Artigo

Aspectos da integrao regional em defesa no Cone Sul

Aspects of regional integration on defense in South Cone
Suzeley Kalil Mathias*
Andr Cavaller Guzzi**
Renata Avelar Giannini***
Rev. Bras. Polt. Int. 51 (1): 70-86 [2008]

Introduo
A Amrica Latina, em especial o sul desta, conhecida por sua relativa paz
internacional. Tanto assim que ao longo dos anos 80, os pases banhados pelo
Atlntico Sul transformaram a regio numa Zona de Paz e Cooperao do Atlntico
Sul, o que implicou o banimento de armas nucleares e a busca de cooperao na
soluo dos possveis problemas que pudessem afetar as relaes entre os pases da
regio. Essa ausncia de conflitos, entretanto, no se mostra a mesma no interior
dos pases e atinge ainda hoje naes inteiras, como no caso do Haiti.
O Haiti exemplo do que se pode chamar de paradoxo da Defesa, pois
a poltica de Defesa que deve ser o instrumento de segurana internacional de
qualquer pas, volta-se na prtica para o interior do Estado e constri como
inimigo, parte da prpria sociedade que define o papel de suas Foras Armadas.
Assim, a Defesa passa a ser uma poltica para a atuao do governo no interior
da prpria sociedade. Em outras palavras, paz internacional contrapem-se as
guerras internas nos pases da Amrica Latina (Martn, 2006).
Considerando todo o continente Americano, verdade que poucos so os
pases a vivenciar conflitos que no parecem encontrar soluo em curto prazo,
causando instabilidade tal que leva os prprios governos a ser parte do crime
organizado. Entretanto, permanece latente o perigo iminente de cair-se outra vez
* Professora Livre-Docente na Universidade Estadual Paulista UNESP (Franca) e do Programa Inter-institucional
de Ps-Graduao em Relaes Internacionais PUC-SP/Unesp/Unicamp, pesquisadora do Grupo de
Estudos em Defesa e Segurana Internacional (GEDES) e Coordenadora do Observatrio Cone Sul de
Poltica Exterior OPEx (suzeley@uol.com.br).
** Mestre em Relaes Internacionais pelo Programa Inter-institucional de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais PUC-SP/Unesp/Unicamp, pesquisador do Grupo de Estudos em Defesa e Segurana
Internacional GEDES e coordenador da Seo Brasil do Observatrio Cone Sul de Poltica Exterior OPEx
(andreguzzi@gmail.com).
*** Mestranda em Relaes internacionais no Programa Inter-institucional de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais PUC-SP/Unesp/Unicamp e pesquisadora do Grupo de Estudos em Defesa e Segurana
Internacional GEDES (renatagiannini@gmail.com).

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em regimes autoritrios ou, o que muito pior, transformar tais pases no que
chamado de Estados pria.1
Foi tendo esse pano de fundo que as atuais democracias se erigiram na regio
ao longo das duas ltimas dcadas do sculo XX. Construdas em pases que
passaram por regimes burocrtico-autoritrios, muitos dos quais caracterizados
por ditaduras sangrentas (particularmente na Amrica do Sul) e marcadas pela
excluso social pautada no preconceito tnico (caso da Amrica Central), tais
democracias colocaram em xeque as definies clssicas, fazendo com que os
estudiosos se debruassem sobre largos estudos comparativos no intuito de definir
com propriedade o que a democracia hoje.
A hiptese que move nossas preocupaes neste texto indica que integrao
e democracia so fenmenos correlatos e interdependentes, de modo que quanto
maior a integrao maior ser a democracia. Ao mesmo tempo, aberta a trilha
democrtica, tambm se abrem os caminhos para a integrao. Em outras
palavras, defendemos que os avanos na rea de defesa refletem positivamente
sobre o aprofundamento democrtico, justamente porque os pases da Amrica
do Sul, foco das nossas preocupaes, viveram sob regimes de base militar em
passado recente. Por outro lado, assim que se conheceram as primeiras medidas
democratizantes, estas incidem positivamente sobre a aproximao entre os
pases, gerando maior distenso entre os atores, o que possibilita maior dilogo e
entendimento, aumentando as chances da integrao.
Para discutir a hiptese apresentada, tomamos o caso especfico da relao
entre Argentina e Brasil no mbito da defesa, comparando as respostas dadas
pelos pases incorporao das foras armadas ao novo regime poltico, dado que
a relao entre militares e civis fator essencial tanto para o avano e consolidao
da democracia como pelo ritmo da integrao, particularmente no plano da
integrao em defesa. O estudo deste caso nos parece paradigmtico justamente
porque, a despeito dos dois pases terem passado por experincias polticas
semelhantes, a forma e o ritmo destas foram diferentes e, por isso, embasaram
anlises diferentes.
Vale recordar que, partindo do modelo proposto por ODonnell (1990),
Argentina e Brasil viveram regimes burocrtico-autoritrios semelhantes, ainda
que o brasileiro tenha sido relativamente mais brando e mais organizado, mas
a sada dele foi quase oposta: enquanto no Brasil aconteceu uma transio
negociada, ao caso argentino aplica-se o termo transio por licenciosidade
lingstica (ODonnell & Schmitter, 1988): em contrapartida retirada ordenada
das Foras Armadas brasileiras do poder, as argentinas ... fugiram em debandada
1 Segundo Jeffrey Record so chamados Estados pria aquelas ...entidades que so soberanas nos seus prprios
territrios, [mantm o poder sob a] respectiva populao e demais infra estruturas... Por isso, diferente de
organizaes terroristas, esto ...muito mais expostos a ataques militares, logo podem ser condicionados por
dissuaso.... Porm, diferente dos Estados, esses no garantem nem a segurana externa e nem a interna. Citado por
Alexandre Reis Rodrigues. A Guerra Global dos EUA contra o Terrorismo. Disponvel em http://www.jornaldefesa.
com.pt/conteudos/view_txt.asp?id=78. Consultado em 23/02/2006.

