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MARLIA VICENTE BORGES

O ZONEAMENTO NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO:

gnese, evoluo e aplicao.

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado do

Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
UFRJ, como parte dos requisitos necessrios obteno do
grau de Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

Orientadora: Prof. Dra. Fania Fridman

Doutora em Economia Poltica

Rio de Janeiro
2007

FICHA CATALOGRFICA

MARLIA VICENTE BORGES

O ZONEMANETO NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO:

gnese, evoluo e aplicao

Dissertao submetida ao corpo docente do Instituto de Pesquisa e Planejamento

Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos
requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

Aprovado em:

__________________________________
Prof. Dra. Fania Fridman Orientadora
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ

__________________________________
Prof. Dr. Adauto Lcio Cardoso
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - UFRJ

__________________________________
Prof. Dr. Sergio Ferraz Magalhes
Programa de Ps-Graduao em Urbanismo (Prourb/UFRJ)

AGRADECIMENTOS

Deus, minha famlia e

aos meus amigos.

Toda forma de matria possui uma histria ou,

melhor ainda ela sua prpria histria. Esta proposio
no resolve o problema do conhecimento de uma dada
realidade; ao contrrio, coloca-o. Porque, para ler esta
histria, para descobrir suas leis de estruturao e de
transformao, necessrio decompor, pela anlise
terica, o que dado numa sntese prtica. Contudo, til
fixar os contornos histricos de um fenmeno, antes de
efetuar sua investigao.
Manuel Castells (1942)
em A Questo Urbana

RESUMO
Esta dissertao discorre sobre a evoluo da legislao urbana carioca de 1910 a
1970. Ao longo de nossa pesquisa procuramos verificar se o zoneamento, um instrumental
poltico-juridico regulador da produo do espao urbano, ao ser valorizado pelos tcnicos
municipais da rea de planejamento urbano, ocupou o lugar dos planos na promoo da
poltica urbana da cidade do Rio de Janeiro. Iniciamos com uma panormica da histria do
Urbanismo Moderno no intuito de determinar a gnese do zoneamento como forma de
controle da ocupao e do uso do solo urbano. Analisamos as experincias iniciais dessa
ferramenta do planejamento urbano que ocorreram na Alemanha, Estados Unidos e nos
demais pases da Europa. Em seguida, buscamos as razes do pensamento urbanstico no
Brasil no sculo XX que ratificaram a implantao daquele instrumento, tendo como destaque
os casos exemplares das cidades do Rio de Janeiro e de So Paulo. Concentramos a pesquisa
no zoneamento carioca do sculo passado ao examinarmos sua evoluo atravs de decretos,
leis e planos propostos para a cidade, bem como a organizao administrativa municipal e o
contexto poltico, social e econmico no qual estava inserido. Para refinarmos a anlise
crtica, confrontamos o levantamento histrico do zoneamento carioca segundo as categorias
centralidade urbana, segregao residencial e agentes imobilirios nos bairros de Copacabana
e Barra da Tijuca como exemplos paradigmticos.
Palavras-Chave: Zoneamento; Legislao Urbana; Planejamento Urbano; Histria Urbana;
Centralidade Urbana; Segregao Residencial; Agente Imobilirio.

ABSTRACT
This dissertation describes the cariocas evolution of the urban legislation from
the 1910s to the 1970s. Throughout our research we try to verify if the zoning, a regulating
policy and legal instrument for the creation of the urban space, when being valued by the
municipal technicians of the urban planning area, were considered as planned in the
promotion of the urban politics of the city of Rio de Janeiro. We started with a general view
of the history of Modern Urbanism with the intention of determining the origin of the zoning
as a form of control of the occupation and the use of the urban ground. We analyzed the initial
experiences of this city planning tool that occurred in Germany, the United States and in the
rest of the European countries. After that, we studied the roots of the urban thought in Brazil
in the twenty-century that led to the implantation of that instrument, having as it highlights the
cities of Rio de Janeiro and So Paulo. We centered our research about the last centurys
carioca zoning by examining its evolution through decrees, laws and plans proposed for the
city, as well as the municipal administrative organization and the political, social and
economic context in which it was inserted. To refine the critical analysis, we agreed the
historical survey of the carioca zoning according to such categories as urban centralization,
residential segregation and real estate agents in the neighborhoods of Copacabana and Barra
da Tijuca as paradigmatic examples.
Key-words: Zoning; Urban Legislation; City Planning; Urban History; Urban Centralization;
Residential Segregation; Real Estate Agent.

LISTA DE FIGURAS
Pgina

Figura 1

A Londres Vitoriana.......................................................................................

23

Figura 2

Rua Collingwood, Bethnel Green, Londres. c. 1900..................................

23

Figura 3

Diagrama de Clarence Perry do Plano Regional de Nova Iorque de 1929 Aplicao da unidade de vizinhana...............................................................

Figura 4

Plano de Clarence Stein de 1928, para Radburn. Aplicao do princpio de

Radburn...........................................................................................................

Figura 5

28

28

Plano de Clarence Stein de 1928, para Radburn. Aplicao do princpio de

Radburn...........................................................................................................

28

Figura 6

Projeto de zoneamento elaborado para Frankfurt am Main, em 1891............

30

Figura 7

Zoneamento de densidades Berlin, 1897.....................................................

34

Figura 8

Pensamento urbanstico - Nomenclatura........................................................

43

Figura 9

Planejamento urbano lato sensu - correntes...................................................

44

Figura 10 Desenvolvimento do planejamento urbano (lato sensu) no Brasil.................

63

Figura 11 Zonas do Decreto n 1.185, de 5 de janeiro de 1918......................................

72

Figura 12 Zonas do Decreto n 2.087, de 19 de janeiro de 1925....................................

76

Figura 13 Organograma da estrutura administrativa do Distrito Federal 1920............

77

Figura 14 Plano Agache Objeto de estudo...................................................................

87

Figura 15 Plano Agache Sistema virio.......................................................................

89

Figura 16 Plano Agache Elementos funcionais............................................................

90

Figura 17 Zoneamento do Plano Agache........................................................................

94

Figura 18 Organograma da administrao pblica do Distrito Federal 1935..............

96

Figura 19 Zoneamento do Decreto n 6.000/37..............................................................

98

Figura 20 Organograma administrativo do Estado da Guanabara 1960......................

109

Figura 21 Estrutura urbana do Plano Doxiadis...............................................................

113

Figura 22 Plano-piloto para a baixada de Jacarepagu...................................................

118

Figura 23 Evoluo do zoneamento do Decreto n 6.000/37.......................................... 126

Figura 24 Organograma administrativo da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro 1975................................................................................................................

129

Figura 25 Nova centralidade proposta no Plano Piloto da baixada de Jacarepagu 1969................................................................................................................

138

Figura 26 Modelo de Park e Burgess..............................................................................

143

LISTA DE FIGURAS
Pgina

Figura 27 Sistema da produo imobiliria..................................................................... 152

Figura 28 Praia de Copacabana em 1900........................................................................ 168
Figura 29 Copacabana Palace Hotel................................................................................ 168
Figura 30 Delimitao de Copacabana e seus pontos nodais de acordo com
Velho (op. cit.)................................................................................................ 169
Figura 31 Prdio da dcada de 1920...............................................................................

170

Figura 32 Prdio da dcada de 1930...............................................................................

170

Figura 33 Praa do Lido Decreto n 6.000/37.............................................................. 173

Figura 34 Rua Barata Ribeiro Dcada de 1960............................................................ 173
Figura 35 Esquema das alturas das edificaes do bairro de Copacabana...................... 174
Figura 36 Centro da Barra, projeto do arquiteto Oscar Niemeyer..................................

177

Figura 37 Ncleo de prdios multifamiliares.................................................................. 178

Figura 38 avenida das Amricas, conjunto de prdios com 8 pavimentos.....................

178

Figura 39 avenida Sernambetiba, prdios com 5 pavimentos......................................... 179

10

LISTA DE QUADROS
Pgina

Quadro 1 Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM)........................

26

Quadro 2 Evoluo das Leis de Zoneamento de So Paulo...........................................

69

Quadro 3 Zoneamento do Decreto n 2.087, de 19 de janeiro de 1925..........................

75

Quadro 4 Composio do Plano Agache........................................................................

86

Quadro 5 Plano Agache Descrio dos elementos funcionais e o respectivo

Zoneamento....................................................................................................

91

Quadro 6 Zoneamento do Decreto n 6.000, de 1 de julho de 1937...............................

99

Quadro 7 Zoneamento Geral (RZ - Decreto n 322/76).................................................

123

Quadro 8 A verticalizao e a evoluo do zoneamento no Rio de Janeiro a partir

do Decreto n 6.000/37 e os decretos de extenso......................................

153

Quadro 9 Principais ocorrncias nas RAs de Ilha do Governador, Mier,

Engenho Novo e Iraj.....................................................................................

161

11

SUMRIO
Pgina

INTRODUO.............................................................................................................

13

CAPTULO 1 O URBANISMO MODERNO E A GNESE DO

ZONEAMENTO...........................................................................................................
1.1

A GNESE DO URBANISMO MODERNO

1.2

O ZONEAMENTO COMO UM INSTRUMENTO DO PLANEJAMENTO

21

URBANO
1.2.1

O zoneamento alemo

1.2.2

O zoneamento americano

1.2.3

O zoneamento europeu

1.3

AS RAZES DO PENSAMENTO URBANSTICO NO SCULO XX NO

BRASIL

1.3.1

A Repblica Velha (1889-1930) - o urbanismo higienista e os planos de

melhoramentos e embelezamento

1.3.2

A Era Vargas (1930-1945) e os planos diretores

1.3.3

O planejamento urbano no perodo democrtico liberal de 1945 a 1964,

na ditadura militar de 1964 a 1984 e no retorno da democracia

1.4

A ORIGEM DO ZONEAMENTO NO BRASIL

CAPTULO 2 ZONEAMENTO NO RIO DE JANEIRO DOS ANOS 10 AOS

70 DO SCULO PASSADO........................................................................................
2.1

OS PRIMEIROS INDCIOS DO ZONEAMENTO

2.2

O PLANO AGACHE

2.2.1

A composio e o zoneamento do Plano Agache

2.3

O ZONEAMENTO URBANO APS O PLANO AGACHE DE 1930 A

71

1976
CAPTULO 3 UMA ANLISE DO ZONEAMENTO DO RIO DE JANEIRO
IMPLANTADO AT 1976..........................................................................................
3.1

A ESCOLHA DAS CATEGORIAS ANALTICAS

3.2

CENTRALIDADE URBANA

3.3

SEGREGAO RESIDENCIAL

3.4

INTERESSE IMOBILIRIO

3.5

COPACABANA

3.6

BARRA DA TIJUCA

130

12

CONSIDERAES FINAIS.......................................................................................

181

REFERNCIAS...........................................................................................................

186

ANEXOS

196

13

INTRODUO
A cidade dinmica. O espao urbano construdo e apropriado a partir das
relaes econmicas e sociais que se formam e que se destacam em cada perodo da
organizao social. Essas relaes so produto das atividades, atitudes, interesses e
comportamento dos habitantes de determinado local. No modo de produo capitalista que se
estabeleceu aps a Revoluo Industrial, a cidade se configurou como importante lugar de
gerao dos meios de produo e da fora de trabalho, assim como locus de acumulao do
capital. Esse processo preservado pela articulao dos mecanismos econmicos, jurdicos e
ideolgicos que mantm e representam a autoridade e as estruturas de classes.
A partir do final do sculo XX, os problemas citadinos tornaram-se motivo de
ateno dos reformadores, primeiros urbanistas, filantropos e dos assistentes sociais que
viveram as transformaes das grandes metrpoles. Com sua viso estratgica, esses homens
pensavam em: Mudar a cidade para mudar a sociedade e, particularmente, o povo, [...]
(TOPALOV, 1996, p. 23).
Dentro desse esprito, o Movimento de Reforma Urbana, que se iniciou
simultaneamente na Europa e nos Estados Unidos, uniu homens e idias ao projeto de reforma
social definido e ampliado a partir de 1880 quando se assentaram as bases da nova
organizao do sistema de poder. Esse pensamento reformador teve como princpio a anlise
da situao dos assalariados intermitentes e propunha a criao de rgos pblicos para
alocao de mo-de-obra e do seguro-desemprego. Tratava-se de educar o homem nova
forma de trabalho imposta pelo capitalismo, fazendo com que este aceitasse ser parte da
engrenagem desse sistema, transformando sua condio de trabalhador intermitente em
assalariado regular ou desempregado completo. O pensamento reformador abordou tambm
as condies de moradias dos operrios atravs da viso de cidade planejada que levou s
intervenes isoladas, s moradias modelo e s cidades-jardins que, alm de se preocuparem
com as necessidades do indivduo, tambm contemplaram as relaes comunitrias.
Foram lanadas polticas sociais progressistas que combatiam a mobilidade e
intermitncia do emprego assalariado e propunham moradias mais econmicas em seus
bairros tradicionais. Esse movimento partia de uma proposta de implantao de um processo
educativo para os trabalhadores urbanos e no de suas reivindicaes.

