O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) foi concebido na

cidade do Recife em 1987. Tido como referncia para a urbanizao de favelas, o PREZEIS
provocou um redirecionamento das polticas pblicas de desenvolvimento urbano e
habitacional no Brasil. O projeto de lei que criou o PREZEIS partiu do movimento popular e da
Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife. Versava sobre o processo de
regularizao urbanstica e fundiria do Recife para garantir o direito moradia, tendo na Lei
Federal 10.257/2001 o Estatuto da Cidade o resultado da luta dos movimentos sociais
urbanos. Nesse contexto, a participao dos diversos representantes de segmentos da
sociedade organizada na concepo dos PREZEIS iniciava um importante modo de elaborao
das polticas pblicas municipais a partir da Constituio de 1988.
A experincia pioneira do PREZEIS inspirou vrios municpios brasileiros em suas polticas
pblicas, muitos deles apresentando xito em sua implementao.

Prezeis em Revista, 2005:

O processo de criao da Lei do Prezeis tem uma relao direta com a histria do Centro
Dom Helder Cmara de Estudos e Ao Social que foi fundado em 1989, integrado pelos
membros destitudos do Colegiado e do Setor Jurdico da Comisso de Justia e Paz de Olinda
e Recife; de professores e alunos do Instituto de Teologia do Recife-ITER e de militantes dos
Direitos Humanos. O Setor Jurdico da Comisso de Justia e Paz trabalhou a minuta da Lei do
Prezeis com o Movimento Popular, sendo Salvador Soler um dos advogados e scio fundador do
Cendhec.
[...]
Para defender a moradia enquanto um Direito Humano, discutimos a importncia dos tratados
internacionais e sua repercusso nas normas legais brasileiras que se referem ao direito
moradia.
Acreditamos que o Prezeis necessita de aes que reafirmem o seu lugar na cidade do Recife
e esperamos que a revista venha contribuir com esse movimento."
Editorial dos Cadernos do Cendhec, revista PREZEIS EM REVISTA, n 18.
Fonte(s): ALVES, Mrcia; SOLER, Salvador; AZEVEDO, Luciana, et.al. Prezeis em Revista.

Recife: Cendhec, 2005, 67 p.

Prezeis em Revista, 2005:

A luta dos movimentos sociais urbanos tem seu marco nos anos 60, considerado o perodo
mais agudo da ditadura militar, com o cerceamento dos direitos civis e polticos e do exerccio
da participao social. Contraditoriamente, foi um momento em que vrios segmentos da
sociedade civil, sobretudo nos bairros, com a colaborao da ala progressista da Igreja
Catlica, atravs das Comunidades Eclesiais de Base CEBs, dos Centros de Educao Popular
e das entidades de defesa dos direitos humanos, somaram suas aes em defesa da posse da
terra das populaes que residiam nas ocupaes urbanas, as chamadas favelas.
A luta pela moradia defendia a permanncia das pessoas nos locais onde habitavam. No
Recife, elas eram oriundas dos municpios circunvizinhos e, principalmente, do interior do
Estado. Foi justamente a partir desse perodo que houve uma inverso da populao do
campo para a cidade, em razo do processo migratrio. Em 1960, a populao rural era de
55,3%; nos anos 70, diminuiu para 44,1% e, no ano 2000, esse ndice correspondia a 18,8% da
populao brasileira. Esses dados representam um processo de inchao das cidades, uma
ocupao desordenada e, por conseqncia, a excluso espacial da populao assentada nas
ocupaes urbanas.

Esse cenrio de segregao espacial e separao social data de longo perodo histrico e
retrata os reflexos de um processo de desigualdade, sobretudo na disponibilizao do uso do
espao urbano pelas populaes pobres ou miserveis.[...] Essa concepo tem razes nos
anos 80, quando o Movimento Popular do Recife e a Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese
de Olinda e Recife apresentaram um projeto de lei, intitulado Plano de Regularizao das
Zonas Especiais de Interesse Social (Prezeis), buscando garantir mecanismos de proteo s
Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), previstas na Lei de Uso e Ocupao do Solo, LUOS
(14.511/1983), para os assentamentos populares.
A movimentao popular na elaborao da Lei do Prezeis, no Recife, antecedeu um
movimento de abrangncia nacional em defesa de uma poltica urbana que visava
incorporao, na legislao brasileira, de mecanismos que proporcionassem o reconhecimento
dos assentamentos populares como parte da cidade. [...]O Prezeis foi a primeira experincia
nacional e uma referncia quando se pensa em mecanismos de cogesto no trato da poltica
urbana, como a Comisso de Urbanizao e Legalizao da Posse da Terra Comul,
instrumento do Prezeis que integra, numa mesma equipe de trabalho, representantes da
comunidade, de organizaes sociais e do poder pblico.
Fonte(s): ALVES, Mrcia. A Luta Social por uma Poltica Urbana inclusiva. In: ALVES, Mrcia;

