Gestione ambientale

Fiscalita` ambientale

Profili applicativi del tributo speciale

per il conferimento in discarica
dei rifiuti solidi (parte seconda)
3 Marta Basile, Claudio Sciancalepore
La omnicomprensivita` del concetto
di discarica abusiva (1)
Il concetto tributario di discarica abusiva sembra inglobare, in realta`, non soltanto lattivita` di discarica non autorizzata ma anche il deposito, lo scarico o labbandono
incontrollato dei rifiuti (2), di cui agli artt. 192, 255 e 256
del D.Lgs. n. 152/2006.
Tale argomentazione troverebbe supporto partendo dalla
analisi storico-giuridica della materia ambientale e tributaria.
Nel 1995, infatti, quanto lecotassa e` stata istituita, la
materia ambientale era regolata dal D.P.R. n. 915/1982
il cui art. 10, comma 1, adamantinamente sanciva che la
discarica non autorizzata e` vietata. Percio`, tutti i soggetti che esercitavano attivita` di discarica senza aver ottenuto le necessarie autorizzazioni di cui allart. 6, comma
1, lettera d) ed allo stesso art. 10, comma 3, contravvenivano alla disposizione in esame.
Fin qui e`, percio`, possibile creare una sorta di parallelismo tra art. 10 del D.P.R. n. 915/1982, art. 51 del decreto
Ronchi, art. 256 del D.Lgs. n. 152/2006 e art. 3 della
legge n. 549/2005 che utilizza, per la prima volta, lespressione discarica abusiva.
Lart. 9 del D.P.R. n. 915/1982 in materia di abbandono di
rifiuti, al comma 1 stabiliva che:
e` vietato labbandono, lo scarico o il deposito incontrollato dei rifiuti in aree pubbliche e private soggette
ad uso pubblico.
Tale disposizione non prevedeva, pero`, il caso di abbandono incontrollato di rifiuti su suoli destinati esclusivamente ad uso privato. Tale fattispecie potrebbe, invece,
ben rientrare, attraverso una interpretazione estensiva,
nellart. 10 del D.P.R. n. 915/1982 configurando una attivita` di discarica abusiva.
Ecco, quindi, che da una interpretazione estensiva dellart. 10 del D.P.R. n. 915/1982 se ne potrebbe far discendere il significato di discarica abusiva, intesa sia come
esercizio di unattivita` non autorizzata, sia come abbandono di rifiuti su suoli privati.
Tuttavia tale esegesi sarebbe fuorviante e discriminatoria

ai sensi dellart. 3 Cost. qualora si escluda dallecotassa

la fattispecie dellabbandono di rifiuti su suoli pubblici o
privati soggetti ad uso pubblico, includendone, invece
quella concernente i fondi privati. Successivamente, nel
decreto Ronchi e nel susseguente Codice dellAmbiente,
infatti, e` stato soppresso il riferimento alle aree pubbliche
e private soggette ad uso pubblico come unico spazio
ove si puo` configurare il divieto di abbandono dei rifiuti.
A sostegno di questa tesi omnicomprensiva vi e` la circostanza per cui una discarica abusiva puo` essere tale
indipendentemente dal fatto che i terreni su cui insiste
siano pubblici o privati.
A favore della tesi della omnicomprensivita` si e` espresso
il TAR Basilicata (3) il quale, vigente il decreto Ronchi, ha
sancito che anche labbandono di rifiuti su suoli pubblici
(nella fattispecie concreta di proprieta` dellAgenzia del
Demanio) e` assoggettato allecotassa ed alle relative
sanzioni.

Note:
3 Dott. Claudio Sciancalepore; Dott.ssa Marta Basile, Ufficio tributi derivati e
compartecipati - Regione Puglia. Le opinioni espresse sono personali, frutto di una ricerca svolta su fonti pubbliche e non vincolano in alcun modo
lEnte di appartenenza.
La prima parte di questo articolo e` stata pubblicata in questa Rivista,
2010, n.10, pag. 817 e segg.
(1) Par. a cura di Marta Basile.
(2) Si veda:
M. Trimeloni, I tributi locali e regionali: le prospettive di riforma e le problematiche attuali, in La Finanza Locale, 1996, pag. 1294, la responsabilita`
in solido al pagamento del tributo ricade sul proprietario del suolo che:
consente la discarica, il deposito, lo scarico o labbandono incontrollato
dei rifiuti. Si presume tale conoscenza - e quindi si ha responsabilita` in
solido del proprietario, se questi non dimostra di avere denunciato allautorita` la presenza di discarica o labbandono di materiali-rifiuti.
(3) Si veda:
TAR Basilicata, I, 1 marzo 2008, n. 44: Per completezza va precisato che
risulta legittimo anche limpugnazione a carico dellAgenzia del Demanio
ricorrente del pagamento del tributo speciale per il deposito in discarica
dei rifiuti solidi urbani di cui allart. 4, comma 4, L.R. n. 5/2005 in quanto
la norma statuisce che il proprietario dei terreni, sui quali sono stati abbandonati i rifiuti, e` tenuto in solido al pagamento del predetto tributo, se
non dimostra di aver denunciato alla Autorita` Amministrativa competente, tale abbandono di rifiuti, [...], onere che dalla documentazione [...] non
risulta sia stato adempiuto dallAgenzia del Demanio ricorrente.

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A supporto della interpretazione estensiva della circonlocuzione discarica abusiva vi e` anche il dato normativo di
cui al combinato disposto del D.Lgs. 13 gennaio 2003, n.
36 e dellart. 183, comma 1, lettera g) del D.Lgs. n. 152/
2006.
Il primo definisce allart. 2, comma 1, lettera g) la discarica
come una area adibita a smaltimento dei rifiuti mediante
operazioni di deposito sul suolo o nel suolo, compresa la
zona interna al luogo di produzione dei rifiuti adibita allo
smaltimento dei medesimi da parte del produttore degli
stessi, nonche qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a
deposito temporaneo per piu` di un anno.
Il secondo definisce lo smaltimento come un insieme di
operazioni elencate nellallegato B del Codice dellAmbiente. Questultimo, a sua volta, nellallegato B alla parte
quarta (allegato 18), al punto D1 stabilisce che per smaltimento si possono intendere anche le operazioni di mero deposito sul o nel suolo.
Se, pertanto, per discarica regolare si intende un luogo
dove avviene lo smaltimento dei rifiuti anche attraverso il
semplice deposito, a maggior ragione labbandono di rifiuti potra` rientrare, a pieno titolo, nella nozione di discarica abusiva in quanto trattasi pur sempre di unattivita`,
sebbene illecita, di smaltimento attraverso deposito.
Si ritiene, allora, che il legislatore abbia voluto attribuire
alla definizione di discarica abusiva un duplice significato:
uno dinamico rappresentato dallo svolgimento di una
attivita` di gestione operativa della discarica con movimentazione dei materiali ivi riversati, ed uno statico inteso come luogo ove vengono depositati e, quindi, smaltiti in modo indebito, i rifiuti.
Unultima valutazione a favore di una accezione bivalente
di discarica abusiva sembra essere fornita proprio dallart. 3, comma 32 della legge n. 547/1995 ove testualmente si legge:
lutilizzatore a qualsiasi titolo o, in mancanza, il proprietario dei terreni sui quali insiste la discarica abusiva, e` tenuto in solido agli oneri di bonifica, al risarcimento del danno ambientale e al pagamento del tributo e delle sanzioni pecuniarie ai sensi della presente
legge, ove non dimostri di aver presentato denuncia di
discarica abusiva ai competenti organi della regione,
prima della costatazione delle violazioni di legge.
Orbene se il concetto di discarica abusiva non abbracciasse sia laspetto dinamico sia quello statico, come
sopra esplicitati, la predetta disposizione normativa rappresenterebbe un assurdo paradosso: non e`, infatti, ne
credibile ne possibile che colui che consapevolmente e
volutamente esercita una attivita` di discarica abusiva,
magari anche a livello imprenditoriale, provveda ad autodenunciarsi alla competente struttura regionale per non
incorrere nel rischio di essere sottoposto al tributo ed alle
sanzioni previsti per tale attivita` abusiva. Ne deriva, dunque, come logica conseguenza, che quando la norma