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para os quartis de onde nunca deveriam ter sado, deixando o pas em uma
perfeita desordem... (Saint-Pierre, 1994: 16).
Esta diferena repercutiu de forma fundamental sobre o re-ordenamento
poltico, pois enquanto a burocracia brasileira permaneceu administrando a
mquina estatal, no pas vizinho a burocracia foi destroada e abandonada. Foi
essa a primeira diferena que marcou a relao militares civis entre os dois pases,
levando a uma construo da democracia particular em cada um. Por exemplo, no
Brasil ainda hoje se pode observar o quanto as Foras Armadas gozam de nichos
de autonomia que lhes permitem controlar desde sua formao at influenciarem
escolhas de ministros civis de governos democraticamente eleitos, fatos que, se
cogitados, causam arrepios em qualquer argentino. A posio dos militares frente
aos civis nos governos recentes de Brasil e Argentina foi fator decisivo para a
forma de integrao em defesa e segurana entre estes vizinhos.
Em contrapartida, por motivos diferentes, os regimes implantados nos pases
da regio podem ser definidos como democracias bloqueadas (ODonnell,
1999). Em outras palavras, por meio das eleies, que exigem o respeito a uma
srie de condies liberdade de expresso, acesso informao, Estado de direito,
direito de votar e de apresentar-se como candidato, etc. , chega-se ao que de
fato define a democracia contempornea: a cidadania enquanto agente (agency),
que diz respeito definio jurdica de cidado acrescida da idia de cidado
como indivduo portador de direitos subjetivos. Da que as jovens democracias
justamente por desconhecerem e, em conseqncia, no respeitarem o agente e
restringirem a cidadania sua definio legal, bloqueiam a democracia.
Para superar o dilema que congela as democracias na regio, preciso
responder positivamente questo se os discriminados e pobres tem no regime
democrtico um meio para a ampliao de seus direitos civis e sociais dentro da
prpria democracia. Enquanto no existir essa resposta, tambm os caminhos
da integrao sero estreitos, pois, a institucionalizao do regime poltico e das
relaes regionais paralela, seno interdependente. Porm, conforme sugerimos
neste texto, apesar dos obstculos, houve avano no processo integrativo na rea
da defesa.
Registramos que h outras questes, no tratadas neste texto, que interferem
muito sobre as definies estruturadoras da defesa. Assim, no se pode desconsiderar
a subordinao estratgica da regio aos interesses norte-americanos que se refletiu
no que Cepik (2005), citando Hirst, chamou de diversificao da agenda de
prioridades contrastando com os avanos polticos e militares percebidos no
Cone Sul. H, assim, uma perceptvel diviso entre a prpria definio de ameaa
atribuda pela Comunidade Andina e os pases que formam o Mercosul.
Sem menosprezar as duas questes colocadas, que dificultam o processo
integrativo, ao longo do texto esperamos mostrar que a construo da confiana
mtua entre Argentina e Brasil, especialmente nos dois ltimos perodos presidenciais
(Lula e Kirshner), pode ser exemplo para o subcontinente em matria de Defesa.
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Em ambos, os entraves colocados ao processo de integrao comercial, econmico

ou cultural, apenas respingaram na rea de defesa e segurana. Nesta os avanos
foram significativos, contribuindo para o fortalecimento do governo democrtico.
Por meio do estudo do caso desses dois pases, argumentaremos que
possvel notar uma relao positiva entre crescimento da confiana em defesa
e aprofundamento democrtico. Em outras palavras, o germe do Mercosul,
lanado pelos governos Alfonsn e Sarney, constituiu-se muito mais em um
processo poltico do que econmico.2 Talvez a disparidade de ritmos entre as
diferentes esferas de integrao seja a principal responsvel pela percepo, ainda
que sazonal, da inexistncia de um Mercado Comum do Sul.
Para avaliar a hiptese colocada, dividimos o texto em duas partes.
A primeira foi dedicada a descrever o processo de distenso das desconfianas e
da construo de mecanismos de integrao entre Argentina e Brasil. Ao revs, na
segunda, apresentamos justamente alguns fatores que dificultaram tal processo
para, j nas notas finais, defendermos que os mecanismos de aproximao
foram mais fortes, redundando no esforo cooperativo, ainda que este tenha
se apresentado principalmente na arena da poltica, nas questes de defesa e
segurana. Mais especificamente, conclumos que a integrao da Foras Armadas
foi impulsionada pela adoo da democracia e seu ritmo foi mais acelerado que
em outras reas do Mercosul.
Argentina e Brasil: de inimigos a parceiros
Ao longo do sculo XX, a integrao esteve na pauta das relaes internacionais
dos pases da Amrica Latina em geral e da Amrica do Sul em particular. Alm
do exerccio da hegemonia pelos EUA em toda regio, havia a disputa entre
Argentina e Brasil, que construram um relacionamento bilateral baseado na
competio pela hegemonia regional, rivalizando-se pelo status de liderana na
Amrica do Sul, o que implicava na construo da potncia regional. A dialtica
desta competio encontrou seu pice no Projeto Itaipu, a partir do qual passouse para um novo modelo de relaes entre Argentina e Brasil e de ambos com a
regio, com os EUA e com o mundo.
O Acordo Tripartite, assinado em 1979, por Argentina, Brasil e Paraguai
considerado o antecedente mais importante para o fim das rivalidades e a
construo da cooperao entre Brasil e Argentina (Caubet, 1989), e, por
conseguinte, para a ampliao das possibilidades de integrao na Amrica
2 Em 1999, j defendia-se que o Mercosul era produto da vontade poltica, ainda que Brasil e Argentina
privilegiassem um discurso contrrio como afirmava Collor em sua campanha presidencial, que dizia ser a
poltica mera administrao econmica , alertava-se ainda que o futuro da integrao estava na retomada
da poltica, mesmo que chamando o processo de mercado comum. Veja MATHIAS, S. K. Problemas para
a globalizao: Mercosul e cooperao militar In: Globalizao, Regionalizao e Nacionalismo So Paulo:
Ed. UNESP, 1999, p. 279-87

