

INTEGRIDADE (CF, ART. 225) - PRERROGATIVA QUALIFICADA POR
SEU CARTER DE METAINDIVIDUALIDADE - DIREITO DE TERCEIRA
GERAO (OU DE NOVSSIMA DIMENSO) QUE CONSAGRA O
POSTULADO DA SOLIDARIEDADE - NECESSIDADE DE IMPEDIR QUE A
TRANSGRESSO A ESSE DIREITO FAA IRROMPER, NO SEIO DA
COLETIVIDADE, CONFLITOS INTERGENERACIONAIS - ESPAOS
TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (CF, ART. 225, 1, III) POSSIBILIDADE DE A ADMINISTRAO PBLICA, CUMPRIDAS AS
EXIGNCIAS LEGAIS, AUTORIZAR, LICENCIAR OU PERMITIR OBRAS
E/OU ATIVIDADES NOS ESPAOS TERRITORIAIS PROTEGIDOS, DESDE
QUE RESPEITADA, QUANTO A ESTES, A INTEGRIDADE DOS ATRIBUTOS
JUSTIFICADORES DO REGIME DE PROTEO ESPECIAL - RELAES
ENTRE ECONOMIA (CF, ART. 3, II, C/C O ART. 170, VI) E ECOLOGIA (CF,
ART. 225) - COLISO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS - CRITRIOS DE
SUPERAO DESSE ESTADO DE TENSO ENTRE VALORES
CONSTITUCIONAIS RELEVANTES - OS DIREITOS BSICOS DA PESSOA
HUMANA E AS SUCESSIVAS GERAES (FASES OU DIMENSES) DE
DIREITOS (RTJ 164/158, 160-161) - A QUESTO DA PRECEDNCIA DO
DIREITO PRESERVAO DO MEIO AMBIENTE: UMA LIMITAO
CONSTITUCIONAL EXPLCITA ATIVIDADE ECONMICA (CF, ART. 170,
VI) - DECISO NO REFERENDADA - CONSEQENTE INDEFERIMENTO
DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. A PRESERVAO DA
INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE: EXPRESSO CONSTITUCIONAL
DE UM DIREITO FUNDAMENTAL QUE ASSISTE GENERALIDADE
DAS PESSOAS - Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Trata-se de um tpico direito de terceira gerao (ou de novssima dimenso), que
assiste a todo o gnero humano (RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e prpria
coletividade, a especial obrigao de defender e preservar, em benefcio das
presentes e futuras geraes, esse direito de titularidade coletiva e de carter
transindividual (RTJ 164/158-161). O adimplemento desse encargo, que
irrenuncivel, representa a garantia de que no se instauraro, no seio da
coletividade, os graves conflitos intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao
dever de solidariedade, que a todos se impe, na proteo desse bem essencial de
uso comum das pessoas em geral. Doutrina. A ATIVIDADE ECONMICA NO
PODE SER EXERCIDA EM DESARMONIA COM OS PRINCPIOS
DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A PROTEO AO MEIO AMBIENTE. A incolumidade do meio ambiente no pode ser comprometida por interesses
empresariais nem ficar dependente de motivaes de ndole meramente econmica,
ainda mais se se tiver presente que a atividade econmica, considerada a disciplina
constitucional que a rege, est subordinada, dentre outros princpios gerais, quele
que privilegia a "defesa do meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito
amplo e abrangente das noes de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural,
de meio ambiente artificial (espao urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina.
Os instrumentos jurdicos de carter legal e de natureza constitucional objetivam
viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que no se alterem as propriedades
e os atributos que lhe so inerentes, o que provocaria inaceitvel comprometimento
da sade, segurana, cultura, trabalho e bem-estar da populao, alm de causar
graves danos ecolgicos ao patrimnio ambiental, considerado este em seu aspecto
fsico ou natural. A QUESTO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF,
ART. 3, II) E A NECESSIDADE DE PRESERVAO DA INTEGRIDADE DO
MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCPIO DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL COMO FATOR DE OBTENO DO JUSTO EQUILBRIO
ENTRE AS EXIGNCIAS DA ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O princpio
do desenvolvimento sustentvel, alm de impregnado de carter eminentemente
constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais
assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obteno do justo equilbrio
entre as exigncias da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a
invocao desse postulado, quando ocorrente situao de conflito entre valores
constitucionais relevantes, a uma condio inafastvel, cuja observncia no

51

comprometa nem esvazie o contedo essencial de um dos mais significativos

direitos fundamentais: o direito preservao do meio ambiente, que traduz bem de
uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e
futuras geraes. (grifo nosso)
(ADI 3540 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em
01/09/2005, DJ 03-02-2006 PP-00014 EMENT VOL-02219-03 PP-00528)

Talvez uma das maiores inovaes da CRFB/88 seja a expressa previso de direitos
para as futuras geraes, que um dos objetivos da elevao da proteo ao meio ambiente
como princpio conformador da ordem econmica. De fato, o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado tambm tem de ser considerado em relao aos que viro no
futuro, que esto, assim como ns, protegidos em seus direitos fundamentais (DERANI, 1997,
p. 267-268).
Nesse sentido a previso do art. 225, caput, da CRFB/88:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, (...) impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.

O caput do seu art. 225 atribui a todos, Poder Pblico e coletividade, a proteo do
meio ambiente, perfazendo, assim, um verdadeiro direito-dever difuso. O 1 do art. 225 da
CRFB/88 incumbe ao Poder Pblico a tutela do meio ambiente, sem prejuzo do direito-dever
de todos. Destacam-se abaixo pontos basilares para este estudo:
Art. 225 [...]
1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
[...]
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso
permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo;
[...]
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem
em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os
animais a crueldade.
[...]
4 A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-,
na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio
ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

Como se depreende, os incisos do 1, art. 225 da CRFB/88 conferem uma tutela

especial aos espaos territoriais protegidos, fauna e flora, vedando prticas que coloquem
em risco sua funo ecolgica e classificam alguns ecossistemas como patrimnio nacional,
assegurada a preservao ambiental.

52

Apesar de estar fora do rol do art. 5 dos princpios e garantias individuais da

CRFB/88, o artigo 225 se caracteriza como verdadeiro princpio na ordem constitucional,
irradiando seus efeitos sobre os demais.
Paralelamente ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tm-se as
garantias constitucionais ao direito de propriedade, desde que cumprida sua funo social, nos
termos do art. 5, incisos XXII e XXIII respectivamente.
Em relao propriedade rural, que bem de produo e, portanto, objeto de ateno
de toda a ordem econmica, temos que de alta relevncia o aspecto ambiental, pois a defesa
do meio ambiente princpio da ordem econmica e requisito para o cumprimento da funo
social da propriedade rural. Dessa forma, uma compatibilizao entre a livre iniciativa e a
preservao ambiental deve passar obrigatoriamente pelo estudo sobre o direito de
propriedade e sua funo social, o que ser feito a seguir.

5.2 Direito Propriedade

O direito de propriedade esteve previsto em todas as Constituies brasileiras e nas

ordenaes e codificaes que regeram o pas desde o seu descobrimento.
Todavia, somente com o advento da Constituio de 1934 que pode ser percebida
uma mudana na mentalidade do legislador constituinte, que passou a entender o direito de
propriedade sob a tica do interesse social. Sobre o tema, Thom da Silva (2013, p. 301)
comenta que:
A propriedade privada, cone do liberalismo econmico, continuava protegida, mas
a Constituio de 1934 consagrou o declnio da ideia egosta de seu uso e gozo
absoluto. O direito fundamental propriedade privada no mudou, mas se
enriqueceu de uma nova e adicional dimenso com a introduo da funo social.
Em ltima anlise, a funo social tornou-se valor vulnervel. Com a Constituio
de 1934, e sob a influncia do modelo constitucional alemo, so introduzidos
princpios que realam o aspecto social, at ento ignorado pelo direito positivo
vigente no Brasil (THOM DA SILVA, 2013, p. 301).

Nesse contexto, Almeida; Pires, (2013, p. 159) esclarecem que:

A ideia de um direito de propriedade absoluto e ilimitado, fruto de concepes
poltico-econmicas do liberalismo, tem vindo a descaracterizar-se pela acentuao
do fim social daquele direito em paralelo com a evoluo dos sistemas sustentveis,
por meio de formas mais solidrias de participao dos cidados e das instituies
(ALMEIDA; PIRES, 2013, p. 159).

E continuam:

53

As restries legais ao gozo pleno e exclusivo do proprietrio fazem parte do

contedo do prprio direito, como seus elementos naturais, mas a conscientizao
acerca dos problemas com o meio ambiente, como um valor a preservar, se alastra
por todo sistema jurdico-social, ao lado de outros interesses constitucionais
(ALMEIDA; PIRES, 2013, p. 159).

No mbito do Cdigo Civil brasileiro de 1916, o direito de propriedade

caracterizava-se como um direito de primeira gerao, de cunho individualista, limitado
unicamente no interesse de outros particulares, sem qualquer meno s limitaes impostas
pelos interesses da sociedade; j o Cdigo Civil de 2002 refere-se finalidade social da
propriedade, demonstrando uma evoluo no sentido de adequao desse instituto jurdico aos
preceitos constitucionais. Os demais dispositivos legais infraconstitucionais devem ser
interpretados em consonncia com o que dispe o texto constitucional.
O civilista Caio Mrio da Silva Pereira (2006, p. 91) adota uma definio de
propriedade que se tornou clssica, a propriedade o direito de usar, gozar e dispor da coisa
e reivindic-la de quem injustamente a detenha. Tais direitos; porm, sofrem limitaes. Eles
no so absolutos porque o proprietrio no pode fazer o que bem entender de sua
propriedade. Dever respeitar, dentre outros, os direitos de terceiros como o direito de
vizinhana, o princpio da funo social da propriedade, o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e os demais limites impostos pela legislao.
Na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 a propriedade um
direito previsto no caput do art. 5 como direito individual, o qual goza de proteo de
clusula ptrea prevista no art. 60, 4, inciso IV, somente podendo ser abolido pelo
legislador constituinte.
O inciso XXII, art. 5 da CRFB/88 se traduz, ento, em garantia ao direito de
propriedade, que deve ser relativizado perante outros direitos, tambm fundamentais, para que
se tenha uma harmonia entre os ditames constitucionais.

5.3 Funo Social da Propriedade

O regime jurdico da propriedade disciplinado pela CRFB/88. Nos dizeres de

Gustavo Tepedino (1997, pg. 315): A propriedade, todavia, na forma em que foi concebida
pelo Cdigo Civil, simplesmente desapareceu no sistema constitucional brasileiro, a partir de
1988. A substituio da ideia de aproveitamento pro se pelo conceito de funo de carter
social provoca uma linha de ruptura.

54

Ainda segundo os ensinamentos de Tepedino (2004, p. 23):

Rejeita-se a propriedade como noo abstrata. Chega-se noo pluralista do
instituto, de acordo com a disciplina jurdica que regula, no ordenamento positivo,
cada estatuto proprietrio. A construo, fundamental para a compreenso das
inmeras modalidades contemporneas de propriedade, serve de moldura para uma
posterior elaborao doutrinria, que entrev na propriedade no mais uma situao
de poder, por si s e abstratamente considerada, o direito subjetivo por excelncia,
mas 'una situazione giuridica soggettiva tipica e compessa', necessariamente em
conflito ou coligada com outras, que encontra a sua legitimidade na concreta relao
jurdica na qual se insere.
(...)
A propriedade, portanto, no seria mais aquela atribuio de poder tendencialmente
plena, cujos confins so definidos externamente, ou de qualquer modo que, at uma
certa demarcao, o proprietrio teria espao livre para as suas atividades e para a
emanao de sua senhoria sobre o bem. A determinao do contedo da
propriedade, ao contrrio, depender de centros de interesses extraproprietrios, os
quais vo ser regulados no mbito da relao jurdica de propriedade.

A propriedade fez jus sua acolhida nas regras constitucionais estatudas no art. 5,
cujo Ttulo destina-se aos Direitos e Garantias Fundamentais, ao lado da vida, da liberdade, da
igualdade.
Dentre os incisos do referido artigo, no inciso XXIII, encontra-se a exigncia de que
a propriedade atenda funo social. Assim, a Constituio garante o direito de propriedade,
mas s o garante caso sua funo social seja cumprida (art. 5, XXII e XXIII e art. 170, II e
III).
A funo social da propriedade, alm de inserta no art. 5, inciso XXIII da CRFB/88,
conforme explanado acima, est presente em outras quatro passagens. Segundo Figueiredo
(2010, p. 87), ao dispor que a propriedade atender sua funo social (art. 5, inciso XXIII da
CRFB/88) erigida condio de dever individual do proprietrio e direito coletivo da
comunidade.
Outras duas passagens constitucionais se referem ordem econmica (art. 170,
inciso III) e ao estatuto jurdico da empresa pblica, sociedade de econmica mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica (art. 173, 1, inciso I), dispondo que devero
observar o princpio da funo social da propriedade.
No captulo sobre a poltica urbana, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil
de 1988 estabelece que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor (art. 182, 2).
Tambm no captulo sobre a poltica agrcola e fundiria e a reforma agrria, a CRFB/88
estabelece os critrios em que a funo social da propriedade rural cumprida (art. 186).