14

No sculo XIX, quando parte da classe operria se organizou em sindicatos e

agrupamentos polticos, movimentos foram reprimidos com violncia pelo Estado atravs da
utilizao de um modelo disciplinante-repressivo aplicado diretamente sobre os indivduos e
as famlias. O mundo se viu em crise, reunindo os problemas urbanos em uma nica
categoria, a questo social que se fracionava em problemas como o alcoolismo, tuberculose,
aprendizagem, moradia, urbanismo e o desemprego. A cincia e a administrao,
estreitamente associadas, desempenharam papel importante, construindo seqncias causais
objetivas e mensurveis dos elementos que compunham a realidade urbana. Neste contexto, o
reformador social cedeu lugar ao especialista urbanista de um campo disciplinar que se
delinear a partir do incio do sculo XX. As novas profisses com suas prprias tecnologias
reivindicaram uma legitimidade cientfica especfica e se afirmaram mediante a criao de
associaes e de institutos de formao autnomos. Tambm surgiram as normas de valor
universal de modo a formalizar as necessidades objetivas dos indivduos e da sociedade,
procurando satisfaz-las de maneira racional criando uma ordem urbana. A nova forma de
ordenamento do espao alm de deixar para trs o modelo disciplinante-repressivo, foi
essencial para o homem viver no capitalismo.
Entre os campos que surgiram nesse perodo temos, o Urbanismo se afirmou
como disciplina e profisso. O movimento de planificao urbana (1910) ganhou espao
definindo normas ditas cientficas de habitao que se materializaram em edifcios e espaos
urbanos atribuindo um efeito reformador. Neste contexto, o zoneamento surgido na Alemanha
e importado pelos Estados Unidos, transformou-se no principal instrumento do planejamento
urbano pois, utilizado como mecanismo ideolgico, seria capaz de promover o equilbrio dos
diversos interesses existentes sobre o solo urbano, regulando e acomodando as contradies
geradas.

De

acordo

com

Ferrari,

zoneamento

urbano

(urban

zoning/zonage

urbain/zonificiacin urbana) e a Lei de Zoneamento (zoning act/loi de zonage/ley de usos del

suelo) foram assim definidos:
Diviso das zonas urbana e de expanso urbana, delimitadas por lei, em zonas ou espaos especializados
de usos e ocupao do solo, de forma predominante. Lei de zoneamento (). Preceito legal, de natureza
administrativa, que, em benefcio do bem comum e de cada cidado, regulamenta os usos e ocupao do
solo urbano, estabelecendo para cada zona as normas e restries urbansticas. Consiste praticamente na
diviso das zonas urbanas e de expanso urbana de um Municpio em zonas menores, claramente
definidas e delimitadas (planta de zonificao), ps as quais so prescritos: os tipos de uso do solo
permitidos (residencial, comercial, industrial e institucional); as taxas, coeficientes ou ndices de
ocupao e de aproveitamento dos lotes pela construes; os recuos mnimos com relao s divisas do
lote, gabaritos de altura das construes, reas e medidas mnimas dos lotes, densidades demogrficas e
algumas outras normas urbansticas. O mesmo que lei de usos e ocupao do solo urbano (FERRARI,
2004, p. 395 e 213).

15

No final do sculo XIX, o zoneamento surgiu na Alemanha como meio de

solucionar os conflitos econmicos e sociais ocasionados pela industrializao e a forte
urbanizao vivida pelos principais centros. Estudos levaram ao desenvolvimento do
zoneamento de densidades, isto , projetar na cidade diversas faixas concntricas com valores
de densidade de edificao decrescente do centro para a periferia. Em complemento a esse
modelo foi desenvolvido no mesmo perodo o zoneamento funcional com separao das
diversas atividades urbanas. Devido ao xito desse instrumento aplicado nas cidades alems,
suas proposies gerais tornaram-se a base dos planos de intervenes urbansticas estudados
por americanos e europeus.
Nos Estados Unidos, o zoneamento foi utilizado por grupos de agentes com
ideologias e interesses bastante diferenciados. O grupo que adotava a ideologia reformista
social apostava no instrumento com vistas promulgao da qualidade habitacional e urbana.
Um outro grupo, dos agentes imobilirios, via na aplicao do zoneamento mediante a
implantao de elevados ndices de usos e ocupao, a estabilizao dos preos dos terrenos e
das edificaes. Neste sentido, o zoneamento americano no promoveu a justia social. Em
sua proposta, os pobres e as atividades incmodas deveriam localizar-se bem distantes dos
bairros residenciais abastados (subrbios).
Apesar dos enfoques diferenciados, a cidade passou a ser vista de forma global e
de modo funcional, dividida em zonas pr-definidas com funes especficas, destacadas pelo
uso do solo e conectadas por um sistema virio, superestimando as economias de escala e a
infra-estrutura para a implantao da cidade eficiente. Desde modo, a viso de uma cidade
funcional adotada nos planos se estabeleceu pela expresso de que as coisas deveriam estar
em seu lugar:
[...] A ocupao do solo de acordo com os diversos usos parece ter sido obra do chapeleiro louco de
Alice no Pas das Maravilhas. Pessoas muito pobres vivem em cortios situados em reas centrais de
preo elevado. (...) a poucos passos da Bolsa se sente o aroma do caf torrado; a uns cem metros de Times
Square, o fedor dos matadouros. (...) A situao contraria todo o sentido de ordem. As coisas esto fora de
seu lugar natural. necessrio corrigir essa confuso para que as atividades se realizem em lugares
apropriados (REGIONAL PLAN OF NEW YORK, 1929 apud TOPALOV, op. cit., p. 44).

No final da dcada de 1920, o Urbanismo Moderno consolidou a prtica da diviso da

cidade em zonas funcionais, proposio bsica onde a urbs deveria ser concebida mediante as
funes bsicas de morar, trabalhar, recrear e circular. Desde esse perodo, o zoneamento vem
se mantendo com o principal instrumento do planejamento urbano, utilizado por diversos
pases.

16

Por outro lado, o Direito Urbano classifica o zoneamento como uma lei que se insere
na figura mais ampla das limitaes administrativas, em conjunto com mais dois instrumentos
jurdicos precpuos, que so a desapropriao e a servido pblica. Estes trs instrumentos so
utilizados na ordenao fsica e social da cidade, com intuito de promover o beneficiamento
urbanstico requerido de acordo com a lei do Plano Diretor, que traa as diretrizes gerais, as
metas e os objetivos de desenvolvimento do municpio para um espao de tempo
determinado. Segundo Mukai (1988), o zoneamento uma legislao que no pode ser
aplicada contra atividades incmodas, ou seja, como meio de praticar segregao racial, ou
como medida retroativa ou ainda como meio de exercer controle esttico. Esse instrumento
decorre do Plano Diretor, que referenciado pela Lei Orgnica Municipal, onde a questo do
planejamento urbanstico matria contemplada e prevista, e pelo Estatuto da Cidade, Lei n
10.257, de 10 de julho de 2001, que entrou em vigor no dia 10 de outubro de 2001 e
regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, que tratam
especificamente da Poltica Urbana1.
No Brasil, o zoneamento apresentou seus primeiros indcios no incio do sculo
XIX nos editais, adendos ao Cdigo de Posturas, que estabeleciam limites para a instalao de
atividades especficas em determinadas regies da cidade. No entanto, esse instrumento
urbano de controle e ocupao do solo, foi utilizado definitivamente nos planos que surgiram
no final da dcada de 20 do sculo passado. Nos anos 1930, com a consolidao dos estudos
em Urbanismo nas universidades brasileiras, a expanso desta rea do conhecimento e a
consolidao da profisso de urbanista levaram ao estabelecimento da prtica sistemtica do
zoneamento na administrao municipal.
A partir dos anos 1940, o modelo seguido pelos planejadores brasileiros foi aquele
desenvolvido nos Estados Unidos na dcada de 1920 no qual o zoneamento seguia um padro
habitacional racial segregador, de proteo das vizinhanas de classe mdia e alta de
contgios com outras classes sociais, categorias scio-econmicas ou grupos tnicos menos
nobres (CINTRA, 1988). Na maioria das cidades brasileiras, o padro adotado, conhecido
tambm como zoneamento funcional, e que se mantm at hoje, aquele que divide o
territrio urbano em zonas nas quais se articulam diferentes parmetros urbansticos.

De acordo com o disposto no artigo 41 da Lei n 10.257/01 (Estatuto da Cidade), o plano diretor atualmente obrigatrio para cidades: 1.
com mais de vinte mil habitantes; 2. integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; 3. onde o poder pblico municipal
pretenda utilizar os instrumentos previstos no pargrafo 4 do artigo 182 da Constituio Federal; 4. integrantes de reas de especial interesse
turstico; 5. inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou
nacional.

17

No zoneamento so contemplados entrelaadamente as naturezas de uso, os coeficientes de edificao, as

taxas de ocupao, os recuos (afastamentos no Rio de Janeiro) exigidos das construes, sejam fronteiros,
laterais ou de fundos, as dimenses de lotes, o alinhamento, vale dizer: o afastamento da edificao em
relao via pblica, e outros fatores que concorrem para dar completa e real identidade ou sentido
partio da cidade em zonas (MUKAI, op. cit. , p. 246).

Para Cintra (op. cit.) esta norma passou a ter mais atrativos para os planejadores
urbanos com a centralizao decisria, o dirigismo, o burocratismo e o planejamento de
comando. Atravs do poder pblico, o planejador urbano utilizou o zoneamento como
instrumento para impedir os abusos praticados pelos agentes privados, impondo limitaes ao
uso da propriedade particular com o intuito de obter uma cidade mais organizada. Neste
sentido, para o autor tal instrumento deve surgir a partir de um estudo profundo dos usos em
vigor, das tendncias evolutivas da cidade e deve fazer parte de um plano urbano abrangente.
Essa temtica trouxe luz a idia de realizar o presente trabalho, calcado numa
abordagem histrica do zoneamento desde sua origem at a sua implantao no Brasil, tendo
como foco a cidade do Rio de Janeiro, onde este instrumento foi analisado quanto sua
aplicao e evoluo at 1976. Inclumos tambm nesta anlise os planos urbansticos que
foram desenvolvidos no perodo estabelecido. Ao longo de nossa pesquisa procuramos
verificar se na legislao urbana do Rio de Janeiro, assim como em So Paulo, segundo
Feldman (1997), o zoneamento ocupou o lugar do plano, ao ser reverenciado pelos tcnicos
da rea de planejamento. Com a trajetria pesquisada pretendamos mostrar que o zoneamento
esteve frente do plano na promoo da poltica urbana municipal, mesmo quando esse
instrumento se encontrou atrelado ao planejamento, como no caso do Regulamento de
Zoneamento aprovado em 1976 vinculado ao Plano Urbanstico Bsico do Rio de Janeiro
(PUB-Rio) promulgado em 1977.
Para atingirmos o objetivo desta dissertao se fz necessrio conhecer as origens
do zoneamento, sua aplicao no planejamento urbano no Brasil e em especfico, a construo
da legislao urbana da cidade do Rio de Janeiro, assim como seus efeitos a partir da
perspectiva de determinadas categorias sociais analticas. Isto nos remeteu origem e
evoluo do Urbanismo, bem como ao estudo das principais correntes do Urbanismo
Moderno e de seus seguidores. Encontramos nos escritos de Mancuso uma fonte importante
que nos permitiu entender a trajetria histrica, a forma de aplicao e as conseqncias da
prtica do zoneamento na Alemanha, seu pas de origem, e nos Estados Unidos, onde ficou
conhecido e foi disseminado para outros pases. No Brasil, o estudo partiu da verificao dos
primeiros indcios do zoneamento detectados no incio do sculo XIX, passando pelos

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decretos, leis e planos urbansticos at o Decreto n 322/76 que aprovou o Regulamento de

