Revista Crtica de Cincias Sociais, 89, Junho 2010: 153-170

Ceclia MacDowell Santos

Da delegacia da mulher Lei Maria da Penha:

Absoro/traduo de demandas feministas
pelo Estado
Este artigo examina as respostas do Estado s demandas feministas para o combate
violncia domstica contra mulheres no Brasil desde meados dos anos 1980. So
identificados trs momentos de mudanas institucionais que direta ou indiretamente
moldam e refletem os contextos da atuao estatal: o momento da criao da primeira
delegacia da mulher, em 1985; o do surgimento dos Juizados Especiais Criminais, em
1995; e o da promulgao da Lei 11.340, em 2006, conhecida como Lei Maria da Penha.
Estes momentos refletem a interao entre mltiplas foras sociopolticas, sinalizando
fluxos e refluxos de polticas pblicas e lutas feministas. A anlise destes momentos, que
pretende contribuir para as teorias feministas do Estado no contexto latinoamericano,
revela diferentes formas de atuao estatal e variados graus de absoro/traduo/traio/silenciamento das demandas feministas.
Palavraschave: Brasil; crimes contra as mulheres; direito; Lei Maria da Penha; mulheres;
violncia domstica.

Introduo
Os estudos feministas sobre o Estado na Amrica Latina tm examinado as
oportunidades, as contradies e os obstculos que se apresentam incorpo
rao dos discursos e das agendas feministas nas polticas pblicas criadas no
contexto de redemocratizao e de neoliberalismo desde a dcada de 1980
(Alvarez, 1990; Waylen, 1996; Friedman, 1998; Molyneux e Craske, 2002;
Esta uma verso reduzida e revisada da comunicao apresentada no Colquio Estudos Femi
nistas e Cidadania Plena (Faculdade de Letras da Universidade de Coimbra, a 8 e 9 de fevereiro de
2008), publicada em formato de Oficina pelo Centro de Estudos Sociais (Santos, 2008). Agradeo
Universidade de So Francisco (Califrnia, EUA), atravs do Faculty Development Fund, pelo
apoio pesquisa sobre o caso e a Lei Maria da Penha. Agradeo o apoio concedido pela Fundao
para a Cincia e Tecnologia (FCT), atravs do contrato de Laboratrio Associado com o Centro
de Estudos Sociais, que permitiu a realizao deste trabalho. Agradeo a Cla Arena, Iara Beleli,
Maria Lcia Leal e Teresa Henriques pelas sugestes para a reviso do texto. Sou grata tambm a
Maria da Penha Maia Fernandes e s pessoas que me concederam dados e entrevistas.


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Franceschet, 2003; Santos, 2004; Macaulay, 2006). Adotando uma aborda

gem histrica e conjuntural, esta literatura concebe o Estado como um con
junto de instituies diferenciadas que, dependendo do contexto poltico,
podem expandir ou restringir o reconhecimento dos direitos das mulheres.
Numa perspectiva psestruturalista, o Estado (e os prprios movimentos
feministas e de mulheres) tambm concebido como um campo de lutas
discursivas e de poder em que so legitimados e reconstrudos no apenas
representados ou articulados interesses, direitos, identidades, categorias e
relaes sociais (Alexander, 1991; Waylen, 1996; Santos, 1999, 2005; Alva
rez, 19992000; Lind, 2005). Nestes campos de lutas discursivas, o poder
de interpretao dos sujeitos feministas fundamental para o estabele
cimento das agendas feministas e das polticas pblicas (Alvarez, 1998 e
19992000; Lind, 2005).
Alvarez (1998) assinala que uma das principais tendncias das lutas femi
nistas na Amrica Latina nos anos 1990 foi a absoro seletiva dos aspec
tos mais digerveis dos discursos e agendas feministas por parte do Estado,
de organizaes interestatais e agncias de desenvolvimento, entre outros
espaos polticos onde vrias feministas passaram a transitar (Alvarez, 1998:
294 ss.). Contudo, alm das dificuldades de implementao das leis, as femi
nistas defrontamse com o desafio de imprimirem o seu poder de interpre
tao na definio do domnio discursivo em que so tomadas as decises
sobre polticas pblicas (Alvarez, 1998: 304305; ver tambm Lind, 2005).
Se a absoro seletiva parcial, como acentua Alvarez (1998: 304),
tratase igualmente de uma traduo. Como toda traduo, transforma e de
alguma maneira trai o sentido e o escopo da demanda original, ao mesmo
tempo em que, sendo parcial, visibiliza e silencia determinadas demandas,
ou aspectos destas. Assim, uma das questes que se coloca investigao
feminista saber se, em que contexto e sob que condies a absoro/traduo das demandas feministas pelo Estado mais restrita ou ampla; traidora
ou fiel; visibilizadora ou silenciadora de aspectos dos discursos absorvidos
e no absorvidos.
Este artigo parte das observaes de Alvarez e procura contribuir para
as teorias feministas do Estado atravs da anlise das formas de absor
o/traduo realizadas pelo Estado brasileiro em resposta s demandas
feministas para se combater a violncia domstica contra mulheres nos lti
mos vinte anos. Neste caso, identifico trs momentos institucionais que,
De notar que a tendncia de absoro seletiva no veio eliminar, necessariamente, velhas
formas de controle e represso do Estado em vrios aspectos da vida das mulheres, como ilustram
as respostas estatais s lutas feministas pela descriminalizao do aborto.