55

Em qualquer caso, importante notar que a funo social um princpio que age
dentro do prprio contedo do direito de propriedade, razo pela qual no pode ser
confundida com as limitaes externas ao direito de propriedade, que so restries
posteriores constituio do direito, como, por exemplo, a instituio de servides por parte
do Poder Pblico. Por essa razo, pertinente a afirmao de Jos Afonso da Silva:
(A funo social) constitui o fundamento do regime jurdico da propriedade, no de
limitaes, obrigaes e nus que podem apoiar-se e sempre se apoiaram em
outros ttulos de interveno, como a ordem pblica ou a atividade de polcia. A
funo social (...) introduziu, na esfera interna do direito de propriedade, um
interesse que pode no coincidir com o do proprietrio e que, em todo caso,
estranho ao mesmo, constitui um princpio ordenador da propriedade privada e
fundamento da atribuio desse direito, de seu reconhecimento e da sua garantia
mesma, incidindo sobre seu prprio
contedo (SILVA, 1997, p. 274)

Benjamin12 (1997, p. 46-49) esclarece que:

a funo social, portanto, princpio que se manifesta na estrutura do direito de
propriedade, de que decorre que as interferncias causadas na propriedade pelo
princpio da funo social so algo absolutamente diverso dos seus limites externos,
pois so limitaes que surgem com o prprio direito, sendo-lhe intrnsecas e
contemporneas.

Segundo Orlandi Neto (2011, p. 565), a funo social da propriedade no se limita a

impedir que o proprietrio se abstenha de condutas que prejudiquem o direito alheio ou a
coletividade. Dar funo social a imveis rurais exige do proprietrio um facere. Tambm aos
imveis rurais a CRFB/88 estabelece no art. 186 e seus incisos que a funo social da
propriedade rural dever atender simultaneamente quatro requisitos, dentre eles o seu
aproveitamento racional e adequado, a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e
a preservao do meio ambiente.
Grau citado por Rezende; Thom (2010, p. 57) entende que:
12

Antnio Herman V. Benjamin (op. cit. pg. 51-52), discorrendo sobre a importncia da funo social da
propriedade na proteo do meio ambiente, salienta que: Para fins de proteo do meio ambiente, a noo de
funo social relevantssima, pois, j dissemos, todo e qualquer controle que dela decorra, exceto quanto
Constituio expressamente o afirmar em contrrio, no propicia indenizao com base em desapropriao direta
ou indireta. No Brasil, infelizmente, ao contrrio do que se observa em outros pases, como a Alemanha, a teoria
da funo social da propriedade na tem tido eficcia prtica e previsvel na realidade dos operadores do direito e
no funcionamento do mercado;a verdade que, entre ns, a noo ainda no foi, inexplicavelmente,
desenvolvida (ou mesmo suficientemente compreendida) no plano doutrinrio, da os percalos jurisprudenciais
que enfrentamos. Um balano objetivo comprova que a concepo apresentada pouco para no dizer nenhum
impacto na forma como so julgados certos casos em que esto em discusso limites internos do direito de
propriedade, em particular os de carter supraindividual, exatamente o cerne de sua operao: inexiste, neste
sentido, exemplo melhor do que o que est sucedendo em termos de desapropriao indireta por proteo
ambiental. Havendo, de fato, tanta carncia de trato de trato adequado da funo social da propriedade na nossa
prtica jurdica atual, no de surpreender o desconhecimento da funo scio-ambiental da propriedade, tardio
desdobramento legislativo, doutrinrio, jurisprudencial daquela. No devia ser assim, contudo: poucas
constituies unem to umbilicalmente funo social e meio ambiente como a brasileira.

56

A admisso do princpio da funo social (e ambiental) da propriedade tem como

consequncia bsica fazer com que a propriedade seja efetivamente exercida para
beneficiar a coletividade e o meio ambiente (aspecto positivo), no bastando apenas
que no seja exercida em prejuzo de terceiros ou da qualidade ambiental (aspecto
negativo). Por outras palavras, a funo social e ambiental no constitui um simples
limite ao exerccio do direito de propriedade, como aquela restrio tradicional, por
meio da qual se permite ao proprietrio, no exerccio do seu direito, fazer tudo o que
no prejudique a coletividade e o meio ambiente. Diversamente, a funo social e
ambiental vai mais longe e autoriza at que se imponha ao proprietrio
comportamentos positivos, no exerccio do seu direito, para que a sua propriedade
concretamente se adeque preservao do meio ambiente.

sob a gide da Constituio que a funo social se concretiza. Segundo Sundfeld (1987,
pg. 5):
[...] ao acolher o princpio da funo social da propriedade, o Constituinte pretendeu
imprimir-lhe uma certa significao pblica, vale dizer, pretendeu trazer ao Direito
Privado algo at ento tido como exclusivo do Direito Pblico: o condicionamento
do poder a uma finalidade. No se trata de extinguir a propriedade privada, mas de
vincul-la a interesses outros que no os exclusivos do proprietrio. [...] Importa
notar que, como conseqncia da submisso da propriedade, ou do proprietrio, a
objetivos sociais evidentemente obrigatrios criam-se verdadeiros deveres.

A propsito, o Superior Tribunal de Justia, nos autos do Mandado de Segurana

2.046/DF, que teve como Relator o Ministro Hlio Mosimann, decidiu, e em 18.05.1993,
reconhecendo a sujeio do direito de propriedade ao cumprimento da funo social,
entendeu:
(...) o direito privado de propriedade, seguindo-se a dogmtica tradicional (CC, arts.
524 e 527), luz da Constituio Federal (art. 5, XXII, CF), dentro das modernas
relaes jurdicas, polticas, sociais e econmicas, com limitaes de uso e gozo,
deve ser reconhecido com sujeio a disciplina e exigncia da sua funo social (art.
170, II e III, 182, 183, 185 e 186, CF). a passagem do Estado proprietrio para o
Estado solidrio, transportando-se do monossistema para o polissistema do
uso do solo (art. 5, XXIV, 22, II, 24, VI, 30 VIII, 182, 3 e 4, 184 e 185, CF).

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, ao informar que a

propriedade portadora de funo social, visa solucionar os conflitos existentes entre
interesses individuais do proprietrio e interesses da coletividade; destacando-se entre os
mesmos, o interesse em atingir um desenvolvimento econmico individual que traga,
simultaneamente, vantagens para a coletividade. Busca-se uma fuso entre os direitos reais e
da propriedade, preservando-se os dogmas de direito absoluto, enquanto mantenha a salvo o
bem (propriedade), seu potencial de multiplicao de riqueza e consequente utilidade coletiva.

5.4 H Conflitos entre os Direitos Fundamentais Propriedade, ao Meio Ambiente

Ecologicamente Equilibrado e a Funo Social da Propriedade?

57

H que se indagar se os direitos fundamentais propriedade, ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado e a funo social da propriedade, por serem fundamentais, so
conflitantes entre si.
A primeira questo em relao a sua menor ou maior importncia, ou ainda, se
possuem o mesmo nvel hierrquico. Segundo Sarlet (2007, p. 55), os direitos fundamentais
possuem dimenses que se complementam. Desde o seu reconhecimento, nas primeiras
Constituies, vm passando por transformaes, tanto em relao ao contedo, quanto
titularidade, eficcia e efetivao. Esta mutao histrica marca pelo menos trs geraes 13 de
direitos, havendo quem defenda a existncia de uma quarta, quinta e at sexta gerao.
Os direitos fundamentais de primeira gerao caracterizam-se por serem direitos do
indivduo frente ao Estado, mais especificamente direitos de defesa, demarcando uma zona de
no interveno do Estado e uma esfera de autonomia individual em face desse poder.
Assumem especial relevo no rol destes direitos, os de inspirao jusnaturalista como os
direitos vida, liberdade14, propriedade e igualdade perante a lei.
Os direitos fundamentais de segunda gerao so caracterizados como direitos
prestacionais, atribuindo ao Estado comportamento ativo na realizao da justia social. o
direito do indivduo, por intermdio do Estado, de participar do bem-estar social. So os
chamados direitos econmicos, sociais e culturais. Caracterizam-se por outorgarem, aos
indivduos, direitos a prestaes sociais estatais como assistncia social, sade, educao,
trabalho, dentre outros. Distinguem-se dos direitos de primeira gerao, por buscarem uma
igualdade no sentido material. Os direitos de segunda gerao continuam sendo direitos
individuais, no podendo ser confundidos com os da gerao seguinte.
So chamados direitos de fraternidade ou solidariedade os direitos de terceira
gerao. Trazem, como nota distintiva, o fato de se desprenderem do indivduo como seu
titular, destinando-se proteo de grupos humanos (famlia, povo, nao), caracterizando-se
como direitos difusos ou coletivos. So os direitos paz, autodeterminao dos povos, ao

13

Sarlet (2007, p. 51) atenta para o fato de que o reconhecimento dos direitos fundamentais progressivo e tem
o carter cumulativo, de complementaridade, de tal sorte que a expresso gerao pode ensejar a falsa
impresso de substituio de uma gerao por outra. Por esta razo, utiliza o termo dimenses que mais
coaduna com a doutrina moderna. Segundo Sarlet, no mbito do direito ptrio, foi talvez Paulo Bonavides, em
seu Curso de Direito Constitucional (1999, p. 525), quem primeiro fez aluso a esta impreciso terminolgica.
14
Este direito abrange diversas liberdades, como as de expresso, de reunio, associao, os direitos
participao poltica, direito ao voto, as garantias processuais como o devido processo legal, habeas corpus,
direito de petio.

58

desenvolvimento, ao meio ambiente, qualidade de vida, conservao do patrimnio

histrico e cultural, comunicao, os direitos do consumidor, dentre outros.
Para Sarlet (2007, p. 51), os direitos de quarta gerao e os preconizados por alguns
doutrinadores como de quinta e at sexta gerao, ainda aguardam sua consagrao na esfera
do direito internacional e das ordens constitucionais internas.
Tal diviso em gerao ou, conforme ensina Bonavides (1999, p. 525), a separao
em dimenses se torna didtica e no traduz uma hierarquia em grau de importncia. Por ela,
o direito de propriedade se amoldaria primeira dimenso, enquanto que os direitos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e a funo social da propriedade seriam direitos de
terceira dimenso.
A segunda questo que surge do tema se h algum direito fundamental absoluto.
Nota-se que o direito fundamental, fruto da positivao de direitos naturais ao ser humano
pelo prprio homem, no absoluto. Ao positivar um direito fundamental, a vontade poltica
da sociedade, por si s, j lhe confere o carter de relatividade.
A funo social da propriedade uma relativizao constitucional ao direito de
propriedade. Ela excepciona o tradicional direito de propriedade civilista em que o
proprietrio pode usar, gozar e dispor dos bens, sem restries. A relativizao uma
realidade que se impe a todos os direitos fundamentais.
Desta forma, conquanto o direito de propriedade no possa ser visto de forma
absoluta, devendo ser harmonizado com os outros direitos fundamentais igualmente previstos
na CRFB/88, encontrando, no seu indispensvel desempenho socioambiental, um limite que
lhe interno, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por ocupar este mesmo
status, no pode, igualmente, ser elevado a um patamar tal que no encontre quaisquer limites
(MAFRA, 2009).
Sobre o tema, Derani assim expe:
A liberdade para empreender e a liberdade das presentes e futuras geraes de
desfrutarem de um ambiente ecologicamente equilibrado esto unidas no modo de
produo constitucionalmente apresentado e a anlise de uma deve ter seu reflexo na
outra, procurando uma compatibilizao do exerccio de ambas (DERANI, 1997, p.
232-233).

certo que a implementao e a preservao das RLs trazem benefcios ambientais

de suma importncia populao de todo o planeta, no entanto, no se pode dar, a priori, uma
maior relevncia o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado em si considerado,
em detrimento do direito de propriedade do titular do domnio, na medida em que, como

59

direitos fundamentais de idntica dignidade, nenhum deles pode ter a sua incidncia
totalmente excluda no caso concreto. preciso, pois, cotejar os interesses individuais e
coletivos existentes, harmonizando-os, a fim de que possam receber, assim, na situao ftica
delineada, o seu justo valor (MAFRA, 2009).
A terceira questo diz respeito s limitaes que os direitos fundamentais podem
sofrer. Para Alexy (1986, p. 277), o conceito de restrio a um direito sugere a existncia de
duas coisas o direito e sua restrio, entre as quais h uma relao de tipo especial, a saber,
uma relao de restrio. O autor afirma que as restries a direitos fundamentais so normas
e que uma norma somente pode ser uma restrio a um direito fundamental se ela for
compatvel com a Constituio.
Segundo Alexy (1986, p. 277), os direitos fundamentais podem ser restringidos
somente por normas de hierarquia constitucional, ou em virtude delas. Assim, as restries
viriam da prpria norma constitucional ou seria autorizada por ela a possibilidade de serem
restringidas por normas infraconstitucionais.

