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Sommario

Parte seconda
Piani e programmi soggetti alla valutazione ambientale strategica: profili di diritto
comunitario
1. Premessa - 2. Definizione di piani e programmi - 3. Tipologie di piani e programmi soggetti al campo
di applicazione della direttiva - 4. Rapporto con altre normative - 5. Osservazioni conclusive.
Maria Grazia Boccia ____________________________________________________________________

III

Il rapporto tra la VIA e gli strumenti di pianificazione e programmazione del territorio


come rapporto tra VIA e VAS
1. Premessa - 2. I recenti provvedimenti legislativi: il decreto legge n. 78/2010 (conv. con legge n. 122/
2010 ) ed il decreto legislativo n. 128/2010 - 3. Conclusioni.
Tommaso Bellei _______________________________________________________________________

XIX

Le nuove norme in materia di VIA nel D.Lgs n. 128/2010. Rapporti tra VIA e AIA
1. Premessa - 2. Le definizioni - 3. Loggetto - 4. Il procedimento - 5. Il monitoraggio - 6. Rapporti tra
VIA e AIA - 7. Conclusioni
Alberta Milone _________________________________________________________________________ XXVIII

Parte prima (pubblicata sul n. 11/2010)


Il terzo decreto correttivo (n. 128/2010) al TUA: sintesi e prospettive, Franco Giampietro
La VAS: applicazione pratica e giurisprudenza tra i ripensamenti del Legislatore, Maddalena
Mazzoleni

LAIA tra il D.Lgs. n. 59/2005 e il terzo decreto correttivo del TUA, Alessio Scarcella
La riforma della disciplina delle emissioni in atmosfera nel Terzo Correttivo
del D.Lgs. 152/2006, Alberto Muratori

MILANOFIORI ASSAGO, Strada 1, Palazzo F6, Tel. 02.82476.023

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

Piani e programmi soggetti


alla valutazione ambientale
strategica: profili di diritto
comunitario
3

Maria Grazia Boccia

1. Premessa
La Direttiva n. 2001/42/Ce, stabilendo che vengano valutati gli effetti ambientali di un ampio ventaglio di piani
e programmi durante la fase della loro elaborazione,
favorisce un approccio di carattere preventivo e precauzionale. Viene, in tal modo, colmata la principale lacuna
della direttiva sulla VIA: la valutazione di impatto ambientale a livello di progetto interviene in una fase eccessivamente tardiva del processo decisionale, quando
le principali alternative disponibili sono gia` state vagliate
e gli impatti sullambiente spesso non sono piu` evitabili.
Poiche tra le principali problematiche con cui il legislatore nazionale dovra` confrontarsi in sede di applicazione
della direttiva, vi e` lesatta individuazione del campo di
applicazione della stessa, la nostra analisi si concentrera`
sul concetto di piani e programmi che devono essere
assoggettati a valutazione ambientale strategica.
Cercheremo, in particolare, di chiarire tali nozioni alla
luce degli orientamenti definiti dalla Commissione europea (1) e dalla giurisprudenza comunitaria che si e`
sviluppata in relazione alla VIA (2), ponendo in evidenza
i principali problemi interpretativi e gli eventuali ostacoli
applicativi.
Particolare attenzione sara` dedicata ai rapporti tra la
direttiva sulla VAS ed altre normative di settore che
prevedono lelaborazione di piani e programmi. In tale
contesto, esamineremo i possibili impatti della direttiva
sui piani elaborati per i siti naturali protetti, ai sensi della
direttiva Habitat, nonche i rimedi previsti volti ad evitare duplicazioni tra la valutazione di incidenza e la valutazione ambientale strategica.
Per quanto attiene al rapporto tra VAS e VIA, benche, in
linea generale, non dovrebbero sorgere sovrapposizioni, in conseguenza del diverso momento applicativo
della valutazione nellambito delle due procedure, lesperienza ha, tuttavia, dimostrato che i confini tra i concetti di piano, programma e progetto non sempre

sono chiaramente individuabili. Procederemo, pertanto,


a vagliare quelle ipotesi che potrebbero ingenerare confusione in relazione alla procedura applicabile.
Infine, laddove le disposizioni della direttiva conferiscono un margine di discrezionalita` in merito alla loro applicazione, esamineremo le soluzioni prospettate, di
volta in volta, dal legislatore nazionale.

2. Definizione di piani e programmi


Le disposizioni rilevanti al fine di circoscrivere i piani e i
programmi soggetti al campo di applicazione della direttiva, si rinvengono allart. 2, che definisce le caratte-

Note:
3 Studio ECO-COMM - Consulenza in diritto ambientale.
(1) Commissione europea, D.G. Ambiente: Attuazione della direttiva 2001/
42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sullambiente. Il documento, di natura non vincolante, individua i
principali nodi, di carattere interpretativo ed applicativo, posti dalla direttiva, al fine di coadiuvare le competenti autorita` nazionali nellattuazione
dei diversi requisiti stabiliti dalla normativa comunitaria.
Si rinvia, inoltre, a:
primo rapporto ufficiale redatto dalla DG Ambiente sullapplicazione e
lefficacia della direttiva 2001/42/Ce, dellaprile 2009: Study concerning
the report on the application and effectiveness of the SEA Directive. Tale
studio ha costituito uno dei documenti di riferimento sulla base dei quali
la Commissione ha elaborato la prima relazione sullapplicazione della direttiva, ai sensi dellart. 12, par. 3, della stessa (Cfr. COM (2009) 469 def.
del 14 settembre 2009).
(2) Al momento in cui si scrive, sono state emesse cinque sentenze per inadempimento ai sensi dellart. 226 CE, per la mancata trasposizione, entro i
termini previsti, della Direttiva n. 2001/42/Ce, nei confronti:
del Lussemburgo (sentenza del 26 ottobre 2006, in causa C- 77/06);
del Portogallo (sentenza del 24 maggio 2007, in causa C-376/06);
della Finlandia (sentenza del 26 ottobre 2006, in causa C-159/06)
del Belgio (sentenza del 7 dicembre 2006, in causa C-54/06)
dellItalia (sentenza dell8 novembre 2007, in causa C-40/07).
La Corte si e` pronunciata su una sola domanda di pronuncia pregiudiziale,
ai sensi dellart. 234 Ce (sentenza del 17 giugno 2010, nei procedimenti riuniti C-105/09 e C-110/09).

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ristiche che i piani e i programmi in questione devono


possedere, e allart. 3, ove sono elencate le categorie di
piani e programmi che richiedono una valutazione, sia
automaticamente sia a seguito di una verifica da parte
degli Stati membri.
Ai sensi dellart. 2, lett. a), per rientrare nellambito di
applicazione della direttiva, i piani e i programmi devono soddisfare, cumulativamente, le seguenti condizioni:
 essere stati elaborati e/o adottati da unautorita` a
livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da unautorita` per essere approvati, mediante una
procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e
 previsti da disposizioni legislative, regolamentari o
amministrative.
In linea generale, riteniamo che debba essere seguita la
stessa impostazione adottata in sede giurisprudenziale
in relazione alla nozione di progetti di cui alla direttiva
sulla VIA, attribuendo al concetto di piano e di programma un ampio ambito di applicazione (3).
Si osserva, tuttavia, che poiche la VAS non include i
piani e i programmi non previsti da legge o da provvedimenti amministrativi, non potranno costituire oggetto
di valutazione tutta una serie di atti informali (come, ad
esempio, gli accordi volontari), spesso presenti nelle
diverse esperienze nazionali di pianificazione territoriale.
Relativamente alla nozione di disposizioni amministrative, le linee guida della Commissione europea
suggeriscono di adottare come criterio principale per
determinare se una particolare disposizione possa o
meno rientrare in tale definizione, la misura in cui la
stessa contenga requisiti formali che garantiscono
che vengano presi provvedimenti.
Data la natura non vincolante degli orientamenti dellesecutivo comunitario (e, possiamo aggiungere, un certo
grado di indeterminatezza nellesplicazione del concetto), spettera` ai singoli Stati membri, in sede di applicazione della direttiva, determinare i criteri da utilizzare in
concreto (4).
Dallunica pronuncia in via pregiudiziale sullinterpretazione della direttiva, si ricava che la nozione di piano o
programma, pur includendo misure che necessitano di
ulteriore attuazione, non esclude di per se misure legislative con effetti prescrittivi immediati (5).
Quanto alla nozione di autorita` pubbliche (elaborati o
adottati da unautorita` a livello nazionale, regionale o
locale) e` necessario, anche in questo caso, fare riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia, la
quale, nella sentenza Foster c. British Gas, ha attribuito
a tale nozione un ampio ambito di applicazione. Si tratta
di qualsiasi ente che, indipendente dalla sua forma giuridica e dallestensione dei suoi poteri (nazionale, regionale o locale), sia stato incaricato in forza di un atto della
pubblica autorita` di svolgere, sotto il controllo di questa,

un servizio di interesse pubblico e che disponga a questo scopo di poteri che eccedono quelli previsti dalle
norme vigenti nei rapporti tra privati (6).
Come evidenziato allart. 2, lett. a), della direttiva, i piani e i programmi includono quelli finanziati dalla
Comunita` europea. Tale previsione viene chiarita:
 allart. 11, par. 3, il quale prescrive che la VAS venga
effettuata secondo le disposizioni speciali della pertinente legislazione comunitaria. In base a tale disposizione, collocata nel contesto della norma generale
della direttiva che regola i rapporti tra la VAS e le altre
disposizioni della normativa comunitaria che introducono una valutazione ambientale di determinati piani e
programmi, dovranno essere soddisfatte, cumulativamente, tutte le prescrizioni della normativa applicabile;
 allart. 3, par. 9, che esclude espressamente dal
campo di applicazione della direttiva i piani e i programmi cofinanziati nellambito del periodo di programmazione dei Fondi strutturali, vigente allepoca
(Regolamenti Ce n. 1260/1999 e n. 1257/1999). Per
il periodo di programmazione 2007-2013, la direttiva

Note:
(3) Al punto 31 della sentenza del 24 ottobre 1996 (Kraaijeveld), in causa
C-72/95 (vertente sullinterpretazione di opere di canalizzazione e regolazione di corsi dacqua, che figura nellallegato II, punto 10, lett. e), della
Direttiva n. 85/337/Cee, al fine di valutare se in tale nozione rientrano anche taluni tipi di lavori relativi a una diga lungo vie navigabili), la Corte di
Giustizia si e` espressa nei seguenti termini: dallart. 3 della direttiva si puo`
dedurre che il suo campo di applicazione e` vasto e il suo obiettivo di portata molto ampia. Questa sola osservazione dovrebbe essere di per se sufficiente per interpretare lallegato II, punto 10, lett. e), della direttiva come
comprensivo dei lavori di trattenimento delle acque e di prevenzione delle
inondazioni - e quindi dei lavori relativi alle dighe - anche se tale precisazione non emerge da tutte le versioni.
(4) Benche la maggioranza degli Stati membri non si sia avvalsa della possibilita` di definire o interpretare ulteriormente tale nozione, alcuni Stati
membri, quali la Spagna, la Finlandia e la Grecia, hanno fissato criteri aggiuntivi. In tema, si rinvia al seguente documento:
Study concerning the report on the application and effectiveness of the
SEA Directive, p. 50; cit. al punto 1.
(5) Si trattava, nel caso di specie, del decreto del governo vallone concernente il programma di gestione dellazoto in agricoltura, ai sensi della Direttiva n. 91/676/Cee.
Si vedano, in tal senso le conclusioni presentate dallAvv. Generale J. Kokott
il 4 marzo 2010, nellambito dei procedimenti riuniti C-105/09 e C-110/09.
Domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dellart.
234 CE, dal Conseil dEtat (Belgio);Terre wallonne ASBL (C-105/09), InterEnvironnement Wallonie ASBL (C-110/09) c. Region wallonne. La sentenza
della Corte e` stata emessa il 17 giugno 2010.
(6) Si veda:
sentenza 12 luglio 1990, in causa C-188/89.
Con la pronuncia in esame, la Corte di Giustizia, pur negando ogni efficacia
orizzontale alle direttive comunitarie, ha riconosciuto, per la prima volta, che
le disposizioni contenute in una direttiva possono essere fatte valere nei
confronti di unimpresa pubblica. Per un commento alla sentenza, si veda:
M. G. Boccia, Efficacia delle direttive nei confronti delle imprese pubbliche, Diritto Comunitario e degli Scambi Internazionali, n. 3-4, 1991, pag.
373.

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e`, pertanto, pienamente applicabile nei confronti dei


programmi operativi;
 allart. 12, par. 4, che istituisce lobbligo a carico
della Commissione di presentare una relazione sui
rapporti tra la direttiva e i regolamenti prima della
scadenza dellattuale periodo di programmazione.
Finalita` delle suindicate norme, che dovrebbero costituire la base per lavvio, nellambito dei piani di sviluppo
regionale, del processo di valutazione ambientale strategica, e` quello di rafforzare lintegrazione della dimensione ambientale dei piani nazionali, assicurando che i
potenziali conflitti tra obiettivi di sviluppo ed esigenze di
protezione ambientale siano evidenziati ed affrontati fin
dalla fase di programmazione.
Per garantire che innovazioni radicali ai piani o ai programmi non sfuggano allapplicazione della VAS, la definizione di piani e programmi contenuta allart. 2, lett.
a), della Direttiva n. 2001/42/Ce, include anche le loro
modifiche.
In materia di VIA, la giurisprudenza e` stata estremamente rigorosa, richiedendo sempre lespletamento di una
nuova valutazione di impatto nelle ipotesi di modifiche
tali da produrre un impatto considerevole sullambiente.
Nella sentenza del 24 ottobre 1996 (7), la Corte di giustizia, chiamata a valutare se lespressione opere di
canalizzazione e regolazione di corsi dacqua, che figura nellallegato II, punto 10, lett. e), della Direttiva n. 85/
337/Cee, debba essere interpretata nel senso che in
essa rientra non solo la costruzione di una nuova diga,
ma altres` la modifica di una diga esistente mediante il
suo spostamento, il suo rafforzamento o ampliamento,
si e` cos` espressa:
Poiche la direttiva non fornisce alcuna specifica definizione della nozione di modifica di progetto, si
deve interpretare tale nozione alla luce del sistema e
della finalita` della direttiva. E` gia` stato rilevato che il
campo di applicazione della direttiva e` vasto e la sua
finalita` di ampia portata. Tale finalita` verrebbe lesa
se con la qualifica di modifica di progetto fosse
consentito di sottrarre taluni lavori od opere allobbligo di espletare uno studio dellimpatto ambientale, qualora, per la loro natura, dimensione o ubicazione, tali lavori od opere risultassero idonei a produrre un impatto considerevole sullambiente.
La circostanza che prima dellintervento correttivo apportato dalla Direttiva n. 97/11/Ce, il testo della Direttiva
n. 85/337/Ce non menzionasse le modifiche di progetti
rientranti nellallegato II della stessa, non e` apparso un
motivo sufficiente, per la Corte, per escludere tali modifiche dal campo di applicazione della direttiva (8).
Si rammenta che i progetti di cui allallegato I, ai quali si
riferisce lart. 4, par.1, devono essere senza eccezione
sottoposti alla valutazione di impatto; per i progetti
elencati allallegato II, connotati da una minore inciden-

za ambientale, lart. 4, par. 2, stabilisce che spetta agli


Stati membri decidere se tali progetti debbano essere
assoggettati alla procedura di VIA.
Si ricorda, inoltre, che le modifiche dei progetti figuranti
allallegato I sono soggette allo stesso regime dei progetti di cui allallegato II e rientrano nellart. 4, par. 2,
della direttiva. Pertanto, formano oggetto di valutazione
unicamente quando gli Stati membri ritengano che le
loro caratteristiche lo richiedono.
Gli emendamenti apportati alla Direttiva n. 85/337/Cee,
ad opera della Direttiva n. 97/11/Ce, hanno formalmente
equiparato le modifiche di progetti di cui allallegato I e
quelle di cui allallegato II, superando, in tal modo, unevidente lacuna insita nel testo originario della direttiva.
Al punto 13 dellallegato II figurano, attualmente, non
solo le modifiche o estensioni di progetti di cui allallegato I ma anche quelle di cui allallegato II, gia` autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono
avere notevoli ripercussioni negative sullambiente.
In base al testo vigente della direttiva sulla VIA, si dovra`, quindi, procedere alla verifica di assoggettabilita`
(cd. procedimento di screening) nei confronti di tutte
le modifiche o estensioni di progetti rientranti in uno
dei due allegati; una nuova procedura di VIA dovra` essere espletata in tutti i casi in cui dalla valutazione dovesse risultare che la modifica in questione puo` produrre notevoli ripercussioni negative sullambiente.
Si pone, quindi, la questione se la stessa rigorosa linea
interpretativa debba essere seguita anche in relazione
alle modifiche apportate ai piani e programmi soggetti
al campo di applicazione della Direttiva n. 2001/42/Ce.
Analogamente alla direttiva sulla VIA, anche la direttiva
sulla VAS prevede che tutte le modifiche a piani e programmi, gia` approvati o in corso di elaborazione, siano
soggette a nuova valutazione qualora le stesse siano
atte ad avere effetti significativi sullambiente. Tuttavia,
a differenza di quanto richiesto dalla Direttiva n. 85/337/
Cee, lart. 3, par. 3, della Direttiva n. 2001/42/Ce, sottopone a procedura di screening unicamente le modifiche minori.
Per le modifiche ritenute non minori (e, nel silenzio
della norma, sara` compito dei singoli Stati membri determinare lesatta portata del termine) una nuova valutazione sara`, dunque, sempre dobbligo.

Note:
(7) Cit. alla nota 3.
(8) Come si legge al punto 40 della motivazione della sentenza del 24 ottobre 1996, in causa C-72/95, quanto ai progetti rientranti nellallegato I,
la distinzione tra progetto e` modifica di progetto riguarda la differenza
di regime al quale i detti lavori sono soggetti nellambito del campo di applicazione della direttiva, mentre, quanto ai progetti rientranti nellallegato
II, tale distinzione riguarderebbe il campo di applicazione della direttiva in
generale.

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3. Tipologie di piani e programmi soggetti


al campo di applicazione della direttiva
Dopo lesame dei requisiti che un piano o un programma deve possedere per rientrare nellambito di applicazione della direttiva, possiamo ora analizzare le categorie di piani e programmi che richiedono una valutazione
ambientale strategica.
E` opportuno premettere che il testo finale della direttiva
costituisce il punto di arrivo di un travagliato percorso
che ha avuto inizio nei primi anni 90. La proposta di
includere anche le politiche nel campo di applicazione
di una futura normativa in materia, veniva abbandonata
al Summit di Edimburgo del 1992, in seguito al veto
britannico. Si deve attendere fino al 1996 affinche venga elaborata, in seguito ad un accordo in seno alla Commissione, una prima bozza di proposta che circoscriveva lambito di applicazione ai soli piani e programmi di
assetto territoriale e le relative modifiche che stabiliscono il quadro delle successive concessioni di autorizzazione (9).
Laccordo politico sulla posizione comune, raggiunto
nellaprile del 2001, suddivide il campo di applicazione
del provvedimento in due distinte tipologie di piani e
programmi: i primi, soggetti a VAS obbligatoria; i secondi, unicamente a seguito di una verifica da parte degli
Stati membri (10).
Lart. 3 della Direttiva n. 2001/42/Ce, che riproduce integralmente il testo del compromesso, definisce le
condizioni per determinare se i piani e i programmi in
questione possano avere effetti significativi per lambiente e, dunque, se gli stessi debbano costituire oggetto di valutazione ambientale.

Piani e programmi sottoposti obbligatoriamente


ad una valutazione ambientale
Le categorie di piani e programmi che devono essere
obbligatoriamente sottoposti ad una valutazione
ambientale, in quanto si presume a priori che possano
avere effetti significativi sullambiente, sono definite al
par. 2, dellart. 3.
1) La prima tipologia riguarda i piani e i programmi:
a) elaborati in uno dei seguenti settori
agricolo
forestale
pesca
energetico
industriale
trasporti
gestione dei rifiuti
gestione delle acque
telecomunicazioni
turistico
pianificazione territoriale e destinazione dei suoli

b) e che definiscono il quadro di riferimento per lautorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e
II della Direttiva n. 85/337/Cee.
Al fine di circoscrivere correttamente lambito di applicazione della norma, e` opportuno effettuare alcune precisazioni. A questo scopo, le linee guida redatte dalla
Commissione europea in merito allattuazione della direttiva costituiscono un utile ausilio.
1. Devono essere soddisfatte entrambe le condizioni
poste dallart. 3, par. 2, lett. a): il piano o il programma deve essere stato elaborato per uno o piu` settori
e deve definire il quadro di riferimento per lautorizzazione dei progetti elencati nella direttiva sulla VIA.
2. Non e` necessario valutare se i progetti di cui allallegato II di tale direttiva richiederebbero una VIA, e`
sufficiente che i progetti richiamati allart. 3, par. 2,
della direttiva sulla VAS rientrino in una o piu` categorie elencate nellallegato I o nellallegato II della
Direttiva n. 85/337/Ce.
3. Allespressione definiscono il quadro di riferimento per lautorizzazione dei progetti, la Commissione fornisce la seguente lettura: il piano o il programma contiene criteri o condizioni che orientano
le autorita` preposte allapprovazione di una domanda

Note:
(9) La limitazione dellarea di intervento della valutazione ambientale strategica unicamente a questa tipologia di piani costituisce, secondo alcuni
autori, il risultato delle forti pressioni esercitate dal governo britannico,
contrario allemanazione, a livello europeo, di norme ed obblighi in materia
di VAS. Si veda:
W. R. Sheate: Strategic Environmental Assessment, European Environmental Law Review, Dicembre 2003, Vol. 12, pag. 331. Lautore rileva che
la limitazione del campo di applicazione della direttiva ai soli piani e programmi per la destinazione dei suoli avrebbe comportato solo lievi modifiche alla pratica vigente nel Regno Unito.
(10) La misura del conflitto tra lesecutivo e lorgano politico in merito allestensione del campo di applicazione della proposta puo` essere pienamente colta dal tenore delle rispettive dichiarazioni. In seguito alla modifica, nellaprile 1999, del testo originario, la Commissione dichiarava di non
potere sostenere la posizione comune, esprimendosi nei seguenti termini:
Nella proposta modificata, la Commissione, anche in risposta a richieste
del Parlamento europeo, aveva stabilito un campo di applicazione piu` allargato comprendente tutti i piani e programmi in tutti i settori o aree
di programmazione, senza restrizioni, fatto salvo il rispetto di talune condizioni. (...) Nella posizione comune il risultato e` molto differente: il campo
di applicazione e` nettamente diviso in una parte obbligatoria e in una parte
non obbligatoria che, rispetto a quanto previsto dalla proposta modificata
della Commissione, limitano la portata dei piani e programmi ora disciplinati. (...) Un campo di applicazione cos` limitato non risponde ai principi e
agli obiettivi in materia di integrazione degli aspetti ambientali annunciati
al Consiglio europeo di Cardiff e confermati dai Consigli successivi, in particolare dal Consiglio europeo di Helsinki, ne allampio campo di applicazione chiesto dal Parlamento europeo in prima lettura. (...) La Commissione
non puo` pertanto appoggiare la posizione comune. Cfr. Comunicazione
della Commissione europea, relativa alla posizione comune del Consiglio
sulla proposta modificata di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sullambiente naturale, sec/2000/0568 def. - cod 96/0304.