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direta ou indiretamente, moldaram e refletiram os contextos da atuao

estatal e das lutas feministas: primeiro, o momento da criao das delega
cias da mulher, em 1985; segundo, o do surgimento dos Juizados Especiais
Criminais, em 1995; terceiro, o do advento da Lei 11.340, de 7 de agosto
de 2006, a chamada Lei Maria da Penha. Estes trs momentos no so estan
ques e no decorrem de um fator exclusivo ou de um processo linear de
desenvolvimento: em torno deles convergem e divergem diversas foras
sociais e polticas, sinalizando ondas e quebras de fluxos e refluxos de pol
ticas pblicas e lutas feministas.
A anlise destes trs momentos revela diferentes formas de absor
o/traduo de demandas feministas pelo Estado. Indica, tambm, que
discursos feministas sobre violncia domstica ganham visibilidade no
processo de formulao e implementao de polticas pblicas. No caso
das delegacias da mulher, ocorre uma absoro restrita e traduo/traio centrada exclusivamente na criminalizao, com a consequente trans
formao recproca da agenda feminista e da atuao do Estado. Os
Juizados Especiais Criminais, embora no tendo sido idealizados para
tratar da violncia domstica contra mulheres, produzem efeitos no fun
cionamento das delegacias da mulher e caracterizam uma onda de retraduo/ressignificao da criminalizao, com a trivializao da violncia.
A Lei Maria da Penha reflete um processo de passagem de indiferena
do Estado absoro ampla das demandas feministas no mbito da
formulao de uma poltica nacional para o enfrentamento da violncia
domstica; todavia, os debates em torno da implementao desta pol
tica tmse centrado nas suas medidas criminais e na constitucionalidade
da lei, levando alguns agentes do Estado a uma traduo restrita da nova
legislao. A seguir, comeo por apresentar, sucintamente, os discursos
e enfoques feministas sobre violncia no incio dos anos 1980 e passo a
examinar as respostas do Estado nos trs momentos subseqentes refe
ridos acima.
Discursos e demandas feministas no incio dos anos 1980: violncia domstica e servios integrados
A temtica da violncia contra mulheres uma das prioridades dos movi
mentos feministas e de mulheres no Brasil desde o final da dcada de 1970.
No contexto de abertura poltica e transio para a democracia, os grupos
Face experincia pioneira das delegacias da mulher em So Paulo, a anlise do momento
institucional que elas representam centrase no caso paulista. Os demais momentos institucionais
referemse a lutas feministas e polticas pblicas de mbito nacional.

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feministas abordavam diferentes formas de violncia, incluindo a violncia

poltica e sexual contra prisioneiras polticas; a violncia domstica; a vio
lncia policial contra prostitutas; a violncia racial contra mulheres, entre
outras (Santos, 2005).
No incio dos anos 1980, porm, a violncia domstica (e conjugal) passou
a ser o centro dos discursos e mobilizaes feministas sobre violncia. Na
poca, tornaramse alvo de inmeros protestos os casos de assassinato de
mulheres e a absolvio dos assassinos pelos tribunais, com base na tese da
legtima defesa da honra (Corra, 1981; Blay, 2003). Grupos feministas
chamados SOS Mulher foram tambm criados por todo o pas para forne
cerem assistncia social, psicolgica e jurdica s mulheres em situao de
violncia domstica (Grossi, 1988; Gregori, 1993).
A violncia domstica era vista como uma questo comum a todas as
mulheres, atravessando as fronteiras de classe, raa, cor, etnia e ideolo
gia (Grossi, 1988). Consideravase a dominao masculina como o fator
estruturante da violncia praticada por homens contra mulheres (Gregori,
1993). A alternativa era no apenas criminalizar a violncia, como tambm
conscientizar as mulheres e politizar um problema que, aos olhos do Estado
e da sociedade, era considerado privado e normal.
As feministas tiveram a oportunidade poltica de incorporar este dis
curso em algumas agendas de governos durante a transio democrtica
(Alvarez, 1990). No mbito federal, o novo governo civil de Jos Sarney
(19851989) criou, em 1985, o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
(CNDM), integrado por membros da sociedade civil (a maioria feministas)
e representantes do Estado. Na poca, o CNDM teve um papel importante
na incluso de 80% das reivindicaes feministas na nova Constituio de
1988 (Macaulay, 2006).
No mbito estadual, merece destaque o caso de So Paulo por ter sido
o Estado pioneiro na criao das delegacias da mulher. Respondendo a
demandas do movimento de mulheres, o governador eleito em So Paulo,
Franco Montoro (MDB, 19821985), criou, em 1983, o primeiro Conse
lho Estadual da Condio Feminina (CECF) do pas (Ardaillon, 1989;
Alvarez, 1990). O tema da violncia era uma das prioridades do CECF.
A sua Comisso de Violncia concebia a violncia (domstica e conjugal)
como um problema social e estrutural, resultante da dominao masculina
expressa pelo abuso fsico, psicolgico e/ou sexual (Goldberg, 1985).
A substituio das categorias homem e mulher pela categoria gnero, adotada pelas femi
nistas desde o incio dos anos 1990, no alterou o discurso feminista dominante que continuou a
privilegiar a violncia domstica e conjugal (Santos, 1999, 2005).


