VISIN GENERAL DEL DINERO EN LA POLTICA HOY Y DE LOS PRINCIPALES

DESAFOS
1.-VISIN GENERAL DEL DINERO EN LA POLTICA
La relacin entre el dinero y la poltica se ha convertido en uno de los grandes
problemas del gobierno democrtico.
Quin dijo esta frase y cundo? Fue James Kerr Pollock quien, con esta afirmacin,
abri su pionero volumen sobre las prcticas del financiamiento poltico en Gran
Bretaa, Alemania y Francia, publicado en 1982, o sea hace ochenta y un aos. Tal
aseveracin, as como su llamado a la opinin pblica a entender que una vida
poltica saludable no es posible en tanto el uso del dinero permanezca sin controles,
tienen ms vigencia en la actualidad que en el propio tiempo de Pollock.
Si a ello le sumamos que la primera norma orientada a regular la financiacin de la
poltica data de 1883 (en Inglaterra) estamos, como puede verse, ante un fenmeno
que no es reciente pero que hoy presenta caractersticas y desafos novedosos. En
efecto, la expansin de la democracia, la creciente complejidad de los procesos
electorales y la conciencia de los riesgos que la corrupcin supone para la viabilidad
de los sistemas democrticos, han situado al financiamiento de la actividad poltica en
el centro de la discusin pblica en todo el mundo.
Partamos de una primera afirmacin: dinero y poltica forman un matrimonio
indisoluble. La relacin entre ambos es, al mismo tiempo, necesaria y conflictiva. En la
base de ese inters hay un hecho ineludible: el uso de recursos econmicos es un
elemento imprescindible para la competencia democrtica.
Ms que una patologa de la democracia como frecuentemente se lo presenta en la
discusin pblica el financiamiento poltico es parte de la normalidad y, en los casos
que est bien regulado, contribuye a una democracia de mejor calidad. En otras
palabras, si bien la democracia no tiene precio, s tiene un costo de funcionamiento
que necesita financiarse sin comprometer la integridad de la democracia y de la
poltica. Ello muestra la importancia de que sea el sistema democrtico el que controle
al dinero y no a la inversa.
Pero, seamos claros. No puede negarse que el dinero, si bien imprescindible para la
vida poltica y electoral, es capaz al mismo tiempo de introducir distorsiones
importantes en estos dos mbito al igual que en el proceso democrtico.
En primer lugar, su desigual distribucin incide en las posibilidades reales disfrutadas
por los partidos y los candidatos para comunicarse con los votantes.
En segundo lugar, su posesin confiere a los individuos y a los grupos sociales una
posibilidad diferenciada de participar en las elecciones e influir sobre los candidatos y
los partidos mediante contribuciones.
Esto resulta de importancia crtica para la democracia. Cuando el poder poltico
simplemente es un espejo del poder econmico, el principio de una persona, un voto
pierde su significado y la democracia deja de ser, en las palabras de Elmer
Schattschneider, sistema de poder alternativo, capaz de compensar el poder
econmico.
En tercer lugar, los procesos destinados a recaudar fondos brindan obvias
oportunidades para la articulacin de intercambios entre los donantes privados
y los responsables de la toma de decisiones pblicas, o, cuando menos, para la
continua aparicin de conflictos de intereses que afectan a estos ltimos.
Segn la percepcin de los ciudadanos, si el uso del dinero no se somete a una
regulacin o es mal regulado, amenaza la legitimidad de los procesos y las prcticas
democrticas; esto, a su vez, implica que parcialmente las demandas e intereses del
electorado. La lapidaria frase del poltico estadounidense Jesse Big Daddy Unruh, de
que el dinero es la leche materna de la poltica, revela, as, slo una parte de la
verdad.

Lo cierto es que esa leche tiene importantes elementos de toxicidad y que es preciso
eliminarlos o, al menos, controlarlos pues amenaza con la destruccin del organismo
democrtico.
Estas preocupaciones son particularmente pertinentes en Amrica Latina, una regin
que presenta asombrosas desigualdades en la distribucin de recursos econmicos,
iniquidades que inevitablemente crean sesgos en los procesos democrticos.
Es tambin una regin donde la presencia del crimen organizado particularmente el
narcotrfico constituye una realidad indiscutible, que moviliza miles de millones de
dlares al ao y resulta, por ello, capaz de corromper y subvertir las instituciones
democrticas.
Por todo lo anterior, regular el financiamiento poltico en Amrica Latina es de vital
importancia para la salud y la calidad de la democracia. Los sistemas polticos de la
regin en general lo han entendido as, como lo sugiere la profusin de esfuerzos
regulatorios que se intentaron en las ltimas dos dcadas. Y por ms que sus
resultados hayan sido decepcionantes en muchos casos, esa proliferacin de
esfuerzos es un signo de vitalidad del desarrollo democrtico que debemos valorar y
fortalecer.
El desafo est, pues, en lograr un esquema de financiamiento de partidos y
elecciones que no arriesgue los valores bsicos de la democracia: la igualdad de los
ciudadanos, la libertad de los electores y la autonoma de los elegidos. Aunque el
dinero sea necesario e inherente a la accin poltica, no puede ser la razn
determinante de las decisiones. En tal caso, el principio de un ciudadano, un voto se
vera debilitado o eliminado. An ms, una desviacin patolgica indeseable consiste
en lograr que el ciudadano vote en funcin de los bienes que recibe del candidato;
este fenmeno, el clientelismo, socava la esencia de la democracia. Finalmente, otro
asunto que requiere cuidado es evitar que la democracia termine convertida en un
sistema plutocrtico, donde quienes financian dictan las polticas pblicas mediante la
captura de las agendas del Estado. En estos casos, basta un pequeo paso para
llegar a la corrupcin.
Si coincidimos en que la democracia sin partidos es un mito, entonces la actividad
partidista hace todava ms compleja, pero ms necesaria, la solucin de los mltiples
problemas que genera la relacin entre el dinero y la poltica, el esclarecimiento de los
valores en juego, el examen comparado de las distintas soluciones y la evaluacin de
sus consecuencias.
La actividad partidista en regmenes democrticos exige un mnimo de organizacin.
All hay ya un hecho que demanda algn tipo de financiacin. Si a esto se suman los
eventos electorales, la necesidad de dinero aumenta en forma ineludible. Est claro
que los partidos ya no descansan slo en el apoyo espontneo de sus afiliados o
adherentes. Las modernas campaas electorales son ms complejas; la irrupcin de
los medios de comunicacin electrnicos ha trado nuevos afanes; las encuestas y el
inevitable elenco de quienes las practican y las analizan, los grupos focales, y toda la
parafernalia electoral contempornea, generan un esfuerzo financiero enorme. Por su
parte, aportar dinero a un partido o a un candidato es, tambin, un modo de expresar
ideas. De hecho, uno de los problemas centrales y clsicos en la materia tiene que ver
con la discusin sobre el lmite de las regulaciones frente al inmenso territorio de la
libertad de expresin.
Debe comprenderse, entonces, que el aporte de dinero a partidos y candidatos es una
inversin en la democracia. El costo de la democracia es un gnero ms amplio y, a
veces, ms abstracto. Pero en lo que aqu concierne, el costo de partidos y campaas
est indisolublemente ligado a la salud, calidad y sostenibilidad de aqulla.
Aqu he adoptado una definicin restrictiva de la expresin financiamiento de la
poltica: la uso para referirme slo a la inversin en las actividades permanentes de
los partidos y en las campaas polticas.
Las reflexiones que a continuacin comparto son un inventario con tres aristas: en
primer lugar, estn los riesgos que comporta el tema del financiamiento poltico para la

democracia en Amrica Latina; en segundo lugar, hay un anlisis especfico sobre el

financiamiento pblico, su importancia, sus modalidades, sus efectos y desafos a la
luz de la experiencia internacional no slo latinoamericana, y en tercer lugar, se
formulan algunas breves reflexiones prcticas para viabilizar las propuestas de
regulacin y aumentar sus probabilidades de xito.
Lejos de ofrecer conclusiones definitivas, mis reflexiones buscan abrir un dilogo sobre
el complejo papel del dinero en la vida democrtica y, de manera especial, en torno al
financiamiento pblico.
Casi todos los pases que otorgan subvenciones directas introdujeron algn tipo de
barrera de acceso, a fin de desincentivar la proliferacin de candidatos y partidos
obtener y gastar legalmente recursos econmicos para sus actividades, y dentro del
cual las personas fsicas y jurdicas tanto pblicas como privadas pueden financiar
esas actividades. Asimismo, el SFP define los instrumentos legales para supervisar y
respaldar coercitivamente la aplicacin de ese marco normativo.
La diversidad de instrumentos disponibles para regular el financiamiento poltico y las
numerosas combinaciones posibles plantean problemas para los reformadores, pero
tambin para quienes estudian esta materia, toda vez que identificar ntidamente los
efectos de cada uno de los instrumentos de regulacin y elaborar prescripciones a
partir de esos efectos es una ardua tarea.
Con todo, a estas alturas, tras ms de un siglo de intentos de regular el financiamiento
poltico en la democracia, no es poco lo que sabemos. Vale la pena detenerse, pues,
en el examen de la diversidad de instrumentos reguladores y algunas de las
principales lecciones generadas por su aplicacin en diversos contextos, incluido el
latinoamericano.
Los pases de Amrica Latina tienen una larga historia de regulacin del
financiamiento poltico. En particular, han sido pioneros en la adopcin de subsidios
directos para partidos y candidatos, como lo atestiguan los casos de Uruguay (1928),
Costa Rica (1949) y Argentina (1961). El retorno de la democracia a la regin provoc
un creciente inters en esta materia, que se ha vertido en numerosos esfuerzos
reguladores. La regin ha avanzado en la adopcin de normas y, con el apoyo de una
prensa cada vez ms incisiva, el tema del financiamiento poltico se ha instalado en la
discusin pblica. Esto ltimo es, en s mismo, un progreso considerable. Sin
embargo, como se ha visto ms arriba, son abundantes y graves los riesgos que
persisten para las democracias de la regin, sea por inadecuadas regulaciones en la
materia, sea por dbiles ejecuciones de los controles existentes.
2. INSTRUMENTOS DE REGULACIN DEL FINANCIAMIENTO POLTICO
Los instrumentos legales para regular el financiamiento poltico pueden ser
clasificados en cinco categoras:
1) Regulaciones sobre las fuentes de financiamiento privado;
2) sobre el financiamiento estatal o pblico;
3) sobre el gasto electoral;
4) sobre la transparencia y rendicin de cuentas, y
5) sobre los rganos de control y el rgimen de sanciones.
En funcin de lo que me han solicitado los organizadores de este seminario y dada la
limitacin de espacio, me concentrar en el anlisis del tema del financiamiento estatal
o pblico. Pero antes de empezar, me permito hacer una breve reflexin sobre el tema
de las fuentes de financiamiento.
Esta categora incluye aquellos instrumentos que regulan el flujo de recursos
econmicos hacia las actividades polticas, tanto controlando o prohibiendo el uso de
ciertas fuentes de financiamiento (regulaciones negativas o pasivas) o bien
estimulando el uso de otras fuentes (regulaciones positivas o activas).
Los controles ms extendidos pesan, como es de esperar, sobre las donaciones
polticas privadas. Casi todas las democracias restringen el uso de, al menos, diversos

tipos de donaciones privadas, aunque con niveles de intensidad muy dispares.

Mientras algunos pases simplemente imponen un lmite a los montos de las
contribuciones, en la mayora de los casos las democracias modernas prohben
absolutamente el uso de algunas fuentes de financiamiento.
Los lmites a las contribuciones individuales oscilan entre US$350 por eleccin en
Israel a los ms de US$250.000 por ao en Japn. Las prohibiciones, por su parte,
pesan generalmente sobre las donaciones forneas prohibidas en ms de treinta
pases y sobre ciertos tipos de donaciones corporativas, tpicamente aqullas de
empresas estatales o de firmas beneficiarias de contratos o licencias otorgadas por el
Estado.
La situacin normativa en Amrica Latina es consistente con esa descripcin. Casi
todos los pases latinoamericanos han introducido prohibiciones en el uso de ciertas
fuentes de financiamiento y una amplia mayora ha impuesto lmites en relacin con
los montos de las contribuciones. Entre las prohibiciones, las ms comnmente
adoptadas son aquellas que pesan sobre las donaciones de gobiernos, instituciones o
individuos extranjeros, de contratistas del Estado (la mitad de los pases de la regin) y
de fuentes annimas (tambin la mitad). Igualmente importante es que algunos pases
(Argentina, Chile, Honduras, Mxico y Paraguay entre otros) han prohibido las
donaciones por parte de personas jurdicas.
Por su parte, en casi dos tercios de los pases de la regin se han introducido
limitaciones diversas al monto de las contribuciones individuales. Dichas restricciones
sobre las fuentes privadas de financiamiento buscan dar respuesta a los primeros dos
riesgos descritos ms arriba; esto es, intentan minimizar las oportunidades de compra
de influencias por parte de donadores poderosos o que provengan del narcotrfico o
del crimen organizado. Como sucede con otras medidas reguladoras de tipo
restrictivo, los lmites a las contribuciones suponen significativos problemas de
aplicacin, demandando, como mnimo, la presencia de un extendido sistema de
reporte y auditora de los recursos utilizados por los partidos y los candidatos, un
requisito que ha probado ser difcil de satisfacer aun para las democracias ms
desarrolladas. Asimismo, los lmites a las contribuciones, particularmente cuando son
muy bajos, pueden conducir a resultados perversos. As, medidas draconianas para
prohibir completamente las contribuciones privadas, como las empleadas en Francia
antes de 1988 y la India en el periodo 1969-1985, terminaron por incentivar prcticas
de financiamiento singularmente opacas. Por ello, no es sorprendente que muchas
democracias, sobre todo en Europa occidental, sean reacias a establecer controles
sobre las contribuciones, y para restringir el peso financiero de los donantes privados
apelen a otros medios: generosos sistemas de financiamiento pblico, campaas
electorales cortas, restricciones severas sobre la publicidad electoral y altos niveles de
transparencia, por ejemplo.
Analicemos ahora el tema del financiamiento pblico o estatal. Como ya dijimos, el
SFP puede no slo restringir el flujo de dinero hacia la poltica, sino que tambin
puede intervenir activamente para darle forma mediante la provisin de dinero, bienes
o servicios pblicos a los candidatos y los partidos. De hecho, el uso de subsidios
estatales es, por mucho, la caracterstica ms comn los SFP contemporneos.
El trmino financiamiento estatal comprende tres categoras bsicas de subvencin:
1. Subsidios directos (fondos pblicos desembolsados a partidos y candidatos de
acuerdo con un procedimiento definido por la ley).
2. Subsidios indirectos (subvenciones en especie, como el acceso a los medios de
comunicacin estatales).
3. Subsidios especficos (fondos que se otorgan a organizaciones relacionadas con los
partidos o controladas por ellos, tales como las fracciones legislativas o sus institutos
de investigacin).
La ms relevante de estas categoras es, sin duda, la de subsidios directos. En rigor, la
adopcin de subvenciones directas configura la tendencia quiz ms importante en
materia de financiamiento poltico.