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sulle modalita` di decisione. Segue una lista, non


esaustiva, di ipotesi esemplificative in merito ai suddetti criteri (gia`, peraltro, espressamente richiamati
tra i criteri di significativita` nellallegato II della Direttiva n. 2001/42/Ce):
condizioni che lutente deve soddisfare per ottenere lautorizzazione;
limiti in merito al tipo di attivita` o di progetto consentito in una determinata zona;
per i piani relativi alla destinazione dei suoli, condizioni per il rilascio di concessioni edilizie;
criteri relativi allubicazione, alla natura, alle dimensioni, alle condizioni operative, alla ripartizione della risorse.
Se per alcuni piani - quali i piani relativi alla destinazione
dei suoli e alla pianificazione del territorio - i criteri e le
condizioni che costituiscono il quadro di riferimento per
lautorizzazione dei progetti sono facilmente individuabili, per altri piani, tale esercizio potrebbe, al contrario,
rivelarsi particolarmente complesso.
Maggiori precisazioni in merito allambito di operativita`
della nozione allesame si ricavano dalle argomentazioni svolte dalla Corte di giustizia nella sentenza del 17
giugno 2010 (11).
La questione pregiudiziale, proposta dal Consiglio di
Stato belga, era volta a stabilire se i programmi di azione di gestione dellazoto in agricoltura, elaborati ai sensi
dellart. 5 della Direttiva n. 91/676 (sulla protezione della
acque dallinquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole), devono essere sottoposti a
valutazione ambientale, ai sensi della Direttiva n.
2001/42/Ce.
Relativamente alla prima condizione posta dallart. 3,
comma 2, lett. a), della direttiva, appare evidente che
i suddetti programmi di azione sono elaborati per il settore agricolo, concernendo gli stessi luso dei concimi
azotati in agricoltura.
Quanto alla seconda condizione stabilita dalla norma,
lanalisi della Corte si sviluppa secondo le seguenti linee: essa procede ad individuare gli elementi costitutivi
del programma di azione al fine di valutare se lo stesso
rappresenti uno strumento di pianificazione nel settore
considerato per poi passare a vagliare quella che viene
definita come la portata della valutazione ambientale
di progetti, nel contesto dello stesso programma.
Lesame dei contenuti e dello scopo perseguiti dai programmi di azione elaborati ai sensi della Direttiva n. 91/
676/Cee, induce la Corte a sottolinearne la portata particolarmente ampia. I suddetti programmi consentono,
infatti, di adottare un approccio globale e coerente
che presenta il carattere di una pianificazione concreta ed articolata, che implica un esame globale per

tali zone dei problemi ambientali legati allinquinamento


provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole. In
particolare, i programmi di azione contengono misure
concrete e vincolanti, le quali riguardano i periodi in cui
e` proibita lapplicazione al terreno di determinati tipi di
fertilizzanti, la capacita` dei depositi per effluenti di allevamento, le procedure di applicazione al terreno ed il
quantitativo massimo di effluenti di allevamento contenente azoto che puo` essere sparso. Tali misure sono
dirette a garantire che, per ogni azienda o allevamento,
la quantita` di effluenti non superi un massimale stabilito
per ogni ettaro, corrispondente alla quantita` di effluenti
contenenti 170 chilogrammi di azoto.
Avendo, dunque, appurato che il programma di azione
di cui si discute costituisce un fondamentale strumento
di pianificazione, la Corte procede a stabilire se lo stesso
contenga misure che condizionano la successiva autorizzazione di progetti elencati nella direttiva sulla VIA.
Nella fattispecie allesame, una serie di misure fissate
nel programma di azione, adottato ai sensi dellart. 5 della
direttiva sui nitrati, hanno ad oggetto gli impianti di allevamento intensivo, elencati allallegato I, punto 17 e allallegato II, punto 1, lett. e), della direttiva sulla VIA (12).
Poiche la Direttiva n. 85/337/Cee fa riferimento ad una
valutazione globale dellimpatto ambientale dei progetti, la Corte, mediante il richiamo ad alcuni precedenti
giurisprudenziali, evidenzia che le autorita` nazionali devono prendere in considerazione non solo gli effetti
diretti dei lavori previsti, ma anche limpatto ambientale
che puo` essere provocato dalluso e dallo sfruttamento
delle opere derivanti da tali lavori.
In particolare, gli effetti sullambiente che possono essere provocati dalluso e dallesercizio degli impianti di
allevamento intensivo in questione, includono gli effetti
sulla qualita` delle acque che fuoriescono da tali impianti; di conseguenza, nellautorizzare gli stessi occorre
che siano presi in considerazione tutta una serie di
aspetti ambientali che i programmi dazione mirano a
regolamentare (ad esempio, che gli effluenti di allevamento siano adeguatamente smaltiti e stoccati).
Come evidenziato dallAvvocato generale J. Kokott,
nelle conclusioni presentate il 4 marzo 2010, considerando lampio margine di azione che la Direttiva n. 91/
676/Cee conferisce agli Stati membri nellattuazione
dei programmi di azione, lo svolgimento di una valuta-

Note:
(11) Cit. alla nota 5.
(12) In particolare, il punto 17 dellallegato I, della Direttiva n. 85/337/Cee,
include gli impianti per lallevamento intensivo di pollame e di suini con piu`
di: a) 85 000 posti per polli, 60 000 posti per galline; b) 3 000 posti per suini
da produzione (di oltre 30 kg) o c) 900 posti per scrofe; lallegato II menziona, al punto 1, lett. e), gli impianti di allevamento intensivo per i progetti
non contemplati nellallegato I.

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zione ai sensi della Direttiva 2001/42/Ce, contribuisce


ad ottimizzare tali margini, in quanto migliora linformazione relativa agli effetti delle diverse alternative sullambiente.
2) La seconda tipologia di piani e programmi sottoposti obbligatoriamente alla valutazione ambientale,
definita allart. 3, par. 2, lett. b), concerne i piani e
programmi per i quali, in considerazione dei possibili
effetti sui siti, si ritiene necessaria una valutazione ai
sensi degli articoli 6 e 7 della Direttiva n. 92/43/Ce.
Come esplicitato al 108 considerando della direttiva,
poiche i piani e programmi per i quali e` prescritta la
valutazione di incidenza ai sensi dellart. 6, par. 3, della
Direttiva n. 92/43/Cee, presuppongono la possibile sussistenza di effetti significativi sullambiente, per gli
stessi e` richiesta sistematicamente una valutazione ai
sensi della Direttiva n. 2001/42/Ce.
Si rammenta che lart. 4 della Direttiva n. 92/43/Cee (cd.
direttiva Habitat) prevede una procedura in tre fasi ai
fini della designazione dei siti della Rete Natura
2000:
1) ogni Stato membro deve proporre - sulla base dei
criteri di cui allallegato III e delle pertinenti informazioni scientifiche e nellambito delle nove regioni biogeografiche - un elenco di siti indicanti quali tipi di
habitat di cui allallegato I e quali specie locali di cui
allallegato II si riscontrano in detti siti (art. 4, par. 1);
2) sulla base di questi elenchi, e daccordo con ciascuno Stato membro, la Commissione deve adottare un
elenco di siti di importanza comunitaria (art. 4,
par. 2). Non appena un sito e` iscritto nellelenco,
esso e` soggetto alle disposizioni dellart. 6, paragrafi
2, 3 e 4 della direttiva (art. 4, par. 5);
3) entro sei anni a decorrere dalla selezione di un sito
come sito di importanza comunitaria (SIC), lo Stato
membro interessato designa il sito in questione come zona speciale di conservazione (ZSC) (art. 4,
par. 4).
Il regime di gestione e protezione dei siti della Rete
natura 2000 e` delineato allart. 6, paragrafi 1-4 della
direttiva:
il par. 1 istituisce un regime generale di conservazione che si applica a tutte le zone speciali di conservazione della Rete Natura 2000 ed a tutti i tipi di
habitat naturali di cui allallegato I e delle specie di
cui allallegato II presenti nei siti;
il par. 2 detta lobbligo generale di adottare opportune misure di protezione, consistenti nellevitare che
si producano deterioramenti degli habitat nonche
perturbazioni delle specie che possono avere conseguenze significative riguardo agli obiettivi della direttiva medesima;
in forza del par. 3, le autorita` nazionali competenti
danno il loro accordo su un piano o progetto, non

direttamente connesso e necessario alla gestione


del sito ma idoneo ad avere incidenze significative
sullo stesso, soltanto qualora, in seguito ad unopportuna valutazione, risulti che esso non pregiudichera` lintegrita` di tale sito;
la procedura, introdotta dallart. 6, par. 4, subentra
qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dellincidenza sul sito ai sensi del par. 3, e in
mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di
rilevante interesse pubblico. In tal caso, lo Stato interessato adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale della Rete
Natura 2000 sia tutelata.
Si evidenzia che un progetto o un piano sara` soggetto
alla procedura di valutazione preventiva dellincidenza
sul sito unicamente nelle ipotesi in cui il sito stesso
rientri nellambito di applicazione dellart. 6, paragrafi
2-4, della direttiva Habitat (13).
Lindividuazione dei siti cui si applicano le suddette
misure di tutela e` stata operata dalla Corte di giustizia
nei seguenti termini:
le disposizioni di cui allart. 6, paragrafi 2, 3 e 4 della
direttiva sono applicabili non appena un sito viene
iscritto nellelenco dei siti selezionati quali siti di importanza comunitaria, adottato dalla Commissione
secondo la procedura di cui allart. 21, e prima della
sua designazione come zona speciale di conservazione (per queste zone, trova applicazione lart. 6,
par. 1, della direttiva) (14).
Il regime di tutela in parola non e`, invece, operativo
nei confronti di siti che, pur individuati dagli Stati
membri come ospitanti tipi habitat naturali e/o specie
prioritarie, non siano ancora stati iscritti nellelenco.

Note:
(13) Oltre ai siti iscritti negli elenchi dei siti selezionati quali siti di importanza comunitaria, le disposizioni di cui allart. 6, paragrafi 2, 3 e 4 della
direttiva Habitat sono applicabili alle zone speciali di protezione (ZPS),
di cui allart. 4, par. 4, della Direttiva n. 79/409/Cee.
(14) La Corte di Giustizia si e` pronunciata sullapplicabilita` delle misure di
tutela di cui allart. 6, paragrafi 2-4, ai siti che sono stati designati dalle
autorita` competenti nazionali al fine del loro riconoscimento come siti di
importanza comunitaria, ma la cui iscrizione nel relativo elenco si trova
in attesa di una decisione della Commissione, con le seguenti sentenze:
sentenza del 10 giugno 2010, in causa C-491/08, Commissione europea
c. Repubblica italiana;
sentenza del 20 maggio 2010, in causa C-308/08, Commissione europea
c. Regno di Spagna;
sentenza del 14 gennaio 2010, in causa C-226/08, domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgericht Oldenburg (Germania);
sentenza del 14 settembre 2006, in causa C-244/05, domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
(Germania);
sentenza del 13 gennaio 2005, in causa C-117/03, domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato.

AMBIENTE & SVILUPPO

VIII

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

La tesi contraria comporterebbe un obbligo a carico


della Commissione di includere tali siti nei suddetti
elenchi, anche qualora essa reputasse, in disaccordo
con lo Stato membro interessato, che nel sito non si
trovino tipi di habitat naturali o specie prioritarie.
- Gli Stati membri sono, tuttavia, tenuti a tutelare i siti
sin dal momento in cui questi vengono proposti nellelenco nazionale trasmesso alla Commissione; in particolare, mediante ladozione di misure di protezione finalizzate a salvaguardare il pertinente interesse ecologico del sito (15).
Relativamente alla nozione di progetto, di cui allart. 6,
par. 3, non rinvenendosi nel testo della direttiva alcuna
definizione in tal senso, il giudice comunitario ha ricercato tale nozione nellambito della direttiva sulla VIA,
affermando che la nozione di progetto di cui allart.
1, par. 2, della Direttiva n. 85/337/Cee, e` rilevante al
fine di trarne la nozione di piano o di progetto ai sensi
della direttiva Habitat (16).
Per chiarire la portata da attribuire alla nozione di piano, le linee guida della Commissione sullinterpretazione dellart. 6 della Direttiva n. 92/43/Ce, operano un
rinvio alla Direttiva n. 2001/42/Ce, quale aiuto per lesame della parola piano.
Poiche i piani e programmi che fanno scattare lapplicazione della direttiva sulla VAS, sono quelli per i quali
si ritiene necessaria una valutazione ai sensi dellart. 6,
par. 3, della direttiva Habitat, e` ora opportuno soffermarci sulle regole e salvaguardie procedurali introdotte dalla norma in oggetto.
I principi cui deve attenersi la valutazione dellincidenza
di un piano o di un progetto su un determinato sito,
sono stati fissati nella sentenza del 7 settembre
2004, in causa C-127/02.
In primo luogo, il requisito di unopportuna valutazione
delle incidenze di un piano o un progetto e` subordinato
alla condizione che vi sia una probabilita` o un rischio
che questo pregiudichi significativamente il sito interessato. Di conseguenza, in linea con il principio di precauzione, lazionamento del meccanismo di tutela dellambiente previsto dallart. 6, par. 3, non presuppone la
certezza che il piano o il progetto considerato pregiudichi significativamente il sito interessato, ma risulta dalla
semplice probabilita` che un tale effetto derivi dal detto
piano o progetto.
Lelemento relativo alla significativita deve essere valutato in relazione agli obiettivi di conservazione del sito.
Infine, il concetto di conservazione va interpretato alla
luce delle finalita` della direttiva. Tale nozione figura al
sesto considerando, il quale prevede che, per assicurare il ripristino o il mantenimento degli habitat naturali e
delle specie di interesse comunitario in uno Stato di
conservazione soddisfacente, occorre designare zone
speciali di conservazione per realizzare una rete ecolo-

gica europea coerente, ed e` definita allart. 1, lett. a),


come un complesso di misure necessarie per mantenere o ripristinare gli habitat naturali e le popolazioni di
specie di fauna e flora selvatiche in uno stato soddisfacente, ai sensi delle lettere e) e i).
Da cio` la conclusione che un piano o un progetto non
puo` essere considerato idoneo a pregiudicare significativamente il sito in questione, qualora, pur avendo
unincidenza sul sito protetto, non rischia di compromettere gli obiettivi di conservazione dello stesso.
La Corte non manca, peraltro, di sottolineare che, benche lart. 6, par 3, della direttiva non definisca alcun metodo particolare per lattuazione di una opportuna valutazione, questultima implica che devono essere identificati, tenuto conto delle migliori conoscenze scientifiche
in materia, tutti gli aspetti del piano o progetto che possono, da soli o in combinazione con altri piani o progetti,
pregiudicare gli obiettivi di conservazione del sito.
Queste poche battute sono sufficienti per rilevare come la valutazione di incidenza, introdotta dallart. 6, par.
3, della direttiva Habitat, abbia una portata piu` limitata
rispetto alla valutazione ambientale prevista dalla direttiva sulla VAS.
Mentre la prima e` diretta alle implicazioni del piano o

Note:
(15) Con pronuncia del 14 settembre 2006 (causa C-244/05), la Corte ha
precisato che le caratteristiche ecologiche di un sito identificato dalle competenti autorita` nazionali devono riflettere i criteri di valutazione enunciati
nellallegato III della direttiva. Il suddetto allegato elenca, per quanto riguarda la prima fase di selezione dei siti atti ad essere individuati quali siti
di importanza comunitaria, criteri di valutazione a livello nazionale dellimportanza relativa dei siti per ciascun tipo di habitat naturale di cui allallegato I e di ciascuna specie di cui allallegato II. Si tratta di criteri definiti
esclusivamente in funzione dellobiettivo di conservazione degli habitat naturali o della fauna e della flora selvatiche figuranti in tali allegati.
Tra tali criteri, come rilevato dalla Corte stessa, figurano: il grado di rappresentativita` del tipo di habitat, la sua superficie, la sua struttura e le sue funzioni, le dimensioni e la densita` della popolazione delle specie presenti sul
sito, gli elementi dellhabitat importanti per la specie in questione, il grado
di isolamento delle popolazioni di specie presenti sul sito nonche il valore
del sito per la conservazione del tipo di habitat e delle specie in questione.
Ne consegue che, al fine di salvaguardare il pertinente interesse ecologico, non possono essere autorizzati piani e progetti nazionali che rischiano
di compromettere seriamente le caratteristiche ecologiche di un sito quale
definito con i detti criteri.
La Corte cita, a titolo di esempio, la riduzione della superficie di un sito o
azioni atte a procurare la scomparsa di specie prioritarie presenti nel sito, o
ancora, la distruzione delle caratteristiche rappresentative dello stesso.
(16) La questione relativa alla nozione di piano e progetto, ai sensi della
direttiva Habitat, e` stata affrontata dalla Corte di giustizia in due sentenze:
del 4 settembre 2004, in causa C-127/02 e del 14 gennaio 2010, in causa
C-226/08. Il giudice comunitario ha, in particolare, statuito che rientrano
nella nozione di progetti i lavori di dragaggio di un canale navigabile
nonche unattivita` di pesca meccanica. La Corte ha, inoltre, ritenuto che
ne la nozione di piano ne quella di progetto, impediscano di considerare
una misura, ripetuta ex novo a scadenze regolari, ogni volta quale piano
o progetto a se stante (nel caso di specie, gli ulteriori lavori di dragaggio
o le singole licenze rilasciate annualmente per lattivita` di pesca).

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

IX

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

progetto con riferimento unicamente agli obiettivi di


conservazione del sito - in relazione allhabitat naturale
e alle specie di flora e fauna protette - la seconda e`
finalizzata ad individuare, in maniera sistematica, i potenziali effetti significativi sui diversi recettori, come
enumerati allallegato 1, lett f), della direttiva. Si tratta
di aspetti quali: la biodiversita`, la popolazione, la salute
umana, la flora e la fauna, il suolo, lacqua, laria, i fattori
climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale (compreso il patrimonio architettonico e archeologico), il
paesaggio e linterrelazione tra i suddetti fattori. Detti
effetti devono, altres`, comprendere quelli secondari,
cumulativi, sinergici, a breve, medio e lungo termine,
permanenti e temporanei, positivi e negativi.
Da osservare, inoltre, che lart. 6, par. 3, della direttiva
Habitat non richiede, a differenza di quanto prescritto
dalla direttiva sulla VAS, lindividuazione degli effetti
ambientali delle ragionevoli alternative ne lo studio di
eventuali misure di attenuazione dellimpatto negativo
di un piano o progetto.
Da questa breve analisi emerge come le divergenze
procedimentali e strutturali tra la valutazione di incidenza e la valutazione ambientale strategica siano
strettamente correlate alla diversa portata che il momento valutativo assume nellambito dei due provvedimenti. Mentre lart. 6, par. 3, della direttiva Habitat
definisce le circostanze nelle quali i piani ed i progetti
con effetti negativi sul sito protetto possono o non
possono essere autorizzati, la valutazione ambientale
strategica si delinea quale elemento valutativo, gestionale e di monitoraggio rispetto al piano o al programma,
sostenendo il proponente ed il decisore sugli orientamenti e sulle scelte di pianificazione.
Come precedentemente evidenziato, le prescrizioni
della direttiva Habitat e quelle della direttiva sulla VAS
si applicano cumulativamente a tutti i piani ed i programmi che possono avere incidenze significative su
un sito protetto ai sensi degli articoli 6 e 7 della direttiva
Habitat. Al fine di evitare inutili duplicazioni, gli Stati
membri possono avvalersi della facolta` di effettuare
ununica procedura coordinata, concessa dallart. 11,
par. 2, della Direttiva n. 2001/42/Ce.
Le diverse fasi di una procedura comune potrebbero
essere condotte secondo il seguente schema.
 Nel rapporto ambientale, redatto ai sensi dellart. 5
della Direttiva n. 2001/42/Ce, devono essere incluse
anche le implicazioni del piano o programma con
riferimento agli obiettivi di conservazione del sito,
relativamente allhabitat naturale e alle specie di flora e fauna protette (17).
 Le consultazioni, avviate ai sensi dellart. 6 della direttiva sulla VAS, devono includere anche gli effetti
del piano o programma sui siti e sulle specie protetti,
ai sensi dellart. 6, par. 3, della direttiva Habitat.

 Se si dovesse rilevare, prima che il piano o il programma venga adottato, che esso rischia di pregiudicare lintegrita` del sito protetto, lautorizzazione potra` essere accordata unicamente alle condizioni previste dallart. 6, par. 4, della direttiva Habitat.
 La dichiarazione di sintesi, di cui allart. 9, par. 2,
della direttiva sulla VAS - in cui si illustra in che modo
le considerazioni ambientali sono integrate nel piano
o nel programma e come si e` tenuto conto del rapporto ambientale, dei pareri espressi ai sensi dellart.
6 e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere,
nonche le ragioni per le quali e` stato scelto il piano
o il programma adottato alla luce delle possibili alternative - deve includere tutti i pertinenti elementi di
valutazione in merito alla conformita` del piano o del
programma alla direttiva Habitat.
 Il monitoraggio dovra` comprendere anche ogni
eventuale incidenza significativa (nellaccezione, sopra descritta) sui siti e sulle specie protetti.
In relazione alla normativa interna, se in sede di
prima stesura del D.Lgs. n. 152/2006, non era stata
inserita alcuna previsione normativa che consentisse
di coordinare - in conformita` a quanto prescritto dallart.
11, par. 2, della Direttiva n. 2001/442/Ce - le procedure
di valutazione per quei piani e programmi per i quali e`
richiesta una valutazione di incidenza ai sensi della direttiva Habitat, il D.Lgs. n. 4/2008 e` intervenuto a colmare tale lacuna, prevedendo, allart. 10, part. 3, che:
la VAS e la VIA comprendono le procedure di valutazione di incidenza di cui allart. 5 del decreto n. 357
del 1997; a tal fine, il rapporto ambientale, lo studio
preliminare ambientale o lo studio di impatto ambientale contengono gli elementi di cui allallegato G dello
stesso decreto n. 357 del 1997 e la valutazione dellautorita` competente deve essere estesa alle finalita`
di conservazione proprie della valutazione di incidenza. Le modalita` di informazione del pubblico danno
specifica evidenza della integrazione procedurale.