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Latina, especialmente no Cone sul. Naquela poca, a adoo do que foi chamado
universalismo indicava uma clara mudana no discurso e prioridades do governo
brasileiro. Em outros termos, a Amrica Latina como um todo e a Argentina em
particular constituram a primeira prioridade da poltica universalista brasileira
(...) A criao da Aladi, a entrada em vigor da Cooperao Amaznica e a
cooperao energtica atravs da Blade, confirmaram o empenho brasileiro em
protagonizar a integrao latino-americana, para melhor enfrentar as imposies
dos pases desenvolvidos(Miyamoto & Gonalves, 1991: 58).
Nesse aspecto, a crise das Malvinas (1982) representou o fortalecimento
dos laos entre Brasil e Argentina, dada a solidariedade diplomtica assumida por
Braslia. Esses fatores criaram o ambiente para que, j durante o governo civil,
os presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsn tomassem medidas concretas para a
cooperao bilateral. Assim, em 30 de novembro de 1985, ambos assinaram a Ata
de Iguau, que no apenas apontava para a integrao econmica, mas permitiu o
estreitamento do dilogo sobre produo nuclear.
J nos anos mais recentes, a poltica externa brasileira tem-se concentrado
em uma aproximao cada vez mais forte na Amrica do Sul, sobretudo por meio
do tratamento conjunto de problemas comuns e pelo dilogo entre o Mercosul
e os outros blocos que se formaram na regio. Alm disso, pode-se inferir que as
vrias visitas do governo brasileiro Amrica Central e ao Caribe, uma novidade
dos anos mais recentes, sugerem que a tentativa de integrao estende-se tambm
regio. Todavia, certamente nela qualquer pas, ou bloco de pases, encontrar
maiores dificuldades de negociao, considerando a hegemonia (para no dizer
domnio) exercida pelos EUA nos pases que a compe.
A intensificao nas relaes com os pases da Amrica Latina deu-se
principalmente por meio da flexibilidade no tratamento das questes comerciais
do Mercosul, da possibilidade de ampliao do dilogo do bloco com outros
pases da Amrica do Sul e sua extenso aos demais pases da Amrica Central
e Caribe, bem como na cada vez mais estreita cooperao entre a Comunidade
Andina e o Mercosul.
No caso particular do Mercosul, alguns avanos merecem ser citados: as
negociaes visando o combate conjunto pirataria, a aprovao de tabelas de
equivalncia no ensino fundamental e mdio, a adoo de polticas cientficas e
industriais comuns. Tambm foram criados o Parlamento do Mercosul e o Fundo
de Convergncia Emergencial, voltado reduo das assimetrias econmicas dentro
do bloco. Finalmente, houve a concluso de acordos de preferncia tarifria com
pases em desenvolvimento, como a ndia e a frica do Sul; acordos comerciais
com Canad, Japo e Israel e a incorporao de dois novos membros associados: a
Colmbia e o Equador, bem como a Venezuela, esta em dezembro de 2005.
Quanto relao entre o Brasil e a Argentina, pode-se mencionar o
financiamento de compras governamentais e de exportao de produtos brasileiros
com componentes argentinos por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento
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(BNDES) e o Programa de Financiamento das Exportaes (Proex). Os dois

pases ainda firmaram acordos no setor txtil e na fabricao de brinquedos para
enfrentar os ndices de importao destes produtos provenientes da China.
Relativamente aproximao entre o Mercosul e a Comunidade Andina,
observou-se a viabilizao de projetos de transporte e infra-estrutura da regio norte
da Amrica do Sul, como o Fundo Internacional para a Amaznia Setentrional,
e ainda a dinamizao do processo de implementao do projeto Integrao
da Infra-estrutura Regional Sul Americana (IIRSA). O BNDES assinou um
convnio com a Comunidade Andina de Fomento (CAF) para atuao conjunta
no financiamento de obras de integrao estrutural da regio, como, por exemplo,
a Rodovia Inter-ocenica, que ligar Brasil e Bolvia a portos peruanos na costa
do Pacfico.
Destaca-se tambm a realizao dos encontros do Grupo do Rio, dos
Ministros de Defesa das Amricas e o lanamento da Comunidade Sul-Americana
das Naes (CSN). Na XVIII Cpula Presidencial do Grupo do Rio, os assuntos
centrais orbitaram em torno da criao de uma agncia de investimentos conjunta,
das aes para o combate fome e pobreza, da necessidade de reformas no
mbito da ONU e da ampliao do apoio ao Haiti.
Durante a VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas (2004),
o tema tratado foi o desenvolvimento de uma nova arquitetura de segurana
continental. Apesar das sugestes norte-americanas de empregar novos meios de
combate s novas ameaas terrorismo e narcotrfico, principalmente , os pases
participantes refutaram a proposta de que as Foras Armadas passassem a trabalhar
na rea de segurana, atuando como polcia. A proposta do ento ministro da
Defesa do Brasil, Jos Alencar, de incluir a pobreza extrema como uma ameaa
segurana foi aceita na resoluo final da Conferncia, denominada Declarao de
Quito. O documento reconhece a democracia como condio indispensvel para
a paz, a estabilidade, a segurana e o desenvolvimento dos pases das Amricas.
Por fim, a resoluo conclamou as instituies financeiras do hemisfrio a apoiar
os esforos dos pases no combate ao trfico ilegal de armas pequenas e ligeiras,
que fomentam a violncia urbana. Os pases americanos tambm reiteraram seu
compromisso com a no-proliferao de armas de destruio em massa.
O Brasil tambm firmou diversas negociaes bilaterais com outros pases
sul-americanos visando integrao regional, como ocorreu com o Paraguai,
Suriname e Colmbia. O governo paraguaio solicitou o acesso a documentos
confidenciais relacionados Guerra do Paraguai (1864-70). O Itamaraty advertiu
que o pedido ser estudado e que a abertura dever seguir as regras legais e
constitucionais. Quanto ao Suriname, foram firmados um tratado de extradio
e um acordo provisrio de regularizao dos imigrantes brasileiros, uma vez que
milhes vivem ilegalmente no pas, atrados pelo garimpo de ouro. O ministro
Amorim, que visitou o pas, reafirmou a proposta de cooperao quanto aos dados
obtidos pelo Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam). Em relao Colmbia,
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o presidente Lula e seu par colombiano, lvaro Uribe, trataram de cooperao na