Desde su temprana adopcin en Uruguay (1928) y, sobre todo, durante las ltimas
cinco dcadas, los subsidios directos han sido introducidos en ms de ciento diez
pases (ver base de datos sobre regulacin del financiamiento poltico en el mundo,
IDEA Internacional: www.idea.int).
En Amrica Latina, 88% de los pases de la regin cuentan con financiamiento pblico,
salvo Per (que regula el financiamiento pblico directo pero no lo cumple en la
prctica), y los casos de Venezuela y Bolivia, que eliminaron los subsidios estatales
regulados por sus respectivas legislaciones.
No obstante su generalizada adopcin, el uso de los subsidios estatales sobre todo
en su modalidad directa no ha estado desprovisto de polmica. Ello no slo por el
costo impuesto a los contribuyentes garanta de que, en casi todos los casos, la
entrega de subsidios a los partidos y candidatos sea sumamente impopular, sino
tambin por la incertidumbre sobre sus efectos. Quienes proponen el financiamiento
estatal enfatizan su importancia para disminuir la dependencia de los actores polticos
respecto de los grandes donantes privados, crear condiciones econmicas equitativas
para las diferentes opciones polticas y fortalecer la institucionalizacin de las
organizaciones partidarias. En forma paralela, los detractores de este financiamiento
han sealado su ineficacia como instrumento para evitar la compra de influencias entre
los actores polticos, su tendencia a favorecer a los partidos establecidos y su
inclinacin a crear situaciones de dependencia financiera de los partidos respecto del
Estado, liberndolos de la necesidad de atraer nuevos miembros. Es un debate que
dista de estar concluido, entre otras razones porque el financiamiento pblico en
particular los subsidios directos constituye un instrumento extraordinariamente
heterogneo, que se resiste a las fciles generalizaciones de sus efectos.
En efecto, las configuraciones posibles de los sistemas de subsidio pblico son
mltiples. Todo sistema de subvencin directa debe definir al menos las siguientes
cuestiones clave:
Cules actores polticos recibirn el subsidio?
Con qu periodicidad sern desembolsados los fondos?
Cules barreras de acceso y reglas de asignacin sern adoptadas?
Quin define el monto de la subvencin y cmo?
Sobre el primer punto, la estructura central de los partidos polticos es la receptora por
excelencia de los subsidios directos en la gran mayora de los pases; slo unos pocos
(por ejemplo, Blgica, Taiwn y Estados Unidos) no entregan subsidios a los
organismos centrales de los partidos. En otros casos (por ejemplo, Australia, Canad,
Austria y Suecia), los rganos subnacionales de los partidos son subsidiados a veces
con excepcional generosidad. El apoyo directo del Estado a los candidatos
presidenciales es mucho menos comn, aunque se da en casos como Francia,
Uruguay y Estados Unidos. Este ltimo pas es uno de los pocos donde el subsidio
estatal cubre los procesos de nominacin de candidatos presidenciales, un punto a
tener en cuenta dada la creciente adopcin en muchos pases del mecanismo de
elecciones primarias abiertas, particularmente en Amrica Latina.
De acuerdo con su periodicidad, los subsidios directos pueden ser permanentes o
electorales, siendo aqullos casi siempre desembolsadas a los partidos en forma
anual, con el propsito de apoyar diversas actividades no electorales, en particular la
expansin y mantenimiento de la estructura partidaria. En muchos casos coexisten
ambos tipos de subvencin.
La distribucin de estas opciones muestra patrones dignos de mencin. Mientras casi
todas las democracias de Europa occidental proveen financiamiento permanente a los
partidos, en las democracias de Amrica del Norte y Amrica Latina sigue
prevaleciendo el financiamiento electoral. Ello expresa una distinta forma de entender
la naturaleza y las funciones de los partidos. En Estados Unidos, por ejemplo, las
reglas de subsidio reflejan la nocin de que los partidos existen, en lo fundamental,
para pelear batallas electorales y que son, en todo caso, menos importantes que los
candidatos individuales.

En Europa, por su parte, se ha adoptado una nocin ms amplia (llamada democracia

de partidos) mediante la incorporacin de los partidos a las constituciones de la
posguerra, y considerados como organizaciones permanentes esenciales para la tarea
de gobernar. Esta distincin no es ajena a la divisin entre regmenes presidenciales
en casi todo el hemisferio occidental y regmenes parlamentarios en Europa
occidental. De ah tambin la importancia que tiene el tema de la naturaleza jurdica de
los partidos polticos, ya que de ello se deriva (si deseamos ser coherentes) una mayor
o menor justificacin respecto al tema del financiamiento pblico de los partidos, sobre
todo el de carcter permanente.
Debe decirse, sin embargo, que Amrica Latina muestra una creciente aceptacin del
financiamiento pblico permanente para el fortalecimiento y desarrollo institucional de
los partidos, incluyendo actividades tales como la investigacin, la formacin y la
capacitacin de cuadros partidarios. Tal es el caso de Argentina, Brasil, Colombia,
Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Repblica Dominicana.
El momento de desembolso de los subsidios electorales tambin presenta variaciones
importantes.
Esta caracterstica tiene una relevancia considerable, toda vez que las subvenciones
exclusivamente postelectorales pueden implicar un obstculo infranqueable para los
partidos de reciente creacin, con menores recursos financieros o con menor
capacidad crediticia. En algunos pases la subvencin estatal opera como un
reembolso postelectoral de gastos (por ejemplo, Australia), mientras en otros se
permite el pleno acceso al subsidio antes de la eleccin (por ejemplo, en Estados
Unidos). Hay lugares, como Espaa, donde ambas opciones estn mezcladas en
diferentes grados.
En Amrica Latina no hay un patrn homogneo respecto al desembolso del
financiamiento electoral.
Unos pocos casos contemplan nicamente pagos postelectorales (Costa Rica,
Ecuador, Nicaragua y Paraguay). En otros lugares (Argentina, por ejemplo) se
entregan los recursos exclusivamente antes de las elecciones. El resto de los pases
ha adoptado una combinacin de desembolsos anteriores y posteriores a los comicios.
Casi todos los pases que otorgan subvenciones directas introdujeron algn tipo de
barrera de acceso, a fin de desincentivar la proliferacin de candidatos y partidos. Con
frecuencia, la barrera de acceso es definida por el logro de representacin
parlamentaria en la eleccin previa (por ejemplo, Finlandia), pero puede tambin
consistir en un nmero absoluto de votos (por ejemplo, Dinamarca o Portugal), un
cierto porcentaje de los votos (por ejemplo, Alemania o Nicaragua), o una combinacin
de escaos y votos (por ejemplo, Suecia o Costa Rica). Otros pases han introducido
mltiples umbrales para diferentes tipos de subsidio (por ejemplo, Austria o Colombia).
La ausencia total de barreras es menos comn y normalmente est limitada a algunos
subsidios especficos.
En Amrica Latina, una amplia mayora de los pases con sistemas de subvencin
estatal (salvo Chile, El Salvador y Uruguay) han previsto algn tipo de barrera legal
para tener acceso al financiamiento pblico. Esas barreras oscilan desde niveles
sumamente bajos, como en Honduras (10.000 votos) y
Ecuador (0.04% de la votacin), hasta relativamente altos, como Brasil, donde se
requiere haber obtenido 5% de los votos en las elecciones inmediatamente anteriores.
Una vez definido el universo de receptores del subsidio directo, se aplican las reglas
de asignacin.
La mayora de los pases asignan el grueso de los subsidios directos
proporcionalmente, de acuerdo con el porcentaje de votos o escaos obtenido en la
eleccin previa (por ejemplo, Blgica, Grecia y, en Amrica Latina, Costa Rica, Chile,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Uruguay [votos]; Finlandia, Suecia o
Paraguay [escaos]). Sin embargo, muchos otros sistemas han optado por modificar la
asignacin proporcional de los fondos con algunas reglas que tienden a la igualdad

absoluta entre los receptores, tpicamente el desembolso de una parte del subsidio en
partes iguales para todos los beneficiarios.
Tal es el caso de Israel y de un buen nmero de pases en Amrica Latina (Argentina,
Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam, Per y Repblica Dominicana). En otros
casos, como el canadiense o el francs, se ha establecido una suma fija de reembolso
de gastos electorales, que separa la distribucin del subsidio de los resultados en las
urnas. Y hay pases que han sustituido la asignacin proporcional o cuasi-proporcional
de subsidios por otros interesantes mecanismos (matching grants), como el
desembolso de los fondos estatales conforme a la capacidad de los partidos
(Alemania) o los candidatos presidenciales (Estados Unidos) para atraer pequeas
contribuciones privadas.
Sobre el procedimiento de definicin del monto, en cada pas que ha introducido el
financiamiento estatal directo, la definicin del monto inicial del subsidio recae en las
manos de los legisladores. A partir de ah la mayora de los pases ha preferido
formalizar en la ley las reglas de clculo del subsidio, para evitar su manipulacin
poltica o su aumento desmesurado.
Algunos pases hacen esto fijando una suma que ha de pagarse por cada escao o
voto (por ejemplo, en Italia u Honduras), o simplemente encargando a un ente apoltico
la definicin del monto de la subvencin (por ejemplo, en Mxico o Israel).
En el caso de Israel, esta opcin se tom luego de una larga lista de aumentos
otorgados a los subsidios por los mismos beneficiarios de la subvencin.
Los partidos dan cuenta peridicamente de sus ingresos y egresos, fuentes y destinos;
sin embargo, en los partidos que no cuentan con personal rentado, todo es gratuito.
Mejor sera que desde el Estado exista un aporte para financiar gastos que son
fcilmente demostrables, por ejemplo, el personal del partido que hace los estados
financieros.
Por otra parte, la poblacin es muy crtica respecto a los beneficios que tendra el
financiamiento del Estado a los partidos polticos, incluso dado de manera
transparente, regulada, con todos los mecanismos que se aconsejan y que son
indispensables, como: la fiscalizacin adecuada y objetiva, la rendicin de cuentas, la
transparencia, y con sanciones pertinentes, cuando exista un mal uso de recursos
pblicos aportados.
Para ello, previamente, habra que sensibilizar a la ciudadana para que comprueben
que es mejor un recurso pblico bien utilizado, bien auditado que acudir por
debilidades, por necesidades a un recurso privado, que puede ser muy oscuro y puede
generar muchas consecuencias. Por ejemplo, hay que poner el ojo en los aportes a los
gastos de campaa que se hacen para los candidatos, debera existir una regulacin
muy drstica porque aqu nace una amenaza a la democracia y a los gobiernos
futuros. Por ello, se deberan poner lmites a esos aportes y ms bien regular
objetivamente el aporte pblico a los partidos. En el mundo moderno los sistemas han
logrado incluir el dinero como parte de un esquema regulado, ponderado y equilibrado
de modo que, con el dinero, los programas siguen siendo los principales movilizadores
de las personas. No obstante, en el Per, el dinero es el principal organizador de la
poltica, en un esquema de escasa regulacin, nada ponderada y desequilibrada.
Encuentro cinco procesos que conducen a la situacin descrita: el incremento del
costo de las campaas electorales, personalizando la poltica y hacindola menos
institucional; el financiamiento ilegal proveniente del narcotrfico minera ilegal, tala
ilegal, trata de personas y crimen organizado, o con aportes de agentes legales no
declarados; la compra directa de cargos por empresas, fundamentalmente, por
empresas constructoras en gobiernos regionales y gobiernos locales; el desborde de
la institucionalidad partidaria por el dinero externo, bajo un esquema en que billetera
mata partido o chequera mata militante y donde el que tiene ms dinero dirige el
partido y, finalmente, el emprendimiento partidario, donde hacer partidos es casi como
fundar empresas.