Piani e programmi soggetti alla VAS sulla base


di una valutazione da parte degli Stati membri
Ai sensi dellart. 3, paragrafi 3 e 4, della direttiva e` compito degli Stati membri verificare lassoggettabilita` dei
seguenti piani e programmi alla valutazione ambientale:
 i piani e programmi di cui al par. 2, dellart. 3 (che,
come abbiamo precedentemente esaminato, sono
automaticamente soggetti a valutazione, qualora ri-

Nota:
(17) La Commissione suggerisce, nelle linee guida sullattuazione della Direttiva n. 2001/42/Ce, di descrivere tali effetti in un capitolo a parte, dato
che i risultati in merito sono vincolanti ai fini della decisione delle autorita`
competenti sul piano o sul programma.

AMBIENTE & SVILUPPO

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

corrano tutte le condizioni dettate dalla norma) che


determinano luso di piccole aree a livello locale;
 modifiche minori dei piani e programmi di cui al par.
2;
 piani e programmi, diversi da quelli di cui al par. 2,
che definiscono il quadro di riferimento per lautorizzazione dei progetti.
La verifica e` diretta a determinare se i suddetti piani e
programmi abbiano effetti significativi sullambiente e
debbano, quindi, essere assoggettati alla procedura di
valutazione ambientale.
Come la maggior parte dei termini utilizzati, anche i
concetti di piccole aree, livello locale e modifica minore, non sono in alcun modo definiti nel testo della
direttiva.
Le linee guida della Commissione suggeriscono di
adottare, quale parametro di riferimento per individuare
i piani e i programmi da assoggettare a VAS, non tanto
la dimensione dellarea considerata, o lentita` della modifica, quanto se il piano o il programma possa avere
effetti significativi sullambiente. In altri termini, un
piano o un programma che puo` avere effetti significativi
sullambiente richiede sempre una valutazione ambientale, anche se determina luso di piccole aree a livello
locale o costituisce una modifica minore di un piano gia`
approvato.
Tale linea interpretativa emerge, tra laltro, dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale, in una sentenza del settembre 1999, aveva rilevato che:
un progetto di dimensioni ridotte puo` avere un notevole impatto ambientale se e` ubicato in un luogo in cui i
fattori ambientali descritti allart. 3 della direttiva, come
la fauna e la flora, il suolo, lacqua, il clima o il patrimonio culturale, sono sensibili al minimo cambiamento.
Parimenti, indipendentemente dalle sue dimensioni,
un progetto puo` avere un notevole impatto qualora, a
causa della sua natura, rischi di trasformare detti fattori
ambientali in modo sostanziale o irreversibile" (18).
Analogamente alla direttiva sulla VIA, il par. 5, dellart.
3, prevede che la verifica di assoggettabilita` possa essere condotta secondo uno dei seguenti meccanismi:
attraverso lesame caso per caso;
specificando i tipi di piani o programmi;
o combinando le due impostazioni.
Un esame della giurisprudenza sviluppata in relazione
allapplicazione dellart. 4, par. 2, della direttiva sulla
VIA, puo` costituire un valido aiuto al fine di delimitare
lambito di azione degli Stati membri nella selezione dei piani e dei programmi, elencati allart. 3, paragrafi 3 e 4, da sottoporre a valutazione ambientale
strategica.
La Corte, pur riconoscendo il margine di discrezionalita`
conferito agli Stati membri per quanto attiene alla scelta
del metodo (mediante un esame caso per caso oppure

in modo generale ed estratto, in funzione di criteri e


soglie), ha evidenziato che tale margine trova un preciso limite nellobbligo enunciato allart. 2, par. 1, della
Direttiva n. 85/337/Ce, di sottoporre ad una valutazione
dimpatto i progetti per i quali si prevede un impatto
ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni e la loro ubicazione.
Lutilizzo di criteri e soglie limite ha come scopo di
agevolare la valutazione delle caratteristiche concrete
di un progetto al fine di stabilire se esso vada sottoposto allobbligo di VIA e non gia` quello di sottrarre a priori
dalla valutazione classi complete di progetti elencati
nellallegato II della direttiva, a meno che la totalita`
dei progetti esclusi, possa essere ritenuta, sulla base
di una valutazione complessiva, non idonea ad avere
ripercussioni ambientali significative (19).
Volgendo nuovamente la nostra attenzione allesame
del testo, lallegato II della Direttiva n. 2001/42/Ce riporta un elenco, non esaustivo, di criteri che devono guidare le competenti autorita` nella determinazione dei
possibili effetti significativi, ai sensi dellart. 3, par.
5. Tali criteri riguardano: le caratteristiche del piano o
programma (punto 1) e le caratteristiche degli effetti e
delle aree che possono essere interessate (punto 2).
Sempre in relazione alla giurisprudenza in materia di
VIA, la Corte ha stabilito la necessita` di considerare in
maniera sinergica piu` fattori; il progetto deve, pertanto,
essere valutato non solo nellinsieme delle sue caratteristiche, ma anche degli effetti e delle aree che possono essere interessate.
In particolare, nel trasporre nel diritto nazionale lobbligo
sancito dallart. 4, par. 3, della Direttiva n. 85/337/Ce, si
deve garantire che nessun criterio venga escluso.
Qualora uno Stato membro scelga di determinare in

Note:
(18) Tra gli esempi di progetti che, pur di ridotte dimensioni, possono tuttavia avere ripercussioni significative a causa della loro natura o della loro
ubicazione, la Corte cita quelli relativi al rimboschimento, che se realizzato
in regioni in cui si trovano torbiere di copertura attive, comporta la distruzione dellecosistema delle torbiere e la perdita irreversibile di biotipi originali, rari e di grande interesse scientifico, in quanto tale esso puo` anche
provocare lacidificazione e leutrofizzazione delle acque.
Si veda:
sentenza della Corte di Giustizia del 21 settembre 1999, in causa C-392/
96, Commissione europea c. Irlanda.
(19) Lapplicazione di tale principio al caso concreto, ha indotto il giudice
comunitario ad affermare che le soglie limite di dimensione delle dighe,
necessarie allindividuazione dei progetti relativi alle dighe che devono costituire oggetto di una valutazione di impatto, non possono essere fissate
ad un livello tale da escludere la globalita` dei progetti relativi alle dighe
dallobbligo di valutazione (a meno che la totalita` dei progetti esclusi possa
considerarsi come non idonea a produrre effetti ambientali importanti). Si
veda:
sentenza della Corte di Giustizia del 24 ottobre 1996, in causa C-72/95
(Kraaijeveld).

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

XI

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

modo generale e astratto i progetti rientranti nellallegato II che dovranno essere sottoposti a valutazione
dellimpatto ambientale, esso e` tenuto a redigere lelenco di tali progetti, applicando, secondo i casi, uno o
laltro dei diversi criteri rilevanti di cui allallegato III.
Nel caso in cui lo Stato membro in questione opti per la
determinazione caso per caso, esso dovra` far s` che si
tenga conto dei diversi criteri con riferimento alle caratteristiche del progetto, sia operando un rinvio, tramite
la legislazione nazionale, ai suddetti criteri oppure integrando direttamente gli stessi nel testo legislativo (20).
Si osserva che il D.Lgs. n. 128/2010, che ha apportato
una serie di modifiche ed integrazioni al D.Lgs. n. 152/
2006, ha inserito due distinte definizioni di verifica di
assoggettabilita`, in relazione, da un lato, alla VIA e,
dallaltro lato, alla VAS.
Se per la VIA, la verifica di assoggettabilita` si attiva al
fine di valutare se il progetto abbia non solo un impatto
significativo sullambiente ma anche negativo (termine,
questultimo, che riprende la formulazione di cui al punto 13, dellallegato II, della direttiva sulla VIA), per la
VAS, nella definizione di verifica di assoggettabilita`,
viene introdotto il concetto di sostenibilita` ambientale. In particolare, la verifica di assoggettabilita` e` attivata
allo scopo di valutare, ove previsto, se piani, programmi
o le loro modifiche, possano avere effetti significativi
sullambiente, considerato il diverso livello di sensibilita`
ambientale delle aree interessate.
Come si legge nella Relazione illustrativa allo schema di
decreto legislativo (Atto del Governo sottoposto a parere parlamentare, n. 220), lintervento proposto e` finalizzato a specificare maggiormente criteri idonei a stabilire quanto il progetto impatti sullambiente, spostando lattenzione dellinterprete dal dato quantitativo (lentita` dellarea interessata) al dato qualitativo (gli effetti
sullambiente del piano o del programma).
Benche un esame dei principi affermati in sede giurisprudenziale relativamente allapplicazione dellart. 4,
par. 2, della Direttiva n. 85/337/Cee, sembri confermare
la validita` di tale assunto, nel corso del dibattito alla
Camera e` stato, correttamente, posto in rilievo che la
nuova formulazione (considerato il diverso livello di
sensibilita` ambientale delle aree interessate), estremamente vaga ed arbitraria, rischia di introdurre un ulteriore elemento di discrezionalita` in capo allamministrazione competente durante la fase di screening.

governo; i piani finanziari possono invece includere


quei piani che determinano le modalita` di finanziamento di unattivita` o di un progetto o le modalita` di
distribuzione di sovvenzioni).

4. Rapporto con altre normative


Le disposizioni che assumono rilievo per quanto attiene
al rapporto tra la direttiva sulla VAS e altre normative
comunitarie, sono contenute nei seguenti articoli: 11
(norma generale che regola i rapporti tra la VAS e altre
disposizioni della normativa comunitaria che introducono una valutazione ambientale di determinati piani e
programmi); 3, par. 2, lett. b) (prescrive la VAS per i
piani e programmi per i quali si ritiene necessaria una
valutazione di incidenza ai sensi della direttiva Habitat);
3, par. 9; 11, par. 3 e 12, par. 4 (disciplinano il rapporto
con i piani e programmi finanziati dalla Comunita` europea); 5, par. 2 e 3 (norme volte a garantire che vengano
evitati duplicati delle valutazioni).
Ai sensi dellart. 11, par. 1,
la valutazione ambientale effettuata ai sensi della
presente direttiva lascia impregiudicate le disposizioni della Direttiva n. 85/337/Cee e qualsiasi altra disposizione della normativa comunitaria.
Cio` sottintende un obbligo di applicare in maniera cumulativa le disposizioni della Direttiva n. 2001/42/Ce e
quelle di altre normative comunitarie che introducono
una valutazione ambientale per determinati piani e programmi.
Quando ci si trovi in presenza di siffatti piani o programmi, si deve, in primo luogo, verificare che essi siano
conformi ai criteri previsti dagli articoli 2 e 3.
In caso affermativo, si deve procedere ad un confronto
tra le diverse prescrizioni, tenendo presente che il par.
2 dellart. 11 concede la facolta` di introdurre una procedura coordinata o comune che soddisfi i requisiti richiesti da entrambe le normative.

Inquinamento idrico, gestione dei rifiuti,


qualita` dellaria
Per comprendere la portata della problematica in esame, e` sufficiente rilevare che la Direttiva n. 2001/42/Ce,
oltre ad essere formalmente collegata alle direttive sul-

Nota:

Esclusioni
Ai sensi dellart. 3, par. 8, i seguenti piani e programmi
non rientrano nellambito di applicazione della direttiva:
 destinati esclusivamente a scopi di difesa nazionale
e di protezione civile;
 di bilancio e finanziari (tra i primi, rientrano i piani di
bilancio annuali adottati da autorita` a vari livelli di

(20) Si veda:
ordinanza della Corte di Giustizia del 10 luglio 2008, in causa C-156/07.
Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato.
Nella fattispecie allesame, la Corte osservava che la normativa italiana vigente allepoca dei fatti (D.P.R. 12 aprile 1996) non costituiva puntuale recepimento della direttiva comunitaria, non avendo previsto nel suo allegato
III, come criterio per sottoporre a VIA i progetti rientranti nellallegato II,
quello del cumulo del progetto con altri progetti.

AMBIENTE & SVILUPPO

XII

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

la VIA e Habitat, e` strettamente correlata alla normativa


comunitaria in materia di acque, di gestione dei rifiuti, di
inquinamento provocato dai nitrati, di qualita` dellaria, di
inquinamento acustico nonche di prevenzione dei rischi
di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze
pericolose.
Prima di esaminare le disposizioni della normativa pertinente, appare opportuno evidenziare che una delle
condizioni necessarie affinche il piano o il programma
previsto da altra normativa comunitaria rientri nella definizione di piano o programma si sensi della direttiva
sulla VAS, e` che lo stesso conferisca agli Stati membri
un certo margine di discrezionalita` in merito alla sua
attuazione.
In alcuni settori, come quello delle acque, e` gia` prevista, ad opera della Direttiva quadro n. 2000/60/Ce,
lattivazione di una procedura di valutazione ambientale.
Al fine di determinare se il programma di misure, introdotto dallart. 11 della direttiva, o il piano di gestione,
delineato allart. 13, costituiscano piani o programmi ai
sensi della Direttiva n. 2001/42/Ce, sara` necessario verificare, caso per caso, se gli stessi soddisfino tutte le
condizioni fissate dagli artt. 2 e 3 della medesima direttiva (in particolare, se fissino il quadro di riferimento per
la futura autorizzazione di progetti).
Con riferimento alla normativa interna in materia di
pianificazione di bacino, si evidenzia che lart. 66,
comma 1, del D.Lgs. n. 152/2006 prevede lobbligo di
sottoporre i piani di bacino distrettuale, prima della loro
approvazione, a valutazione ambientale strategica in
sede statale (21).
Il coordinamento tra la procedura in materia di VAS ed il
procedimento di adozione dei piani di bacino e` effettuato dal citato art. 66, secondo le seguenti linee:
 il piano di bacino, corredato del relativo rapporto ambientale, e` adottato a maggioranza dalla Conferenza
istituzionale permanente che, con propria deliberazione stabilisce: i termini per ladozione da parte delle regioni dei provvedimenti conseguenti nonche
quali componenti del piano costituiscono interesse
esclusivo delle singole regioni e quali interessi comuni a due o piu` regioni;
 delladozione del piano e` data notizia secondo le
forme e con le modalita` previste dalla Parte seconda
del D.Lgs. n. 152/2006, ai fini dellesperimento della
procedure di VAS in sede statale;
 conclusa la procedura sulla VAS, il piano di bacino,
sulla base del giudizio di compatibilita` ambientale
espresso dallautorita` competente, e` approvato con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro dellambiente e sentita la Conferenza Stato-Regioni, per essere poi pubblicato nella Gazzetta ufficiale e nei Bollettini ufficiali delle regioni territorialmente competenti.

Particolare attenzione viene posta al momento partecipativo, che si concretizza sia nella fase di elaborazione
del piano, nellambito del procedimento sulla VAS (ove
la consultazione del pubblico rappresenta un elemento
centrale della valutazione), sia nella fase di riesame ed
aggiornamento. Spettera` allAutorita` di bacino, ai sensi
dellart. 66, comma 7, provvedere affinche, per ciascun
distretto idrografico, siano pubblicati e resi disponibili
una serie di documenti (programma di lavoro per la
presentazione del piano, copie del progetto di piano,
ecc.) per eventuali osservazioni da parte del pubblico,
inclusi i singoli utenti (22).
Nel settore dei rifiuti, lart. 7 della Direttiva n. 75/442/
Cee (come codificata dalla Direttiva n. 2006/12/Ce), in
unottica di pianificazione territoriale a lungo termine,
prescrive che gli Stati membri attuino piani per la gestione dei rifiuti, che contemplino, fra laltro, i luoghi o
gli impianti adatti per lo smaltimento.
Poiche tra i progetti inclusi negli allegati I e II della
Direttiva n. 85/337/Ce sono presenti progetti relativi
ad impianti di smaltimento di rifiuti, i piani di gestione
dei rifiuti, qualora contengano misure che condizionano
la successiva autorizzazione di tali progetti, rientrano
nel campo di applicazione della Direttiva n. 2001/42/Ce.
Benche le linee guida della Commissione contemplino,
tra i criteri e le condizioni a cui la futura autorizzazione
dei progetti deve sottostare, unicamente criteri correlati
allubicazione dei suddetti impianti di smaltimento (il
piano di gestione puo` individuare direttamente gli impianti o fissare criteri al riguardo o, ancora, delegare tali

Note:
(21) Il piano di bacino distrettuale ha valore di piano territoriale di settore e
costituisce lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme duso
finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo ed
alla corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche
ed ambientali del territorio interessato. In quanto piano di settore, deve essere coordinato con i programmi nazionali, regionali e sub-regionali di sviluppo economico e di uso del suolo. A tal fine, lart. 65, comma 5, prevede
ladeguamento allo stesso, entro dodici mesi dallapprovazione del piano,
dei piani territoriali e programmi regionali (quali, in particolare, quelli relativi alle attivita` agricole, zootecniche ed agroforestali, alla tutela della qualita` delle acque, alla gestione dei rifiuti, alla tutela dei beni ambientali ed
alla bonifica).
(22) La procedura si connota per la forte valenza politica. Il ruolo primario e`
svolto dalla Conferenza istituzionale, cui e` affidato il compito di elaborare
ed adottare il Piano di bacino; viene contestualmente compresso lambito
di operativita` degli organismi a carattere tecnico. Si assiste, inoltre, ad un
accentramento piu` rimarcato, rispetto a quanto previsto dalla legge 183/
89, delle funzioni decisorie in capo agli organismi statali, nel contesto sia
del procedimento sulla VAS - ove la fase istruttoria e il giudizio di compatibilita` ambientale sono effettuati dal Ministro dellambiente - sia del procedimento di approvazione del Piano di bacino distrettuale. Da un lato, non
e` piu` richiesto il parere delle Regioni sul progetto di piano, dallaltro, non si
rinviene unespressa disciplina sulla composizione degli organismi tecnici, i
quali, nella vigenza della legge n. 183/89, erano organi a composizione mista Stato-Regioni.

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

XIII

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

compiti a livelli inferiori), come abbiamo avuto modo di


rilevare, il piano di gestione puo`, altres`, fissare tutta
una serie di criteri relativi agli effetti ambientali che
potrebbero derivare dallesercizio degli impianti in questione.
Tale esigenza di integrare nel processo di elaborazione
o modifica dei piani per la gestione dei rifiuti, considerazioni relative agli impatti ambientali derivanti dalla produzione e dalla gestione dei rifiuti, e` stata recepita a
livello normativo dalla nuova direttiva quadro in materia
di rifiuti (v., in tal senso, il considerando n. 37).
Si osserva, tra laltro, che in base allart. 28 della Direttiva n. 2008/98/Ce, i piani di gestione dei rifiuti potranno
comprendere criteri di riferimento per lindividuazione
dei siti e la capacita` non solo dei futuri impianti di smaltimento ma anche dei grandi impianti di recupero (23).
A rafforzare il rapporto tra i piani di gestione dei rifiuti ed
i piani e i programmi che rientrano nel campo di applicazione della direttiva sulla VAS, interviene un richiamo
espresso da parte del successivo art. 31. La norma
prevede, in particolare, che la partecipazione del pubblico, delle parti interessate e delle competenti autorita`
debba essere effettuata in conformita` a quanto disposto dalla Direttiva n. 2003/35/Ce o, se del caso, dalla
Direttiva n. 2001/42/Ce (24).
Tra i piani che devono essere sottoposti a valutazione
ambientale ai sensi della Direttiva n. 2001/42/Ce, richiamiamo, da ultimo, i piani in materia di qualita` dellaria, adottati ai sensi della Direttiva n. 2008/50/Ce.
In base al provvedimento comunitario, gli Stati membri
sono tenuti ad elaborare piani per la qualita` dellaria per
le zone e gli agglomerati entro i quali le concentrazioni
di inquinanti nellaria ambiente superano i rispettivi valori obiettivo o valori limite. Il superamento dei suddetti
valori richiede la messa in atto di misure finalizzate a
rendere il periodo di superamento il piu` breve possibile. Il rischio di superamento di una o piu` soglie di allarme comporta, invece, lattivazione di piani di azione
a breve termine. Per lozono, i piani di azione a breve
termine devono essere elaborati unicamente qualora,
alla luce delle condizioni geografiche, meteorologiche
ed economiche nazionali, le possibilita` di ridurre il rischio, la durata o la gravita del superamento sono significative.
Il D.Lgs. 13 agosto 2010, n. 155 - di recepimento della
direttiva comunitaria - prevede, allart. 9, comma 12,
che i piani per il raggiungimento dei valori limite e obiettivo e per il mantenimento del relativo rispetto nonche i
piani di gestione della qualita` dellaria ambiente in relazione allozono, siano sottoposti a verifica di assoggettabilita`, ai sensi delle norme del D.Lgs. n. 152/2006 che
disciplinano la procedura di VAS (25).
Si rileva che, in seguito allinclusione da parte del
D.Lgs. n. 4/2008 del settore della valutazione e ge-

stione della qualita` dellaria ambiente, tra i settori


elencati allart. 6, par. 2, lett. a), del D.Lgs. n. 152/
2006, i piani di cui si discute rientrano, a tutti gli effetti,
tra i piani sottoposti obbligatoriamente a VAS. Entrambe le condizioni poste dallart. 6, par. 2, sono, infatti,
soddisfatte: non solo sono elaborati in uno dei settori
previsti dalla norma ma definiscono anche il quadro di
riferimento per lautorizzazione futura di progetti. A questo riguardo, tutta una serie di criteri elencati allart. 11
del D.Lgs. n. 155/2010, potrebbero condizionare la successiva autorizzazione di progetti contemplati negli allegati della direttiva sulla VIA (citiamo, a titolo di esempio, prescrizioni relative allesercizio e ai criteri di localizzazione di impianti di trattamento di rifiuti che producono emissioni in atmosfera).
A nostro parere, quindi, tali piani devono essere, di
norma, assoggettati automaticamente alla procedura
di VAS, ai sensi dellart. 6, par. 2, della direttiva. Il procedimento di screening dovra` essere attivato unicamente qualora ricorrano le condizioni fissate allart. 3,
par. 3: se il piano determina luso di piccole aree a

Note:
(23) Si osserva, al riguardo, che le norme nazionali che dispensavano dalla
valutazione di impatto ambientale gli impianti di recupero dei rifiuti, rientranti negli allegati della direttiva sulla VIA, sulla sola base del criterio attinente allapplicazione delle procedure semplificate, sono state oggetto di
scrutinio da parte della Corte di giustizia (cfr. sentenze del 23 novembre
2006, in causa C-486/04 e 5 luglio 2007, in causa C-255/05). Per il giudice
comunitario, la nozione di smaltimento contenuta nella direttiva sulla VIA
non puo` essere mutuata dalla corrispondente nozione di cui alla direttiva
quadro sui rifiuti, essendo comprensiva dellinsieme delle operazioni che
portano o allo smaltimento dei rifiuti, nel senso stretto del termine, o al
loro recupero. In seguito alla sentenza di condanna del novembre 2006,
il D.P.C.M. 7 marzo 2007 ha eliminato dal testo del D.P.C.M. 3 settembre
1999 ogni richiamo alle norme oggetto di censura. Il testo originario del
D.Lgs. n. 152/2006, contemplava, tuttavia, deroghe alla procedura di VIA
analoghe a quelle contestate nelle due sentenze di condanna. Il legislatore
e`, infine, intervenuto ad adeguare la normativa interna al dettato comunitario con il D.Lgs. n. 4/2008.
(24) Lart. 7 della Direttiva n. 2003/35/Ce, ai fini delladeguamento alla Convenzione di Aarhus, istituisce una procedura in materia di partecipazione
del pubblico in relazione ad alcune direttive settoriali che comportano la
stesura di piani e di programmi connessi con lambiente. Tra queste, e` inclusa anche la Direttiva n. 75/442/Cee. Poiche la Direttiva n. 2003/35/Ce
applica la convenzione di Aarhus ai piani e a programmi non soggetti alla
Direttiva n. 2001/42/Ce, questultima integra le disposizioni della Convenzione per i piani ed i programmi che rientrano nel suo ambito di applicazione.
(25) Ai sensi dellart. 9, comma 12, del D.Lgs. n. 155/2010 (pubblicato in
G.U. n. 216 del 15 settembre 2010, s.o. n. 217): I piani previsti dal presente
articolo sono soggetti allobbligo di cui allarticolo 6, comma 2, del decreto
legislativo n. 152 del 2006, esclusivamente nel caso in cui sia stata verificata la condizione prevista dallarticolo 6, comma 1, di tale decreto secondo
la procedura ivi disciplinata allarticolo 12.
Si osserva che la norma richiama sia il par. 2 dellart. 6, che concerne i piani
e programmi automaticamente sottoposti a VAS, sia lart. 12, che disciplina
il procedimento di screening per i piani e programmi menzionati allart. 6,
par. 3.