rea de fronteira e do aperfeioamento dos mecanismos de segurana regional.
Na rea blica, recorda-se que em 1986, por iniciativa do Brasil, firmou-se
o acordo de criao da Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul ZPACS.
Este acordo multilateral envolveu os pases da costa ocidental da frica e aqueles
banhados pelo Atlntico Sul na Amrica do Sul, totalizando 24 naes. A ZPACS
foi completada, em 1994, pela adeso tanto por parte do Brasil quanto pela
Argentina, ao Tratado de Tlatelolco, que tornou toda a Amrica Latina, incluindo
o Caribe, regio livre de armas nucleares.
No mbito da OEA, vrios mecanismos foram postos em prtica. O primeiro
foi a alterao promovida na Carta da OEA, em 1985. A Assemblia realizada
em Cartagena (Colmbia) determina o que se denominou princpio democrtico,
que estabelece que a democracia representativa condio indispensvel para a
estabilidade regional. Depois, em 1991, a mesma OEA aprova a resoluo que
cria a convocao automtica dos ministros de Relaes Exteriores dos pasesmembros em caso de Golpe de Estado. Finalmente, em 1992, resolve que todo
governo produzido por golpe de Estado ser suspenso da Organizao, desde que
este afastamento seja aprovado por 2/3 dos votos vlidos.
Como se pode visualizar, a dcada de 80 foi promissora, particularmente para
as relaes entre Brasil e Argentina, continuando a s-lo os anos 90, mormente na
rea da cooperao em defesa. Exemplo disso foi dado pela submisso em conjunto
s exigncias da Agncia Internacional de Energia Atmica, aceitando que esta
inspecionasse projetos e instalaes em ambos os pases; pelos diferentes exerccios
realizados pelas Foras Armadas dos dois pases como a operao Fraterno,
iniciada em fins dos anos 80 e que envolve as marinhas argentina e brasileira, que
atualmente j caminha para a formao (educao) comum de ambas as Foras
(Silveira, 2002) ; pelas reunies anuais dos Estados-Maiores das Foras Armadas
iniciadas em 1987, bem como pela tentativa de ampliar a abrangncia dos acordos
nas reunies de ministros da Defesa das Amricas, j nos anos 90.
Certamente a iniciativa de Braslia e Buenos Aires que deu origem ao
Mercosul, com a incorporao do Uruguai e do Paraguai, jamais foi pensada
como um mecanismo juridicamente correto para promover a cooperao em
defesa, mas sim para o estabelecimento de um mercado comum, isto , uma
zona de cooperao econmica que mesmo nessa forma restrita, tem sofrido
reveses considerveis. Por isso mesmo, os avanos na rea de defesa, se parecem
irrelevantes, porque trabalham com o que h de mais sensvel ao Estado, rea que,
sendo apenas instrumento, deve realizar o interesse nacional. Assim, no interior
da Defesa os temas acordados no tm volta. Se no, por exemplo, como traar
um plano estratgico tendo como alvo uma regio argentina se seus nacionais
conhecem minhas armas e auxiliam na formao de minha tropa?
Foi, todavia, no governo Fernando Henrique Cardoso que os exerccios
militares conjuntos ganharam impulso. Iniciados com Argentina e Brasil,
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rapidamente incorporaram as foras castrenses dos demais pases do Cone