parla di discarica abusiva intende riferirsi non solo alla

vera e propria attivita` di discarica (accezione dinamica)
bens` anche al semplice riversamento incontrollato di
rifiuti su un terreno (accezione statica). In tale ultima ipotesi, non essendoci un soggetto agente da poter sottoporre a tassazione, la norma prevede espressamente
che lutilizzatore o, in sua mancanza, il proprietario dei
terreni sui quali insiste la discarica abusiva, e` tenuto
in solido al pagamento del tributo. Se cos` non fosse, la
previsione normativa verrebbe svuotata di ogni significato e concreta applicazione considerato che, a questi ultimi, basterebbe affermare la responsabilita` di terzi ignoti
per liberarsi dal pagamento del tributo che resterebbe,
pertanto, inaccettabilmente non assolto.
Tale tesi viene comprovata anche da una interpretazione
ragionevole dello stesso art. 3, comma 32 della legge n.
549/1995: essendo tenuti al pagamento del tributo i soggetti che pongono in essere una condotta illecita quale la
gestione di una attivita` di discarica non autorizzata ovvero
labbandono di rifiuti, non si vede perche far ricadere in
solido sullutilizzatore o sul proprietario del fondo solo la
responsabilita` oggettiva concernente lattivita` di discarica
priva delle opportune autorizzazioni e non anche quella
per abbandono e deposito incontrollato.
Del resto, al fine di evitare luso improprio del terreno da
parte di terzi ed il conseguente assoggettamento al pagamento dellecotassa, lutilizzatore od il proprietario ben
potrebbero (inteso come facolta` e non come onere) adottare opportune misure di prevenzione. A mero titolo
esemplificativo si potrebbe pensare ad una recinzione,
allinstallazione di cartelli che indichino il divieto di abbandono o di discarica abusiva (4).
Per inciso si osservi come il legislatore abbia previsto una
sorta di presunzione relativa che ricade sullutilizzatore o
sul proprietario per quanto concerne lesercizio di una

Nota:
(4) Si vedano:
M. Trimeloni, I tributi locali e regionali: le prospettive di riforma e le problematiche attuali, in La Finanza Locale, 1996, pag. 1295 che suggerisce
cartelli di divieto di scarico ed isolamento dellarea;
S. Nespor, Vittima o colpevole? Sulla responsabilita` del proprietario per discarica abusiva sul suo fondo, in Rivista giuridica dellambiente, 1996, pag. 729
Lattribuzione di responsabilita` dellinquinamento del suolo al proprietario attuale, per il solo fatto di esserne proprietario, non avviene, come talvolta si sostiene a titolo di responsabilita` oggettiva. Infatti, vi e` responsabilita` oggettiva allorche si prescinde dallaccertamento della sussistenza
dellelemento soggettivo del dolo o della colpa, ma pur sempre in presenza
di un comportamento casualmente collegato con levento dannoso (per
esempio [...] anche soltanto il mantenimento del terreno senza adeguate
recinzioni per evitarne luso come discarica occasionale e abusiva di rifiuti). Lattribuzione di responsabilita` al proprietario per le condizioni del suo
terreno indipendentemente dalla sussistenza di dolo e colpa e anche di
comportamenti casualmente connessi con levento inquinante sembra costituire quindi lemersione, nella pratica amministrativa, di un autonomo
titolo di responsabilita`, mediante il quale, paradossalmente, viene colpito
come responsabilita`...la vittima dellevento dannoso.

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attivita` di discarica abusiva. Il comportamento concludente consistente nella presentazione della denuncia di discarica abusiva realizzata da ignoti alla competente struttura regionale, prima della constatazione della violazione
di legge, potra`, infatti, provare il contrario in modo da
riconoscere la non debenza del tributo e delle relative
sanzioni.
Il proprietario e lutilizzatore, quindi, devono avere cura del
terreno nella loro disponibilita` e devono adottare ogni misura utile ad evitare la propria responsabilita` oggettiva per
attivita` illecita di terzi sconosciuti. Tanto sia nel caso di
discarica priva delle opportune autorizzazioni, sia in quello
di abbandono di rifiuti: entrambe tali fattispecie, infatti,
rientrerebbero nella macrocategoria di discarica abusiva.

Ulteriori ipotesi dottrinali identificative

di discarica abusiva (5)
Sebbene la teoria della omnicomprensivita` sia stata compiutamente argomentata e dimostrata, residuano, tuttavia, alcuni indizi che permettono di interpretare la perifrasi discarica abusiva in modo riduttivo, cioe` come una
fattispecie diversa rispetto allabbandono di rifiuti (6).
Tale tesi viene avvalorata dallinterpretazione letterale
dellart. 3, comma 32 della legge n. 549/1995. Esso, infatti, se da un lato nomina come cd. soggetti tenuti al
pagamento chiunque esercita [...] lattivita` di discarica
abusiva e chiunque abbandona, scarica o effettua deposito incontrollato di rifiuti, dallaltro prevede la responsabilita` solidale dellutilizzatore, od in mancanza del proprietario del fondo sul quale insiste la discarica abusiva.
Pertanto, secondo il noto brocardo latino ubi lex voluit,
dixit; ubi noluit, tacuit, considerato che il legislatore non
ha esteso la responsabilita` solidale anche al caso di abbandono di rifiuti, allora, con riferimento a questultima
fattispecie, il tributo non e` dovuto. Qualora, infatti, il legislatore avesse voluto includere anche questa ulteriore
ipotesi, avrebbe potuto trascrivere nellart. 3, comma
32, terzo periodo della legge n. 549/1995 il contenuto
del primo periodo dellart. 9 del D.P.R. n. 915/1982, norma allepoca vigente in materia ambientale, in tema di
abbandono, scarico e deposito incontrollato di rifiuti, cos`
come ha fatto nel primo periodo del comma 32. Questa
assenza parrebbe indicare la volonta` del legislatore di
estendere lecotassa verso chi ha la disponibilita` del suolo solo nel caso in cui su di esso insita una discarica
abusiva e non labbandono di rifiuti.
Tale ratio potra` essere riproposta con riferimento alla
denuncia presentata dallutilizzatore o dal proprietario ai
competenti organi della Regione, prima della constatazione delle violazioni di legge, con la quale viene meno la
responsabilita` solidale al pagamento del tributo. Tale segnalazione, infatti, si riferisce, come emerge dal tenore

letterario del dettato normativo, solo al caso di discarica

abusiva e non anche a quello di abbandono di rifiuti.
Una ulteriore argomentazione a favore della tesi in esame attiene al presupposto impositivo dellecotassa: se
esso e` il conferimento in discarica dei rifiuti come sancito
dallart. 3, comma 25 della legge n. 549/1995, allora non
si vede perche includere una fattispecie alquanto diversa
quale quella dellabbandono.
Tale diversita` e` testimoniata anche dai diversi regimi sanzionatori previsti dalle norme ambientali in quanto la fattispecie di discarica abusiva e` punita in maniera piu` forte
rispetto allabbandono di rifiuti.
In particolare, il reato di attivita` di gestione di rifiuti non
autorizzata e` sanzionato dal comma 1 dellart. 256 del
D.Lgs. n. 152/2006, che ha sostituito il vecchio art. 51
del decreto Ronchi: chiunque effettui una attivita` di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed
intermediazione dei rifiuti, senza il possesso delle opportune autorizzazioni, iscrizioni o comunicazioni di cui al
combinato disposto dal Capo IV del Titolo I della parte
quarta del D.Lgs. n. 152/2006 e dagli artt. 8, 9 e 10 del
D.Lgs. n. 36/2003, e` punito con la pena dellarresto e/o
con una ammenda a seconda della natura pericolosa o
meno del rifiuto, nonche con la bonifica del suolo ed il
ripristino dello stato dei luoghi.
Ai sensi del comma 3, e` altres` punito chi realizza la
discarica non autorizzata, anche senza gestirla.
Sarebbe, pertanto, possibile ricondurre le trasgressioni
dellart. 256 a due reati: la violazione del comma 1, al
reato di illecita gestione di rifiuti; la violazione del comma
3 al reato di discarica abusiva (7).
Lart. 192 D.Lgs. n. 152/2206, al comma 1 sancisce che

Note:
(5) Par. a cura di Claudio Sciancalepore.
(6) Si veda:
F. Menti, Ambiente e imposizione tributaria: il tributo speciale sul deposito
dei rifiuti, Padova, 1999, pag. 57, che offre una interessante disamina circa
la previsione della responsabilita` del proprietario dei terreni (o dellutilizzatore di essi) in solido con chi esercita lattivita` di discarica abusiva (e non
anche con chi abbandona ecc.); si veda anche il sito istituzionale della
Regione Toscana (www.regione.toscana.it/regione/export/RT/sito-RT/Contenuti/sezioni/economia_finanza/fisco_tributi/rubriche/Materiali/visualizza_asset.html_1568732196.html) Per gli abbandoni, scarichi, depositi il
proprietario ha solo lobbligo del ripristino ambientale e pertanto non
lobbligo tributario.
Contra:
M. Bavazzano, Labbandono di rifiuti, in ARPATnews, 2009, pag. 215: chi
abbandona rifiuti sul suolo origina una discarica abusiva o un deposito
incontrollato.
(7) Si veda:
Cass. pen., sez. III, 25 novembre 2008, n. 43817, il reato di smaltimento
non autorizzato di rifiuti, di cui allart. 51, comma 1, D.Lgs. 5 febbraio
1997, n. 22, e` autonomo e non assorbito in quello di gestione di discarica
abusiva di cui al comma 3 del medesimo art. 51, sicche e` ben possibile che
- come e` accaduto nel caso in esame - sia esclusa una attivita` di gestione
di discarica e sia ritenuta invece sussistente una attivita` di smaltimento.