AMBIENTE & SVILUPPO

XIV

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

livello locale o se sono state apportate modifiche minori


a piani gia` autorizzati ai sensi della disciplina sulla VAS.

VAS e VIA
In linea generale, non dovrebbero sorgere sovrapposizioni tra le valutazioni effettuate ai sensi delle direttive
sulla VAS e sulla VIA.
Mentre la Direttiva n. 2001/42/Ce si configura come
uno strumento volto a definire una pianificazione a lungo termine e su vasta scala, la Direttiva n. 85/337/Cee
concerne gli effetti ambientali di singole opere e interventi. In altri termini, la valutazione ambientale strategica, intervenendo su piani e programmi che fissano il
quadro di riferimento di tali progetti, si colloca a monte
rispetto alla valutazione di impatto ambientale.
E`, tuttavia, difficile prevedere quale sara` limpatto della
direttiva sulla VAS nelle ipotesi in cui il piano o il programma costituisca il risultato del sommarsi di una serie di progetti puntuali a cui si applica la direttiva sulla
VIA e non sia identificabile come un unico processo
strategico teso a definire il quadro di riferimento
per la futura concessione di autorizzazioni.
La Direttiva n. 85/337/Ce non risolve, in particolare, il
problema che si pone in relazione a progetti nel settore dei trasporti a forma di tracciato, come le strade o le ferrovie, rispetto ai quali e` dubbio se il progetto
sia costituito dal collegamento stradale o ferroviario nel
suo complesso o solo dal tratto da costruire in concreto (26).
Tale questione e` stata affrontata nella sentenza del 16
settembre 2004 (causa C-227/01), ove era in discussione il progetto di costruzione di una linea ferroviaria di 13
Km, facente parte di una linea ferroviaria lunga 251 km
tra Valenza e Tarragona, inserita nellambito del progetto denominato corridoio mediterraneo (di collegamento
tra la regione spagnola del Levante con la Catalogna e
la frontiera francese).
Le argomentazioni del governo spagnolo - secondo cui
il progetto in questione, non essendo destinato al traffico a grande distanza, non rientrerebbe tra i progetti
inclusi nellallegato I della direttiva - venivano respinte
dalla Corte di Giustizia, sulla base delle seguenti motivazioni:
ove si accogliesse la tesi del governo spagnolo,
leffetto utile della Direttiva n. 85/337 potrebbe essere seriamente compromesso, poiche per le autorita` nazionali interessate sarebbe sufficiente frazionare un progetto attinente al traffico a lunga distanza
in una serie di tronchi successivi di modesta importanza per sottrarre alle prescrizioni della detta direttiva tanto il progetto complessivamente considerato
quanto i tronchi risultanti da tale frazionamento.
Al fine di frenare i tentativi degli Stati membri volti a
sottrarre dal campo di applicazione della direttiva sulla

VIA tutta una serie di interventi sul territorio atti ad


incidere in maniera significativa sullambiente, veniva
affermato il fondamentale principio secondo cui e` incompatibile con la direttiva comunitaria un approccio
che abbia come scopo di raggruppare singoli sottoprogetti distinti, che isolatamente non raggiungono la soglia che renderebbe necessaria una valutazione di impatto ambientale, ma che cumulativamente considerati
presentino un serio impatto sullambiente.
E` chiaro che la giurisprudenza in esame e` volta ad affermare il carattere preventivo della procedura di valutazione di impatto ambientale introdotta dalla Direttiva n. 85/337/Ce, essendo la stessa finalizzata a consentire alle competenti autorita` nazionali di tenere conto il
prima possibile degli eventuali impatti sullambiente del
progetto da realizzare in modo da evitare, fin dallinizio,
inquinamenti ed altre perturbazioni piuttosto che nel
combatterne successivamente gli effetti.
Un esempio di quanto il confine tra le nozione di progetto e piano possa essere labile, e` dato dalle cd.
procedure di autorizzazione dei progetti in piu` fasi,
presenti, in particolar modo, negli strumenti di pianificazione urbana del Regno Unito.
Le problematiche relative ai progetti realizzati in varie
fasi sono state risolte in maniera univoca dalla Corte di
giustizia nelle quattro sentenze in cui la questione e`
stata posta in rilievo (27).
Nelle controversie allesame, la Corte era stata chiamata a valutare la conformita` con la Direttiva n. 85/337/
Cee del procedimento previsto dalla normativa britannica, in base al quale la valutazione di impatto ambientale puo` essere effettuata, per i progetti di sistemazione urbana, unicamente nella fase iniziale del rilascio del
permesso di costruire (permesso di costruire sulla base di un progetto preliminare) e non nella fase successiva di approvazione degli aspetti non specificati nella
domanda di autorizzazione (aspetti riservati, relativi
alla progettazione, allaspetto esterno e alla sistemazione paesaggistica del sito).
Per il giudice comunitario, qualora il diritto nazionale

Note:
(26) Si rileva che per i progetti di cui allallegato II della direttiva, tra cui la
costruzione di strade ad esclusione di nuove strade a quattro o piu` corsie
che rientrano nellallegato I, il cumulo dei progetti figura tra i criteri che
gli Stati membri devono prendere in considerazione nella fase di screening.
(27) Si vedano le sentenze:
7 gennaio 2004, in causa C-201/02 (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court of Justice England & Wales);
4 maggio 2006, in causa C-508/03 (Commissione delle Comunita` europee c. Regno Unito);
4 maggio 2006, C-290/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta House of Lords);
3 luglio 2008, C-215/06 (Commissione delle Comunita` europee c. Irlanda).

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

XV

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

preveda che la procedura di autorizzazione si articoli in


piu` fasi, le diverse decisioni previste dalla disciplina
controversa (ad esempio, il permesso di costruire sulla
base di un progetto preliminare e la decisione di approvazione degli aspetti riservati), devono essere considerate come costitutive, nel loro insieme, di una autorizzazione - in piu` fasi - ai sensi dellart. 1, par. 2, della
direttiva.
Il committente puo` iniziare i lavori di realizzazione del
progetto unicamente dopo avere ottenuto una decisione di approvazione degli aspetti riservati. Prima di tale
decisione, la costruzione in oggetto non e` ancora interamente autorizzata.
A livello normativo, la problematica relativa al rapporto
tra valutazioni ambientali svolte a livelli diversi (nelle ipotesi, ad esempio, di piani e programmi gerarchicamente ordinati), e` stato affrontato unicamente in relazione al grado di dettaglio delle informazioni richieste.
In base allart. 5, par. 2, della Direttiva n. 2001/42/Ce, il
rapporto ambientale comprende le informazioni che
possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto, tra laltro, dei contenuti e del livello di dettaglio
del piano e del programma e, per evitare duplicazioni
della valutazioni, della fase in cui si trova nelliter decisionale e della misura in cui taluni aspetti sono piu`
adeguatamente valutati in altre fasi di detto iter.
Lart. 5, par. 3, al fine di razionalizzare la raccolta e la
produzione delle informazioni, dispone che le informazioni sugli effetti ambientali dei piani e dei programmi,
gia` disponibili da altre fonti (ottenute, ad esempio, nellambito di altri livelli decisionali o attraverso altre disposizioni della normativa comunitaria), possono essere
utilizzate per la compilazione del rapporto ambientale.
Qualora si dovessero verificare sovrapposizioni tra le
due direttive (ad esempio, nellipotesi in cui il piano o il
programma includa anche lautorizzazione del progetto
o, in linea piu` generale, qualora sorgano dubbi in merito
alloggetto della valutazione), la valutazione deve rispettare i requisiti richiesti da entrambi i provvedimenti.
Nel caso in cui si decida di optare per una procedura
comune o coordinata, che comprenda sia gli aspetti
della VIA che quelli della VAS, si pone lesigenza, in
via preliminare, di individuare le divergenze tra le
due procedure.
Tra le principali, si annoverano:
 Informazione - contenuto del rapporto ambientale: la direttiva sulla VAS introduce requisiti piu`
stringenti in materia di alternative ragionevoli.
Nel contesto della valutazione ambientale strategica, il rapporto ambientale deve individuare, descrivere e valutare le alternative ragionevoli (tra cui
lalternativa di assenza di un piano, cd. opzione
zero), alla luce degli obiettivi e dellambito territo-

riale del piano o del programma. Il livello di dettaglio delle informazioni sui possibili effetti significativi del piano o del programma e sulle alternative
ragionevoli deve essere comparabile.
Per contro, la direttiva sulla VIA richiede unicamente che il committente fornisca una descrizione
sommaria delle principali alternative prese in esame, con indicazione delle principali ragioni della
scelta, sotto il profilo dellimpatto ambientale (28).
 Consultazioni: la direttiva sulla VAS detta requisiti
piu` pervasivi in materia di consultazione e partecipazione.
La consultazione del pubblico e delle autorita` che
possono essere interessate dagli effetti ambientali
connessi allattuazione dei piani o programmi rappresenta, a tutti gli effetti, un elemento centrale
della valutazione ambientale strategica. La decisione finale in merito allapprovazione del piano o programma appare come il risultato di un procedimento che vede coinvolti, seppur con compiti e ruoli
diversi, in uno spirito di collaborazione continua ed
effettiva, lautorita` proponente, quella competente
nonche le altre autorita` con specifiche competenze in materia ambientale.
Si osserva, peraltro, che in seguito alle modifiche
apportate alla direttiva 85/337/Ce, dalla direttiva
2003/35/Ce, si e` assistito ad un potenziamento
degli istituti della consultazione dei soggetti istituzionali e della partecipazione al processo decisionale anche nellambito della procedura di valutazione di impatto ambientale.
 Monitoraggio: unicamente la direttiva sulla VAS
introduce una disposizione specifica in materia di
monitoraggio.
Nellottica di una pianificazione a lungo termine, il
monitoraggio segna il momento di verifica degli
effetti ambientali significativi derivanti dallattuazione del piano o del programma, al fine di intraprendere adeguate azioni correttive (29).

Note:
(28) La Relazione della Commissione europea sullefficacia e lapplicazione
della direttiva, pone tuttavia in luce che la maggioranza degli Stati membri
ha introdotto un obbligo legale di prendere in considerazione alternative
che tengano conto degli obiettivi del progetto (Cfr. COM (2009) 378
def). Si evidenzia, inoltre, che ai sensi dellart. 21, comma 2, lett. b), del
D.Lgs. n. 152/2006, lo studio di impatto ambientale deve esaminare le principali alternative, compresa lalternativa zero.
(29) Per un approfondimento sul tema, si rinvia a:
Rapporto elaborato per la DG Ambiente, nellagosto del 2005, dallImperial College London: "The relationship between the EIA and the SEA Directives, ove sono analizzate con estremo dettaglio le possibili interazioni tra
la procedura di valutazione di impatto ambientale e la procedura di valutazione degli effetti ambientali di determinati piani e programmi sullambiente.

AMBIENTE & SVILUPPO

XVI

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

Un cenno, infine, alle norme di coordinamento tra le


due procedure, presenti nel nostro ordinamento.
E` stata, in primo luogo, colta lopportunita`, offerta dallart. 5, par. 3, della Direttiva n. 2001/42/Ce, di utilizzare,
nel rapporto ambientale, le informazioni sugli effetti
ambientali dei piani e programmi, gia` disponibili da altre
fonti.
Lart. 10, comma 5, del D.Lgs. n. 152/2006, prevede
infatti lacquisizione, nellambito della procedura sulla
VIA, di elementi esaminati in ordine alla VAS. A tal fine,
si dispone che:
nella redazione di studio di impatto ambientale, di
cui allart. 22, relativo a progetti previsti da piani o
programmi gia` sottoposti a valutazione ambientale,
possono essere utilizzate le informazioni e le analisi
contenute nel rapporto ambientale. Nel corso della
redazione dei progetti e nella fase della loro valutazione, dovranno essere tenute in considerazione la
documentazione e le conclusione sulla VAS.
Una seconda norma di raccordo e` contenuta allart. 19,
comma 2, ai sensi del quale:
per i progetti inseriti in piani o programmi per i quali
si e` conclusa positivamente la procedura di VAS, il
giudizio di VIA negativo ovvero il contrasto di valutazione su elementi gia` oggetto di VAS e` adeguatamente motivato.
La disposizione in esame trova la sua ragione dessere
in funzione dellintroduzione di un regime, quale quello
sulla VAS, identificabile come un unico processo strategico, teso a definire il quadro di riferimento per la
futura approvazione dei progetti sottoposti a VIA, con
riferimento ad una serie di criteri (quali: lubicazione, la
natura, le dimensioni, le condizioni operative dei progetti nonche la ripartizione delle risorse).
Viene, in tal modo, superata la previsione contenuta
allart. 3, comma 1, del D.P.C.M. 27 dicembre 1988,
secondo cui e` espressamente escluso che il giudizio
di compatibilita` ambientale possa avere ad oggetto il
contenuto di atti di programmazione territoriale e settoriale nonche la conformita` ad essi dellopera da realizzare. Il principio in parola si e` tradotto, in sostanza, nella
possibilita`, per lautorita` competente, di non essere
chiamata a giustificare la scelta di emettere un giudizio
di VIA positivo nellipotesi in cui il progetto non risulti
conforme agli strumenti di pianificazione e programmazione (30).
Si segnala, inoltre, che nellambito del Piano regolatore portuale - inserito tra i piani da sottoporre a valutazione ambientale strategica dal D.Lgs. n. 128/2010 - i
contenuti e gli elaborati della VAS devono costituire
dati acquisiti per i progetti di opere ed interventi che,
nellambito delle fasi realizzative del piano stesso, devono essere sottoposti a VIA. Qualora il PRP, o le rispettive varianti, abbiano contenuti tali da essere sot-

toposti a VIA, tale valutazione e` effettuata secondo le


norme previste dalla Parte seconda del D.Lgs. n. 152/
2006; la VAS deve intervenire nel procedimento al solo
scopo di integrare gli elaborati in termini di pianificazione e la valutazione si deve concludere con un unico
provvedimento. In sostanza, viene effettuata ununica
procedura di VIA, integrata con i contenuti della VAS
per gli eventuali elementi di pianificazione del Piano (31).
Il D.Lgs. n. 152/2006 prevede, infine, allart. 10, comma
4, che la valutazione ambientale strategica possa costituire, in taluni casi, la sede per esperire la verifica dellassoggettabilita` alla procedura di VIA.

5. Osservazioni conclusive
La precedente analisi, sicuramente non esaustiva, ha
tuttavia posto in luce una serie di problematiche con cui
gli Stati membri devono confrontarsi in sede di applicazione della direttiva, prima fra tutti, lesatta individuazione dei piani e dei programmi che devono essere assoggettati a valutazione ambientale strategica.
In effetti, se nel contesto della Direttiva n. 85/337/Ce,
loggetto della valutazione - il progetto - essendo definito in relazione alle attivita` che lo costituiscono (realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti ed
opere; altri interventi sullambiente e sul paesaggio,
compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse
del suolo), non pone particolari difficolta` interpretative,
le nozioni di piani e programmi di cui alla Direttiva n.
2001/42/Ce, essendo direttamente connesse ad ulteriori nozioni - quali, ad esempio, lautorita` incaricata alla
loro predisposizione nonche le procedure che devono
essere poste in atto ai fini della loro adozione - potrebbero creare incertezze in merito allesatta individuazione dei piani e programmi da sottoporre alla procedura di
VAS.

Note:
(30) Si veda in tal senso:
Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza del 4 gennaio 2002, n. 34.
(31) La riforma dellordinamento portuale e` oggetto di un disegno di legge,
attualmente allesame della Commissione permanente Lavori pubblici e
Comunicazione del Senato, il cui art. 3 detta disposizioni sulla valutazione
ambientale strategica del PRP. Si veda:
Testo unificato, adottato come testo base dall8a Commissione permanente il 10 dicembre 2009, unificando i disegni di legge nn. 143, 263 e
754. La riforma dellordinamento portuale e`, inoltre, oggetto di un DDL
di iniziativa governativa, approvato dal Consiglio dei Ministri il 16 aprile
scorso.

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

XVII

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

In attesa di una ricostruzione giurisprudenziale della direttiva da parte della Corte di giustizia (32), linterprete
puo` avvalersi della giurisprudenza comunitaria in materia di VIA, ove pertinente, nonche delle linee guida redatte dalla Commissione europea.
E` inoltre emerso dalla nostra analisi che la ridefinizione,
in termini di sostenibilita` ambientale, degli strumenti
pianificatori e programmatori, richiede che gli Stati
membri non si avvalgano delle scappatoie offerte
dal provvedimento al fine di sottrarre dal campo di applicazione della VAS tutta una serie di interventi sul
territorio atti ad incidere in maniera significativa sullambiente. Tra le ipotesi da noi individuate figurano tutti i
piani e programmi che regolano aspetti settoriali non
previsti da legge o da provvedimenti amministrativi
nonche i programmi/progetti che non sono identificabili
come un processo strategico che definisce il quadro
di riferimento per le future autorizzazioni, ma costituiscono piuttosto il risultato del sommarsi sul territorio di
singoli interventi puntuali.
Il precedente esame ha, infine, evidenziato che la valutazione ambientale strategica potra` operare quale effettivo strumento di sostenibilita` a condizione che il legislatore nazionale sia in grado di sviluppare meccanismi
di raccordo, qualora lobbligo di effettuare una valuta-

zione dellimpatto ambientale risulti contemporaneamente dalla Direttiva n. 2001/42/Ce e da altre normative comunitarie. Lampio numero di settori coinvolti e la
divergenza degli obiettivi perseguiti dalle diverse valutazioni ambientali rendono tale sfida particolarmente
impegnativa.

Nota:
(32) Oltre alla domanda di pronuncia pregiudiziale sullinterpretazione delle
disposizioni della Direttiva n. 2001/42/Ce, gia` risolta nella sentenza del 17
giugno 2010, allo stato, sono allesame della Corte tre domande di pronuncia pregiudiziale, vertenti:
1) sullinterpretazione dellart. 11, par. 2, della direttiva, in relazione ad un
piano che rientra contemporaneamente nel campo di applicazione della Direttiva n. 2001/42/Ce e delle Direttive n. 2000/60/Ce e n. 85/337/Ce (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Symvoulio tis Epikrateias,
Grecia, il 25 gennaio 2010);
2) sullinterpretazione dellart. 11, par. 1, in materia di duplicazioni documentali, nonche dellart. 3, par. 5, in merito allesclusione dalla VAS di piani
territoriali a livello locale nei quali si faccia riferimento ad una sola attivita`
economica (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Lietuvos Vyriausiasis Administracinis Teismas, Repubblica di Lituania, il 15 giugno
2010);
3) sullinterpretazione dellart. 13, par. 3, in merito a piani e programmi il
cui primo atto preparatorio formale sia antecedente al 21 luglio 2004 (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla High Court of Justice in
Northern Ireland, Queens Bench Division, Regno Unito, il 19 maggio 2009).