Zoneamento do Municpio.
Do ponto de vista metodolgico, elencamos as seguintes questes que nortearam a
reviso da literatura para a realizao da pesquisa:
1. Qual foi a origem do zoneamento e suas motivaes?
2. Quando e como surgiu o zoneamento no Brasil?
3. Como o zoneamento foi aplicado na cidade do Rio de Janeiro?
4. Quais os efeitos ocasionados pelo zoneamento quando da sua incorporao
legislao urbana carioca?
Nesta dissertao os termos e conceitos especficos utilizados com referncia ao
tema em foco foram, ao longo do texto e medida que julgamos necessrio, sendo aclarados
para o bom entendimento das idias colocadas. Assim como determinadas contextualizaes
histricas foram descritas para melhor compreenso da situao poltica, social e econmica,
tanto local como mundial.
Para a realizao desse estudo, elegemos, ainda quanto metodologia, a pesquisa
exploratria. Segundo Gil (2002), esse tipo de pesquisa proporciona maior familiaridade com
o problema para torn-lo mais explcito e facilitar a construo de questes ou hipteses. Tal
metodologia possibilita a considerao dos mais variados aspectos relativos aos fatos
estudados, aprimora as idias e favorece a descoberta de solues alm de envolver
levantamentos bibliogrficos e a anlise de fontes primrias. No decorrer da pesquisa nos
deparamos com referncias histricas em textos publicados em revistas de instituies como a
do Clube de Engenharia, do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) e da Prefeitura da Cidade
do Rio de Janeiro e jornais da poca como o Jornal do Commercio, O Jornal e o Dirio
Carioca, que nos levaram ao entendimento de decises tomadas em prol da cidade, assim
como o perfil dos personagens envolvidos com o nosso planejamento urbano. Encontramos
tambm, em dissertaes e teses acadmicas fontes importantes que nos ajudaram a direcionar
a pesquisa, alm das entrevistas realizadas com profissionais e pesquisadores que trabalharam
ou ainda trabalham na administrao pblica municipal.
Quanto estrutura, esta dissertao foi organizada em trs captulos mais as
consideraes finais. Inicialmente, como j mencionado, entendemos ser necessrio buscar na
composio histrica do Urbanismo a origem do zoneamento. Para isto, no captulo 1, O
Urbanismo Moderno e a gnese do zoneamento, desenvolvemos uma retrospectiva do

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Urbanismo e sua evoluo atravs de autores como Benevolo, Choay, Hall, Harouel e Relph.
Nesta recuperao foram apresentadas as principais correntes do Urbanismo Moderno e seus
formadores, assim como, os principais movimentos que ocorreram no planejamento urbano e
que delinearam o perfil das cidades ao longo do tempo. Deste ponto, partimos para um estudo
que nos levasse compreenso das experincias iniciais do zoneamento que ocorreram na
Alemanha e se disseminaram para os Estados Unidos e o restante da Europa. Para chegarmos
ao foco principal de nossa anlise, direcionamos a pesquisa para as razes do pensamento
urbanstico no Brasil no sculo XX. Neste item introduzimos as questes econmicas, sociais
e polticas que levaram formao do Urbanismo Higienista e os planos de melhoramento e
embelezamento da Repblica Velha at os planos diretores da dcada de 90 do sculo XX no
perodo democrtico. Ao final do captulo, destacamos os exemplos das cidades do Rio de
Janeiro e de So Paulo como campo de experincia da implantao dessa ferramenta.
O captulo 2, Zoneamento no Rio de Janeiro dos anos 10 aos 70 do sculo
passado, foi dedicado histria da evoluo do zoneamento compreendendo a descrio das
leis, decretos e editais desde 1834, as legislaes que delimitavam as zonas na cidade, a
contratao do arquiteto e urbanista Alfred Agache para a elaborao de um plano para o Rio
de Janeiro e a disseminao daquele plano e de seu instrumental, o zoneamento como ideais
de planejamento, ratificados com o Plano Doxiadis, o Plano-Piloto de Lcio Costa para a
baixada de Jacarepagu, e a consagrao do zoneamento pelo Decreto n 322, de 3 de maro
de 1976, que aprovou o Regulamento de Zoneamento da cidade. Aliada dinmica histrica,
pretendamos mostrar em que condies econmicas, sociais e polticas a cidade foi se
configurando e quais as questes urbanas, os planos, os personagens e os rgos pblicos que
a conduziram. No inclumos em nosso trabalho uma anlise mais detalhada sobre o PUB-Rio
(Plano Urbanstico Bsico do Rio de Janeiro), concludo em 1977, pois esse plano adotou o
Regulamento de Zoneamento (RZ), promulgado pelo Decreto n 322/76 quanto legislao
edilcia.
No captulo 3, A crtica do zoneamento do Rio de Janeiro implantado at 1976,
elaboramos um ensaio de modo a confrontar o levantamento histrico do zoneamento carioca
com as categorias analticas como centralidade urbana, segregao residencial e agentes
imobilirios. Tais categorias foram escolhidas mediante a influncia que a autora sofreu com
as aulas do curso de especializao e de mestrado do IPPUR, que despertaram grande
interesse e curiosidade no intuito de relacion-las aplicao do zoneamento. Alm de
trabalharmos com a conceituao, destacamos em nosso estudo a anlise dos bairros de

20

Copacabana e Barra da Tijuca, como exemplos paradigmticos dessas categorias tendo em

vista o tipo de zoneamento determinado a essas regies. A escolha desses bairros deveu-se
sua importncia na histria urbana do Rio de Janeiro, de acordo com os autores pesquisados.
Por fim, nas Consideraes finais, relatamos o nosso parecer sobre a hiptese
que conduziu esta dissertao, de que o zoneamento, como um instrumento do planejamento
urbano, foi ao longo do tempo ocupando o lugar do plano sendo assim, utilizado com a funo
de viabilizar todos os princpios da organizao do espao urbano. Apresentamos tambm,
nossas consideraes sobre a participao do zoneamento na configurao de reas, exemplos
arquetpicos das categorias analticas, centralidade urbana, segregao residencial e agentes
imobilirios.
Entendemos que por se tratar de um tema complexo que envolve diversos setores
e agentes da sociedade, esse no se esgota nesta dissertao, que pretendeu ser uma
contribuio para esse longo debate.

21

CAPTULO 1
O URBANISMO MODERNO E A GNESE DO ZONEAMENTO
urbanismo (town planning, city planning, urbanism / urbanisme, amnagement de lespace urbain /
urbanismo). Conjunto de disciplinas cientficas e artsticas que estudam a problemtica da menor unidade
territorial, que administrativamente tem por sede uma cidade (Municpio), abrangendo seus aspectos
fsico-territoral, social, econmico e administrativo, vinculando seus objetivos aos objetivos maiores de
suas regies envolventes, desde a microrregio at a macrorregio em escala nacional. (FERRARI, 2004,
p.370).
urbanismo. [De urbano + -ismo] s. m. O estudo sistematizado e interdisciplinar da cidade e da questo
urbana, e que inclui o conjunto de medidas tcnicas, administrativas, econmicas e sociais necessrias ao
desenvolvimento racional e humano delas (FERREIRA, 1999).
Urbanismo a atividade de projeto e planejamento que visa controlar as transformaes fsicas que
ocorrem nas aglomeraes humanas permanentes, em funo do processo de urbanizao. Sua explicao
terica, ou seja, o trabalho de organizao do conhecimento sobre sua prtica, envolve no apenas a
descrio dos projetos, enquanto linguagem e obras, mas tambm e necessariamente suas relaes com o
processo de urbanizao, ao qual pretendem ser uma resposta (REIS FILHO et al., p.26).

1.1

A GNESE DO URBANISMO MODERNO

A etimologia da palavra urbanismo provm do latim urbs ou urbis que significa

cidade. Com o tempo a palavra urbanismo passou a ter significados diferenciados de acordo
com a linguagem corrente, podendo ser utilizada como representao de um feito
arquitetnico quanto de um projeto de cidade ou a tipologia urbana de uma poca.
A origem do Urbanismo que se consolidou como uma disciplina tcnica
pertencente ao campo da Histria Urbana apresenta diferentes verses.
De acordo com Harouel (2004), o termo urbanismo engloba uma grande parte do
que diz respeito cidade, obras pblicas, morfologia urbana, planos urbanos, prticas sociais
e pensamento urbano, legislao e direito urbano. Assim como remete concepo das
sociedades urbanas de outrora. comum ouvirmos falar sobre os urbanismos chins,
babilnico, grego ou romano que renem as caractersticas das formas urbanas criadas por
essas civilizaes. Para o autor, a palavra urbanismo possui dois significados de acordo com a
histria da civilizao urbana. O primeiro designa efetivamente uma realidade muito antiga,
tambm chamada de arte urbana, e que se ope ao urbanismo no sentido estrito do termo. O
segundo significado, que para o autor retrata o sentido original da palavra, designa uma
realidade especfica. o surgimento de uma nova disciplina em fins do sculo XIX que se
apresenta como cincia e formula uma teoria da cidade (HAROUEL, op. cit.).
Dentro desta concepo este neologismo ganhou seus equivalentes nos idiomas
dos ento principais pases do mundo. Urbanisme em francs; urbanstica, em italiano;

22

stdtebaue, em alemo; townplanning, em ingls e planeamiento (urbanstico) ou

planificacin urbanstica, em espanhol.
O termo urbanismo, como cincia e arte de ordenao urbana, foi criado em 1867
pelo arquiteto espanhol Ildefonso Cerd, atravs de sua obra Teoria Geral da Urbanizao
(HAROUEL, op. cit.) e foi cunhado para designar uma disciplina nova voltada para o estudo
da transformao e construo da cidade da era industrial. Para Gaston Bardet (apud CHOAY
1998), a palavra urbanismo surgiu pela primeira vez em 1910 no Bulletin de la Societ
Gographique de Neufchatel, nos escritos de Pierre Clerget. Esta disciplina autnoma,
chamada de Urbanismo Moderno, tem de acordo com Harouel (op. cit.) suas razes
intelectuais plantadas por duas obras compostas na Renascena. A primeira, De re
aedificatoria de Alberti, conceituou de maneira definitiva as regras racionais de criao
harmoniosa de uma casa e de uma cidade e a segunda, A utopia de Thomas Morus,
apresentou o primeiro modelo espacial e ideolgico completo de uma realidade futura.
Hall (2005) apresenta uma viso mais elaborada sobre a utilizao do termo
urbanismo, destacando trs linhas tericas para sua concepo. A primeira linha terica
determina que as vises iniciais do movimento urbanstico surgiram com o movimento
anarquista que floresceu nas ltimas dcadas do sculo XIX e nos primeiros anos do sculo
XX. Os anarquistas chamados de visionrios, pretendiam formar uma sociedade baseada na
cooperao de homens e mulheres que viviam e trabalhavam em pequenas comunidades por
eles administradas. Muitas de suas idias e percepes que a ns chegaram so advindas do
mundo cultural e social no qual transitavam. Dentre as principais, a idia de que as pessoas
deveriam construir para si, foi absorvida por Ebenezer Howard na elaborao do projeto de
cidade-jardim na dcada final do sculo XIX e por Patrick Geddes, em suas idias de
recuperao urbana parcelada, entre 1885 e 1920. A segunda linha terica, definida por Hall
(op. cit.), tem como a origem do Urbanismo uma resposta implantao do sistema
capitalista, em particular do Estado capitalista, nas crises constantes deflagradas pelo seu
modo de produo. Foi com a Revoluo Industrial, no sculo XIX, que se intensificaram os
problemas socioeconmicos, polticos e culturais das cidades. Com o desenvolvimento dos
ncleos industriais se agravam os problemas de uso e ocupao urbana. A Londres de meados
de 1880, com milhes de pobres encurralados em cortios vitorianos e cus enfumaados,
uma cidade torturada e ameaada por grandes tenses sociais e fermentaes polticas (vide
Figura 1). Foi neste contexto, que em fins do sculo XIX e incio do XX, surgiu a
preocupao com tais questes e nasceu assim, o movimento intelectual e profissional

23

chamado de Planejamento Urbano ou Urbanismo. Este movimento representou, portanto, uma

reao contra os males produzidos pela cidade do sculo XIX. A terceira linha terica aponta
como origem do pensamento urbanstico as idias de Vitrvio2, que ressurgiu de maneira
incisiva na metade do sculo XIX, pelas mos de mestres urbanistas como Georges-Eugne,
Baro Haussmann (prefeito entre 1852 e 1871) em Paris ou Ildelfonso Cerd em Barcelona.
Figura 1 ( esquerda) A Londres
Vitoriana. Fonte: Desenho de Gustave
Dor, c. 1869-71.

Figura 2 ( direita) Rua Collingwood, Bethnel

Green, Londres. c. 1900. Fonte: HALL, op. cit. p.19

Dentre as vrias verses da origem do Urbanismo entendemos que a resposta

implantao do sistema capitalista somada a Revoluo Industrial, no sculo XIX, possui a
melhor explicao a que Franoise Choay definiu como: [...] uma disciplina que se
diferencia das artes urbanas anteriores por seu carter reflexivo e crtico, e por sua pretenso
cientfica (CHOAY, 1998. p. 2).
Benevolo (1994) ratifica a idia de que o Urbanismo Moderno, enquanto
disciplina, foi uma decorrncia do surgimento da cidade industrial e que a funo desta
disciplina somente foi definida quando os efeitos quantitativos das transformaes em curso
comearam a interferir negativamente nas cidades e no prprio desempenho do capitalismo.
A cidade ps-Revoluo Industrial teve seus problemas socioeconmicos,
polticos e culturais intensificados, se tornando campo de um novo estudo cientfico, o
Urbanismo Moderno.