En cuanto la regulacin del financiamiento me inclino por una visin mixta:

financiamiento pblico y privado. Con una regulacin que se proponga vigilar el
ingreso de dinero y la rendicin de cuentas y, sacar dinero de las campaas, porque
una campaa electoral que cueste US$ 300,000 mata cualquier posibilidad de hacer
poltica para los ciudadanos comunes y corrientes.
Finalmente, mi impresin es que este esfuerzo por resolver la regulacin y mejorar el
financiamiento de la poltica es una parte muy inherente a esta reforma polticoelectoral que el Per necesita hace mucho tiempo.
Ciertamente en elecciones un partido necesita, segn el financiamiento promedio de
Amrica Latina, diez veces ms que en un ao donde no las hay. Y, segn los clculos
de la propia ley de partidos, se les debera entregar en un perodo de 5 aos -porque
as est sealado en la ley- 60 millones de Nuevos Soles; es decir, 12 millones por
ao, 1 milln por mes. Es poco dinero, el menor monto de toda Amrica Latina. De
qu puede vivir un partido? No solamente hay que pagar el alquiler, los servicios, una
persona que atienda, adems de un tesorero, viajes y ms dinero en poca de
campaa De dnde sale ese dinero? Queremos supuestamente- regular para
sancionar, pero no nos queremos hacer esa pregunta y tampoco queremos dar ese
dinero. Evidentemente, los partidos deben tener responsabilidades, pero as no
pueden tener responsabilidades aunque quisieran.
Entonces, es necesario tener firmeza, tener voluntad poltica, hacerse las preguntas
adecuadas y, no regular donde no se va a cumplir, porque all donde se intenta aplicar
una ley que no tiene relacin con la realidad, es que se la termina quebrantando.
El Sistema Electoral peruano se dise por el Congreso Constituyente, encargado de
redactar y aprobar la Constitucin Poltica del ao 1993.
La Constitucin Poltica prev un sistema electoral tripartido, conformado por el Jurado
Nacional de Elecciones (JNE); la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE); y
el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC).
Los tres organismos electorales cuentan con personera jurdica de derecho pblico
interno y gozan de atribuciones en materia tcnica administrativa, econmica y
financiera. No forman parte del Poder Ejecutivo, ni son designados por el Presidente
de la Repblica, o por el Congreso. Los titulares de las tres entidades se deben a la
Constitucin y a las leyes orgnicas de creacin.
Este diseo singular de Estado permite que el Sistema Electoral posea una garanta
de inicio para la independencia de la gestin y la transparencia en el cumplimiento de
sus funciones, sin una vinculacin al poder poltico de turno.
El JNE se encarga de administrar justicia en materia electoral; de fiscalizar la legalidad
del sufragio, de la realizacin de los procesos electorales, referndum y otras
consultas populares y de la elaboracin del padrn electoral; y de mantener y
custodiar el registro de organizaciones polticas, entre otras.
El RENIEC elabora el Padrn Electoral inicial, toda vez que est a cargo de organizar
y mantener el registro nico de identificacin de las personas naturales e inscribir los
hechos y actos relativos a su capacidad y estado civil.
La ONPE es la autoridad que organiza y ejecuta de los procesos electorales, de
referndum u otras consultas populares; y verifica y controla externamente la actividad
econmico-financiera de las organizaciones polticas.
La Ley de Partidos Polticos permite la existencia no slo de partidos polticos, que es
el comn a nivel internacional, sino que permite la existencia de diversas
organizaciones polticas (partidos polticos, alianzas electorales, movimientos de
alcance regional o departamental y las organizaciones polticas de alcance provincial o
distrital), todas las cuales pueden encontrarse en contienda en un mismo escenario
territorial, al mismo tiempo.
Durante el ao 2014 se desarrollan las Elecciones Regionales y Municipales 2014 y la
Segunda Eleccin de Presidente y Vicepresidente Regional. En el proceso electoral
participan 21301,905 electores para elegir a 12,692 autoridades, en dos
oportunidades diferentes, el 05 de octubre y el 07 de diciembre.

El 57.98% de los ciudadanos estn concentrados en la costa; el 11.62% en la selva, y

30% en la sierra.
En total se renovarn o reelegirn a las autoridades de 25 Gobiernos Regionales y de
1842 Municipios Provinciales o Distritales.
LAS PIEDRAS ANGULARES
Las Organizaciones Polticas tienen el rgimen legal de una asociacin, de acuerdo a
la Ley de Partidos Polticos, que data del ao 2003.
Para la poca, la Ley fue un logro de consensos. Se pretendi la institucionalizacin
de los partidos polticos del Per, impulsando la democracia interna.
Las bancadas en el Congreso, inspirados probable mente por la Ley de Bases de
Descentralizacin, aprobada dos aos antes, plante un pas con organizaciones
polticas de diversos estratos, invitando a los ciudadanos y a los ciudadanos a
participar activamente en el ejercicio de sus derechos polticos.
LAS FUENTES LCITAS DE FINANCIAMIENTO
La Ley de Partidos Polticos prev dos fuentes de financiamiento para las
organizaciones Polticas: la pblica y la privada.
FINANCIAMIENTO PBLICO
El sistema peruano permite la asistencia financiera directa e indirecta para las
organizaciones polticas.
La Ley de Partidos Polticos aprob en sus regulaciones finales que a partir del ao
2007 el estado peruano financie a los partidos polticos, por lo que se puede afirmar
que en el Per est previsto el financiamiento directo para los partidos polticos.
Sin embargo, que el financiamiento pblico directo se encuentre previsto en una ley no
ha garantizado que, en efecto, el dinero pblico haya llegado a los partidos polticos.
La Ley de Partidos Polticos previ que aquellos partidos que cuenten con
representantes ante el Congreso de la Repblica en las ltimas elecciones generales,
se le asigne el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria por cada voto emitido1.
La ONPE, para el quinquenio 2007-2011, solicit S/. 49 724 592,00 (unos US$ 15 896
608 de dlares); y, para el quinquenio 2012-2017, la cantidad de S/. 60 125 828,40
(unos US$ 22 792 201 de dlares). Pero el financiamiento no fue asignado por el
Ministerio de Economa y Finanzas, por lo que, a pesar de estar previsto en la frmula
legal, los recursos pblicos presupuestales, no se asignan hasta la fecha.
En consideracin de la ONPE el financiamiento pblico directo es sumamente
importante. En principio, porque le posibilitar a los partidos polticos cubrir con sus
gastos ordinarios de funcionamiento.
Ello incluye la adquisicin de un software contable, la legalizacin de todos los libros
contables, laborales y de actas, el pago del alquiler del local, la compra de bienes y
servicios de funcionamiento, y las remuneraciones del tesorero y del contador, as
como el pago de los servicios bsicos, que incluya el internet.
Como producto de las acciones de supervisin y control la ONPE detecta que una
gran cantidad de organizaciones polticas no cuenta con los elementos mencionados.
El tesorero o el tesorero suelen ser miembros de la organizacin poltica que, en sus
tiempos libres, o compartiendo las obligaciones particulares que poseen, llevan la
contabilidad y las cuentas financieras de la organizacin.
En menor grado, se ha detectado organizaciones polticas que no cuentan con libros, o
no abren cuentas en el sistema financiero, funcionando a nivel de ingresos de dinero
en efectivo por la caja chica.
El ingreso de dinero pblico para afrontar el nivel bsico de funcionamiento de
cualquier organizacin fomentar la formalidad en los partidos polticos, y permitir
consolidar la estructura administrativa para el funcionamiento de la organizacin
poltica.
El financiamiento pblico directo tambin se podr utilizar para la formacin de lderes
polticos, la capacitacin de los miembros de la organizacin poltica y la investigacin
a favor de la comunidad.

Las organizaciones que no se renuevan tienden al autoritarismo o hacia la extincin.

Contar con nuevos cuadros polticos tambin se refleja en las propuestas y en las
ideologas de las organizaciones polticas.
El dotar de nuevos conocimientos, tendencias, experiencias y otras formas de adquirir
mayor y mejor conocimiento, tanto para los lderes consolidados, como para los
nuevos mandos dirigenciales redunda en la forma en que se plantean propuestas
polticas, dndoles enfoques renovados o exponiendo experiencias exitosas.
Lo ms importante de este segundo bloque que conlleva el financiamiento pblico
directo es la posibilidad de investigar sobre las necesidades de la colectividad, del
propio pueblo. Los planes de gobierno deben contener propuestas de solucin a las
necesidades o limitaciones de los ciudadanos y ciudadanas; es decir, contar con la
informacin necesaria para proponer una solucin al objeto.
Es por estas consideraciones que la ONPE se muestra a favor que el financiamiento
pblico directo se efectivice; que el gobierno de turno adopte la decisin ejecutiva
necesaria para dotar de los recursos presupuestales a la frmula de financiamiento
prevista en la ley. No debe ponerse en duda que este financiamiento ser objeto de
control y supervisin Por su parte, el Financiamiento Pblico Indirecto se otorga y se
materializa en dos frentes. El primero es la Franja Electoral; el segundo, los Espacios
en Periodos No Electorales. En ambos casos, es la asignacin de espacios en medios
de comunicacin, ya sea que estn a cargo de empresas privadas o en los medios de
propiedad del Estado.
La Franja Electoral es la compra de espacios en televisin y en radio por parte de la
ONPE, y que se asigna a las organizaciones polticas y en el periodo previsto en una
ley.
La Franja Electoral para Elecciones Generales se otorga a los partidos polticos, desde
los treinta das hasta los dos das previos a la eleccin. Durante el mismo periodo, los
partidos polticos, alianzas electorales y movimiento regionales tendrn acceso a la
franja electoral regional. No existe franja electoral para las organizaciones polticas
locales de tipo provincial o distrital, por cuanto el alcance legal de la franja electoral no
se extiende a las elecciones municipales.
Los Espacios en Periodos No Electorales benefician a los partidos polticos que tienen
representacin en el Congreso de la Repblica. Se emiten durante los periodos fuera
de los procesos electorales, a razn de 5 minutos mensuales en medios de
comunicacin de propiedad del Estado.
Una ltima expresin del financiamiento pblico indirecto es la intervencin que tiene
el Estado en las tarifas que los medios de comunicacin privada publican para que las
organizaciones polticas contraten publicidad, en igualdad de condiciones.
Estas tarifas no pueden ser superiores a las tarifas promedio efectivamente cobradas
por la difusin de publicidad comercial. No obstante la existencia de esta disposicin,
los medios de comunicacin privados tienen a su alcance la negociacin de las tarifas
en forma corporativa, o la variacin de stas, dependiendo de los horarios y las fechas
de emisin No existe un rgimen sancionador en caso la disposicin sea incumplida.
El gasto realizado para la Franja Electoral Nacional, para las Elecciones Generales de
2006 fue de S/. 19,485,467 aproximadamente; y para las Elecciones Generales de
2011 fue de S/. 24,043,033 aproximadamente. Para la Franja Electoral Regional,
proceso electoral del 2010 fue de S/. 26,882,212 aproximadamente; y para las del
2014, de S/. 32,702,464 aproximadamente.
El detalle de los montos asignados para el financiamiento pblico indirecto es el
siguiente:
FINANCIAMIENTO DE LA FRANJA ELECTORAL NACIONAL
ELECCIONES GENERALES 2006 2011
Primera Vuelta 16,730,150 21,615,288
Segunda Vuelta 2,755,317 2,427,745
TOTAL 19,485,467 24,043,033
FINANCIAMIENTO DE LA FRANJA ELECTORAL REGIONAL

ELECCIONES REGIONALES 2010 2014

Primera Eleccin 22,860,422 27,999,799
Segunda Eleccin 4,021,790 4,702,665
TOTAL 26,882,212 32,702,464
FINANCIAMIENTO PRIVADO
Durante la campaa electoral regional o municipal, las organizaciones polticas
dependen casi en su totalidad del financiamiento privado. Sin embargo, en las visitas
de supervisin y control que hace el personal de la ONPE se ha podido establecer que
son los precandidatos o los candidatos quienes realizan el gasto de la campaa
electoral directamente, contraviniendo la disposicin legal que seala que cualquier
aportacin se canaliza a travs del tesorero de la organizacin poltica.
En efecto, el Financiamiento Privado es aquel constituido por las aportaciones en
dinero o las donaciones en bienes o en servicios, efectuados por ciudadanas o
ciudadanos, o por personas jurdicas u organizaciones del sector privado, que no se
encuentren expresamente prohibidos por la Ley. Constituye la principal rea de trabajo
de la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios de la ONPE.
Las aportaciones privadas pueden ser:
a) Cuotas o aportes en dinero o en especie, proveniente de sus afiliados hasta por un
aporte individual mximo de 60 Unidades Impositivas Tributarias (hasta S/. 228
000,00) en un ejercicio presupuestal anual;
b) Ingresos originados por actividades proselitistas propias de las organizaciones
polticas, que no excedan en su conjunto de un mximo de 30 Unidades Impositivas
Tributarias (hasta S/. 114 000,00) al ao;
c) Rendimientos procedentes del patrimonio de las organizaciones polticas;
d) Crditos permitidos por la normatividad vigente;
e) Legados que reciban.
Los partidos polticos, adems de estas fuentes, incluyen en su estatuto, otros
ingresos permitidos, como es el caso de las contribuciones constituidas por un
porcentaje o diezmo de los congresistas; presidentes, vicepresidentes o consejeros
regionales; y alcaldes y regidores; los aportes extraordinarios; los derechos de autor;
las cuotas de ingreso; as como las aportaciones voluntarias gratuitas en servicios;
entre otras, segn se puede apreciar en el anexo 1 respectivo. Por ficcin de la ley,
todo aquello que sea detectado por la verificacin y control que se realiza a la
contabilidad y a los libros de la organizacin poltica se presume como un ingreso
prohibido.
Los ingresos prohibidos son aquellas fuentes - que se encuentran impedidas de
percepcin. Estos ingresos son los provenientes desde las siguientes fuentes:
a) Fondos provenientes de las entidades pblicas o de las empresas de propiedad del
Estado o con participacin en su accionariado;
b) Fondos provenientes de Entidades religiosas;
c) Fondos provenientes de partidos polticos o de agencias de gobiernos extranjeros
(salvo que sean aportes para formacin, capacitacin e investigacin).
d) Donaciones realizadas a los candidatos sin conocimiento de sus
ORGANIZACIONES POLTICAS;
e) Cualquier ingreso no declarado a la ONPE por las ORGANIZACIONES POLTICAS.
En el siguiente cuadro se aprecia la evaluacin de rendicin de cuentas, sobre la base
del financiamiento privado de los Partidos Polticos, desde el ao 2006 hasta el ao
2014.
LOS OTRAS FUENTES
La ley no le ha asignado a la ONPE facultades de polica o jurisdiccionales o de
investigacin preliminar.
El alcance funcional en supervisin de finanzas partidarias se circunscribe a la
verificacin y control contable, financiero y de auditora, con respeto del secreto
bancario y burstil, y de la reserva tributaria. Estas barreras resultan infranqueables,
salvo mandato judicial.