AMBIENTE & SVILUPPO

XVIII

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

Il rapporto tra la VIA e gli strumenti


di pianificazione e programmazione
del territorio come rapporto
tra VIA e VAS
3

Tommaso Bellei

1. Premessa
La disciplina del rapporto tra la valutazione di impatto
ambientale (dora in poi: VIA) e gli strumenti di pianificazione e programmazione del territorio e` rimasta pressoche immutata rispetto alla disciplina previgente definita dallart. 6 della legge n. 349/1986 e dai Decreti
regolamentari attuativi ivi previsti (Si veda in particolare,
il D.P.C.M. n. 377/1988 ed il D.P.C.M. del 27 dicembre
1988). Come` noto, in base ai predetti riferimenti normativi, il potere riconosciuto allautorita` competente in
materia di VIA risultava svincolato dagli strumenti pianificatori ovvero programmatori preesistenti (1). Lentrata in vigore del decreto legislativo n. 128/2010, recante Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale, a norma dellarticolo 12 della legge 18 giugno
2009, n. 69 pubblicato nella G.U. 11 agosto 2010, n.
186, s.o., nonche del D.L. n. 78/2010, recante Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita` economica, convertito con legge n. 122/
2010, ha mutato in parte i caratteri del predetto rapporto.
In via preliminare, occorre fare riferimento a quelle disposizioni non modificate dai recenti interventi legislativi, che ribadiscono la possibilita` che un progetto possa
essere compatibile dal punto di vista ambientale anche
nel caso in cui la sua realizzazione non risulti conforme
ad uno strumento di pianificazione ovvero di programmazione del territorio.
In primis, si fa riferimento allart. 34 del D.Lgs. n. 152/
2006 che ha espressamente fatto salvo il disposto del
D.P.C.M. del 27 dicembre 1988, il cui art. 3 comma 1
stabilisce che:
 il contenuto del quadro di riferimento programmatico fornisce gli elementi conoscitivi che devono guidare il proponente nella redazione dello studio di
impatto ambientale;

 tali elementi conoscitivi costituiscono unicamente


dei parametri di riferimento per lautorita` competente in materia di VIA nellambito dellistruttoria procedimentale;
 e` escluso che il provvedimento conclusivo della pro-

Note:
3 Avvocato del Foro di Roma e consulente dellUfficio Legislativo del Ministero dellambiente e della tutela del territorio e del mare.
(1) Al riguardo, il TAR Piemonte ha affermato che ...il quadro di riferimento
programmatico (...) e` un mero strumento di descrizione imposto ai fini di
una attivita` istruttoria completa ed esaustiva che si inserisce nellambito
di una piu` vasta attivita` istruttoria asservita alla determinazione finale di
VIA e, conseguentemente, (...) il potere riconosciuto allautorita` amministrativa competente per la VIA non e` un mero potere di riconoscimento di
compatibilita` con soluzioni pianificatorie gia` definite ma un potere di incisione diretta, con valutazione di possibili soluzioni alternative, anche svincolate dagli strumenti pianificatori preesistenti (v. TAR Piemonte, sent. n.
1028/2005).
In dottrina si veda:
A. Milone, E. Mondi, La Valutazione di impatto ambientale, Roma, 2001;
A. Gustapane, G. Sartor, C.M. Verardi, Valutazione di impatto ambientale, Milano,1992, pag. 57 e segg. Gli autori sostengono che il giudizio di
compatibilita` ambientale, pur avendo da una parte come parametri di riferimento le relazione intercorrenti tra lopera progettata e gli atti di pianificazione e programmazione territoriali e settoriali e pur dovendo, dallaltra,
essere formulato in considerazione dei vincoli e della normativa tecnica
inerente alla realizzazione dellopera, non ha ad oggetto ne il contenuto
degli atti pianificatori o programmatori suddetti, perche altrimenti si risolverebbe in un inaccettabile sindacato svolto dal Ministro dellAmbiente sulloperato di altri organi, in realta` equiordinati; ne la conformita` del progetto ai piani e programmi, ai vincoli o alle norme tecniche vigenti, che allopposto resta un giudizio riservato agli organi settorialmente competenti (si
veda anche la circolare del Ministero dellAmbiente - pubbl. in G.U. serie
gen. - n. 256 del 31 ottobre 1996, ove si afferma che il quadro di riferimento programmatico deve descrivere le eventuali disarmonie di previsioni
contenute in distinti strumenti programmatici. Tale indicazione, infatti,
non avrebbe alcuna utilita` concreta se non riguardata alla luce del potere
del Ministero dellAmbiente di valutare, in sede di VIA, le possibili soluzioni
alternative, anche svincolate dallo strumento di pianificazione nel quale
lopera programmata si inserisce).
Si veda anche:
A. Milone, D.Lgs. n. 152/2006: le nuove norme in materia di VIA e di
VAS, in Ambiente e Sviluppo, 2006, 5, pag. 421.

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

XIX

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

cedura di VIA, abbia ad oggetto i contenuti dei suddetti atti di pianificazione e programmazione, nonche
la conformita` dellopera ai medesimi (si veda lart.
3, comma 1 del D.P.C.M. del 27 dicembre 1988).
Lefficacia non vincolante per lautorita` competente in
materia di VIA delle prescrizioni contenute negli strumenti di pianificazione e di programmazione non e` stata
modificata neanche con il recepimento della Direttiva n.
2001/42/Ce, recante Direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti
di determinati piani e programmi sullambiente.
Infatti, lart. 6, comma 2, lett. a) del D.Lgs. n. 152/2006
che definisce loggetto della VAS, ripropone la nota
relazione VIA - atti di pianificazione, programmazione, per cui i secondi
(...) definiscono il quadro di riferimento per lapprovazione, lautorizzazione, larea di localizzazione o
comunque la realizzazione dei progetti elencati negli
allegati II, III e IV del presente decreto.
Infatti, nei casi in cui la disciplina prevede una forma di
integrazione tra la procedura di VIA e la procedura di
VAS, lart. 10, comma 5 del D.Lgs. n. 152/2006 privilegia una forma di coordinamento debole per effetto
della quale la documentazione e le conclusioni della
VAS sono tenute in considerazione nel corso della
VIA (v. art. 10, commi 4 e 5 (2)). In modo maggiormente esplicito lart. 19, comma 2 del D.Lgs. n. 152/2006
prevede espressamente che:
Per i progetti inseriti in piani o programmi per i quali
si e` conclusa positivamente la procedura di VAS, il
giudizio di VIA negativo ovvero il contrasto di valutazione su elementi gia` oggetto della VAS e` adeguatamente motivato.
Pertanto, anche a seguito dei recenti provvedimenti
legislativi intervenuti in materia, il legislatore ammette
in via generale che la VIA possa concludersi in maniera
opposta ovvero in contrasto con la procedura di VAS,
purche lAmministrazione competente in materia di VIA
fornisca unadeguata motivazione.
Cio` premesso, per effetto del D.Lgs. n. 128/2010 e,
soprattutto, dellart. 49 del D.L. n. 78/2010, il legislatore
ha tuttavia riconosciuto spazi applicativi in cui gli esiti
della procedura di VAS sono vincolanti per la successiva procedura di VIA e, nel contempo, ha introdotto disposizioni di semplificazione procedimentale, prevedendo accorpamenti tra procedure ambientali, al fine
di eliminare i casi di sovrapposizione (3).
Al fine di comprendere appieno la portata innovativa dei
recenti interventi del legislatore occorre brevemente
soffermarsi sulle principali caratteristiche delle procedure di VIA e di VAS, come disciplinate nel nostro ordinamento in recepimento delle Direttive comunitarie n.
85/337/Ce e n. 2001/42/Ce, in quanto il rapporto tra la
VIA e gli strumenti di pianificazione e programmazione

risulta direttamente collegato con la disciplina del rapporto tra le due valutazioni.
Ai sensi dellart. 4, comma 1, lettera a) del D.Lgs. n.
152/2006, la procedura di VAS e` la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un
impatto significativo sullambiente ed ha la finalita`
di garantire un elevato livello di protezione dellambiente e contribuire allintegrazione di considerazioni
ambientali allatto dellelaborazione, delladozione e
approvazione di detti piani e programmi assicurando
che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per
uno sviluppo sostenibile.
La procedura di VIA, invece, secondo quanto stabilito dallart. 4, comma 1, lettera b), e` la valutazione
ambientale dei progetti ed ha la finalita` di proteggere la salute umana, contribuire con un migliore
ambiente alla qualita` della vita, provvedere al mantenimento delle specie e conservare la capacita` di riproduzione dellecosistema in quanto risorsa essenziale per la vita. A questo scopo, essa individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare e secondo le disposizioni del presente
decreto, gli impatti diretti e indiretti di un progetto sui
seguenti fattori: 1) luomo, la fauna e la flora;2) il
suolo, lacqua, laria e il clima; 3) i beni materiali ed
il patrimonio culturale; 4) linterazione tra i fattori di
cui sopra (4).
Pertanto, in base al quadro normativo di riferimento, le
due procedure presentano importanti differenze.
Nella Relazione della Commissione al Consiglio, al
Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale
europea e al Comitato delle Regioni sullapplicazione e
lefficacia della Direttiva VIA (Direttiva n. 85/337/Cee,

Note:
(2) Lart. 10, commi 4 e 5 del D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce che:
4. La verifica di assoggettabilita` di cui allarticolo 20 puo` essere condotta,
nel rispetto delle disposizioni contenute nel presente decreto, nellambito
della VAS. In tal caso le modalita` di informazione del pubblico danno specifica evidenza della integrazione procedurale. 5. Nella redazione dello studio di impatto ambientale di cui allarticolo 22, relativo a progetti previsti
da piani o programmi gia` sottoposti a valutazione ambientale, possono essere utilizzate le informazioni e le analisi contenute nel rapporto ambientale. Nel corso della redazione dei progetti e nella fase della loro valutazione, sono tenute in considerazione la documentazione e le conclusioni della
VAS.
(3) In realta`, come e` stato ben evidenziato da:
A. Milone, D.Lgs. n. 152/2006: le nuove norme in materia di VIA e di
VAS, cit., una siffatta impostazione era gia` stata recepita nel testo originario del D.Lgs.n. 152/2006, prima delle modifiche apportate dal D.Lgs.n. 8/
2004
(4) Si vedano anche:
lart. 3 della direttiva n. 85/337/Ce
lart. 1 della direttiva n. 2001/42/Ce.

AMBIENTE & SVILUPPO

XX

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

Modificata dalle Direttive n. 97/11/Ce e 2003/35/Ce),


COM(2009) 378 del 23 luglio 2009, sono poste in evidenza le differenze tra le due procedure, quanto ad
obiettivi, procedure, oggetto e soggetti destinatari, anche se sono state rilevate diverse aree in cui lapplicazione delle due direttive potrebbe sovrapporsi, soprattutto in base alle peculiarita` di alcuni ordinamenti nazionali (5).
Per ovviare a tali problematiche applicative che non si
conciliano con il principio costituzionale di buon andamento dellazione della pubblica amministrazione, principio generale riconosciuto anche dallordinamento comunitario, lart. 11 della Direttiva n. 2001/42/Ce in materia di VAS stabilisce chiaramente che:
Per i piani e i programmi in merito ai quali lobbligo
di effettuare una valutazione dellimpatto ambientale
risulta contemporaneamente dalla presente direttiva
e da altre normative comunitarie, gli Stati membri
possono prevedere procedure coordinate o comuni
per soddisfare le prescrizioni della pertinente normativa comunitaria, tra laltro al fine di evitare duplicazioni della valutazione.
Al riguardo, nella relazione su Lattuazione della direttiva 2001/42/Ce concernente la valutazione degli effetti
di determinati piani e programmi sullambiente, la
Commissione Europea ha rilevato che:
(....) 9.14. La valutazione ai sensi della direttiva sulla VIA, dato che si occupa di progetti e non di piani e
di programmi che fissano il quadro di riferimento
per tali progetti, e` generalmente svolta in uno stadio
piu` avanzato delliter decisionale rispetto a quanto
non avvenga ai sensi della direttiva 2001/42/Ce. In
alcuni Stati membri, tuttavia, possono verificarsi sovrapposizioni tra le due direttive in situazioni in cui il
piano o il programma include lautorizzazione del
progetto.
9.15. In tali casi, per evitare una duplicazione della
valutazione, puo` essere auspicabile introdurre una
procedura coordinata che comprenda sia gli aspetti
della VIA che della VAS. Le disposizioni basilari della
direttiva sulla VIA e della direttiva sulla VAS sono
simili dato che tengono conto delle caratteristiche
peculiari di un progetto, da una parte, e di un piano
o di un programma dallaltra. (...) (6).
Le esigenze di semplificazione sulle quali si soffermano
anche le istituzioni comunitarie sono particolarmente
avvertite nel nostro ordinamento, ove le procedure ambientali interessano le competenze di una pluralita` di
amministrazioni appartenenti a diversi livello di governo
del territorio e comportano lo svolgimento di procedure
amministrative complesse, volte allaccertamento di
fatti complessi.
In riferimento alle differenze principali tra le due procedure, occorre fare cenno a quanto afferma unattenta

dottrina la quale individua la caratteristica principale


della procedura di VIA nella capacita` di affrontare problematiche inerenti al come attuare una determinata
opera, mentre la VAS se ne differenzierebbe in quanto, essendo svolta in collaborazione con lamministrazione competente ad adottare decisioni di pianificazioni e di programmazione che coinvolgono un ampio territorio, peraltro destinati ad avere effetti nel medio periodo,
riesce molto piu` efficacemente, grazie ad una valutazione globale ed anticipata ad assicurare la piena
considerazione degli interessi ambientali sin dalle
fasi in cui si discute se la soluzione di un problema
di organizzazione sociale presupponga la realizzazio-

Note:
(5) Nella Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo,
al Comitato economico e sociale europea e al Comitato delle Regioni sullapplicazione e lefficacia della Direttiva VIA (Direttiva 85/337/Cee, Modificata Dalle Direttive 97/11/Ce e 2003/35/Ce), si legge che In particolare,
non e` sempre chiara la distinzione tra piano, programma e progetto, pertanto in sede di valutazione non e` semplice stabilire se loggetto della valutazione presenta i requisiti per essere sottoposto a una o laltra delle direttive VIA e VAS o ad entrambe. A tale proposito, le definizioni di alcune
categorie di progetti, spesso relativi allutilizzo dei terreni, non sono chiare
e questo potrebbe creare confusione con la VAS. Gli SM hanno adottato
approcci diversi per fare fronte alleventuale inefficacia dovuta al sovrapporsi di procedure, tuttavia molti ritengono di non disporre dellesperienza
necessaria per individuare e valutare in maniera adeguata i problemi dovuti
a tali sovrapposizioni. Per questo motivo pochissimi SM hanno consigliato il
consolidamento delle due direttive. Molti SM hanno enfatizzato il fatto che
le due procedure dovrebbero rimanere distinte, in quanto complementari e
relative a fasi e processi diversi; gli SM hanno chiesto inoltre la preparazione di documenti di orientamento. Date le peculiarita` dei due processi e lesperienza limitata nellapplicazione della VAS, attualmente non e` opportuno fondere le due direttive. In questa fase e` possibile migliorare il coordinamento occupandosi delle disposizioni divergenti delle due direttive e
chiarendo le definizioni delle categorie di progetti per i quali si verificano
sovrapposizioni. Cio` puo` essere realizzato nellambito della revisione della
VIA.
Si veda anche:
il Parere del Comitato delle regioni sul tema Migliorare le direttive VIA e
VAS, (2010/C 232/07).
(6) Nella relazione della Commissione Europea su Lattuazione della direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sullambiente viene rilevato anche che
(...) Sarebbe assurdo se cio` implicasse lobbligo di svolgere due valutazioni
essenzialmente simili per la stessa proposta e, al fine di evitare una tali duplicati, larticolo 11, paragrafo 2 della direttiva consente agli Stati membri
di prescrivere procedure coordinate o congiunte che soddisfino i criteri della normativa comunitaria applicabile. La prima fase consiste nel verificare
se la Direttiva n. 2001/42/Ce e altre disposizioni comunitarie in materia
di valutazione di impatto ambientale hanno effetto contemporaneamente
(vedi sopra). Gli Stati membri possono dunque desiderare di stabilire una
procedura di impatto ambientale che contempli sia le disposizioni della direttiva che quelle di altre normative comunitarie. Cos` facendo, essi vorranno tenere conto di tutti gli orientamenti che siano stati pubblicati per
estendere le disposizioni del diritto comunitario, ricordando sempre che
in caso di conflitto tra lorientamento in merito a una direttiva e le disposizioni giuridiche contenute in unaltra direttiva, saranno queste ultime a
dovere essere trasposte nella legislazione nazionale.

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

XXI

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

ne di un determinato intervento e, quindi, dove


(...) realizzare le correlative infrastrutture (7).
Pertanto, si ritiene che la scelta sul se realizzare unopera, nonche sul dove realizzarla possa essere meglio
valutato in sede di VAS, in quanto a tale livello si possono effettivamente prevedere gli effetti cumulativi ed
indiretti che saranno prodotti a seguito della realizzazione degli interventi programmati o pianificati su un dato
territorio.
In sintesi, la procedura di VAS costituisce uno strumento capace di orientare le decisioni ambientali sin dalla
fase pianificatoria nella quale sono ancora disponibili
una pluralita` di opzioni alternative (8), mentre la procedura di VIA costituisce uno strumento attraverso cui
raccogliere, elaborare e valutare dati tecnico-scientifici
che misurano le caratteristiche ambientali di un determinato territorio e gli effetti previsti sul medesimo territorio derivanti dalla realizzazione di una determinata
opera.
Nonostante le evidenti differenze tra le due procedure,
in primis lambito oggettivo di valutazione, da un esame
della disciplina di recepimento e della giurisprudenza
nazionale intervenuta in materia, emerge un importante
elemento comune: infatti, sotto il profilo qualitativo,
entrambe le procedure sono qualificate come sub-procedimenti autonomi e tecnico-discrezionali dai quali,
tuttavia, non sono esclusi caratteri puramente discrezionali (9).
In riferimento alla VIA, occorre rilevare che, in linea con
la disciplina previgente, la legislazione vigente attribuisce allamministrazione un potere ampiamente discrezionale che, almeno quando attribuito ad unamministrazione statale, sfuma in vero e proprio giudizio politico, in quanto lesercizio di poteri che danno luogo a
pronunce di concerto tra due Ministri appartiene allindirizzo politico-amministrativo (da qui la perdurante
competenza del vertice ministeriale) (10). Sotto un ulteriore profilo, da ritenersi valido anche quando lamministrazione competente e` unamministrazione regionale, il potere di valutazione viene qualificato come un
potere a discrezionalita` mista da esercitarsi sulla base
dei parametri tecnici di settore oltreche in base al criterio dello sviluppo sostenibile in una logica di proporzionalita` tra conservazione delle risorse e benefici per la
collettivita` derivanti dalla realizzazione o meno di un
intervento sul territorio (si veda da ultimo, Cons. Stato,
sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4236) (11).
In assenza di differenti indicazioni normative, si ritiene
che una discrezionalita` mista caratterizzi anche il potere
attribuito dalla legge allamministrazione competente in
materia di VAS nellambito della quale, peraltro, lelemento discrezionale risulta maggiormente accentuato,
viste le finalita` e le caratteristiche della procedura e,
non ultimo, lambito oggettivo della medesima che ri-

guarda provvedimenti adottati a conclusione di procedimenti del tutto peculiari, quali sono i procedimenti
pianificatori e programmatori, connotati da unampia
discrezionalita` ed il cui esito comporta ladozioni di decisioni che hanno come principale parametro oggettivo
i criteri generali di impostazione del piano o del programma (12). In sostanza, attraverso la procedura di

Note:
(7) Si veda:
E. Boscolo, La valutazione ambientale strategica di piani e programmi,
cit. Sempre riguardo alle differenze tra VIA e VAS, lautore afferma che
Nella v.i.a. gli strumenti di analisi e la risoluzione del processo di osservazione consentono di definire un quadro conoscitivo-predittivo relativamente preciso, nellambito del quale gli impatti indotti e le risposte dellecosistema rilevante (per quanto questa unita` sia scientificamente isolabile
da un sistema piu` ampio) sono modellizzabili secondo un tipico schema
causa-effetto (schema pressione-impatto-risposta). Nella valutazione di
piani e programmi, al contrario, in ragione della scala solitamente allargata
e del carattere programmatico (sovente non localizzativo) degli strumenti
esaminati, le informazioni necessarie per una compiuta analisi non sono
pressoche mai tutte completamente disponibili e lo scenario, o gli scenari,
tendono a presentarsi come intrinsecamente dinamici e complessi, con effetti che dipendono da un insieme indeterminabile di variabili esogene, che
sovente sfuggono al controllo dellautorita` preposta alla gestione del piano
stesso.
(8) Si vedano:
F. Spantigati, La gestione della strategia ambientale, in Rivista giuridica
dellambiente, 2002, 2, pag. 245;
E.Boscolo, La valutazione ambientale strategica di piani e programmi in
Rivista giuridica delledilizia 2008, 1, 3.
(9) Si veda ex multis:
Cons. Stato, sez. IV, n. 1213/2009.
(10) Si osservi che, anche a seguito dellentrata in vigore del D.Lgs. n. 152/
2006 ed in base al combinato disposto degli artt. 7, c. 5 del D.Lgs.n. 152/
2006 e dellart. 4, comma 3 del D.Lgs.n. 165/2001, viene confermata la natura tecnico-politica della VIA che si conclude sempre con un provvedimento adottato dallorgano politico di vertice, da qualificarsi come atto
di alta amministrazione.
Si veda anche.
TAR Veneto, sez. I, n. 1350/2000, secondo cui lesercizio di poteri che
danno luogo a pronunce di concerto tra due ministri appartiene allindirizzo politico-amministrativo: si tratta infatti di pronunce che, mediando interessi pubblici diversi ed incidendo reciprocamente sui poteri dellaltro Ministro, eccedono la semplice attivita` gestionale e sono invece espressione di
valutazioni anche politiche, proprie dei poteri governativi.
(11) Si veda anche:
Cons. Stato, sez.VI, 30 gennaio 2004 n. 316, secondo cui la VIA nazionale
si configura anche come uno strumento di politica ambientale allorche con
essa, al di la` dellaspetto tecnico, si effettua la valutazione, a fini ambientali,
della localizzazione di progetti di importanti opere pubbliche, cooperandosi,
cos`, in sostanza, ad unattivita` di pianificazione e programmazione che,
coinvolgendo profili di vera e propria opportunita`, ben possono farsi rientrare nellambito dei poteri di indirizzo politico-amministrativo.
Si veda anche:
C.d.S. n. 127/2005 secondo cui (...) le eventuali scelte politiche o di alta
amministrazione si esauriscono nelladozione (o diniego) della VIA..
A contrario si veda:
TAR Friuli-Venezia Giulia, sentenza 28 gennaio 2008, n. 84, TAR Lombardia - sentenza 25 giugno 2003, n. 3511.
(12) Si veda:
Cons. Stato, sez. IV, sentenze nn. 2630, 1149 del 2009.