2
Marco Vitrvio Plio (~ 70-25 a. C.). Arquiteto, engenheiro, agrimensor e pesquisador romano nascido em local desconhecido, que
compilou conhecimentos sobre hidrulica existentes poca, derivados principalmente da literatura grega, escrevendo o tratado De
Architectura, obra de estudo e referncia incontornvel durante a Antiguidade e dedicada ao Imperador Augusto, que viria a influenciar,
sculos mais tarde, as concepes estticas renascentistas.

24

Com a Revoluo Industrial, no sculo XVIII, o capitalismo ocasionou a

modificao da produo artesanal para a industrial, o que provocou intensas e rpidas
transformaes no espao urbano. O processo iniciado na Europa Ocidental, logo chegou aos
Estados Unidos. A implantao de indstrias nas cidades europias e a mecanizao do
campo provocaram a transferncia de um grande contingente da populao rural para os
centros, ocasionando uma exploso demogrfica e o surgimento de problemas sociais de
habitao e de sade. Os operrios e suas famlias se abrigavam em locais insalubres, sem
condies de habitabilidade, como os subsolos das cidades de Lille, Liverpool e Manchester.
Proliferaram os cortios, as infeces e a delinqncia. Tal exploso se intensificou no incio
do sculo XX quando, Londres e Nova York tinham mais de cinco milhes de habitantes,
Paris quase trs milhes e Berlim mais de dois milhes de pessoas. Enquanto a populao
mundial quadruplica aps 1850, a populao urbana se multiplica por dez (HAROUEL, op.
cit. p. 101).
Vrias foram as denncias contra as ms condies da habitao popular. Dentre
elas, o relatrio do Dr. Villerm, em 1840 e de Engels em seu livro, A situao das classes
trabalhadoras na Inglaterra, publicado em 1845.
A partir de 1900, numa reao aos horrores da cidade encortiada que se
esquadrinhou com a implantao do sistema capitalista, o Urbanismo comeou a sua
trajetria. Em 1909, Raymond Unwin em seu livro, Planejamento da Cidade na Prtica,
reuniu procedimentos e idias com o intuito de melhorar as condies da vida urbana. Com
isto, o Urbanismo passou a estar atrelado ao ou ser chamado de planejamento. Segundo Relph
(1987), com base nas idias de Unwin, inicialmente o planejamento da cidade ou urbanismo
foi utilizado como meio de prover grandes solues aos problemas urbanos, ou pela
reconstruo radical para o embelezamento da cidade ou pela execuo de cidades-jardins.
Choay (1998) constri, para o entendimento do desenvolvimento do Urbanismo
como uma cincia de carter reflexivo e crtico, um quadro de referncias onde a autora tenta
captar o sentido real do Urbanismo, sob suas diversas formulaes e frmulas. Em seus
estudos ela determina a existncia de um pr-urbanismo representado por trs modelos, o
progressista, o culturalista e o sem modelo, atribuindo a cada um os seus respectivos
pensadores e suas idias. Na formao do chamado Urbanismo Moderno, Choay detecta a
evoluo e a consolidao de dois modelos do pr-urbanismo, o progressista e o culturalista,
assim como, identifica os herdeiros culturais de seus pensadores; e o surgimento do modelo

25

naturalista, apresentado nas obras de Frank Lloyd Wright (1869-1959). Vide nos Anexos I e II
os quadros relativos s principais correntes do pr-urbanismo e do Urbanismo Moderno.
De acordo com Relph (op. cit.), os antecedentes do Urbanismo Moderno se
caracterizam pela reao a industrializao que gerou enormes desigualdades nas condies
de vida ao explorar lucrativamente aquilo que no estava includo nos salrios dos
trabalhadores, como a habitao, o ar, a gua, e a sade. O autor indica quatro formas de
reao bastante diferenciadas uma das outras como antecedentes do Urbanismo Moderno:
A criao de regulamentos municipais para definir os padres de construo.
A preocupao era conter os incndios e dar maior segurana s construes.
Na segunda metade do sculo XIX, estes regulamentos foram ampliados
restringindo as prticas menos escrupulosas dos construtores. No final do
sculo XIX, j havia normas determinando a largura das ruas, a dimenso dos
ptios e a altura das edificaes. Essas normas pretendiam melhorar a
concepo das habitaes, porm, resultou na prtica, uma paisagem urbana
montona, a construo de fileiras de casas idnticas;
Os arranjos pitorescos da cidade. Estes primavam pela revitalizao do gtico
na arquitetura. Tiveram um grande incentivo com o livro de Camille Sitte,
publicado em 1889, sobre a construo urbana como uma obra de arte. Para
Sitte, a cidade deveria ser composta de ruas tortuosas e quarteires irregulares
de edifcios volta de praas.
A reorganizao de Paris em 1850 e 1860, pelo Baro Von Haussmann. O
grande modelo vitoriano de reconstruo urbana. Haussmann reformulou a rea
central de Paris, planejando avenidas, boulevards e principais parques. Instalou
sistemas de abastecimento de gua e de esgoto e estabeleceu critrios rgidos
para os projetos das edificaes.
As cidades industriais modelo. Nas ultimas dcadas do sculo XIX, com o
objetivo de manter a fora de trabalho satisfeita e produtiva, alguns industriais
filantropos fundaram cidades modelo para trabalhadores de suas companhias.
Esses modelos foram experincias no campo da diviso de zonas e do desenho
de ruas.
Os antecedentes do urbanismo ou pr-urbanismo confluram em dois movimentos
separados, nos finais do sculo XIX: City Beautiful e Cidade-Jardim. Apesar de terem surgido
nos Estados Unidos e na Inglaterra, respectivamente, estes movimentos tiveram um alcance

26

mundial. O movimento City Beautiful ser abordado mais adiante ao descrevermos a

construo do zoneamento norte-americano, assim como o Cidade-Jardim ao abordarmos o
zoneamento europeu.
No Urbanismo Moderno, que se pretende uma cincia global da cidade, em meio
s correntes desenvolvidas e aos movimentos que surgiram, sobressaiu a vertente progressista
deixando para trs as culturalista e naturalista. O Urbanismo Progressista se imps no se
detendo por causa do regime poltico ou das condies econmicas de um pas. Inspirado no
racionalismo da filosofia iluminista tem por base uma concepo abstrata do homem, um ser
mutvel no tempo e no espao. Portanto, deve-se construir um modelo urbano ideal que sirva
a esse homem-padro e modernidade. A cidade deve ser atual e se utilizar dos avanos
tcnicos de sua contemporaneidade. A esttica progressista racional, austera e despreza o
antigo.
Em 1901, Tony Garnier desenvolveu um modelo de cidade industrial que se
traduziu como base do Urbanismo Moderno. Seu trabalho influenciou os arquitetos
racionalistas, idealizadores do Estilo Internacional, que se estabeleceram na primeira metade
do sculo XX, responsveis pelas idias do modelo do Urbanismo Progressista. Em 1928,
estes arquitetos organizam um congresso que se tornou um movimento internacional, o
Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM). O arquiteto suo Le Corbusier foi
um elemento chave deste movimento, pois suas idias influenciaram os vrios congressos que
se seguiram de 1928 a 1956 (vide Quadro 1). Nestes congressos se discutia como o paradigma
da arquitetura moderna iria solucionar os problemas causados pelo crescimento acelerado das
cidades, devido mecanizao na produo e aos avanos dos transportes.
Quadro 1 Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM)
CONGRESSO ANO

LOCAL

TEMA

1928

La Sarraz

Fundao do CIAM

1929

Frankfurt

Estudo da moradia mnima

1930

Bruxelas

Estudo do loteamento racional

1933

Atenas

Anlise de 33 cidades. Elaborao da Carta do Urbanismo.

1937

Paris

Estudo do problema moradia e lazer.

1947

Bridgwater

Reafirmao dos objetivos dos CIAMs.

1949

Brgamo

Execuo da Carta de Atenas, nascimento da grille CIAM de Urbanismo.

1951

Hosdesdon

Estudo do centro, do corao das cidades.

1953

Aix-en-Provence

Estudo do habitat humano.

Dubrovnik

Estudo do habitat humano.

10
1956
Fonte: IPHAN, 2006.

Em novembro de 1933, os arquitetos do CIAM, aps analisaram 33 cidades das

mais diversas latitudes e climas, elaboraram a Carta de Atenas, uma declarao dos princpios

27

do Urbanismo Progressista. Neste documento esto definidas as quatro funes bsicas para a
cidade: habitao, trabalho, recreao e circulao. Na prtica do Urbanismo Progressista para
a organizao da cidade deveria identificar cada uma das funes no espao urbano. Os itens
77 e 78 da Carta de Atenas3 determinaram que as funes urbanas seriam acompanhadas de
um zoning, isto , a cada funo deveria ser atribudo um zoneamento especfico.
As contribuies do modernismo incluem ainda, o zoneamento, assim como, a
unidade de vizinhana e o princpio de Radburn que se desenvolveram de 1910 a 1945 e
ganharam fora no Urbanismo como instrumentos do planejamento do ps-guerra, tendo um
efeito significativo na paisagem urbana.
Em 1910, a unidade de vizinhana proposta por Clarence Perry foi aplicada pela
primeira vez em Forest Hill nos Estados Unidos. Consistia em uma rea circunscrita num raio
de 400 metros a partir de uma escola construda e projetada para uma populao de 5.000
habitantes. Os habitantes seriam alojados em casas e apartamentos, sendo 10% do total da
rea da unidade reservada para espaos livres, e com comrcio local situado na periferia da
unidade. Em 1929, Perry aplicou suas idias de forma efetiva no Plano Regional de Nova
York (vide Figura 2).
O princpio de Radburn, tambm se destacou como prtica do modernismo. Em
1928, Clarence Stein, idealizou um plano para a cidade de Radburn, no estado de Nova
Jersey, nos Estados Unidos, baseado na transformao da unidade de vizinhana em
superblocos que se configurava em uma rea de parque delimitada por casas; estas com as
fachadas principais projetadas para o parque e para os caminhos de pedestres; e os fundos
voltados para culs-de-sac, com acesso para os automveis e interligados aos logradouros
principais. A inovao estava na completa separao entre a circulao de pedestres e de
3
Item 77 - As chaves do urbanismo esto nas quatro funes: habitar, trabalhar, recrear-se (nas horas livres), circular. O urbanismo
exprime a maneira de ser de uma poca. At agora, ele s atacou um nico problema, o da circulao. Ele se contentou em abrir avenidas ou
traar ruas, constituindo assim quarteires edificados cuja destinao abandonada aventura das iniciativas privadas. Essa uma viso
estreita e insuficiente da misso que lhe est destinada. O urbanismo tem quatro funes principais, que so: primeiramente, assegurar aos
homens moradias saudveis, isto , locais onde o espao, o ar puro e o sol, essas trs, condies essenciais da natureza, lhe sejam largamente
asseguradas; em segundo lugar, organizar os locais de trabalho, de tal modo que, ao invs de serem uma sujeio penosa, eles retomem seu
carter de atividade humana natural; em terceiro lugar, prever as instalaes necessrias boa utilizao das horas livres, tornando-as
benficas e fecundas; em quarto lugar, estabelecer o contato entre essas diversas organizaes mediante uma rede circulatria que assegure as
trocas, respeitando as prerrogativas de cada uma. Essas quatro funes, que so as quatro chaves do urbanismo, cobrem um domnio imenso,
sendo o urbanismo a conseqncia de uma maneira de pensar levada vida pblica por uma tcnica de ao. Item 78 - Os planos
determinaro a estrutura de cada um dos setores atribudos s quatro funes-chave, e eles fixaro suas respectivas localizaes no
conjunto. Desde o congresso dos CIAM, em Atenas, as quatro funes-chave do urbanismo reivindicam, para manifestar-se em toda a sua
plenitude e trazer ordem e classificao s condies habituais de vida, trabalho e cultura, disposies particulares que ofeream a cada uma
delas as condies mais favorveis ao desenvolvimento de sua atividade prpria. O urbanismo, levando em considerao essa necessidade,
transformar o aspecto das cidades, romper a opresso esmagadora de usos que perderam sua razo de ser e abrir aos criadores um campo
de ao inesgotvel. Cada uma das funes-chave ter sua autonomia, apoiada nos dados fornecidos pelo clima, pela topografia, pelos
costumes; elas sero consideradas entidades s quais sero atribudos territrios e locais para cujo equipamento e instalao sero acionados
todos os prodigiosos recursos das tcnicas modernas. Nessa distribuio, sero consideradas as necessidades vitais do indivduo e no o
interesse ou o lucro de um grupo particular. O urbanismo deve assegurar a liberdade individual e, ao mesmo tempo, favorecer e se aproveitar
dos benefcios da ao coletiva (IPHAN, 2006).