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labbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo

e nel suolo sono vietati.
Tuttavia, differentemente dallart. 3, comma 32 della legge n. 549/1995 che riprendeva il disposto dellart. 9, comma 1 del D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 allepoca
vigente, nel decreto Ronchi prima e nel Codice dellAmbiente poi e` stato cassato il riferimento allo scarico incontrollato di rifiuti presumibilmente perche esso darebbe
luogo ad una attivita` di gestione non autorizzata degli
stessi di cui allart. 256, e non allabbandono di rifiuti.
La violazione dellart. 192 viene punita con sanzioni amministrative pecuniarie ex art. 255, comma 1 e puo` diventare addirittura un reato sanzionato dal suddetto art.
256, comma 1, qualora sia ascrivibile ai titolari di imprese
ed ai responsabili di enti.
La trasgressione di tale divieto comporta anche la rimozione e lavvio a recupero o smaltimento dei rifiuti, nonche la rimessa in pristino dello stato dei luoghi. In altre
parole, colui che inquina sara` tenuto al ripristino della
situazione quo ante.
Questa responsabilita` si estende, in solido, sia al proprietario sia a coloro che vantano dei diritti reali o personali di
godimento sullarea a condizione che questi ultimi abbiano tenuto un comportamento doloso o colposo.
Per completezza e` opportuno osservare che e` responsabile in solido anche la persona giuridica ed i soggetti che
siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo
le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231
qualora il fatto illecito sia ascrivibile agli amministratori od
ai rappresentanti della persona giuridica.
La giurisprudenza penale (8) si e` piu` volte soffermata
sulla materia, applicando di volta in volta le norme del
Codice dellAmbiente nelle fattispecie concrete.

Lindipendenza del procedimento tributario (9)

In caso di impugnazione dellatto di contestazione dellAmministrazione Finanziaria in materia di ecotassa davanti alla Commissione Tributaria, ci si chiede se il relativo processo sia subordinato agli esiti del procedimento
civile o penale oppure se sia da esso indipendente ed
autonomo. In altri termini, ci si domanda se il giudice
tributario, al fine di valutare la debenza dellecotassa, sara`
tenuto o meno ad attendere la conclusione dei procedimenti suddetti volti ad accertare la sussistenza di una
discarica abusiva ovvero labbandono od il deposito incontrollato dei rifiuti.
E` pacifico, tuttavia, che quanto espresso dalla giurisprudenza civile o penale non puo` ingerire sul procedimento
tributario in quanto la fattispecie tributaria da un lato basta a se stessa, dallaltro loggetto del contendere e` differente: nel processo tributario si cerchera` di appurare
eventuali trasgressioni in merito al tributo speciale per
il conferimento in discarica dei rifiuti solidi, in quello civile

o penale di accertare la violazione delle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 152/2006. I due procedimenti giurisdizionali, pertanto, viaggiano su binari diversi in quanto
la fattispecie tributaria resta disciplinata dalla legge n.
549/1995 e successive modifiche ed integrazioni, nonche dalle leggi regionali: non vi sarebbe, percio`, alcuna
necessita` di interrompere il procedimento tributario in
attesa degli esiti di quello penale o civile.
Tale argomentazione e` supportata dalla previsione normativa tributaria interpretata con la regola del criterio logico,
attraverso largumentum a contrario. Non vi sono, infatti,
norme che vincolino lavanzamento della pretesa tributaria
dellUfficio finanziario allaccertamento giurisdizionale della commissione delle infrazioni delle norme di cui al Codice dellAmbiente. Latto di contestazione tributario, percio`, avra` una valenza indipendente ed autonoma rispetto
agli esiti del procedimento penale o civile. Sara` percio`
condizione necessaria e sufficiente per la soggettivita` tributaria passiva indiretta e solidale dellutilizzatore o proprietario del suolo, la contestazione delle violazioni tributarie effettuata dalle autorita` individuate dalla legge (10).

Ecotassa e federalismo fiscale (11)

Il tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti
solidi rientra nella categoria dei tributi regionali (12) mi-

Note:
(8) Si vedano ex pluris:
Cass. pen., sez. III, 11 marzo 2009, n. 19883;
Cass. pen., sez. III, 11 marzo 2009, n. 19882;
Cass. pen., sez. III, 11 marzo 2009, n. 19333;
Cass. pen., sez. III, 5 febbraio 2009, n. 12844;
Cass. pen., sez. III, 29 gennaio 2009, n. 9856;
Cass. pen., sez. III, 29 gennaio 2009, n. 9851;
Cass. pen., sez. III, 29 gennaio 2009, n. 9849;
Cass. pen., sez. III, 29 gennaio 2009, n. 11802;
Cass. pen., sez. IV, 15 aprile 2008, n. 36873;
Cass. pen., sez. III, 27 marzo 2008, n. 27990;
Cass. pen., sez. III, 11 marzo 2008, n. 14747;
Cass. pen., sez. III, 7 ottobre 2008, n. 41329;
Cass. pen., sez. III, 12 giugno 2008, n. 37280.
(9) Par. a cura di Claudio Sciancalepore.
(10) Si veda:
F. Menti, Ambiente e imposizione tributaria: il tributo speciale sul deposito
dei rifiuti, Padova, 1999, pag. 46, soggetto al pagamento del tributo non
e` chi viola le prescrizioni del decreto n. 915/1982, sulla gestione delle discariche abusive o sullabbandono incontrollato di rifiuti, ma chi viene
considerato responsabile delle predette violazioni a seguito dellattivita`
di controllo e repressione.
Circa lindividuazione delle autorita` si vedano:
M. Aulenta, Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi
(parte prima), in questa Rivista, 2010, 1, pagg. 62-63;
M. Aulenta, Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi
(parte seconda), in questa Rivista, 2010, 2, pag.153.
(11) Par. a cura di Claudio Sciancalepore.
(12) In tal senso si veda anche il cd. d.d.l. Lanzillotta, contenente la delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, che allart. 7, comma 2, elencando i
(segue)

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nori vista lesiguita` del gettito prodotto rispetto al totale

delle entrate proprie delle Regioni. Tanto viene dimostrato dalla tabella 1 relativamente alle Regioni a Statuto
Ordinario in cui si comparano gli accertamenti relativi
allecotassa e quelli iscritti nel Titolo I dei relativi bilanci
regionali.
I tributi regionali (13), come sancito dal Giudice delle leggi (14), si suddividono in tributi propri derivati e propri
autonomi. La principale differenza tra i due e` che mentre
nel primo caso il tributo e` istituito e disciplinato dal legislatore statale che ne destina (in tutto o in parte) il gettito
a favore delle Regioni, lasciando loro spiragli di autonomia impositiva, i secondi, invece, sono adottati e regolamentati direttamente con legge regionale.
Lecotassa sarebbe, dunque, un tributo proprio derivato
considerato che e` stata istituita con una legge statale. Da
tanto deriva che, mentre gli elementi fondamentali del
tributo sono stati stabiliti dalla normativa nazionale (15),
alle Regioni residuano solo spazi limitati di autonomia
come, ad esempio, la possibilita` di determinare laliquota
da scegliere in un range ben definito dallart. 3 della legge
n. 549/1995.
A riprova di una funzione meramente esecutiva e solo
limitatamente normativa delle Regioni, lart. 3, commi 30
e 34 della legge n. 549/1995 rimanda a leggi regionali solo
le funzioni relative allaccertamento, riscossione, rimborsi,
contenzioso amministrativo, modalita` di versamento del
tributo e presentazione della dichiarazione. Competenza
residuale, infine, e` assegnata alle stesse Regioni per quanto non disciplinato dalla norma statale (16).
Linquadramento dellecotassa tra i tributi propri derivati
e` confermato anche da numerose pronunce della Corte
Costituzionale (17), chiamata a dirimere i contrasti tra
norma statale e norma regionale.
Alcuni Autori (18), pero`, ritengono che in sede di attuazione della legge delega 5 maggio 2009, n. 42 in materia
di federalismo fiscale, lecotassa potra` assumere natura
di tributo proprio autonomo.
Questa dottrina ha, infatti, sottolineato la natura ratione
temporis, sebbene vincolante, delle suddette sentenze (19): esse hanno espresso importanti principi di carattere transitorio, sino a quando, cioe`, il legislatore avesse
adottato una legge di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ex artt. 117, comma 3 Cost.
e 119, comma 2 Cost (20). Tale legge ha, infatti, lobiettivo di realizzare larmonizzazione dei sistemi tributari ter-

(14) Si veda:
Corte Cost., sentenza 26 gennaio 2004, n. 37.