AMBIENTE & SVILUPPO

XXII

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Inserto
TUA e Terzo Correttivo

VAS, lamministrazione competente contribuisce ad introdurre tra i predetti criteri generali la tutela dellambiente e del paesaggio, quali interessi pubblici e distinti,
di natura sovraordinata rispetto a quelli sottesi al razionale assetto del territorio, espressione dellaffine ma
differente materia urbanistica (13).
Sotto tale profilo, pertanto, si ritiene che le procedure in
esame siano espressione di un potere amministrativo
connotato da discrezionalita` mista, tecnica ed amministrativa, destinate a restare distinte e ad essere esercitate in momenti diversi (14). Come` noto, infatti, la disciplina in materia prevede pur sempre un organo tecnico di valutazione che esprime le proprie valutazioni,
appunto tecniche, che poi sono rimesse alla valutazione, in tal caso discrezionali, dellautorita` competente ad
adottare i provvedimenti conclusivi delle procedure di
VIA ovvero di VAS.
Per concludere questa breve introduzione sul tema
relativo ai rapporti tra VIA e VAS ed al collegato rapporto tra la VIA e gli strumenti di pianificazione e programmazione corre lobbligo evidenziare che, nonostante dal punto di vista logico-strutturale, la procedura di VAS sembra collocarsi ad un livello sovraordinato rispetto alla procedura di VIA, lambito oggettivo
della VAS spesso non contiene scelte a carattere definitivo, in quanto spesso i piani o i programmi si limitano ad indicare aree di potenziale espansione ovvero
una lista di azioni amministrative da attuare ovvero
esigenze di sviluppo riferite ad un determinato settore
economico e, pertanto, non sono evidenti, quando
non assenti, le scelte localizzative degli interventi da
realizzare. In secondo luogo, sotto il profilo piu` spiccatamente tecnico, il grado di precisione predittiva degli
strumenti propri della VAS puo` rilevarsi inidoneo a cogliere i reali impatti negativi sullambiente derivanti
dallattuazione del piano o del programma che, invece,
sono identificati e valutati con maggiore precisione e
chiarezza nella fase successiva di progettazione definitiva degli interventi da sottoporre alla procedura di
VIA.

2. I recenti provvedimenti legislativi:


il decreto legge n. 78/2010 (conv. con legge
n. 122/2010 ) ed il D.Lgs. n. 128/2010
Come sopra rilevato, la disciplina che regola i rapporti
tra la VIA ed gli strumenti di pianificazione e di programmazione che, come visto, si ricollega con il rapporto tra
VIA e VAS, e` stata parzialmente modificata da alcuni
recenti interventi legislativi: in particolare, lart. 49, comma 2 del D.L. n. 78/2010 ed i commi 3 ter e 12 introdotti allart. 6 del D.Lgs. n. 152/2006 dal decreto correttivo D.Lgs. n. 128/2010.

Lart. 49 del D.L. n. 78/2010


In primo luogo, occorre soffermarsi sugli effetti del citato art. 49 del D.L. n. 78/2010 che ha inciso profondamente sullarticolato della legge n. 241/1990 dedicato
alla Conferenza dei servizi.
Limitandosi alle sole modifiche che hanno interessato
la materia ambientale e, in particolare, il rapporto tra
VIA e VAS, lart. 49, comma 2, ha introdotto il comma
4 bis (15) allart. 14 ter della legge generale sul procedimento amministrativo, il quale stabilisce sostanzialmente che i risultati e le prescrizioni adottate in sede
di VAS devono essere utilizzati senza modificazioni in
sede di VIA, qualora entrambe le procedure siano effettuate nella medesima sede statale ovvero regionale.
La disposizione sostanzialmente pone, in termini obbligatori, quanto gia` stabilito in via generale e, si ritiene,
non vincolante dallart. 10, comma 5 del D.Lgs. n. 152/
2006 (16).
Secondo una prima ricostruzione della disposizione, la
norma introduce elementi di novita` rispetto al previgente quadro normativo, in quanto inverte i caratteri del
rapporto tra la VIA e la VAS e, quindi, indirettamente il
rapporto tra la VIA e gli strumenti di pianificazione e
programmazione, attraverso lintroduzione dellobbligo
per lautorita` competente in sede di VIA di utilizzare
senza modificazioni i dati raccolti e le valutazioni svolte in sede di VAS e cio` al ricorrere delle seguenti condizioni:
1. lintervento sottoposto a VIA deve essere stato previsto dal piano o programma gia` sottoposto a VAS;
2. a VAS e la VIA devono essere state svolte nella

Note:
(13) Si veda:
Corte Cost., sentenze nn. 182/2006, 367/2007, 180/2008.
Si veda anche:
Cons. Stato, sentenza n. 1213/2009,
TAR Umbria, sentenza n. 71/2009.
(14) Si veda anche:
R.Garofoli, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2008, pag. 588.
E.Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, ed. 2006, pag. 352.
(15) Lart. 14, comma 4 bis della legge n. 241/1990 stabilisce che:
Nei casi in cui lintervento oggetto della conferenza di servizi e` stato sottoposto positivamente a valutazione ambientale strategica (VAS), i relativi
risultati e prescrizioni, ivi compresi gli adempimenti di cui ai commi 4 e
5 dellarticolo 10 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, devono essere
utilizzati, senza modificazioni, ai fini della VIA, qualora effettuata nella medesima sede, statale o regionale, ai sensi dellarticolo 7 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
(16) Lart. 10, comma 5 del D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce che:
5. Nella redazione dello studio di impatto ambientale di cui allarticolo 22,
relativo a progetti previsti da piani o programmi gia` sottoposti a valutazione ambientale, possono essere utilizzate le informazioni e le analisi contenute nel rapporto ambientale. Nel corso della redazione dei progetti e nella
fase della loro valutazione, sono tenute in considerazione la documentazione e le conclusioni della VAS.

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XXIII

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

medesima sede, statale o regionale, in base al riparto di competenze di cui allart. 7 del D.Lgs. n. 152/
2006.
Al riguardo, si ritiene che ove il legislatore si riferisca
allutilizzazione senza modificazioni dei risultati e delle
prescrizioni adottate in sede di VAS, lautorita` competente per la VIA non potra` piu` prescindere dalle scelte
operate in sede strategica, ad esempio, in merito alla
localizzazione dellintervento ma ne sara` vincolata anche con riferimento allo scenario di piano effettivamente scelto, sulla base del parere motivato di VAS, dallamministrazione con poteri di pianificazione o programmazione del territorio. Sul punto specifico, occorre
anche riferirsi alla modifica allart. 15, comma 2 del
D.Lgs. n. 152/2006, introdotta dal D.Lgs. n. 128/2006
al fine di superare le censure della Commissione europea formulate attraverso lavvio della procedura di infrazione n. 2009/2235, la quale stabilisce espressamente che la revisione del programma o del piano deve
obbligatoriamente avvenire in base al parere motivato
di VAS (17).
Pertanto, in via esemplificativa, qualora un intervento
rientri nelle categorie di opere da sottoporre a VIA in
sede statale e qualora sia stato previsto da un piano
sottoposto a VAS anchesso in sede statale, lesito della VIA risultera` condizionato, non solo dai dati raccolti,
ma soprattutto dalle valutazioni e dalle prescrizioni stabilite dallamministrazione competente per la VAS.
Tuttavia, riprendendo le considerazioni svolte nel precedente paragrafo, occorre fare riferimento ai piani ovvero
ai programmi elaborati dalle amministrazioni che non
abbiano contenuti localizzativi: pertanto, mentre per i
piani localizzativi, i risultati e le prescrizioni adottate
in sede di VAS saranno direttamente riferibili allintervento che concretamente si vuole realizzare, nel caso di
piani o programmi non localizzativi lamministrazione
competente in sede di VIA potra` esercitare il proprio
potere di valutazione avendo unicamente dei criteri di
massima a cui attenersi, fatti salvi gli esiti della fase di
monitoraggio sugli impatti significativi sullambiente derivanti dallattuazione dei piani e dei programmi approvati
e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilita` prefissati e le eventuali opportune misure correttive
adottate dallamministrazione in sede di VAS come stabilito dallart. 18, comma 1 del D.Lgs. n. 152/2006) (18).
Anche nel caso di espressa indicazione localizzativa
della VAS, tuttavia, non si puo` certo escludere che lopzione prescelta ad un livello di scala diverso non possa
essere rimesso in discussione sul piano particolare in
sede di VIA, ma cio`, nei casi di cui allart. 14, comma 4
bis, si ritiene che potra` essere giustificato unicamente
in base ad argomentazioni tecniche.
Al riguardo, occorre considerare quanto di seguito. Il
documento che viene valutato dallamministrazione

competente in materia di VAS, il c.d. rapporto ambientale, e` composto da una parte compilativa, realizzata
attraverso la raccolta dei dati sullo stato dellambiente
prima di ogni trasformazione del territorio ed una parte
predittiva sui possibili impatti derivanti dalla realizzazione del piano e delle misure di mitigazione e di compensazione degli impatti negativi previsti. Inoltre, il rapporto
ambientale viene corredato da una valutazione delle
alternative possibili, ivi inclusa lalternativa zero, nonche
delle misure di monitoraggio e definisce, in particolare,
le modalita` di raccolta dei dati e di elaborazione degli
indicatori necessari alla valutazione degli impatti e la
periodicita` della produzione di un rapporto illustrante i
risultati della valutazione degli impatti e le misure correttive da adottare.
Infine, sulla base del rapporto ambientale e delle consultazioni, lautorita` competente esprime il proprio parere motivato ove sono indicate osservazioni e prescrizioni che sara` inviato allamministrazione competente
ad approvare in via definitiva il parere.

Note:
(17) Lart. 15, comma 2 del D.Lgs. n. 152/2006 prevede infatti che 2. Lautorita` procedente, in collaborazione con lautorita` competente, provvede,
prima della presentazione del piano o programma per lapprovazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma 1 e dei
risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del
piano o programma.
(18) Si veda:
E. Boscolo, La valutazione ambientale strategica di piani e programmi,
cit.: sul tema specifica lautore afferma che (...) un elemento di fondamentale importanza puo` riguardare laspetto localizzativo di unopera o un infrastruttura. E` innanzitutto opportuno tornare alla distinzione tra piani localizzativi e piani che viceversa non esprimono contenuti ubicazionali puntuali rispetto ai fattori perturbativi. Valga lesempio di un piano urbanistico
sovracomunale, nellambito del quale non sono puntualmente identificati i
sedimi di talune delle opere che comporranno il mosaico infrastrutturale e
non sono affrontate in termini analitici le tematiche della crescita urbana
(solitamente demandate ai piani di livello comunale). In queste fattispecie, i
limiti conoscitivo-predittivi (la razionalita` limitata, per tornare a citare E.
Simon) sono piu` evidenti: occorrera` dunque valutare la capacita` di carico
complessiva di un territorio e cercare di quantificare, in una logica sommatoria, gli impatti di tutte le determinanti potenzialmente attivabili in attuazione del piano; restera` tuttavia preclusa una puntuale conoscenza dei risultati combinatori. Proprio in questo tipo di valutazioni e` ancor piu` importante che siano fissate delle precise regole circa le campagne di monitoraggio successive allapprovazione del piano (VAS ex post), ad esito delle quali
si potranno focalizzare i correttivi piu` opportuni per effetto dellacquisizione di maggiori conoscenze e del progressivo definirsi del quadro reale in
conseguenza delle prime attuazioni del piano. Diversamente, nel caso di
piani come quelli urbanistici di livello comunale o nel caso di programmi
infrastrutturali puntuali (come, per fare un esempio, il piano degli interventi che ogni autorita` dambito nel settore idrico deve redigere), sono utilizzabili famiglie di indicatori capaci di consentire una maggior misurabilita`
degli effetti e dunque una piu` immediata ed oggettiva confrontabilita` degli
scenari. E` il caso dellindice di insularizzazione del territorio agro-naturale,
che consente di valutare il consumo di territorio in presenza di aree naturali che recedono a lotti interstiziali periurbani e di vasti areali di notevole
valenza ecosistemica che vengano frammentati in insulae discontinue, connotate da diminuita rilevanza ecologica.

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XXIV

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Inserto
TUA e Terzo Correttivo

Tuttavia, sul piano normativo occorre pur sempre evidenziare che lart. 13 del D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce
espressamente che le informazioni da fornire attraverso il rapporto ambientale devono essere fornite nei limiti in cui possono essere ragionevolmente richieste,
tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi
di valutazione correnti, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma.
Pertanto, si ritiene che, in base ai principi generali dellordinamento, qualora gli esiti dellistruttoria svolta in
sede di VIA siano assolutamente incompatibili con i
risultati e le scelte adottate in sede di VAS, al fine di
assicurare una effettiva tutela dellambiente e del paesaggio, lamministrazione potra` comunque richiedere
un aggiornamento della VAS in base ai nuovi dati tecnici
emersi, realizzando in tal modo anche un effettivo coordinamento tra le procedure e implementando fra laltro i
contenuti della fase di monitoraggio di cui allart. 18 del
D.Lgs. n. 152/2006 (19).
Per concludere, si ritiene comunque che, nelle ipotesi
di cui allart. 14 ter, comma 4 bis della legge n. 241/
1990, lamministrazione competente in sede di VIA potra` esercitare un potere di valutazione principalmente di
natura tecnico-discrezionale, dovendo considerarsi gia`
esaurito il potere piu` propriamente politico-discrezionale, gia` esercitato in sede di VAS.

Le modifiche apportate allart. 6


del D.Lgs. n. 152/2006
La disciplina in materia di VIA e di VAS e` stata recentemente modificata a seguito dellentrata in vigore del
D.Lgs. n. 128/2010, adottato in attuazione dellarticolo
12 della legge 18 giugno 2009, n. 69. In riferimento ai
rapporti tra VIA e VAS occorre soffermarsi sulle modifiche apportate allart. 6 del D.Lgs. n. 152/2006.
In particolare, attraverso lintroduzione del comma 3ter (20) allart. 6 citato, anche al fine di evitare duplicazioni procedimentali, il legislatore ha introdotto due importanti innovazioni alla disciplina delle procedure ambientali da espletarsi in ambito portuale, ad integrazione
della disciplina dettata dalla legge n. 84/1994, recante
Riordino della legislazione in materia portuale (21).
In primis, il legislatore ha previsto lobbligo per lamministrazione competente ad espletare la VIA di considerare come dati acquisiti tutti gli elementi valutati in
sede di VAS o desumibili dal Piano regolatore portuale
(c.d. PRP), con cio` rafforzando la previsione generale di
cui allart. 10, comma 5 del D.Lgs. n. 152/2006, ove si
prevede che
(...) nel corso della redazione dei progetti e nella fase
della loro valutazione, sono tenute in considerazione la
documentazione e le conclusioni della VAS.
Al riguardo, occorre rilevare che la disposizione era gia`
stata prevista, in via generale, dal legislatore in occasio-

ne dellemanazione del D.Lgs. n. 152/2006, ma eliminata per effetto dellentrata in vigore del decreto legislativo correttivo n. 4/2008. Come evidenziato in dottrina, la norma costituiva una rilevante semplificazione
procedurale, in quanto solo attraverso un efficace coordinamento tra le procedure di VIA e di VAS deve ritenersi possibile perseguire unefficace strategia di tutela
ambientale ad effetto anticipato (22).
Secondo una prima ricostruzione, si ritiene quindi che,
nonostante la formulazione della norma sia diversa rispetto a quella utilizzata dallart. 14 ter, comma 4 bis
della legge n. 241/1990, il legislatore abbia voluto, seppur in riferimento alla sola materia portuale, estendere
la portata vincolante della VAS anche nei casi in cui le
amministrazioni competenti ad espletare le procedure
di VIA e di VAS non siano appartenenti allo stesso livello istituzionale di governo del territorio.
Infatti, come` noto, il piano regolatore portuale si configura quale atto di pianificazione dellambito portuale
che definisce lassetto complessivo del porto, ivi comprese le aree destinate alla produzione industriale, allattivita` cantieristica e alle infrastrutture stradali e ferroviarie, individuando le caratteristiche e la destinazione
funzionale delle aree interessate (Si veda lart. 5 della
legge n. 84/1994). Il suddetto Piano viene predisposto
dallautorita` portuale ovvero, nei porti dove non e` stata
istituita, dallautorita` marittima e, dopo lespletamento
della procedura di VAS da parte dellamministrazione
regionale, viene adottato dintesa con il comune interessato e successivamente approvato dalla Regione.
Le infrastrutture ivi previste sono successivamente sottoposte, prima della loro realizzazione, alla procedura di

Note:
(19) Resta fermala possibilita` riconosciuta dallordinamento allamministrazione competente in materia di VAS, di ricorrere allesercizio dei poteri di
autotutela amministrativa ai sensi del Capo IV bis della legge n. 241/1990.
(20) Lart. 6, comma 3 ter del D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce che: 3-ter. Per
progetti di opere e interventi da realizzarsi nellambito del Piano regolatore
portuale, gia` sottoposti ad una valutazione ambientale strategica, e che
rientrano tra le categorie per le quali e` prevista la Valutazione di impatto
ambientale, costituiscono dati acquisiti tutti gli elementi valutati in sede di
VAS o comunque desumibili dal Piano regolatore portuale. Qualora il Piano
regolatore Portuale ovvero le rispettive varianti abbiano contenuti tali da
essere sottoposti a valutazione di impatto ambientale nella loro interezza
secondo le norme comunitarie, tale valutazione e` effettuata secondo le
modalita` e le competenze previste dalla Parte Seconda del presente decreto
ed e` integrata dalla valutazione ambientale strategica per gli eventuali contenuti di pianificazione del Piano e si conclude con un unico provvedimento.
(21) In materia portuale si veda anche il DDL approvato in via definitiva dal
Consiglio dei Ministri n. 106 del 17 settembre 2010.
(22) Si veda:
A. Milone, D.Lgs. n. 152/2006: le nuove norme in materia di VIA e di
VAS, cit., 427, 428.

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12/2010

XXV

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TUA e Terzo Correttivo

VIA che, a seconda della tipologia di opera, sara` espletata da unamministrazione statale ovvero regionale.
In secondo luogo, la disposizione in esame ha previsto
unintegrazione tra le procedure di VIA e di VAS nel
caso in cui il Piano regolatore portuale o le relative varianti abbiano contenuti tali da poter essere sottoposti
alla procedura di VIA e, quindi, contengano anche il
progetto definitivo delle opere da realizzare allinterno
dellambito portuale. In tali casi, nelle more delladozione delle norme tecniche di cui al citato art. 34 del
D.Lgs. n. 152/2006, si ritiene che lassorbimento della
procedura di VAS allinterno della procedura di VIA debba comportare lobbligo per lautorita` portuale ovvero
per lautorita` marittima di trasmettere allamministrazione oltre agli elaborati previsti dalla disciplina di VIA anche la documentazione richiesta in materia di VAS, affinche lamministrazione, coadiuvata dallorgano tecnico preposto, possa svolgere una valutazione unitaria ed
esprimere un unico provvedimento che avra` sia contenuti di dettaglio che strategici. Un tale esito dipendera`
dalla scelta dellautorita` portuale o marittima che e`, ad
oggi, competente a predisporre il Piano regolatore portuale.

Il disposto dellart. 6, comma 12 D.Lgs. n. 152/2006


In ultimo, occorre brevemente soffermarsi sul disposto
dellart. 6, comma 12 (23) del D.Lgs. n. 152/2006 attraverso cui il legislatore ha inteso disciplinare tutti quei
casi in cui la legge preveda che lautorizzazione alla
realizzazione di una specifica opera, comporti anche
leffetto di variante ai piani ed ai programmi elaborati
per la pianificazione territoriale o della destinazione dei
suoli preesistenti (24): in tali casi, al fine di evitare duplicazioni procedimentali, la legge ha previsto che la
localizzazione dellopera venga stabilita dallautorita`
competente in sede di VIA.
Pertanto, secondo uninterpretazione aderente alla disciplina comunitaria, si deve ritenere che la norma stabilisce che, qualora lintervento sottoposto ad autorizzazione rientri tra le opere da sottoporre alla procedura
di VIA, la procedura di VAS dovra` comunque svolgersi
ma si limitera` ad analizzare e valutare un rapporto ambientale, i cui contenuti sembrerebbero tuttavia ridursi
allindividuazione, alla descrizione ed alla valutazione
degli impatti significativi che lattuazione della variante
potrebbe avere sullambiente e sul patrimonio culturale, nonche allelaborazione degli indicatori necessari alla
valutazione degli impatti durante la fase successiva di
monitoraggio. Per un effettivo coordinamento tra le due
procedure, comunque, non si puo` che attendere lemanazione dei regolamenti attuativi previsti dallart. 34 del
D.Lgs. n. 152/2006 (25), attraverso i quali assicurare
che le procedure si riferiscano al livello strategico perti-

nente, secondo le finalita` stabilite dalle direttive comunitarie.

3. Conclusioni
Per effetto dei recenti interventi legislativi, la disciplina
in materia di VIA e di VAS ha subito alcune importanti
innovazioni volte principalmente a superare le difficolta`
applicative delle procedure che, nella prassi, hanno generato casi di sovrapposizione non piu` tollerabili, in
quanto costituiscono un freno allo sviluppo socio-economico del territorio, nonche una duplicazione dellazione e dei costi a carico dellamministrazione.
Sul tema specifico oggetto del presente contributo, le
disposizioni introdotte costituiscono una prima risposta
alle problematiche ben evidenziate dalla Commissione
europea nelle periodiche relazioni sullattuazione delle
direttive comunitarie in materia (26), ed avvertite dagli
operatori di settore e dalle amministrazioni interessate:
 con la modifica dellart. 15, comma 2 del D.Lgs. n.
152/2006, si assiste ad una valorizzazione della tutela dellambiente e del paesaggio che, attraverso la
procedura di VAS, e` destinata ad integrare i criteri
generali di impostazione del piano o del programma,
assicurando cos` la considerazione dellambiente e
del paesaggio sin dal momento in cui si discute se la

Note:
(23) Lart. 6, comma 12 del D.Lgs. n. 152/2006 prevede che:
12. Per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli conseguenti a provvedimenti
di autorizzazione di opere singole che hanno per legge leffetto di variante
ai suddetti piani e programmi, ferma restando lapplicazione della disciplina
in materia di VIA, la valutazione ambientale strategica non e` necessaria per
la localizzazione delle singole opere.
(24) Si veda ad esempio la disciplina in tema di realizzazione di centrali
elettriche, elettrodotti, centrali eoliche di cui rispettivamente al D.L. n. 7/
2002 (conv. con legge n. 55/2002), al D.L. n. 239/2003 (conv. con legge
n. 290/2003), D.Lgs. n. 387/2003. Sul tema della c.d. autorizzazione unica
si veda:
Silvia A. Frego Luppi, Lautorizzazione alla costruzione e allesercizio delle infrastrutture energetiche, in Dir. Amm., 2007, 3, 459.
(25) Ai sensi dellart. 34 del D.Lgs. n. 152/2006, le norme tecniche, organizzative e integrative delle procedure di VIA, VAS ed AIA, dovranno essere
adottate entro un anno dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 128/
2010. Si riporta di seguito il comma 7 dellart. 34 citato: Le norme tecniche
assicurano la semplificazione delle procedure di valutazione. In particolare,
assicurano che la valutazione ambientale strategica e la valutazione dimpatto ambientale si riferiscano al livello strategico pertinente analizzando la
coerenza ed il contributo di piani, programmi e progetti alla realizzazione
degli obiettivi e delle azioni di livello superiore. Il processo di valutazione
nella sua interezza deve anche assicurare che piani, programmi e progetti
riducano il flusso di materia ed energia che attraversa il sistema economico
e la connessa produzione di rifiuti.
(26) La disposizioni introdotte dal D.Lgs. n. 128/2010 superano anche le
censure avanzare dalla Commissione europea nella procedura di infrazione
n. 2009/2235 in rifermento ad alcune disposizioni del D.Lgs. n. 152/2006 in
materia di VAS.