28

automveis. Este conceito se mantm bastante presente at hoje nas mentes de todos os
urbanistas (vide Figura 3 e 4).
O zoneamento foi outro instrumento de grande impacto e bastante utilizado no
Urbanismo Moderno. Contemporneo da unidade de vizinhana, o zoneamento divide a
cidade em reas com funes diferenciadas, onde as atividades e a altura das edificaes so
determinadas. Sua adoo generalizou-se a partir da aprovao do regulamento em Nova
York, em 1916. Tinha como princpio o controle do solo urbano atravs do equilbrio do uso e
do valor da terra.
De acordo com Relph (op. cit.), os padres de zoneamento adotados so por vezes
arbitrrios e outras vezes, segregadores, com o intuito de evitar a mudana e a integrao
social; outras vezes ainda, utilizados por construtores especuladores para manipular os valores
de propriedades.

Figura 4 (acima) e a Figura 5 (abaixo) representam o Plano de

Clarence Stein, de 1928, para Radburn. Aplicao do
princpio de Radburn. Fonte: RELPH, op. cit., p.65.

Figura 3 Diagrama de Clarence Perry do Plano Regional de

Nova York de 1929. Aplicao da unidade de vizinhana.
Fonte: RELPH, op. cit., p. 64.

No prximo item, procuramos mostrar onde e quando o zoneamento surgiu como

prtica do planejamento e do Urbanismo Moderno, assim como as principais vertentes e as
diferentes concepes que o caracterizaram.

29

1.2

O ZONEAMENTO COMO UM INSTRUMENTO DO PLANEJAMENTO

URBANO
O zoneamento...
Consiste na diviso das zonas urbanas e de expanso urbana de um municpio em zonas menores,
claramente definidas e delimitas, para as quais so prescritos: os tipos de uso do solo permitidos
(residencial, comercial, industrial e institucional); as taxas, coeficientes ou ndices de ocupao e
aproveitamento dos lotes pelas construes; os recuos mnimos com relao s divisas do lote, gabaritos
de altura das construes, reas e medidas mnimas dos lotes, densidades demogrficas e algumas outras
normas urbansticas (FERRARI, op. cit. p. 213).
[...] se basea en el principio de la subdivisin de la ciudad, asignando a cada uma de dichas subdivisiones
determinados parmetros relativos a la edificacin. Em general, y salvo casos de aplicacin particulares,
estos parmetros son tres: el uso, es decir, el tipo de funcin a que debe ser destinada cada parte de suelo
comprendida dentro de las distintas zonas, o bien el tipo de actividad que pueden admitir los edificios que
all se construyan; la densidad, o la cantidad de volumen que es posible realizar em ellos, em relacin a la
extencin de las reas y por ltimo, la altura de los edificios que pueden construirse (MANCUSO, 1980,
p.17).

1.2.1

O zoneamento alemo
O zoneamento, de acordo com Mancuso (1980) surgiu na Alemanha no final do

sculo XIX e aps a Primeira Guerra Mundial, atingiu inicialmente os Estados Unidos, depois
a Inglaterra, a antiga Unio Sovitica e a maioria dos pases. Em 1891, foi utilizado na cidade
de Frankfurt am Main uma ferramenta indita na legislao urbanstica vigente da Alemanha.
O projeto apresentado consistia na subdiviso da cidade em zonas dispostas em faixas
concntricas, com normas de construo diferenciadas para cada uma das zonas. Tratavam de
normas que definiam a densidade da edificao, mediante parmetros de altura e de projeo
da superfcie coberta dos edifcios e indicavam tambm, o uso do solo de acordo com as
seguintes atividades: industrial, residencial e mista. Foi o primeiro projeto de zoneamento
elaborado e contemplou todo o territrio de Frankfurt am Main afetando todos os setores
ligados a atividade imobiliria. Outras cidades da Alemanha experimentaram procedimentos
semelhantes como Altona (1891), Berlin (1892), Dseldorf, Essen e Duisburg. As propostas
empregadas nessas cidades eram a princpio muito esquemticas, como podemos observar
abaixo na Figura 6 que retrata o zoneamento proposto para Frankfurt am Main, em 1891.
Porm, abriram caminho para a difuso deste instrumento que em vinte anos foi aperfeioado
sendo utilizado nas principais cidades daquele pas e exportado para os Estados Unidos e
Europa.

30

Figura 6 - Projeto de zoneamento elaborado para Frankfurt am Main, em 1891.

O zoneamento de Frankfurt am Main decorrente das normas de construo de 1891. Foi o primeiro instrumento urbanstico que adotou o
principio da diviso da cidade em zonas, de acordo com as densidades e os uso. A cidade se dividiu em faixas concntricas (cidade interna e
externa, subdividida em zona interna e zona externa), onde as densidades decrescem do centro para a periferia. Posteriormente, foi dividida
em partes segundo os usos residenciais, mistos e industriais. Os bairros mistos nos quais foram admitidas as edificaes residenciais,
atividades comerciais e pequenas indstrias, correspondiam aos ncleos dos subrbios externos incorporados pela municipalidade de
Frankfurt.

Vejamos como seu deu a introduo do zoneamento na Alemanha como meio de

solucionar os conflitos econmicos e sociais ocasionados pela industrializao e a forte
urbanizao vivida pelos seus principais centros, no final do sculo XIX. Como sabemos, na
Alemanha a industrializao ocorreu bem mais tarde do que na Inglaterra, Blgica e Frana,
ocorrendo aps a sua unificao (1871) e mediante o capital francs investido naquele pas em
decorrncia da vitria alem na guerra contra a Frana. Na ltima dcada do sculo XIX, a
Alemanha viveu uma intensa e acelerada industrializao, onde ao final deste perodo o pas
tinha triplicado sua produo e, em 1907, cinqenta por cento da populao economicamente
ativa trabalhava em fbricas. O desenvolvimento econmico aliado a uma urbanizao
acelerada culminou no surgimento de problemas no ambiente fsico, higinico e social das
cidades. Estas sofreram com a evoluo do capitalismo transformaes estruturais que foram
de encontro s polticas pblicas evidenciadas naquele perodo. Na Alemanha havia um forte
controle sobre o desenvolvimento econmico que recebia apoio atravs de precisas polticas
governamentais e a urbanizao que era rigorosamente controlada pelos agentes pblicos. Os
problemas urbanos ento vivenciados atingiram o modelo de desenvolvimento alemo e

31

tenses foram geradas entre as foras produtivas do trabalho e os grupos econmicos

vinculados ao processo de produo do capital, causando desequilbrios.
Os conflitos do ponto de vista econmicos foram originados por proprietrios de
lotes urbanos que se opunham aos empresrios industriais, comerciais e imobilirios; e por
estes empresrios que se opunham entre si com relao s necessidades especficas dos seus
setores. A origem do primeiro conflito estava na disputa entre o uso do solo como mercadoria,
valor de troca de livre comrcio e o uso do solo como instrumento para o desenvolvimento
das atividades econmicas e produtivas. A questo se resumiu: 1. ao alto custo dos terrenos
nos grandes centros urbanos para uso industrial, onde a concorrncia da demanda capitalista
elevava o preo da terra e inviabilizava a expanso e a instalao de novas indstrias; 2.
relao entre os proprietrios fundirios e os construtores de moradias. Estes ltimos ao
comprarem terrenos a preos elevados procuravam reaver seus investimentos construindo
edificaes de alta densidade. Isto permitia abrigar a populao que se instalava nas grandes
cidades, mas tambm, proporcionava a degradao de suas condies de vida, representando
uma ameaa ordem urbana. O segundo conflito se deu entre distintos agentes econmicos
que viam nas atividades alheias uma ameaa ao seu desenvolvimento. O setor de indstria e
comrcio disputava com o imobilirio uma melhor localizao urbana, em reas com infraestrutura, assim como o setor imobilirio defendia o no posicionamento de atividades
industriais e comerciais que prejudicassem os seus empreendimentos. Os empresrios lutavam
pela separao entre reas residenciais, industriais e comerciais, pois a aproximao das duas
ltimas atividades com a primeira podia determinar a degradao da mesma. Para os
empresrios, as atividades financeiras deveriam permanecer no centro da cidade, smbolo das
decises e do poder. O uso residencial deveria ser mantido fora do centro, principalmente, as
habitaes das camadas pobres.
Do ponto de vista social, o problema do custo da habitao era a questo
principal. Era crnica a falta de moradia assim como eram altssimos os aluguis, o que afetou
as classes mdias e pobres. Durante o sculo XIX, a questo habitacional e as condies da
vida urbana provocaram reaes das classes populares, inicialmente movimentos
desarticulados e sem organizao. Esta situao foi modificada a partir do final do sculo XIX
quando a questo passou a ser objeto de reivindicao dos grupos organizados e do Partido
Social Democrata, ao qual se juntaram importantes organizaes sociais (Liga de
Proprietrios de Casas e Liga da Propriedade Imobiliria). Com a participao desses agentes,
atravs de denncias filantrpicas e humanitrias do modo de vida das classes trabalhadoras,

32

surgiram as primeiras iniciativas orgnicas para a melhoria quantitativa e qualitativa das

condies de habitabilidade das moradias dos trabalhadores. Essas iniciativas deram origem
mais tarde formao das sociedades de edificaes de utilidade pblica que iriam pr em
discusso o papel de interveno do Estado quanto s exigncias de renda do mercado
imobilirio e necessidade de moradias para a classe trabalhadora.
Retomando a questo habitacional, essa foi marcada por disputas entre a classe
dominante e o proletariado urbano4, que se configurou na Alemanha a partir dos anos 70 do
sculo XIX, onde explorao, falta de moradias econmicas e condies precrias de
habitabilidade determinavam um argumento e o propsito da burguesia de viver longe da
pobreza, determinava o outro argumento. A esta situao se somou a competio entre os
diversos agentes em um regime de livre concorrncia. O poder pblico interferiu para
conciliar os diferentes interesses: de um lado, as exigncias do mercado imobilirio e de
outro, a solicitao dos trabalhadores por moradias mais econmicas e melhores condies de
vida. A ao reformista que o Estado empregou, ao tentar conciliar a permanncia da ordem
social, poltica e cultural tradicional com as novidades implantadas pela industrializao, tinha
como significado o controle dos impulsos inovadores e a manuteno dos lucros sobre as
novas componentes sociais provenientes das classes trabalhadoras ou da nova burguesia
industrial (MANCUSO, op. cit.).
Os conflitos econmicos e sociais gerados pela defesa da baixa densidade
5

imobiliria contra a especulao do solo urbano levaram, os alemes a usarem inicialmente o

modelo ingls de Cidade-Jardim. Tratava-se de uma proposta alternativa que tinha como
objetivo a descentralizao, o controle sobre os preos dos imveis e a melhoria da qualidade
de vida de todas as camadas da populao urbana. Porm, esses padres se mostraram
inacessveis aos nveis econmicos da classe trabalhadora e contrariaram os interesses dos
proprietrios fundirios que se opunham aos reformadores sociais.
O problema das densidades continuou sendo estudado e por volta dos anos 90 do
sculo XIX, os gestores urbanos apresentaram a sntese de todas as interpretaes e propostas
anteriores que foram decisivas para a definio do zoneamento, principalmente o zoneamento
4
No final do sculo XIX, a classe dominante na Alemanha era composta de velhas elites dirigentes da Prsia, em sua maioria aristocratas,
dos grandes proprietrios de terras que controlavam os aparatos burocrticos governamentais, militares e da administrao estatal. O
proletariado urbano alemo formado em sua maioria por trabalhadores industriais que se declaravam socialistas, ideologia com uma forte
conscientizao poltica, foram os responsveis pelos mais srios conflitos sociais e polticos. Os trabalhadores de ideologia socialista eram
ligados aos sindicatos livres que se tornaram bastante consistentes. Desde 1890, estavam organizados na Comisso geral dos sindicatos livre
da Alemanha, chegando em 1904 com um milho de afiliados e em 1913 com 2.573.000 (MANCUSO, op. cit.).
5
Densidade imobiliria a relao entre o nmero de unidades habitacionais e a superfcie de terreno efetivamente ocupada pelos edifcios e
seu anexos diretos e imediatamente prximos, tais como: edculas, garagens, ptios, jardins e vias particulares internas. medida em unidade
residencial (FERRARI, 2004. p. 110).