Sul, convidando ainda Chile, EUA e Canad para participarem, seja como
observadores, seja em nvel operacional. Nesse mesmo perodo, ganhou flego o
intercmbio na rea de educao militar, com o aumento no nmero de alunos e
professores que estavam fora de seu pas de origem. Tambm aqui o intercmbio
foi maior entre Argentina e Brasil. Porm, o fato mais importante nessa matria
foi a assinatura, em abril de 1997, pelos governos brasileiro e argentino, do
memorando Mecanismo de Entendimento sobre Consulta e Coordenao em
matria de Defesa e Segurana, que confirmava a confiana mtua entre as
Foras Armadas de ambos os pases e indicava que qualquer iniciativa em matria
de Defesa e Segurana seria previamente acordada entre os dois governos (SaintPierre & Winand, 2005).
Foi, portanto, um longo e tortuoso caminho aquele de reduzir as desconfianas
mtuas que percorreram Argentina e Brasil nesses mais de 30 anos. penosa a
transio para subordinar suas Foras Armadas aos governos civis, ainda maior
a dificuldade de estabelecer polticas militares, provvel que seja ainda mais
sinuosa a vereda que leve defesa cooperativa, muito diferente da cooperao em
defesa, facilitada pela nova conjuntura democrtica dos pases que, nas palavras
de Lafer, Se a coincidncia de regimes autoritrios favorecia uma percepo algo
semelhante da ordem internacional e da ordem interna, alimentava tambm a
suspeita mtua no plano bilateral e sub-regional. A simultaneidade agora de
regimes democrticos desarmava a tenso, e agregava um elemento de parceria na
necessidade que sentiam os dois governos de afirmar e consolidar o controle civil
e democrtico sobre os militares (Lafer, 1997:254).
Para a cooperao em defesa, a participao dos pases da regio na Misso
das Naes Unidas para o Haiti (Minustah) traduziu-se em exemplo do processo,
em especial para Argentina e Brasil. A despeito do carter militar interno das
operaes, a Minustah vem recebendo treinamento importante para a cooperao
em defesa, o que garante o general argentino Julio Hand, um dos agentes do
processo, que diz que a Minustah ... significa o primeiro projeto de participao
combinada sub-regional em uma misso de paz (...) No se pode dizer que haja
uma Fora integrada, mas h um forte vnculo e interconexo em nvel de EstadoMaior, bem como entre os batalhes que l se encontram (In DEF, 2006).
No se deve entender cooperao em defesa como a criao de Foras
Armadas comuns, como se fosse possvel um Exrcito, uma Marinha e uma
Aeronutica binacional argentino-brasileira. Apesar da proposta do presidente
venezuelano de criar um conselho de defesa que integrasse Argentina, Brasil e
Venezuela, no se trata de criar uma espcie de Otan dos pobres, como algum
j chamou (Folha de S. Paulo, 20/01/2006:A8). Ao contrrio, o que se defende
aqui, e as medidas adotadas apontam nessa direo, que sem perder a identidade
nacional, comeando por Argentina e Brasil, mas com a pretenso de realizar o
sonho bolivariano de uma s Amrica (Latina), seja possvel negociar interesses
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comuns e mecanismos tambm comuns de defesa desses interesses e, quem sabe,

da superao de interesses nacionais, daquilo que constitui reas de possveis
contenciosos, para a definio de ameaas e como preparar-se para defender
interesses em conjunto, mas mantendo cada um sua autonomia. Quando esses
objetivos forem atingidos, haver cooperao plena em defesa.
Relativamente incorporao de reas cada vez maiores na tentativa de
realmente criar uma viso cooperativa comum em defesa, a Argentina apresenta
maior disposio do que o Brasil. Tanto assim que enquanto o primeiro faz
acordos que estreitam cada vez mais as relaes em defesa na regio como,
por exemplo, o anncio de criao de fora conjunta entre Argentina e Chile
(Folha on Line, 27/12/2005) , o Brasil, apesar do discurso governamental, ainda
alimenta desconfianas e procura postergar qualquer deciso nessa matria.3
Deve-se registrar ainda que os esforos de integrao, especialmente os
impulsionados entre Brasil e Argentina, tambm foram dirigidos para a reduo
da influncia dos EUA sob os pases da Amrica do Sul. Na rea da Segurana e
Defesa, a integrao brasileiro argentina deve funcionar como ponto de partida
para a integrao de toda a regio, pois, conforme Saint-Pierre (2006), o governo
brasileiro, por causa da posio geogrfica e poltica na Amrica do Sul, defende
que esta regio possui uma identidade estratgica diferente daquela das demais
regies do Continente. Citando o embaixador Chofi, A democracia, a integrao
regional, nossa crescente comunho de valores contribuem para que a Amrica
do Sul tambm se consolide como uma zona de paz, onde a cooperao e a busca
conjunta da estabilidade e da prosperidade levaram superao definitiva das
rivalidades do passado, criando uma teia irreversvel de interesses e oportunidades
(Apud Saint-Pierre, 2006: 18).
Entraves integrao regional
Conforme informado no incio do tpico anterior, Argentina e Brasil
rivalizavam pela hegemonia regional at o terceiro quarto do sculo passado. No
caso do primeiro, a lngua e a cultura comuns facilitavam as relaes com a Amrica
Latina, enquanto o Brasil buscava superar tais dificuldades mostrando-se como o
representante ideal tanto pelo seu tamanho e importncia no cenrio internacional
como por sua falta de contenciosos com os pases da regio. Neste sentido, ele se
apresentou muitas vezes como rbitro entre contendentes e quase sempre solidrio
com os pases latino-americanos relativamente aos demais pases do mundo.
3 Esse comportamento bastante claro no Exrcito, conforme em diferentes oportunidades pudemos notar,
enquanto na Marinha e na Aeronutica h maior disposio para discutir colaborao com outras Foras. No
entanto, em nenhuma delas, em particular no Ministrio da Defesa, cogita-se um projeto de defesa binacional
comum. J o Legislativo assinou, em 2002, protocolo de cooperao em defesa com a Argentina, o que mostra o
descompasso entre os poderes, refletindo talvez as diferenas entre civis e militares em relao ao conhecimento
da matria, j bastante mencionada pelos pesquisadores brasileiros.

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Justamente porque disputavam a hegemonia regional, somada s relaes

