A crise forjada da Previdncia

Por Coryntho Baldez

Com argumentos insofismveis, Denise Gentil destroa os mitos oficiais que encobrem
a realidade da Previdncia Social no Brasil. Em primeiro lugar, uma gigantesca farsa
contbil transforma em dficit o supervit do sistema previdencirio, que atingiu a cifra
de R$ 1,2 bilhes em 2006, segundo a economista.
O supervit da Seguridade Social - que abrange a Sade, a Assistncia Social e a
Previdncia - foi significativamente maior: R$ 72,2 bilhes. No entanto, boa parte desse
excedente vem sendo desviada para cobrir outras despesas, especialmente de ordem
financeira - condena a professora e pesquisadora do Instituto de Economia da UFRJ,
pelo qual concluiu sua tese de doutorado "A falsa crise da Seguridade Social no Brasil:
uma anlise financeira do perodo 1990 - 2005" (leia a tese na ntegra).
Nesta entrevista ao Jornal da UFRJ, ela ainda explica por que considera insuficiente o
novo clculo para o sistema proposto pelo governo e mostra que, subjacente ao debate
sobre a Previdncia, se desenrola um combate entre concepes distintas de
desenvolvimento econmico-social.
Jornal da UFRJ: A idia de crise do sistema previdencirio faz parte do pensamento
econmico hegemnico desde as ltimas dcadas do sculo passado. Como essa
concepo se difundiu e quais as suas origens?
Denise Gentil: A idia de falncia dos sistemas previdencirios pblicos e os ataques s
instituies do welfare state (Estado de Bem- Estar Social) tornaram-se dominantes em
meados dos anos 1970 e foram reforadas com a crise econmica dos anos 1980. O
pensamento liberal-conservador ganhou terreno no meio poltico e no meio acadmico.
A questo central para as sociedades ocidentais deixou de ser o desenvolvimento
econmico e a distribuio da renda, proporcionados pela interveno do Estado, para
se converter no combate inflao e na defesa da ampla soberania dos mercados e dos
interesses individuais sobre os interesses coletivos. Um sistema de seguridade social que
fosse universal, solidrio e baseado em princpios redistributivistas conflitava com essa
nova viso de mundo. O principal argumento para modificar a arquitetura dos sistemas
estatais de proteo social, construdos num perodo de crescimento do ps-guerra, foi o
dos custos crescentes dos sistemas previdencirios, os quais decorreriam,
principalmente, de uma dramtica trajetria demogrfica de envelhecimento da
populao. A partir de ento, um problema que puramente de origem scio-econmica
foi reduzido a um mero problema demogrfico, diante do qual no h soluo possvel a
no ser o corte de direitos, reduo do valor dos benefcios e elevao de impostos.
Essas idias foram amplamente difundidas para a periferia do capitalismo e reformas
privatizantes foram implantadas em vrios pases da Amrica Latina.
Jornal da UFRJ: No Brasil, a concepo de crise financeira da Previdncia vem sendo
propagada insistentemente h mais de 15 anos. Os dados que voc levantou em suas
pesquisas contradizem as estatsticas do governo. Primeiramente, explique o artifcio
contbil que distorce os clculos oficiais.