33

de densidades6. As respostas estavam baseadas em estudos cientficos da economia urbana

direcionados para a questo do solo urbano no mbito da habitao.
Em 1895, em um congresso com a presena de Franz Adickes, prefeito de
Frankfurt am Main e dos representantes de Berlin e Hamburgo, um cientista econmico,
Rudolph Eberstadt7 apresentou sua teoria sobre a extrao do valor do solo. Nela, o que
elevava ao mximo a extrao dos benefcios do solo, no era o alto preo do terreno e sim a
possibilidade de construir edifcios com alta densidade. Nesse congresso se concluiu que os
fatores que determinam o valor de uma rea edificvel eram: 1. o valor que o terreno adquire
quando passa de rural a urbano; 2. o valor que adquire a rea edificvel em relao sua
localizao na cidade. O valor varivel e se estabelece em faixas concntricas segundo sua
distncia em relao ao centro urbano; e, 3. o valor econmico do tipo de edificao que pode
ser construda naquela rea (uso e gabarito para o local). Os dois primeiros fatores
proporcionam uma valorizao natural, que se chamou de renda de localizao, sendo que o
terceiro (valor econmico da edificao) somado ao valor natural do terreno produzia uma
mais valia artificial, que se denominou de renda de densidade (MANCUSO, op.cit.). Com
essas concluses, a questo se voltou elaborao de uma lei funcional para que os agentes
pblicos pudessem aplic-la. Uma lei que propusesse a racionalizao da renda imobiliria
urbana como um elemento de mediao entre a maximizao da prpria renda e o alcance dos
objetivos econmicos, polticos e sociais ligados a questo imobiliria. Optou-se por uma
norma que diferenciava as densidades na edificao por faixas urbanas concntricas, chamado
de zoneamento de densidades. O objetivo era projetar no territrio diversas faixas
concntricas com valores de densidade de edificao decrescentes, segundo sua distncia em
relao ao centro urbano, onde o centro teria uma intensidade mxima e a periferia mnima,
compatveis com os valores naturais que os mecanismos de renda atribuam ao solo8(vide
Figura 7).

6
O zoneamento de densidades aquele que determina para cada zona pr-definida ndices diferenciados de ocupao do solo como: taxa de
ocupao do lote, gabarito para a edificao e rea total edificada. Entende-se por taxa de ocupao, a relao entre a rea de projeo, no
plano horizontal, da edificao, a rea do lote e por gabarito, as dimenses regulamentares permitidas ou fixadas para uma edificao e por
rea total edificada (ATE), a rea total construda permitida calculada mediante o ndice de aproveitamento do lote para uma regio
multiplicado pela rea do lote.
7
Economista Rudolf Eberstadt, autor de influente obra sobre habitao e construo de cidades, membro da Stdtebaue, escola alem de
planejamento urbano que se equivaleu a City Planning nos Estados Unidos e a Urbanisme na Frana.
8
Ao analisarmos o zoneamento de densidades verificamos que a proposio bsica deste instrumento se assemelha com a das Teorias de
Localizao que surgiram no sculo XIX. A origem desses estudos foi atribuda a trs autores alemes Launhart, Johann H. Von Thnen e
Alfred Weber. A estes autores seguiram se August Lsch, Harold Hotteling, Tord Palander, Frank Fetter e Edgard Hoover. Posteriormente,
Walter Isard, Leon Moses e David Smith completaram o conjunto das obras onde se encontram os fundamentos da Teoria Clssica da
Localizao. Von Thnen, agrnomo e economista alemo, desenvolveu a teoria conhecida como os Anis de Thnen que tratou de como
se distribuam as atividades agrcolas em torno dos centros urbanos, em funo dos custos de transporte dos produtos. Em 1909, Alfred
Weber criou o modelo seminal da teoria de localizao que tinha como questo fundamental, saber at que ponto a localizao das indstrias
pode ser explicada por fatores especficos e at que ponto possvel a introduo de fatores gerais (RICHARDSON, 1975).

34

Nesta poca se concluiu que seria o caminho mais justo a aplicao desse
instrumento como modo de frear a especulao imobiliria, limitar o aumento dos preos dos
terrenos e controlar a densidade das construes, segundo os esclarecimentos de Rudolph
Eberstadt.
Figura 7 Zoneamento de densidades Berlin, 1897.

No final do sculo XIX, o zoneamento de densidades se consolidou. Surgiu no

mesmo perodo, em complemento ao zoneamento de densidades, o zoneamento funcional9, a
separao das diversas atividades. Ainda segundo Mancuso (op. cit.), o conceito de
zoneamento funcional um autntico modelo da nova grande cidade, porque estabelece os
parmetros para sua reorganizao, sua hierarquizao e suas relaes; e define teoricamente
seu carter de naturalidade e em conseqncia da objetividade e da cientificidade. O autor
esclarece porque o modelo considerado natural e objetivo segundo a teoria.
Em primeiro lugar, porque o zoneamento funcional pode ser deduzido pela mera observao
do processo de desenvolvimento nas grandes cidades. As zonas podem ser determinadas
9
O zoneamento funcional foi estudado inicialmente, em 1876, pelo engenheiro alemo Reinhard Baumeister e por volta da dcada de 1940,
consolidado como proposio bsica do Urbanismo Modernista, onde a cidade deveria ser concebida mediante as funes bsicas de morar,
trabalhar, recrear e circular. Como instrumento de ordenao do espao o zoneamento funcional, onde a cidade dividida em zonas prdefinidas com funes especficas, destacadas pelo uso do solo e conectadas por um sistema de transporte, procura superestimar as
economias de escala e a infra-estrutura visando implantao da cidade eficiente.

35

observando as tendncias da cidade concreta e seu processo individual de desenvolvimento

histrico. Em segundo lugar, porque o modelo se baseia na essncia da cidade que est na
diviso do trabalho, onde seus habitantes possuem ocupaes distintas. Destes argumentos
provm a definio dos parmetros que regulam o zoneamento funcional, que so as
atividades econmicas, produtivas e residenciais. com base nesta lgica que este modelo de
reorganizao urbana tem seu carter de funcionalidade e objetividade cientfica. De acordo
com ela so planejadas as zonas comercial, industrial e residencial. As duas primeiras so
estabelecidas em funo da minimizao dos custos e da maximizao dos benefcios em
termos de rendimentos. A localizao da atividade comercial um fator primordial, pois
precisa ter uma maior afluncia do pblico. J a localizao da atividade industrial se baseia
ao mesmo tempo no preo do terreno, no espao necessrio para sua instalao e na infraestrutura de transportes, que se relaciona ao custo final da produo. Com relao ao uso
residencial este se estabelece de acordo com as atividades econmicas, a indstria e o
comrcio, com exceo das moradias das classes mais abastadas que procuram se firmar em
lugares bem distantes destas atividades. As zonas residenciais das classes mdia e operria
estaro prximas s reas destinadas indstria e devero conter em seu interior ncleos
comerciais. Esta concepo de cidade especializada por partes, com funes diferenciadas
hierarquicamente e relacionadas entre si, simboliza uma mquina em funcionamento e,
permite o desenvolvimento do processo capitalista.
Em 1876, este conceito de zoneamento funcional foi publicado pela primeira vez,
no manual do engenheiro alemo Reinhard Baumeister chamado As ampliaes urbanas em
seus aspectos tcnicos, normativos e econmicos, um amplo tratado sobre o plano de
expanso das cidades. Nesse manual foi aprofundado um conceito discutido em 1874, pela
Ordem de Engenheiros e Arquitetos, da qual Reinhard Baumeister fazia parte. Esse
documento, considerado a primeira tentativa de estabelecer o planejamento urbano como um
campo cientfico profissional, abordou o problema do crescimento da populao urbana
atravs de vinte captulos sobre habitao, trfego, regulamentao do solo e altura dos
edifcios, suprimento de gua, praas e parques, arborizao, sade pblica, financiamento do
plano e administrao das expanses urbanas. Na parte referente ao zoneamento funcional,
props a diviso da cidade em trs zonas: a de negcios, localizada no centro; a industrial,
incluindo o comrcio atacadista; e a residencial. As zonas tinham legislaes distintas, assim
como seus diversos tipos de vias. Tais proposies gerais tornaram-se a base dos planos de

36

intervenes urbansticas que seriam vistos como modelos e estudados por americanos e
europeus.
As duas concepes de zoneamento, de densidade e funcional, desenvolvidas no
final do sculo XIX, seriam aplicadas na cidade de Frankfurt am Main. Em 1891, na
administrao do prefeito de Frankfurt am Main, Franz Adickes, foi redigida a primeira
norma para a implantao do zoneamento, visando o controle urbano. Tal documento recebeu
a contribuio de administradores, funcionrios das grandes cidades alems, urbanistas e
membros do governo. Abordava os problemas da densidade populacional urbana, da
degradao do ambiente fsico e das condies de higiene, alm dos elevados preos dos
terrenos. Como havia a ameaa de uma revolta por parte da classe trabalhadora, j discutida
anteriormente, capaz de subverter a ordem constituda, os empresrios alemes aceitaram as
condies determinadas pelo documento e o zoneamento foi implementado de acordo com
dois enfoques distintos: 1. o debate sobre a cidade e a tcnica que se instalou com a
Revoluo Industrial; e 2. o urbanismo social, voltado para a questo habitacional (Somekh,
1997). Franz Adickes em sua administrao (1891-1910) adotou uma srie de medidas
legislativas e financeiras e realizou grandes intervenes urbanas que converteram Frankfurt
am Main em uma das maiores cidades da Alemanha, naquele perodo. Um exemplo foi a
reformulao do sistema de impostos urbanos ao implantar a taxa sobre o incremento do valor
do solo que tinha como objetivo restituir comunidade parte da valorizao do solo adquirido
ao longo do tempo mediante as intervenes urbanas da municipalidade e o desenvolvimento
da cidade em si. Em contrapartida, atravs do zoneamento foi garantido aos terrenos taxados
com valores mais altos um grau de explorao mais adequado e rentvel como forma de
compensao para os proprietrios. Outro exemplo foi a macia compra de terrenos por parte
da municipalidade, agindo como um investidor privado no mercado imobilirio, porm com o
objetivo de encontrar reas mais econmicas que possibilitassem a expanso residencial e
industrial. Outra medida importante foi a criao de um banco para a compra e venda de
terrenos de interesse do municpio e o controle dos recursos adquiridos para financiamento de
operaes de interveno urbana e da construo de infra-estruturas. Devido ao xito
alcanado em Frankfurt am Main com a prtica do zoneamento, este foi utilizado por outras
cidades alems e mais tarde adotado pelo Estado e estendido a todo o pas.

37

1.2.2

O zoneamento norte-americano
Nos Estados Unidos, o Urbanismo em seus primrdios foi dominado pelo

movimento City Beautiful, tendo como profeta Daniel Hudson Burnham (1876-1912) e se
desenvolveu de acordo com o dogma bsico a aparncia fsica da urbe simboliza sua pureza
moral. Nos primeiros anos do sculo XX, devido ao crescimento dos centros norteamericanas, durante o perodo de desenvolvimento industrial, a idia de que a cidade deveria
retratar o esprito patritico americano, e assim, manter uma ordem moral harmnica se
tornou presente no planejamento da poca. O urbanismo norte-americano, assim como, os
seus centros urbanos, necessitavam forjar uma identidade nacional, pois essas se encontravam
merc do potencial de investimentos imobilirios sendo consideradas como cidades do
laissez-faire, que era o esprito da poca. As cidades norte-americanas foram surgindo ao
redor das estradas para trens e bondes implantadas mediante o impulso da industrializao. A
estrutura espacial urbana norte-americana era composta por um ncleo central comercial e
produtivo, e uma periferia com ampla reserva de fora de trabalho, o que combinava com a
estrutura da explorao imobiliria. As urbes no tinham sido planejadas para receber um
fluxo macio de pessoas atradas pelo mercado de trabalho. Com isto, elas se tornaram
superpopulosas, com seus habitantes de baixa renda vivendo em reas degradadas e
insalubres.
O movimento City Beautiful surgiu como uma reao cidade do laissez-faire e,
ao dominar o urbanismo norte-americano, trouxe um planejamento sem propsitos sociais e
por vezes retrgrados. Esse movimento, bem como o zoneamento que se ocupou do
desenvolvimento dos subrbios nos Estados Unidos, era tambm socialmente excludente em
seu objetivo e implantao. Destaca-se como exemplo o Plano Regional de Nova York, de
1929-31, que tinha como finalidade a projeo de moradias melhores para quem pudesse
pagar por elas. O movimento City Beautiful foi implantado nas grandes metrpoles comerciais
do centro e do oeste norte-americanos onde lderes municipais pretendiam elevar o esprito
cvico citadino e impulsionar os negcios. Dois objetivos caracterizavam o movimento: de um
lado, a projeo de reas verdes para amenizar o cenrio urbano, constituindo-se desde
pequenos locais de recreao at um sistema global de parques urbanos; de outro lado, a
racionalizao dos investimentos municipais, com a criao de centros administrativos
pblicos, em edificaes projetadas e de grande porte, com o objetivo de introduzir a noo de
civilidade tendo em vista a formao de uma identidade norte-americana (SOMEKH, op. cit.).