5.5 Restries Constitucionais

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, alm das limitaes

principiolgicas, estabelece outras normas que restringem o uso da propriedade particular. O
art. 186, inciso II da CRFB/88 prescreve como um dos requisitos para a propriedade rural
cumprir sua funo social a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e
preservao do meio ambiente.
O art. 225, 1, inciso III da CRFB/88 estabelece que o Poder Pblico dever definir
espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos. O dispositivo
constitucional foi regulamentado pela Lei n. 9.985/00, que criou o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao - SNUC.
O art. 225, 1, inciso VII da CRFB/88 tambm estabelece que o Poder Pblico
dever criar instrumentos para proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, prticas
que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino das espcies ou
submetam os animais crueldade. Ademais, o art. 225, 4 da CRFB/88 erige ao patrimnio
nacional a Floresta Amaznica, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense
e a Zona Costeira.

60

Assim, observa-se que a utilizao das propriedades particulares deve se dar dentro
das condies que assegurem a preservao ambiental. As reas de cobertura de florestas
dentro das propriedades particulares devem obedecer aos princpios e s normas
constitucionais.

61

6 MITIGAO DOS IMPACTOS ECONMICOS CAUSADOS PELA INSTITUIO

DAS RESERVAS LEGAIS

inegvel a existncia de inmeros impactos positivos derivados de uma legislao

ambiental protetiva, isto , benficos no apenas ao meio ambiente natural, mas, ainda, ao
ambiente fsico, cultural e, certamente, ao Homem, enquanto ser pertencente a estes meios.
So benefcios como a proteo da biodiversidade, da qualidade do ar, dos recursos hdricos,
do solo e da estabilidade geolgica, da paisagem, do clima estvel, do bom e equilibrado
relacionamento entre o homem e o meio ambiente, bem como a proteo da prpria vida
humana em ltima instncia (MAFRA, 2009).
As RLs, por exemplo, possibilitam o abrigo da flora e da fauna nativa, conservando a
biodiversidade e reabilitando os processos ecolgicos indispensveis manuteno estvel do
meio ambiente.
Contudo, diversos autores acreditam que a legislao ambiental traz, por outro lado,
inmeros impactos negativos, em caso de seu cumprimento ser exigido de forma literal,
impactos estes de carter essencialmente social e econmico. Como exemplos, indicam,
assim, questes referentes reduo da rea de produo agrcola com a consequente
diminuio da renda familiar, bem como questes ligadas ao xodo rural e o conseqente
inchao das cidades com o fenmeno da favelizao, notadamente15.
Neste contexto de convivncia de impactos positivos e negativos em funo da
instituio concreta das RLs, certo que a questo da sustentabilidade no pode ficar restrita
ao aspecto puramente ambiental, devendo ser rebatidas as teses de carter nitidamente
maniquestas. Afinal, conforme ensina Schneider et al. (2005), deve-se sempre pensar o
aspecto ecolgico, com a relevncia que lhe devida, mas no contexto das estruturas
socioeconmicas e polticas. que, sob a tica por eles defendida, a sustentabilidade
ecolgica deve ser pensada em conjunto com a sustentabilidade poltica a includa a
legitimidade das instituies e dos canais de participao -, a sustentabilidade econmica
envolvendo a eficincia na produo e distribuio, bem como o realismo oramentrio e,
enfim, a sustentabilidade social que implica na crescente melhoria da qualidade de vida e da

15

Destaca-se, aqui, que os impactos sociais negativos advindos de uma legislao ambiental mais protetiva, a
despeito de terem sido mencionados de forma exemplificativa, no sero abordados mais detidamente, haja vista
no serem objeto do presente trabalho.

62

oportunidade de auto-realizao dos indivduos e da prpria comunidade, aspectos estes

tambm delineados por Sachs (2002).
Percebe-se que o homem vive um grande conflito, pois se de um lado a proteo do
meio ambiente natural se torna imprescindvel, de outro, h uma demanda por reas cada vez
maiores para a produo agropecuria, seja para acompanhar o crescimento da populao,
seja em razo do aumento do consumo per capita (VALVERDE, 2009). Ademais, por se
mostrar to restritiva, a legislao ambiental acaba se tornando pouco efetiva, uma vez que os
produtores rurais a consideram inexequvel e acabam por infringi-la, o que provoca um
problema que tem trazido srias consequncias ao meio ambiente e ao prprio homem
(MATTOS, 2006). H que se buscar uma soluo para este imbrglio.

6.1 Indenizao das Reservas Legais no Direito Brasileiro

Atualmente, mostra-se inconteste que a ideia de um direito de propriedade absoluto e

ilimitado, fruto das concepes ideolgicas do liberalismo poltico e econmico, esvaziou-se
pela acentuao do seu escopo social, principalmente a partir da evoluo de concepes
ideolgicas pautadas numa viso e participao mais solidria da sociedade. Segundo Mafra,
(2009, p. 116) apesar do cenrio favorvel consolidao da mudana de mentalidade acerca
do conceito absolutista anteriormente atribudo propriedade, e considerando, ainda, que as
restries sejam resultados naturais deste processo, a propriedade continua sendo eleita um
direito fundamental, assim como o o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e,
como tal, no pode ter o seu ncleo mnimo descaracterizado, nem mesmo frente a to
importante direito constitucional.
Ademais, ainda que seja possvel entender, de modo abstrato, que as restries
ambientais previstas no CRFB/88 fazem parte do prprio contedo do direito de propriedade,
em razo da funo social que a esta imputada a nvel constitucional, no cabvel, por
outro lado, que as normas jurdicas que as respaldam tenham prevalncia absoluta e
incontestvel, independente do caso concreto que se apresenta. As questes de fato
concretamente vivenciadas comportam uma infinidade de informaes e situaes,
inimaginveis pelo legislador no momento de elaborao da norma, razo pela qual esta h de
ser genrica e abstratamente formulada. Nesse sentido, possvel que uma norma jurdica
abstratamente considerada seja perfeitamente reconhecida dentro do ordenamento jurdico
brasileiro e at incentivada socialmente. Porm, diante do caso concreto, ela pode se tornar

63

excessivamente restritiva de outro direito igualmente importante, merecendo, portanto, ter seu
contedo reformatado, sob pena de se conduzir ineficcia ou resultar em dano para o titular
deste direito.
Mendes (2001), ao tratar do tema aqui em exame, destaca que fundamental ao
legislador portanto, ainda no momento da confeco da norma legal -, a observncia das
peculiaridades do bem objeto de proteo constitucional, que dever, ainda, considerar o seu
significado para o proprietrio, bem como assegurar uma compensao financeira em caso de
grave restrio substncia do seu direito.
Afirma, portanto, que embora no se tenha uma expropriao propriamente dita, a
observncia do princpio da proporcionalidade recomenda que se assegure ao proprietrio que
sofreu graves prejuzos com a implementao de providncia legislativa, uma compensao
financeira (MENDES, 2001, p. 20).
J no que tange ao papel do intrprete nesta seara, o Ministro Celso de Mello destaca,
no voto proferido na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 3540-1 (STF, 2005), que
preciso estar atento ao fato de que existe um permanente estado de tenso entre a
necessidade de preservao do meio ambiente, de um lado, e o imperativo de
desenvolvimento nacional (art. 3, II, CRFB/88), de outro, e que este confronto somente ser
superado no caso concreto mediante a ponderao dos interesses e direitos envolvidos, no que
devero ser harmonizados de modo que um no aniquile o outro. Somente assim haver um
perfeito equilbrio entre as exigncias da economia e da ecologia.
Ressalta-se, ainda, que independente das diferentes realidades vividas pelos inmeros
proprietrios e propriedades rurais no Brasil, preciso restar claro que a defesa do meio
ambiente um encargo que deve ser suportado por todos, j que se constitui de uma tarefa
solidria e no solitria, no se conformando, na viso de Canotilho (1995), com uma
imposio unilateral de vnculos restritivos de uns a favor de outros. Isto o que ele entende
como dimenso fundamental do clssico princpio da igualdade perante os encargos
pblicos (CANOTILHO, 1995, p. 105).
Com efeito, consoante pesquisas que vm sendo realizadas (MENEZES, 2004;
PADILHA JNIOR, 2004; SCHNEIDER et al., 2005), a no utilizao das RLs pelos
proprietrios rurais em funo das normas legais que vieram tratar do tema, implicaria se de
fato implementadas em considervel baixa na produo rural, gerando, como consequncia,
uma injustia social, na hiptese de se seguir o entendimento de que o titular do domnio deve
arcar, em benefcio de toda a sociedade, com os encargos relativos proteo ambiental. Se

64

h propriedades e proprietrios rurais capazes de adequar as suas atividades s normas

protetivas, seja intensificando o uso do solo passvel de ser explorado, seja adotando outras
atividades agropecurias e no-agropecurias (turismo ecolgico, artesanato, etc.) no seu
interior, tambm h, ao revs, inmeros proprietrios que, estando margem do processo de
adaptao e cumprimento do comando legal, sofrem diretamente os prejuzos pela diminuio
da produo que muitas vezes, inclusive, tem por objetivo sua prpria sobrevivncia.
E mais: independente do grau de adaptao e cumprimento da norma que se
consegue alcanar, no justo que, qualquer que seja a condio econmica do proprietrio,
ele arque em benefcio de toda uma sociedade que, em suas geraes passadas e presente, tem
historicamente agredido o meio ambiente, objetivando apenas o prprio sustento. Afinal,
todos somos herdeiros de uma mesma cultura: a cultura da devastao em nome do progresso.
Foram sculos de agresses ambientais cometidas por bilhes de pessoas para que, agora, seja
imposta uma compensao, mitigao ou recuperao ambiental suportada por to poucos
(MAFRA, 2009).
Nos termos do art. 5, X da CRFB/88, so inviolveis a intimidade, a vida privada, a
honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou
moral decorrente de sua violao. De forma semelhante, dispe o art. 37, 6 que as
pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado
o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
Percebe-se, ento, que notrio o entendimento de que cabe ao Poder Pblico
indenizar aquelas situaes que impliquem em sacrifcio de interesses privados, ainda que o
prprio ordenamento jurdico autorize este sacrifcio, como o caso das desapropriaes, por
exemplo, quando a prpria CRFB/88 prev a justa indenizao, quando aduz, no inciso XXIV
do seu art. 5 que a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou
utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro.
De qualquer modo, surgem outras situaes onde se questiona se o Estado estaria
obrigado a indenizar o titular acerca de eventual dano sofrido, isto , se haveria uma
responsabilidade civil de sua parte em razo daqueles danos sofridos em decorrncia de atos
normativos que esto em conformidade com a CRFB/88, como o caso de uma possvel
indenizao, em virtude das restries decorrentes da instituio das RLs na propriedade rural
(MAFRA, 2009).