Esta actividad de auditora no se extiende a verificar si los ingresos declarados como

lcitos o, inclusive, aquellos que por una ficcin legal se deben entender como
prohibidos, provienen de fuentes ilcitas o al margen de la ley.
Las razones por las cuales su actividad administrativa en supervisin y control no se
extiende a estos campos, es porque el sistema institucional ha asignado competencias
de actuacin a otras entidades.
La investigacin si los fondos partidarios provienen del narcotrfico, terrorismo, lavado
de activos, corrupcin de funcionarios u de otros orgenes criminales le compete a la
Polica Nacional o al Ministerio Pblico.
Estas entidades dirigen, planifican la estrategia y realizan la investigacin para
determinar y denunciar la comisin de delitos, como consecuencia de un origen al
margen de la ley, de los fondos que mueven las campaas electorales, o que aportan
para el sostenimiento ordinario de las organizaciones polticas. Ambos poseen
facultades de polica y de investigacin que la ONPE no posee. En caso existan
elementos suficientes para proceder a la denuncia esta se judicializar y
corresponder al Poder Judicial, a travs de sus rganos jurisdiccionales respectivos,
aplicar la sancin que el Cdigo Penal y las leyes especiales prevn para este tipo de
delitos.
Si los ingresos o gastos, a travs del sistema financiero reportan movimientos
sospechosos de dinero, que permitan sospechar que constituyen fondos del lavado de
activos, le corresponde a la Unidad de Inteligencia Financiera, hacer la investigacin
financiera reservada y trasladar los actuados a las entidades descritas en el prrafo
anterior.
Constituye un prejuicio errado el considerar que la ONPE tiene la facultad para
determinar si las campaas electorales o las organizaciones polticas poseen dineros
provenientes de origen criminal. No es cierto que lo haga o lo pueda hacer y no lo
haga.
Simplemente no es una competencia pendiente de cumplimiento.
Eso s, si producto de la verificacin y control financiero, existen indicios razonables
que permitan suponer la existencia de elementos criminales, la ONPE traslada a las
autoridades correspondientes copia certificada de los actuados por intermedio de su
procurador, para que la Polica Nacional, el Ministerio Pblico o el Poder Judicial
acten de acuerdo a sus competencias.
LOS PROCESOS DE VERIFICACIN Y CONTROL
Existen dos procesos de verificacin y control de las finanzas a las organizaciones
polticas: la verificacin a sus ingresos y gastos de funcionamiento ordinario y la que
se hace por campaa electoral.
En ambos casos se establece un cronograma de cumplimiento obligatorio, para todas
las organizaciones polticas. En el primer caso, con tres etapas: dos rendiciones
semestrales y una anual. En el segundo, para la primera vuelta o primera eleccin, un
cronograma de cuatro tramos; y para la segunda vuelta o segunda eleccin, uno de
dos tramos (al inicio y al final).
Las organizaciones polticas presentan en formatos la informacin contable, los
ingresos y los gastos, y la informacin bancaria. La informacin que entregan las
organizaciones polticas es inicial, y no causa estado administrativo. Es decir, no se
tiene por cierta, ni se presume veraz. Es informacin que requiere ser confrontada,
verificada y controlada.
En los procesos de verificacin de los ingresos ordinarios, las organizaciones polticas
suelen presentar diversas inconsistencias.
No contabilizan aportes en especie que se reciben bajo la modalidad de cesin en
uso.
No poseen documentacin de sustento del registro en algunas cuentas del Activo,
Pasivo y Gastos en la contabilidad.
No tienen cuenta bancaria para el control y administracin de los fondos partidarios, y
los ingresos en efectivo se administran solo a travs de Caja.

 Presentan aportes en especie cuya valorizacin ha superado las cinco unidades

impositivas tributarias (lo que representa S/.19,000 nuevos soles para el ao 2014), sin
el correspondiente documento de entrega y aceptacin con firmas legalizadas ante
notario.
No cumplen con presentar el total de sus gastos de publicidad electoral invertidos en
radio, televisin, prensa escrita y publicidad exterior.
Declaran aportaciones cuyos aportantes niegan posteriormente haberlas efectuado.
No informan gastos referidos a mtines, viajes, servicio de asesores y consultores,
tenencia de vehculo y otros.
Las organizaciones polticas no presentan el gasto efectivamente realizado durante
las campaas electorales.
El dinero gastado por los precandidatos o por los candidatos no es rendido
oportunamente; o nunca es rendido.
A las organizaciones polticas se les pide que levanten las inconsistencias detectadas.
Mientras ello ocurre, la supervisin y control contina. La lista de aportantes de cada
organizacin poltica es sometida a diversos filtros, contrastndola con las bases de
datos, registros administrativos y registros pblicos, en poder de otras entidades
pblicas.
As se determina si los aportantes existen o no (se han obtenido reportes de
aportantes que han fallecido, o no existen en el registro de las personas); si tienen la
capacidad para donar o aportar los montos indicados (se ha podido constatar que hay
aportantes que tienen un ingreso mensual mnimo, que es inconsistente con el monto
que aportan para la organizacin poltica, dinero que se supone es un excedente en
sus ingresos); se verifica si el aportante est en la lista de beneficiarios de los
programas de ayuda social del Gobierno.
A ello se agrega que la ONPE emplaza a los aportantes en sus domicilios, para que
confirmen o rechacen el aporte declarado por la organizacin poltica.
Cuando los principios contables lo permiten, o cuando se trata de un error material al
momento de digitar en el registro contable, la observacin se tiene por levantada. Pero
cuando la conducta o la actuacin posterior a la inconsistencia denotan una
irregularidad insubsanable, los montos inicialmente declarados por la organizacin
poltica, se presumen ingresos prohibidos.
Adems se trasladarn las inconsistencias que impliquen una conducta presuntamente
ilcita al procurador de la ONPE para que proceda conforme a sus atribuciones.
Esta confrontacin de informacin interinstitucional es una actividad que por vez
primera se ejecuta y que permite mejorar el nivel de verificacin y control de las
finanzas partidarias.
LA INFORMACIN QUE NO SE DECLARA
No obstante estos esfuerzos, queda claro por el sistema que ha planteado la Ley de
Partidos Polticos y por las barreras constitucionales, como son la reserva tributaria, el
secreto bancario y burstil, que la verificacin y control se realiza sobre lo que las
organizaciones polticas declaran y no necesariamente sobre lo que efectivamente
gastan.
Durante la campaa pre electoral ha quedado claro que las organizaciones polticas no
declaran lo que efectivamente se gasta. Las causas an no quedan claras, pero existe
la presuncin que no siempre es una declaracin incompleta, efectuada de mala fe.
En las visitas de verificacin y control se ha detectado que existe falta de
institucionalidad para la rendicin de cuentas a nivel interno de la organizacin poltica.
En los talleres llevados a cabo por la ONPE con los tesoreros y con los contadores de
los partidos polticos, estos sealan que ellos son profesionales que no tienen facultad
directriz dentro del partido, que son slo trabajadores.
Pese a que advierten que hay fechas por cumplir y cuentas por rendir, la informacin
no les llega de quienes efectivamente realizan el gasto: los precandidatos y los
candidatos. Los estatutos de las organizaciones polticas no prevn la posibilidad de
retirar de la candidatura ganada a aquel candidato que no ha cumplido con rendir

cuentas de los gastos que ste ha efectuado por su cuenta, sin ingresar el dinero a las
arcas de la organizacin poltica.
Como el dinero es gastado directamente por el candidato o por sus auspiciadores, los
contadores y tesoreros no poseen la fuerza administrativa necesarias para exigir que
los precandidatos o los candidatos cumplan con rendir cuenta. Y como en los estatutos
no hay sancin para la omisin o la tardanza, una vez que la fecha de rendicin de
cuentas partidarias a la ONPE llega, los contadores no tienen la informacin necesaria
para presentarla a la autoridad, as que rinden lo que tienen, o dejan pasar la fecha de
rendicin sin presentar la declaracin.
Es necesario que las organizaciones polticas entiendan la gravedad de esta falla en la
cadena de rendicin. La percepcin que existe en las calles por la publicidad grfica
desplegada o la que resulta de or la radio, ver la televisin, navegar por internet o
interactuar en redes sociales, es que las organizaciones polticas no rinden lo que
verdaderamente gastan.
Y ello trae como consecuencia la desconfianza y la sospecha. Desconfianza en las
organizaciones polticas como resultado de la gestin ineficaz para establecer el
sistema de control financiero. Y sospecha que ello se debe a que se busca ocular el
origen del dinero que sustenta las campaas electorales, o el nombre de los
aportantes.
La ONPE ha recibido menciones favorables de la opinin pblica en el sentido que es
lgico que un determinado grupo econmico invierta en aquellas organizaciones
polticas que les van a asegurar un clima de negocios estable. Eso est bien, si las
aportaciones se hacen dentro de los lmites establecidos en la Ley, o si el dinero fluye
a travs del sistema financiero y bancario, cumpliendo con las disposiciones sobre uso
de medios de pago. De hecho la ONPE ha presentado un proyecto de ley elevando los
lmites dinerarios de los aportes, para que los aportantes se sinceren y salgan a la luz,
evitando hacer uso de testaferros o ingresando el dinero a travs de actividades
partidarias, o en efectivo, como ingreso por caja chica con desconocimientos de los
aportantes, fragmentando el monto real.
Sin embargo, ese no es el problema principal. La ley no permite que las fuentes de
financiamiento sean entregadas a los candidatos; o que los candidatos realicen gastos
por cuenta propia. El sistema est estructurado para que el flujo de dinero o las
donaciones en bienes o especie sean entregados a la organizacin poltica, haciendo
uso adems de los medios de pago o de las cuentas bancarias previstas en el
ordenamiento de la materia. Y es que la Ley no permite que los candidatos rindan
cuentas directamente a la ONPE; o que la ONPE supervise o controle los gastos que
efectan los candidatos.
Se ha establecido una cadena de responsabilidad: los precandidatos y los candidatos
le rinden cuentas a las organizaciones polticas y stas le rinden cuentas a la ONPE.
Y este constituye un segundo desafo. Porque en la realidad son los pre candidatos o
los candidatos, durante la campaa poltica, los que gastan en publidonaciones en
dinero, bienes o especie, en lugar de ingresar por la Organizacin Poltica. En este
aspecto la ley no favorece el control.
Como la ONPE no puede llegar a los Candidatos o a los Pre Candidatos; y como las
organizaciones polticas en ocasiones no tienen un registro actualizado de sus Pre
Candidatos o Candidatos o constituido el sistema de control interno, entonces la
informacin financiera de inicio queda a la voluntad de estos.
Si los Candidatos o Pre Candidatos no le rinden cuenta a la Organizacin Poltica, o si
la Organizacin Poltica no tiene establecido un Sistema de Control Interno eficiente
para que esta rendicin ocurra en forma veraz y oportuna, la propia Organizacin
Poltica rendir a la ONPE cuentas parciales, o cuentas en cero, o cuentas que no
reflejan lo que ocurre en las calles, en las pantallas de televisin, en los programas de
radio, en la prensa escrita, en redes sociales o en las pginas web.
EL GASTO EN CAMPAAS ELECTORALES
QUE AHORA CONOCEREMOS

En cada campaa, la verificacin y control se ha propuesto mejorar. Durante la

presente campaa la ONPE ha establecido, adems de la coalicin de entidades
pblicas, para verificar la lista de los aportantes y el monto de sus aportes, la
verificacin del gasto de la campaa electoral, a travs de la supervisin directa en las
calles, diarios escritos, medios de comunicacin televisiva y de radiodifusin, redes
sociales y pginas web.
En efecto, durante el periodo que dura la publicidad poltica contratada por las
organizaciones polticas, se ha desplegado una fuerza de alcance nacional que viene
grabando los spots televisivos, radiales; los avisos en los diarios; las publicaciones en
redes sociales y en pginas web; as como viene fotografiando y grabando en las
calles los letreros, carteles, y otros medios impresos que se instalan en las vas
pblicas en las paredes de las propiedades pblicas y privadas.
Adems, esa evidencia material se ha valorizado a precio de mercado, para que tenga
un valor que contrastar. Por ltimo, se ha contactado a las empresas de los medios de
comunicacin y se han obtenidos copia de los contratos a travs de los cuales se ha
desplegado la campaa publicitaria durante el proceso electoral. Es decir, la evidencia
material abunda.
Como producto de esta campaa se espera modificar la modalidad de trabajo por
parte de los precandidatos, candidatos y organizaciones polticas, porque no slo
existir el resumen de los gastos de campaa no declarados, sino que adems existir
evidencia material de sustento y una valorizacin a precio de mercado.
Los primeros nmeros dados a conocer a nivel nacional han evidenciado serias
inconsistencias entre los montos declarados y los montos declarados. Adems, han
evidenciado el desconocimiento que se realiza a nivel nacional por parte de los
candidatos regionales, provinciales y distritales, de lugares alejados de la capital de la
Repblica. Y es que a nivel de partidos polticos, la declaracin es nica, y tiene
alcance nacional.
Queda pendiente para prximas campaas electorales extender la verificacin y
control a los contratos de asesora o consultora, los gastos en mtines, y la fuerza
laboral que se despliega alrededor de estas campaas. La coordinacin
interinstitucional con la Superintendencias de Migraciones y la de Fiscalizacin Laboral
sern convenientes.
Se ha establecido adems los primeros contactos para que las otras entidades, que
poseen competencia funcional necesaria, puedan verificar el origen ilegal del dinero
usado para las campaas, los regalos en efectivo o en especie a los votantes, el uso
de dinero pblico por parte de los candidatos reeleccionistas, el uso de dinero en
efectivo, sin hacer uso de los medios de pago vlidos, acciones que estn en poder de
la Polica Nacional, el Ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblica, la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, la Procuradura Antidrogas, la
Unidad de Inteligencia Financiera, el Poder Judicial, entre otros.
EL REFUERZO AL RGIMEN SANCIONADOR
La Ley de Partidos Polticos estableci un rgimen
sancionador que para el ao 2003 fue un logro
importante. Debido al transcurso del tiempo y a la
prctica administrativa, resulta necesario implementar
mejoras en ese sentido.
La potestad sancionadora administrativa del Estado
debe cumplir con determinados principios, uno de
los cuales, quiz el ms importante, es el de tipicidad.
Consiste en describir a nivel de una norma
ley las conductas infractoras del administrado para
que, dentro de un debido procedimiento, se proceda
a sancionarlo.
Visto desde una perspectiva amplia, el actual rgimen
sancionador prev tres tipos de infracciones y

para ello igual cantidad de sanciones:

Este rgimen sancionador no incluye como conductas
infractoras varias de las omisiones o cumplimientos
parciales, tardos o defectuosos en que incurren las
organizaciones polticas o los terceros involucrados
en la verificacin y control de las finanzas.
Por ejemplo, los incumplimientos a los requisitos
de entrada no constituyen infracciones. En una organizacin
privada, digamos, en una sociedad, si
el contador no cumple con tener los libros legalizados,
o no tiene al personal en planillas, o no
presenta los estados financieros, o no cumple con
presentar la informacin a la autoridad tributaria,
el gerente no slo lo destituye sino que adems
dispone se le inician las acciones legales que correspondan.
Ello no ocurre al interior de las organizaciones
polticas frente a los incumplimientos
formales, en caso no se tenga los libros legalizados,
o no se abran cuentas bancarias o se incumpla
con reportar a la ONPE las rendiciones parciales,
semestrales o anuales, por funcionamiento ordinario
o por campaa electoral.
Estas omisiones de entrada deben ser sancionadas,
con la finalidad de reforzar el sistema de rendicin
de cuentas. Las cuentas claras empiezan con el
cumplimiento de las formalidades de entrada.
INFRACCIONES
No presentar la Informacin
Financiera Anual
Permitir ingresos de dinero o
bienes o servicios desde fuente
prohibida o Informacin contable
anual omitida o adulterada
intencionalmente
Tener exceso en las lmites de
aportes individuales o ingresos
por actividades proselitistas
SANCIONES
Prdida del Financiamiento
Pblico Directo
Multa no menor de 10 ni
mayor de 50 veces la cantidad
detectada
Multa no menor de 10 ni mayor
de 30 veces la aportacin en
exceso
Tampoco existe sancin para las rendiciones parciales
o para las rendiciones en cero, a pesar que el
despliegue de publicidad en calles y medios de comunicacin
permiten concluir que en efecto, ha habido
gastos, los que se han afrontado con ingresos.
Sanciones en blanco como el retiro del financiamiento
pblico directo, cuando este an no se materializa,
resta seriedad al rgimen administrativo
de verificacin y control financiero.

Tampoco se sanciona a los terceros involucrados,

cuya participacin es vital para que el rgimen de
verificacin y control funcione.
En los talleres llevados a cabo con los directivos de
ventas de las empresas de comunicacin social se
ha hecho hincapi en la necesidad que los contratos
de publicidad poltica sean suscritos nicamente
por lo tesoreros de las organizaciones polticas. La
racionalidad de esta medida es canalizar la donacin
de fondos o las aportaciones de terceros o de
los propios candidatos o precandidatos a travs de
las arcas de las organizaciones polticas, evitando
tratos directos entre interesados y empresas. Es por
ello que la Ley lo seala expresamente.
En esos mismos talleres, cuando se da la instruccin
antes anotada, se reciben preguntas tales como cul
es la sancin en caso de incumplimiento. Se entiende
que el cumplimiento de la ley no se hace por la sancin
que exista, sino porque es un deber cumplir con
el ordenamiento normativo, por cultura, por educacin,
por deber ciudadano. No obstante, la interrogante
que se plantea frente a este tipo de preguntas es si
un negocio est por encima de lo que la ley prescribe.
Pareciera que la respuesta es que s.
En las acciones de verificacin y control que se realizan
visitando las tesoreras de las empresas de
comunicacin social para obtener copia de los contratos
de publicidad, asimismo se ha detectado que
muchos anunciantes polticos declaran que la publicidad
contratada es cualquier otra cosa menos publicidad
poltica contratada. Los anunciantes superan el
filtro del listado por contratos de publicidad poltica,
al estar denominados de otra manera. Es importante
entonces incluir dentro del rgimen sancionador
a los terceros que no cumplen con la ley y con las
obligaciones que se establecen. Por ello se necesita
mejorar lo que se conoce como la coercin legal.
El rgimen actual sanciona el incumplimiento en
la presentacin de la Informacin Financiera Anual
a los Partidos Polticos. La sancin es la prdida al
derecho de recibir Financiamiento Pblico Directo.
Mientras no haya financiamiento, se trata de una
sancin fantasma. La misma infraccin cometida por
los otros tipos de organizaciones polticas no tiene
una sancin expresa. El legislador de la poca no incluy
entre los infractores a los movimientos regionales,
las alianzas electorales, o las organizaciones
polticas locales provinciales o distritales.
El rgimen actual sanciona con una multa no menor
de 10 veces ni mayor de 50 la percepcin de ingresos
prohibidos o la omisin o adulteracin voluntaria de
ingresos en la contabilidad de la organizacin poltica.
Se sanciona tambin el exceder los lmites previstos
para la percepcin de aportes individuales (que es
de 60 unidades impositivas como mximo) o que

se exceda el lmite anual de percepcin de ingresos

por actividades proselitistas (que es de 30 unidades
impositivas como mximo).
La Ley de Partidos Polticos prev otras conductas
infractoras, pero no incluye la sancin correspondiente.
De esta forma omisiones a la presentacin
de la lista de aportantes, realizacin de los contratos
de publicidad y propaganda electoral por persona
distinta al tesorero, no contar con libros contables
u otras conductas infractoras no tienen sancin.
Ante esta situacin, la ONPE proceder a publicar en
su pgina web todas aquellas conductas infractoras
para que la opinin pblica tenga conocimiento del
grado de cumplimiento de las normas por parte de
sus organizaciones polticas.
Conclusiones
nnn Las reflexiones de estas dos maanas de trabajo
parten del reconocimiento de que el financiamiento
de la poltica es indispensable para nuestro
sistema democrtico y que, por lo tanto, no tendra
que verse como un tema impopular que hay que
esconder, sino como un medio para que la democracia
pueda funcionar adecuadamente. La poltica
democrtica implica tambin que los polticos se
vinculen con los electores, que den a conocer sus
ideas escuchen sus distintos puntos de vista y puedan
representarlos adecuadamente. Y todo eso requiere
recursos.
Daniel Zovatto dijo que la democracia no tiene precio
pero s un costo de funcionamiento, una primera
idea a la que se le ha puesto ejemplos en los distintos
paneles. Tambin ha estado muy presente en
la discusin la constatacin respecto a que hemos
visto en muchsimos pases una serie de escndalos
y problemas vinculados con el dinero en la poltica,
escndalos que han minado la confianza de la ciudadana
en los polticos y los partidos. Muchos de
esos escndalos han estado vinculados a la compra
de poder por parte de actores que estn en la legalidad,
pero en muchos casos se ha tratado de redes
ilcitas, lo que es doblemente preocupante.
Hemos visto, entonces, que la regulacin del dinero
en la poltica es necesaria para permitir el ejercicio
normal de la accin poltica, para nivelar el piso
entre quienes tienen ms recursos y quienes tienen
menos; pero tambin para defender a la poltica de
la compra de poder por los particulares. El financiamiento
es una importante va a travs de la cual los
grandes intereses, lcitos e ilcitos, ven una oportunidad
de ejercer influencia. Esto es particularmente
preocupante cuando los expertos constatan que en
el Per las redes de crimen organizado se fortalecen
y, segn muchos indicios, incrementan sus tratos
con los polticos y sus partidos. Queda claro que

esta infiltracin directa en el ejercicio de la poltica

supone una distorsin grave de las condiciones para
el juego democrtico y una amenaza seria al estado
de derecho.
De este modo, se ha llegado a la conclusin de que
hay que atender y regular de manera urgente la relacin
entre dinero y poltica, no slo para mejorar
la calidad de la democracia, que ya sera razn suficiente,
sino para proteger a la democracia y la poltica
de la penetracin del crimen organizado. Dicha
regulacin debe estar pensada tomando en cuenta
que los partidos requieren acceder a recursos econmicos
suficientes para cumplir su finalidad y que
la sociedad demanda que haya transparencia en
relacin al origen del dinero que llega a la poltica.
Por lo tanto, tienen que haber normas razonables,
racionales, ni excesivas ni controlistas, como ha sugerido
Jorge del Castillo, que garanticen las dos finalidades
al mismo tiempo.
Hay que tener un tipo de regulacin consensuada
que ayude a que los partidos y los polticos hagan
su labor adecuadamente, y un control que no obstaculice
la poltica sino, al revs, que promueva la
poltica democrtica, pero con transparencia, supervisin
y sancin. En ese mismo sentido, es necesario
fortalecer los partidos y comprometerlos con este
objetivo. Se requiere tener mecanismos de control
interno ms efectivos y profesionales, incluir entre
los responsables de rendir cuentas a los candidatos
y precandidatos (si recibieran dinero para sus
propias campaas) y que el Estado pueda sancionar
efectivamente. Con este fin se ha sugerido que
el Congreso de la Repblica modifique el Rgimen
Sancionador, para que la ONPE tenga mayor competencia
administrativa en la supervisin de las finanzas
y que el Poder Ejecutivo otorgue financiamiento
pblico directo.
Se ha sealado reiteradamente que no hay que quedarse
solamente en las normas, sino que es muy importante
prestar atencin a su aplicacin y que hay
que ayudar a los partidos polticos y a las autoridades
electorales a que esa aplicacin sea razonable
y cumpla su finalidad. Uno de los grandes aliados
para hacer que las normas se hagan efectivas son
los medios de comunicacin, que pueden hacer
seguimiento de la implementacin y hacer pblicos
los eventuales malos manejos de las finanzas
polticas. Ha sido recurrente en las discusiones la
constatacin de la necesidad que la regulacin implique
normas efectivas de transparencia dentro de
los partidos y que se conozca el monto y la fuente
del dinero, as como los gastos que se realizan. No
se trata de ahuyentar a los donantes de las campaas
polticas de los partidos, porque nos interesa
que los partidos tengan ms recursos para hacer

mejor poltica, pero es indispensable garantizar que

haya transparencia acerca del origen de esos recursos
y cmo se destinan. Pero para ello no bastan
las normas. Hace falta voluntad poltica para que se
cumplan bien y no tratando de esquivarlas o, como
decimos en Per, de sacarles la vuelta.
Tambin hay que tratar de limitar o disminuir los
costos de las campaas. Se han dado propuestas
muy concretas para que las campaas cuesten menos
y las actividades polticas cuesten menos. Eso
tiene mucho que ver con cmo se regula el calendario
electoral y el acceso a medios de comunicacin.
Al respecto se ha sealado que debera hacerse con
mucho sentido comn y en consulta con los partidos,
evitando el voluntarismo. Se ha mencionado
tambin con insistencia la importancia de reducir
una serie de brechas que se generan en cuanto al
acceso al financiamiento. De igual manera, las brechas
entre grupos que tienen mayor capacidad para
acceder al financiamiento y grupos que tienen menor
capacidad para ello, como las mujeres y los jvenes.
Esto ayudara tambin a equilibrar el piso de
las campaas para que la competencia est basada
en las propuestas, en la poltica y no en el dinero.
Ha sido notable la preocupacin por el financiamiento
pblico, la necesidad de que el Estado y los
ciudadanos - con nuestros impuestos- financiemos
la poltica y que no la dejemos en manos de quienes
quieran financiarla por alguna finalidad subalterna.
Se ha dicho que si no la financiamos los ciudadanos
y ciudadanas habr alguien que quiera financiarla;
y tambin se ha anotado que este financiamiento
ciudadano no debe ser slo simblico sino sustantivo. Entonces, es importante
garantizar que haya
un financiamiento mixto donde el financiamiento
pblico sea razonable, que permita disminuir la dependencia
que genera el financiamiento privado. Es
importante apoyar el pedido de la ONPE de financiamiento
pblico. Slo hay que aplicar la ley que ya
est vigente, que establece entregar a los partidos
un financiamiento que permita financiar sus actividades
de investigacin y capacitacin, as como su
funcionamiento ordinario.
Se ha dicho que es importante que las normas y
reglas sean acordes con el contexto del pas y de
nuestro sistema de partidos, que tengan la capacidad
de institucionalizar y regular, pero sin entorpecer
la labor poltica. Para eso, habr que hacer algunos
ajustes que se pueden ir consensuando tambin
entre las organizaciones polticas y los organismos
electorales para una mejor aplicacin de la normatividad.
Se ha sealado que es bueno promover
buenas prcticas al interior de los partidos polticos,
que es importante que los partidos tambin pongan
a tono su funcionamiento con estas demandas de la

ciudadana de mayor transparencia, mayor rendicin

de cuentas, ms efectividad, mejor representacin,
etc. Eso supone tambin ajustar normas y procedimientos
internos.
Para eso tambin debe servir el financiamiento pblico
porque a los partidos se les pide muchas cosas.
Cmo se financia eso? Se quiere democracia interna,
se quiere gestin transparente, con contadores
profesionales, se quiere una serie de cosas que si no
se financian desde la ciudadana, son muy difciles
de exigir. Tambin se requiere, como se ha sealado,
de mejores filtros para la seleccin de candidatos.
En un escenario de debilidad de los partidos se hace
ms fcil la infiltracin de actividades ilegales en la
poltica, mediante candidaturas cercanas a estas redes.
El financiamiento pblico directo tambin ayuda
a desincentivar la inclusin de candidatos cuya
principal virtud es aportar recursos a la campaa.
Y finalmente, se ha sealado la importancia de promover
interaccin y colaboracin entre las distintas
instituciones estatales y entre estas y las organizaciones
de sociedad civil y los medios de comunicacin.
Varias entidades estatales han sealado que
tienen informacin que pueden aportar al trabajo
de otras, pero que no pueden compartirla o no la estn
compartiendo. Una activa colaboracin entre la
Procuradura, el Ministerio Pblico, la ONPE, el JNE,
el RENIEC y la Unidad de inteligencia Financiera generara
un cambio importante en cuanto a la informacin
a la que podran acceder los partidos y la
ciudadana. Por otra parte, las organizaciones de la
sociedad civil y los medios de comunicacin pueden
ser claves en la bsqueda y difusin de informacin,
tanto en la fase de seleccin de candidatos como en
la etapa propiamente electoral. En particular, se ha
sealado el tema de la ventanilla nica que servira
para que haya informacin adecuada y centralizada
previa a la presentacin de las candidaturas.
Queda una serie de tareas por delante. Las tres instituciones
organizadoras del evento seguiremos comprometidas
con impulsar estas tareas y, sin duda,
contaremos con la activa colaboracin de otras instituciones
pblicas y privadas. El dilogo ha mostrado
que hay visiones comunes y hay, por lo tanto,
tambin objetivos comunes y acciones conjuntas
que podemos trazar.
EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOSEN PER
Fernando Tuesta Soldevilla
Sumario: I. Caractersticas principales del sistema de financiamiento
peruano. II. Un doble financiamiento pblico. III. Finan-ciamiento
privado. IV. Regulacin sobre los medios de comunicacin. V.
Publicidad contratada. VI. La verificacin y control externo. VI.
Anotaciones finales. VII. Bibliografa.