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O CECF propunha uma poltica de combate violncia centrada na cria

o de servios integrados assistncia social e psicolgica; orientao
jurdica; atendimento policial capacitado; casa abrigo; educao, entre
outros (Santos, 2005).
Em 1984, Montoro criou o Centro de Orientao Jurdica e Encami
nhamento Mulher (COJE) para prestar servios jurdicos e psicolgicos
s mulheres em situao de violncia. Apesar de ter trazido visibilidade
questo, a natureza voluntria do trabalho desenvolvido pela equipe do
COJE fez com que este rgo logo perdesse o seu vigor inicial (Santos,
2005). A demanda feminista por servios integrados foi, assim, absor
vida pelo Estado de So Paulo de maneira precria e temporria. Com o
nascimento das delegacias da mulher, esta abordagem passou a ser silen
ciada pelo Estado.
As delegacias da mulher e a criminalizao: absoro restrita, traduo/traio das demandas feministas
A idia de se criar uma delegacia da mulher no teve origem no CECF
nem nos movimentos feministas e de mulheres. Em resposta s crticas
feministas sobre o atendimento policial a mulheres em situao de violncia,
Michel Temer, o ento Secretrio de Segurana Pblica do Estado de So
Paulo, apresentou ao governador Montoro e ao movimento de mulheres
a idia de se criar uma delegacia da mulher, a ser composta por policiais
do sexo feminino e especializada em crimes contra mulheres. Em agosto
de 1985, o governador Montoro criou a Primeira Delegacia de Polcia de
Defesa da Mulher do Brasil e da Amrica Latina (Decreto 23.769/1985).
O processo de criao desta delegacia, conhecida em So Paulo pelo
acrnimo DDM, recebeu intensa cobertura dos meios de comunicao
social e trouxe grande visibilidade ao problema da violncia e ao trabalho
desenvolvido pelas organizaes nogovernamentais feministas. Neste
contexto de oportunidade poltica, a nfase das feministas na criminalizao
era inevitvel e o discurso sobre violncia do CECF passou a enfatizar esta
abordagem (Santos, 2005).

Michel Temer, as feministas que entrevistei e as pesquisas sobre delegacias da mulher no Brasil
e na Amrica Latina, incluindo a minha, muitas vezes referemse a esta delegacia como a primeira
no mundo. Recentemente, porm, Hautzinger (2007) corrigiu este equvoco, que ela prpria
cometera no passado, indicando que a ndia foi o pas pioneiro, tendo criado a primeira delegacia
da mulher em 1973. O Paquisto tambm criou delegacias da mulher a partir dos anos 1990
(Santos, 2005). Na Amrica Latina, Jubb e Izumino (2002) indicam que oito pases criaram
delegacias da mulher. O nmero destas delegacias pode aumentar ou diminuir ao longo do tempo
e as suas funes variam, estando sujeitas a mudanas institucionais.


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O governo e as feministas negociaram os termos do decreto que criou a

primeira DDM, discutindo, entre outros temas, as atribuies desta delegacia
e as suas relaes com o CECF e com as organizaes nogovernamentais
feministas. O processo de negociao mostra que o Estado de fato absorveu parcialmente as propostas feministas e traduziuas em um servio poli
cial que se tornou o centro das polticas pblicas de combate violncia
domstica em todo o pas. Mas esta traduo tambm significou uma traio, na medida em que restringiu a abordagem feminista criminalizao
e no permitiu a institucionalizao da capacitao das funcionrias das
DDM a partir de uma perspectiva feminista.
O anteprojeto do decreto, preparado pelo delegado geral de pol
cia, propunha que a primeira DDM investigasse somente crimes sexuais,
como estupro e atentado violento ao pudor. As feministas no consegui
ram incluir o crime de homicdio, mas venceram a batalha discursiva tra
vada em torno da incluso do crime de leso corporal. Quando a primeira
DDM foi inaugurada, a maior parte das denncias dizia respeito a espan
camento e ameaa, ao invs de estupro uma tendncia que fortaleceu o
argumento feminista e que se reproduziu posteriormente nas delegacias da
mulher dos demais Estados.
Desde o incio, as feministas no compartilhavam a premissa essencia
lista do governo de que as policiais seriam necessariamente solidrias com
as mulheres em situao de violncia. Por isso, insistiam na capacitao de
todos/as os/as policiais e no acompanhamento da implantao da DDM
pelo CECF e pelas organizaes nogovernamentais feministas. O CNDM
tambm fez igual reivindicao na carta enviada ao ento secretrio de segu
rana pblica de Braslia em 1985 (Santos, 2005).
Encontros e seminrios reunindo feministas e policiais aconteceram nos
dois primeiros anos de implantao das DDM, durante o governo Mon
toro, o qual criou 13 delegacias da mulher. Entretanto, no incio dos anos
1990, as organizaes nogovernamentais feministas desiludiramse com
as delegacias da mulher, devido s dificuldades de dilogo com as delegadas
e falta de institucionalizao da capacitao das policiais a partir de uma
perspectiva de gnero, categoria que ento se adotava nos meios acad
micos e nos movimentos de mulheres.
Os governadores que sucederam Montoro (Orestes Qurcia e Luiz Fleury,
ambos do PMDB) continuaram a criar novas DDM por razes de populari
dade eleitoral. Mas eles no eram to receptivos quanto Montoro partici
pao social no governo e no promoveram a institucionalizao de cursos
Foram criadas 45 DDM no governo Qurcia (19871990) e 58 no governo Fleury (19901994).