65

evidente que uma norma jurdica deve ser cumprida enquanto no revogada ou
excluda por inconstitucionalidade ou qualquer outro vcio -, no obstante, quando este
cumprimento, ainda que devido, implica, no caso concreto, em um dano facilmente
constatado, o mnimo que se espera uma reparao queles que os sofrem.
Afinal, volta-se a afirmar: quando uma lei promulgada ela incapaz de prever
todas as situaes fticas no tempo e no espao.
Conforme j discutido anteriormente, o cerne da questo, o qual merece sria
reflexo, diz respeito ao compartilhamento dos bnus e nus sofridos pelo proprietrio rural
em sua propriedade. inquestionvel que, com o uso privado do bem, os bnus so repartidos
entre todos, afinal, a produo de alimentos e de outros produtos primrios tambm consiste
num elemento de usufruto direto e indireto de toda uma populao. Se o proprietrio rural
produz, todos sero beneficiados, se no o faz, todos sofrero o prejuzo pela escassez da
produo. De maneira anloga, se houver a proteo do meio ambiente, todos sero
beneficiados, ao contrrio da sua inexistncia, onde os prejuzos sero suportados por toda a
coletividade.
Por tudo isso, v-se claramente que a Reserva Legal significa certamente um nus
para o proprietrio, defendido a gritos pela classe ambientalista como essencial para
manuteno dos benefcios ambientais das reas para a sociedade, mas sem qualquer
compensao pelos prejuzos econmicos sofridos em razo das restries em sua
propriedade, arcando, solitariamente, com um custo que deveria ser de toda a coletividade,
nos termos da CRFB/88.
Ao analisar a questo da retribuio monetria queles que sofrem restries ao
direito de propriedade em decorrncia da necessidade de preservao de bem difuso (meio
ambiente), Antunes (2013, p. 238) sustenta que:
A imposio de restries a utilizao de bens privados pelo seu prprio titular, que
importem em no utilizao ou acrscimo de restries anteriores em decorrncia da
necessidade de preservao de bem difuso (meio ambiente), do interesse de todos,
no obstante sua indiscutvel convenincia, envolve mais diretamente uma espcie
de confronto de princpios. Um confronto que deve ser resolvido pela equivalncia
das pretenses. Em outras palavras, uma soluo que pressupe o atendimento do
interesse comum de todos e que deve importar em reparao pelas perdas
patrimoniais impostas ao detentor do direito de natureza privada, pois a ordem
jurdica democrtica repudia o sacrifcio individual em benefcio da coletividade. De
fato, o dever constitucional, a todos imposto, de proteger o meio ambiente,
necessariamente tem como contrapartida a obrigao de que a coletividade
remunere o indivduo que arcar solitariamente com o nus imposto para
salvaguardar os interesses do todo constitudo pela coletividade. (grifo nosso)

66

No que tange especificamente Reserva Legal, Moraes citado por Antunes (2013, p.
243) assim se manifestou:
Pode-se vislumbrar um benefcio coletivo, de qualidade ambiental, para toda a
regio, mas economicamente, prejuzo ao proprietrio, em benefcio de toda a
nao, impossvel de ser individualizado. Lembremos ainda que, delimitada a
rea, a mesma no poder ter sua destinao alterada por qualquer motivo
(alienao, doao, diviso, etc.), ou seja, tal patrimnio, fisicamente explorvel,
pois no est vinculado a qualquer necessidade de proteo de recursos naturais, no
mais o ser, por determinao legal prejudicial ao proprietrio, benfica
nao como um todo. Se todos se beneficiam, todos devem arcar com o nus,
cabendo ao Estado equalizar tal situao. (grifo nosso)

Lado outro, existem aqueles que se posicionam contrariamente concesso de

qualquer valor a ttulo indenizatrio para aqueles que sofrem restries em seu direito de
propriedade em razo da instituio de RL, conforme determinao legal.
Segundo ensinamento de Digenes Gasparini (1993, p. 501) "Toda imposio do
Estado de carter geral, que condiciona direitos dominiais do proprietrio, independe de
qualquer indenizao".
Oportuna, a esse respeito, a lio de Carvalho Filho (2010, p.867) que afirma que
"sendo imposies de ordem geral, as limitaes administrativas no rendem ensejo
indenizao em favor dos proprietrios. (...) Por outro lado, no h prejuzos individualizados,
mas sacrifcios gerais a que se devem obrigar os membros da coletividade em favor desta".
Estudando a mesma matria, diz Azevedo (2003):
sabido que o Poder Pblico, na sua atividade de proteo ambiental, pratica
inmeros atos que tm como mbito material a disciplina da conduta de pessoas
fsicas ou jurdicas, pblicas e privadas. O regular exerccio desta atividade,
lastreado em limitaes de carter geral ex lege, no caracteriza por si s direito
indenizao. Assim, aquelas limitaes de controle do uso do solo urbano ou rural
como, por exemplo, o zoneamento ambiental, restries do direito de construir,
proteo de mananciais, de florestas de preservao permanente, etc., no
caracterizam especificidade da restrio. preciso, pois, que haja um ato que
caracterize uma interveno efetiva e impositiva de uma concreta e real restrio.

Tambm nesse sentido, pode-se extrair a lio doutrinria (Brando, 2001) de que:
No h que se falar em indenizao quando o Poder Pblico intervm na
propriedade privada regrando sua utilizao para adequ-la ao cumprimento de sua
funo social, especialmente para preservar o meio ambiente, posto que sua ao
ocorre para dar cumprimento s determinaes constitucionais que impem
propriedade o cumprimento de sua funo social, bem como para impor o contedo
e os limites estabelecidos pela legislao ordinria. No esquecendo que essa funo
social somente se satisfaz plenamente quando ocorre a utilizao adequada dos seus
recursos naturais disponveis preservao do meio ambiente.

67

Corroborando o entendimento acima ilustrado, h julgados do STJ que assim

determinam:

EMENTA: AMBIENTAL. LIMITAO ADMINISTRATIVA. FUNO

ECOLGICA
DA
PROPRIEDADE.
REA
DE
PRESERVAO
PERMANENTE. MNIMO ECOLGICO. DEVER DE REFLORESTAMENTO.
OBRIGAO PROPTER REM. ART. 18, 1, DO CDIGO FLORESTAL de
1965. REGRA DE TRANSIO.
1. Inexiste direito ilimitado ou absoluto de utilizao das potencialidades
econmicas de imvel, pois antes at "da promulgao da Constituio vigente, o
legislador j cuidava de impor algumas restries ao uso da propriedade com o
escopo de preservar o meio ambiente" (EREsp 628.588/SP, Rel. Min. Eliana
Calmon, Primeira Seo, DJe 9.2.2009), tarefa essa que, no regime constitucional de
1988, fundamenta-se na funo ecolgica do domnio e posse.
2. Pressupostos internos do direito de propriedade no Brasil, as reas de
Preservao Permanente e a Reserva Legal visam a assegurar o mnimo ecolgico
do imvel, sob o manto da inafastvel garantia constitucional dos "processos
ecolgicos essenciais" e da "diversidade biolgica". Componentes genticos e
inafastveis, por se fundirem com o texto da Constituio, exteriorizam-se na forma
de limitao administrativa, tcnica jurdica de interveno estatal, em favor do
interesse pblico, nas atividades humanas, na propriedade e na ordem econmica,
com o intuito de disciplin-las, organiz-las, circunscrev-las, adequ-las,
condicion-las, control-las e fiscaliz-las. Sem configurar desapossamento ou
desapropriao indireta, a limitao administrativa opera por meio da
imposio de obrigaes de no fazer (non facere), de fazer (facere) e de
suportar (pati), e caracteriza-se, normalmente, pela generalidade da previso
primria, interesse pblico, imperatividade, unilateralidade e gratuidade.
Precedentes do STJ. (grifo nosso) (REsp 1240122/PR, Rel. Min. HERMAN
BENJAMIN, DJe de 11/09/2012)
EMENTA: AO DE INDENIZAO POR DESAPROPRIAO INDIRETA.
PARQUE
ESTADUAL
DA
SERRA
DO
MAR
(DECR.
EST.10.251/77). LIMITAES ADMINISTRATIVAS DE CARTER GERAL.
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE. AUSNCIA DE PREJUZO.
IMPOSSIBILIDADE. DE INDENIZAO. PRECEDENTES DO STJ. 1. A criao
do "Parque Estadual da Serra do Mar", por intermdio do Decr.10.251/77/SP no
acrescentou qualquer limitao quelas preexistentes, engendradas em outros atos
normativos (Cdigo Florestal, Lei do Parcelamento do Solo Urbano),que j vedavam
a utilizao indiscriminada da propriedade. Precedentes jurisprudenciais do STJ: 2.
Consectariamente, luz do entendimento predominante desta Corte, revela-se
indevida indenizao em favor dos proprietrios dos terrenos atingidos pelo ato
administrativo sub examine Decreto 0.251/77, do Estado de So Paulo, que criou o
Parque Estadual da Serra do Mar - salvo comprovao pelo proprietrio, mediante o
ajuizamento de ao prpria em face do Estado de So Paulo, que o mencionado
decreto acarretou limitao administrativa mais extensa do que aquelas j existentes
poca da sua edio. 3. inadmissvel a propositura de ao indenizatria na
hiptese em que a aquisio do imvel objeto da demanda tiver ocorrido aps a
edio dos atos normativos que lhe impuseram as limitaes supostamente
indenizveis, como ocorrera, in casu, com os decretos estaduais n. 10.251/1977 e n.
19.448/1982 de preservao da Serra do Mar. (REsp 849310 / SP - 2006/0040164-0
- Relator(a) Ministro LUIZ FUX (1122) - PRIMEIRA . J.18/11/2008.
Publ.19/2/2009

Todavia, a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, hodiernamente,

sedimentou o seu entendimento sobre o tema, vista da inquietao dos proprietrios rurais,
que insatisfeitos com a obrigatoriedade de instituio da reserva florestal legal, sustentam

68

serem merecedores de indenizao, sob a justificativa de serem usurpados do direito de

explorar a rea correspondente, gerando uma verdadeira desapropriao indireta por parte do
Poder Pblico.
EMENTA: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL DESAPROPRIAO
INDIRETA AQUISIO ANTERIOR CRIAO DE PARQUES DE
PRESERVAO AMBIENTAL SERRA DO MAR SUB-ROGAO DO
ADQUIRENTE - COMPLEMENTAO DO PREPARO (ART. 511 DO CPC).
1. Afasta-se a alegada desero do recurso especial se a parte, intimada para tanto,
efetua a devida complementao do preparo, nos termos do art. 511 do CPC.
2. A criao de parques de preservao ambiental deve respeitar o direito
propriedade.
3. A limitao administrativa que impede o uso, gozo e disposio da totalidade
de uma determinada rea desnatura-se em uma verdadeira desapropriao
indireta - Precedentes. (grifo nosso)
4. Sub-roga-se no direito indenizao o expropriado que adquiriu a propriedade
aps a criao do parque de preservao ambiental - Precedentes.
5. Recurso especial adesivo da Fazenda Estadual no conhecido e recurso especial
dos autores conhecido e provido, determinando-se o retorno dos autos ao Tribunal
de origem, a fim de dar-se continuidade ao julgamento. (REsp 416.511/SP, Rel.
Min. ELIANA CALMON, DJU de 06.10.03)

Na mesma linha, os acrdos abaixo se harmonizam com a jurisprudncia do STJ, no

que tange ao procedimento de desapropriao, favorvel indenizao das reas de Reserva
Legal, ainda que em valor menor, condicionada existncia de Plano de Manejo,
regularmente aprovado pela autoridade ambiental competente:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAO. VIOLAO DO ART.
535 DO CPC. INEXISTNCIA. RESERVA LEGAL. COBERTURA VEGETAL.
INDENIZAO. PLANO DE MANEJO. JUROS COMPENSATRIOS. IMVEL
IMPRODUTIVO.
INCIDNCIA.
PERCENTUAL
DOS
JUROS
COMPENSATRIOS. MEDIDA PROVISRIA N. 1.577/97 E REEDIES.
JUROS MORATRIOS. TERMO A QUO. ART 15-B DO DECRETO-LEI N.
3.365/41. HONORRIOS ADVOCATCIOS. APLICAO DA MEDIDA
PROVISRIA N. 1.997-37/2000.
(...)
2. A rea de reserva legal de que trata o 2 do art. 16 do Cdigo Florestal
restrio imposta rea suscetvel de explorao, de modo que no se inclui na rea
de preservao permanente. No se permite o corte raso da cobertura florstica nela
existente. Assim, essa rea pode ser indenizvel, embora em valor inferior ao da
rea de utilizao irrestrita, desde que exista plano de manejo devidamente
confirmado pela autoridade competente. (grifo nosso)
(...)
(REsp 867.085/PR, Rel. Ministro JOO OTVIO DE NORONHA, SEGUNDA
TURMA, julgado em 23.10.2007, DJ 27.11.2007 p. 293).
EMENTA: ADMINISTRATIVO. AO DE DESAPROPRIAO PARA FINS
DE REFORMA AGRRIA. VALOR DA TERRA. VALOR DE MERCADO.
COBERTURA NATIVA. COBERTURA FLORSTICA. PLANO DE MANEJO.
1. O direito positivo especfico ao estabelecer que devem ser precedidas de justa
indenizao as desapropriaes de imveis urbanos e rurais realizadas com o
objetivo de atender interesse pblico ou social (artigos 5, XXIV, 182, 3, e 184 da
Constituio Federal). Considera-se justa a indenizao cuja importncia habilita o