Note:

(20) Si veda:
Corte Cost., sentenza 26 gennaio 2004, n. 37 per cui vista la mancata adozione di una legge di coordinamento, da cio` consegue che [...] poiche non
e` ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di potesta` regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale, si deve tuttora ritenere preclusa
alle Regioni (se non nei limiti ad esse gia` espressamente riconosciuti dalla
legge statale) la potesta` di legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati
da leggi statali.

(continua nota 12)

tributi regionali, menziona alla lettera h) il tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti solidi.
(13) Per una accorta analisi dei tributi regionali si veda:
A. Uricchio, Tributi regionali propri e impropri alla luce della riforma del
Titolo V della Costituzione e della giurisprudenza della Corte Costituzionale, in La Finanza Locale, 2006, 6, pagg. 21-25.

(15) A riguardo si veda:

Confindustria Puglia, Osservazioni e contributi al disegno di legge recante
lapplicazione dellecotassa nella Regione Puglia, in www.confinudstriapuglia.it, 2007, pagg. 1-5.
(16) Si veda:
M. Trimeloni, I tributi locali e regionali: le prospettive di riforma e le problematiche attuali, in La Finanza Locale, 1996, pag. 1291:
alla normativa regionale e` riservato un duplice ruolo: - da un lato, di porre norme di mera attuazione delle disposizioni dettagliate contenute nella
legge statale relativamente alla struttura e ai caratteri dellimposta della
quota di essa [...]; dallaltro, dintrodurre autonomamente norme integrative e complementari alle norme della legge statale da emanare su materie
specificate in essa [...] oppure su ambiti residuali per i quali manca una
specifica previsione di elementi o di situazioni contenuta nelle disposizioni
dellart. 3 [...] relative alla disciplina del tributo; le quali, in ogni caso, hanno il ruolo di principi - limite fondamentali.
(17) Si veda:
Corte Cost., ordinanza 8 febbraio 2008, n. 24, in Giur. cost., 2008, 1, pagg.
255 e seguenti con nota di S. Mangiameli;
Corte Cost., sentenza 25 ottobre 2005, n. 397, in Foro italiano, 2006, 9,
pagg. 2289 e seguenti;
Corte Cost., sentenza 27 luglio 2005, n. 335, in Riv. giur. ambiente, 2006,
1, pagg. 77 e seguenti con nota di G. Boldon Zanetti in cui si argomenta
come il tributo per il deposito in discarica dei rifiuti va considerato statale
e non gia` proprio della Regione, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost.,
senza che in contrario rilevino ne lattribuzione del gettito alle Regioni ed
alle Province, ne le determinazioni espressamente attribuite alla legge regionale della citata norma statale..
(18) Si veda.
M. Aulenta, Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi
(parte seconda), in questa Rivista, 2010, 2, pagg. 154-157.
(19) Si vedano:
G. Vezzoso, Il federalismo fiscale: dalle innovazioni costituzionali del 2001 al
disegno Calderoli, in Diritto e pratica tributaria, 2008, 5, pagg. 855 e seguenti
Va peraltro riconosciuto che gli interventi della Corte Costituzionale offre
un notevole contributo per una razionale applicazione delle nuove norme
costituzionali..
Contra
G. Selicato, La nuova autonomia degli Enti territoriali, in Diritto e pratica
tributaria, 2005, 6, pagg.1177 e seguenti: Pur traducendosi in una indicazione programmatica per le istituzioni dotate del potere legislativo, lindirizzo espresso dalla Corte, oltre che eccedere il compito e i poteri che la
Costituzione le riconosce, rischia di generare ulteriori ritardi nellattuazione del disegno costituzionale;
E. Jorio, Lincisione della Consulta in tema di applicazione del federalismo
fiscale, in Federalismi.it - Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e
comparato, 23 gennaio 2008, pagg. 5-6: La Corte ha assunto, ultimamente, in materia di finanziamento pubblico, [...] una funzione atipica, piu`
complessa rispetto a quella tradizionalmente esercitata. [...] e` divenuta un
organo propositivo/pedagogico, quasi a voler assumere una sorta di mandato consulenziale nellindividuazione dei percorsi legislativi piu` idonei a
conseguire gli obiettivi di prevalente interesse pubblico, nel rispetto assoluto del dettato costituzionale. Lesercizio, quindi, di un compito tipicamente
tutoriale, nelladempiere al suo ufficio di legislatore indiretto [...] in reiterata assenza del provvedimento parlamentare, attuativo dellart. 119 Cost..

AMBIENTE & SVILUPPO

890

11/2010

24.970

82.258

22.120

8.089

2.795

Emilia
Romagna

Nord

Toscana

Marche

Umbria

11/2010

1.000

1.141

16.725

2.793

3.902

32.618

184.545

Molise

Campania
(21)

Puglia

Basilicata

Calabria

Sud

Italia

87.371.647

17.809.023

2.027.352

741.939

4.997.583

7.616.370

428.277

1.997.502

22.768.169

11.223.412

1.468.985

2.977.695

7.098.077

46.794.455

8.705.239

3.283.448

8.611.194

17.392.345

8.802.229

Titolo I

0,21%

0,18%

0,19%

0,38%

0,33%

0,01%

0,23%

0,35%

0,31%

0,33%

0,19%

0,27%

0,31%

0,18%

0,29%

0,26%

0,13%

0,05%

0,34%

186.461

44.125

3.536

3.551

25.238

36

921

10.843

69.326

36.220

2.754

9.883

20.469

73.010

24.923

6.910

11.799

9.865

19.513

Ecotassa

78.768.905

15.867.114

1.977.093

711.720

4.704.442

6.393.001

365.823

1.715.035

19.711.599

9.169.444

1.361.175

2.692.039

6.488.941

43.190.192

7.587.693

3.052.423

8.082.768

16.010.746

8.456.562

Titolo I

2006 (1)

0,24%

0,28%

0,18%

0,50%

0,54%

0,00%

0,25%

0,63%

0,35%

0,40%

0,20%

0,37%

0,32%

0,17%

0,33%

0,23%

0,15%

0,06%

0,23%

193.364

40.694

4.500

2.997

19.758

144

1.361

11.934

73.654

35.790

2.862

11.107

23.895

79.016

22.969

7.218

16.862

11.325

20.642

Ecotassa

73.728.951

14.453.753

1.908.509

655.474

4.731.990

5.319.596

330.281

1.507.903

18.695.325

8.443.976

1.298.573

2.649.782

6.302.994

40.579.873

7.313.415

2.201.605

7.799.676

15.731.509

7.533.668

Titolo I

2005 (1)

0,26%

0,28%

0,24%

0,46%

0,42%

0,00%

0,41%

0,79%

0,39%

0,42%

0,22%

0,42%

0,38%

0,19%

0,31%

0,33%

0,22%

0,07%

0,27%

192.870

39.324

4.566

2.830

21.250

685

751

9.242

70.671

35.753

3.533

10.220

21.165

82.875

21.451

8.390

16.090

14.254

22.690

Ecotassa

69.338.262

13.711.291

1.809.268

618.143

4.070.415

5.378.209

331.668

1.503.588

17.854.107

8.412.149

1.219.440

2.440.519

5.781.999

37.772.864

6.678.126

2.447.240

7.139.356

14.555.976

6.952.166

Titolo I

2004 (1)

(21) Il dato anomalo della Campania e` dovuto ad un ridottissimo numero di discariche presenti sul territorio. Si veda:
ISPRA, Annuario ISPRA 2009, sezione 10.Rifiuti, pagg. 38-41;
ISPRA, Annuario ISPRA 2008, sezione 10.Rifiuti, pagg. 882-885;
ISPRA, Annuario ISPRA 2007, sezione 10.Rifiuti, pagg. 1079-1082;
ISPRA, Annuario ISPRA 2005-2006, sezione 10.Rifiuti, pagg. 876-879.