SOLER, Salvador; AZEVEDO, Luciana, et.al. Prezeis em Revista. Recife: Cendhec, 2005, 67 p.

Prezeis em Revista, 2005:

Na metade dos anos 80, o movimento popular do Recife passava por um momento singular.
Havia mobilizaes construtivas e propositivas. Havia grandes expectativas quanto
democracia que estava chegando. [...] No Recife, a oposio diversificava suas candidaturas
prefeitura. O movimento popular, atravs da Assemblia de Bairros do Recife, em conjunto
com as Interentidades (Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese do Olinda e Recife, Fase,
Etapas, Ceas e Centro Josu de Castro), organizava uma reunio pblica com os candidatos a
prefeito no salo da Igreja da Soledade, onde foram apresentadas a idia do Prezeis e outras
reivindicaes populares.
No incio de 1985, o setor jurdico da Comisso de Justia e Paz convocou os representantes
as chamadas lideranas para uma reunio no Centro de Trabalho e Cultura dos Coelhos
(CTC), apresentando a seguinte situao: a Lei de Uso e Ocupao do Solo Urbano do Recife,
de 1983, definia vinte e sete Zonas Especiais de Interesse Social. Em sua maioria, essas Zeis
eram formadas por favelas. A lei permitia que o poder pblico realizasse intervenes
urbansticas, visando urbanizao de tais reas. Contudo, a lei urbanstica da cidade previa
uma regulamentao especifica para essas zonas. Mas, at aquele momento, no havia sido
tomada qualquer iniciativa. A proposta era: vamos elaborar um projeto de lei que
regulamente as Zeis!
[...]
Para que a Lei do Prezeis passe a ser efetiva, necessrio, de um lado, haver mobilizao e
organizao popular; do outro, que sejam definidos recursos no oramento pblico municipal
para sua implementao.
De 1987 at hoje, tanto a organizao popular mudou, como a relao dos governos com as
comunidades passou por amplas transformaes. Uma das principais diferenas a mediao
poltico-partidria. O movimento popular, at o final da dcada de 70, no se definia
partidariamente, de forma que a identificao das lideranas das associaes de bairro era
feita, em geral, apenas pela histria que cada representante tinha na sua comunidade. De l
para c, a opo poltico-partidria foi se tornando um valor agregado dentro da cidade.
Fonte(s): SOLER, Salvador. PREZEIS, um exemplo de democracia participativa.. In: ALVES,

Mrcia; SOLER, Salvador;

Cendhec, 2005, 67 p.

AZEVEDO,

Luciana,

et.al.

Prezeis

em

Revista.

Recife:

Prezeis em Revista, 2005:

A Lei do Prezeis, devido originalidade e ao vanguardismo, serviu como referncia nacional
na implementao de polticas pblicas em reas pobres do Brasil, sobretudo onde se
estabeleceram governos democrticos, logo aps a Constituio de 1988, a exemplo de Porto
Alegre (RS), de So Paulo, de Diadema (SP) e de Belo Horizonte (MG). A experincia do Recife
tem servido de modelo, mesmo no tendo sido implantada, nos diversos municpios
brasileiros, da mesma forma como foi no Recife. Assim, ineg

Trechos de Zonas de Especial Interesse Social

Raquel Rolnik, 1998:

Tradicionalmente, a legislao urbanstica e principalmente as chamadas Leis de Uso e
Ocupao do Solo ou Leis de Zoneamento tm se concentrado no estabelecimento de
padres desejveis para a ocupao de determinadas reas da cidade. Definem-se assim
parmetros mnimos de ocupao de lotes, recuos, coeficientes de aproveitamento e usos
permitidos. Entretanto, na maioria das cidades diante dos enormes nveis de desigualdade
social, concentrao de renda e pobreza urbana os prprios padres mnimos de ocupao
levam a terra urbana infraestruturada a atingir preos altos demais para o poder de compra
de grande parte da populao. As camadas mais pobres se vem obrigadas a ocupar terras
margem da legislao, originando loteamentos clandestinos, ocupaes e favelas.
[...]
At os anos 70, este tema foi simplesmente ignorado pela legislao urbanstica que, no mais
das vezes, sequer considerava estes assentamentos como parte integrante da cidade. Assim,
ocupaes consolidadas e com mais de 30 anos de existncia eram consideradas provisrias.
medida que as comunidades se organizam, vo exercendo presses e reivindicaes junto
ao poder pblico pela instalao de infra-estrutura nesses locais. Investimentos pblicos
chegam muitas vezes aos assentamentos, mas quase sempre a conta-gotas e em carter
emergencial.
Assim, as formas de insero irregular so simultaneamente rejeitadas e legitimadas,
tornando seus habitantes extremamente vulnerveis a prticas clientelistas e eleitoreiras. Os
efeitos desta poltica so, portanto, nefastos do ponto de vista social, urbanstico e poltico. A
partir dos anos 80, e como produto sobretudo da luta dos assentamentos irregulares pela no
remoo, pela melhoria das condies urbansticas e regularizao fundiria, um novo
instrumento urbanstico comeou a ser desenhado em vrias prefeituras do pas: as Zonas de
Especial Interesse Social (ZEIS), ou reas de Especial Interesse Social (AEIS).
A concepo bsica do instrumento das ZEIS incluir no zoneamento da cidade uma categoria
que permita, mediante um plano especfico de urbanizao, estabelecer padres urbansticos
prprios para determinados assentamentos. A possibilidade legal de se estabelecer um plano
prprio, adequado s especificidades locais, refora a idia de que as ZEIS compem um
universo diversificado de assentamentos urbanos, passveis de tratamentos diferenciados. Tal
interpretao agrega uma referncia de qualidade ambiental para a requalificao do espao
habitado das favelas, argumento distinto da antiga postura de homogeneizao, baseada
rigidamente em ndices reguladores.

O estabelecimento de ZEIS significa reconhecer a diversidade de ocupaes existente nas

cidades, alm da possibilidade de construir uma legalidade que corresponde a esses
assentamentos e, portanto, de extenso do direito de cidadania a seus moradores.
[...]
Os objetivos do estabelecimento de ZEIS so:
a) permitir a incluso de parcelas da populao que foram marginalizadas da cidade, por no
terem tido possibilidades de ocupao do solo urbano dentro das regras legais;
b) permitir a introduo de servios e infraestrutura urbana nos locais onde eles antes no
chegavam, melhorando as condies de vida da populao;
c) regular o conjunto do mercado de terras urbanas, pois reduzindo-se as diferenas de
qualidade entre os diferentes padres de ocupao, reduz-se tambm as diferenas de preos
entre elas;
d) introduzir mecanismos de participao direta dos moradores no processo de definio dos
investimentos pblicos em urbanizao para consolidar os assentamentos;
e) aumentar a arrecadao do municpio, pois as reas regularizadas passam a poder pagar
impostos e taxas vistas nesse caso muitas vezes com bons olhos pela populao, pois os
servios e infra-estrutura deixam de ser encarados como favores, e passam a ser obrigaes
do poder pblico;
f) aumentar a oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda.
A primeira experincia de estabelecimento de ZEIS ocorreu no municpio do Recife-PE (... mil
hab.), e teve incio na dcada de 80.
[...]
A regulamentao das ZEIS somente ocorreu em 1987, aps longo processo de articulaes,
presses e negociaes das organizaes de bairro: apoiadas pela Comisso de Justia e Paz
da Arquidiocese de Olinda e Recife, apresentaram projeto de lei regulamentando as ZEIS e
prevendo mecanismos de gesto participativa na conduo de projetos de recuperao urbana
e regularizao jurdica, e formas de solicitao de transformao em ZEIS de localidades
ainda no caracterizadas como tal.
Com esta lei do PREZEIS Plano de Regularizao das ZEIS abriu-se o leque para que novas
reas pudessem ser incorporadas como ZEIS, sendo introduzidos mecanismos de proteo
contra as aes especulativas do mercado. Dentre os instrumentos de inibio, destacam-se
os que estabelecem os lotes mnimos e os que probem os remembramentos, reforando a
conservao das caractersticas das ocupaes locais, bem como do perfil social dos
ocupantes.
A lei do PREZEIS tratou sobretudo de institucionalizar os canais de gesto urbana, colocando a
populao prxima arena decisria. Foram criadas, em lei, as Comisses de Urbanizao e
Legalizao da Posse da Terra (COMUL) institucionalizando as prticas das antigas comisses
de bairro com o objetivo de tratar dos problemas especficos de cada uma das ZEIS. Foi
tambm criada a figura, ainda consultiva, do Frum do PREZEIS, destinado a ocupar-se das
questes pertinentes ao conjunto das ZEIS.