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XXVI

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Inserto
TUA e Terzo Correttivo

soluzione ad un problema di organizzazione sociale


necessiti la realizzazione di uno specifico intervento;
 con lintroduzione del comma 4 bis allart. 14 ter e
del comma 3 ter allart. 6 del D.Lgs. n. 152/2006,
anche se limitatamente alle fattispecie ivi previste,
viene prevista una sovraordinazione della VAS rispetto alla VIA, superando quanto fino ad ora stabilito dalla legge in via generale;
 in materia portuale, inoltre, al fine di semplificare le
procedure di valutazione ambientale, il comma 3 ter
dellart. 6 del D.Lgs. n. 152/2006 ha previsto unipotesi di procedura integrata VIA-VAS che, tuttavia,
potra` essere regolata nel dettaglio dalle norme tecniche previste dallart. 34 del D.Lgs. n. 152/2006;
 infine la disposizione generale di cui al comma 12
dellart. 6 del D.Lgs. n. 152/2006, ha il dichiarato fine
di evitare duplicazioni procedimentali, nonche di su-

perare eventuali contrasti di valutazione tra amministrazioni competenti ad espletare le necessarie procedure di VIA e di VAS, anche se sembra necessario
un successivo intervento del legislatore, anche regolamentare, che ne chiarisca i termini di applicazione.
La parziale riforma della disciplina in tema di procedure
di VIA e di VAS, in atto anche presso le competenti sedi
comunitarie, appare sicuramente in linea con la riconosciuta centralita` della tutela ambientale nellordinamento nazionale oltreche comunitario, ampiamente riconosciuto dalla Corte Costituzionale e dalla Corte di Giustizia Europea anche se, in attesa dei primi risultati applicativi, si ritiene che sia necessario completare il quadro
normativo con i regolamenti di attuazione che ne permettano una effettiva attuazione, assicurando il consolidamento delle misure di semplificazione introdotte.

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XXVII

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Le nuove norme in materia di VIA


nel D.Lgs n. 128/2010:
rapporti tra VIA e AIA
3

Alberta Milone

1. Premessa
Nel presente contributo, verranno evidenziate le principali modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 128/2010 in materia di VIA, anche in relazione ai rapporti con lautorizzazione integrata ambientale.
Il D.Lgs. n. 128/2010 adottato ai sensi dellart. 12, legge
18 giugno 2009, n. 69, si ispira al rispetto dei principi
fissati dallart. 1 della legge 15 dicembre 2004, n. 308.
Questultima ha, tra laltro, delegato il Governo a semplificare il procedimento di valutazione di impatto ambientale (VIA) e ad introdurre meccanismi di coordinamento tra le procedure di VIA e quelle di AIA nelle
ipotesi di impianti sottoposti ad entrambe le procedure,
al fine di evitare duplicazioni e sovrapposizioni (art.
1, comma 9, lett. f).
Principalmente nel tentativo di semplificazione del procedimento di approvazione degli impianti di rilevante
impatto ambientale, il D.Lgs n. 128/2010 ha, tra laltro:
a) introdotto nuove definizioni; b) modificato lart. 6,
comma 5, D.Lgs. n. 152/2006, relativo alloggetto del
procedimento di VIA; c) previsto nuove disposizioni in
relazione al procedimento di VIA; d) previsto alcune
specificazioni in relazione alla fase di monitoraggio; e)
introdotto alcune norme di coordinamento tra VIA e
AIA.

2. Le definizioni
Con il D.Lgs n. 128/2010 e` stata prevista una nuova
definizione di VIA. Lart. 2, comma 2, D.Lgs n. 128/
2010 ha, infatti, sostituito lart. 5, comma 1, lett. b).
La nuova definizione e` focalizzata sugli aspetti sostanziali del procedimento di VIA: valutazione preventiva
degli impatti ambientali, al fine dellindividuazione delle
soluzioni piu` idonee per conseguire gli obiettivi e le
finalita` individuate nellart. 4, commi 3 e 4. Si tratta, in
particolare, della finalita` di assicurare il rispetto del principio dello sviluppo sostenibile (e quindi nel rispetto
della capacita` rigenerativa degli ecosistemi e delle risorse, della salvaguardia della biodiversita` e di unequa

distribuzione dei vantaggi connessi allattivita` economica), del principio di prevenzione e di integrazione, di
garantire un elevato livello di protezione dellambiente.
Nella precedente versione dellart. 5, comma 1, lett. b),
la VIA era, invece, definita come un processo, che
comprende anche la verifica di assoggettabilita` e che
si snoda attraverso le diverse fasi che caratterizzano il
procedimento di compatibilita` ambientale. La precedente definizione era, pertanto, riferita esclusivamente
agli aspetti procedurali della VIA. Lintroduzione della
nuova norma (art. 5, comma 1, D.Lgs n. 152/2006) ribadisce sostanzialmente le finalita` gia` contenute nellart. 4, introdotto dal D.Lgs. n. 4/2008.
Altre novita` riguardano la definizione di modifica e di
modifica sostanziale, sulle quali il legislatore e` intervenuto con il D.Lgs. n. 128/2010, al solo scopo di rendere
compatibili le stesse definizioni con quelle riferite allautorizzazione integrata ambientale (1).

3. Loggetto
Con il D.Lgs. n. 128/2010 e` stato modificato lart. 6,
comma 5, D.Lgs n. 152/2006. In base alla formulazione
attuale della norma, sono sottoposti a VIA i progetti che
possono avere impatti non solo significativi (come nella
versione previgente dello stesso articolo), ma anche
negativi sullambiente e sul patrimonio culturale. Tale
norma in sostanza, conferma che sono sottoposti a VIA
solo i progetti di rilevante impatto, in conformita` con

Note:
3 Avvocato in Roma.
(1) Si veda:
L. Butti, M. Molinaro, La disciplina relativa allAIA fa parte del Testo
Unico, in Ambiente & Sicurezza, 2010, 18, II.
Sulle modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 128/2010, si vedano anche:
A. Martelli, Procedure di VAS e VIA: novita` sostanziali con il decreto legislativo n. 128/10 in Ambiente & Sicurezza, 2010, 18, inserto, pagg. VIII e
segg.;
Carmen Chierchia, Le nuove regole per VIA, VAS e AIA, in Edilizia e territorio, 2010, 33 - 34, pagg. 6 e segg..

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XXVIII

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

quanto dispone la Direttiva n. 85/337/Cee. Tuttavia, si


evidenzia un difetto di coordinamento tra tale disposizione e lart. 6, comma 6, secondo cui
fatto salvo quanto disposto al comma 7, viene effettuata altres` una valutazione per:
a) i progetti di cui agli allegati II e III al presente
decreto;
b) i progetti di cui allallegato IV al presente decreto,
relativi ad opere o interventi di nuova realizzazione, che ricadono, anche parzialmente, allinterno
di aree naturali protette come definite dalla legge
6 dicembre 1991, n. 394.
Lart. 6, comma 6, sopra riportato, in combinato disposto con il precedente comma 5 del medesimo articolo,
potrebbe essere interpretato nel senso che la VIA, oltre
ad avere ad oggetto tutti i progetti che possono avere
impatti significativi e negativi sullambiente e sul
patrimonio culturale, riguarda (altres`) anche i progetti di cui agli allegati II e III (sottoposti a VIA obbligatoria) e quelli di cui al comma 7 (relativo, tra, laltro, alle
modifiche sostanziali dei progetti), oltre ai progetti di cui
allart. 6, comma 6, lett. b). Secondo tale interpretazione, le autorita` competenti potrebbero discrezionalmente sottoporre a VIA qualsiasi progetto di rilevante impatto, oltre a quelli elencati negli allegati menzionati
nellart. 6, comma 6 (che recepiscono gli allegati I e II
della Direttiva n. 85/337/Cee).
Tuttavia, la Corte di Giustizia, con lordinanza del 10
luglio 2008, causa C - 156/07, a seguito della domanda
di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato, Sez. VI, ord. n. 6836/06 (2), ha chiarito che la direttiva n. 85/337/Cee
non richiede che tutti i progetti per i quali si prevede
un notevole impatto ambientale siano sottoposti alla
procedura di valutazione di impatto ambientale in conformita` a quanto previsto da questa direttiva, bens` che
debbano esserlo solo quelli che sono citati agli allegati I
e II di detta direttiva, nelle condizioni previste allart. 4 di
questultima e fatti salvi gli artt. 1, nn. 4 e 5, nonche 2,
n. 3, della medesima direttiva (3).
La Corte ha, pertanto, escluso che debbano essere
sottoposte a VIA opere, pur di rilevante impatto ambientale, non previste negli elenchi degli allegati I e II
della direttiva. Lassoggettamento a VIA di opere non
incluse nei menzionati allegati della direttiva comunitaria da parte degli Stati membri sembra, comunque, possibile, in applicazione dellart. 176 del Trattato (4). Gli
Stati membri possono, infatti, introdurre misure piu` rigorose, compatibili con il Trattato, ma tali misure sono,
comunque, sottoposte alle condizioni procedurali previste dallo stesso Trattato (art. 95) (5). Daltronde, a seguito dellentrata in vigore della Direttiva n. 97/11/Ce
che ha abrogato lart. 13 della Direttiva n. 85/337/
Cee (6), deve ritenersi esclusa la possibilita` per gli Stati

membri di introdurre liberamente (e, quindi, al di fuori


dei limiti fissati dallart. 95, comma 4, cit.) norme piu`
restrittive in materia di VIA, sia per quanto riguarda il
campo di applicazione, sia per quanto concerne gli
aspetti procedurali (7).
Sarebbe stata, pertanto, necessaria leliminazione della
parola altres`. Tale modifica avrebbe consentito di
rendere chiaro che il comma 6, che rinvia alle categorie
di progetti da sottoporre a VIA obbligatoria e a verifica di
assoggettabilita` a VIA, rappresenta una semplice specificazione del comma 5, che fissa la norma - principio
in base alla quale la VIA si applica alle opere di rilevante
impatto ambientale, elencate nel comma successivo.
Tanto piu` che la clausola, di cui al comma 7, espressamente fatta salva, indica in effetti altre fattispecie, nelle
quali la VIA e`, inoltre, necessaria.

4. Il procedimento
Per quanto riguarda il procedimento di VIA, con il
D.Lgs. n. 128/2010 sono state introdotte alcune novita`

Note:
(2) Si veda:
Cons. Stato, sez. VI, 22 novembre 2006, ord. n. 6836, in Riv. Giur. Ed.,
2007, I, 611.
(3) Lart. 1, comma 4, della direttiva n. 85/337/Cee dispone: la presente direttiva non riguarda i progetti destinati a scopi di difesa nazionale; il comma 5 prevede: la presente direttiva non si applica ai progetti adottati nei
dettagli mediante un atto legislativo nazionale specifico, inteso che gli
obiettivi perseguiti dalla presente direttiva, incluso lobiettivo della disponibilita` delle informazioni, vengano raggiunti tramite la procedura legislativa.
Infine, lart. 2, n. 3 dispone: gli stati membri, in casi eccezionali, possono
esentare in tutto o in parte un progetto specifico dalle disposizioni della
presente direttiva.
La seconda parte dellart. 2, comma 3, fissa le condizioni per tale esenzione.
(4) Si veda:
F. Fonderico, La tutela dallinquinamento elettromagnetico. Profili giuridici, Milano, 2002, 180.
(5) In particolare, secondo lart. 95, comma 4, ...allorche dopo ladozione di
una misura di armonizzazione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio, da parte del Consiglio o da parte della Commissione, uno stato membro ritenga necessario introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove
prove scientifiche inerenti alla protezione dellambiente o dellambiente
di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto stato membro insorto dopo ladozione della misura di armonizzazione, esso notifica le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dellintroduzione
delle stesse.
(6) Lart. 13 della Direttiva n. 85/337/Cee disponeva: Le disposizioni della
presente direttiva non pregiudicano la facolta` degli Stati membri di fissare
norme piu` severe per quanto concerne il campo dapplicazione e la procedura di valutazione dellimpatto ambientale.
(7) Si veda:
P. DellAnno, Principi del diritto ambientale europeo e nazionale, Milano,
2004, 118.

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

XXIX

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

in relazione al procedimento di screening e alla procedura di VIA.


In particolare, per quanto riguarda il primo aspetto, la
novita` piu` significativa introdotta dal decreto correttivo
risulta essere quella relativa allart. 20, comma 1, lett.
b), secondo cui: vengono sottoposte a verifica di assoggettabilita` (c.d. screening) i progetti
inerenti le modifiche o estensioni dei progetti elencati nellallegato II che possano produrre effetti significativi e negativi sullambiente.
In base a tale formulazione, non tutte le modifiche ma
soltanto le modifiche sostanziali (cioe` quelle che possono comportare effetti negativi e significativi sullambiente) devono essere sottoposte a screening. Tale disposizione rappresenta unimportante precisazione
sia rispetto alla norma previgente, che si riferiva agli
effetti negativi apprezzabili per lambiente, sia rispetto alla corrispondente norma contenuta nel precedente
schema di decreto correttivo, approvato il 13 maggio
u.s., secondo cui la verifica di assoggettabilita` aveva,
tra laltro, ad oggetto le modifiche dei progetti che
possano comportare effetti sullambiente.
Lentrata in vigore di questultima disposizione avrebbe
avuto come conseguenza lestensione dello screening
a qualsiasi modifica, anche non sostanziale degli impianti esistenti.
Per quanto riguarda il procedimento sia ai fini dello scoping (art. 21), sia in relazione allistanza di VIA (art. 23,
comma 3), sia a quella di screening (art. 20, comma 1)
sono state introdotte alcune novita` che riguardano la
presentazione della documentazione, che deve avvenire di norma su supporto informatico oppure, nei casi di
particolare difficolta` di ordine tecnico, anche su supporto cartaceo. Si segnala, inoltre, il comma 4 dellart. 23,
novellato dal D.Lgs. n. 128/2010, secondo cui nel termine di trenta giorni lautorita` competente verifica la
completezza della documentazione e lavvenuto pagamento del contributo dovuto ai sensi dellart. 33. Nel
caso in cui listanza risulti incompleta, lautorita` competente richiede al proponente la documentazione integrativa da presentare nel termine non superiore a trenta
giorni. In questo caso i termini del procedimento si
intendono interrotti fino alla presentazione della documentazione integrativa. Fatta salva la facolta` per il proponente di richiedere una proroga del termine, a causa
della complessita` della documentazione da presentare,
qualora nel termine previsto il proponente non depositi
la documentazione completa degli elementi mancanti,
listanza si intende ritirata. In sostanza con lart. 23,
comma 4, viene affermato il principio secondo cui il
procedimento di VIA inizia dal momento in cui la documentazione presentata risulti completa.
Con il D.Lgs. n. 128/2010 sono stati ridotti alcuni termini del procedimento di VIA: lart. 24, comma 9, D.Lgs.

n. 152/2006, prevede ora il termine di quarantacinque


giorni (che sostituisce il precedente termine di sessanta giorni) - prorogabile solo per giustificati motivi - in
relazione alla possibilita` per il proponente di modificare
gli elaborati presentati
anche a seguito di osservazioni o di rilievi emersi
nel corso dellinchiesta pubblica o del contraddittorio
di cui al coma 8.
E` stato, inoltre, ridotto il termine per la presentazione
delle integrazioni, su richiesta dellattivita` competente
(quarantacinque giorni prorogabili di ulteriori quarantacinque giorni, su istanza del proponente).
Con il D.Lgs. n. 128/2010 sono state, inoltre, introdotte
disposizioni (art. 25, commi 2 (seconda parte) e 3) in
relazione alle ipotesi in cui il progetto venga modificato
in modo sostanziale nel corso del procedimento di VIA.
In particolare, lart. 25, comma 2, ha previsto, in tema di
VIA statale, che il parere della Regione debba essere
reso entro novanta giorni (sessanta giorni, precedentemente alla modifica introdotta dal D.Lgs. n. 128/2010).
Con il D.Lgs. n. 128/2010 e` stata, inoltre, prevista la
possibilita` per la Regione di rilasciare un ulteriore parere, nel caso di modifiche sostanziali del progetto, nel
termine di sessanta giorni dalla relativa comunicazione
da parte dellautorita` competente.
Lart. 25, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006 ha, inoltre, introdotto il termine di quarantacinque giorni, per leventuale revisione dei pareri resi, a seguito del deposito
delle modificazioni ovvero integrazioni eventualmente
presentate dal proponente, ovvero richieste dallautorita` competente, ove lautorita` competente ritenga che
le modifiche apportate siano sostanziali.
Tale disposizione e` finalizzata a snellire il procedimento
di VIA, in quanto consente allautorita` competente di
adottare il provvedimento finale, anche in assenza dei
pareri delle amministrazioni interessate sulle intervenute modifiche sostanziali del progetto (eventuale revisione dei pareri resi). Tuttavia, nellipotesi di modifiche
sostanziali, si rendera`, comunque, necessario il rilascio
di un nuovo parere istruttorio della Commissione tecnica (Commissione tecnica di verifica dellimpatto ambientale, per quanto riguarda la VIA di competenza statale: v. art. 8, comma 1, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto
dal D.Lgs. n. 128/2010) che svolge lattivita` di supporto
tecnico scientifico per lautorita` competente. Altrimenti, se interpretato diversamente, lart. 25, comma 3 si
porrebbe in contrasto con la Direttiva n. 85/337/Cee,
che impone agli Stati membri di considerare e valutare,
nellambito del procedimento di VIA, tutti gli impatti che
derivano dalla realizzazione di unopera sullambiente.
Con il D.Lgs. n. 128/2010 viene confermato che il provvedimento di valutazione di impatto ambientale in base
allart. 26, comma 4, del D.Lgs. n. 152/2006, da ultimo
riformulato dal D.Lgs. n. 128/2010, diventa un efficace

AMBIENTE & SVILUPPO

XXX

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

strumento di semplificazione in materia ambientale, di


contenuto piu` ampio rispetto allautorizzazione ambientale integrata, in quanto, oltre a questultimo provvedimento,
sostituisce e coordina tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi
comunque denominati in materia ambientale, necessari per la realizzazione e lesercizio dellopera o
dellimpianto (8).
Riguardo al procedimento di VIA, risulta di rilevante
interesse lart. 25, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006, come
modificato dal D.Lgs. n. 128/2010, con il quale viene
qualificata come istruttoria la Conferenza di Servizi
eventualmente indetta dallautorita` competente, al fine
di acquisire le determinazioni delle amministrazioni
competenti in materia ambientale.
Precedentemente a tale modifica, in assenza di una
qualificazione della Conferenza di Servizi di cui allart.
25, comma 3, da parte del legislatore, sembrava che la
natura di tale Conferenza fosse da individuare come
decisoria (9). Cio` avrebbe comportato che nellipotesi
in cui lamministrazione competente avesse provveduto alla convocazione della medesima conferenza di servizi, i dissensi manifestati dalle amministrazioni interessate avrebbero potuto essere superati, in applicazione
delle disposizioni di cui allart. 14 quater legge n. 241/
1990, (mentre nel caso di silenzio, da parte delle medesime autorita`, avrebbe trovato, comunque, applicazione lart. 26, comma 3, D.Lgs. n. 4/2008 (v. infra).
La novita` prevista dal D.Lgs. n. 128/2010, con il quale la
Conferenza di Servizi di cui allart. 25, comma 3, e`,
invece, da qualificare come istruttoria, introduce un elemento di semplificazione in materia di VIA.
Infatti, qualora lamministrazione competente convochi
tale conferenza di servizi al fine di acquisire le determinazioni delle amministrazioni competenti in materia ambientale interessate, il parere di compatibilita` ambientale potra` essere concluso anche nei casi in cui non venisse acquisita la totalita` delle determinazioni richieste.
Non occorre, infatti, un atto unitario di manifestazione
di giudizio imputabile alla conferenza di servizi (decisione pluristrutturata), ma viene emanata una decisione
monostrutturata
in cui vi e` ununica amministrazione competente
che deve acquisire lavviso di altre amministrazioni (10).
Infatti, non trovano applicazione alla conferenza di servizi di cui allart. 26, D.Lgs. n. 152/2006 tutte le disposizioni finalizzate a rimediare alla mancanza di unanimita`, in particolare, quella di cui allart. 14 quater, comma
3, della legge n. 241/1990. Come e` stato evidenziato in
giurisprudenza,
in sede di conferenza istruttoria, infatti, non e` richiesta lunanimita`, poiche tale conferenza non e`

un mezzo di manifestazione del consenso; quindi


si ritiene che tutte le norme volte a disciplinare le
ipotesi di dissenso delle amministrazioni siano da
riferirsi alla sola conferenza decisoria (in tal senso,
Cons. Stato, VI, ord. 6 marzo 2001, n. 1529) (11).
Lamministrazione procedente e`, comunque, tenuta a
motivare adeguatamente il proprio dissenso riguardo
alle determinazioni espresse nellambito della conferenza di servizi (12).