Denise Gentil: Tenho defendido a idia de que o clculo do dficit previdencirio no

est correto, porque no se baseia nos preceitos da Constituio Federal de 1988, que
estabelece o arcabouo jurdico do sistema de Seguridade Social. O clculo do resultado
previdencirio leva em considerao apenas a receita de contribuio ao Instituto
Nacional de Seguridade Social (INSS) que incide sobre a folha de pagamento,
diminuindo dessa receita o valor dos benefcios pagos aos trabalhadores. O resultado d
em dficit. Essa, no entanto, uma equao simplificadora da questo. H outras fontes
de receita da Previdncia que no so computadas nesse clculo, como a Cofins
(Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social), a CSLL (Contribuio
Social sobre o Lucro Lquido), a CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao
Financeira) e a receita de concursos de prognsticos. Isso est expressamente garantido
no artigo 195 da Constituio e acintosamente no levado em considerao.
Jornal da UFRJ: A que nmeros voc chegou em sua pesquisa?
Denise Gentil: Fiz um levantamento da situao financeira do perodo 1990-2006. De
acordo com o fluxo de caixa do INSS, h supervit operacional ao longo de vrios anos.
Em 2006, para citar o ano mais recente, esse supervit foi de R$ 1,2 bilhes.
O supervit da Seguridade Social, que abrange o conjunto da Sade, da Assistncia
Social e da Previdncia, muito maior. Em 2006, o excedente de recursos do oramento
da Seguridade alcanou a cifra de R$ 72,2 bilhes.
Uma parte desses recursos, cerca de R$ 38 bilhes, foi desvinculada da Seguridade para
alm do limite de 20% permitido pela DRU (Desvinculao das Receitas da Unio).
H um grande excedente de recursos no oramento da Seguridade Social que desviado
para outros gastos. Esse tema polmico e tem sido muito debatido ultimamente. H
uma vertente, a mais veiculada na mdia, de interpretao desses dados que ignora a
existncia de um oramento da Seguridade Social e trata o oramento pblico como
uma equao que envolve apenas receita, despesa e supervit primrio. No haveria,
assim, a menor diferena se os recursos do supervit vm do oramento da Seguridade
Social ou de outra fonte qualquer do oramento.
Interessa apenas o resultado fiscal, isto , o quanto foi economizado para pagar despesas
financeiras com juros e amortizao da dvida pblica.
Por isso o debate torna-se acirrado. De um lado, esto os que advogam a reduo dos
gastos financeiros, via reduo mais acelerada da taxa de juros, para liberar recursos
para a realizao do investimento pblico necessrio ao crescimento. Do outro, esto os
defensores do corte lento e milimtrico da taxa de juros e de reformas para reduzir
gastos com benefcios previdencirios e assistenciais. Na verdade, o que est em debate
so as diferentes vises de sociedade, de desenvolvimento econmico e de valores
sociais.

Jornal da UFRJ: H uma confuso entre as noes de Previdncia e de Seguridade

Social que dificulta a compreenso dessa questo. Isso proposital?
Denise Gentil: H uma grande dose de desconhecimento no debate, mas h tambm os
que propositadamente buscam a interpretao mais conveniente. A Previdncia parte
integrante do sistema mais amplo de Seguridade Social.
parte fundamental do sistema de proteo social erguido pela Constituio de 1988,
um dos maiores avanos na conquista da cidadania, ao dar populao acesso a
servios pblicos essenciais. Esse conjunto de polticas sociais se transformou no mais
importante esforo de construo de uma sociedade menos desigual, associado poltica
de elevao do salrio mnimo. A viso dominante do debate dos dias de hoje,
entretanto, freqentemente isola a Previdncia do conjunto das polticas sociais,
reduzindo-a a um problema fiscal localizado cujo suposto dficit desestabiliza o
oramento geral. Conforme argumentei antes, esse dficit no existe, contabilmente
uma farsa ou, no mnimo, um erro de interpretao dos dispositivos constitucionais.
Entretanto, ainda que tal dficit existisse, a sociedade, atravs do Estado, decidiu
amparar as pessoas na velhice, no desemprego, na doena, na invalidez por acidente de
trabalho, na maternidade, enfim, cabe ao Estado proteger aqueles que esto
inviabilizados, definitiva ou temporariamente, para o trabalho e que perdem a
possibilidade de obter renda. So direitos conferidos aos cidados de uma sociedade
mais evoluda, que entendeu que o mercado excluir a todos nessas circunstncias.
Jornal da UFRJ: E so recursos que retornampara a economia?
Denise Gentil: da mais alta relevncia entender que a Previdncia muito mais que
uma transferncia de renda a necessitados. Ela um gasto autnomo, quer dizer, uma
transferncia que se converte integralmente em consumo de alimentos, de servios, de
produtos essenciais e que, portanto, retorna das mos dos beneficirios para o mercado,
dinamizando a produo, estimulando o emprego e multiplicando a renda. Os benefcios
previdencirios tm um papel importantssimo para alavancar a economia. O baixo
crescimento econmico de menos de 3% do PIB (Produto Interno Bruto), do ano de
2006, seria ainda menor se no fossem as exportaes e os gastos do governo,
principalmente com Previdncia, que isoladamente representa quase 8% do PIB.
Jornal da UFRJ: De acordo com a Constituio, quais so exatamente as fontes que
devem financiar a Seguridade Social?
Denise Gentil: A seguridade financiada por contribuies ao INSS de trabalhadores
empregados, autnomos e dos empregadores; pela Cofins, que incide sobre o
faturamento das empresas; pela CSLL, pela CPMF (que ficouconhecida como o
imposto sobre o cheque) e pela receita de loterias. O sistema de seguridade possui uma
diversificada fonte de financiamento. exatamente por isso que se tornou um sistema
financeiramente sustentvel, inclusive nos momentos de baixo crescimento, porque
alm da massa salarial, o lucro e o faturamento so tambm fontes de arrecadao de
receitas. Com isso, o sistema se tornou menos vulnervel ao ciclo econmico. Por outro
lado, a diversificao de receitas, com a incluso da taxao do lucro e do faturamento,
permitiu maior progressividade na tributao, transferindo renda de pessoas com mais