Para apoiar a coordenao do Frum no planejamento e acompanhamento das aes do

PREZEIS foram compostas trs cmaras: de Urbanizao, de Legalizao e de Finanas,
compostas por agentes das comunidades, das ONGs e da municipalidade.
Em 1993, foi aprovada na Cmara de Vereadores a lei regulamentando o Fundo do PREZEIS e,
a partir da, pactuou-se o comprometimento de 1,2% da arrecadao tributria para o
funcionamento do programa.

Art. 17 - As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS - so reas de

assentamentos habitacionais de populao de baixa renda, surgidos
espontaneamente, existentes, consolidados ou propostos pelo Poder
Pblico, onde haja possibilidade de urbanizao e regularizao
fundiria.
1 - As ZEIS consolidadas na data desta Lei esto relacionadas e
delimitadas, respectivamente, no Anexo 4 e no Anexo 13.
2 - Para o reconhecimento de ZEIS pelo Poder Pblico, ser
necessrio o cumprimento dos seguintes requisitos:
I - ter uso predominantemente habitacional;
II - apresentar tipologia de populao com renda familiar mdia igual
ou inferior a 3 (trs) salrios mnimos;
III - ter carncia ou ausncia de servios de infra-estrutura bsica;
IV - possuir densidade habitacional no inferior a 30 (trinta)
residncias por hectare;
V - ser passvel de urbanizao.

Art. 18 - A urbanizao e a regularizao das ZEIS obedecero s

normas estabelecidas no Plano de Regularizao das Zonas
Especiais de Interesse Social - PREZEIS, aplicando-se, no que
couber, as condies de uso e ocupao do solo previstas nesta Lei.

Art. 93 - As condies de ocupao do solo e a taxa de solo natural

nas ZEIS obedecero a parmetros especficos definidos em Plano
Urbanstico elaborado para cada ZEIS pelo rgo Municipal

responsvel pela urbanizao destas zonas, com a participao das

instncias de gesto das ZEIS.
Pargrafo nico - O Plano Urbanstico mencionado no caput deste
artigo promover a regulariza o fundiria e estabelecer normas para
a urbanizao de cada ZEIS, integrando-a estrutura urbana e do
entorno e possibilitando o controle urbanstico.
HISTRICO
Os autores relatam que a partir dos anos 1970, h o estabelecimento de um novo padro de interveno
urbanstica, visando regularizao fundiria e urbanstica de ocupaes irregulares precrias, a partir
do reconhecimento da existncia de uma poltica habitacional excludente e de presses dos movimentos
sociais. Em 1980, no Recife, so criadas 26 reas especiais, a fim de atender ao Programa de Erradicao
de Sub-habitao (PROMORAR). Em 1987, o PREZEIS criado oficialmente. Na sua concepo, deveria
haver uma integrao entre as regularizaes fundiria e urbanstica e outros programas, como de
gerao de renda e controle ambiental.
Atualmente, 85% das favelas do Recife so consideradas ZEIS. No entanto, ao longo do tempo, o PREZEIS
no foi incorporado como um instrumento essencial para o direcionamento das polticas habitacionais
pelo poder pblico, perdendo sua fora e credibilidade. Apenas duas ZEIS tiveram seu processo de
urbanizao concludo.
O PREZEIS
Aps o breve histrico, os autores abordam o funcionamento burocrtico do PREZEIS. H duas instncias
deliberativas dentro do sistema de gesto do PREZEIS, as Comisses de Urbanizao e Legalizao
(COMUL), que so instaladas em cada ZEIS para acompanhar sua implementao, e o Frum Permanente
do PREZEIS, que se constitui como espao de discusso entre os diversos atores envolvidos e que deve
pensar diretrizes para o conjunto de ZEIS. Foi criada uma estrutura especfica dentro da Empresa de
Urbanizao do Recife (URB/Recife), as Diretorias de Integrao Urbanstica (DIUR) e de Planejamento
Urbanstico (DPU). H tambm as Cmaras, que so instncias consultivas de apoio tcnico, e a
Coordenao do Frum, que acompanham as Cmaras e o processo eleitoral das COMUL.
Um dos problemas identificado pelos autores a limitao de interveno somente nas reas que j
instalaram a COMUL, que so apenas 35 das 66 reas de ZEIS. Essa limitao acaba por passar uma
imagem de ineficincia para os movimentos sociais e postergar indefinidamente aes nessas reas.

