LA PRIVATIZACIN EN EL PER

Los resultados del proceso de privatizacin en Per son ambivalentes. La

ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos, la modernizacin
tecnolgica y los altos niveles de inversin en el sector minero son algunos
de los rasgos ms positivos. Sin embargo, implementadas a un ritmo veloz,
las privatizaciones estuvieron marcadas por irregularidades, en muchos
casos generaron aumentos de precios y tarifas y, en otros, no se encuentran
debidamente fiscalizadas por los organismos de control.

El proceso de privatizacin en el Per fue especialmente notable en comparacin con

el que tuvo lugar en otros pases latinoamericanos. Estuvo caracterizado por su
profundidad, por el acelerado ritmo de su ejecucin y por las irregularidades
detectadas en el destino de los recursos.
A inicios de los 90, las empresas pblicas peruanas atravesaban una serie de crisis,
no solo por cuestiones financieras y de gestin sino tambin por su deslegitimacin en
la sociedad. Sus significativos dficits eran cubiertos en su mayor parte con
financiamiento interno (el externo era virtualmente inaccesible como consecuencia de
la crisis de la deuda), lo cual impulso la inflacin. El origen de estos dficits puede
encontrarse en la utilizacin de las empresas como instrumento de subsidios, las
dificultades para acceder al mercado internacional de capitales y la tendencia
decreciente en los precios de muchos recursos naturales.
Al momento de plantearse la reforma del Estado, exista un consenso generalizado
alrededor de la idea de que las privatizaciones permitiran acabar con el dficit fiscal,
la hiperinflacin, el exceso de burocracia, la falta de productividad y el manejo de
muchas veces corrupto de las empresas pblicas. La erradicacin de esos males,
producidos por la ineficiencia del Estado, dara lugar a una economa con un
crecimiento sostenible, eficiente y competitivo, que permitira incrementar el empleo y
mejorar los salarios.
As, la privatizaciones constituyeron un elemento central del programa de
estabilizacin y reformas estructurales implementado por el gobierno de Alberto
Fujimori (1990-2001). Su objetivo fue generar las condiciones para el crecimiento
sostenido de la economa sobre la base de la inversin privada. En el marco del
Consenso de Washington, se consideraba que las privatizaciones generaran
estabilidad econmica y que sta, a su vez, posibilitara acceder nuevamente a los

mercados internacionales de crdito, cerrados a la mayora de los pases de la regin

desde los 80.
Desde su inicio, en 1990, el proceso de privatizacin en Per atraves distintas
etapas. Su antecedente fue el ajuste econmico de agosto de 1990 y los dispositivos
de promocin de la inversin privada promulgados al amparo de las facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso al Ejecutivo a mediados de 1991. la primera
etapa de proceso, entre 1992 y 1996, se caracteriz por la intensidad y la rapidez de
las operaciones realizadas. Durante esos aos se transfirieron al sector privado las
empresas pblicas ms importantes del pas. A partir de 1997, sin embargo, la
contraccin de los flujos de capitales hacia los pases emergentes, consecuencia de la
crisis asitica de ese ao y de la rusa del ao siguiente, hizo que las privatizaciones
perdieran dinamismo.

Del origen de las empresas pblicas a la reestructuracin del Estado.

La mayor parte de las empresas pblicas peruanas, tanto las nuevas como aquellas
que son resultado del proceso de nacionalizacin, se remontan a inicios de los 70,
cuando el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado incremento
significativamente la participacin del sector pblico en la economa. El objetivo era
controlar la provisin de los servicios pblicos bsicos, generar una industria nacional
intensiva en capital, controlar el sector financiero y producir y exportar recursos
naturales.
As, entre 1970 y 1990, las empresas estatales experimentaron un fuerte crecimiento
de su participacin en la economa. A fines de los 80, las compaas pblicas
controlaban entre 15% y 20% del PBI, 28% de las exportaciones y 26% de las
importaciones.
El Estado tena el monopolio de servicios bsicos como la electricidad, los
hidrocarburos y las telecomunicaciones. Contaba, adems, con una participacin
superior a 60% en el sistema financiero, a travs de la banca estatal de fomento y la
banca asociada, controlaba 35% de la produccin minera y mantena una presencia
importante en la pesca y la comercializacin de alimentos, entre otras actividades
econmicas.