com os EUA, Argentina e Brasil tambm protagonizavam o papel de principais
atores a dificultar o processo de integrao. Assim, ao longo do sculo XX, o
desenho da poltica externa de cada um dos dois pases, sempre teve em conta a
posio do outro e as raras iniciativas para superar tal contencioso, fracassaram.
Apenas para citar um exemplo, o Tratado de Uruguaiana elaborado pelos governos
Jnio Quadros e Arturo Frondizi em 1961, jamais foi respeitado (Llair, 2004).
Dois aspectos que permanecem dificultando as relaes entre Brasil e
Argentina, especialmente na rea de Defesa e Segurana so o freqente pleito
do Brasil a uma vaga como membro permanente no Conselho de Segurana das
Naes Unidas (CS-ONU) e, no que se refere Argentina, a propenso desta para
o alinhamento aos EUA.
A predisposio brasileira para ocupar lugar de destaque em organizaes
internacionais no nova. A primeira vez que o pas se candidatou a uma vaga
de membro permanente foi em 1921, ento para o Conselho da Liga das Naes.
Vetado em seu pleito, o Brasil tentou novamente elevar-se categoria de membro
permanente em duas outras ocasies, sendo recusado e por esse motivo deixando
a Liga em 1926 (Cervo, 2001). Embora desejo permanente do pas, apenas em
1992, agora j na ONU, sua candidatura transforma-se em possibilidade real.
Segundo o Itamaraty, tal pleito era o desaguadouro natural da postura multilateral,
do respeito ao direito internacional, e da constante tentativa de adotar o dilogo
na resoluo dos conflitos que marca a atuao do Brasil no sistema internacional
(Bernal-Meza, 2002).
Em 1992, terminada a Guerra do Golfo, os chefes de Estado renem-se
no Conselho de Segurana para rediscutir o papel da Organizao. Naquela
oportunidade, a reforma j era pauta da agenda internacional e quando mencionaram
Alemanha e Japo como possveis novos membros permanentes, o ento chanceler
brasileiro, Celso Lafer, comunicou que o Brasil considerava inaceitvel que Japo e
Alemanha se tornassem membros permanentes do Conselho de Segurana deixando
de fora representantes de outras regies do mundo. O poca secretrio de Estado
norte-americano, Lawrence Eagleburger, no apenas concordou, mas recomendou
que o Brasil viabilizasse sua aspirao, em conjunto com Japo, Alemanha e ndia,
o que se materializaria doze anos depois com a formao do G-4.
Fernando Henrique Cardoso, sucessor de Lafer na chancelaria, manteve a
linha segundo a qual, se houvesse uma ampliao, o Brasil no aceitaria a prpria
excluso. Celso Amorim, primeiro como chanceler de Itamar Franco depois
como embaixador na ONU durante o governo Fernando Henrique, tomou a
peito a reivindicao do assento permanente quando do retorno ao tema agenda
internacional, durante as comemoraes do cinqentenrio da ONU.
A administrao FHC defendia a incluso de membros permanentes com
a mesma condio dos antigos, repudiando a criao de uma terceira ou quarta
categoria de membros que pudessem enfraquecer ou desvalorizar a participao
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Aspectos da integrao regional em defesa no Cone Sul

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do mundo em desenvolvimento no Conselho ampliado. Em outras palavras, assim

como o atual governo, o anterior posicionava-se contra frmulas alternativas, como
a criao de membros semi-permanentes ou qualquer soluo que representasse o
reconhecimento de um status diminudo para os novos membros.
Diferentemente daquela administrao e impulsionado pelos acontecimentos
que marcaram o Sistema Internacional, o atual presidente Lula assume uma postura
relativamente a este fato bastante diferente a adotada por seu antecessor. Em suas
diversas viagens e visitas presidenciais, bem como em reunies multilaterais, o
presidente procura angariar o apoio dos diversos pases aspirao brasileira
defendendo maior legitimidade da organizao por meio de uma representao
eqitativa e condenando o uso unilateral da fora, aludindo implicitamente
Guerra no Iraque. O pas j obteve apoio oficial e indcios positivos de diversos
pases, incluindo alguns membros permanentes, mas nem a ONU foi reformada
e nem seu Conselho foi ampliado.
Em razo de sua posio pr-ativa no que se refere reforma da ONU, o Brasil
tem sido alvo de severas crticas daqueles que se opem a uma responsabilidade
mais onerosa do pas ou ainda queles que se preocupam com as relaes com a
Amrica Latina. Dentre estes, observa-se que alm da Argentina, tambm o Chile
e o Mxico se posicionaram contra a aspirao brasileira, ao mesmo tempo em
que apiam que as vagas permanentes continuem sendo regionais e rotativas, nas
quais de dois em dois anos alternar-se-iam seus membros.
No que se refere ao alinhamento incondicional da Argentina aos EUA, isto
afastou bastante os governos argentino e brasileiro, principalmente na gesto de
Carlos Menem (1989-1999), que conseguiu elevar seu pas categoria de aliado
extra-Otan, em 1996. Trs anos mais tarde, a Casa Rosada emitiu pedido formal
para tornar-se membro-associado da Otan, o que gerou desconfianas maiores
no Brasil, que ento emitiu nota oficial manifestando dvidas com relao ao
apoio da sociedade argentina ao pleito, bem como sobre o unilateralismo da
deciso. poca, Luiz Fernando Ligeiro, chefe da assessoria de comunicao
social do Itamaraty, salientava ainda que, se aceita a proposta, esta introduziria
elementos estranhos no contexto da segurana regional sul-americana, que
teriam conseqncias diretas na poltica externa do Brasil, as quais estaro sendo
analisados em todos os seus aspectos de natureza poltica e militar (Folha de S.
Paulo, 10/07/1999, p. 1-10).
As relaes entre o Brasil e o Paraguai tambm sofreram embaraos em razo
da suposta criao de uma base militar norte-americana neste pas. No entanto,
os ministros das Relaes Exteriores dos dois pases sul-americanos resolveram os
mal-entendidos e o Brasil reconheceu a necessidade de tratar melhor o vizinho,
propondo um acordo de defesa no Mercosul. Em mbito bilateral, os dois pases
firmaram estratgias para combater o trfico ilcito de drogas, bem como outros
grupos organizados que atuam na fronteira. Alm disso, o governo paraguaio
solicitou ao presidente brasileiro linhas de financiamento para compensar as
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perdas pela diminuio da economia informal no pas, diretamente vinculadas