alto poder aquisitivo para as de menor.

Jornal da UFRJ: Alm dessas contribuies, o governo pode lanar mo do oramento
da Unio para cobrir necessidades da Seguridade Social?
Denise Gentil: exatamente isso que diz a Constituio. As contribuies sociais no
so a nica fonte de custeio da Seguridade. Se for necessrio, os recursos tambm viro
de dotaes oramentrias da Unio. Ironicamente tem ocorrido o inverso. O oramento
da Seguridade que tem custeado o oramento fiscal.
Jornal da UFRJ: O governo no executa o oramento parte para a Seguridade Social,
como prev a Constituio, incorporando-a ao oramento geral da Unio. Essa uma
forma de desviar recursos da rea social para pagar outras despesas?
Denise Gentil: A Constituio determina que sejam elaborados trs oramentos: o
oramento fiscal, o oramento da Seguridade Social e o oramento de investimentos das
estatais. O que ocorre que, na prtica da execuo oramentria, o governo apresenta
no trs, mas um nico oramento chamandoo de "Oramento Fiscal e da Seguridade
Social", no qual consolida todas as receitas e despesas, unificando o resultado. Com
isso, fica difcil perceber a transferncia de receitas do oramento da Seguridade Social
para financiar gastos do oramento fiscal. Esse o mecanismo de gerao de supervit
primrio no oramento geral da Unio. E, por fim, para tornar o quadro ainda mais
confuso, isola-se o resultado previdencirio do resto do oramento geral para, com esse
artifcio contbil, mostrar que necessrio transferir cada vez mais recursos para cobrir
o "rombo" da Previdncia. Como a sociedade pode entender o que realmente se passa?
Jornal da UFRJ: Agora, o governo pretende mudar a metodologia imprpria de clculo
que vinha usando. Essa mudana atender completamente ao que prev a Constituio,
incluindo um oramento parte para a Seguridade Social?
Denise Gentil: No atender o que diz a Constituio, porque continuar a haver um
isolamento da Previdncia do resto da Seguridade Social. O governo no pretende fazer
um oramento da Seguridade. Est propondo um novo clculo para o resultado fiscal da
Previdncia. Mas, aceitar que preciso mudar o clculo da Previdncia j um grande
avano. Incluir a CPMF entre as receitas da seguridade um reconhecimento
importante, embora muito modesto. Retirar o efeito dos incentivos fiscais sobre as
receitas tambm ajuda a deixar mais transparente o que se faz com a poltica
previdenciria. O que me parece inadequado, entretanto, retirar a aposentadoria rural
da despesa com previdncia porque pode, futuramente, resultar em perdas para o
trabalhador do campo, se passar a ser tratada como assistncia social, talvez como uma
espcie de bolsa. Esse um campo onde os benefcios tm menor valor e os direitos
sociais ainda no esto suficientemente consolidados.
Jornal da UFRJ: Como voc analisa essa mudana de postura do Governo Federal em
relao ao clculo do dficit? Por que isso aconteceu?
Denise Gentil: Acho que ainda no h uma posio consolidada do governo sobre esse
assunto. H interpretaes diferentes sobre o tema do dficit da Previdncia e da
necessidade de reformas. Em alguns segmentos do governo fala-se apenas em choque
de gesto, mas em outras reas, a reforma da previdncia tratada como inevitvel.