El financiamiento de los partidos ha sido siempre la caja negra de la poltica. La

historia muestra cmo en la azarosa vida de los partidos, el tema del financiamiento
tuvo una importancia especial, aun cuando era un tema de secreto de Estado,
circunscrito a la rbita de la dirigencia. Por lo dems, el financiamiento era
mayormente generado con las contribuciones de sus miembros y, en algunos casos,
negocios menores.
En las dos ltimas dcadas, los continuos procesos electorales, la mayor
competencia y la centralidad de la campaa en los medios, ha hecho que los costos
de la actividad poltica se incrementen sustantivamente. En concreto, las campaas
son ms frecuentes y costosas. En sentido contrario, las militancias y sus aportes
econmicos han disminuido en los partidos. Estos, a su vez, han perdido mucho
crdito pblico y son ms sensibles a la presin de la opinin pblica.
En la regin, si las normas especficas sobre los partidos polticos se han multiplicado
en las ltimas dcadas, las referidas al financiamiento son mucho ms recientes. Una
de ellas, la peruana, tuvo la virtud de discutirse en un plazo extenso e inmediatamente
posterior al inicio del periodo parlamentario 2001-2006. La Ley de Partidos Polticos
fue promulgada el 1o. de noviembre de 2003. Como toda norma, es perfectible, pero
su aporte inicial es que incursiona en campos antes intocados de la vida
partidaria. Su debilidad ha sido ser sensible a las presiones de la opinin pblica, no
siempre compaera de las mejores respuestas y soluciones.
En este contexto, el presente artculo busca ofrecer una visin general de la norma
peruana sobre el financiamiento de los partidos polticos y una evaluacin de su
aplicacin reciente.
I. Caractersticasprincipalesdelsistema de financiamiento peruano
La regulacin jurdica de los partidos a travs de la Ley de Partidos Polticos (LPP,
nm. 28094), tiene un diseo institucional que apuesta por un formato de
financiamiento mixto. En consecuencia, la norma prev la posibilidad de que los
partidos reciban financiamiento pblico (directo e indirecto) y privado. Cada una de
estas formas tiene una regulacin especfica orientada a fomentar el fortalecimiento
institucional de los partidos y la transparencia en el manejo de los recursos.
En esa direccin combinacin de financiamiento pblico y privado se han
encaminado la mayora de pases latinoamericanos, que lo han consagrado a nivel
normativo, como son los casos de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, Repblica Dominicana y Uruguay. Tan solo en Venezuela y Bolivia se encuentra
prohibido el financiamiento pblico de la actividad poltica por mandato de la
Constitucin.
No obstante lo sealado, en Per el financiamiento de los partidos polticos proviene
fundamentalmente de aportes privados, y el que corresponde al financiamiento pblico
es bsicamente indirecto, como veremos ms adelante.
Asimismo, la LPP ha determinado la existencia de un organismo fiscalizador o de
control de las finanzas partidarias, la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios
(GSFP) de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), organismo
constitucionalmente autnomo, responsable de manera exclusiva de la verificacin y
control externos de la actividad econmico-financiera de los partidos polticos.
Al marco normativo sealado se le suma el Reglamento de Financiamiento y
Supervisin de Fondos Partidarios, expedido por la ONPE.1 Ambos constituyen el
marco legal que se aplic a las elecciones de 2006,
manifestndose serios problemas de vacos que no permitieron alcanzar el objetivo
para el que fueron propuestas.
La LPP, detallista en muchos artculos, lo es de manera particular en la creacin de
la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios (GSFP), al interior de la ONPE, no
permitiendo que sta adecue de la mejor manera una nueva unidad orgnica en su
organigrama funcional. Esta ley ha sido reglamentada por la ONPE, donde se

establecen normas que regulan la asignacin del financiamiento pblico directo e

indirecto, la recepcin, registro, lmites y prohibiciones del financiamiento privado.
Asimismo, el control sobre los gastos financiados con recursos provenientes del financiamiento pblico y extranjero, de los gastos en campaas electorales, especialmente
del gasto en publicidad electoral; de la actuacin de la tesorera y el tesorero
partidario; del alcance de las obligaciones de informacin sobre sus cuentas de
ingresos y gastos, los procedimientos de verifica-cin y control externos de la actividad
econmico financiera del partido, y las infracciones que acarrean sancin y los
procedimientos para imponer dichas sanciones.
II. Un doble financiamiento pblico
No est de ms recordar que tras la modalidad del financiamiento pblico subyace
la idea del fortalecimiento de la institucionalidad de los partidos polticos, adems de
disminuir la intervencin o injerencia de intereses particulares en sus funciones.
Tambin se busca promover la equidad en la competencia electoral entre los partidos,
al establecer el financiamiento pblico, en principio, directo como indirecto.
1. El discutido financiamiento pblico directo
En Per el financiamiento pblico directo ha sido como en otros pases materia
de una discusin apasionada, como equivocada. El desprestigio de los partidos
polticos y el Parlamento ha sido la base de apoyo para quienes se oponen a este
aporte financiero, a tal punto que la propia ley estuvo en riesgo de ser aprobada, por lo
que fue votada por partes, correspondiendo al articulado sobre financiamiento pblico
la que ms baja votacin favorable tuvo.
Fueron, en gran parte, los medios de comunicacin quienes no slo canalizaron la
opinin, sino que alentaron la eliminacin del financiamiento pblico. El debate no se
tradujo en un intento por conocer de dnde provendran los fondos, si stos son
bsicamente privados y qu riesgos se contraera si as fuera. El impacto ha sido un
financiamiento pblico de montos pequeos y condicionados al presupuesto.
El financiamiento pblico directo que el Estado asigna a los partidos, con
representacin en el Congreso, est dirigido a su funcionamiento permanente, no se
financia ningn tipo de campaa electoral. Salvo el caso de la franja electoral, en la
que el Estado proporciona a los partidos polticos un espacio libre en medios de
comunicacin pblicos durante la campaa electoral, siendo en todo caso
financiamiento pblico, pero indirecto.
Como se recuerda, el financiamiento pblico directo es la entrega de dinero que
hace el Estado a los partidos polticos para que los destinen a determinadas
actividades previamente establecidas en su normatividad interna. Entre ellas se
encuentran el financiamiento para campaas electorales, funcionamiento partidario,
para realizar actividades de capacitacin e investigacin, entre otras. Tal como lo
contempla la ley, el financiamiento pblico directo se asigna para los gastos ordinarios,
capacitacin e investigacin de los partidos polticos, por lo tanto no se habla
especficamente de financiamiento pblico para procesos de democracia interna.
Estas distintas modalidades de financiamiento no son excluyentes, como lo muestran
varios pases de la regin en los que se contemplan ms de uno. La pregunta es qu
cosa se puede financiar y cundo se financia.
A. Condiciones para acceder al financiamiento
En Per el financiamiento pblico directo lo reconoce el artculo 29, al destinar el
Estado el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT)2 por cada voto emitido para el
Congreso, en la ltima eleccin general. La norma peruana se inclina por un
financiamiento posterior, es decir, una vez producida la eleccin. Por ese motivo, el
referente para todo clculo
es el resultado de la eleccin general anterior, como por ejemplo la del 9 de abril de
2006, fecha en la que se llevaron a cabo elecciones para elegir presidente y Congreso
de la Repblica. En esa medida, la norma no tiene el propsito de financiar la
campaa electoral, sino solventar el funcionamiento posterior del partido poltico.

C. Destino de los fondos

El caso peruano es singular pues es el nico pas que no destina los fondos del
financiamiento pblico directo a la campaa electoral y s al funcionamiento partidario.
La LPP seala que los fondos asignados a los partidos debern ser utilizados
exclusivamente en actividades de formacin, capacitacin e investigacin, as como
para los gastos de funcionamiento ordinario.
Son consideradas como actividades de formacin aquellas que tienen como objetivo
fomentar el conocimiento y la asimilacin de los programas, propuestas, principios y
valores del partido,10 como actividades de capacitacin aquellas dirigidas a los
afiliados y simpatizantes que tienen por objeto que stos adquieran habilidades y
destrezas para el desempeo de funciones vinculadas a los fines y objetivos del
partido poltico;11 actividades de investigacin12 son los trabajos planificados de
acopio y anlisis sistemtico de informacin, relacionado con fines y objetivos del
partido poltico, cuyos resultados debern encontrarse a disposicin de los
ciudadanos. Finalmente, son considerados gastos de funcionamiento ordinario los que
se dediquen a costear los bienes y servicios relacionados a las necesidades
operativas y administrativas del partido.13
Sin embargo, vale la pena llamar la atencin que la Tercera Disposicin Transitoria
de la LPP dispone que la distribucin de los fondos pblicos se aplicar a partir de
enero de 2007 y, de manera progresiva, de acuerdo a las previsiones presupuestales.
Es decir, los recursos para el financiamiento pblico directo se encuentran
condicionados por la propia norma, a la voluntad poltica del gobierno para asignar el
correspondiente presupuesto.
El resultado ha sido que el gobierno del presidente Alan Garca no ha asignado el
presupuesto para el financiamiento directo, desde 2007 en adelante. Por el contrario,
se ha opuesto a l y ha convertido esta asignacin econmica en una ley sin
aplicacin efectiva. Los partidos polticos han hecho poco para reclamar el dinero,
pese a sus necesidades, puesto que la opinin pblica rechaza todo lo que tenga que
ver con ellos. El resultado ha sido que a poco ms de un lustro de aprobada la LPP, en
la prctica, no existe financiamiento pblico directo.
2. Financiamiento pblico indirecto
El financiamiento pblico indirecto permite que el Estado proporcione a los partidos
beneficios no dinerarios de distinta naturaleza, pudiendo ser subsidios, apoyo,
concesiones o ventajas. La forma ms representativa y frecuente de este tipo de
financiamiento es el acceso a los medios de comunicacin pblicos y privados. En
algunos casos se presentan tambin como exoneraciones de impuestos, uso de
inmuebles del Estado, entre otros.
La poltica moderna se encuentra centrada fuertemente en los medios, por lo que los
partidos polticos destinan grandes recursos a contratarlos, especialmente la
televisin. Por esa razn, la LPP ha previsto destinar el financiamiento pblico
indirecto al acceso de los partidos a los medios de comunicacin. Se establece que
este acceso debe proporcionarse tanto en poca no electoral con el llamado espacio
no electoral, como en poca
electoral a travs de la franja electoral. El Estado compensa seala la ley a los
medios de comunicacin a travs de la reduccin proporcional en el pago del canon
por el uso del espacio radioelctrico o electromagntico. Volveremos sobre este tema,
ms adelante.
III. Financiamiento privado
La idea que subyace a este tipo de financiamiento es la posibilidad de que los
partidos puedan autosostenerse y por tanto reciban contribuciones, en dinero o en
especie, no slo de sus afiliados o militantes, sino de simpatizantes que quieran
aportar recursos.
La posibilidad de recibir aportes no se restringe a aquellos provenientes de
personas naturales, sino que se permite el aporte de personas jurdicas. Casi todo el