El crecimiento del mercado dependi del Estado, en una relacin causal que perdur
hasta los 80. Cuando el Estado entr en crisis y el modelo de crecimiento se dej de
lado, el sector privado-debido al tipo de relacin que se haba establecido-tambin
result golpeado. Desde entonces, la inversin pblica registra, tendencia declinante y
lo mismo ocurre en la inversin privada, tendencia reforzada por la violencia terrorista
de aquellos aos. El resultado fue el creciente desempleo, la perdida del poder
adquisitivo de los salarios, el incremento de la pobreza a niveles extremos y la
creciente informatizacin.
El rol del estado como gestor del desarrollo econmico fue entonces eliminado de la
poltica econmica. Desde luego, no faltaron argumentos razonables para ello. La
comisin de promocin de la inversin privada (COPRI), organismo creado en 1991
para implementar el proceso de privatizacin, se encarg de difundir los herrados
criterios con que se haban manejado las empresas pblicas. Mencion, por ejemplo la
utilizacin de criterios polticos antes que econmicos o empresariales, el
sobredimensionamiento y el dficit fiscal, la perdida de eficiencia, los beneficios a
ciertos grupos de poder y en algunos casos, la transformacin de las empresas
estatales en una fuente sistemtica de corrupcin. La COPRI consider que las
empresas pblicas eran por naturaleza lentas e ineficientes y que, en un entorno cada
vez ms dinmico y competitivo que exiga tomar decisiones inmediatas estaban en
desventaja y se tornaban poco viables, siendo condenadas a un paulatino deterioro y/o
a su inevitable desaparicin de no ser insertadas en el sector productivo a travs de
inversiones que el Estado no poda, ni tenia como realizar1
Sin embargo, estos informes no explicaban las causas del fracaso de las empresas
pblicas en el Per, entre los cuales sobresalen las polticas de promocin de la
inversin privada- especialmente en el manejo de precios y tarifas pblicas y en
algunos productos industriales derivada de la explicacin extrema del modelo de
situacin de importaciones. Este modelo dio lugar a importantes transferencias del
sector pblico al sector privado.
Por otro lado, a la hora de defender las privatizaciones no se considero el rol potencial
del Estado como asignador eficiente de los servicios pblicos 2 y garante de la equidad
social en un pas que representa profundas desigualdades en la distribucin del
1

Copri: La Privatizacin en el Per: un proceso en marcha, COPRI, Lima, Diciembre de 1993, P. 8.

A pesar del potencial que podra tener el estado como asignador ms eficiente en el mbito de los
servicios pblicos, la propiedad estatal no garantiza automticamente los intereses de los sectores de
menores ingresos. El Estado no es una instancia neutral ya que en el se cristalizan relaciones de poder.
2

ingreso. Tampoco se acord que en muchos casos la ineficiencia privada en ciertos

sectores de la economa fue trasladada al Estado. Esto ocurri sobre todo en el sector
financiero, con la transferencia de cartera fueron asumidas por el Estado para
preservar las fuentes de trabajo. Como consecuencia de este tipo de medidas, el
Estado traslad a la sociedad los costos de la ineficiencia del sector privado. Pero,
ms all de las consideraciones mencionadas, hubo un hecho incontrovertible: Las
empresas pblicas peruanas registraban, a fines de los 80, desbalances alarmantes
en sus operaciones, con las consiguientes repercusiones sociales ya sealadas.
La privatizacin: componente esencial de las reformas estructurales
La privatizacin constituy uno de los ejes del programa de reformas estructurales y
modernizacin de la economa implementado en el marco del Consenso de
Washington. Fue concebida como una herramienta a travs de la cual el Estado
trasladaba al sector privado la iniciativa productiva y empresarial, con el fin de
fortalecerse y tornarse eficiente en aquellas reas en las que haba perdido presencia
en las ltimas dcadas: educacin, salud, seguridad y administracin de justicia.
Corresponda al sector privado, por lo tanto, encargarse directamente de la actividad
productiva y constituirse en el motor del desarrollo de pas.
Logros y Limitaciones
La privatizacin de empresas pblicas en Per ha generado resultados positivos en
varios aspectos. La ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos, la
actualizacin tecnolgica en diversos sectores de la economa y los mayores
volmenes de produccin en la minera constituyen ejemplos importantes. Sin
embargo, no todos los objetivos que justificaron su implementacin fueron alcanzados.
La mayora de los consumidores no ha experimentado un impacto positivo de
bienestar ya que los precios y las tarifas se han elevado sistemticamente debido a la
ausencia de mecanismos eficaces de regulacin que permitan trasladar la mayor
eficiencia privada a los usuarios. En el caso de la electricidad, los distintos estratos de
la poblacin urbana de Per debieron reducir significativamente su consumo por el
incremento de las tarifas mientras que el aumento se la cobertura se explica
esencialmente por el Plan de Electrificacin Rural implementado por el Ministerio de
Energa y Minas.

