Administrao pblica tupiniquim: reflexes a partir da

Teoria N e da Teoria P de Guerreiro Ramos

Tupiniquim public administration: reflections from Guerreiro Ramoss N Theory and P
Theory
1

Elisa Zwick

Marlia Paula dos Reis Teixeira (in memoriam)

Jos Roberto Pereira

Ana Alice Vilas Boas

Resumo
O objetivo deste ensaio terico promover uma reflexo acerca da administrao pblica brasileira contempornea sob
o enfoque da Teoria N e da Teoria P de Guerreiro Ramos. Aps a recuperao dos pressupostos de cada abordagem
proposta por Ramos, buscou-se alinh-las a diferentes teorias de administrao pblica. A administrao pblica
gerencial, conhecida no mbito internacional como nova administrao pblica, foi introduzida no Brasil no governo
Fernando Henrique Cardoso por meio da Reforma do Estado. Tal qual foi planejada, a administrao pblica gerencial
caracteriza-se como Teoria N, uma vez que est imbricada pela fora da estrutura e pela racionalidade instrumental.
Todavia, por esbarrar em caractersticas culturais, tais como o autoritarismo, o personalismo e o coronelismo, esse
modelo no foi plenamente desenvolvido no Brasil, sendo relativizado em sua aplicao prtica. Assim, tornou-se uma
hibridizao de diversos modelos de gesto, unindo caractersticas do patrimonialismo, da burocracia e do
gerencialismo, bem como indcios de gesto social. Essa hibridizao institui, na verdade, um novo modelo de gerir a
coisa pblica, formando o que se denomina administrao pblica tupiniquim, que se figura como uma administrao
pblica flexibilizada, que absorve elementos de vrios modelos e experincias ao longo da histria no Brasil e no
exterior. Desvendar os elementos que compem a administrao pblica tupiniquim como uma verdadeira
possibilidade objetiva alinhada tipologia da Teoria P de Guerreiro Ramos o que se busca mostrar neste ensaio
terico.

Palavras-chave: Teoria N. Teoria P. Possibilidade objetiva. Administrao pblica.

Artigo submetido em 11 de fevereiro de 2012 e aceito para publicao em 03 de maio de 2012.

1

Doutoranda em Administrao pela Universidade Federal de Lavras (UFLA); Professora assistente da Universidade Federal de
Alfenas (Unifal). Endereo: Unifal - Rua Celina Ferreira Otoni, 4000 - Padre Vtor, CEP 37048-395, Varginha-MG, Brasil. E-mail:
elisazw@hotmail.com; elisa.zwick@unifal-mg.edu.br

Doutoranda em Administrao pela Universidade Federal de Lavras (UFLA). Endereo: Rua Rosina Silva Terra, n. 169, B. Fbricas,
CEP 36301-220, So Joo Del Rei-MG, Brasil. E-mail: marilia0203@yahoo.com.br (in memoriam).

Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB); Professor Associado III da Universidade Federal de Lavras (UFLA); Diretor
de Contratos e Convnios DICON; Coordenador da Incubacoop-UFLA. Endereo: Universidade Federal de Lavras, Prdio das PrReitorias, CEP 37200-000, Lavras MG, Brasil. E-mail: jrobpereira25@yahoo.com.br; jpereira@dicon.ufla.br

Doutora em Administrao pela Universidade de Reading Inglaterra; PhD em Administrao pela Universidade de Reading UK;
Professora Associada I da Universidade Federal de Lavras (UFLA). Endereo: Via San Paolino, n. 35. Condomnio Provncia Di
Lucca, Parque Belvedere, CEP 37200-000, Lavras MG, Brasil. E-mail: ana.alice@dae.ufla.br

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Abstract
The aim of this theoretical essay is to promote a reflection on the contemporary Brazilian public administration under the
view of Guerreiro Ramoss N Theory and P Theory. After reviewing the assumptions of each approach proposed by
Ramos, there was an attempt to align them to different contemporary theories of public administration. The
managerialism, internationally known as new public management, was introduced in Brazil in the Fernando Henrique
Cardoso government through the State Reform. Just as it was planned, the managerialism is characterized as N Theory,
since it is embedded by structure force and instrumental rationality. However, by bumping into cultural features, such as
authoritarianism, personalism, and coronelismo, this model was not fully developed in Brazil, being relativized in its
practical application. Thus, it became a hybridization of several management models, combining features of
patrimonialism, bureaucracy, and managerialism, as well as evidence of social management. This hybridization
establishes, in fact, a new model of managing public affairs, forming what is called Tupiniquim public administration,
which figures itself as a flexible public administration, absorbing elements from many models and experiences
throughout history in Brazil and abroad. Unveiling the elements of the Tupiniquim public administration as an actual
objective possibility aligned to Guerreiro Ramoss P Theory is the aim of this theoretical essay.

Keywords: N Theory. P Theory. Objective possibility. Public administration.

Introduo
A corrente dominante na literatura em administrao e em grande parte das cincias sociais preconiza que os
pases localizados no Hemisfrio Norte so tidos como modelos ideais de desenvolvimento, cuja posio de
destaque nos cenrios econmico e social globais situa-se em um campo intocvel. Sob a gide dessa
concepo, os pases cunhados sob o termo subdesenvolvido, localizados no Hemisfrio Sul, so
condicionados replicao dos modelos de deciso dos pases chamados desenvolvidos, com o intuito de
alcanar os mesmos resultados destes. Essa mimese, que tem sido reproduzida j por algumas dcadas na
esfera do business, tambm se evidencia no mbito da administrao pblica.
Especificamente no Brasil, observa-se que a importao do modelo da nova administrao pblica (NAP)
carrega peculiaridades tpicas das empresas privadas, sendo utilizado sem que se tenha empreendido uma
leitura crtica sobre esse processo de implementao por parte dos proponentes. Isso pode ser explicado, em
parte, pelo fato de o Brasil ter sido um pas colonizado, no qual se formou uma cultura de aceitao passiva
do estrangeiro. A herana da colonizao imbrica uma fragilizao que possibilita ainda a manuteno de
uma dominao colonial, provinda da hegemonia dos padres dos pases de Primeiro Mundo, com sua
pretenso de universalidade e de produo da verdade (MISOCZKY, 2006, p. 4). Destarte, para se alcanar
esse modelo, tido como ideal, abre-se caminho para a busca desenfreada pelo desenvolvimento. Heidemann
(2009) esclarece que esse desenvolvimento, ditado pelos pases de Primeiro Mundo, tem sido visto apenas
como sinnimo de bons indicadores econmicos, negligenciando, assim, a esfera da evoluo social.
Sob esses aspectos, tem-se que a era inaugurada pelo governo de Fernando Henrique Cardoso no Brasil, com
a Reforma Administrativa do Estado em 1995, um exemplo dessa busca pelo desenvolvimento estritamente
econmico, ao aspirar, fundamentalmente, as dimenses produtivas. Assim, com a redefinio do papel do
Estado, a dcada de 1990, marcada como a poca em que se visou a alterar profundamente os caminhos
polticos na administrao pblica brasileira. As prticas gerencialistas passaram a preconizar, em essncia,
a introduo e a aplicao dos princpios e das tcnicas de administrao por resultados no setor pblico
com base na flexibilizao da burocracia (PEREIRA, 2010, p. 113), as quais foram amplamente
empregadas na tentativa de solucionar a crise dos anos anteriores e, principalmente, por se tratar de um
modelo de administrao considerado bem-sucedido em pases do Hemisfrio Norte, fundando-se, assim, a
administrao pblica gerencial no Brasil.