5. Il monitoraggio
Con il D.Lgs. n. 128/2010 sono state, inoltre, introdotte
modifiche in relazione alla fase di monitoraggio del procedimento di VIA. In particolare, lart. 28, D.Lgs. n. 152/
2006, come modificato, precisa che lautorita` competente, durante la fase di monitoraggio, si avvale dellIstituto Superiore per la Protezione ambientale e del
sistema delle agenzie ambientali (nella precedente versione vi era solo il riferimento a queste ultime). E` stato
introdotto il comma 1 bis dellart. 28, che rappresenta
una specificazione del comma 1 dello stesso articolo.
Lart. 28, comma 1 bis prevede la possibilita` per lauto-

Note:
(8) Lart. 26, comma 4, del decreto correttivo riprende in sostanza lart. 5,
comma 7, D.P.R. 12 aprile 1996, in materia di VIA regionale, secondo cui:
nelle materie di loro competenza, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano provvedono affinche il giudizio di compatibilita` ambientale esoneri il committente o lautorita` proponente da ogni altra autorizzazione preliminare per le materie stesse connesse alla procedura di valutazione di impatto ambientale..
(9) Si veda:
P. DellAnno, Elementi di diritto dellambiente, Padova, 2008, 235. Lautore evidenzia come con lart. 5, comma 1, lett. o) e 26, comma 4, D.Lgs. n.
152/2006, introdotto dal D.Lgs. n. 4/2008 (secondo cui il provvedimento di
valutazione di impatto ambientale sostituisce o coordina tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque
denominati in materia ambientale, inclusa lautorizzazione integrata ambientale) il legislatore, in quanto utilizza lespressione sostituisce o coordina, sottolinea che sono ammissibili ambedue le soluzioni procedimentali. La mancata scelta legislativa comporta lulteriore conseguenza che i
provvedimenti negativi o mancanti da rendersi dalle altre amministrazioni
competenti per profili ambientali settoriali (ad es., in materia di scarichi
idrici, di emissioni in atmosfera, di gestione dei rifiuti, ecc.) hanno la capacita` di paralizzare anche lemanazione del provvedimento principale, salvo
che sia stata adottata la soluzione organizzativa e procedimentale della decisione mediante conferenza di servizi decisoria - ex art. 25, comma 3 (nel
cui ambito sono anche previsti i rimedi in caso di omissioni o dinieghi.
(10) Si veda, con riferimento alla conferenza di servizi indetta ai sensi della
legge n. 55/2002, relativa ai procedimenti di autorizzazione delle centrali
termoelettriche con potenza superiore a 300 MW:
Cons. Stato, sez. VI, 4 giugno 2004, n. 3502, in Guida al dir., 2004, fasc.
26, 80.
(11) Si veda:
Cons. Stato, sez. VI, n. 3502/04, cit.
(12) Si veda:
F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, Milano, 2005, 1579.

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

XXXI

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

rita` competente, nellipotesi in cui nellambito dellattivita` di monitoraggio emergano impatti ulteriori e diversi ovvero di entita` significativamente superiore
rispetto a quelli valutati e previsti nel procedimento di
VIA,
acquisite informazioni e valutati i pareri resi puo`
modificare il provvedimento e apporvi condizioni ulteriori rispetto a quelle di cui al comma 5 dellarticolo
26.
Nel caso in cui dallesecuzione dei lavori o dallesercizio
dellattivita` derivino gravi impatti negativi non preventivamente valutati, lautorita` competente puo` anche ordinare la sospensione dei lavori o delle attivita` autorizzate nelle more delle determinazioni correttive da
adottare.
Qualora debbano essere adottate misure correttive la
partecipazione del pubblico sembra essere, comunque,
salvaguardata dallart. 28, comma 2, D.Lgs. n. 152/
2006, secondo cui degli esiti del monitoraggio e delle
misure correttive adottate deve essere data informazione al pubblico attraverso i siti web dellautorita` competente e dellautorita` procedente e delle agenzie interessate.

6. Rapporti tra VIA e AIA


Per quanto attiene ai rapporti tra VIA e AIA, con il
D.Lgs. n. 128/2010 e` stato modificato lart. 10, comma
1, D.Lgs. n. 152/2006. In base alla nuova formulazione
di tale comma, nelle ipotesi di progetti sottoposti a
verifica di assoggettabilita` a VIA (art. 6, comma 7,
D.Lgs. n. 152/2006), lAIA
puo` essere richiesta solo dopo che, ad esito della
verifica di cui allarticolo 10, lautorita` competente
valuti di non assoggettare i progetti a VIA.
Tale norma di coordinamento e` riferita principalmente
ai procedimenti di VIA statale (verifica di assoggettabilita` in relazione alle modifiche sostanziali o nelle ipotesi
di cui allart. 6, comma 7, lett. a)), nel cui ambito la VIA
assorbe comunque lAIA, mentre, in base allart. 10,
comma 2, D.Lgs. n. 152/2006 spetta al legislatore regionale individuare le modalita` di coordinamento tra le
due procedure (13).
Con il D.Lgs. n. 128/2010 sono stati, inoltre, introdotti i
commi 1 bis e 1 ter dellart. 10, in relazione alle produzioni documentali per la VIA e per lAIA e in merito al
monitoraggio e ai controlli.
Una prima versione delle nuove norme prevedeva
(schema di decreto legislativo approvato il 13 maggio
2010) una modifica dellart. 10, comma 2, D.Lgs. n.
152/2006, in base alla quale qualora lautorita` competente in materia di VIA coincideva con quella competente al rilascio dellAIA, la VIA assorbiva comunque la
seconda. Tale disposizione riguardava la VIA regionale,

in quanto, come e` stato accennato sopra, per quanto


riguarda la VIA statale, lart. 10, comma 1, D.Lgs. n.
152/2006, introdotto dal D.Lgs. n. 4/2008, prevede
che per i progetti sottoposti a VIA e che rientrano tra
le opere da assoggettare ad AIA di competenza statale,
il provvedimento di VIA fa luogo dellautorizzazione
integrata ambientale.
Tale disposizione avrebbe posto alcune rilevanti problematiche, in quanto avrebbe potuto essere interpretata
nel senso che, al rilascio o rinnovo dellAIA, limpianto
debba sempre e comunque essere sottoposto a VIA.
Tale tesi, in relazione al rinnovo dellAIA e` attualmente
sostenuta da alcune Amministrazioni regionali (ad es. si
consulti la delibera G.R. Abruzzo 11 dicembre 2008),
ma non appare in linea con le disposizioni comunitarie
e nazionali in materia di VIA. Infatti, la VIA attiene alla
localizzazione di unopera in un determinato sito, e,
pertanto, viene rilasciata sul progetto definitivo di unopera e non e` soggetta a rinnovo periodico (come e`,
invece, tipico delle autorizzazioni ambientali). LAIA, a
differenza della VIA, ha ad oggetto lesercizio di un impianto. Ne deriva che mentre la VIA riguarda soltanto i
progetti di nuove opere o le modifiche sostanziali di
opere gia` esistenti, lAIA non ha solo ad oggetto gli
impianti nuovi o le modifiche sostanziali dei medesimi, ma viene rilasciata anche per gli impianti gia` in
esercizio e deve essere rinnovata ogni cinque anni.
LAIA fa, infatti, riferimento ai limiti dinamici, stabiliti
in base alle migliori tecniche disponibili, che dovrebbero consentire di applicare valori limite sempre piu` restrittivi (14). LAIA ha, pertanto, durata limitata, avendo
carattere recessivo rispetto ai miglioramenti tecnici
in grado di limitare linquinamento (15).
Daltronde, il Consiglio di Stato, con il parere n. 1001
del 18 giugno 2008, ha chiarito che, in assenza di
modifiche sostanziali, non e` necessario lassoggettamento a VIA degli impianti esistenti al momento del
rilascio dellAIA. Infatti,
per un determinato impianto puo` essere che siano
richieste entrambe o che sia richiesta una sola di
esse.

Note:
(13) In base allart. 10, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006, le regioni e le province
autonome assicurano che, nellipotesi in cui un impianto che rientra nellambito delle categorie di opere da assoggettare allAIA e` sottoposto a
VIA, la procedura per il rilascio dellautorizzazione integrata ambientale
sia coordinata nellambito della VIA`.
(14) Si veda:
V. Giampietro, Approvate le prime BAT: un passo avanti su una strada
(ancora) molto lunga, in Ambiente, 2005, pag. XXVI, inserto A.A. V.V., Autorizzazione integrata ambientale. Nuove regole, strumenti attori.
(15) Si veda:
TAR Lombardia, sede di Brescia, sez. I, 19 luglio 2010, n. 2484.

AMBIENTE & SVILUPPO

XXXII

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

Per quanto attiene al rinnovo delle AIA degli impianti


esistenti il Consiglio di Stato ha, comunque, fatto riferimento al disposto dellart. 7, comma 2, D.Lgs. n. 59/
2005 (v. ora lart. 29 sexies, comma 2, D.Lgs. n. 152/
2006, introdotto dal D.Lgs. n. 128/2010) in materia di
autorizzazione integrata ambientale, che ricollega VIA
ed AIA alle fattispecie di nuovo impianto o di sua modifica sostanziale.
Tuttavia, anche a seguito del menzionato parere del
Consiglio di Stato, nel corrente anno la Corte Costituzionale ha piu` volte (cfr. Corte Cost. 14 gennaio 2010 n.
1; 26 marzo 2010, n. 120; 26 febbraio 2010, n. 67)
affermato il principio secondo cui la VIA deve intervenire al momento del rinnovo dellautorizzazione allesercizio di opere esistenti - che siano state o meno gia`
sottoposte a VIA - anche in assenza di modifiche
sostanziali delle opere stesse. Per una migliore comprensione della questione, occorre affrontare sinteticamente i contenuti delle sentenze della Corte Costituzionale in questione.
Con la sentenza 26 febbraio 2010, n. 67, la Corte Costituzionale ha affermato lillegittimita` costituzionale di
alcune disposizioni della delibera legislativa della Regione Siciliana, approvata il 25 novembre 2008, recante
Norme sulla proroga delle autorizzazioni allesercizio
di cava e sullaggiornamento del piano regionale dei
materiali da cava e del piano regionale dei materiali
lapidei di pregio.
Con tali disposizioni, sono state prorogate di diritto tutte le autorizzazioni allesercizio di cava gia` rilasciate,
ove non sia stato gia` completato il programma di coltivazione autorizzato. Secondo la Corte, le norme in questione erano da considerare in contrasto con lart. 117
Cost. e con la Direttiva comunitaria n. 85/337/Cee, in
quanto avevano previsto una proroga di diritto delle
autorizzazioni di cava rilasciate, e, pertanto, in assenza
della procedura di VIA.
Con cio` la normativa regionale avrebbe superato
qualsiasi esigenza di rimodulare i provvedimenti
autorizzatori in funzione delle modifiche subite, nel
tempo, dal territorio e dallambiente.
In sostanza,
eludere in via legislativa la procedura amministrativa di rinnovo equivarrebbe a rinunciare al controllo
amministrativo dei requisiti che, medio tempore, potrebbero essersi modificati o essere venuti meno,
con esclusione, pertanto, di qualsiasi sindacato in
sede giurisdizionale comune.
Argomenti simili sono stati affermati nella stessa decisione, con riferimento alla legge Regione Campania 6
novembre 2008, n. 14.
Con la pronuncia 14 gennaio 2010, n. 1, la Corte ha
dichiarato lillegittimita` costituzionale dellart. 44, comma 8, della legge Regione Campania n. 8 del 2008, che

ha fissato la durata delle concessioni di derivazione di


acque in cinquanta anni. La Corte ha rilevato il contrasto tra tale disposizione e la norma statale di cui allart.
96, comma 8, D.Lgs. n. 152 del 2006, che ha sostituito
lart. 21, comma 1, del R.D. n. 1775 del 1933, stabilendo la regola generale secondo cui le concessioni di
derivazione non possono eccedere i trenta anni. Secondo la Corte, tale disposizione si pone, tra laltro, in
contrasto con la disciplina in materia di VIA, in quanto la
prevista dilazione del termine
urta peraltro con la necessita`, in sede di rinnovo
della concessione, di procedere alla valutazione sia
di impatto ambientale (VIA) sia di incidenza.
La motivazione sul punto e` succinta. Sembra, comunque, potersi affermare che in sostanza, anche in tale
pronuncia, la Corte abbia dichiarato lillegittimita` costituzionale della norma regionale che prevede il termine
cinquantennale per le concessioni, in quanto tale disposizione escluderebbe dalla VIA opere che, in conseguenza di mutamenti delle condizioni territoriali o di
sopravvenienze normative, dovrebbero essere sottoposte a VIA.
Si segnala, inoltre, la sentenza 26 marzo 2010, n. 120,
con la quale la Corte ha dichiarato lillegittimita` dellart.
4, comma 4, della legge Regione Puglia n. 25 del 2008
Norme in materia di autorizzazione alla costruzione ed
esercizio di linee e impianti elettrici con tensione non
superiore a 150.000 volt, nella parte in cui ha previsto
che le varianti di tracciato degli impianti elettrici esistenti, concordate con i proprietari dei fondi interessati e le
amministrazioni interessate non sono soggetti ne ad
autorizzazione preventiva, ne a denuncia. In tal modo,
in virtu` di un accordo con i proprietari dei fondi, anche le
modifiche sostanziali degli impianti esistenti sarebbero
state escluse dalla VIA, in violazione delle disposizioni
nazionali in materia. Se per tale aspetto la decisione
della Corte appare condivisibile, non puo` dirsi altrettanto con riferimento alla parte conclusiva della sentenza.
La Corte dopo aver evidenziato che la VIA, in base alla
normativa comunitaria e nazionale, ha una natura preventiva rispetto ai rilevanti mutamenti dellambiente
che si producono con la realizzazione di unopera o
quando intervengano modifiche sostanziali di opere
gia` esistenti, infatti, ha affermato la necessita` della
VIA nelle ipotesi di impianti esistenti
qualora si debba procedere al rinnovo dellautorizzazione (in tal senso la sentenza n. 1 del 2010) o
anche quando, da un regime di provvisorieta` autorizzativa, si passi alla necessaria verifica in funzione
del conseguimento di unautorizzazione definitiva.
In base al sopra menzionato orientamento della Corte
Costituzionale, in sostanza, la VIA viene assimilata a
unautorizzazione allesercizio di un impianto, al pari dellAIA, che e` soggetta a rinnovo e riesame.

AMBIENTE & SVILUPPO


12/2010

XXXIII

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

In particolare, il riesame dellAIA puo`, tra laltro, intervenire sia nelle ipotesi di modifica della situazione ambientale tale da rendere necessaria la revisione o la
previsione di nuovi valori limite oppure quando le migliori tecniche disponibili abbiano subito modifiche tali
da consentire una notevole riduzione delle emissioni o
anche quando norme sopravvenute lo esigano (art. 29
octies, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dal
D.Lgs. n. 128/2010).
Per quanto riguarda la VIA, il discorso e` differente. La
VIA, come e` stato evidenziato sopra, e` un giudizio di
compatibilita` della localizzazione dellopera progettata
nellambito di un determinato sito (16) e non e` soggetta a periodico rinnovo. La VIA, in quanto e` ispirata al
principio di prevenzione, interviene, come e` stato evidenziato sopra, soltanto ove si prevedano probabili
rilevanti impatti ambientali derivanti dalla realizzazione
di una nuova opera o dalla modifica sostanziale di unopera gia` realizzata. Pertanto, in base ai principi della
normativa comunitaria e nazionale in materia, un impianto esistente non puo` ritenersi assoggettabile a
VIA nelle ipotesi in cui siano intervenuti mutamenti
del territorio dove e` localizzato lo stesso impianto. I
mutamenti territoriali e ambientali rilevano, invece, nelle ipotesi in cui un progetto sia stato sottoposto a VIA,
ma non realizzato. Con riferimento a tale circostanza,
il legislatore ha, infatti, previsto allart. 26, comma 6,
D.Lgs. n. 152/2006 che i progetti sottoposti a VIA devono essere realizzati entro cinque anni dalla pubblicazione del relativo provvedimento. Una volta trascorso
tale periodo,
salvo proroga concessa, su istanza del proponente,
dallautorita` che ha emanato il provvedimento, la
procedura di valutazione dellimpatto ambientale deve essere reiterata.
Come e` stato evidenziato dal TAR Lombardia (17)
lambiente... e` una realta` per nulla stabile, ed anzi
soggetto ad un continuo divenire, collegato con lintrinseco carattere mutevole dei fattori che lo compongono.
Infatti, nellipotesi di opere non realizzate, le continue
modificazioni dello stato dellambiente, insieme allevoluzione del quadro normativo in materia ambientale,
rendono senzaltro piu` cautelativa per linteresse ambientale, in linea con il principio di prevenzione, la previsione della scadenza quinquennale.
Differente, rispetto alle modifiche territoriali intervenute
nel caso di impianti gia` esistenti e` lipotesi in cui siano
sopravvenute norme che rendano necessarie modifiche sostanziali dellimpianto. In tale ipotesi, in effetti, la VIA si renderebbe necessaria, in quanto preventiva rispetto al prodursi dei nuovi rilevanti impatti sullambiente. Sotto tale profilo, le sentenze della Corte
Costituzionale appaiono condivisibili.

Nella diversa ipotesi dei mutamenti territoriali e ambientali, invece, lapplicazione della VIA a un impianto
esistente (c.d. VIA postuma) risulta in contrasto con i
principi comunitari e nazionali in materia. Al riguardo, la
giurisprudenza della Corte di Giustizia ha chiarito che gli
Stati membri possono prevedere lassoggettamento di
progetti a VIA postuma soltanto in circostanze eccezionali (18).
Sembra che le sopra menzionate sentenze della Corte
siano ispirate a una decisione del Consiglio di Stato del
31 agosto 2004, n. 5715. Con tale pronuncia, e` stata
affermata la legittimita` della VIA postuma, relativa, cioe`
a impianti gia` in funzione, purche la pronuncia di compatibilita` ambientale sia stata acquisita prima del rinnovo dellautorizzazione allesercizio. In tal modo, la VIA
viene stravolta, in quanto perde il carattere di giudizio
sulla compatibilita` relativa alla localizzazione dellopera
che, di fatto, e` gia` determinata, mentre diviene condizione necessaria per la continuazione dellesercizio e
non per la realizzazione dellimpianto.
La decisione n. 5715/04 del Consiglio di Stato e`, comunque, da ritenere superata a seguito del parere n.
1001/08, sopra citato, che appare in linea con i principi
della normativa comunitaria e nazionale, secondo cui la
VIA e` preventiva e deve precedere la realizzazione dellopera.
A parere di chi scrive, sarebbe stato necessario chiarire, con una disposizione generale, che, in assenza di
modifiche sostanziali, la VIA non si applica in caso di
rinnovo dellAIA di un impianto esistente.
Infatti, poiche sia in ambito statale, sia in base a molte
discipline regionali (19), la VIA assorbe lAIA, tale circostanza potrebbe indurre le autorita` competenti, anche
alla luce delle decisioni della Corte Costituzionale e del
Consiglio di Stato, ad applicare sempre e comunque
entrambi le discipline, cos` stravolgendo listituto della
valutazione di impatto ambientale.

Note:
(16) Si veda:
P. DellAnno, Manuale di diritto ambientale, Padova, 2003, 284.
(17) Si veda:
TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 14 agosto 2008, n. 859.
(18) Si veda:
Corte Giust., sez. II, 3 luglio 2008 C-215/06.Per un esame degli orientamenti giurisprudenziali in materia di VIA postuma, sia consentito rinviare a:
A. Milone, Via postuma: il TAR Lombardia conferma i principi della corte
europea dei diritti delluomo, nota a TAR Lombardia, sede Brescia, sez. I, 11
agosto 2007, n. 726, in questa Rivista, 2008, pag. 737.
(19) Molte normative regionali in materia prevedono che la VIA assorbe
ogni altra autorizzazione in materia ambientale, compresa, pertanto lAIA.
Gia` in passato, infatti, il D.P.R. 12 aprile 1996 prevedeva una sorta di autorizzazione integrata ambientale. Secondo unaltra disposizione, la VIA poteva assorbire anche lautorizzazione alla realizzazione dellopera.

AMBIENTE & SVILUPPO

XXXIV

12/2010

Inserto
TUA e Terzo Correttivo

7. Conclusioni
Dallanalisi delle principali modifiche introdotte dal
D.Lgs. n. 128/2010 nel testo del D.Lgs. n. 152/2006,
parte II, emerge che il nuovo decreto legislativo correttivo, pur avendo previsto alcune importanti norme di
semplificazione (soprattutto con riferimento a quanto
evidenziato al par. sub 4), abbia sostanzialmente confermato le disposizioni del D.Lgs. n. 152/2006, parte II,
come riformata dal D.Lgs. n. 4/2008. Questultimo testo, infatti, appare complessivamente conforme alla direttiva comunitaria in materia di VIA, avendo esso abrogato le disposizioni del D.Lgs. n. 152/2006, parte II,
nella versione originaria, alcune delle quali esponevano
lItalia allavvio di una procedura di infrazione comunitaria. Tra queste, si rammenta la previsione, finalizzata a
snellire il procedimento, in base alla quale la VIA aveva
ad oggetto il progetto preliminare.
Daltronde, le esigenze di semplificazione della procedura di VIA trovano, comunque, un limite nelle disposizioni della Direttiva comunitaria n. 85/337/Cee, che, secondo la giurisprudenza comunitaria e nazionale e` autoesecutiva, cioe` direttamente applicabile nel territorio
degli stati membri (20).
Come e` stato evidenziato sopra, sarebbe risultato, comunque, utile un intervento del legislatore, in particolare, sia al fine di chiarire definitivamente i rapporti tra VIA
e AIA (v. par 4), sia ai fini di un chiarimento riguardo alla

definizione delloggetto della VIA (v. par 3), che non puo`
essere esteso liberamente a tutti i progetti che, secondo lautorita` competente, comportino impatti significativi e negativi sullambiente e sul patrimonio culturale.

Nota:
(20) Si vedano:
Corte Giust. 10 giugno 2004, causa C-87/02;
Corte Giust. 21 settembre 1999, causa C-392/96 e 16 settembre 1999,
causa C-435/97, Foro it., 2000, IV, 265 con osservazioni di R. Ferrara, Valutazione di impatto ambientale e principi della giurisprudenza comunitaria:
e` solo un problema di ragionevolezza e nota di richiami;
Corte Giust. 24 ottobre 1996, causa C-72/95, id., 1998, IV, 57, con nota
di S. Amadeo, Osservazioni in tema di efficacia diretta delle direttive comunitarie in materia ambientale;
TRGA Bolzano 18 aprile 2000, n. 114, in Trib. amm. reg., 2000, I, 3166;
TAR Lombardia, sez. I, 17 aprile 2000, n. 2864, in Riv. giur. ambiente,
2000, pag. 763 e segg., con nota di P. Provenzali, La stratificazione legislativa in tema di valutazione di impatto ambientale.
Per la dottrina sul tema della diretta applicabilita` della Direttiva n. 85/337/
Cee si veda:
G. Manfredi, Inadempimenti nellattuazione della valutazione di impatto ambientale e diretta applicabilita` delle direttive comunitarie, in Urbanistica e Appalti, 2001, 843.

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