Nota:

(1) dati in migliaia di euro.

Fonte: rielaborazione da dati Corte dei Conti - Sezione delle Autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni, esercizi 2007 - 2008.

7.057

Abruzzo

69.669

8.468

Liguria

Centro

10.849

Veneto

36.665

7.849

Lombardia

Lazio

30.122

Ecotassa

Piemonte

Regioni

2007 (1)

0,28%

0,29%

0,25%

0,46%

0,52%

0,01%

0,23%

0,61%

0,40%

0,43%

0,29%

0,42%

0,37%

0,22%

0,32%

0,34%

0,23%

0,10%

0,33%

Tabella 1 - Regioni a Statuto Ordinario: comparazione degli accertamenti relativi allecotassa a quelli iscritti nel Titolo I dei relativi bilanci
regionali

Gestione ambientale
Fiscalita` ambientale

AMBIENTE & SVILUPPO

891

Gestione ambientale
Fiscalita` ambientale

ritoriali, evitando, cos`, una eccessiva frammentazione ed

eterogeneita` del prelievo fiscale su base locale (22).
In passato, a causa dellinerzia del legislatore statale nelladozione di una legge di coordinamento, si e` venuta a
creare una fase di stallo che, di fatto, ha paralizzato lautonomia impositiva delle Regioni.
Parrebbe, tuttavia, che tale situazione si sia sbloccata
grazie alla legge delega n. 42/2009, permettendo, cos`,
alle Regioni di appropriarsi dellecotassa.
Tanto perche lart. 1 configura la stessa come legge volta
a stabilire in via esclusiva i princ`pi fondamentali del
coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario (23).
La legge n. 42/2009, tuttavia, in qualita` di legge di coordinamento, sembrerebbe essere troppo generica e vaga (24), provocando, come nellesperienza della legge
n. 133/1999 e del successivo D.Lgs. 56/2000 (25), una
situazione di incertezza e confusione. Inoltre essa, stabilendo in via esclusiva i principi fondamentali, impedisce
alle Regioni di desumerli direttamente dallordinamento
giuridico come, invece, suggerito dalla dottrina (26) e dal-

Note:
(22) Si veda.
C. Siciliotti, Rischi e opportunita` del federalismo fiscale, in Il Fisco, 2009,
10, pag. 1484 che evidenzia il rischio di una babele fiscale.
(23) Contra
G. Rivosecchi, Il federalismo fiscale tra giurisprudenza costituzionale e
legge n. 42/2009, ovvero: del mancato coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, in Rivista di diritto tributario, 2010, 1, pag.
54; non e` sufficiente lautoqualificazione di cui allart. 1 a fare della legge
n. 42/2009 il provvedimento generale di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario, la cui assenza e` stata tanto lamentata
dalla Corte costituzionale.
(24) Si vedano:
Il Sole 24 Ore del 19 luglio 2009 in cui nellarticolo intitolato Subito la
standardizzazione o tempi troppo lunghi si legge:
il testo della delega, nello sforzo di sopravvivere al fuoco incrociato delle
varie anime della maggioranza e dellopposizione, e dei diversi livelli istituzionali coinvolti, e` uscito alla fine troppo sfocato e generico, con troppi
omissis sulle decisioni critiche, che dovranno essere compiute con i successivi decreti;
N. Lupo, Il procedimento di attuazione della delega sul federalismo fiscale
e le nuove sedi della collaborazione tra i livelli territoriali: commissione
bicamerale, commissione tecnica paritetica e conferenza permanente,
in Federalismi.it - Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, 2 dicembre 2009, pagg. 5-8;
M. F. Ambrosanio, M. Bordignon, Un anno di Governo: federalismo,
www.lavoce.info, 12 maggio 2009:
la legge delega e` piena di buoni principi, molto vaga e contraddittoria in
alcune parti;
E. Vigato, Il federalismo fiscale ed i lavori preparatori. La corsa ad ostacoli
di un progetto condiviso, in Federalismi.it - Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, 1 luglio 2009, pag. 12: un eventuale
giudizio di conformita` alla Carta costituzionale potra` essere effettuato solo dopo la predisposizione dei decreti attuativi. Prima di allora, ogni tentativo di qualificazione sarebbe parziale ed, in quanto tale, errato. [...] In
ogni caso appare utile dimostrare che lasserita genericita` della delega e`
confutabile a priori, con levidenza che emerge dallo stesso dato normativo: lart. 2, comma 2 prevede infatti qualcosa come 31 principi e criteri
direttivi;

C. Buccico, Alcuni spunti di riflessione sullattuazione del federalismo fiscale, in Rassegna tributaria, 2009, 5, pag. 1318: sembra, pero`, che la vera intenzione del legislatore, al momento, e` quella di lasciare inalterato il
sistema tributario statale con la conseguenza che la potesta` primaria di
imposizione regionale prevista dallart. 117, comma 4, resti limitata allistituzione residuale di tributi propri di tipo corrispettivo e di scopo e quindi
di tributi poco rilevanti ai fini dello svolgimento di politiche regionali e
locali realmente autonome. Tale norma, cos`, piu` che attuare il coordinamento tra il sistema tributario statale e quello regionale ex art. 117 (il federalismo fiscale), sembra attuare lautonomia tributaria ex art. 119;
G. Marongiu, Difficolta` attuative per la realizzazione del federalismo fiscale, in Corriere Tributario, 2009, 23, pag. 1823 secondo cui:
il federalismo [...] oggi e` poco piu` del frontespizio e dellindice di un libro le cui pagine sono ancora bianche..
Contra
L. Antonini, Il primo decreto legislativo di attuazione della legge n. 42/
2009: il federalismo demaniale, in Federalismi.it - Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, 30 dicembre 2009, pag. 1 che, commentando lo schema di decreto legislativo in materia di federalismo demaniale attuativo dellart. 19 della legge delega n. 42/2009, afferma che
si tratta di un passo molto importante, che dimostra come la legge n. 42
del 2009 non sia come qualcuno - con molta superficialita` - lha definita:
una scatola vuota o un libro dei sogni irrealizzabile. Lapprovazione di questo primo decreto evidentemente smentisce queste voci. Egli, inoltre, con
riferimento allart. 19 della legge sul federalismo fiscale, si esprime a favore della sua genericita` affermando, alle pagg. 3-4 che: se si fosse individuata una ripartizione basata su uno schema rigido, ad esempio affermando lattribuzione del demanio idrico alle Province, di quello marittimo
alle Regioni, dei fabbricati ai Comuni, si sarebbe andati inevitabilmente incontro, nella grande massa dei beni e nella varieta` dimensionale degli Enti
riceventi, a delle assegnazioni irrazionali. [...] E` apparso quindi piu` opportuno stabilire criteri elastici diretti a proporre unassegnazione ragionevole, disposta caso per caso, in considerazione degli elementi che risultano
funzionali alla valorizzazione.
(25) Si veda:
M. Barbero, Processo al D.Lgs. n. 56/2000, in Federalismi.it - Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, 7 ottobre 2004.
(26) Si vedano.
L. Del Federico, I tributi sardi sul turismo dichiarati incostituzionali, in La
Finanza Locale, 2008, 9, pagg. 21 e seguenti;
L. Antonini, Una importante sentenza sul federalismo fiscale innovativa
oltre il caso di specie, in Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze e scienza delle finanze, 2008, 3, pag. 100, secondo cui la nuova interpretazione dellart. 119 Cost., precisata dalla Corte, non sembrerebbe precludere la possibilita`, ad esempio, di istituire a livello regionale una green
tax, unimposta ambientale, oppure unimposta di scopo (quindi di esercitare un potere impositivo su presupposti diversi da quelli dei tributi statali)
anche prima dellemanazione della legge statale di coordinamento della
finanza pubblica, purche nel rispetto dei principi di coordinamento incorporati nel sistema tributario statale;
A. Uricchio, Federalismo fiscale: la cornice costituzionale e il modello delineato dalla riforma Calderoli, in Diritto e pratica tributaria, 2009, 2,
pagg. 277-281;
L. Antonini, Le coordinate del nuovo federalismo fiscale, in Diritto e pratica tributaria, 2009, 2, pag. 240;
L. Antonini, Dal federalismo legislativo al federalismo fiscale, in Rivista di
diritto finanziario e scienza delle finanze, 2004, 3, pagg. 400 e seguenti;
P. Giarda, Le regole del federalismo fiscale nellarticolo 119: un economista di fronte alla nuova Costituzione, in Le Regioni, 2001, 6, pagg. 239297.
Contra
Gallo, Una sintesi del percorso istituzionale per lattuazione del federalismo fiscale in materia di tributi propri, disponibile su Astrid-online.it;
ACoFF, Relazione sullattivita` svolta dallAlta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del Federalismo Fiscale, 2005, disponibile
su www.issirfa-cnr.it, pagg. 45-46, lopportunita` della espressa individuazione con legge dello Stato, di tali principi consegue inoltre dalla consta(segue)