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Todavia, esse modelo de gesto no teve consolidado um ideal de nova cultura poltica como propugnava
Cardoso (2003), tendo em vista que o cenrio da administrao pblica brasileira permeado por
caractersticas de diferentes momentos histricos, dada a diversidade cultural e a extenso territorial do
Brasil. Como compreende Freitas Jr. (2009), as peculiaridades da gesto pblica brasileira acompanham a
evoluo do Estado, identificado na maior parte das vezes com a pessoa do governante, sendo-lhe inerente o
personalismo e o patrimonialismo, bem como condutas semelhantes ao coronelismo, ao clientelismo e ao
autoritarismo. A burocracia surgiu, ento, para racionalizar os processos e combater essas prticas. Mais
tarde, para sanar as discrepncias da burocracia, pensou-se ser o gerencialismo o modelo que iria salvar a
ptria.
Tendo em vista a singularidade brasileira, defendemos neste ensaio terico que a proposta gerencialista foi
tropicalizada em funo de suas particularidades, transformando-se em uma administrao pblica
tupiniquim, uma vez que h uma hibridizao das propostas patrimonialista, burocrtica, gerencial e social,
sendo estas somadas s demais caractersticas existentes na realidade do pas, de modo a se formar uma
configurao de gesto tipicamente brasileira.
A fim de auxiliar na interpretao dos meandros dessa hibridizao, remetemo-nos a Guerreiro Ramos, autor
que em seu estudo a respeito das Teorias N e P abre novos caminhos tericos para pensar e compreender a
modernidade enquanto um dos principais tpicos contemporneos, pois passa a delinear um arcabouo
terico que subsidia a anlise da dualidade entre a fora determinista dos modelos dos pases de Primeiro
Mundo e um paradigma emergente, cuja essncia a noo de possibilidade. As Teorias N e P de Guerreiro
Ramos (2009) se remetem, respectivamente, a essa dicotomia entre estrutura e ao. Unindo-se a essas
teorizaes e a presente constatao de que h uma importao ingnua e acrtica dos contedos de pases
ditos desenvolvidos realidade brasileira preciso melhor entender quais so os fundamentos tericos
desses contedos que caracterizam a administrao pblica brasileira contempornea.
Desse modo, tem-se como objetivo geral deste ensaio terico promover uma reflexo crtica acerca da
administrao pblica contempornea brasileira sob o enfoque das Teorias N e P de Guerreiro Ramos.
Especificamente, busca-se: (i) caracterizar a Teoria N e a Teoria P, enquanto proposta terico-metodolgica;
(ii) contextualizar a adoo do modelo gerencialista no Brasil como resultado da Reforma do Estado nos
anos 1990; e (iii) apresentar proposies de alguns autores nacionais que permitam correlacionar os modelos
de gesto pblica desenvolvidos no Brasil com as Teorias N e P de Guerreiro Ramos.
Para alcanar esses objetivos, estruturou-se este ensaio em cinco partes, sendo a primeira esta introduo; a
segunda, a caracterizao das Teorias N e P como proposta terico-metodolgica; a terceira constitui-se em
uma sntese terica para se compreender os rumos da nova administrao pblica; a quarta busca trazer
evidncias da Teorias N e P na administrao pblica brasileira, de modo a adjetiv-la como tupiniquim; a
quinta composta pelas nossas consideraes finais.

Teoria N e Teoria P: Uma Proposta Terico-Metodolgica

A ideia de inserir Guerreiro Ramos neste ensaio como principal autor que fundamenta uma proposta tericometodolgica para a anlise da administrao pblica deriva do fato de que sua teorizao , declaradamente,
direcionada no s s empresas privadas, mas, tambm, de modo especial, administrao pblica e s
cincias sociais em geral. Isso fica claro quando Ramos (1981) prope "A nova cincia das organizaes" e
afirma, j no prefcio da obra, que esta dirigida a problemas de ordenao dos negcios sociais e pessoais
em termos de micro e macroperspectivas. Assim, o terico refuta, desde o incio de seus escritos, uma teoria
das organizaes centrada no mercado, argumentando que seus princpios, quando aplicados a todas as
formas de atividade, dificultam a atualizao de possveis novos sistemas sociais, alm de serem limitados ao
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terem promovido a desfigurao da vida humana. Ou seja, a ideologia do mercado, quando reina sobre todas
as aes humanas e se torna um pressuposto bsico, faz com que no se apercebam a extenso das
possibilidades objetivas.
Em vista disso, torna-se central, nesta anlise, retomar o pano de fundo das proposies de Guerreiro Ramos
(1996), em que o autor recupera a importncia da superao do reducionismo sociolgico, o qual concebe
a explicao dos fenmenos a partir de somente uma de suas partes. Seu texto A modernizao em nova
perspectiva: em busca do modelo da possibilidade (RAMOS, 2009) pontual nesse sentido, por retomar a
dualidade clssica entre a ao e a estrutura sob uma nova perspectiva de sua autoria: a Teoria da
Necessidade (N) e a Teoria da Possibilidade (P). Assim, Guerreiro Ramos (2009) avana ao contextualizar as
Teorias N e P por meio da conjectura da modernizao e ao vislumbrar esse fenmeno e seus autores, passa a
observar que podem ser situados em um continuum, cujos polos denominou Teoria N e Teoria P.
Nesse cenrio, destaca-se que a Teoria N fundamenta-se em autores que esto sob a gide do discurso da
estrutura, ou seja, que defendem o domnio da estrutura sobre a ao individual e coletiva. J a Teoria P
abarca autores que preconizam o potencial da ao diante da fora da estrutura, da emancipao do
indivduo. fundamental destacar que essa discusso de Guerreiro Ramos acompanha tambm a dicotomia
entre a racionalidade instrumental e a racionalidade substantiva, uma vez que os tericos estruturalistas tm
maior inclinao para a primeira e as teorizaes dos propugnadores da ao para a segunda. Em anlise
dessa proposta de Guerreiro Ramos, Rezende (2009) enfatiza que, em funo de outro tipo de reducionismo,
o epistemolgico, o qual evidencia uma distoro do que conhecer, a racionalidade instrumental limita as
Cincias Sociais ao subordinar suas propostas tericas, negligenciando a razo notica ou substantiva. Desse
modo, sob o cogito cartesiano, ou melhor, pelo exerccio da razo moderna calcada na instrumentalidade, as
aes individuais e coletivas so resultado de razes estritamente funcionais. Rezende (2009) segue
argumentando que Guerreiro Ramos alerta para o fato de que a tenso entre o moderno e o no moderno
est condicionada a uma reduo antropolgica, que retrata o ser humano como sendo produto do clculo
utilitrio de resultado e do seu autointeresse. Assim, o trabalho de Guerreiro Ramos visa a combater a tirania
da inteligncia reduzida ao instrumental.
A Teoria N preconiza que na realidade social histrica possvel identificar um curso de acontecimentos
definidos, que resultado da combinao de causas absolutamente necessrias. A partir disso, ao caracterizar
a Teoria N, especificamente no que tange modernizao, Guerreiro Ramos informa que esta tem como
pressuposto a existncia de uma lei de necessidade histrica que orienta as sociedades tidas como em
desenvolvimento a alcanarem o estgio das ento consideradas modernizadas. Sob essa lente de naes
desenvolvidas versus naes em desenvolvimento, os tericos filiados Teoria N categorizam outras
dicotomias, como sociedades paradigmticas versus sociedades seguidoras. Ressalta-se que essas
bifurcaes so caractersticas da modernidade (BECK, GIDDENS e LASH, 1997). Destarte, essas
categorias reiteram a existncia de naes desenvolvidas e outras que devem aderir compulsoriamente aos
pressupostos das que alcanaram a modernizao. Guerreiro Ramos (2009) complementa ao assinalar que os
pr-requisitos da modernizao esto estritamente em funo dos postulados determinsticos da Teoria N.
De outra parte, Guerreiro Ramos conceitua a Teoria P como sendo uma concepo de realidade histrica e
social que a v como resultado permanente de uma tenso entre possibilidades objetivas e escolhas humanas
(RAMOS, 2009, p. 49). Destaca-se, aqui, que o conceito de possibilidade objetiva (SOARES, 2006, p. 26)
utilizado por Guerreiro Ramos est fundamentado em Max Weber, o qual reconhecidamente o pensador de
sua maior influncia. O combate enftico de Weber ideia de que a cincia possa formular concepes de
mundo de validade universal que abre espao ao conceito de possibilidade objetiva. Segundo Freund (1987,
p. 55;58),
A categoria de possibilidade objetiva situa sob outra forma o problema da imputao
causal. Querer explicar um acontecimento histrico enquadrando-o sob uma lei geral
desvirtuar a Histria, que formada de uma sucesso de acontecimentos singulares [...] a
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um conjunto singular que Weber denomina de constelao. [...] A possibilidade objetiva