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de capacitao para policiais a partir de uma perspectiva de gnero (San

tos, 2005). O CECF comeou a perder a sua fora inicial, no tendo mais
condies para articular as demandas feministas com um mnimo de con
senso, representatividade e eficcia (Gregori, 2006).
No mbito federal, o CNDM perdera o seu vigor inicial a partir do
governo de Fernando Collor de Melo (19901992), que minou o acesso
das feministas administrao (Macaulay, 2006). Os governos seguintes
de Itamar Franco (PMDB, 19921993) e Fernando Henrique Cardoso
(PSDB, 19951998 e 19992002) no se empenharam em revigorar o CNDM
(Macaulay, 2006). Esta situao s comeou a mudar no final do segundo
mandato do governo Cardoso e a partir da presidncia de Luiz Incio Lula
da Silva (PT, 20032006 e 20062010).
Nos contextos polticos nacionais e estaduais adversos promoo de
polticas para as mulheres, as feministas foram perdendo o seu poder de
interpretao no apenas em relao adoo de polticas pblicas de
carter nacional, como tambm no que se refere implementao des
tas polticas pelos servios das DDM em Estados como So Paulo ou em
outros Estados onde no havia uma relao de sinergia entre as organiza
es nogovernamentais feministas e a segurana pblica. Muitas policiais
que entravam na carreira nos anos 1990 no queriam trabalhar nas DDM
e no tratavam as usurias necessariamente melhor do que os seus colegas
do sexo masculino nas delegacias comuns (Nelson, 1996; Conselho Nacio
nal dos Direitos da Mulher, 2001; Santos, 1999, 2004, 2005). Alm disso,
as DDM de So Paulo e de outros Estados tambm careciam, e ainda care
cem, de adequada infraestrutura, a exemplo do sistema da administrao
da justia em geral (Massuno, 2002; Conselho Nacional dos Direitos da
Mulher, 2001).
Apesar da precariedade do atendimento nas DDM, desde 1985 as delega
cias da mulher multiplicaramse no Estado de So Paulo e em todo o pas,
constituindose no principal servio pblico de mbito nacional oferecido
ao longo dos ltimos vinte anos para o enfrentamento violncia contra
mulheres. H pelo menos uma delegacia da mulher em cada capital dos 26
Estados da federao e no Distrito Federal. At maro de 2008, contavam
se 403 delegacias da mulher no pas. Este nmero , porm, ainda redu
zido para atender a demanda, e est distribudo desigualmente no territrio
nacional (Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, 2007).

At 2009, a Academia de Polcia em So Paulo no havia institucionalizado cursos de capacitao

para policiais a partir de uma perspectiva de gnero.


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Os Juizados Especiais Criminais: retraduo da criminalizao, ressignificao da violncia

Em meados dos anos 1990, o funcionamento e a eficcia das DDM foram
postos em causa com o surgimento dos Juizados Especiais Criminais
(JECrim). Em setembro de 1995, foram criados por lei federal os Juiza
dos Especiais Cveis e Criminais, com o objetivo de informalizar a justia e
tornla mais clere e eficiente (Lei 9.099/95). Os JECrim foram tambm
institudos para substituir penas repressivas por penas alternativas (compen
saes pecunirias, servios comunitrios e conciliaes) no caso de infra
es penais de menor potencial ofensivo. Consideramse tais infraes os
crimes e contravenes com pena inferior a dois anos de deteno.
Embora no idealizados para lidar com o problema da violncia doms
tica contra mulheres, os JECrim tiveram uma srie de conseqncias no
funcionamento das DDM. Retiraram destas o papel de investigao e de
mediao dos conflitos que compem a grande maioria das queixas ali pro
cessadas, dando novo sentido sua criminalizao. Isto porque os delitos de
leso corporal (de natureza leve) e ameaa, cujas penas so inferiores a dois
anos, continuaram sendo os mais registrados nas DDM (Conselho Nacio
nal dos Direitos da Mulher, 2001). Os JECrim passaram, tambm, por um
processo de feminizao, uma vez que grande parte dos casos de leso
corporal e de ameaa atendidos nestes Juizados eram provenientes das dele
gacias da mulher (Oliveira, 2008).
A Lei 9.099/95 recebeu vrias crticas por parte de militantes femi
nistas, pesquisadores e policiais. Vrios estudos feministas examinam os
JECrim como um espao de ressignificao das penas e dos crimes, onde
ocorre uma descriminalizao da violncia contra mulheres, com efeitos
de trivializao (Campos, 2001), reprivatizao (Debert, 2006) e invi
sibilizao do conflito e desigualdade de poder em que se baseia a violn
cia (Oliveira, 2008). Melo (2000) e o Conselho Nacional dos Direitos da
Mulher (2001) apontam que, no JECrim, os juzes so, em geral, do sexo
masculino e no recebem treinamento especializado para lidar com a pro
blemtica especfica da violncia contra mulheres. A (re)conciliao uti
lizada como um fim, no como um meio de soluo do conflito, tendo por
enfoque a celeridade e a informalidade, sem desafiar as relaes familia
res, preservando a famlia e suas hierarquias, reificando a relao de vio
lncia (Oliveira, 2008: 46).
A pena prevista na Lei 9.099/95 era de um ano, mas foi aumentada para dois anos pela Lei 10.259,
de 12 de julho de 2001, que dispe sobre a instituio dos Juizados Especiais Cveis e Criminais
no mbito da Justia Federal.