38

Este movimento que outrora comungava com as idias de uma burguesia de

mentalidade citadina, receosa da crescente heterogeneidade tica e cultural e ameaada pela
escalada da violncia urbana, comeou a sofrer crticas quanto grandiosidade dos projetos e
falta de preocupao com o desenvolvimento imobilirio urbano. Com isto, os planejadores
e seus financiadores concluram que a utopia exigiria mais do que eles estavam dispostos a
pagar. Ento, a busca pela cidade prazerosa, atraente e grandiosa cedeu lugar cidade
funcional, uma conseqncia do movimento zoneador. As conferncias nacionais de City
Planning, que se iniciaram em 1909, contriburam tambm para o enfraquecimento do ideal
de embelezamento urbano, fortalecendo o princpio da eficincia. O planejamento passou a ter
como objetivo o desenvolvimento fsico da cidade, onde a populao pudesse viver e
trabalhar em condies saudveis e harmnicas. A soluo para os problemas urbanos estava
no controle do uso do solo, da edificao e da gesto do espao. A cidade deveria ser
analisada de forma global. Estas duas proposies para o planejamento urbano, eficincia e
globalidade, ao se juntarem, se transformaram na defesa da legislao de zoneamento
(SOMEKH, op. cit.).
O zoneamento nos Estados Unidos foi utilizado por grupos de agentes com
ideologias e interesses bastante diferenciados. Um primeiro grupo podia ser identificado como
aqueles que adotavam a ideologia reformista social e, que viam nessa opo a melhor forma
de conduzir a sociedade americana a uma forma de vida mais aceitvel. Apostavam no
zoneamento como instrumento para a promulgao da qualidade habitacional e urbana. Uma
segunda representao era composta por agentes econmicos privados e locais com interesses
especficos no setor imobilirio ou empresrios, indiretamente atingidos pelo setor
imobilirio, e que visavam a estabilizao dos preos dos terrenos e das edificaes mediante
a implantao de elevados ndices de usos e ocupao. Estes tinham como aliados os agentes
comerciais e os representantes da classe social de alta renda cujo interesse comum era garantir
a valorizao imobiliria atravs da limitao de determinadas atividades e o afastamento de
populaes de baixa renda, tidas como focos de deteriorao. Em um terceiro e ltimo grupo,
incluam-se os membros de organismos e instituies pblicas e os polticos como prefeitos,
assessores, representantes dos dois partidos (democrata e republicano) e presidentes de
distritos urbanos que apoiavam interesses locais visando aumentar seu poder. Foram estes
grupos que conduziram a poltica de planejamento nas cidades norte-americanas e viam no
zoneamento o instrumento ideal para: 1. prevenir a sucessiva deteriorao econmica,
estabilizar o valor das reas urbanas mais densa e garantir o ar e a luz para as novas moradias

39

atravs de investimento de longo prazo; 2. evitar a introduo de atividades nocivas em reas

de uso residencial e proteger suas caractersticas sociais adquiridas (MANCUSO, op. cit.). A
atuao desses grupos de agentes esteve diretamente relacionada com a implantao do
zoneamento que ocorreu em trs fases distintas: a primeira, onde atuaram os reformadores
sociais interessados em promover melhores condies de vida para a populao; a segunda, a
dos grupos privados e seus discursos sobre as deseconomias que o sistema urbano produzia; e
a terceira, a dos polticos que possuam a legitimidade para encaminhar as propostas
concretas. Por essas trs fases permeou a questo habitacional responsvel pelas tenses
sociais ocasionadas pela especulao imobiliria, as condies precrias de vida da populao
de baixa renda e o adensamento populacional dos centros urbanos.
No incio do sculo XX, o planejamento dos Estados Unidos teve como foco
principal a poltica habitacional. Essa emergiu como soluo para os problemas das cidades
industriais mediante o perigo de fogo e de doena, a preocupao com a ordem social e a
proteo do valor dos imveis. A partir de 1910, com a melhoria da sade pblica, o controle
dos incndios e a assimilao dos imigrantes, o planejamento passou a depender unicamente
dos interesses imobilirios especulativos de eleitores abastados, deixando de lado os
programas habitacionais de interesse popular. A Europa, diferentemente dos Estados Unidos,
mediante a forte conscientizao operria de tradio socialista constituiu uma burocracia que
intervinha em nome do Estado. Enquanto as polticas urbanas europias passavam pelo crivo
do setor pblico, a norte-americana era direcionada pelo setor imobilirio privado ainda que
os centros assistencialistas continuassem a trabalhar em prol da habitao popular. Atravs de
seus esforos foi criada em 1907 a Comisso para a Superpopulao que ocupou-se da
situao da populao de baixa renda que morava em habitaes coletivas localizadas nas
reas centrais das cidades e introduziu o conceito de zoneamento em Nova York.
A expanso de Chicago e Nova York trouxe baila a questo transportes versus
habitao. A rede de bondes que servia como meio de transporte tornou-se ineficiente devido
s dimenses daquelas cidades. Como soluo foram criados o metr e as linhas de
interligao rodovirias centro-subrbios. Assim, o sistema de transporte com o tempo foi se
desdobrando, porm, o problema da populao de baixa renda que superlotava as moradias
coletivas na rea central de Chicago e Nova York ainda perdurava. Mesmo com um sistema
de transporte que permitia a interligao centro-subrbio com eficincia, a maioria dos
habitantes continuava morando no centro. Poucos eram os abastados que podiam adquirir
residncias unifamiliares em bairros do subrbio. Mesmo sendo a favor da descentralizao

40

atravs do sistema de transporte, a Comisso para a Superpopulao em seu relatrio de 1911,

chamava a ateno para o paradoxo criado com a melhoria do transporte: a saturao do
ncleo urbano devido atrao de mais trabalhadores e a crescente valorizao do solo. A
soluo encontrava-se na elaborao de uma medida complementar que restringisse a altura e
a concentrao das edificaes.
Benjamim C. Marsh, advogado, reformista social e secretrio executivo da
Comisso para a Superpopulao e o advogado nova-iorquino Edward M. Basset, ao
visitarem a Europa, ficaram impressionados com o xito alcanado pelos alemes com as
prticas de zoneamento que estabeleciam usos diferenciados e limitavam a altura das
edificaes para as reas urbanas. Benjamim C. Marsh elegeu para as cidades norteamericanas o modelo da cidade de Frankfurt am Main adotado pelo seu prefeito Franz
Adickes, implantando em Nova York o zoneamento vindo da Alemanha, atravs da aprovao
da Lei de Zoneamento de 1916. A partir de Nova York, o zoneamento foi se disseminando
para o resto dos Estados Unidos.
Segundo Hall (op. cit.), os Estados Unidos tiveram como experincia preliminar
de zoneamento a tentativa de controle da disseminao de tinturarias chinesas na Califrnia
nos anos 80 do sculo XIX, mas foi com o zoneamento alemo, que conjugava funcionalidade
e densidade, que esta prtica alcanou significao no planejamento urbano norte-americano.
Outras experincias de zoneamento em cidades norte-americanas so descritas por Somekh
(op. cit.): Washington, em 1899, Baltimore, em 1904, e Indianpolis, em 1912 que
estabeleceram limites ao adensamento por meio da fixao de alturas mximas nos
logradouros.
Os principais personagens que encabearam o movimento zoneador foram
Edward M. Basset e o poltico reformista nova-iorquino George McAneny. Eles fizeram parte
da Comisso de Zoneamento que envolveu dezenove consultores, entre os quais se
encontravam advogados, engenheiros, arquitetos, construtores, comerciantes e economistas.
Depois de vrias audincias pblicas, onde representantes da populao se manifestaram, a
Lei de Zoneamento de 1916 foi aprovada. Esta promulgou quatro tipos de zona segundo o uso
do solo, sendo que o residencial e o comercial estariam sujeitos restrio de altura (HALL
apud MAKIELSKI, op. cit.).
Nos Estados Unidos, os estudos dos arquitetos da Regional Planning Association
of Amrica, tendo em vista a questo da habitao social, avaliaram a aplicao do

41

zoneamento como: 1. um instrumento de especulao, elevando e confirmando valores

imobilirios, incentivando a dinmica de mercado em reas congestionadas e alimentado
processos inflacionrios; e, 2. uma agregao de disposies parciais, que preserva o carter
de algumas reas da cidade, os valores imobilirios, impondo restries somente a reas com
potencial especulativo. Neste sentido o tipo de zoneamento empregado nos Estados Unidos se
contraps ao da Alemanha, seu bero. O zoneamento alemo se desenvolveu como um novo
mtodo para proteger a cidade, atuando na sua organizao tanto do ponto de vista
tcnico/estrutural como do ponto de vista compositivo/formal e foi elaborado em conjunto
com as polticas sociais (FELDMAN, 1997, p. 678). O norte americano, por outro lado,
Longe de realizar maior justia social para os pobres trancafiados nas habitaes coletivas de Nova York
e Chicago, o sistema conjugado de planejamento e zoneamento da dcada de 20 estava precisamente
incumbido de mant-los fora dos apreciveis e novos subrbios que ento se construam ao longo dos
trilhos dos bondes e das linhas de metr (HALL, op. cit. p. 72).

1.2.3

O zoneamento europeu
Na Europa, o zoneamento foi sendo adotado em funo de notcias sobre o xito

de sua aplicao nas cidades alems, da disseminao atravs de congressos e publicaes, e

das viagens particulares de estudiosos europeus que se interessavam pela urbanizao. A
consolidao do zoneamento na legislao urbana como instrumento de controle da cidade em
alguns pases europeus ocorreu a partir da primeira dcada do sculo XX. Na Sucia, este
ferramental foi adotado de maneira parcial; em muitas cidades da Holanda, em 1907, foi
elaborada uma legislao baseada em critrios de zoneamento contendo normas para as
edificaes; na Inglaterra, Frana e Blgica, o zoneamento apareceu imediatamente aps a
adoo do Town Planning (1909) e do Urbanisme (1910). Nos pases europeus, a
preocupao com o volume construdo no foi to acentuada como nos Estados Unidos, onde
a verticalizao das reas centrais era grande questo. Na Europa, os estudos se voltaram para
a ocupao e extenso do territrio isto , sua urbanizao.
No caso da Inglaterra, o zoneamento tradicional importado da Alemanha sofreu
alteraes que o tornaram mais abrangente, com a introduo dos conceitos de neighbouround
e de standards, que so conceitos voltados para a descentralizao da populao. Apesar do
planejamento urbanstico ingls no ter adotado o zoneamento em sua concepo original, isto
no significou que no foi praticado. Em Londres, a maior cidade inglesa, utilizou-se o
zoneamento com motivaes de carter principalmente econmico, ligadas ao valor da terra.
Na Inglaterra, um pas com uma grande tradio cultural e com um histrico de realizaes

42

recorreu-se sobretudo ao aspecto tcnico-operativo do zoneamento afastando toda suas

caractersticas de tipo ideolgico10, apostando na descentralizao das foras e das tenses
que se formavam na cidade, com inteno de seguir um modelo de tendncia antiurbano
(MANCUSO, op. cit.).
O zoneamento alemo, bem como o americano e o europeu se somaram aos
movimentos urbansticos respaldados pela tcnica e pela cincia de ordenao do espao
urbano dentro de um panorama de reformas sociais, das relaes de trabalho fomentadas pelo
Estado e das mudanas na produo imobiliria. Estes movimentos foram as prticas
decorrentes dos estudos empricos e das discusses tericas que surgiram a partir do final do
sculo XIX, acerca dos fenmenos sociais, resultados da evoluo e da conseqente ocupao
do espao urbano.
Aps a anlise da origem do zoneamento como instrumento de controle urbano,
cabe esclarecer de que forma este foi inserido no Brasil. Para tanto se faz necessrio um
estudo sobre as razes do pensamento urbanstico brasileiro, onde esta nova ferramenta urbana
perpassou pelas idias dos nossos urbanistas.
1.3

AS RAZES DO PENSAMENTO URBANSTICO NO SCULO XX NO

BRASIL
Apresentamos as principais idias referentes ao planejamento urbano11 que ao

longo do tempo foram sendo desenvolvidas no Rio de Janeiro e em So Paulo sendo seguidas
pelas demais cidades brasileiras. Para entendermos a utilizao do conceito de planejamento
urbano que varia durante a trajetria histrica do pensamento urbanstico quanto
nomenclatura, s formas, aos contedos e s metodologias dos planos, elegemos a
metodologia desenvolvida por Villaa (1999). Cabe ressaltar a seqncia de expresses que
foram sendo empregadas e que se mantiveram ou ao carem em desuso foram substitudas por
uma nova nomenclatura de acordo com a situao social, poltica e cultural do perodo.
A Figura 8 abaixo descreve a trajetria histrica do pensamento urbanstico,
quanto sua nomenclatura.
10
Mancuso (op.cit.) em sua obra elaborou duas hipteses sobre a aplicao do zoneamento. A primeira, o autor entende que o zoneamento se
desenvolveu com base em ideologias que tinham como objetivo de encobrir a realidade e a segunda, de que este instrumento foi aplicado
com a inteno de obter uma soluo prtica e especfica para os conflitos sociais e polticos de cada regio.
11
Planejamento urbano (town planning, urban planning / amnagement urbain / planeamiento urbano). No sentido original, planejamento ou
ordenao do aspecto fsico-territorial de uma cidade ou zona urbanizada; como cidade e campo interagem estreitamente, o campo de atuao
estendeu-se ao territrio municipal e hoje a preocupao deve ser com o planejamento integrado do Municpio dentro de sua regio, de seu
Estado e da Nao (FERRARI, op. cit, p. 279).