constri um quadro imaginrio, uma utopia [...], ela faz abstrao, pelo pensamento, de
um ou vrios elementos da realidade, para indagar o que teria podido acontecer no caso
considerado (grifos da autora).

Weber, como reitera Ramos (2009), progrediu em suas reflexes cunhando o conceito de possibilidade
objetiva enquanto passvel de ser real e existente, servindo como ferramenta analtica de exame sociolgico.
De forma oposta aos pressupostos fatalsticos da Teoria N, a Teoria P assume os desgnios dessa
possibilidade objetiva de Max Weber e apresenta como fundamentos principais: (i) a concepo de que a
modernidade no se figura, a rigor, em uma regio do mundo e que esse processo de modernizao no tem
que se orientar em um arqutipo platnico; e (ii) todas as naes, sem exceo, sempre tero alternativas
prprias de modernizao, todavia, sua efetivao pode ser sobreposta por um modelo normativo rgido.
Nesse ponto, qualquer semelhana na inflexo desse pensamento com o trplice sentido da reduo
sociolgica de Guerreiro Ramos no mera coincidncia, pois, como j foi dito, em muito o pensamento
desse autor foi influenciado pela leitura de Weber.
Guerreiro Ramos assinala que a evoluo das Cincias Sociais depende da sistematizao de um paradigma
emergente, que, para ele, est fundamentalmente atrelado noo de possibilidade. Nesse sentido, para o
referido autor, o conceito weberiano de possibilidade constitui-se como requisito indispensvel para o
estudo cientfico da realidade social. Todavia, a Teoria P, por sua vez, no sinnimo de enfoque
indeterminista, haja vista que a liberdade sempre limitada, uma vez que escolher uma possibilidade em
determinada situao escolher dentro de certos limites (RAMOS, 2009, p. 46). Unindo-se a essas ideias
no se pode deixar de se referir a Ernst Bloch como um dos expoentes do pensamento que procura abrir
novos caminhos para a dialtica, distanciando-se de redues mecanicistas.
Ao comentar Bloch, Nascimento (2008, p. 37) traz para o esclarecimento das possibilidades objetivas duas
formas de utopia (a abstrata e a concreta), destacadas por Bloch, cuja segunda, a utopia concreta, interessa
comentar. A utopia concreta estabelece que, enquanto antecipa um dever-ser que ainda-no-, ela faz
parte da realidade, imanente ao movimento social, e viso subjetiva de uma mobilizao real, de uma
transformao real do mundo. Para Bloch (2005; 2006a; 2006b), a utopia manifesta um poder crtico diante
da realidade, sendo, nesse sentido, a histria humana um oceano de possibilidades sempre abertas. Outra
passagem do autor emblemtica nesse sentido: h ainda algo em aberto, que pode ser concebido
diferentemente do que at agora, que pode ter suas medidas invertidas, pode ser amarrado de modo diferente,
pode ser alterado (BLOCH, 2005, p. 221).
Diante dessas reflexes, torna-se pertinente expor em maiores detalhes (Quadro 1) a anlise das premissas da
Teoria N e da Teoria P, pensadas por Guerreiro Ramos, as quais se expressam nitidamente como
ideologicamente opostas, uma vez que a primeira assume as caractersticas do one best way e a segunda visa
a promover o rompimento da estrutura.
Quadro 1
Teoria N versus Teoria P
Teoria N

Teoria P

1. Tudo o que aconteceu a nica coisa que poderia

ter acontecido.

1. Tudo o que aconteceu uma entre as muitas

possibilidades objetivas que poderiam ter
acontecido.

2. O curso dos acontecimentos resulta da ao

recproca de causas absolutamente necessrias.

2. Nenhum curso de acontecimentos pode ser

considerado resultante da ao recproca de

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Uma mente onisciente, que conhece todas essas

causas necessrias, poderia prever, com absoluta
certeza, o que ter de acontecer a curto e longo
prazos. Presume-se como possvel o
conhecimento sinptico do processo social.

Elisa Zwick
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causas absolutamente necessrias. O curso dos

acontecimentos resulta continuamente do jogo
entre fatores objetivos e opes humanas. Assim,
possvel fazer previses, mas apenas com graus
variveis de certeza, dependendo sempre das
circunstncias concretas. Jamais poder-se-ia
chegar a um conhecimento sinptico do processo
social.

3. O que faz o homem pensar em possibilidades

sua ignorncia ou seu conhecimento incompleto
do curso dos acontecimentos necessrios. Existem
apenas possibilidades epistmicas ou lgicas.

3. As possibilidades podem ser reais e

empiricamente demonstradas. A possibilidade
objetiva ope-se possibilidade abstrata, eis que
se relaciona necessariamente com uma situao
dada; esta possibilidade pode se realizar.

4. Existe um processo normal e unilinear de

evoluo, um caminho timo e nico a ser
palmilhado rumo ao futuro. Se observarmos os
pr-requisitos, podemos evitar descaminhos e
colapsos.

4. No existe processo normal unilinear. A histria

sempre nos apresenta um horizonte aberto a
possibilidades mltiplas. A qualquer momento
podem ocorrer eventos inesperados, conduzindo
a sociedade a um novo estgio diferente da
imagem convencional de seu futuro.

5. No que tange ao presente, a tarefa da cincia

social mostrar o que, em ltima anlise, ir
necessariamente acontecer e estabelecer os prrequisitos para sua realizao com base no que
aconteceu anteriormente.

5. No que respeita ao presente, a tarefa da cincia

social descobrir o horizonte de suas
possibilidades, a fim de contribuir para a
participao humana na construo e para a
transformao consciente das sociedades
contemporneas.

6. pernicioso ao cientista social ser protagonista no

processo social. Ele deve ser um espectador, um
observador afastado da arena dos interesses, a
fim de ser capaz de ver, sem ideias preconcebidas,
a orientao ao rumo transcendente do processo.

6. Sem ser protagonista no processo social no se

pode ser integralmente um cientista social. A ideia
de um pensar separado da prtica uma
contradio de termos. No h pensar sem um
rudimento de prtica, nem h prtica sem um
rudimento de teoria.

7. Na histria contempornea, devemos distinguir

sociedades em desenvolvimento. As primeiras,
como sociedades paradigmticas, exibem s
subdesenvolvidas a imagem do futuro destas.
Deve-se elaborar indicadores de desenvolvimento
ou modernizao, para que os agentes
incumbidos do aprimoramento das condies nas
sociedades em desenvolvimento possam orientarse quanto melhor maneira de alcanar a
modernizao ou o desenvolvimento.