69

expropriado a adquirir outro bem equivalente ao que perdeu para o poder pblico, ou
seja, equivale ao valor que o expropriado obteria se o imvel estivesse venda.
2. O entendimento do STJ firmou-se no sentido de que a indenizao de cobertura
florstica em separado depende da efetiva comprovao de que o expropriado esteja
explorando economicamente os recursos vegetais nos termos de autorizao
expedida, isso porque tais recursos possuem preo prprio; o preo de uma atividade
econmica de extrao de madeira, de onde aufere lucros.
3. A rea de reserva legal de que trata o 2 do art. 16 do Cdigo Florestal
restrio imposta rea suscetvel de explorao, de modo que no se inclui na
rea de preservao permanente. No se permite o corte raso da cobertura
florstica nela existente. Assim, essa rea pode ser indenizvel, embora em valor
inferior ao da rea de utilizao irrestrita, desde que exista plano de manejo
devidamente confirmado pela autoridade competente. (grifo nosso)
4. Recurso especial provido parcialmente. (REsp 608.324 RN, Relator:Ministro
Francisco Peanha Martins, Segunda Turma, julgado em 12.06.2007, DJ
03.08.2007).
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAO.
INTERESSE SOCIAL. REFORMA AGRRIA. INDENIZAO DA
COBERTURA VEGETAL EM SEPARADO TERRA NUA. JUROS
COMPENSATRIOS. VIOLAO DO ART. 535, DO CPC. INEXISTNCIA.
1. A indenizao da cobertura vegetal deve ser calculada em separado ao valor da
terra nua, quando comprovada a explorao econmica dos recursos vegetais.
Precedentes: (REsp 880.271/DF, DJ 28.09.2007; REsp 930.957/PA, DJ 17.09.2007)
2. A indenizabilidade de cobertura vegetal, tout court, matria de mrito e
tem sido decidida positivamente pelo Pretrio Excelso, sob o enfoque de que a
limitao legal ou fsica encerra expropriao, que nosso sistema constitucional,
que tambm protege a propriedade, gera indenizao, condicionando-a, apenas,
prova da explorao econmica da rea. (grifo nosso)
3. A indenizao sobre se a mata vegetal deveria ter sido includa ou no parte,
posto explorvel economicamente, matria adstrita ao laudo e instncia local,
diverso do enfoque acerca da legalidade, que somente ocorreria acaso afrontando-se
a lei, sem motivao, se superasse o preo de mercado do imvel.
4. assente no Pretrio Excelso que :"(...) o Poder Pblico ficar sujeito a indenizar
o proprietrio do bem atingido pela instituio da reserva florestal, se, em
decorrncia de sua ao administrativa, o dominus viera a sofrer prejuzos de ordem
patrimonial.
A instituio de reserva florestal - com as conseqentes limitaes de ordem
administrativa dela decorrentes - e desde que as restries estatais se revelem
prejudiciais ao imvel abrangido pela rea de proteo ambiental, no pode justificar
a recusa do Estado ao pagamento de justa compensao patrimonial pelos danos
resultantes do esvaziamento econmico ou da depreciao do valor econmico do
bem.(...)"(Recurso Extraordinrio n. 134.297/SP, Rel. Min. Celso de Mello)
5. Destarte, a essncia do entendimento jurisprudencial poderia, assim ser
sintetizado: "(...) - A norma inscrita no art. 225, 4, da Constituio deve ser
interpretada de modo harmonioso com o sistema jurdico consagrado pelo
ordenamento fundamental, notadamente com a clusula que, proclamada pelo art. 5,
XXII, da Carta Poltica, garante e assegura o direito de propriedade em todas as suas
projees, inclusive aquela concernente compensao financeira devida pelo Poder
Pblico ao proprietrio atingido por atos imputveis atividade estatal. - O preceito
consubstanciado no art. 225, 4, da Carta da Repblica, alm de no haver
convertido em bens pblicos os imveis particulares abrangidos pelas florestas e
pelas matas nele referidas (Mata Atlntica, Serra do Mar, Floresta Amaznica
brasileira), tambm no impede a utilizao, pelos prprios particulares, dos
recursos naturais existentes naquelas reas que estejam sujeitas ao domnio privado,
desde que observadas as prescries legais e respeitadas as condies necessrias
preservao ambiental. - A ordem constitucional dispensa tutela efetiva ao direito de
propriedade (CF/88, art. 5, XXII). Essa proteo outorgada pela Lei Fundamental
da Repblica estende-se, na abrangncia normativa de sua incidncia tutelar, ao
reconhecimento, em favor do dominus, da garantia de compensao financeira,

70

sempre que o Estado, mediante atividade que lhe seja juridicamente imputvel,
atingir o direito de propriedade em seu contedo econmico, ainda que o imvel
esteja localizado em qualquer das reas referidas no art. 225, 4, da Constituio.
(...)" (RE 134.297-8/SP, 1 Turma, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22/09/95) (REsp
978558/MG, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 15/12/2008)

Ressalte-se, ainda, os dizeres de Antunes (2013, p. 239-240) que:

Para o clculo do valor indenizatrio necessrio que haja prova da atividade
econmica, seja ela efetivamente preexistente, ou mesmo apenas potencial. usual a
alegao de atingidos por atos de proteo ambiental no sentido de que h interdio
por impossibilidade de parcelamento do solo ou explorao madeireira, pouco se
questionando sobre o real exerccio da atividade econmica ou mesmo sobre sua
viabilidade real. A viabilidade pressuposta, ademais, no apenas econmica (por
exemplo, se o custo da extrao de madeira em uma determinada regio superior
ao valor do produto no mercado), mas tambm jurdica, no sentido da possibilidade
legal da dita explorao, vedada em reas de preservao permanente, por exemplo.
Sendo assim, havendo direito indenizao, o prejuzo a ser indenizado deve ser
constatado real, material e diretamente. O dano efetivado atividade econmica do
proprietrio deve ser efetivamente demonstrado.

O certo que, seja num ou noutro sentido, imprescindvel que, para uma proteo
ambiental eficaz socialmente, seja verificada a realidade onde esto circunscritas as
propriedades rurais e seus proprietrios, sendo promovidas medidas mitigadoras, no somente
dos impactos negativos que recaem sobre o meio ambiente, mas, ainda sobre aqueles impactos
negativos que recaem sobre os aspectos socioeconmicos que envolvem a questo.
Por fim, h que se admitir que no foi possvel encontrar demandas requerendo,
exclusivamente, a indenizao pela restrio ambiental havida nas reas protegidas no interior
de propriedades privadas portanto no se pode concluir que a jurisprudncia caminha no
sentido de prever a sua indenizao independente de uma ao de contedo expropriatrio,
mas, to-somente, em aes envolvendo desapropriaes indiretas16, onde a indenizao das
Reservas Legais apreciada dentro da avaliao de todo o imvel, num ntido
reconhecimento do seu valor econmico para o proprietrio.

6.2 Do Programa de Apoio e Incentivo Preservao e Recuperao do Meio Ambiente

16

Para Meirelles (2009, p.570), a desapropriao indireta no passa de esbulho da propriedade particular e,
como tal, no encontra apoio em lei. situao de fato que se vai generalizando em nossos dias, mas que a ela
pode opor-se o proprietrio at mesmo com os interditos possessrios. Consumado o apossamento dos bens
integrados no domnio pblico, tornam-se, da por diante, insuscetveis de reintegrao ou reivindicao,
restando ao particular espoliado haver a indenizao correspondente, da maneira mais completa possvel.

71

Nos ltimos anos, no mbito da Teoria Geral do Direito, retomou-se o entendimento

de que o ordenamento jurdico, para alm de seu vis protetivo-represssivo, tambm pode
desempenhar uma funo promocional. Sobre o tema, Bobbio (2007, p. 15) explica que:

Em poucas palavras, possvel distinguir, de modo til, um ordenamento protetivorepressivo de um promocional com a afirmao de que, ao primeiro, interessam,
sobretudo, os comportamentos socialmente no desejados, sendo seu fim precpuo
impedir o mximo possvel a sua prtica; ao segundo interessam, principalmente, os
comportamentos socialmente desejveis, sendo o seu fim levar a realizao destes
at mesmo aos recalcitrantes.

Essas ideias refletem cada vez mais no mbito do Direito Ambiental, de modo que,
sem negar a relevncia dos instrumentos de comando e controle, a doutrina especializada
destaca a necessidade de a legislao tambm incorporar instrumentos de fomento e de
incentivo. Tanto assim que, por exemplo, Consuelo Yoshida apud Papp (2012, p. 205)
conclui no seguinte sentido:

No basta, para a efetiva reverso do preocupante quadro de degradao ambiental

em escala global, perfilhar a lgica do princpio do poluidor-pagador, baseada na
imposio de pesados nus ao poluidor e ao degradador como forma de desestmulo.
(...) Embora a legislao ambiental brasileira tenha um cunho marcamente protetivorepressivo, devem ser introduzidas cada vez mais tcnicas de estmulo (facilitao
ou atribuio de incentivos), privilegiando-se o controle ativo, que se preocupa em
favorecer as aes vantajosas mais do que desfavorecer as aes nocivas ao meio
ambiente.

No que atine aos mencionados incentivos financeiros, o nico comportamento

proativo do Poder Pblico nacional no sentido de estimular os proprietrios de terras a
conservar as reas naturais foi a iseno de tributos sobre essas reas. O Cdigo Florestal de
1934 declarava imunes a qualquer tributao as reas com cobertura florestal. A Lei n.
4.771/1965 manteve, em seu artigo 38, o texto do antigo Cdigo. Porm, a Lei 5.106/1966
revogou este artigo e, somente no incio da dcada de 90, com o advento da Lei Agrcola (Lei
n. 8.171 de 17 de janeiro de 1991), estas isenes foram novamente contempladas. Alguns
anos aps a promulgao da Lei Agrcola, a Lei n. 9.393 de 19 de dezembro de 1996, que
dispe sobre o Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), tambm tratou do tema,
considerando no tributveis no imvel rural as reas de preservao permanente e de reserva
legal, outras reas de interesse ecolgico e aquelas sob regime de servido florestal17
17

A incluso das reas de servido entre as no tributveis foi feita pela j citada Medida Provisria n. 1.95650/00 e suas reedies.

72

A despeito da existncia de iniciativas no Brasil que evidenciam o reconhecimento pelo

Poder Pblico dos servios ambientais gerados pela conservao das florestas tais como o
ICMS Ecolgico 18 e outros indicativos inseridos, por exemplo, no Programa Nacional de
Florestas, na Poltica Nacional de Biodiversidade e na Agenda 21 Brasileira (LINO e BECHARA,
2002; LINO e DIAS, 2003) , a compensao financeira direta aos proprietrios rurais no havia
sido contemplada at a edio da Lei n. 12651/2012. Embora experincias envolvendo
mecanismos de remunerao para aqueles que conservam ainda sejam incipientes no pas, a
utilizao de instrumentos econmicos que promovem iniciativas de preservao de florestas
reconhecidamente uma das principais estratgias a serem adotadas em conjunto com os
instrumentos de comando e controle tradicionais na perspectiva da sustentabilidade (LINO e
DIAS, 2003; OLIVEIRA, 2001; VIANA et al., 2002).
sabido que a instituio de espaos a serem protegidos no interior de propriedades
privadas com vistas conservao uma situao de fato muito delicada para o proprietrio rural
e por ser de grande relevncia em termos ambientais, deveriam ser repensadas estratgias e
instrumentos econmicos que incentivem a sua implementao no pas. No caso das reas de
Reserva Legal, existe um grande dilema, uma vez que sua constituio obrigatria e o nus de
sua proteo recai apenas sobre o proprietrio rural. Sendo assim, tais reas merecem maior
ateno na questo dos incentivos econmicos para que se tornem ferramentas efetivas na busca
da sustentabilidade do pas.