Da delegacia da mulher Lei Maria da Penha | 161

Insurgindose contra a trivializao deste problema, em novembro de

2001 algumas organizaes feministas e entidades jurdicas que participam
nos Cursos de Promotoras Legais Populares, promovidos pela Unio de
Mulheres de So Paulo, organizaram uma campanha pela criao de um
Juizado Especial para Crimes de Violncia de Gnero. Atendendo a esta
reivindicao, em 2003, o Tribunal de Justia de So Paulo criou um Juizado
Especial Criminal da Famlia.
Pesquisas na perspectiva das usurias dos JECrim e das DDM mostram,
porm, que a criminalizao no necessariamente o objetivo das mulheres
em situao de violncia conjugal (Muniz, 1996; Brando, 1998; Izumino,
2003; Santos, 2005). Em sua anlise da aplicao da Lei 9.099/95, Izumino
(2003: vi) argumenta que os JECrim no so um fator de descriminalizao
e reprivatizao da violncia contra a mulher. Segundo a autora, o perodo
de implantao dos Juizados coincide com o crescimento no nmero de
registros policiais registrados nas DDMs, sugerindo que delegacias e juizados
se constituram em importantes espaos de fortalecimento (empowerment)
das mulheres em situao de violncia (Izumino, 2003: vi).
Debert (2006) critica o modelo de justia conciliatria dos JECrim e do
JECrim da Famlia por considerar que este modelo promove a judicializao
da famlia e a despolitizao da justia. Da mesma forma, critica a promo
o das funes assistenciais e conciliatrias das DDM. Todavia, h, a seu
ver, diferenas entre o iderio das DDM e dos JECrim. Nas primeiras, este
iderio, ainda que no seja feminista, incorpora a noo de que a mulher
um sujeito de direitos. Nos JECrim, a defesa da famlia que organiza a
conciliao (Debert, 2006: 29).
Debert (2006) critica, ainda, as organizaes nogovernamentais de direi
tos humanos que consideram, de maneira simplista e equivocada, que o mote
da justia com inspirao no feminismo se traduz em vingana. De fato, a
abordagem feminista da criminalizao da violncia no significa vingana
e no a nica trilhada pelas organizaes feministas. Em So Paulo, por
exemplo, a PrMulher, Famlia e Sociedade desenvolve um trabalho de
mediao de conflitos intrafamiliares a partir de uma abordagem terapu
tica e nocriminal. O Coletivo Feminista Sexualidade e Sade tem enfo
cado a questo da violncia a partir de uma perspectiva da sade pblica.
Mesmo com esta pluralidade de abordagens, as organizaes feministas no
avaliam que os JECrim se constituram em um espao de fortalecimento
das mulheres. Passada uma dcada de crticas e protestos feministas contra
os JECrim, um consrcio de organizaes nogovernamentais feministas e
No mesmo sentido, ver Oliveira (2008).