7. No momento atual da histria, a dicotomia entre

sociedades desenvolvidas teoricamente
desnorteadora. Na realidade, a categoria cardinal
das cincias sociais o mundo, que hoje possui as
caractersticas de um sistema. Sob a tica desse
sistema, todas as sociedades esto em
desenvolvimento. Todas elas so, em diferentes
graus, ao mesmo tempo atrasadas e modernas. S
podem existir indicadores ad hoc de
modernizao, e sua natureza e relao s fazem
sentido quando esto associadas a possibilidades
de desenvolvimento ou modernizao de cada
sociedade.

Fonte: Ramos (2009, p. 54-55).

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Com relao ao discurso de desenvolvimento, a Teoria P passa a compreender as ideias de autores que
rompem com a bifurcao entre as conceituaes de naes desenvolvidas e em desenvolvimento ao
defender que todas as sociedades se encontram em um estgio em desenvolvimento, visto que so
permeadas, concomitantemente, pelo atraso e pela modernizao. Portanto, Guerreiro Ramos conceitua como
inautntico o discurso de diferenciao entre sociedades de Primeiro Mundo e outras de Terceiro Mundo,
defendida pelos pressupostos da Teoria N, pois isso constitui uma fico social. As distines entre a Teoria
N e a Teoria P permitem tambm a identificao da inclinao de autores para uma ou outra vertente.
Todavia, cabe uma anlise criteriosa quanto a isso, uma vez que Ramos (2009) alerta que os cientistas sociais
contemporneos que defendem a fora da estrutura no se intitulam explicitamente como orientados pelos
pressupostos da Teoria N.
Para deixar mais claro o quanto a racionalidade formal est relacionada com os pressupostos da Teoria N,
reproduzimos o quadro da teoria da vida humana associada (Quadro 2), formulado por Guerreiro Ramos, o
qual evidencia tambm o quanto a racionalidade substantiva corrobora mais diretamente com a Teoria P.
Quadro 2
Teoria da vida humana associada
Formal

Substantiva

I.

Os critrios para ordenao das aes

humanas so dados socialmente.

I.

Os critrios para ordenao das aes

humanas so racionais, isto , evidentes por si
mesmos ao senso comum individual,
independentemente de qualquer processo
particular de socializao.

II.

Uma condio fundamental da ordem

social que a economia se transforme
num sistema autorregulado.

II.

Uma condio fundamental da ordem social

a regulamentao poltica da economia.

III.

O estudo cientfico das associaes

humanas livre do conceito de valor:
h uma dicotomia entre valores e fatos.

III.

O estudo cientfico das associaes humanas

normativo: a dicotomia entre valores e fatos
falsa, na prtica, e, em teoria, tende a produzir
uma anlise defectiva.

IV.

O sentido da histria pode ser captado

pelo conhecimento, que se revela
atravs de uma srie de determinados
estados emprico-temporais.

IV.

A histria torna-se significante para o homem

atravs do mtodo paradigmtico de
autointerpretao da comunidade organizada.
Seu sentido no pode ser captado por
categorias serialistas de pensamento.

V.

A cincia natural fornece o paradigma

terico para a correta focalizao de
todos os assuntos e questes
suscitados pela realidade.

V.

O estudo cientfico adequado das associaes

humanas um tipo de investigao em si
mesmo, distinto da cincia dos fenmenos
naturais, e mais abrangente que esta.

Fonte: Ramos (1984, p. 29).

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Assim, as Teorias P e N de Guerreiro Ramos podem ser utilizadas como uma poderosa ferramenta analtica
dos caminhos seguidos pelos autores que nortearam os rumos da administrao pblica contempornea.
possvel identificar, claramente, as tendncias tericas em direo a uma postura instrumental e estrutural ou
substantiva da ao, sendo que essa apreenso de sentidos ideolgicos requisito fundamental para se
compreender as entranhas de algumas obras que definiram, em muito, condutas administrativas adotadas
no Brasil.
Contudo, deve-se proceder a uma anlise que seja extremamente criteriosa e que considere o contexto macro
da realidade na qual esto inseridos esses autores no momento de confeco de suas obras. Assim, por meio
do arcabouo proposto por Guerreiro Ramos e das cautelas ao se utilizar as Teorias N e P como uma
proposta terico-metodolgica, ser apresentado, a seguir, o contexto histrico de desenvolvimento da
administrao pblica gerencial.