AMBIENTE & SVILUPPO

892

11/2010

Gestione ambientale
Fiscalita` ambientale

la giurisprudenza (27). Il dibattito dottrinale circa la natura

di legge di coordinamento della legge delega parrebbe
essere superato qualora si consideri che lart. 3, comma
35 della legge n. 549/1995 fa assurgere a principi fondamentali ai sensi dellarticolo 119 della Costituzione le
norme statali che disciplinano il tributo speciale per il
conferimento in discarica dei rifiuti solidi. Da cio` ne consegue che tali disposizioni potrebbero costituire ex se
una legge di raccordo ai sensi dellart. 119 Cost., comma
2 (28), consentendo di conferire, cos`, al tributo in esame, natura propria autonoma.
Ulteriori argomentazioni a favore della futura natura
propria stricto sensu dellecotassa nascono dallosservazione che essa rispetta numerosi dettami previsti
dalla legge delega n. 42/2009 (29). Tanto perche il tributo:
. parrebbe rispettoso del principio di capacita` contributiva (30) giusta art. 2, comma 2, lettera l) della legge
delega;
. ben si conformerebbe anche al principio di territorialita`
ex art. 2, comma 2, lettere e) e hh) della legge delega
in quanto da un lato i proventi del tributo verrebbero
utilizzati in loco (nonostante inevitabili effetti di spillover), dallaltro si tasserebbero solo le discariche ubicate nel territorio regionale;
. conterrebbe una compartecipazione a favore delle
Province di cui allart. 2, comma 2, lettera s) della
legge delega;
. non si sovrapporrebbe ad alcun tributo erariale, rispettando, cos`, il divieto di doppia imposizione sul mede-

Note:
(continua nota 26)
tazione che, in una materia delicata come quella tributaria, e` del tutto
sconsigliabile realizzare un sistema di doppio binario tra legge statale
e legge regionale lasciando alle sole Regioni di individuare esse stesse,
in sede legislativa, i principi fondamentali desumendoli dallordinamento
giuridico statale (salvo poi lasciare a posteriori alla Corte Costituzionale
di verificare si i principi medesimi siano stati correttamente individuati
e rispettati;
E. De Mita, Le basi costituzionali del federalismo fiscale, Milano, 2009,
pag. 32: Quanto ai principi della finanza e del sistema tributario, che
non siano posti da una legge statale, e` solo una astrazione: senza una legge, stabilire quali siano i principi del sistema tributario italiano e` una impresa pressoche impossibile;
G. Vezzoso, Il federalismo fiscale: dalle innovazioni costituzionali del 2001
al disegno Calderoli, in Diritto e pratica tributaria, 2008, 5, pagg. 855 e
seguenti: il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario
- oggetto di legislazione concorrente - si riferirebbe invece agli elementi
informatori delle regole che presiedono i rapporti e i collegamenti fra il
sistema tributario dello stato, quello delle regioni a statuto ordinario e
quello degli enti locali, tutti elementi che richiedono una legge che li fissi
espressamente;
A. Zanardi, Le prospettive del federalismo fiscale ne documento di sintesi
del Comitato tecnico-scientifico dellAlta Commissione sul Federalismo Fiscale, in Federalismi.it - Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e
comparato, 2006, 1, pag. 3: uno spazio troppo ampio lasciato alla creativita` regionale in tema di tributi propri autonomi (e lampiezza di questo

spazio dipendera` dal grado pervasivita` dei principi contenuti nella legge di
coordinamento) potrebbe daltro canto compromettere la funzionalita` del
sistema perequativo che fa necessariamente riferimento alle capacita` fiscali standardizzate (e quindi calcolate su tributi e basi omogenee nellambito di uno stesso livello di governo;
E. Caruso, A. Fontana, F. Petrina, L. Ricci, Sintesi dei principali documenti
prodotti dallAlta Commissione di studio per la definizione dei meccanismi strutturali del Federalismo Fiscale, in Rivista di diritto finanziario
e scienza delle finanze, 2006, 1, pag. 31: a giudizio del Comitato, in
una fase, come questa, di iniziale incerta attuazione del federalismo fiscale, sarebbe davvero pericoloso, per larmonia del sistema tributario
nel suo complesso, lasciare alle singole Regioni di enucleare dallordinamento i principi fondamentali della materia tributaria e di distinguerli
interpretativamente da quelli supremi, costituzionali, istituzionali e generali.
(27) Si veda:
Corte Cost., sentenza 15 aprile 2008, n. 102: solo per quanto riguarda le
suddette limitate ipotesi di tributi propri aventi presupposti diversi da
quelli dei tributi statali [...] in forza del quarto comma dellart. 117 Cost.,
anche in mancanza di unapposita legge statale di coordinamento, a condizione, pero`, che essi, oltre ad essere in armonia con la Costituzione, rispettino ugualmente i princpi dellordinamento tributario, ancorche solo
incorporati, per cos` dire, in un sistema di tributi sostanzialmente governati dallo Stato.. Commenti alla sentenza in:
Rivista di diritto tributario, 2009, 5, pag. 281 e segg. con nota di R. Succio;
Rivista giuridica sarda, 2008, 3, pag. 779 e segg. con nota di C. Dore;
Giurisprudenza costituzionale, 2008, 2, pag. 1194 e segg. con nota di F.
Sorrentino;
Giurisprudenza costituzionale, 2008, 3, pag. 2641 e segg. con nota di L.
Antonini.
(28) Sui vedano:
P. Giarda, Le regole del federalismo fiscale nellarticolo 119: un economista di fronte alla nuova Costituzione, in Le Regioni, 2001, 6, pag.
247: E` noto che, nella storia dei rapporti finanziari tra Stato, Regioni
ed enti locali non ce` mai stata nessuna legge dello Stato espressamente diretta a fissare le forme del coordinamento e i limiti dellautonomia
finanziaria delle Regioni. Il coordinamento si e` realizzato, volta per volta, nelle leggi sulla finanza regionale o locale e nelle annuali leggi finanziarie;
L. Del Federico, Lautonomia tributaria delle Regioni ed i principi di coordinamento della finanza pubblica: con il progetto Giarda bis verso lattuazione dellart. 119, in Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze, 2007, 3, pagg.395-415;
P. Gambale, N. Di Vivo, Notarelle in tema di federalismo fiscale, ovvero
sul convitato di pietra delle riforme costituzionali in Italia, in www.amministrazioneincammino.luiss.it, 2004, pag. 6, che sostengono come sia la
Corte Costituzionale sia il Consiglio di Stato (parere n. 9345 del 30 agosto
2004) abbiano fatto riemergere quasi come una sorta di riflesso pavloviano, il richiamo alla necessaria macrocornice legislativa statale, parzialmente sconfessando limposizione secondo la quale la funzione di coordinamento del sistema tributario potesse essere svolta, nella prassi, dalla
legge finanziaria (come e` avvenuto con legge n. 289 del 2002- legge finanziaria per il 2003.
A riguardo va osservato che anche la legge n. 549/1995 e` una legge che contiene misure finanziarie (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica)
ed, al pari delle leggi finanziarie, potrebbe avere la funzione di coordinamento
limitatamente al tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti solidi.
(29) Per una dettagliata analisi della legge delega 42/2009 si veda:
A. Ferrara, G.M. Salerno (a cura di), Il federalismo fiscale. Commento alla
legge n. 42 del 2009, Napoli, 2010.
(30) Si veda:
M. Aulenta, Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi
(parte prima), in questa Rivista, 2010, 1, pag.57.
Per un approfondimento sulla capacita` contributiva:
F. Gallo, Le ragioni del fisco, Bologna, 2007, pagg. 81-102.