162 | Ceclia MacDowell Santos

especialistas na matria conseguiram incluir no texto da Lei Maria da Penha

a retirada da competncia dos JECrim para apreciar os casos de violncia
domstica e familiar contra a mulher (Pandjiarjian, 2006).
O Caso e a Lei Maria da Penha: da indiferena absoro/traduo ampla
e restrita
A maior parte dos pases latinoamericanos adotaram uma lei especfica
sobre violncia domstica em meados dos anos 1990. No entanto, as femi
nistas tm criticado estas leis por enquadrarem a violncia como um pro
blema da esfera cvel e no criminal (Franceschet, 2007). No caso brasileiro,
j no incio dos anos 1990, havia discusses e propostas feministas de uma
lei contra a violncia familiar (Pimentel e Pierro, 1993). Mas, como obser
vado por Myllena de Matos, no havia, at 2004, um projeto de lei em tra
mitao no Poder Legislativo que tratasse da violncia domstica e familiar
contra as mulheres de maneira ampla e integral, a exemplo do Projeto de Lei
4.559/2004, que deu origem Lei 11.340/2006, conhecida por Lei Maria
da Penha.10 Esta lei refora a abordagem feminista da criminalizao e pro
pe, em simultneo, um tratamento multidisciplinar, estabelecendo medi
das protetivas e preventivas alm das criminais para o enfrentamento
da violncia domstica.
O advento da Lei 11.340/2006 situase nos contextos polticos interna
cional e nacional que favoreceram a absoro/traduo quase integral do
anteprojeto de lei formulado pelas feministas brasileiras. A Conferncia
Mundial dos Direitos Humanos, realizada em Viena em 1993, foi um marco
importante para o reconhecimento dos direitos humanos das mulheres.
Em 1994, a Organizao dos Estados Americanos aprovou a Conveno
para a Eliminao, Preveno, Punio e Erradicao da Violncia contra
a Mulher, conhecida como Conveno de Belm de Par, que define a vio
lncia contra mulheres como uma violncia baseada no gnero e uma
violao dos direitos humanos.
No mbito nacional, o governo Cardoso promoveu a incorporao das
normas internacionais de direitos humanos ao sistema jurdiconormativo
brasileiro, ratificando, por exemplo, a Conveno Americana de Direitos
Humanos, em 1992, e a Conveno de Belm do Par, em 1995. A adoo
destas normas, entre outras, abriu caminho para mobilizaes jurdicas trans
nacionais por parte das organizaes nogovernamentais de direitos huma
nos e de organizaes feministas (Santos, 2007). Uma destas mobilizaes
Entrevista com Myllena Calazans de Matos, do Centro Feminista de EstudosCFEMEA, con
cedida autora, Braslia, 21 de agosto de 2006.
10

Da delegacia da mulher Lei Maria da Penha | 163

diz respeito ao caso Maria da Penha, que desempenhou um papel ret

rico de relevo no momento da formulao e assinatura da Lei 11.340/2006.
Em 1983, Maria da Penha Maia Fernandes foi vtima de duas tentati
vas de assassinato por parte do seu ento marido, Marco Antnio Heredia
Viveros, ficando paraplgica em funo da primeira agresso. A conclu
so do processo criminal e a priso do ru s ocorreram quase vinte anos
aps a data do crime, graas s presses de Maria da Penha e de entida
des feministas e de direitos humanos. Em 1996, o caso foi encaminhado
Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) pelas organi
zaes nogovernamentais Comit LatinoAmericano e do Caribe pela
Defesa dos Direitos da MulherCLADEMBrasil e Centro pela Justia e o
Direito InternacionalCEJIL, juntamente com a vtima. Em abril de 2001, a
CIDH publicou o relatrio sobre o mrito do caso, concluindo que o Bra
sil violara os direitos de Maria da Penha ao devido processo judicial. Para
a CIDH, esta violao constitura um padro de discriminao evidenciado
pela aceitao da violncia contra as mulheres no Brasil atravs da inefic
cia do Judicirio. Entre outras recomendaes, o Estado brasileiro deveria
adotar medidas no mbito nacional visando eliminao da tolerncia dos
agentes do Estado face violncia contra as mulheres.11
O governo Cardoso ignorou todas as comunicaes remetidas pela
CIDH a respeito do caso Maria da Penha. O governo Lula tambm ignorou o caso Maria da Penha durante o primeiro ano do seu primeiro man
dato. Assim que tomou posse, em janeiro de 2003, o presidente Lula criou
a Secretaria Especial de Polticas para Mulheres (SPM), com status minis
terial, a qual desde ento tem desempenhado um papel fundamental na
formulao e promoo de polticas pblicas para as mulheres, sendo a
violncia domstica uma de suas prioridades. A criao da SPM permi
tiu a possibilidade de alianas entre o novo governo e as organizaes no
governamentais feministas.
Com o intuito de pressionar o governo, as organizaes CEJIL, CLADEM
e AGENDE apresentaram, em junho de 2003, um documento ao Comit da
Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra
as Mulheres (CEDAW), com informaes sobre o caso Maria da Penha e
a falta de cumprimento, pelo Estado brasileiro, das recomendaes feitas
pela CIDH. Em julho de 2003, o Comit CEDAW apreciou, em sua 29
Sesso, estas informaes e o Relatrio Nacional Brasileiro, recomendando
ao Estado brasileiro, entre outras coisas, que adotasse, sem demora,
uma lei sobre a violncia domstica, e tomasse medidas prticas para
Comisso Interamericana de Direitos Humanos, Relatrio 54/01, Caso 12.051.