Contexto Histrico da Administrao Pblica Gerencial

Para Pereira (2010), quando se busca a compreenso das aes governamentais, deve-se, primeiramente,
investigar sob qual enfoque est calcada a tipologia predominante de Estado, visto que ela definidora do
tipo de configurao que assume a administrao pblica de um pas. Segundo Paes de Paula (2005a), o
entendimento dessa relao abarca as dimenses Econmico-Financeira, Institucional-Administrativa e
Sociopoltica. Nesse sentido, busca-se descrever o contexto histrico e os aspectos tericos relevantes do
pensamento da administrao pblica gerencial nos anos 1990, os quais contriburam para a adoo da
administrao pblica gerencial no Brasil.
Ao situar, historicamente, o gerencialismo, observa-se que sua origem est relacionada frustrao do
welfare state nas dcadas de 1970 na Inglaterra e de 1980 nos Estados Unidos. O primeiro pas teve como
figura importante nesse processo a atuao de Margareth Thatcher, que propunha um modelo de gesto do
Estado calcado na descentralizao administrativa, na privatizao e na terceirizao dos servios pblicos.
J nos Estados Unidos, a revoluo intelectual conservadora deu-se com a eleio de Ronald Reagan, que
manteve as polticas de implementao de polticas monetaristas anti-inflacionrias do presidente anterior,
aliando-se, tambm, ao trip thatcherista de gesto do Estado (PAES DE PAULA, 2005a). Esses
movimentos, em ambos os pases, tiveram forte apoio intelectual dos think tanks, centros de pensamento de
bases ideolgicas neoconservadoras.
Mediante a tese do enxugamento da mquina do Estado, os governos, em especial o dos Estados Unidos da
Amrica (EUA), passaram a focar a lgica do empreendedorismo como a tbua de salvao para o alcance da
otimizao dos servios do Estado. Isso implicou uma luta contra o modelo burocrtico clssico de
administrao pblica, mediante a intensa aplicao dos princpios da administrao por objetivos, que
consistem em tcnicas importadas do modo de gerir da empresa privada. Uma das obras que cabe analisar
para compreender esse processo de transio para o gerencialismo, entendido no Brasil como administrao
pblica gerencial, "Reinventando o governo" (OSBORNE e GAEBLER, 1994). Centrado na descrio de
novos meios de como o governo americano passou a funcionar nos nveis federal, estadual e local, o livro
tornou-se um best-seller internacional, em grande parte por pregar o ideal da eficincia e exemplos de
sucesso na administrao pblica. Isso fica claro quando os autores propem a superao da crise oriunda do
fracassado do welfare state com a adoo de um receiturio infalvel que elevasse as aes governamentais
a outro patamar, com base na ideologia neoliberal.
Claramente orientado pela racionalidade instrumental das empresas privadas, o governo deveria ser pautado
pela viso empreendedora, a partir da qual se soubesse fazer mais com menos recursos, estabelecendo
parcerias com outros setores e tratando o cidado como cliente. Osborne e Gaebler (1994) descrevem com
grande riqueza de detalhes o sucesso da administrao gerencial em vrios estados norte-americanos,
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procurando convencer o leitor de que os rumos adotados foram os mais adequados para a gesto pblica
naquela nao, constituindo-se como um tipo ideal, que pode ser adotado por outros pases.
Assim, esse receiturio, considerado pelos autores acima como um novo paradigma de administrao
pblica no cenrio mundial, caracteriza-se pela adoo, na gesto pblica, de prticas comuns no
gerenciamento de empresas privadas. Outro aspecto importante de "Reinventando o governo" que Osborne
e Gaebler (1994) atribuem ao novo modo de gesto dos Estados Unidos significados de carter progressista,
como a excelncia, a renovao, o empreendedorismo e a modernizao (PAES DE PAULA, 2005a). A
valorizao da cultura do management no cenrio da administrao pblica, com vistas a replic-lo, motivou
um amplo movimento mundial nessa direo, inclusive na poltica brasileira adotada pelo governo de
Fernando Henrique Cardoso.
Por outro lado, o gerencialismo se fundamenta, tambm, nos escritos de Antony Giddens, em especial "A
terceira via" (GIDDENS, 1999) e "A terceira via e seus crticos" (GIDDENS, 2001), em que o autor prope
uma reestruturao do welfare state. As ideias de Giddens somam fora s orientaes prescritivas de
Osborne e Gaebler (1994), na medida em que fundamentam o novo progressismo adotado pelo ministro
Tony Blair no governo britnico, bem como por Bill Clinton nos Estados Unidos e por outros governos,
como o Brasil, a Alemanha, a Frana, a Itlia e o Mxico.
Segundo Giddens (1999), a terceira via se fundamenta nas ideias do socialismo e do liberalismo. Enquanto o
socialismo clssico prev a igualdade absoluta para todos, por outro lado, o liberalismo defende o
fundamentalismo de mercado. A proposta de Giddens, da terceira via, o aproveitamento do que h de
melhor nessas doutrinas. Assim, constitui-se em uma ideologia social-democrata moderna e, ao mesmo
tempo, um programa de governos progressistas.
Segundo Paes de Paula (2005a, p. 77), a poltica de terceira via sofistica o discurso do livre mercado e o
adapta ao iderio da globalizao, no descartando reformas neoconservadoras, de inspirao liberal e
progressista. Assim, a autora destaca que a nova administrao pblica ganha novas nuanas e se consolida
como um novo modelo para a gesto pblica contempornea, que se tornou referncia nos governos socialliberais.
Giddens recebe crticas sua proposta, tais como: de ser um projeto amorfo, impreciso, que cai no
conservadorismo ao adotar a estrutura bsica do neoliberalismo, em que no existem critrios de
redistribuio e, uma vez sendo assim, no passa da retomada precria do welfare state, por suprimir uma
srie de direitos. Ainda, alm de permitir que o mercado dite as regras e exalte a propriedade privada, a
terceira via criticada como indiferente a questes ecolgicas, como o prprio Giddens (2001) apresenta em
seu texto.
Entretanto, a exemplo do que fora inaugurado por Rousseau, Giddens (1999) passa a pautar-se pela
construo de um novo contrato social, em que o governo, a economia e as comunidades devem convergir
para o interesse da solidariedade e da justia social. Com isso, fomentaria uma sociedade diversificada
baseada em princpios igualitrios, em que inclui, tambm, a globalizao como tema central nesse processo.
Giddens (2001) prope, resumidamente, a ideia de democratizar a democracia, num movimento em que se
possam instaurar virtudes cvicas e sustentar os fundamentos morais da sociedade, o que para ele no se
constitui em uma retomada do neoliberalismo, mas revela que o governo tem papel importante nesse novo
contrato social, uma vez que se une a ele o mercado e a sociedade. O mercado tem, aqui, o papel de
contribuir para a cidadania e reduzir a desigualdade.
Em sntese, verifica-se que tanto Osborne e Gaebler (1994) quanto Giddens (1999; 2001), procuram mostrar
as vantagens da adoo das prticas gerencialistas no setor pblico. Esse modelo foi replicado em diversas
naes, estendendo-se, em especial, tambm Austrlia e Nova Zelndia. No Brasil, o modelo foi
introduzido pelo ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, principal pensador da reforma empreendida pelo
Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (Mare).
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Administrao Pblica Tupiniquim: Uma Possibilidade Objetiva?

Perfazendo um resgate histrico da gesto pblica no Brasil, observa-se que o patrimonialismo, a burocracia
e a administrao pblica gerencial foram os trs principais modelos preponderantes ao longo do tempo.
Filippim, Rossetto e Rossetto (2010) distinguem que o patrimonialismo, que prevaleceu no perodo do Brasil
Colnia, Imprio e na Repblica Velha, tem como principais caractersticas: a lealdade pessoal ao
mandatrio; o favoritismo, assistencialismo e clientelismo, que mantm a populao dependente de aes
espordicas; as prticas firmadas pela tradio e pontos de vista puramente pessoais, que caracterizam
disfunes e vcios na administrao pblica; bem como o improviso pela predominncia do poder
domstico na elaborao de decises e alocao de recursos.
Com relao s caractersticas da burocracia, instaurada no perodo getulista, Filippim, Rossetto e Rossetto
(2010) destacam que o modelo prima, essencialmente, pela especializao do servio, eficincia, legalismo,
foco nos controles, disciplina e impessoalidade. Esses dois modelos no foram adotados linearmente, visto
que se desenvolveram, muitas vezes, ao longo da histria, de modo concomitante, devido dialeticidade do
processo poltico e histrico (FILIPPIM, ROSSETTO e ROSSETTO, 2010).
Pelo fato de ser um pas que foi colonizado, o Brasil constituiu uma propenso para a adoo de modelos
estrangeiros. No que tange administrao pblica, a introduo e o desenvolvimento do gerencialismo um
dos exemplos mais recentes de importao. Sua ampla divulgao e adoo no Brasil se justifica pelo
argumento de autoridade que sustenta o gerencialismo como uma forma de gesto pblica de sucesso em
pases que so tidos como de Primeiro Mundo, modernizados e desenvolvidos. O Consenso de Washington
foi o estopim desse processo, pois possibilitou que se firmasse uma srie de acordos internacionais,
influenciando, intensamente, a transposio do modelo para o Brasil, formando, com isso, um paradigma
de desenvolvimento a ser alcanado.
Assim, por forte influncia dos relatrios do Consenso de Washington, a ideologia da terceira via e das
prticas gerencialistas foi incorporada no mbito brasileiro, movimento que teve sua essncia retratada na
obra organizada por Bresser-Pereira e Spink (2003), "Reforma do Estado e administrao pblica gerencial",
cuja primeira edio de 1998. Os organizadores trazem uma coletnea de textos que versam sobre os
resultados de um seminrio ocorrido em 1996, em Braslia, e que teve como pano de fundo a inteno de
transio da administrao pblica brasileira burocrtica para a gerencial. O livro prefaciado por Fernando
Henrique Cardoso (2003), presidente da Repblica na ocasio, que defendia com veemncia o gerencialismo
como uma nova cultura pblica a ser conquistada, pois calcada na qualidade, na produtividade, nos
resultados, na responsabilidade dos funcionrios, entre outros aspectos. A administrao pblica de cunho
gerencial foi, ento, introduzida partindo do topo do governo em direo s bases, o que trouxe muitos
questionamentos a respeito de sua legitimidade. No entanto, a Reforma do Estado buscou apelo no combate
s caractersticas culturais depreciadoras da vida pblica, tais como as disfunes burocrticas, o
personalismo, o patrimonialismo ou rent-seeking (BRESSER-PEREIRA, 2003a). Bresser-Pereira (2003b)
considera que a redefinio do papel do Estado e as implicaes da reforma s so possveis medida que
ocorrem mudanas na dimenso institucional-legal, cultural e da cogesto.
Przeworski (2003), por sua vez, analisa os tipos de relao entre "principals e agents" - regulao, superviso
e responsabilizao defendendo o maior controle do governo, corroborando a mesma ideia de Osborne e
Gaebler (1994), quando falam de navegar ao invs de remar perpetuando a necessidade de um Estado
gil. Kettl (2003) sustenta os princpios do Estado mnimo, argumentando ser esta uma tendncia universal,
j implementada em pases desenvolvidos e, por isso, fadada ao sucesso. Alm disso, est presente em seu
discurso a aplicao da administrao por objetivos, reforando a busca por resultados e otimizao das
tarefas.