financiamiento de los partidos polticos proviene de fuentes privadas, por esta razn la
ley especifica que cada partido poltico cuente con un tesorero y un rea contable, que
se encargarn de contabilizar sus fondos y gastos, ordinarios y de campaa. La GSFP
supervisa as la informacin que llega semestralmente de los aportes de los partidos, e
informacin anual de los balances y estados financieros, cada ao.
Sin embargo este tipo de financiamiento es el que a lo largo de los aos ha
evidenciado que sin tratamiento jurdico adecuado, podra tener un efecto pernicioso
en el sistema, permitiendo que los partidos polticos representen los intereses privados
o particulares de quienes contribuyen a su sostenimiento. No es ajena a esta
preocupacin la de crear mecanismos para evitar que dinero obtenido con actividades
ilcitas financien a los partidos. Es por estas razones que se introducen lmites o
prohibiciones a los aportes provenientes de fondos privados.
Lo que siempre ha existido en Per es el financiamiento privado, pero con una
regulacin deficiente y en la prctica no fue observada por los partidos polticos. Es as
que a partir de 1997 la Ley Orgnica de Elecciones incorpor algunas normas
orientadas a que el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) recibiera de los partidos
polticos proyecciones y rendiciones de cuentas de gastos de campaa. Esta
normativa, circunscrita a un solo artculo,14 no fue observada. El JNE no tena
mecanismos estable
cidos en la ley para requerir con carcter vinculante esta informacin ni se
contemplaba un rgimen de sanciones para aquellos que no observaran lo dispuesto.
Es por ello que con la aprobacin y entrada en vigencia de la LPP se ha mostrado
un gran avance en el tratamiento de este tema y en crear condiciones para la
transparencia de esa informacin, que era un secreto cuidadosamente guardado por
los partidos con los ms diversos argumentos. Este ltimo elemento, la transparencia,
proporciona la informacin que permite el fortalecimiento del sistema de partidos y una
ciudadana fiscalizadora. Sin embargo, como se ver ms adelante, el incumplimiento
de las normas no ha sido debidamente acompaado de un adecuado persuasivo y
sancionador articulado de la LPP.
1. Fuentes de financiamiento permitidas: topes
La LPP seala en su artculo 30 que son recursos privados, las cuotas y aportes de
los afiliados, los productos de las actividades del partido, los rendimientos del
patrimonio, los ingresos procedentes de otras aportaciones en los trminos y
condiciones previstos en la ley, los crditos que concierten, los legados que reciban y,
en general, cualquier prestacin en dinero o especie que obtengan.
En relacin a los ingresos por actividades, stos no debern exceder de 30 UIT15 al
ao en el caso que no se pueda identificar a los aportantes, eso significaba US$ 30
000 dlares en 2005, y US$ 30 909 dlares en 2006. Por otro lado, si bien se ha
restringido el aporte de una misma personal natural o jurdica, el lmite es alto, en este
caso 60 UIT al ao. Es decir, una misma persona podra aportar hasta US$ 60 000 en
2005, yUS$ 61 818 dlares en 2006. Cabe mencionar que estos ingresos, de cualquier
fuente, deben estar registrados en los libros de contabilidad.
Los partidos polticos en cumplimiento de lo dispuesto por la LPP han presentado en
su gran mayora la informacin correspondiente a sus ingresos a partir de 2005, 31 de
los 36 partidos inscritos ofrecieron informacin financiera, declarando ingresos totales
en ese ao por US$ 2 237 101.Sin embargo, varios de los partidos polticos,
especialmente aquellos que no ingresaron al parlamento y, en la prctica, se han
disuelto, no presentaron la informacin correspondiente. No exista en la LPP
mecanismo que obligara a los partidos polticos a responder a esta obligacin legal.
2. Fuentes de financiamiento prohibidas
Como ya sealamos las fuentes de financiamiento prohibidas, as como los lmites a
los aportes que establece la ley, tienen su origen en tratar de evitar que los partidos
polticos representen los intereses privados o particulares de quienes contribuyen a su
sostenimiento, as mismo que el dinero obtenido con actividades ilcitas financie a los
partidos.

La LPP ha reducido a tres los aportes prohibidos. Los partidos no pueden recibir
aportes de parte de alguna entidad de derecho pblico o empresa del Estado, de
alguna confesin religiosa y de partidos y agencias de gobiernos extranjeros, excepto
cuando los aportes estn destinados a formacin, capacitacin e investigacin.
En principio, los candidatos no pueden recibir donacin directa de ningn tipo. Pero
en el artculo 31 de la ley aparece una excepcin que establece que los candidatos
pueden recibir, con conocimiento de su partido, aportaciones directas con los lmites
del artculo 30. Difcilmente un partido no toma conocimiento o le va impedir, por
ejemplo, a su candidato presidencial no recibir donaciones directas por un equivalente
a US$ 618 181.Sin embargo, los aportes no declarados, se presume que son de
fuente prohibida.
A nivel comparado, en la regin se han establecido prohibiciones para que los partidos
polticos puedan recibir aportes provenientes de fuentes privadas, se orientan a
impedir o limitar el financiamiento de fuente extranjera, de organizaciones polticas,
religiosas o sociales, en algunos casos de personas jurdicas, de contratistas del
Estado y aportes annimos. La idea que subyace a estas prohibiciones es
fundamentalmente la transparencia en la informacin y la imposicin de topes para
evitar la injerencia de intereses privados en la poltica y en las decisiones que han de
tomar
quienes nos gobiernen estn orientadas al pago de favores y no al bienestar de los
ciudadanos y al buen gobierno. Una forma de contribucin privada que ha sido
prohibida por la mayora de las legislaciones, es aquella que proviene de fuente
extranjera, los aportes annimos y de contratistas del Estado.
IV. Regulacin sobre losmediosde comunicacin
Como hemos sealado lneas arriba, la LPP ha previsto destinar el financiamiento
pblico indirecto como acceso de los partidos a los medios de comunicacin. Se
establece que este acceso debe de proporcionarse tanto en poca no electoral con el
llamado espacio no electoral, como en poca electoral a travs de la franja electoral.
El Estado compensa seala la ley a los medios de comunicacin a travs de la
reduccin proporcional en el pago del cnon por el uso del espacio radioelctrico o
electromagntico.
1. Espacio en poca no electoral
Los medios de comunicacin de propiedad del Estado se encuentran obligados a
otorgar a los partidos, en poca no electoral, un espacio mensual de cinco minutos
para la difusin de sus propuestas y planteamientos. Estos espacios deben ser
programados en horarios estelares, tendien
do a la proximidad con los noticieros principales, ya sea en apariciones diarias o en
bloques iguales una vez por semana. Cabe aadir que la norma establece que se
encuentra prohibido su uso para publicidad con fines electorales. Tienen derecho a
espacio no electoral los partidos polticos que hayan obtenido representacin ante el
Congreso de la Repblica en las elecciones inmediatamente precedentes a la fecha de
asignacin de dicho espacio.
Las propuestas y planteamientos de los partidos polticos con derecho al espacio no
electoral a travs de los medios de comunicacin del Estado, se comenzaron a difundir
por primera vez en Per, el 4 de junio de 2004. El 3 de junio de 2005 se dio inicio al
segundo ao de aplicacin del espacio no electoral, el mismo que se prolong hasta la
convocatoria para las elecciones generales, el 5 de diciembre de 2005.
2. Espacio en poca electoral: la franja electoral
A. En elecciones generales
La franja electoral es un mecanismo por el cual se emiten espacios de propaganda
electoral en todos los canales y al mismo tiempo. De esta manera, la LPP a travs del
artculo 37 establece la franja electoral en los medios de radiodifusin y televisin de
propiedad privada o del Estado entre los 30 y hasta los dos das previos a la

realizacin de las elecciones. Por su lado, el Estado, compensa a los medios de

comunicacin a travs de la reduccin proporcional en el pago de canon por el uso de
espectro radioelctrico o electromagntico. La norma seala adems que el Estado
debe poner a disposicin de los partidos su infraestructura de radio y televisin para la
produccin de estos espacios.
En cuanto a la duracin y frecuencia, la franja electoral se emite diferenciadamente
en tres momentos bajo la duracin siguiente: entre los 30 y 15 das anteriores al acto
electoral, es de 10 minutos diarios; entre los 14 y 6 das anteriores al acto, es de 20
minutos, y entre los 5 y 2 das, es de 30 minutos.
La distribucin del tiempo para los partidos es del 50% del total en forma equitativa, y
la otra mitad en proporcin a la representacin del Congreso. Es la GSFP la que
determina el tiempo disponible. Los partidos que participan por primera vez tienen un
tiempo igual al partido al que se le ha asignado el menor tiempo. Un agregado que
hace la ley es que los espacios no utilizados deben servir para que la ONPE difunda
todo lo concerniente a educacin electoral.
V. Publicidadcontratada
Es conocido que los medios de comunicacin desempean un papel fundamental en el
desarrollo de una campaa electoral. Constituyen el instrumento de mayor alcance
para llegar a amplios sectores y transmitir un mensaje con el objetivo de persuadir a
los electores. En Per, la experiencia de las elecciones de 2000 mostr como Fujimori
manipul
partidos de oposicin. Para la mayora no era posible contratar espacios en
televisin de seal abierta y difundir spots publicitarios.
Por ello, la LPP estableci que la contratacin de publicidad poltica debe hacerse
en igualdad de condiciones para todos los partidos polticos, movimientos polticos y
organizaciones polticas locales. Precisa, asimismo, que las tarifas no pueden ser
superiores a las tarifas promedio efectivamente cobradas por la difusin de publicidad
comercial y establece la obligacin de que dichas tarifas sean hechas pblicas
informando a la GSFP dos das despus de la convocatoria a elecciones.
Tambin se norm el periodo de tiempo en el que los partidos pueden contratar
publicidad con fines electorales, desde los 60 hasta los dos das previos al da de la
jornada electoral. Cuando se trata de una eleccin general, el partido se encuentra
impedido de contratar publicidad por un tiempo mayor de cinco minutos diarios en
cada estacin de radio y televisin. Esta publicidad slo puede ser contratada por el
tesorero del partido poltico, del movimiento poltico o de la organizacin poltica
local.17
Para las elecciones generales de 2006, los medios de comunicacin televisivos,
radiales y la prensa escrita pusieron en conocimiento de la SGFP las tarifas18
correspondientes para la contratacin de publicidad. Para aquella oportunidad los
partidos polticos podan contratar con 12 medios televisivos, 11 de prensa escrita y 11
radios, cuyas tarifas se encontraban en la pgina web de la ONPE.
A. Informe financiero anual
La LPP seala que los partidos deben presentar de manera obligatoria un informe
financiero anual ante la GSFP, en un plazo de seis meses contados a partir del cierre
de cada ejercicio anual25. Este informe, que es el nico que exige la LPP, debe ser
presentado el ltimo da til del mes de junio de cada ao.26
Cabe precisar que este informe se limita a la presentacin de los ingresos y gastos
por financiamiento privado, en la medida en que el pblico directo no se implementa
hasta ahora. La GSFP tiene ocho meses contados desde la recepcin de la
documentacin para pronunciarse sobre la regularidad y adecuacin a lo dispuesto en
la LPP y aplicar, de ser el caso, las sanciones previstas en la ley.
De acuerdo a la ley, el rgimen tributario aplicable a los partidos polticos es el que la
ley establece para las asociaciones. Por ello la informacin solicitada por el
Reglamento en este informe anual, son los estados financieros que cualquier persona

jurdica est obligada a llevar como contabilidad completa por la Superintendencia de

Administracin Tributaria (Sunat).27 Estos, junto con las notas a estos estados
financieros, sern los instrumentos de verificacin y control fundamentales de la
Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios
B. Informacin sobre las aportaciones privadas
Asimismo la LPP seala que la GSFP puede requerir a los partidos un informe que
contenga la relacin de las aportaciones provenientes del financiamiento privado que
contenga el importe de cada una de ellas y en su caso los nombres y direcciones de
las personas que los han realizado. Aun cuando la ley ha dejado a criterio de la GSF el
determinar cundo pedir la relacin de aportes privados, el reglamento ha establecido
una periodicidad de seis meses para la entrega de esta informacin, independientemente de que exista un proceso electoral convocado o no.
El Reglamento busca dejar definido un plazo de cumplimiento y generar la regularidad
de acciones de control interno y organizacin y registro permanente de los aportes,
que permita que los partidos vayan desarrollando prcticas sanas de administracin,
sin estar sujetos a un pedido repentino de informacin.
De acuerdo a la informacin de la GSFP,28 no todos los partidos polticos presentan
este informe. Es importante el de 2005 ao anterior a la eleccin, en donde los
partidos hacen gastos para inscribirse. De los 32 partidos con inscripcin vigente a
diciembre de ese ao, 30 cumplieron con presentarlo, Fuerza Nacional y Partido
Movimiento Humanista Peruano no presentaron ese informe. Todos los partidos
incrementaron sus aportes privados, debido a la proximidad de las elecciones
generales de abril de 2006. En este informe se analizan: a) aspectos formales de la
presentacin; b) anlisis de contenido; c) verificacin de aportes individuales, y d)
comparacin de ingresos por aportaciones con gastos de propaganda electoral.
En lo que se refiere a los aspectos formales de la presentacin, 27 de los 32
partidos polticos cumplieron en presentarlo en la fecha sealada (16 de enero de
2006), posterior a esa fecha tan solo un partido no entreg la informacin.29 En este
aspecto, el anlisis de la GSFP concluye que La ONPE se ha dirigido por escrito a los
referidos partidos, reiterndoles la obligacin de presentar los citados informes, an en
el caso de que no se haya producido ingreso alguno.30
En el aspecto relativo a la conformidad con los requerimientos se incluy la
conformidad de lo presentado con lo requerido. Lo destacable en este aspecto es la
presentacin de los informes en los formatos aprobados por la GSFP, siendo esta una
herramienta determinante para el anlisis de la informacin.
En el anlisis de contenido la GSFP determin que no existe ningn aportante
persona natural o jurdica, que haya efectuado durante el ao 2005, aportaciones
mayores a 60 unidades impositivas tributarias, lmite establecido por la ley, para
aportaciones anuales en efectivo y en especie a un mismo partido poltico.31 Llama la
atencin, sin embargo, lo sealado puesto que se trata del anlisis de informacin
semestral (1o. de julio al 31 de diciembre de 2005), pero no del primer semestre, que
sumados podran ofrecer cifras ms cercanas a los lmites y topes anuales.
con presentarlo. En cuanto a las alianzas de partidos cuatro de las cinco,
presentaron.
Llama la atencin que la fujimorista Alianza por el Futuro, haya sido la nica que no
present ninguno de los dos informes de aportes de campaa. De los dos partidos que
la conforman, Nueva Mayora tampoco present informes y Cambio 90 report
ingresos por este concepto. Alianza para el Futuro obtuvo representacin
parlamentaria, con 13 congresistas y realiz campaa electoral, tanto en medios de
comunicacin, prensa y mediante afiches y paneles. La ONPE consign este hecho en
el resumen de los informes consolidados que public. Sin embargo, como organismo
electoral supervisor careci de un desempeo ms proactivo, haciendo uso de otros
mecanismos para conocer aquello que se quiere evadir como informacin.
Con relacin al informe de gastos de campaa, de acuerdo al reglamento ste se
debe presentar luego de 60 das de proclamados los resultados oficiales. Contrastar el