11

164 | Ceclia MacDowell Santos

acompanhar de perto e supervisionar a aplicao de uma lei desse tipo e

avaliar sua eficcia.12
Em maro de 2004, o presidente Lula instituiu um Grupo de Trabalho
Interministerial (GTI) para elaborar um projeto de lei sobre mecanismos
de combate e preveno violncia domstica. Coordenado pela SPM, o
GTI recebeu subsdios de um consrcio composto por organizaes no
governamentais feministas e especialistas, que preparou um anteprojeto
de lei. Desde 2002, o mesmo consrcio j vinha elaborando uma proposta
de lei ampla e integral sobre violncia domstica, calcada na Conveno
de Belm do Par (Barsted, 2006). Segundo Barsted (2006: 78), esta pro
posta procurava responder ao efeito praticamente descriminalizador da
Lei 9.099/1995. Aprovado quase na ntegra, este projeto transformouse na
Lei 11.340/2006 batizada pelo presidente Lula de Lei Maria da Penha,
para reparar, simbolicamente, Maria da Penha pela morosidade da Justia
brasileira na concluso do processo judicial contra o seu agressor.
A Lei 11.340/2006 tem por objetivo criar mecanismos para coibir
a violncia domstica e familiar contra a mulher. Tratase de uma lei
extensa e complexa (46 artigos), no cabendo aqui uma anlise minuciosa
do seu contedo. O processo de formulao e aprovao da lei refletem
uma articulao estreita entre o governo e os movimentos feministas e
de mulheres. A lei define, por exemplo, a violncia domstica e familiar
contra a mulher como uma violao dos direitos humanos (art. 6) e uma
forma de violncia baseada no gnero (art. 5).13 Na hiptese de a violncia
domstica e familiar resultar em leso corporal, a Lei 11.340/2006 aumentou
a pena de deteno, que passou, de seis meses a um ano, para um mnimo de
trs meses e o mximo de trs anos (art. 44). A lei determina, ainda, a retirada
da competncia dos Juizados Especiais Criminais para o julgamento dos
crimes de violncia domstica e familiar contra a mulher, independente da
pena que lhe for atribuda (art. 41). Para substituir os JECrim, a lei institui
a criao dos Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher,
a serem implantados pelos tribunais de cada Estado.
Consultar http://200.130.7.5/spmu/eventos_internacionais/relatorios/2/Recomendaes%20
CEDAW%20Traduzido%20e%20Revisado%20%20261203.doc (acessado em 1 de novembro
de 2008).
13
A orientao sexual tambm considerada no pargrafo nico do art. 5. Este pargrafo, que
no fazia parte do anteprojeto de lei preparado pelo consrcio feminista, no indica se se trata
apenas de situaes de violncia conjugal entre mulheres ou se tambm inclui a violncia familiar
contra lsbicas com base na discriminao por orientao sexual. Para uma discusso sobre a inter
pretao deste pargrafo, ver Dias (2007: 44) e Santos (2008). Ver tambm Violncia domstica
e as unies homoafetivas o que a Lei Maria da Penha tem a ver com isso?, disponvel em www.
comuniles.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=67&Itemid=36 (acessado em
5 de fevereiro de 2007).
12

Da delegacia da mulher Lei Maria da Penha | 165

De notar que o afastamento da competncia dos JECrim para proces

sar os crimes de violncia domstica contra a mulher foi objeto de intensos
debates no mbito do processo legislativo e continua a gerar divergncias
no mbito da aplicao da lei pelos tribunais. Contra a vontade do consr
cio de organizaes feministas, o projeto encaminhado ao Poder Legislativo
pelo presidente Lula no previa esta excluso de competncia e a criao
dos Juizados de Violncia Domstica (Pandjiarjian, 2006). As presses dos
movimentos de mulheres e o lobby das organizaes feministas consegui
ram, ao final, alterar o projeto que acabou por ser aprovado.
A assinatura da Lei 11.340/2006 teve grande repercusso nos meios de
comunicao social, na sociedade, nos movimentos feministas e de mulhe
res e em diversos rgos governamentais, incluindo o Poder Executivo e
o Poder Judicirio. O governo Lula criou, por exemplo, uma Comisso
de Instalao das Varas Especializadas de Violncia Domstica e Fami
liar contra a Mulher. Foi criado tambm o Observatrio da Lei Maria da
Penha, coordenado por um consrcio de universidades e organizaes no
governamentais feministas (www.observe.ufba.br).14
No entanto, vrias controvrsias surgiram no mbito da aplicao da
Lei Maria da Penha. Alguns magistrados e juristas entendem que esta lei
fere o princpio constitucional da igualdade entre homens e mulheres.15
H magistrados que continuaram a atribuir aos JECrim a competncia
para os casos de violncia domstica, independente do tipo de leso e da
pena. A interpretao da lei passa, tambm, por decises contraditrias
dos tribunais superiores. Os/as desembargadores/as do Tribunal Superior
de Justia (STJ), por exemplo, divergem sobre a natureza da ao penal
se incondicionada ou condicionada representao da ofendida nos
casos de leses corporais de natureza leve. Os juzes discordam, assim,
sobre o alcance do art. 41, que probe a aplicao da Lei 9.099/95 aos
crimes de violncia domstica e familiar contra a mulher. No incio de
2008 e at meados de 2009, as primeiras decises do STJ sobre a natu
reza da ao penal, nos casos de leses corporais de natureza leve, con
cluam, embora com votos vencidos, que a representao da ofendida no
se aplicava a estes casos. Mas a partir de meados de 2009 esta tendn
cia majoritria se alterou, vingando uma interpretao restrita do art. 41,
para se permitir a ao penal condicionada representao e, portanto, a
No Cear, onde vive Maria da Penha, a Lei 11.340/2006 tem sido traduzida e divulgada pela
msica popular, com o lanamento em 2007 do CD A Lei Maria da Penha, do cantor e compositor
Tio Simpatia, e por meio da literatura de cordel (Alves, 2007).
15
Para afastar esta interpretao, em dezembro de 2007, o presidente Lula ajuizou no Supremo
Tribunal Federal uma Ao Declaratria de Constitucionalidade (ADC 193).
14