aos acordos regionais.
A fragilidade de integrao maior entre os pases sul-americanos tambm
se apresentou quando do lanamento oficial da Comunidade Sul-Americana das
Naes, no qual, dos pases que integram o Mercosul, apenas o presidente
brasileiro, Luiz Incio Lula da Silva, compareceu. A chancelaria brasileira
declarou que a Comunidade Sul-Americana de Naes seria um alicerce para a
Unio da Amrica do Sul baseada no dilogo poltico, na integrao econmica,
comercial, dos transportes, energia e telecomunicaes, bem como uma porta de
entrada para a Cooperao Econmica sia-Pacfico (Apec). No entanto, Lula foi
alvo de crticas por parte dos presidentes do Chile, Venezuela e Colmbia, que
reclamaram do excesso de reunies sem resultados prticos visveis. Observa-se,
com isso, certa desconfiana por parte de alguns pases da regio quanto efetiva
realizao da Comunidade.
Na Declarao de Cuzco, documento que criou a Comunidade Sul-Americana
de Naes, os presidentes defenderam um espao de concertao poltica e
diplomtica que possa por em prtica 31 projetos conjuntos de interligao de
infra-estrutura entre os pases. O projeto da Comunidade ambicioso, prev
uma moeda comum, um parlamento e o fim dos vistos de entrada para cidados
sul-americanos. Temas como meio-ambiente, direitos humanos, transparncia
governamental, desenvolvimento social e combate corrupo tambm foram
includos na Declarao.
No mbito econmico, a candidatura de dois pases integrantes do Mercosul
(Brasil e Uruguai) ao posto de diretor geral da OMC tambm exemplo da
inexistncia de um sentimento de unidade entre os pases na formulao de sua
Poltica Externa. Outros fatores que provocaram impasse nas relaes entre Brasil
e Uruguai, em 2005, foi o acordo comercial firmado entre o Uruguai e os Estados
Unidos, bem como a recusa do pas sul-americano em integrar o G-20.
Assim, tambm na rea da Defesa, com a formao e adoo de misses
comuns para as Foras Armadas, o Brasil e seus vizinhos esto longe de atingir a
cooperao. A despeito dos esforos, particularmente da Argentina, no parece
que haver convergncia na formao dos soldados e sua preparao para a
democracia, muito pelo contrrio. Para mencionar apenas um exemplo, enquanto
na Argentina proibi-se qualquer participao castrense na esfera interna, no Brasil
o prprio governo federal tem empregado, e a despeito da resistncia militar, as
Foras Armadas na manuteno da segurana pblica. As diferentes operaes
que aconteceram no Brasil ao longo dos ltimos 15 anos, em grande nmero na
cidade do Rio de Janeiro e contando basicamente com o Exrcito, tiveram como
saldo a morte de civis, o que no surpreende, pois,
(...) o papel, a misso, o treinamento e o armamento das Foras Armadas tm
como objetivo o aniquilamento do inimigo, objetivo muito diferente da represso
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Aspectos da integrao regional em defesa no Cone Sul

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ao delinqente, ao qual, o Estado deve garantir sua vida. Sua logstica formulada
para combater exrcitos e no bandos de criminosos que vivem no prprio campo
de batalha. Sua inteligncia visa manter atualizada a informao sobre a situao,
dispositivo e movimento do inimigo e no para juntar pacientemente as provas
judiciais que permitam levar o delinqente ante a justia. As foras policiais tm como
papel constitucional combater o crime como brao armado do sistema judicirio.
Para cumprir com esse objetivo so treinadas e armadas. Sua inteligncia est treinada
e preparada para desmantelar o crime e reprimir a delinqncia (...) (Saint-Pierre
& Winand, 2006:35).

No que se refere atuao do governo frente sociedade castrense, enquanto

o pas vizinho adota uma poltica de subordinao incondicional dos militares aos
civis, tomando decises que registram que no h espao para autonomia militar
sob a democracia como simbolicamente aconteceu com a transformao da
Esma em Museu sobre a tortura , no Brasil, ao contrrio, as Foras Armadas
ainda mostram-se fortes o bastante para garantir e at aumentar sua autonomia,
como apontou a sada do ministro Viegas e sua substituio pelo vice-presidente
Jos Alencar.
Por ltimo, mas no menos importante, cita-se as expectativas e os ritmos
diferentes dos dois principais parceiros do Mercosul relativamente integrao no
e do bloco regional. A disposio de Brasil e Argentina em matria de cooperao
em segurana foi avaliada da seguinte maneira por Fraga (2006: 4-5)
Em matria de segurana internacional, a poltica do Brasil para a Argentina
muito clara: potencia os acordos bilaterais exrcito-exrcito, armada-armada, fora
area-fora area, mas no permite que isto se institucionalize como uma poltica
dos dois Estados.
Porque a relao bilateral fora-fora no tem status poltico, e se tomada a
deciso de suspender tal relao em um determinado momento, no se gera uma
crise poltica. Por isso, no vejo o Brasil interessado em avanos concretos, como a
criao de uma brigada binacional ou de algum elemento militar permanente do
Mercosul (...).

Como se observa, as aes brasileiras so muito mais lentas que as argentinas.