Nesse contexto, o legislador ptrio, sensibilizando-se com a situao de injustia

ambiental que se encontra hoje em dia, uma vez que o proprietrio rural arca de forma isolada
com um nus de preservao ambiental, que, em tese, deveria ser de todos (poder pblico e
coletividade) nos termos do art. 225 da CRFB/88, e no recebe qualquer compensao pelo
servio ambiental prestado, do qual todos se beneficiam, criou o Programa de Apoio e
Incentivo Preservao e Recuperao do Meio Ambiente, nos moldes do art. 41 da Lei n.
12651/2012.
Tamanha a importncia de iniciativas com este objetivo, que tramitam na Cmara
dos Deputados mais de uma dezena de projetos de lei cuja finalidade consiste em detalhar os
procedimentos relativos aos incentivos, recompensa, pagamentos e compensaes por
servios ambientais19, o que vem consagrar no ordenamento jurdico brasileiro uma tendncia
18

O ICMS Ecolgico consiste no repasse, pelos Estados, de parte dos recursos financeiros arrecadados atravs
do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios para os Municpios que integram Unidades de
Conservao ou adotam prticas ligadas ao saneamento ambiental (LOUREIRO, 2003).
19

PL 1190/2007 (2) , PL 1999/2007 , PL 2364/2007 ; PL 1667/2007 ; PL 1920/2007 ; PL 5487/2009 (1) , PL

6005/2009 ; PL 5528/2009 ; PL 6204/2009 ; PL 7061/2010

73

h muito debatida nos fruns internacionais, no sentido de que a preservao ambiental est
diretamente relacionada criao de uma poltica econmica de estmulos destinada a
remunerar aquele que conserva.
possvel vislumbrar a poltica de incentivos econmicos, seja atravs de uma
remunerao direta ou de uma contraprestao ou benefcio do qual poder usufruir o
conservador, como uma alternativa vivel no somente para promover a conservao e/ou
preservao ambiental necessria, mas, tambm, para garantir uma existncia digna quele
proprietrio rural que depende de sua produo, inclusive para sobreviver, no tendo meios de
buscar modos alternativos para suprir a falta que as Reservas Legais lhe fazem.
Ainda que estes programas de incentivos econmicos no estejam voltados reduo
da pobreza no meio rural, possvel vislumbr-los como um importante fator para a
promoo do desenvolvimento ecologicamente sustentvel, economicamente sustentado e
socialmente includente (SACHS, 2004). Inmeros programas de estmulos econmicos,
principalmente sob a forma de pagamentos por servios ambientais (PSA) esto sendo
implantados em todo o planeta, sendo a maioria deles ligada a incentivos de conservao
florestal (FAO, 2007).
Referidos programas constituem um instrumento idneo e importante para a proteo
das reas florestais, sendo capazes de estimular os proprietrios rurais prestao de servios
ambientais. E mais: tais instrumentos so vistos como importantes mecanismos de mitigao
dos impactos econmicos e sociais enfrentados por inmeros proprietrios rurais que tm a
sua produo reduzida em razo da necessidade de proteo ambiental que lhes imputada
(MAFRA, 2009). Entretanto, para que esses programas sejam bem sucedidos, h que se
aprimorar os mecanismos de comando-e-contole existentes, que devem funcionar de forma
complementar, pois do contrrio, se para o proprietrio rural for mais vantajoso descumprir a
lei, ele continuar a faz-lo.
Acerca da importncia dos instrumentos de incentivo econmico na conservao e
gesto do meio ambiente, Mekouar, citado por Machado (2013, p. 922) assinala:
Judiciosamente aplicada floresta, a poltica fiscal pode constituir um instrumento
eficaz para sua conservao e gesto. Como pode, ao contrrio, levar
superexplorao e regresso da floresta. Conciliar com esse fim as pretenses do
Fisco e os interesses da floresta no tem sido tarefa fcil.

74

A Lei n. 12651/2012, no caput do art. 41 20 , explcita ao afirmar: o Poder

Executivo federal autorizado a instituir, sem prejuzo do cumprimento da legislao
ambiental, programa de apoio e incentivo conservao do meio ambiente, (...).
Com essa inovao trazida no texto do dispositivo legal em questo, a lei florestal,
pela primeira vez, a despeito de exigir comportamentos dos proprietrios rurais, abre as
portas para que haja, por parte do prprio Poder Executivo Federal, apoio e incentivo.
O Programa a que se refere o caput do artigo em comento surge como a mais
comemorada iniciativa da nova Lei Florestal, pois concretiza o denominado princpio do
protetor-recebedor, atravs do qual se institui um novo padro de promoo da preservao
ambiental que privilegia bonificaes e sanes premiais das mais diversas s pessoas fsicas
e jurdicas que praticam a preservao do meio ambiente e desenvolvem suas atividades
econmicas de modo ambientalmente sustentvel.
O dispositivo legal em exame destina-se a viabilizar o cumprimento do princpio
esculpido no inciso VI21 do pargrafo nico do art. 1-A, includo pela Lei n. 12.727/2012,
que nada mais que a aplicao do principio do protetor-recebedor.
De fato, a redao se enquadra descrio do principio encontrada na doutrina de
Frederico Amado (2012, p. 77-78) verbis:
Seria a outra face da moeda do Princpio do Poluidor-Pagador, ao defender que as
pessoas fsicas ou jurdicas responsveis pela preservao ambiental devem ser
agraciadas com benefcios de alguma natureza, pois esto colaborando como toda a
comunidade para a consecuo do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Assim haver uma espcie de compensao pelos
servios ambientais

O presente artigo fortalece a ideia de que a eficincia da tutela dos processos naturais
exige a compensao de condutas ambientais exemplares, voltadas preservao, atravs do
20

Art. 41. o Poder Executivo federal autorizado a instituir, sem prejuzo do cumprimento da legislao
ambiental, programa de apoio e incentivo conservao do meio ambiente, bem como para adoo de
tecnologias e boas prticas que conciliem a produtividade agropecuria e florestal, com reduo dos impactos
ambientais, como forma de promoo do desenvolvimento ecologicamente sustentvel, observados sempre os
critrios de progressividade, abrangendo as seguintes categorias e linhas de ao:
(Redao dada pela Lei n
12.727, de 2012).
21

Art. 1o-A. (...)

Pargrafo nico. Tendo como objetivo o desenvolvimento sustentvel, esta Lei atender aos seguintes
princpios:
(Includo pela Lei n 12.727, de 2012).
(...)
VI - criao e mobilizao de incentivos econmicos para fomentar a preservao e a recuperao da vegetao
nativa e para promover o desenvolvimento de atividades produtivas sustentveis.
(Includo pela Lei n 12.727,
de 2012).

75

estabelecimento de instrumentos econmicos favorveis a recompensar os comportamentos

conservacionistas.
Com as inovaes trazidas pela nova Lei Florestal, a preservao deixa de ser apenas
um dever legal grande parte das vezes vista como um pesado nus, seja por motivos
financeiros, seja por questes relativas s trs esferas da responsabilidade ambiental (civil,
penal, administrativa) para se tornar uma forma de investimento ou at mesmo mecanismo
para aferio de renda.
Segundo Bobbio (2007, p. 17), um programa como o previsto no art. 41 da Lei n.
12.651/2012 se tornar vivel por meio de mecanismos promocionais que agem mediante dois
expedientes distintos, seja favorecendo o comportamento j realizado, que consiste numa
forma de sano positiva, seja pelo favorecimento do comportamento quando ainda est para
ser realizado.
Como se pode notar, sem excluir a responsabilizao do poluidor, o princpio em
debate prioriza a preveno por intermdio das chamadas sanes premiais, o que se mostra
altamente salutar para o alcance do objetivo de conscientizao ambiental atravs do estimulo
econmico. A respeito das sanes premiais, vale conferir a clssica definio de Noberto
Bobbio.
Entendo por 'funo promocional' a ao que o direito desenvolve pelo instrumento
das 'sanes positivas', isto , por mecanismos genericamente compreendidos pelo
nome de 'incentivos', os quais visam no a impedir atos socialmente indesejveis,
fim precpuo das penas, multas, indenizaes, reparaes, restituies,
ressarcimentos, etc., mas, sim, a 'promover' a realizao de atos socialmente
desejveis. Essa funo no nova. Mas nova a extenso que ela teve e continua a
ter no Estado contemporneo: uma extenso em contnua ampliao, e, de qualquer
modo, lacunosa, uma teoria do direito que continue a considerar o ordenamento
jurdico do ponto de vista de sua funo tradicional puramente protetora (dos
interesses considerados essenciais por aqueles que fazem as leis) e repressiva (das
aes que a eles se opem). (BOBBIO, 1992, p. 86)

As sanes premiais so bastante comuns na seara tributria, atravs do mecanismo da

extrafiscalidade, por meio do qual a exao administrada de forma a estimular ou inibir
determinada conduta, alm do intuito meramente arrecadatrio.
A rigor, na prpria seara ambiental, a prtica no exatamente uma novidade. No
mbito legislativo, o diploma que primeiro instituiu de modo expresso o principio do protetorrecebedor foi a Lei n. 12.305, de 02 de agosto de 2010, onde em seu art. 6, inciso II se
prescreve como princpios da Poltica Nacional de Resduos Slidos o poluidor-pagador e o
protetor-recebedor. As ferramentas previstas no diploma para tanto vo desde incentivos

76

financeiros, fiscais e creditcios passando por estmulos a adoo de padres sustentveis de

produo e consumo de bens e servios e incentivos indstria de reciclagem.
No que diz respeito s polticas pblicas federais, merece destaque o Programa de
Desenvolvimento Scio-ambiental de Produo Familiar Rural (Proambiente), como exemplo
de incentivo federal a comunidades de agricultores familiares que empregam prticas
sustentveis nas atividades rurais desenvolvidas22.
Da mesma forma, encontram-se amostras de sua aplicao em diversas escalas, como
bem destaca o colunista Mauricio Andres Ribeiro (2009), em artigo sobre o principio em
comento:
(...) a reduo das alquotas de IPTU para os cidados que mantm reas verdes
protegidas em suas propriedades, incentivo este oferecido pelo municpio de
Curitiba para terrenos reconhecidos pela prefeitura como reas verdes privadas. A
lei do Ecocrdito adotada em Montes Claros- MG que incentiva os produtores rurais
a delimitar dentro de suas propriedades reas de preservao ambiental, destinadas
conservao da biodiversidade. Ou a iseno do Imposto Territorial Rural- ITR,
para os donos de terras com sensibilidade ecolgica que as transformem em RPPNs
- Reservas Particulares de Patrimnio Natural; ou, ainda, a legislao do ICMS
ecolgico adotada em Minas Gerais e no Paran, que estimulou a criao de
unidades de conservao. Em Minas Gerais, em 1996, cerca de 100 municpios se
beneficiaram do ICMS ecolgico verde, porque tinham parques e reas de
preservao.

Frederico Amado (2012, p. 78) ainda traz lembrana o programa Bolsa Verde, do
Estado do Amazonas (Lei Estadual 3.135/2007), conforme divulgado no sitio eletrnico da
associao O Direito por um Planeta Verde o primeiro programa brasileiro de remunerao
pela prestao de servios ambientais feito diretamente para as comunidades que residem nas
florestas.
Outro importante modelo a ser replicado para o restante do pas o que se tem no
Municpio de Extrema, em Minas Gerais.
O Municpio de Extrema, no sul de Minas Gerais, um importante exemplo de
preocupao pblica com esquemas de pagamento por servios ambientais como instrumento
de conservao do meio ambiente, j que o seu projeto Conservador das guas, busca a
proteo dos seus recursos hdricos, responsveis pelo fornecimento de gua para o sistema
Cantareira que, por sua vez, responsvel pelo abastecimento de 50% da populao de So
Paulo (MAFRA, 2009).

22

Mais
informaes
podem
ser
encontradas
http://www.proambiente.cnpm.embrapa.br/conteudo/introducao.htm. Acesso em: 10 set. 2014.

em

77

No mbito da nova Lei Florestal, existe um capitulo inteiro destinado efetivao do

principio do protetor-recebedor atravs das sanes premiais, intitulado programa de apoio e
incentivo preservao e recuperao do meio ambiente, conforme j anteriormente
mencionado.
No programa so previstos mecanismos diversos de remunerao (monetria ou no)
aos conservadores, tais como: pagamentos ou incentivos a servios ambientais; compensaes
diversas pelas medidas de conservao ambiental, como por exemplo a facilitao de crdito e
seguro agrcola, dedues de APPs e reservas legais da base de clculo do ITR, isenes de
impostos de insumos e equipamentos, linhas especiais de financiamento, incentivos para
comercializao, inovao e acelerao das aes de recuperao; alm de instituir
participao preferencial nos programas de apoio comercializao da produo agrcola e
destinao de recursos para a pesquisa cientfica e tecnolgica e a extenso rural relacionadas
melhoria da qualidade ambiental.
A lei, no mesmo Captulo X, cria ainda a Cota de Reserva Ambiental - CRA23, ttulo
nominativo transacionvel representativo de rea com vegetao nativa, existente ou em
processo de recuperao (art. 44, caput).
Todavia, sem vontade poltica, a iniciativa louvvel no ser implementada to cedo,
considerando que o prazo de 180 dias estipulado originalmente na redao do citado art. 41
para a instituio do programa foi retirado pela MP 57/2012 (convalidada pela Lei n.
12.727/2012). Percebe-se, ento, que o art. 41 possui carter meramente autorizativo, no
implicando em qualquer obrigatoriedade por parte do Executivo com relao implementao
do amplo conjunto de medidas nele dispostas. Ademais, pelo que se depreende do artigo, a
23

Art. 44. instituda a Cota de Reserva Ambiental - CRA, ttulo nominativo representativo de rea com
vegetao nativa, existente ou em processo de recuperao:
I - sob regime de servido ambiental, instituda na forma do art. 9o-A da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981;
II - correspondente rea de Reserva Legal instituda voluntariamente sobre a vegetao que exceder os
percentuais exigidos no art. 12 desta Lei;
III - protegida na forma de Reserva Particular do Patrimnio Natural - RPPN, nos termos do art. 21 da Lei
no 9.985, de 18 de julho de 2000;
IV - existente em propriedade rural localizada no interior de Unidade de Conservao de domnio pblico que
ainda no tenha sido desapropriada.
1o A emisso de CRA ser feita mediante requerimento do proprietrio, aps incluso do imvel no CAR e
laudo comprobatrio emitido pelo prprio rgo ambiental ou por entidade credenciada, assegurado o controle
do rgo federal competente do Sisnama, na forma de ato do Chefe do Poder Executivo.
2o A CRA no pode ser emitida com base em vegetao nativa localizada em rea de RPPN instituda em
sobreposio Reserva Legal do imvel.
3o A Cota de Reserva Florestal - CRF emitida nos termos do art. 44-B da Lei no 4.771, de 15 de setembro de
1965, passa a ser considerada, pelo efeito desta Lei, como Cota de Reserva Ambiental.
4o Poder ser instituda CRA da vegetao nativa que integra a Reserva Legal dos imveis a que se refere o
inciso V do art. 3o desta Lei.