AMBIENTE & SVILUPPO

11/2010

893

Gestione ambientale
Fiscalita` ambientale

simo presupposto (31) giusta art. 2, comma 2, lettere

o) e q), numero 1) della legge delega;
. parrebbe rispettare il principio di correlazione (32) secondo cui vi dovra` essere una tendenziale corrispondenza tra cosa tassata e cosa amministrata, giusta art.
2, comma 2, lettera p) della legge delega. Tale principio, infatti, trova la sua massima espressione nei tributi di scopo (33) come il tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti solidi.
Dubbi potrebbero sorgere con riferimento al principio di
continenza (34) enunciato dallart. 2, comma 2, lettera p)
della legge delega sul federalismo fiscale in quanto, giusta art. 117 Cost., mentre la tutela dellambiente e` di
competenza esclusivamente statale (comma 2, lettera
s)), solo la valorizzazione dello stesso e` di competenza
concorrente (comma 3).
La stessa dottrina (35) favorevole allinquadramento dellecotassa tra i tributi propri autonomi, tuttavia, pensa che
questa incertezza e` superabile vista la prassi operativa consolidata nel tempo nonche la possibilita` di adottare, in materia di tutela giuridica dellambiente, misure piu` restrittive
a livello periferico rispetto a quanto previsto a livello centrale in base al principio di sussidiarieta`. Tale orientamento
parrebbe avallato anche dal Giudice delle leggi il quale ritiene che la tutela dellambiente non e` una materia attribuibile esclusivamente allo Stato, per cui sara` illegittimo escludere la potesta` legislativa delle Regioni in materia (36).

Note:
(31) Si vedano:
G. Tremonti, G. Vitaletti, Il federalismo fiscale: autonomia municipale e
solidarieta` sociale, Bari, 1994, pag. 68: occorre riqualificare la finanza locale nella individuazione di basi imponibili nuove, diverse da quelle tradizionali, specificatamente legate al territorio, basate su criteri diversi (ad
esempio, il beneficio). Il modello che si prospetta e`, conseguentemente
ed essenzialmente, un modello di autonomia locale fondato su basi imponibili diverse da quelle erariali;
L. Del Federico, La tassazione locale degli immobili: aspetti di criticita`,
esperienza di diritto comparato e proposte di riforma, in La Finanza Locale, 2004, 3, pag. 15: Nellottica dellattuazione della riforma del Titolo V
si puo` oggi ipotizzare una ulteriore valorizzazione dei tributi paracommutativi, per loro natura caratterizzati da una correlazione tra prestazione
pubblica e prelievo e dotati di una ben precisa giustificazione, rispondendo al principio del costo o al principio dellequivalenza; inoltre in relazione
ai beni pubblici, ai servizi pubblici ed alle funzioni amministrative delle regioni e degli enti locali, sussistono ampi spazi per lidentificazione di materia imponibile e di occasioni di tassazione, senza sovrapporsi con il sistema tributario dello Stato..
Contra
M. Di Siena, Note minime (problematiche) sulle entrate tributarie degli enti
sub-statali nella recente legge delega sul federalismo fiscale, in Rivista di
diritto tributario, 2009, 11, pag. 960-961 con riferimento ai tributi propri
autonomi afferma che Le reali possibilita` di concretizzare siffatte forme
dimposizione [...], infatti, risultano gravemente [...] limitate dalla previsione
normativa in forza della quale tali tributi dovrebbero individuare quale proprio presupposto una situazione non gia` assoggettata ad imposizione erariale. Ora, se si considera che tutti i tradizionali presupposti impositivi sono gia`
alla base di principali tributi erariali, non e` difficile prevedere che la categoria dei tributi propri ben difficilmente potra` annoverare esempi significativi;

A. DAuro, Il federalismo fiscale in Italia dopo lapprovazione della legge

delega di attuazione dellarticolo 119 della Costituzione, in La Finanza Locale, 2009, 7-8, pag. 20 e segg., anche la fiscalita` delle regioni, astretta
fra quella statale e quella degli enti locali appare piuttosto asfittica, dal
momento che mancano o sono difficilmente ipotizzabili nuove basi imponibili in grado di assicurare nuovo gettito che non sia gia` di competenza
statale ovvero introiti stabili e consistenti per finanziare le funzioni di cui
le regioni sono destinatarie;
E. Buglione, La nuova autonomia finanziaria delle Regioni, in Federalismi.it - Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, 19
maggio 2010, pag. 4.
(32) Si vedano:
G. Vitaletti, Per un federalismo fiscale nel segno dei principi di correlazione, trasparenza, efficienza, in www.governo.it, 2004;
A. Uricchio, Le frontiere dellimposizione tra evoluzione tecnologica e nuovi assetti istituzionali, Bari, 2010, pagg.140-143.
(33) Si vedano:
L. Del Federico, Lautonomia tributaria delle Regioni ed i principi di coordinamento della finanza pubblica: con il progetto Giarda bis verso lattuazione dellart. 119, in Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze e scienza delle finanze, 2007, 3, pagg. 414-415;
L. Del Federico, Autorita` e consenso nellimposizione tributaria: riflessioni
sui tributi paracommutativi e sulle tasse facoltative, disponibile su Astridonline.it, 2008;
R. Alfano, Lapplicazione di tributi ambientali nel nuovo contesto della finanza regionale, in TributImpresa, 2005, 3, pagg.17-38.
(34) Tale principio di origine dottrinale e` stato compiutamente definito in:
F. Gallo, Prime osservazioni sul nuovo art. 119 Cost., in Rassegna tributaria,
2002, 2, pagg. 585-606, come principio secondo il quale e` posto a carico
delle regioni, che vogliono esercitare la potesta` legislativa dimposizione,
lobbligo di previamente valutare la continenza dellinteresse espresso dallelemento materiale del presupposto (che vanno a scegliere) negli interessi
compresi nellelencazione costituzionale delle competenze regionali;
V. Ficari, Sviluppo del turismo, ambiente e tassazione locale, in Rassegna
tributaria, 2008, 4, pag. 966, con particolare riguardo alle regioni a Statuto speciale, laddove il singolo Statuto [...] attribuisca alla regione una
potesta` legislativa esclusiva in materia ambientale, listituzione di prelievi
tributari, che incentivino o disincentivino talune attivita` sarebbe coerente
alle regole della continenza;
V. Ficari, Conclusioni: il cammino dei tributi propri verso i decreti legislativi delegati, in Rivista di diritto tributario, 2010, 1, pagg. 89-93.
Contra
A. Giovanardi, Riflessioni critiche sulla ripartizione delle competenze legislative in materia tributaria tra Stato e Regioni alla luce della sentenza
della Corte Costituzionale sui tributi propri della Regione Sardegna, in
Rassegna tributaria, 2008, 5, pag.1435 e seguenti;
A. Giovanardi, Il riparto delle competenze tributarie tra giurisprudenza costituzionale e legge delega in materia di federalismo fiscale, in Rivista di
diritto tributario, 2010, 1, pagg.39-46;
A. Uricchio, Le frontiere dellimposizione tra evoluzione tecnologica e nuovi assetti istituzionali, Bari, 2010, pagg.130-147.
(35) Si veda.
M. Aulenta, Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi
(parte seconda), in questa Rivista, 2010, 2, pagg.154-157.
(36) Si vedano le sentenze della Consulta:
n. 407/2002,
n. 536/2002,
n. 226/2003,
n. 307/2003,
n. 308/2003
n. 331/2003.
Si veda.
P. Maddalena, Linterpretazione dellart. 117 e dellart. 118 della Costituzione secondo la recente giurisprudenza costituzionale in tema di tutela e
di fruizione dellambiente, in Federalismi.it - Rivista di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, 10 marzo 2010, pagg.1-16.