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A discusso sobre a reforma do Estado se estende para a Amrica Latina por meio de dois autores: Glade
(2003) e Catal (2003). O primeiro expe a complementaridade entre a reestruturao econmica e a
Reforma do Estado, primando por defender sua urgncia na Amrica Latina. A justificativa de que trs
processos de mudana esto em curso: a democratizao, a crescente liberalizao e privatizao e a
necessidade de proteo social. Catal (2003) apresenta os desafios e as oportunidades das democracias
latino-americanas, salientando que h reformas pendentes quanto adoo do gerencialismo e reconhece a
necessidade de adaptaes s condies especficas de cada pas. Mediante a descrio das proposies de
grande parte dos textos da obra, possvel concluir que a coletnea organizada por Bresser-Pereira e Spink
(2003) composta por escritos que resgatam o cenrio internacional do gerencialismo, buscando reconheclo como prtica de sucesso de pases modernizados.
Ademais, vale analisar o enfoque da produo recente de Bresser-Pereira sobre esse quesito, visto que
representa um dos principais propugnadores do gerencialismo no Brasil e possui uma vasta obra sobre o
assunto. Bresser-Pereira (2010) reconhece a dialeticidade entre democracia, Estado social e reforma
gerencial, mas mantm sempre o seu foco na importncia do gerencialismo como a soluo para os
problemas do Estado, depois do fracasso da burocracia pelo aumento das demandas do cidado.
Nessa lgica, a Reforma do Estado no Brasil foi considerada condio essencial para que se alcanasse o
patamar dos pases desenvolvidos. O autor caracteriza, assim, a administrao pblica gerencial como
legitimadora do Estado social e neutralizadora das tendncias neoliberais que visam a reduzir o Estado. Esse
discurso adotado por Bresser-Pereira (2010) revela uma evoluo da concepo do gerencialismo, tal qual
idealizado por Margareth Thatcher, ao observar que, no necessariamente o Estado mnimo o melhor.
Bresser-Pereira (2010) tambm defende um Estado pragmtico, em que governar no s garantir um
regime poltico, mas, ainda, primar pela sua organizao, no que se torna mais uma vez evidente sua forte
inclinao para adotar modelos que deram certo, visto a argumentao de que o Estado social, que se torna
dominante nos pases desenvolvidos aps a Segunda Guerra Mundial, foi resultado da ampliao da
democracia, mas sem que os governantes perdessem o controle.
Assim, encontra-se, por meio dessa breve descrio, uma situao emblemtica do constructo da Teoria N
de Guerreiro Ramos, uma vez que est claro seu enraizamento na dicotomia naes em desenvolvimento
versus naes desenvolvidas. Ademais, os autores dos textos defendem que existe um caminho timo e
nico para se atingir o almejado desenvolvimento, orientando-se pelo the best way, que prima o alcance da
modernizao nos moldes da racionalidade instrumental.
perceptvel, pela apreenso das ideias desses autores, a existncia de um processo normal e unilinear de
evoluo, tal qual descrito por Guerreiro Ramos como pressupostos da Teoria N. Outro quesito que merece
destaque, e que ajuda para essa qualificao, o fato de que, segundo Paes de Paula (2005a), com o modelo
gerencial instaurou-se uma novssima dependncia, ou seja, o Brasil continua se colocando em uma posio
de pas em desenvolvimento, dependente dos avanos dos pases de Primeiro Mundo.
Contudo, no se alteraram caractersticas historicamente construdas em um estalar de dedos, no que Paes de
Paula (2005a; 2005b) tambm concorda, ao estender em suas anlises tpicos a respeito dos limites do
gerencialismo, pois considera que no foi absorvido em sua totalidade no Brasil. Por outro lado, uma
segunda implicao parece to ou mais grave, pois est relacionada importao de prticas de modo
acrtico e acontextual, corroborando a crtica emanada da reduo sociolgica de Guerreiro Ramos. Isso
significa dizer que no se buscou compreender os contedos nucleares da proposta gerencialista na adoo
do contedo estrangeiro, havendo a estranha iseno de uma postura reflexiva, coadunando uma leitura
superficial dos fenmenos, como criticam Bergue e Klering (2010).
Voltando aos aspectos desenvolvimentistas, encontra-se, tambm, em Dowbor (1999), uma ampla crtica
quanto ao fato de considerar o crescimento econmico sinnimo de desenvolvimento econmico. Dowbor
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(1999) descreve a realidade social brasileira da dcada de 1990 como preocupante, visto que os resultados
explicitados pela incorporao da social-democracia vida pblica no foram satisfatrios, pois houve um
estancamento da redistribuio de renda, aumento do desemprego e dilapidao do meio ambiente.
Seguindo nessa linha de pensamento, que clama por novas possibilidades, procuramos identificar e analisar
os estudos que possam contribuir para elucidar a existncia de uma administrao pblica tupiniquim, aqui
considerada enquanto a formao de possibilidades objetivas que melhor atendam as especificidades do
Brasil. A presena dessa forma de administrao no Brasil justifica-se pelo fato de que o pas no absorveu
totalmente o gerencialismo e sequer assumiu completamente a burocracia. Assim, na prtica, por esbarrar em
caractersticas culturais tais como o autoritarismo e o coronelismo, a administrao pblica gerencial no foi
plenamente desenvolvida no Brasil, sendo relativizada em sua aplicao, tornando-se uma hibridizao de
diversas abordagens de gesto, pois une as caractersticas do patrimonialismo, da burocracia, do
gerencialismo e da gesto social (PAES DE PAULA, 2005a; 2005b). Essa hibridizao institui, na verdade,
um novo modelo de gerir a coisa pblica, formando o que denominamos administrao pblica tupiniquim,
uma administrao pblica flexibilizada, absorvendo elementos de vrios modelos e experincias
acumuladas ao longo da histria no Brasil e no exterior.
Desse modo, ao pensarmos em uma forma de representar a administrao pblica tupiniquim como um tipo
de administrao pblica que representa a realidade brasileira, pode-se compreend-la como a integrao dos
principais modelos debatidos na literatura, como ilustrado na Figura 1.
Figura 1
Administrao pblica tupiniquim

Fonte: elaborada pelos autores.