Depois que o Frum da Previdncia for instalado, vo comear os debates, as disputas, a

atuao dos lobbies e impossvel prever qual o grau de controle que o governo vai
conseguir sobre seus rumos. Se os movimentos sociais no estiverem bem organizados
para pressionarem na defesa de seus interesses pode haver mais perdas de proteo
social, como ocorreu em reformas anteriores.
Jornal da UFRJ: A previdncia pblica no Brasil, com seu grau de cobertura e garantia
de renda mnima para a populao, tem papel importante como instrumento de reduo
dos desequilbrios sociais?
Denise Gentil: Prefiro no superestimar os efeitos da Previdncia sobre os
desequilbrios sociais. De certa forma, tem-se que admitir que vrios estudos mostram o
papel dos gastos previdencirios e assistenciais como mecanismos de reduo da
misria e de atenuao das desigualdades sociais nos ltimos quatro anos. Os avanos
em termos de grau de cobertura e de garantia de renda mnimapara a populao so
significativos. Pela PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios), cerca de
36,4 milhes de pessoas ou 43% da populao ocupada so contribuintes do sistema
previdencirio. Esse contingente cresceu de forma considervel nos ltimos anos,
embora muito ainda necessita ser feito para ampliar a cobertura e evita que, no futuro, a
pobreza na velhice se torne um problema dos mais graves. O fato, porm, de a
populao ter assegurado o piso bsico de um salrio mnimo para os benefcios
previdencirios de fundamental importncia porque, muito embora o valor do salrio
mnimo esteja ainda distante de proporcionar condies dignas de sobrevivncia, a
poltica social de correo do salrio mnimo acima da inflao tem permitido reduo
da pobreza e atenuado a desigualdade da renda.
Cerca de dois milhes de idosos e deficientes fsicos recebem benefcios assistenciais e
524 mil so beneficirios do programa de renda mensal vitalcia. Essas pessoas tm
direito a receber um salrio mnimo por ms de forma permanente.
Evidentemente que tudo isso ainda muito pouco para superar nossa incapacidade
histrica de combater as desigualdades sociais. Polticas muito mais profundas e
abrangentes teriam que ser colocadas em prtica, j que a pobreza deriva de uma
estrutura produtiva heterognea e socialmente fragmentada que precisa ser transformada
para que a distncia entre ricos e pobres efetivamente diminua. Alm disso, o
crescimento econmico condio fundamental para a reduo da pobreza e, nesse
quesito, temos andado muito mal. Mas a realidade que a reduo das desigualdades
sociais recebeu um pouco mais de prioridade nos ltimos anos do que em governos
anteriores e alguma evoluo pode ser captada atravs de certos indicadores.
Jornal da UFRJ: Apesar do supervit que o governo esconde, o sistema previdencirio
vem perdendo capacidade de arrecadao. Isso se deve a fatores demogrficos, como
dizem alguns, ou tem relao mais direta com a poltica econmica dos ltimos anos?
Denise Gentil: A questo fundamental para dar sustentabilidade para um sistema
previdencirio o crescimento econmico, porque as variveis mais importantes de sua
equao financeira so emprego formal e salrios. Para que no haja risco do sistema
previdencirio ter um colapso de financiamento preciso que o pas cresa, aumente o
nvel de ocupao formal e eleve a renda mdia no mercado de trabalho para que haja
mobilidade social. Portanto, a poltica econmica o principal elemento que tem que

entrar no debate sobre "crise" da Previdncia. No temos um problema demogrfico a

enfrentar, mas de poltica econmica inadequada para promover o crescimento ou a
acelerao do crescimento.
Fonte: Jornal da UFRJ