78

autorizao ali contida restringe-se ao Poder Executivo Federal, haja vista que lei geral
federal no tem o condo de determinar medidas a serem seguidas, do ponto de vista
administrativo, pelos Estados e Municpios, em razo da autonomia constitucional a eles
garantida.
Com relao s formas de remunerao daqueles que adotam prticas
conservacionistas, o inciso I do art. 41 24 apresenta importante inovao ao conceder
pagamento ou incentivo a servios ambientais como retribuio, monetria ou no, s
atividades de conservao e melhoria dos ecossistemas e que gerem servios ambientais, tais
como a manuteno de Reserva Legal (alnea h), pois confere ao instituto da RL a
titulao de servio ambiental.
Nos dizeres de Moraes; Milar (2013, p. 365):
A incluso do pagamento por servios ambientais no rol de instrumentos
econmicos destinados a estimular a preservao das florestas, advm da percepo
da natureza como provedora no apenas de produtos, mas, tambm, de processos
essenciais para a manuteno da vida. Tais processos, tambm conhecidos como
servios ecolgicos, servios ambientais ou servios ecossistmicos podem
ser definidos como processos ecolgicos essenciais, por meio dos quais a natureza
se reproduz e mantm as condies ambientais fundamentais para a sustentao da
vida na Terra.

Nessa toada, Nusdeo citada por Moraes; Milar (2013, p. 366) ensina que o
pagamento por servios ambientais aparece a como um instrumento eficiente, e, ainda, apto a
conciliar a preservao com a presena de populaes na rea preservada, aumentando sua
renda e estimulando a manuteno de seus comportamentos sustentveis.
Os 4 e 5 do art. 4125 em exame apresentam importante novidade, pois do aos
proprietrios de imveis rurais a oportunidade de buscarem, atravs do mercado de servios

24

Art. 41. (...)

I - pagamento ou incentivo a servios ambientais como retribuio, monetria ou no, s atividades de
conservao e melhoria dos ecossistemas e que gerem servios ambientais, tais como, isolada ou
cumulativamente:
a) o sequestro, a conservao, a manuteno e o aumento do estoque e a diminuio do fluxo de carbono;
b) a conservao da beleza cnica natural;
c) a conservao da biodiversidade;
d) a conservao das guas e dos servios hdricos;
e) a regulao do clima;
f) a valorizao cultural e do conhecimento tradicional ecossistmico;
g) a conservao e o melhoramento do solo;
h) a manuteno de reas de Preservao Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito;
25

4o As atividades de manuteno das reas de Preservao Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito
so elegveis para quaisquer pagamentos ou incentivos por servios ambientais, configurando adicionalidade
para fins de mercados nacionais e internacionais de redues de emisses certificadas de gases de efeito estufa.

79

ambientais, recursos para o custeio das atividades de conservao e manuteno das

limitaes administrativas ao direito de propriedade impostas pela legislao ambiental, no
caso, as Reservas Legais, diminuindo, assim, o prejuzo econmico que dali decorre. Desse
modo, a conservao de vegetao das reas protegidas existentes no interior das propriedades
rurais privadas se torna mais uma opo de atividade empresarial que poder ser desenvolvida
por seus proprietrios.
Todavia, a despeito da louvvel iniciativa de incluir o PSA como um dos
instrumentos do Programa de Apoio e Incentivo Conservao do Meio Ambiente, inegvel
a dificuldade de se atribuir valor a tais servios, afigurando-se como o maior entrave existente
para a implementao e sucesso do programa em questo.
Acerca do tema, Moraes; Milar (2013, p. 367) assim se manifestam:

(...) sem isto, a retribuio pelos servios ecossistmicos a aqueles se torna

arbitrria, seno invivel, frustrando-se toda a poltica virtuosa de premiar aqueles
que investem tempo e dinheiro, ou simplesmente renunciam a um proveito
individual imediato em prol da preservao do meio ambiente.
(...)
O processo de valorao dos recursos ambientais , pois, um imperativo da prpria
poltica de conservao que se pretende implementar e, logicamente, requisito
bsico da eficcia de um sistema de pagamento de servios ecossistmicos.
Contudo, a viabilizao desse processo depender da instaurao de mecanismos de
preos cuja remunerao seja aceitvel para quem paga e vantajosa para quem
recebe, em comparao com outras alternativas econmicas lcitas.

J o inciso II26 do art. 41 trata da compensao pelas aes de conservao, medida

que tambm se inclui no rol de instrumentos do Programa de Apoio e Incentivo
Conservao do Meio Ambiente.

5o O programa relativo a servios ambientais previsto no inciso I do caput deste artigo dever integrar os
sistemas em mbito nacional e estadual, objetivando a criao de um mercado de servios ambientais.
26

Art. 41. (...)

II - compensao pelas medidas de conservao ambiental necessrias para o cumprimento dos objetivos desta
Lei, utilizando-se dos seguintes instrumentos, dentre outros:
a) obteno de crdito agrcola, em todas as suas modalidades, com taxas de juros menores, bem como limites e
prazos maiores que os praticados no mercado;
b) contratao do seguro agrcola em condies melhores que as praticadas no mercado;
c) deduo das reas de Preservao Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito da base de clculo do
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, gerando crditos tributrios;
d) destinao de parte dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso da gua, na forma da Lei no 9.433, de 8
de janeiro de 1997, para a manuteno, recuperao ou recomposio das reas de Preservao Permanente, de
Reserva Legal e de uso restrito na bacia de gerao da receita;
e) linhas de financiamento para atender iniciativas de preservao voluntria de vegetao nativa, proteo de
espcies da flora nativa ameaadas de extino, manejo florestal e agroflorestal sustentvel realizados na
propriedade ou posse rural, ou recuperao de reas degradadas;

80

A compensao ali proposta no se refere remunerao direta ao conservador, mas

sim de uma forma de contraprestao ou benefcio por seu comportamento preservacionista.
Tal contraprestao envolve no apenas o Poder Pblico, mas tambm outros participantes da
cadeia agrcola, como por exemplo, os bancos, instituies financeiras privadas e produtores
de insumos. E para que haja uma efetiva participao destes atores, o Poder Executivo Federal
necessitar envidar esforos no sentido de sensibilizar as instituies financeiras, Estados e
Municpios da importncia de se concretizar tais medidas de compensao.
Pertinente aqui o questionamento acerca da possibilidade de se caracterizar as
mencionadas medidas de compensao como uma forma de subsdio da produo agrcola
nacional, pois, citando como exemplo a reduo de impostos de insumos utilizados na
produo agrcola, o Governo estaria intervindo na economia, adotando medidas que
acabariam por reduzir os custos de produo.
Nesse sentido, no se pode olvidar que o Acordo sobre Subsdios e Medidas
Compensatrias27 (ASMC) prev que a ocorrncia de subsdios dar-se- quando:
ARTIGO 1
Definio de subsdio
1.

Para os fins deste Acordo, considerar-se- a ocorrncia de subsdio quando:

(a) (1) haja contribuio financeira por um governo ou rgo pblico no interior do
territrio de um Membro (denominado a partir daqui governo), i.e.:
(i) quando a prtica do governo implique transferncia direta de fundos (por
exemplo, doaes, emprstimos e aportes de capital), potenciais transferncias
diretas de fundos ou obrigaes (por exemplo garantias de emprstimos);
(ii) quando receitas pblicas devidas so perdoadas ou deixam de ser recolhidas (por
exemplo, incentivos fiscais tais como bonificaes fiscais);
(iii) quando o governo fornea bens ou servios alm daqueles destinados a infraestrutura geral ou quando adquire bens;
(iv) quando o Governo faa pagamentos a um sistema de fundos ou confie ou instrua
rgo privado a realizar uma ou mais das funes descritas nos incisos (i) a (iii)
acima, as quais seriam normalmente incumbncia do Governo e cuja prtica no
difira de nenhum modo significativo da prtica habitualmente seguida pelos
governos;
f) iseno de impostos para os principais insumos e equipamentos, tais como: fios de arame, postes de madeira
tratada, bombas dgua, trado de perfurao de solo, dentre outros utilizados para os processos de recuperao e
manuteno das reas de Preservao Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito;
27 O Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias da Organizao Mundial do Comrcio - OMC (ASMC)
estabelece os recursos que os Membros da OMC podem utilizar contra subsdios danosos e os procedimentos a
serem seguidos nesse sentido. Contm regras detalhadas sobre os conceitos de subsdios, subsdios acionveis
(ou recorrveis) e dano material/grave dano. Contm regras procedimentais a serem seguidas pelos Membros da
OMC que desejem aplicar medida compensatria (a via unilateral) e tambm dispe sobre os mecanismos de
ataque contra determinados tipos de subsdios na OMC (a via multilateral). Disponvel em:
http://unctad.org/pt/docs/edmmisc232add15_pt.pdf. Acesso em: 05 set. 2014.

81

ou
(a) (2) haja qualquer forma de receita ou sustentao de preos no sentido do Artigo
XVI do GATT 1994;
e
(b) com isso se confira uma vantagem.

Moraes; Milar (2013, p. 369) ento concluem:

Infere-se, assim, que mesmo antes de o programa de apoio conservao ser
lanado poder ensejar um certo desconforto para o governo, no mbito da
Organizao Mundial do Comrcio, acirrando mais uma vez o debate sobre os
reflexos que normas ambientais provocam sobre outras que garantem o livre
comrcio internacional.

Importante salientar que nos termos do 3 do art. 41 da Lei n. 12.651/201228,

preciso o cumprimento de um mnimo de condies para a fruio do apoio e incentivo
financeiro do Governo, caso contrrio, estar-se-ia frente a uma norma que, antes mesmo de
sua entrada em vigor, deixaria de cumprir sua finalidade de indutora da proteo ambiental.
O inciso III29 do art. 41 em estudo, embora tambm conste no rol de instrumentos do
Programa de Apoio e Incentivo Conservao do Meio Ambiente, refere-se a medidas
destinadas a beneficiar no apenas a conservao, mas tambm a recuperao e uso
sustentvel de vegetao nativa.
Sobre o artigo em comento, Antunes (2013, p. 217) expe sua opinio:
O conjunto de medidas acima impressionante e s pode ser considerado como uma
declarao de princpios sem qualquer compromisso com a realidade, como se
espera poder demonstrar. O principal elemento que pode ser identificado nas
medidas acima a natureza econmica, seja pela via do pagamento de servios
ambientais, seja pela via da iseno de impostos, facilitao de crdito e estipulao
de preos e juros menores do que os praticados pelo mercado. (...) Assim, o conjunto
de medidas verbalizadas na lei, sem uma clara indicao de seu custeio e das
repercusses para o conjunto da sociedade, implicam em transferncia de renda que
deveria ser bem explicitada, de forma que a sociedade com ela concordasse ou dele
discordasse, se fosse o caso.

28

Art. 41. (...)

3o Os proprietrios ou possuidores de imveis rurais inscritos no CAR, inadimplentes em relao ao
cumprimento do termo de compromisso ou PRA ou que estejam sujeitos a sanes por infraes ao disposto
nesta Lei, exceto aquelas suspensas em virtude do disposto no Captulo XIII, no so elegveis para os incentivos
previstos nas alneas a a e do inciso II do caput deste artigo at que as referidas sanes sejam extintas.
29

Art. 41. (...)

III - incentivos para comercializao, inovao e acelerao das aes de recuperao, conservao e uso
sustentvel das florestas e demais formas de vegetao nativa, tais como:
a) participao preferencial nos programas de apoio comercializao da produo agrcola;
b) destinao de recursos para a pesquisa cientfica e tecnolgica e a extenso rural relacionadas melhoria da
qualidade ambiental.