PROBLEMAS DE ARTICULAO
H hoje grande dificuldade de articulao com outros programas e canais de participao, o que acaba
por gerar demandas dispersas de interveno, pouco concenso dentro do movimento por moradia e
aes descoordenadas e pontuais pelo poder pblico. O esgostamento do sistema gerencial das COMUL e
a pouca quantidade de recursos disponveis levou a um bloqueio de novos pedidos de criao de COMUL.
Outros grandes problemas so apontados pelos autores. Os limites do Frum para manter discusses
relevantes sobre as ZEIS e questes mais globais. H um falta de conhecimento dos participantes em
relao ao alcance do Plano Diretor e do Oramento Municipal, impedindo que propostas mais realistas

sejam feitas. O descontrole no acompanhamento do Fundo do PREZEIS, j que a populao no consegue

exercer um controle social pela no-familiarizao com questes contbeis, e que o Poder Pblico no
d transparncia ao processo.
PROBLEMAS DE PARTICIPAO
Alguns problemas listados so:
- baixa mobilizao pela carncia extrema em que vive a populao, somente havendo quando em vista
um

benefcio

concreto

imediato.

- um sistema de participao representativo, onde h um distanciamento entre lderes eleitos e

bases.
- falta de mecanismos de consultas regulares s bases.
Reforam a falta de capacitao tcnica dos segmentos populares como um bloqueio na participao
efetiva e consciente; a dificuldade de cogesto pelo poder pblico e a falta de concenso entre as
secretarias responsveis; e a desvirtuao do papel das ONGs, que vm deixando de auxiliar os
movimentos para atuar independentes como atores principais.
REGULARIZAO FUNDIRIA
Um ponto interessante ressaltado que a importncia da ZEIS para a regularizao fundiria vai alm da
consolidao da permanncia dos moradores, inclui aces corretivas (regularizao urbanstica) e aes
preventivas (controle do uso do solo). H porm uma frustrao no uso da Concesso de Direito Real de
Uso (CDRU) em reas pblicas, j que os moradores no aceitam no ter a titulao da terra; e em reas
privadas, por pouco se ter avanando em titulaes efetuadas com o uso do usucapio.
Apesar do tom pessimista do texto em relao ao Recife, todos esses problemas so vistos pelos autores
como algo em comum em todo as cidades brasileiras que passam por esse processo, em parte pela
rigidez legal sobre o registro de imveis e em parte pela falta de continuidade das polticas pblicas e
descompasso entre aes de regularizaes fundiria e urbanstica. H tambm uma falta de recursos,
na medida em que o projeto cresce.
Num esforo para enxergar caminhos, eles citam as agncias multilaterais como possveis financiadores
desses processos; e novos intrumentos de regularizao coletiva (concesso de uso especial para fins de
moradia e usucapio coletivo) como forma de acelerar as questes jurdicas.
CONCLUSO
Apesar de o Plano Urbanstico ser um instrumento potencial importante para a melhoria de condies
nas ocupaes precrias, os autores argumentam que o PREZEIS no tem sido implementado de forma
efetiva, por questes como execuo incompleta de planos, m gesto, falta de recursos, de
capacitao tcnica dos movimentos e de aes coordenadas. Nesse sentido, mostram a importncia de
se estudar todas essas varaveis no sentido de encontram caminhos para fortalecer os espaos
participativos de gesto e agendas mais eficientes e inovadoras.