Observa-se, na Figura 1, que a administrao pblica tupiniquim integra, principalmente, as abordagens

burocrtica, gerencial e da gesto social. No entanto, tem-se uma importante ressalva quanto presena da
abordagem patrimonialista, parcialmente includa no crculo que identifica uma administrao pblica
genuinamente brasileira. Mesmo tendo sido combatido pelos governos desde a dcada de 1960, o
patrimonialismo ainda no foi eliminado das prticas pblicas brasileiras. Silva et al. (2010) o confirmam ao
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afirmar que, mesmo ferindo a Constituio Federal e legitimando atitudes e costumes advindos das relaes
de poder e dominao, o modelo ainda se mantm arraigado na esfera poltica atual, pois a dependncia da
mquina pblica se tornou cultural, mediada pela defesa de interesses particularizados. Assim, apesar de no
dever integrar o modelo da administrao pblica tupiniquim, quando o pensamos como um tipo ideal de
administrao a ser conquistado, na Figura 1 a abordagem patrimonialista ainda persiste para demonstrar que
no pode ser ignorada a presena dessa prtica cultural, permanecendo sua superao como desafio.
A administrao pblica tupiniquim, alm de ser um modelo resultante da hibridizao das abordagens de
gesto originadas em diferentes momentos histricos, integra as foras sociopolticas da estrutura e da ao,
sendo a estrutura representada pela Teoria N e a ao representada pela Teoria P de Guerreiro Ramos, de
modo que a sua convergncia expressa por meio das caractersticas da cultura brasileira. Dentre as
peculiaridades manifestadas pela cultura brasileira, destacam-se as prticas de gesto social como
promotoras da evoluo da gesto pblica no Brasil. Paes de Paula (2005a) esclarece que a gesto social
enfatiza a elaborao de experincias de gesto focalizadas nas demandas populares, incluindo movimentos
sociais, conselhos gestores de polticas pblicas, oramento participativo, dentre outras iniciativas. A autora
se baseia no conceito de gesto social apresentado e desenvolvido por Tenrio (1998) e prope, ento, a
construo de um modelo que ela denomina administrao pblica societal.
A mesma autora ressalta que a administrao pblica societal se fundamenta, principalmente, nas aes
pblicas dos movimentos sociais datados do inicio dos anos 1960, com desdobramentos nas trs dcadas
posteriores. O modelo integra um projeto poltico que enfatiza a participao social e o repensar do enfoque
dado ao desenvolvimento. A estrutura do aparelho do Estado e o paradigma de gesto, cuja dimenso
enfatizada na gesto a sociopoltica (PAES DE PAULA, 2005a).
Assim, no mbito do Estado burocrtico-gerencial, as prticas de gesto social evidenciam a existncia de
uma administrao pblica tupiniquim, correspondente Teoria P de Guerreiro Ramos como uma verdadeira
possibilidade objetiva, uma vez que a gesto social se traduz como uma manifestao criativa da vontade do
cidado, em meio adequao de tecnologias importadas. Esse fato evidenciado por Paes de Paula (2005a,
p. 158), ao afirmar que na administrao pblica societal o desenvolvimento interpretado como a busca de
respostas criativas para problemas que envolvem escassez de recursos e que podem ser resolvidos atravs do
estmulo ao potencial produtivo e participao cidad. Desse modo, a convivncia e a mescla de tcnicas
gerenciais tpicas dos quatro modelos de gesto em um mesmo espao e territrio caracterizam o que
denominamos administrao pblica tupiniquim. Nesse sentido, pode-se afirmar que existe uma
ressignificao das impresses vindas do estrangeiro, no necessariamente baseada na apreenso crtica das
necessidades do Estado e da Sociedade, mas como um dos traos da cultura brasileira de relativizar o uso de
modelos importados.
Assinala-se que, quando a ressignificao dos modelos importados de administrao esbarra nas
peculiaridades de uma cultura nacional, tal qual no caso brasileiro, observa-se a inclinao para a
miscigenao com modelos j existentes. Por outro lado, quando ocorre a transposio crtica de um modelo
estrangeiro, abrem-se espaos para a criatividade na gesto pblica, como se tem observado em relao
gesto social. Contudo, pode-se assegurar que a gesto social possui elementos marcantes e, por isso,
passvel de uma breve anlise, por estar contribuindo em grande monta para a formao de uma verdadeira
possibilidade objetiva na administrao pblica brasileira.
As alternativas propostas pela abordagem da gesto social podem ser empiricamente encontradas em nvel
local e orientam-se, basicamente, pela racionalidade substantiva, ao primar pelo desenvolvimento social e
no estritamente pelo econmico. Para compreender essa proposta, abre-se espao ao conceito de esfera
pblica, de Habermas (1984), na medida em que ela caracterizada pela participao da sociedade na
discusso e nas decises dos negcios pblicos. Isso porque a gesto social como possibilidade objetiva de
um tipo de gesto pblica no estatal tem suas razes nos movimentos sociais e envolve questes
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sociopolticas, motivando a organizao local de experincias e alternativas de gesto, como j foi dito.
Nesse sentido, seguindo o conceito habermasiano do agir comunicativo, Tenrio (1998) destaca que a gesto
social contrape-se gesto estratgica, uma vez que aquela prima pela dialogicidade e participao,
envolvendo diferentes sujeitos sociais no processo decisrio, enquanto esta distingue-se por uma relao
monolgica, pelo utilitarismo e pela competio.
So exemplos da aplicao da gesto social os conselhos gestores de polticas pblicas e os oramentos
participativos. Segundo Lazzari (2010), na experincia pioneira do oramento participativo em Porto Alegre,
os movimentos sociais e as diversas aes populares e comunitrias tiveram um papel importante de
organizao, mobilizao e reivindicao de polticas pblicas no debate e deciso do oramento pblico do
Estado. O que se desenvolveu foi um processo de cogesto no governo, uma experincia mpar de
compartilhamento do poder com a sociedade, uma vez que se abria o oramento do Estado para debater e
decidir as receitas, as despesas e as polticas pblicas com a populao. No entanto, o Estado no deixou de
se utilizar da burocracia e dos elementos que caracterizam o gerencialismo, seja na formalizao, nos
registros e no desempenho de seu papel como autoridade no processo de oramento participativo, seja no
estabelecimento de objetivos e metas a ser alcanadas, tanto pelo seu corpo de funcionrios quanto pela
sociedade. nesse contexto que ganha fora o sentido que queremos atribuir administrao pblica
tupiniquim enquanto resultante de mltiplos entrelaamentos de vrias abordagens ou modelos de gesto,
no sentido de encontrar solues originais e tomar decises legtimas e democrticas. Lopes (2004)
classificou essa tendncia como a existncia de subesferas localizadas e instituintes, em que no h uma
poltica social como um todo, mas polticas sociais. Portanto, confirma-se, a, a Teoria da Possibilidade
Objetiva de Guerreiro Ramos, ao caracterizarmos a administrao pblica brasileira contempornea como
administrao pblica tupiniquim.
Portanto, o espao que passou a ocupar a gesto da coisa pblica, por meio das ONGs, das associaes, da
economia solidria ou do cooperativismo constitui a base para o desenvolvimento de uma administrao
pblica genuinamente brasileira, ao estabelecer um novo padro de relaes entre sociedade, Estado e
mercado, numa perspectiva de busca de equilbrio de poder entre esses setores. Destarte, essa realidade tem
sido, sobretudo, conforme Ernst Bloch, a expresso de uma utopia concreta, em que o que importa no
diferenciar gesto pblica de gesto social, mas resgatar a funo bsica da administrao pblica, que
atender aos interesses da sociedade como um todo (TENRIO e SARAIVA, 2007, p. 109).
Assim, as possibilidades objetivas que melhor atendem a realidade brasileira partem de consideraes
sobre o social, o que est baseado nas proposies tanto de Guerreiro Ramos (SOARES, 2006) como de
Dowbor (1999). Segundo esses autores, o desenvolvimento de fato deve considerar o social como dimenso
e no como mero setor e, com isso, privilegiar a qualidade de vida em detrimento da simples maximizao e
soma das produtividades microeconmicas. Desse modo, a administrao pblica tupiniquim confirma-se
enquanto tipologia da Teoria P de Guerreiro Ramos, superando a dicotomia entre mundo desenvolvido e
subdesenvolvido ao considerar nossos prprios recursos e nossa prpria realidade como fontes de gesto
pblica e como ponto de partida para construir a nao. Por outro lado, podemos chegar concluso de que
no h espao na realidade cultural brasileira para a predominncia de um tipo puro de administrao
pblica, seja ele patrimonial, burocrtico, gerencial ou social. O que tende a predominar no Brasil a
hibridizao desses modelos, o que consideramos de grande relevncia para a gesto pblica ao ressaltar os
elementos positivos de cada um deles. nesse espao que se pode desenvolver, teoricamente, uma
administrao pblica brasileira original, autntica, nos moldes pensados por Guerreiro Ramos como uma
possibilidade objetiva. Ao se preservar o respeito a diferentes realidades, a administrao pblica tupiniquim
pode vir a consolidar-se no sentido de favorecer as questes nacionais, encontrando-se, nesse espao, um dos
seus maiores mritos, uma vez que essa caracterstica fomenta sua institucionalizao. Pode-se considerar
que, nos ltimos anos, o Brasil avanou significativamente nessa direo, pois passou a se posicionar no
cenrio internacional a partir de uma concepo prpria de gesto pblica e no de adoo acrtica de
modelos aliengenas.
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Assim, devemos considerar a criao de um modelo prprio, nacional, como uma alternativa que deve ser
cada vez mais valorizada no pensar da administrao pblica, bem como na perspectiva de superao da
nossa mentalidade colonial, que faz persistir o patrimonialismo enquanto um dos traos negativos da
cultura pblica brasileira. Dessa forma, a principal vantagem de uma administrao pblica tupiniquim
consiste na preservao e valorizao dos aspectos positivos da cultura brasileira. Em outro diapaso, um dos
grandes desafios a serem superados pela administrao pblica tupiniquim o rompimento com traos
aviltantes, tais como as disfunes burocrticas e o patrimonialismo arraigado. Alm disso, outro desafio
desse modelo autntico de gerir a coisa pblica a ampliao e consolidao das prticas, que ainda so
incipientes, de gesto social, tendo em vista que primam pela emancipao do indivduo.
Com base nessas consideraes, acreditamos que o desenvolvimento terico e prtico da administrao
pblica tupiniquim se adequa a caractersticas originrias da histria do Brasil, no se configurando como
uma simples cpia de modelos de gesto pblica estrangeiros. Como isso, reconhece-se a existncia um
modelo prprio de gerir a coisa pblica, que recebe influncias da racionalidade substantiva e da cultura
brasileira, o que confirma, mais uma vez, o sentido da Teoria da Possibilidade de Alberto Guerreiro Ramos.