82

E continua suas crticas, com o seguinte posicionamento:

A compensao pelas medidas de conservao ambiental , em tese, justa; contudo,

a compensao financeira pela observncia de juma norma geral e oponvel a todos
os cidados parece ser medida como nome e CPF e, alm disso, distoante do
critrio adotado pelo governo em outras ocasies quando intervm sobre a
propriedade privada, como o caso do Tombamento, por exemplo. Seria importante
que, no embalo da renovao, fossem revistos os critrios de onerao dos
proprietrios de bens tombados e outros que sofrem gravames institudos pelo Poder
Pblico, muitas vezes com o completo esvaziamento dos direitos de propriedade
(ANTUNES, 2013, p. 218).

Entretanto, ao final de suas consideraes acerca do dispositivo legal em exame,

Antunes (2013, p. 225) conclui:

A manuteno das reas de preservao permanente e de reserva legal e de uso

restrito so obrigaes legais e, em tese, no poderiam ser consideradas como
elegveis para pagamentos ou incentivos por servios ambientais, haja vista que
o cumprimento da lei no pode ser considerado como uma melhoria em relao a
uma situao normal. Contudo, no contexto especfico do Brasil e, tendo em
vista as presses internacionais pela manuteno de nossas florestas, a medida
adotada parece adequada. (grifo nosso)

Mostra-se relevante o posicionamento adotado por Machado (2013, p. 923) acerca do tema:
A Lei n. 12.651/2012 tm carncias e defeitos. Tem, tambm, mritos. Entre
estes ltimos passa-se a reconhecer a responsabilidade comum da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, em colaborao com a sociedade civil,
na formulao e execuo da poltica ambiental florestal. Os proprietrios e
posseiros privados no sero responsveis solitrios pela manuteno e
recomposio dos ecossistemas florestais especificamente indispensveis. E para
que essa responsabilidade tripla Poder Pblico + propriedade privada +
sociedade civil se efetive, e no se limite a intenes ineficazes, necessita-se da
criao e mobilizao de incentivos econmicos para fomentar a preservao e
a recuperao da vegetao nativa e para promover o desenvolvimento de
atividades produtivas sustentveis, nos termos do inciso VI do art. 1-A da Lei
n. 12.651/2012. (grifo nosso)

O que se verifica, portanto, que a nova Lei Florestal confirma um propsito de se

investir pesadamente nessa via proativa de preservao ambiental, o que vai ao encontro do
principio da preveno 30 . Busca-se nas mais diversas formas de incentivo econmico s
prticas ambientalmente saudveis um meio de conciliao em direo ao desenvolvimento
sustentvel, conceito esse que implica na utilizao racional dos recursos naturais pelos
agentes econmicos.
30

Nesse sentido, Paulo Affonso Leme Machado organiza em cinco itens a aplicao do princpio da preveno,
dentre eles o planejamento ambiental e econmico integrados. (MACHADO, 1994, p.36).

83

Com isso, a legislao ambiental cria um mecanismo para promover, ainda que
indiretamente, com grandes chances de ser bem sucedido, a educao ambiental e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente, de forma a cumprir o dever
constitucionalmente atribudo ao Poder Publico nos termos do art. 225, 1, VI da CRFB/88.

84

7 CONSIDERAES FINAIS

No Brasil colonial a vegetao nativa era abundante. Com o decorrer dos tempos,
foram-lhes conferidas medidas protetivas, no com o intuito de preservar o meio ambiente,
mas com fins econmicos, de controle do mercado, contendo a oferta para manter preos mais
lucrativos comercialmente.
O revogado Cdigo Florestal (Lei n. 4.771/1965) j continha proteo das reservas
florestais em propriedades particulares com a criao, por exemplo, das Reservas Legais.
Estas, porm, foram alteradas por diversas leis e at por medidas provisrias buscando
conciliar o desenvolvimento com a proteo de tais reas.
Com a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, o
meio ambiente recebe tratamento especial, sendo-lhe conferido o carter difuso, tornando-se
um direito-dever de todos e um princpio garantidor da sadia qualidade de vida para as
presentes e futuras geraes.
Dessarte, observa-se que a utilizao das propriedades particulares passou a se dar
dentro de condies que assegurem a preservao ambiental. As reas de cobertura de
vegetao nativa dentro das propriedades particulares devem obedecer aos princpios e s
normas constitucionais, especialmente funo socioambiental da propriedade.
Percebe-se, ento, que a CRFB/88 optou por um modelo de desenvolvimento
sustentvel - conceito construdo, notadamente, a partir do relatrio Nosso Futuro Comum
da Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento das Naes Unidas em 1987 (CMMAD,
1987)31 , visto que pretende conciliar desenvolvimento econmico e preservao do meio
ambiente, conforme possvel depreender da leitura conjunta de seus artigos 170 e 225, alm
de outros dispositivos dispersos no texto constitucional.
Nesse contexto, o grande objetivo a ser alcanado nas propriedades rurais hoje a
sustentabilidade, ou seja, que o solo, a gua, a fauna e a flora sejam manejados de forma
sustentvel, respeitando-se tudo que a natureza oferece e a vocao natural da terra, de modo

31

Para o Relatrio Nosso Futuro Comum, conhecido tambm como Brundtland, em homenagem sua
coordenadora Gro Harlem Brundtland - poca, primeira-ministra da Noruega -, desenvolvimento sustentvel
seria aquele capaz de satisfazer as necessidades das geraes atuais sem comprometer a capacidade das geraes
futuras de satisfazer as suas prprias necessidades (CMMAD, 1987). Trata-se de um conceito sujeito a crticas,
mas que, segundo revela Santilli (2005, p.58), passou a permear todo o texto constitucional e leis ordinrias
brasileiras.

85

a conciliar a manuteno do potencial produtivo da propriedade e a conservao dos recursos

naturais nela existentes para as presentes e futuras geraes.
A Lei 12.651/2012, dessa forma, dever ser interpretada, quando houver dvidas em
suas disposies, segundo o art. 186 da CRFB/88, ou seja, prevalece a interpretao que no
enfraquece a finalidade principal da Reserva Legal, consistente em assegurar o uso
econmico de modo sustentvel dos recursos naturais do imvel rural, auxiliar a conservao
e a reabilitao dos processos ecolgicos e promover a conservao da biodiversidade, bem
como o abrigo e a proteo de fauna silvestre e da flora nativa.
Por tudo que se apresentou at aqui, mostra-se incontestvel que a rea de Reserva
Legal tipicamente uma forma de Limitao Administrativa. Trata-se de uma das diversas
modalidades de interveno estatal imposta genericamente a todos os proprietrios rurais, que
no os impede de explorar economicamente a rea sob interveno, desde que respeitados os
limites e restries impostos pela Lei.
Todavia, resta claro, diante do atual cenrio de degradao ambiental que se tem no
apenas no Brasil, mas no restante do planeta, com consequncias negativas para toda a
humanidade, que a preocupao em se constituir espaos ambientalmente protegidos como
forma de conservar a sanidade da terra e propiciar um meio ambiente ecologicamente
equilibrado legtima e se torna imprescindvel para que se possa alcanar a sustentabilidade
plena.
Conclui-se, portanto, que o instituto da Reserva Legal, a despeito da sua
caracterizao como limitao administrativa que efetivamente restringe o direito de
propriedade do particular, pode ser considerado uma ferramenta legal importante para a
consolidao do almejado desenvolvimento sustentvel.
Ocorre que a CRFB/88 prescreve que o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado tambm um dever de todos. Assim, o nus decorrente do cumprimento de tal
obrigao deveria ser compartilhado entre Estado e coletividade, ao contrrio do que ocorre
nos dias de hoje, quando somente o proprietrio rural arca como todos os custos da
preservao ambiental, devendo, por essa razo, ser compensado seja atravs da concesso de
uma indenizao ou de outra forma de incentivo econmico que possa minimizar o impacto
sofrido.
A indenizao, em que pese no ser vislumbrada pelo mero cumprimento da lei
florestal por parte dos proprietrios e produtores rurais, possvel de ser conferida, desde que
comprovada a existncia de dano causado pelo Estado a estes. Tal situao permitida em

86

razo das normas que disciplinam a responsabilidade civil, prevista constitucionalmente e

construda doutrinria e jurisprudencialmente, devendo ser levada a efeito diante do caso
concreto verificado, isto , diante da situao fundiria, econmica, cultural e social que
envolvem o proprietrio rural e sua terra.
Certamente que, para a concesso de determinado monte indenizatrio, o magistrado,
no havendo parmetros legais, dever atentar-se para critrios que impeam que o
proprietrio rural utilize o instituto como uma moeda de troca. Indenizao devida tosomente e na medida do dano experimentado e comprovado pelos proprietrios rurais.
A questo gravita em torno da ponderao de bens, valores e interesses consagrados
na CRFB/88, sob o enfoque a existncia ou inexistncia de dano e conflito de direitos
fundamentais de igual magnitude ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ao
intrprete caber a soluo do conflito naqueles casos que lhe sejam apresentados para a
apreciao, no podendo se eximir, assim, de dar uma soluo pacificadora (MAFRA, 2009).
Naturalmente que, no obstante o acima aduzido, a indenizao, pela mera exigncia
de se resguardar parcela da propriedade rural, no possvel, caso no seja constatada a
existncia de quaisquer danos no caso concreto. Neste sentido, se o proprietrio tem a
possibilidade de continuar usufruindo de sua propriedade, compensando a restrio legal,
atravs da adoo de usos alternativos do solo e insero em novos mercados, seja por si s,
ou porque est inscrito em algum programa de polticas pblicas voltadas para este desiderato
a indenizao se mostra suprflua e desnecessria.
Ademais, uma coisa certa, se houver uma poltica de incentivos econmicos, seja
atravs de uma remunerao direta ou de uma contraprestao ou benefcio do qual poder
usufruir o conservador, o dano acabar sendo inexistente, razo pela qual no haver, mesmo,
que se cogitar em indenizao. Afinal, o Estado, com a adoo de um programa desta
natureza, passar a abrigar aqueles proprietrios que no conseguem uma insero
independente e privada no mercado, inclusive, naquele de servios ambientais. Um grande
proprietrio ou empresa rural, como dito, consegue facilmente se adaptar a uma legislao
restritiva, mas o mesmo no se pode dizer para o pequeno proprietrio, que utiliza daquela
atividade para sua prpria sobrevivncia.
A situao que se tem hoje que, em termos de comrcio internacional, os
produtores brasileiros, sejam eles pequenos ou grandes, so duplamente penalizados, pois tem
de arcar com os prejuzos econmicos decorrentes da instituio da Reserva Legal e, ainda,
enfrentar a competitividade com produtores que recebem por servios ambientais prestados

87

por suas propriedades rurais, mesmo sem quaisquer restries ao seu direito de propriedade,
como por exemplo, a Reserva Legal. Isso faz com que os produtores rurais brasileiros passem
a arcar com um nus que no se aplica aos produtores/proprietrios rurais de outros pases que
no possuam conceito equivalente ao conceito brasileiro de RL. Para competir
internacionalmente, essa desvantagem de restrio ao uso das propriedades rurais que tanto
prejudica os produtores brasileiros deve ser de alguma forma compensada.
Deve-se buscar, de forma urgente, alternativas aptas a mitigarem os impactos
econmicos e sociais causados aos proprietrios rurais pela restrio imposta s suas
propriedades. Sendo assim, a criao de incentivos econmicos na forma apresentada no art.
41 da Lei n. 12.651/2012, para aqueles que possuem comportamento conservacionista,
certamente justa diante da ideia de que a proteo ambiental deve ser suportada por toda a
sociedade e no apenas pela atividade solitria dos proprietrios rurais. No entanto, os
projetos

no

devem

ser

impostos

de

fora

para

dentro,

mediante

programas

descontextualizados e que meramente se prestam a importar outras experincias. A inteno

do legislador ao dedicar um dispositivo to extenso para a apresentao de medidas e
instrumentos econmicos de estmulo adoo de comportamentos ambientalmente
adequados louvvel na Lei n. 12.651/2012. Entretanto, a efetiva regulamentao e a
eficcia concreta de tais medidas no esto asseguradas, pois no basta a mera previso legal,
haja vista que ainda permaneceremos na dependncia, fundamentalmente, da prioridade
(inclusive poltica e oramentria) que se atribua ao tema.
H o incio de um despertar para o debate do assunto relacionado s questes
pertinentes s reas de proteo florestal e sua finalidade, sendo primordial que elas sejam
discutidas por todos os atores sociais atrelados direta ou indiretamente a elas, mobilizando-se
os tcnicos e acadmicos no sentido de buscarem uma soluo conjunta e uma opo
consciente e que seja de fato eficaz e criadora de menos impactos, tanto para o meio
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