166 | Ceclia MacDowell Santos

a plicao da Lei 9.099/95, a tais casos.16 Esta uma posio criticada por
votos divergentes que coincidem com a linha de interpretao de diver
sas organizaes feministas.17
Estas repercusses mostram que a lei j saiu do papel. Os debates em
torno da lei enfatizam, porm, o aumento da pena e a sua constituciona
lidade, produzindo uma traduo restrita no domnio discursivo de sua
aplicao. A eficcia e o significado das medidas punitivas, protetivas e pre
ventivas, previstas na lei, dependero em parte dos limites do poder de
interpretao dos discursos feministas.
Concluso
O Comit CEDAW, em sua 39 Sesso, realizada em meados de 2007, apre
ciou o sexto relatrio peridico do Brasil e felicitou o governo brasileiro
pela vontade poltica sustentvel e compromisso em eliminar a discrimi
nao contra as mulheres. O Comit CEDAW louvou, em particular, a
adoo da Lei 11.340/2006. Ao mesmo tempo, mostrou grande preocupa
o com a implementao desta e de outras leis e programas adotados pelo
governo. Entre outras recomendaes, instou o Estado brasileiro a conti
nuar a dar prioridade eliminao de todas as formas de violncia contra
as mulheres, inclusive a violncia domstica, e a prontamente estabelecer
medidas efetivas para a plena implementao da nova legislao.18
No Brasil, a implementao da Lei 11.340/2006 um dos principais obje
tivos do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra a Mulher, esta
belecido pelo governo federal em 2007. As organizaes nogovernamentais
feministas tm tambm dedicado esforos no monitoramento da implemen
tao da Lei 11.340/2006. Por exemplo, a Articulao de Mulheres Brasilei
ras, com o apoio do Centro Feminista de Estudos (CFEMEA), promoveu,
em outubro de 2008, uma videoconferncia dedicada ao Balano Nacional
da Implementao da Lei Maria da Penha, que contou com a participa
o de pelo menos 17 estados.
Para mais detalhes sobre as decises do STJ a respeito da Lei Maria da Penha, consultar o site:
http://www.stj.jus.br/SCON/infojur/toc.jsp.
17
Ver, por exemplo, a nota de repdio do CFEMEA deciso da 3. Seo do STJ, no dia 24 de
fevereiro de 2010, que negou provimento ao Recurso Especial 1.097.042, estabelecendo que, nos
casos de leses corporais de natureza leve, o prosseguimento da ao penal pblica depender
de representao da vtima perante o/a juiz/juza. Cf. CFEMEA Informa Especial, N. 08, Maro
de 2008, disponvel no site: http://www.cfemea.org.br/noticias/detalhes.asp?IDNoticia=1068
(acessado em 8 de abril de 2010).
18
Sem grifos no original. Traduzido pela autora do idioma ingls para o portugus. Cf. Committee
on the Elimination of Discrimination against Women, Concluding comments of the Committee
on the Elimination of Violence against Women: Brazil, 23 July10 August, 2007. Disponvel no
site da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (www.sepm.gov.br).
16

Da delegacia da mulher Lei Maria da Penha | 167

Ao contrrio da aparente separao entre adoo e implementao,

as lutas feministas e os momentos institucionais examinados neste artigo
da delegacia da mulher Lei Maria da Penha mostram conexes e seme
lhanas entre as lgicas dos processos de adoo e de implementao de
leis e polticas pblicas. Quer no domnio da formulao/adoo, quer no
da implementao, ocorrem variadas formas de absoro/traduo que res
tringem e ampliam, transformam e traem os significados e os escopos impri
midos pelas feministas aos textos legais e s polticas pblicas.
A violncia domstica a forma de violncia contra mulheres priorizada
tanto pelos movimentos feministas como pelo Estado. A criminalizao no
a nica abordagem defendida pelas feministas, conquanto seja a mais vis
vel e a mais traduzvel no processo de institucionalizao de polticas pbli
cas. Embora a estratgia feminista em defesa da criminalizao contrarie a
vontade de muitas mulheres em situao de violncia conjugal, importante
compreender esta estratgia no contexto mais amplo dos limites do poder de
interpretao das feministas na formulao e execuo de polticas pblicas.
O atual contexto poltico brasileiro favorvel absoro, ainda que sele
tiva, das demandas feministas pode vir a alterarse. Mesmo que este contexto
no se modifique, no h garantia de que as medidas de punio, preven
o e proteo, previstas na Lei 11.340/2006, sero executadas satisfato
riamente. Dada a resistncia de operadores do Direito para reconhecerem
a constitucionalidade da Lei 11.340/2006 e interpretaremna de maneira
ampla, nada garante que os Juizados de Violncia Domstica e Familiar
contra a Mulher no atuem como instrumentos de reconciliao e contri
buam para a trivializao da violncia, como fizeram os JECrim e fazem
muitas policiais nas DDM. Por fim, cabe indagar se, num contexto de neo
liberalismo, ter o Estado capacidade financeira para investir nos servios
e integrlos em redes, tal como delineado na Lei 11.340/2006 e no Pacto
Nacional de Enfrentamento Violncia contra a Mulher.

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