Parece que o progresso na integrao das Foras Armadas, ainda que restrito ao
mbito bi-nacional (com a Argentina) no est na pauta hodierna do pas, o que
restringe, ao mesmo tempo, a integrao em Defesa e a ampliao dos contatos
multilaterais que convirjam para outras esferas de concerto regional. Se comparada
s relaes entre Argentina e Chile, v-se que no a falta de contenciosos
fronteirios que sustenta a capacidade de negociao e integrao dos pases. Os
dois Estados assinaram, em dezembro de 2005, Acordo Bilateral que criou as
Foras de Paz Combinadas, cujo treinamento e atividades ficaram a cargo de um
Estado-Maior Conjunto, o que, como discutido, est longe de acontecer entre
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Aspectos da integrao regional em defesa no Cone Sul

eles e o Brasil. Pior, h informaes que o Chile vetou a participao brasileira nos
exerccios promovidos sob a tutela do Acordo, acusando este de promover aes
que emperram as iniciativas de aprofundamento da cooperao em defesa.4

Fazendo um balano, as expectativas de integrao regional entre as Foras

Armadas no Cone Sul so muito maiores do que as reais possibilidades de adoo
de uma poltica cooperativa na rea de Segurana e Defesa. At pelos problemas
sociais (pobreza, desigualdade) e econmicos (planos de estabilizao, polticas
econmicas de insero internacional) enfrentados pelos pases que compem
o Mercosul ampliado, o setor de Defesa e Segurana muitas vezes deixado
em segundo plano, tambm porque a adoo de acordos nessa rea s pode ser
permanente no existe a possibilidade de desenhar uma operao comum, na
qual os participantes conhecem as armas e tcnicas dos outros para, logo em
seguida, voltar atrs e tratarem-se como inimigos , so um caminho sem volta.
Por outro lado, difcil no reconhecer que esse processo ascendeu muito no
ltimo quarto de sculo e que a adoo da democracia, ainda que apenas como
governo, como mecanismo puramente eleitoral, foi essencial para esse avano. No
mesmo sentido, o progresso na integrao, mormente entre as Foras Armadas, foi
e fundamental para alimentar a democracia, pois ensinam que apenas quando
os militares esto completamente integrados e educados para o respeito s regras
e ao conflito inerente ao processo democrtico que se abre a possibilidade para
a consolidao do regime democrtico, um regime de outra natureza, no qual
prevalece o respeito aos direitos e deveres de todos os cidados.
Ressalte-se que no primeiro semestre de 2006, a Venezuela, alegando que
a Colmbia no consultou seus vizinhos para firmar acordo bi-nacional de
cooperao com os EUA, deixou a Comunidade Andina de Naes e imediatamente
solicitou seu ingresso no Mercosul. O Protocolo de Adeso, assinado em julho de
2006, apresentou cronograma que implica na integrao plena da Venezuela ao
bloco para 2010.
A iniciativa de Caracas, entretanto, se no se apresenta como membro
imediato, coloca limites nas iniciativas de integrao regional que no so
insignificantes e, no que se refere rea de defesa e segurana, podem implicar
em entraves importantes. Porm, como j se informou, as aes nesta matria so
parcimoniosas, ainda que duradouras, o que significa que os efeitos da entrada
da Venezuela no bloco devem ser considerados, mas podem s-lo em um futuro
no to imediato. Por isso, o que foi defendido ao longo do texto, isto , que a
integrao das Foras Armadas dos pases da regio foi impulsionada pela adoo
da democracia e seu ritmo foi mais acelerado que em outras reas do Mercosul,
4 Informao obtida junto a um general das Foras Armadas chilenas, cuja identidade no podemos revelar.

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Consideraes Finais

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no foi invalidado pelo ingresso da Venezuela, pois seu impacto em defesa e

segurana ser percebido apenas no mdio prazo.
Apesar de ser uma rea extremamente sensvel, muito se tem caminhado na
integrao em defesa e segurana entre os pases do Mercosul ampliado. Como
se defendeu aqui, muito mais at do que em outros setores. Atualmente, h
trs tipos de reunies multilaterais especficas na matria: reunies bienais dos
ministros da Defesa das Amricas; reunio de especialistas civis e militares da
Amrica Latina, e reunio anual ibero-americana de defesa e segurana , alm
de outras tantas que tocam no tema sem ser ele seu objeto central. Em todas essas
oportunidades de debate, o tema no gira em torno apenas de integrao em defesa
e segurana, mas inclui discusses sobre a criao de uma linguagem comum que
leve ao entendimento multilateral nesta matria, sempre preservando a fora da
palavra em detrimento do fel das baionetas e, nessa arte, Brasil e Argentina, apesar
de todas as discrepncias e divergncias, tm assumido papel de liderana.
Para concluir, j no so os militares que ameaam a democracia. Embora
se perceba nichos de autonomia, o processo de aproximao gradual das Foras
Armadas dos pases da regio pode ser encarado como passo decisivo no caminho
da consolidao da democracia. Os entraves sua plena realizao, ao contrrio,
so colocados pelo caos social que atinge grande parte da populao do Cone
Sul. O bloqueio ao regime, portanto, no est na rea de defesa e segurana. a
excluso, a incapacidade de criar alternativas para a mobilidade social que restringe
as possibilidades de transformao da democracia eleitoral em democracia social
e, em conseqncia, da integrao comercial integral
Recebido em 26 de outubro de 2007
Aprovado em 13 de maio de 2008
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Resumo
Trata-se de avaliar como a aproximao entre os pases promovendo a integrao regional
incide sobre qualidade da democracia e como esta se apresenta no setor de defesa e
segurana. A perspectiva adotada que o grau de estabilidade nas relaes civil-militares

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Revista Brasileira de Poltica Internacional

Fraga, Rosendo. Entrevista DEF, Buenos Aires, ano 2, n. 5. Encarte especial, jan. 2006,
p. 4-5.

Suzeley Kalil Mathias | Andr Cavaller Guzzi | Renata Avelar Giannini

incide diretamente sobre a formulao e desenvolvimento da cooperao em segurana

regional e na estabilidade da democracia latino-americana.

Abstract
Our objective in this paper is to argue the relations between civilians and military in the
process of consolidation of the democracy in the South America, Argentina and Brazil in
particular and how these countries promoting the integration in the defense and security
areas. The perspective adopted is that the stability degree in civilian-military relations
directly happens on the development of the cooperation in regional security and of course
on stability of the Latin American democracy.
Palavras-chave: Democracia, Defesa, Brasil, Argentina.
Keywords: Democracy, Defense, Security, Integration.

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