Consideraes Finais
Para entender os fundamentos das prticas gerenciais no Brasil, este ensaio terico partiu do resgate do
contexto histrico da administrao pblica, por meio das obras de Osborne e Gaebler (1994) e Giddens
(1999; 2001). Os primeiros relatam em sua obra como se agregaram caractersticas empreendedoras no
governo dos EUA. Sob a gide do discurso do sucesso, os autores prescrevem dez passos para se atingir o
almejado desenvolvimento. Em Giddens, l-se sobre a terceira via na Inglaterra, que foi idealizada como
uma conduta ideolgica situada entre o socialismo e o liberalismo. Ambas as abordagens convergem na
consolidao do gerencialismo.
Alm disso, a importao de modelos explica-se pelo mito do desenvolvimento, que segrega as naes em
desenvolvidas e em desenvolvimento. Do modo como foi idealizada no Brasil, a administrao pblica
gerencial pode ser includa no contexto da classificao terica de Guerreiro Ramos como Teoria N, uma vez
que est permeada pela novssima dependncia e defende que existe um processo normal e unilinear de
evoluo. Todavia, esse modelo no foi desenvolvido tal qual havia sido desenhado, pois esbarrou em
peculiaridades nacionais, tais como o forte ethos burocrtico, o autoritarismo, o coronelismo e o
personalismo. Dessa forma, esse modelo foi tropicalizado, entrelaando-se aos modelos j existentes na
administrao pblica brasileira.
Assim, pode-se considerar que a administrao pblica gerencial, na prtica, no a replicao pura e
simples adotada no mbito internacional, pois o modelo sofreu adaptaes aos moldes tupiniquins,
conferindo-lhe contornos prprios. Dessa forma, prope-se que a composio encontrada no Brasil, em
especial das abordagens burocrtica, gerencialista e dos indcios de gesto social formam o que
denominamos administrao pblica tupiniquim. Nesse sentido, este ensaio terico teve como provocao
central promover uma reflexo acerca dessa administrao hibridizada. Ao faz-lo, adotou-se a abordagem
das Teorias N e P de Guerreiro Ramos como enfoque metodolgico, resgatando-se as caractersticas de cada
uma.
A crtica efetuada a partir da leitura de Guerreiro Ramos mostrou que preciso vencer o determinismo
histrico que tem ditado as inclinaes tericas que regem a administrao pblica brasileira, uma vez que a
realidade clama pela superao da reduo epistemolgica. A exemplo do que assevera Rezende (2009), a
plena conscincia no aquela reduzida apreenso formal e pode-se dizer tambm acrtica de leis
universais, deterministas. Quando afirma que todas as sociedades esto em desenvolvimento, Guerreiro
Ramos aponta para a construo de um novo paradigma, em que no existem modelos de sucesso a ser
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Ana Alice Vilas Boas

seguidos, o que remete liberdade de construo de novas aes em detrimento das rgidas estruturas prconcebidas. Em termos de Brasil, pode ser pensado que muito tempo se perdeu por se acreditar que um
modelo importado de gesto pblica fosse oferecer a melhor sada.
A recusa de ser formatado por verdades a priori, associada assimilao da razo notica, que leva a pensar
no singular, pode delinear novos rumos administrao pblica no Brasil, a exemplo de alguns casos
dispersos na realidade brasileira, os quais precisam ser expandidos e mais bem estudados. Estes se traduzem
nas prticas de gesto social, com enfoque na participao cidad e, pode-se dizer, so a ponta de um
iceberg, ainda no desvendado nem acreditado. Assim, os autores que versam a respeito da gesto social
corroboram sua qualificao como adeptos da Teoria P de modo especial, haja vista que seu pensamento no
segue a estrutura determinstica consolidada pela administrao pblica gerencial. Diferentemente, constituise como uma alternativa, uma possibilidade, considerando o sistema de desenvolvimento da sociedade como
um todo.
Espera-se que este ensaio contribua para ampliar a discusso a respeito da importncia da gesto pblica
brasileira em incluir condutas de racionalidades que abarquem mais adequadamente suas necessidades e
cultura. A ilustrao sistematizadora da administrao pblica tupiniquim procurou contribuir para a
construo de um arcabouo terico prprio da realidade brasileira, conjugando elementos positivos da
cultura e os aspectos positivos das abordagens apresentadas. Outrossim, ao valorizar a Teoria P de Guerreiro
Ramos, procurou-se evidenciar as possibilidades de rompimento com os padres determinsticos que se quer
instaurar na administrao pblica brasileira.

Por fim, procurou-se fazer um alerta sobre as tcnicas gerenciais e os modismos transpostos gesto
pblica, que mais parecem artimanhas levadas a cabo por partidrios de pretenses polticas equivocadas, a
fim de que no sejam adotadas de modo mecnico, a-histrico e acontextual. Salienta-se que, no Brasil,
estudos que utilizam as Teorias N e P de Guerreiro Ramos ainda so incipientes. Nesse sentido,

investigaes futuras podem explorar outros aspectos, utilizando como lente essas teorias propostas
por Guerreiro Ramos, visto que so poderosas ferramentas analticas dos percursos ideolgicos no
que se refere estrutura e ao. Portanto, cabe sugerir novos estudos que procurem demarcar e
evidenciar as caractersticas do que denominamos administrao pblica tupiniquim, no sentido de
avanar teoricamente em relao ao modo prprio de gesto pblica brasileira.

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