AMBIENTE & SVILUPPO

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11/2010

Gestione ambientale
Fiscalita` ambientale

Perplessita` sorgono anche con riferimento al principio di

progressivita` enunciato dallart. 2, comma 2, lettera l)
della legge n. 42/2009 in quanto lecotassa, come sostenuto dalla dottrina (37), e` un tributo regressivo.
Ulteriori incertezze parrebbero provenire dallart. 2, comma 2, lettera cc) della legge delega per quanto concerne
la stabilita` e la distribuzione tendenzialmente omogenea
della base imponibile sul territorio nazionale. La ratio di
tale norma e` di garantire alle singole Regioni, ivi incluse
quelle che dispongono di una bassa capacita` fiscale, risorse quantitativamente analoghe e costanti nel tempo
per il finanziamento delle spese non riconducibili al vincolo dellart. 117, secondo comma, lettera m) della Cost.
(cd. spese non LEP) giusta art. 8, comma 1, lettera d)
della legge delega n. 42/2009, ovvero per la copertura dei
costi eccedenti i LEP (38).
La base imponibile dellecotassa, ex art. 3, comma 28
della legge n. 549/1995 e` costituita dalla quantita` di rifiuti
conferiti in discarica. Il comma 40 della stessa legge prevede che costituiscono altres` base imponibile i rifiuti
smaltiti tal quali in impianti di incenerimento senza recupero di energia, gli scarti ed i sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio, nonche i
fanghi anche palabili, associando a queste fattispecie un
abbattimento del tributo al venti per cento. In termini
quantitativi, tuttavia, lelencazione offerta dal comma 40
e` scarsamente significativa se paragonata al complesso
dei rifiuti conferiti in discarica.
La tabella 2 evidenzia che la distribuzione della quantita`
procapite di rifiuti totali smaltiti in discarica, nel tempo,
penalizza il Sud dellItalia, la cui media e` costantemente
inferiore a quella nazionale.
La tendenziale disomogeneita` nella distribuzione della
base imponibile tra le Regioni italiane puo` essere calcolata attraverso lindice di concentrazione di Gini.
Dalla tabella 3 emerge un lento ma inesorabile trend
ascendente dellindice di concentrazione: un progressivo
allontanamento da una situazione di equidistribuzione e`
un sintomo prodromico della difficolta` di alcune Regioni
rispetto ad altre, a reperire proventi fiscali derivanti dallecotassa ed a finanziare adeguatamente il fondo di cui
allart. 3, comma 27 della legge n. 549/1995.
Tali difficolta` si ripercuotono principalmente nel Sud Italia. Disaggregando (tab. 4) i dati della precedente tabella,
infatti, emerge che tra le Regioni del Mezzogiorno si registra una maggiore concentrazione della base imponibile in confronto a quanto si verifica nel Nord e Centro
Italia. Questo implica una forte penalizzazione in termini
di gettito per alcune Regioni meridionali rispetto ad altre
appartenenti o meno alla stessa macroarea.
Ulteriori dubbi sulla stabilita` della base imponibile del
tributo derivano, infine, dalla diffusione della raccolta differenziata: a fronte di un incremento di rifiuti urbani raccolti in modo differenziato, sia in termini assoluti sia re-

lativi, rispetto, cioe`, alla quantita` totale della raccolta (39),

la base imponibile del tributo speciale per il conferimento
in discarica dei rifiuti solidi subira` una diminuzione negli
anni.
Analoghe incertezze sul rispetto dellart. 2, comma 2,
lettera cc) della legge delega n. 42/2009, emergono anche qualora si pensi che la quantita` di rifiuti prodotti e`
correlata anche ai consumi e allandamento del ciclo economico (40).
Nel complesso, la presumibile instabilita` della base imponibile finirebbe per causare una disomogeneita` del
gettito dellecotassa nel tempo e nello spazio (tra le varie
Regioni).
In conclusione, in sede di attuazione del federalismo fiscale non potrebbe escludersi che lecotassa venga regionalizzata come gia` accaduto per lIrap giusta art. 1,
comma 43 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge
finanziaria 2008) (41), creando quello che e` stato definito (42) un tertium genus di tributi regionali che si affiancherebbe ai tributi propri derivati ed a quelli propri autonomi. Questo terzo tipo avrebbe solo una connotazione
sostanziale in quanto, da un punto di vista formale, la
legge delega n. 42/2009 allart. 7, comma 1, lettera b)
prevede chiaramente al numero 1) solo i tributi propri
derivati ed al numero 3), solo i tributi propri in senso
stretto.

Note:
(37) Si veda:
E. Buglione, L.R. Sciumbata, Aspetti normativi e finanziari dei tributi propri
delle regioni: il tributo speciale per il deposito in discarica di rifiuti solidi,
Milano, 2001, pag.56.
(38) Si veda.
C. Tucciarelli, La legge n. 42/2009: oltre lattuazione del federalismo fiscale, in Rivista di diritto tributario, 2010, 1, pagg.76-78.
(39) Dati tratti da ISPRA, Annuario ISPRA 2009, sezione 10.Rifiuti, pagg. 23-25.
(40) Dati tratti da ISPRA, Annuario ISPRA 2009, sezione 10.Rifiuti, pag. 6, Mettendo in relazione landamento della produzione nazionale dei rifiuti urbani con
i due indicatori socio-economici (PIL e dei consumi delle famiglie) si rileva, infatti, che un modello lineare consente di approssimare, in modo abbastanza
soddisfacente, i dati osservati, con valori di R2 pari a 0,9265, nel caso dei consumi delle famiglie, e 0,9742 per quanto riguarda il prodotto interno lordo.
(41) Si ricorda come ai sensi dellart. 43, comma 7 del D.L. n. 207/2008 convertito in legge n. 14/2009, il termine per la regionalizzazione dellIrap e` stato
spostato al 1 gennaio 2010.
Si vedano:
A. Giordano, M. G. Imbesi, Federalismo fiscale e finanziaria 2008, in Rassegna tributaria, 2008, 3, pagg.728-729;
R. Schiavolin, Irap, federalismo fiscale, principio di correlazione, in Federalismo fiscale, 2008, 1, pag.41.
(42) Si veda.
G. Selicato, LIrap nella finanziaria per il 2008: nasce il tertium genus tra
tributi propri e impropri delle regioni, in La Finanza Locale, 2008, 9, pag. 44
puo` cos` ipotizzarsi un tertium genus di tributi regionali, introdotti dalla legge
statale ma successivamente trasferiti alla competenza del legislatore regionale
cui viene demandato il compito (rectius lobbligo) di re-istituirli, nonche la disciplina di dettaglio nel rispetto dei rigorosi limiti stabiliti a livello centrale.

AMBIENTE & SVILUPPO

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Gestione ambientale
Fiscalita` ambientale

Tabella 2 - Quantita` procapite di rifiuti totali smaltiti in discarica (in kg)

Regioni

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

438

503

472

505

566

581

586

565

956

688

1.944

2.059

1.917

2.200

1.104

1.652

1.245

1.026

1.269

1.008

Lombardia

436

481

561

572

566

893

776

613

553

736

Trentino Alto Adige

612

724

762

975

907

1.160

1.029

883

1.416

1.096

Veneto

599

745

654

740

832

852

816

839

1.125

1.314

Friuli Venezia Giulia

458

496

616

674

773

917

822

677

1.085

994

Liguria

976

867

875

782

764

1.578

1.578

1.284

966

1.048

Emilia Romagna

583

645

566

598

682

660

757

581

706

826

756

815

803

881

774

1.037

951

809

1.010

964

739

745

1.010

1.114

1.069

751

848

836

1.201

828

Umbria

1.291

1.366

1.179

1.136

1.105

1.103

1.117

1.275

1.174

750

Marche

646

664

680

653

679

634

733

640

1.374

667

Lazio

798

734

707

695

690

690

677

740

719

726

868

877

894

900

886

794

844

873

1117

743

Abruzzo

505

515

489

520

470

465

500

540

204

645

Molise

414

460

330

305

415

585

369

429

690

1.012

Campania

131

139

187

242

288

322

487

471

509

402

Puglia

838

772

770

640

661

652

641

702

709

639

Basilicata

586

510

595

563

576

552

510

569

434

484

Calabria

425

459

414

436

408

409

447

422

137

285

Sicilia

585

553

561

593

538

660

712

588

577

566

2.025

2.079

1.506

1.862

1.693

1.285

1.767

1.231

963

1.094

Sud

689

686

606

645

631

616

679

619

528

641

Italia

751

776

743

790

739

820

821

746

838

790

Piemonte
Valle DAosta

Nord
Toscana

Centro

Sardegna

Fonte: rielaborazione da dati ISPRA e ISTAT.

Tabella 3 - Distribuzione dellindice di concentrazione di Gini

2006
Indice del Gini

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

0,28988 0,27607 0,25613 0,27413 0,21132 0,22415 0,21881 0,18293 0,21536 0,17310

Fonte: rielaborazione da dati ISPRA e ISTAT.

Tabella 4 - Distribuzione dellindice di concentrazione di Gini disaggregato

2006

2005

2004

2003

2002

2000

1999

1998

1997

Nord

0,21657 0,23356 0,21306 0,22870 0,10642 0,17456 0,14809 0,14145 0,14155 0,0989

Centro

0,11484 0,10333 0,10060 0,10396 0,09355 0,09239 0,08505 0,08505 0,10868 0,0341

Sud

0,32140 0,31250 0,27584 0,29116 0,25644 0,19380 0,23704 0,23704 0,18939 0,2011

Fonte: rielaborazione da dati ISPRA e ISTAT.

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