En cuanto a los servicios telefnicos, el incremento en el precio de las llamadas

locales y el aumento constante de la tarifa fija mensual, sumados a una lenta
disminucin de los costos para llamadas de larga distancia, han producido una
reduccin en el excedente del consumidor de los hogares desde 1997 3. Por otro lado,
la mayor cobertura de los servicios se concentr bsicamente en Lima, donde se
encuentran ms de dos tercios de las lneas fijas y 75% de las mviles.
Otro de los aspectos positivos que se mencionan es que las privatizaciones han
contribuido a reducir el riesgo del pas, ya que suelen ser analizados como un
termmetro que marca el compromiso de un gobierno con la modernizacin de su
economa, lo cual transmite confianza a los mercados.
De los recursos que ingresaron por privatizaciones, aproximadamente un tercio habra
sido destinado a gastos relacionados con Defensa e Interior, otro tercio de la recompra
de deuda y el resto de gastos sectoriales y sociales. De este modo, el pas ha vendido
sus activos sin que los ingresos obtenidos se hayan transformado en activos
estratgicos, fsicos, institucionales o sociales para el desarrollo.
Por otro lado el cierre de las empresas gener un costo social debido a la prdida de
derechos accionarios o el despido que sufrieron los trabajadores para sanear las
compaas antes de su privatizacin. Se estima que durante los nueve aos de
privatizaciones se perdieron ms de 120.000 puestos de trabajo, de los cuales solo un
tercio fue absorbido por los nuevos operadores4.
Conclusiones:
La ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos y la modernizacin tecnolgica
en diversos sectores de la economa, as como los altos niveles de inversin que
permitieron incrementar la produccin en el sector minero, son algunos de los rasgos
ms notables de este proceso. Sin embargo, los indicios y la informacin disponibles
permiten aseverar que no han logrado todos los objetivos.
En lneas generales, el proceso estuvo caracterizado por su profundidad y por el
acelerado ritmo de su ejecucin. Ello dio lugar a que las privatizaciones no se
realizaran en las mejores condiciones y que se produjeran frecuentes cambios, no solo
3

Mximo Torero y Alberto Pasc-Font: El impacto social de la privatizacin y de la regulacin de los

servicios pblicos en el Per, Documento de trabajo N 35, Grupo de anlisis para el Desarrollo, 2000.
4
COPRI: op.cit.

de programacin sino, incluso de enfoque. As, por ejemplo, no se tuvo en cuenta el rol
de las empresas pblicas en el quehacer econmico y social del pas, ni se definieron
los alcances y los objetivos especficos del proceso en funcin de las particularidades
de la economa peruana. La generacin de recursos para cumplir las metas fiscales
subordin cualquier otra meta y constituy su objetivo rector.
Uno de los defectos ms notables del proceso de privatizacin, que coincidi con un
periodo en el que se canalizaron importantes flujos de capitales hacia los pases
emergentes, consisti en que actu como un decisivo econmico de los 90. El estallido
de la crisis del Sudeste asitico en 1997 marc un punto de inflexin y dio inicio a un
proceso de contraccin del flujo de capitales. Hasta ese momento, el fcil acceso a
abundantes recursos financieros haba permitido que se modernizaran algunos
sectores y que la aplicacin de polticas de equilibrio macroeconmico y fiscal acabara
con el proceso de hiperinflacin. Pero estas reformas no tuvieron un impacto positivo
en el aparato industrial local ni en el sector agropecuario. Debido a ello, los resultados
en cuanto a la generacin de empleo y de ingresos no han sido satisfactorios.
La privatizacin de las empresas pblicas, uno de los elementos centrales del
programa de reformas, tambin deba permitir trasladar al sector privado la iniciativa
productiva y empresarial con el fin de fortalecer al Estado en aquellas reas en las que
haba perdido presencia, como educacin y salud. Sin embargo, la crisis profunda que
padecen estas reas constituye una muestra clara del incumplimiento de este objetivo.
El rol subsidiario del Estado no permiti retener algunas empresas pblicas rentables.
Este punto de vista fue muy cuestionado, especialmente luego del proceso de
reestructuracin al que fueron sometidas antes de ser privatizadas, lo que permiti que
muchas revirtieran sus balances de prdidas y empezaran a generar utilidades.
Tambin se cuestionaron las operaciones de venta fragmentada de empresas, como
Petroper y la Empresa Minera del Centro (Centromin-Per). Se sostuvo que esta
fragmentacin responda al inters selectivo de los compradores que dejaba al
Estado las unidades menos rentables-, en contra de la tendencia mundial a que las
empresas mineras y petroleras se agrupen y se asocien verticales y horizontales para
fortalecer la competitividad internacional y obtener una mayor capacidad de
negociacin.
La excesiva injerencia del Poder Ejecutivo en los entes reguladores es otra de las
caractersticas de las privatizaciones en el Per. Los organismos creados para

monitorear a las empresas privatizadas no tuvieron la independencia necesaria para

llevar a cabo su misin con el alcance y la profundidad necesaria.