grado de cumplimiento de los partidos y alianzas de partidos con la entrega de este

informe, permiti a la ONPE evaluar la consistencia de la informacin presentada.
Delia Ferreira afirma con acierto lo siguiente:
Las rendiciones de cuentas, igualmente, deben reflejar, en forma detallada los
gastos de los partidos o candidatos. Tener informacin sobre lo gastado es una
va indirecta de verificar la veracidad de los datos sobre los ingresos... Cuando se
establece la obligacin de reportar los gastos, se generan incentivos para
transparentar ms ingresos, a efectos de que la disparidad de las cifras no sean
muy llamativas.34
Otro aspecto importante para un eficiente control externo de las finanzas partidarias es
que el rgano encargado de la fiscalizacin y el control pueda verificar la veracidad y
consistencia de la informacin presen-tada. Ello no se logra solamente con los
presentados por los partidos, sino que debe estar en la posibilidad de realizar cruces
de informacin con la queposeen otras entidades como por ejemplo la SUNAT, la
Superintendencia de Banca y Seguros, Comisin Nacional Supervisora de Empresas y
Valores (Conasev). Por eso, la ONPE celebr un convenio de colaboracin con la
Unidad de Inteligencia Financiera, organismo adscrito al
Ministerio de Justicia, encargado de recibir, analizar, tratar, evaluar y transmitir
informacin para la deteccin del lavado de activos y/o del financiamiento del
terrorismo, as como apoyar la implementacin por parte de los sujetos obligados del
sistema para detectar operaciones sospechosas de lavado de activos y/o
financiamiento del terrorismo.
2. Sanciones
Para el caso de la rendicin de cuentas, la coercibilidad es una de las
caractersticas de la norma jurdica, que consiste en que
la norma jurdica necesariamente deber cumplirse, al margen de la voluntad de
los individuos cuyas conductas regula. Para ello se establecen rganos y
organismos, los procesos y procedimientos, los agentes y funcionarios que se
encargan de aplicarla y hacerla cumplir, an en contra de la voluntad del sujeto
destinatario. Esta capacidad de coercin corresponde al Estado, quien en el
ejercicio de una coaccin legtima, est facultado para el uso de la fuerza. En
nuestro caso, se debe asegurar de manera precisa la coercibilidad de las normas
que regulan el financiamiento poltico. Un efectivo rgimen de controles y
vigilancia, una autoridad dotada de los recursos necesarios y unos
procedimientos claros y sencillos podran ser los elementos bsicos para esta
garanta.35
En observancia al principio de legalidad,36 la LPP otorga a este organismo electoral
la potestad sancionadora administrativa y prev en su artculo 36 cules son las
conductas que constituyen infracciones a la norma que son pasibles de sancin y cul
es la sancin a imponerse. Estas conductas sancionables administrativamente, no
pueden ser interpretadas de manera extensiva y el Reglamento slo puede especificar
o graduar lo previsto en la ley y en modo alguno establecer nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente.
Por ello el reglamento contempla de manera complementaria un procedimiento de
sealamiento de inobservancias a las disposiciones legales y reglamentarias por parte
de los partidos, estableciendo su difusin para
conocimiento de los ciudadanos y organizaciones interesadas contribuyendo as al
espritu de institucionalidad partidaria y transparencia del manejo econmico contenido
en la ley.37
A. Prdida del derecho a percibir financiamiento pblico directo
Los partidos polticos pierden el derecho al financiamiento pblico directo cuando
incumplen la obligacin de presentar la contabilidad detallada de sus ingresos y gastos
en el informe financiero anual de acuerdo a lo establecido en la LPP el ltimo da til
de junio de cada ao. Sin embargo esta sancin no est vigente, debido a que no se

ha aplicado la distribucin de los fondos pblicos segn las previsiones

presupuestales.
Esta sancin, sin embargo, slo es aplicable a los partidos o alianzas que han
obtenido representacin parlamentaria, dado que slo estos tienen el derecho a
acceder a este tipo de financiamiento. Aquellos partidos o alianzas que no se
encuentran en este supuesto y no presentan el informe financiero anual, en la prctica
no son pasibles de sancin.
Para las elecciones generales de 2006, de 19 partidos polticos que presentaron
listas al Congreso, slo 4 alcanzaron representacin parlamentaria,38 es decir a 15 de
ellos no se les aplic esta sancin. En el caso de las alianzas, de cinco que
presentaron listas al Congreso tres alcanzaron representacin parlamentaria, es decir
a dos de ellas no se les aplic la sancin. Podra afirmarse entonces que 17 de las
organizaciones polticas que participaron en ese proceso electoral, no fueron
sancionadas.
Definitivamente esta sancin estaba pensada en un escenario de un sistema de pocos
partidos de alcance nacional y con representacin parlamentaria. Sin embargo, la
modificacin que se hizo a la LPP variando los plazos para la inscripcin y la
inadecuada interpretacin de la norma que realiz el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE) en el sentido que careca de facultades para verificar las firmas de los que
suscriban como militantes las actas de los Comits Partidarios, ocasion la dudosa
inscripcin de muchos partidos.
B. Multas
a. Por recibir financiamiento prohibido
Los partidos polticos reciben una multa no menor de 10 ni mayor de 50 veces el
monto de la contribucin recibida, omitida o adulterada, cuando: a) reciben
financiamiento de alguna entidad pblica o empresa de propiedad o con participacin
del Estado, b) reciben financiamiento de alguna confesin religiosa, c) reciben
financiamiento de partidos polticos o agencias de gobiernos extranjeros y los destinan
a actividades distintas a la capacitacin, formacin o investigacin en el Reglamento,
d) omiten registrar los gastos generados por sus candidatos para financiar sus campaas, e) omiten informacin de ingresos o gastos en sus informes anuales f)
adulteren informacin de ingresos o gastos en sus informes anuales, g) se comprueba
que existen ingresos que no han sido declarados por el partido, siendo considerados
ingresos prohibidos.
b. Por recibir financiamiento por encima del tope permitido
Los partidos reciben una multa no menor de 10 ni mayor de 30 veces el monto de la
contribucin recibida, cuando: a) se acredite que han recibido de una misma persona
natural o jurdica aportes, bajo cualquier modalidad, que en un ao superan a las 60
unidades impositivas tributarias;b) se acrediten ingresos superiores a 30 unidades
impositivas tributarias enun ao sin que se pueda identificar a la persona natural o
jurdica que realiz el aporte.
La ONPE est en posibilidad de imponer estas sanciones, multas, a los partidos y
alianzas de partidos luego de realizar el anlisis del primer informe financiero anual.
ste debe presentarse el ltimo da til de junio. La ONPE, por su lado, tiene hasta 8
meses para realizar la verificacin de lo presentado por los partidos y controlar el
cumplimiento de topes establecidos en la norma.
En el caso de las alianzas de partidos39 que han participado en el ltimo proceso
electoral general, dado el tratamiento en materia de financia
39
Si una alianza de partidos accede al financiamiento pblico directo y se disuelve,
queda por determinar quin lo debiera recibir. En el mismo escenario, si el
financiamiento es a la alianza de partidos qu sucede si ella desaparece? a quin
se sanciona si la alianza de partidos fuera pasible de una multa?

El Reglamento ha sealado cules constituyen incumplimientos a la LPP y al

Reglamento. En esta categora incluyen a toda no observancia de lo dispuesto con
carcter mandatario por estas normas y que no han sido considerados como materia
de infraccin a la LPP.
VI. Anotacionesfinales
Suele considerarse que los grandes males de la representacin poltica deben
resolverse a travs de mayores normas. Si bien esto no es cierto, tampoco se puede
negar que las normas colaboran y permiten mayores grados de institucionalizacin,
particularmente si stas son aplicadas de manera adecuada.
La experiencia peruana muestra que una norma como la LPP no debe ser
reglamentarista, es decir que contemple de manera pormenorizada todas las opciones
o supuestos que pudieran presentarse. Una ley debe normar aquello que es esencial y
fundamental al objetivo que se propone de manera clara y precisa. Le debe
corresponder al rgano supervisor el normar va reglamentaria los aspectos que
desarrollen la ley.
Uno de los componentes importante de una LPP en el aspecto del financiamiento es
la inclusin de disposiciones que abonen a la transparencia en la informacin, tanto de
lo que se asigna o percibe, como del destino de los recursos, sean pblicos o
privados, es determinante que sea de conocimiento de los ciudadanos el uso que
hacen los partidos de los recursos que perciben por toda fuente.
Debe de tomar en consideracin la totalidad de las normas del sistema jurdico que
pudieran relacionarse, a manera de ser coherente con el sistema e incorporar en su
regulacin principios y garantas consustanciales al sistema. Principios como el de
legalidad, debido proceso, tipicidad,
predictibilidad, celeridad, entre otros, que hagan de la ley una norma aplicable,
eficiente y coherente. La coercibilidad es una de las caractersticas de la norma
jurdica, por lo que deben incluirse sanciones a los incumplimientos a la norma que se
consideran sustanciales para alcanzar los objetivos propuestos.
Es recomendable que los partidos cuenten con financiamiento pblico, ello es uno
de los componentes que colaboran en su fortalecimiento institucional. Por otro lado,
disminuye la intervencin o injerencia de intereses particulares en las funciones
partidarias. Para la GSFP no han existido situaciones irregulares o que tengan que ver
con escndalos vinculados al financiamiento de los partidos con actividades ilcitas. Si
llam la atencin de los medios y la opinin pblica las acusaciones referidas a
supuestos recursos provenientes de Venezuela en el caso del candidato Ollanta
Humala, destinados a financiar su campaa poltica en 2006. Sin embargo, estas
acusaciones no fueron probadas.
El financiamiento pblico directo debe ser viable para el Estado, por un lado y por
otro debe ser asignado a los partidos que cuenten con representatividad, por lo que las
condiciones que se establezcan para acceder al financiamiento deben tomar en
consideracin esta variable. El monto y la forma de distribucin son componentes
importantes de la ley. Una de las formas de determinar de manera objetiva la
representatividad es introducir variables relacionadas con el nivel de representacin
alcanzado en elecciones congresales y no por el nmero de escaos conseguidos,
pues hay sistemas electorales distorsionadores.
Las formas de financiamiento pblico indirecto que se incluyan deben tomar en
consideracin que se estn utilizando recursos del Estado y por ello deben
establecerse mecanismos que permitan la transparencia para el acceso a la
informacin.
En relacin al financiamiento privado, en la medida que ste es una forma que permite
el autosostenimiento de los partidos y el que ha evidenciado que puede tener un
efecto pernicioso en el sistema, permitiendo que los partidos polticos representen los
intereses privados o particulares de quienes contribuyen a su sostenimiento, deben
introducirse lmites (topes) a las aportaciones privadas. Una misma persona natural o
jurdica debe poder aportar anualmente a un partido hasta un monto mximo es-

tablecido en la norma. El sistema electoral peruano que incorpora el voto preferencial,

hace casi imposible el control, pues se trata de un financiamiento al candidato de
manera directa, que no necesariamente debe ser de conocimiento del partido poltico.
De otro lado, cuando la norma contemple la posibilidad de consti-tuir alianzas con
fines electorales, los aportes que se realicen deben ser a las alianzas y no a los
partidos que las integran. La ley debe contemplar con claridad las fuentes de
financiamiento que son permitidas y establecer aquellas que no lo son. No es
conveniente incluir frmulas de regulacin ambigua o que se presten a una
interpretacin distinta.
En relacin al organismo supervisor, debe contar con los recursos financieros y
humanos que le permitan ser eficiente en el cumplimiento de sus funciones, de otro
modo el propio diseo del sistema se debilita y la norma resulta en la prctica
inaplicable. Debe establecerse a nivel normativo la obligacin de las entidades de
brindar informacin a este organismo a efectos de que pueda realizar cruces de
informacin y verificar la veracidad de la informacin proporcionada por los partidos.
Ello fortalecer al propio organismo y crear mayores y mejores condiciones para la
transparencia del dinero en la poltica. Resulta igualmente conveniente el diseo y
aprobacin por parte de este organismo de formatos que permitan a los partidos la
presentacin de los diversos informes de manera estandarizada. Facilita la labor de los
partidos y del propio organismo y hace ms eficiente el proceso.
Debe establecerse un rgimen efectivo de sanciones, de otra manera la norma
gradualmente ir perdiendo legitimidad, los partidos en la medida que no se
encuentran en una situacin de ser sujetos de una sancin ante eventuales
incumplimientos, no se sentirn obligados a cumplir con sus preceptos. Las sanciones
que se contemplen deben ser efectivas, multas, prdida de financiamiento pblico,
prdida de la inscripcin, no participacin en procesos electorales, etctera. Las
sanciones declarativas o aquellas consideradas morales no son recomendables dado
que su grado de efectividad depende de diversas variables y en la prctica
deslegitiman al organismo facultado para imponerlas.
Resulta importante que se establezcan sanciones tanto a aquellos incumplimientos
formales como sustantivos. La presentacin oportuna de informes es el punto de
partida para iniciar un trabajo de supervisin, por ello este es un incumplimiento que
debiera ser sancionado de manera drstica. La norma debe establecer requisitos
mnimos de control interno que deben ser incorporados por los partidos, que si bien
son aspectos de organizacin interna del partido deben ser coherentes con el diseo
del control externo. Estos mecanismos deben permitir orden y transparencia de la
contabilidad y adems hacer eficiente y viable el control externo.
El actual sistema de financiamiento partidario descrito en la LPP ha incentivado y
promovido en los partidos polticos una mayor preocupacin por la transparencia en
sus movimientos financieros. Existe adems en la actualidad la posibilidad de que la
ciudadana est informada sobre la transparencia en los gastos partidarios y el manejo
de sus respectivos fondos. De esta manera se genera un clima de confianza favorable
para los partidos polticos.
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