43

Figura 8 Pensamento urbanstico - Nomenclatura

Plano de
melhoramentos e
embelezamento
Final do sculo XIX e
dcadas de 10 e 20 do
sculo XX

Urbanismo
Dcadas de 30 e 40 do
sculo XX

Plano urbanstico
Dcadas de 30 a 70 do
sculo XX

Planejamento urbano
Plano diretor
Dcadas de 30 a 60 do
sculo XX

Plano local integrado

Dcadas de 60 e 70 do
sculo XX

Plano diretor
Dcada de 90 do sculo
XX em diante.

Fonte: LEME (2005); REZENDE (1982); VILLAA (1999)

Segundo Villaa (op. cit.), o planejamento urbano no Brasil corresponde ao do

Estado sobre a organizao do espao intra-urbano e neste sentido se desenvolveu de acordo
com a ideologia do perodo. Por ideologia o autor entende: [...] o conjunto de idias
fundamentais desenvolvidas pela classe dominante visando facilitar a dominao, ocultando-a
(VILLAA, op. cit., p. 183).
A reconstituio histrica do planejamento urbano no Brasil se apresenta como
um tema difcil face sua formao, pois o discurso e a prtica se misturam de forma
complexa dificultando sua separao. Outra dificuldade apresentada por Villaa refere-se s
vrias formas possveis de planejamento urbano, como o zoneamento, planos setoriais, planos
diretores, projeto de cidades novas entre outras. Com o intuito de distinguir plano de projeto,
o autor determina que uma prtica e/ou discurso do Estado sobre o espao urbano se aproxima
mais do conceito de plano quanto mais forte e simultaneamente estiverem presentes as
seguintes caractersticas:
Abrangncia de todo o espao urbano e apenas desse espao e seus
vrios elementos constitutivos no tocante aos objetivos (a
organizao e equipamento desse espao), mas no
necessariamente no tocante ao diagnstico feito para fundamentar a
interveno.
Continuidade de execuo e necessidade de revises e atualizaes.
Interferncia da ao sobre a maioria ou grandes contingentes da
populao.
Papel e importncia das decises polticas, especialmente dos
organismos polticos formais, com maior participao dos
organismos municipais e menor dos federais e estaduais
(VILLAA, op. cit. p.174).

44

Dentro dessa concepo o autor distingue o planejamento urbano em lato sensu e

stricto sensu. E, fazendo uso das caractersticas acima descritas, identifica cinco tipos de
planejamento lato sensu12 (vide Figura 9).
Figura 9 - Planejamento urbano lato sensu correntes.

Planejamento urbano lato sensu

Cinco correntes:
Planejamento urbano stricto sensu,
(planos diretores)
Zoneamento
Planejamento de cidades novas
O chamado urbanismo sanitarista
Projetos planos de infra-estrutura

Fonte: VILLAA, 1999, p. 174-175.

A seguir, atravs de perodos histricos determinados, identificaremos dentro do

chamado planejamento urbano lato sensu as seguintes correntes: o urbanismo higienista, o
planejamento urbano stricto sensu e o zoneamento. Entendemos que o estudo destes trs tipos
de planejamento permite ilustrar a trajetria do pensamento urbanstico no Brasil.
1.3.1

A Repblica Velha (1889-1930) - o Urbanismo Higienista e os Planos de

Melhoramentos e Embelezamento
Durante os treze anos (1808-1821) de permanncia da Famlia Real13, o Brasil

viveu transformaes administrativas, polticas, econmicas e culturais que afetaram as suas

estruturas sociais, assim como o pensamento urbanstico de base colonial. Foram com as
aes empreendidas pelo governo portugus, para adaptar a cidade do Rio de Janeiro s
condies necessrias nova sede da monarquia, que surgiram no Brasil as primeiras
reflexes sobre a interveno no espao urbano. Foi tambm, atravs da anlise dos
problemas do Rio de Janeiro, que no sculo XIX, o estudo urbano seria desenvolvido e, mais
tarde, adotado em outras partes do territrio.

12
Villaa (op. cit.) em seu texto classificou o zoneamento como uma modalidade do planejamento urbano lato sensu. Assim como ele, Cintra
(1988) ressalta o uso do zoneamento como um plano de ocupao do solo. Porm, neste texto apresentamos o zoneamento como um
ferramental do planejador urbano, usando a categorizao elaborada por Villaa (op. cit.), isto , um elemento da prtica do planejamento
urbano stricto sensu.
13
O incio do sculo XIX no Brasil foi marcado, em 1808, pela chegada da Famlia Real portuguesa, que fugiu do conflito entre a Frana
napolenica (1799-1815) e a Inglaterra (maior potncia econmica do perodo). Dom Joo VI e mais uma comitiva de 15.000 pessoas
desembarcaram na Bahia em janeiro de 1808, mas em maro do mesmo ano se transferiram para o Rio de Janeiro. A partir de ento, o Brasil
recebeu uma forte influncia da cultura europia que se afirmou ainda mais com a chegada da Misso Artstica Francesa, oito anos depois da
vinda da Famlia Real. O Brasil, mesmo obtendo sua independncia no sculo XIX, no conseguiu um desenvolvimento socioeconmico
autnomo a exemplo dos Estados Unidos, e sim uma dependncia em relao aos centros dinmicos do capitalismo, especialmente Inglaterra
e mais tarde Estados Unidos. Na Europa, o sculo XIX foi marcado pelo desenvolvimento econmico capitalista, xito do liberalismo e do
imperialismo, e surgimento do sentimento nacionalista e da doutrina socialista.

45

Segundo Abreu (1996) a partir do incio do sculo XIX, dois tipos de reflexo
urbana foram preconizados. O primeiro observava a cidade como espao fsico a defender e a
prover de conforto e de infra-estrutura. Este dava continuidade ao pensamento dos
engenheiros militares que predominou at o sculo XVIII, ainda que com outro enfoque pois
o inimigo no era mais o invasor externo, e sim a cidade, territrio perigoso que deveria ser
fiscalizado. Agora a cidade vista como o locus da desordem. O segundo tipo, partindo da
tradio fisiocrata onde o bem-estar e a segurana da populao deveriam ser cuidadosamente
preservados pelo Estado, adotou o pensamento higienista, projetado na Europa14 havia j
algum tempo. O pensamento higienista instituiu a utilizao da poltica de sade destinada aos
interesses da coletividade e no Brasil, tal proposta s ganhou uma certa expresso com a
vinda da Famlia Real Portuguesa.
A abordagem de tais questes urbanas quando da chegada da Famlia Real
Portuguesa ao Brasil privilegiou o conhecimento do territrio e a construo de infraestruturas. Isto ocorreu devido s carncias materiais na cidade, indeterminao do tempo de
permanncia da Corte no Rio de Janeiro e desateno com as questes sanitrias no Brasil.
Neste perodo o pensar a cidade ficou a cargo da Intendncia Geral de Polcia e dos
engenheiros militares. Em conjunto realizaram vrias intervenes no espao e na economia
urbana e mantiveram sob observao constante o modo de vida da populao, principalmente
dos escravos.
O pensamento higienista s se difundiu no Brasil a partir do surgimento de
instituies voltadas para a rea de sade, como a Escola de Medicina do Rio de Janeiro e de
Salvador, inauguradas em 1809 e 1815, respectivamente, e com a criao da Sociedade de
Medicina do Rio de Janeiro (1829), mais tarde transformada em Academia Imperial de
Medicina. Foi nesta cidade que tal saber se mostrou mais evidente, servindo de laboratrio
para suas prticas e isto ocorreu devido s constantes epidemias que, em meados do sculo
14

Na Europa, nos sculos XVIII e XIX, os problemas sociais de sade foram enfocados pelo movimento higienista. A pobreza mesmo depois
da Revoluo Francesa continuou a crescer na Europa e isto constrangiu o Antigo Regime. A Filantropia passou a cuidar da populao de
baixa renda atravs do aconselhamento. No sculo XVII, o povo europeu era tido como imorais pelos filantropos. A Filantropia tinha como
misso afastar o homem de seus vcios, educar e modificar seus hbitos. A Revoluo Francesa trouxe o advento do Liberalismo Econmico,
o Estado mnimo, onde os gastos dos governos deveriam ser reduzidos. Porm, o Liberalismo promoveu o crescimento do Estado, quando
atendeu s solicitaes do movimento higienista para a construo de polticas pblicas de sade. Foi atravs da discusso sobre os cuidados
do corpo que surgiu a questo em defesa da melhoria das condies de vida do trabalhador industrial. O corpo passou a ser visto como uma
mquina que deveria buscar um bom funcionamento. No sculo XIX, dois pensamentos colaboram com o discurso do corpo como uma
mquina, a idia populacionista e o conceito da fadiga que apoiados pelas descobertas cientficas no campo da fisiologia sustentaram o
discurso do movimento higienista europeu. A metfora da mquina humana formou parte de uma estratgia de popularizao dos novos
hbitos higinicos. Um dos papis centrais desta metfora foi convencer os capitalistas a cuidar de seus recursos humanos, os trabalhadores.
Nas ltimas dcadas do sculo XIX, o liberalismo europeu se alinhou com as doutrinas cientficas de conservao da vida. A higiene social
promoveu a idia de que a sociedade seria melhor atravs da noo de equilbrio. Os reformadores viam a sociedade como um frgil
organismo, onde suas funes dependiam da interveno estatal. Teorias cientficas foram adotadas atravs dos estudos estatsticos para
enfatizar as razes sociais da doena. O discurso higienista pregou a melhoria na sade, a longevidade e a conservao do trabalhador,

46

XIX, provocaram altas taxas de mortalidade. O saber mdico ganhou notoriedade com a
criao, em 1850, da Junta Central de Higiene. A partir da, todas as aes urbanas do
governo imperial tiveram que passar pelo crivo da Junta e a instituio se tornou um
importante rgo criador e fiscalizador de normas de higiene pblica que afetavam no s a
cidade, mas tambm a sua populao.
Nos anos finais do sculo XIX, a ineficcia das prticas higienistas no combate s
epidemias e insalubridade vigente na capital do pas aliada ao clamor da burguesia (surgida
com a produo e exportao do caf) pela modernizao dos principais centros urbanos,
resultaram na valorizao da tcnica e na ascenso rpida dos engenheiros civis ao posto de
pensadores do urbano. Com as solues apresentadas por estes urbanistas para os problemas
que afetavam a vida urbana, a engenharia consolidou rapidamente seu prestgio.
Antes de continuarmos cabe esclarecer que o Brasil, de 1850 a 1929, viveu uma
conjuntura de transformaes estruturais que marcaram a passagem do sistema colonial para o
republicano e que consolidaram o modo de produo capitalista. A Proclamao da Repblica
teve muito mais de golpe militar do que respostas a profundas razes polticas e sociais. A
Repblica rompeu o equilbrio dos quadros conservadores mantidos pelo Imprio e liberou
idias sociais e de empreendedorismo condizente com a fase de prosperidade material iniciada
j na ltima dcada do Imprio. Segundo Prado Jnior, transpunha-se de um salto o hiato que
separava certos aspectos de uma superestrutura ideolgica anacrnica e o nvel de foras
produtivas em franca expanso (PRADO JNIOR, 1998, p. 209).
O Movimento Republicano, com representatividade no Rio de Janeiro,
apresentou-se como oposio monarquia. Essa era vista como expresso de um passado que
deveria ser superado; a Repblica15, ao contrrio, seria o novo, o futuro. O movimento - um
ideal poltico dominante desde a Revoluo Francesa - combatia a centralizao imperial em
troca de uma estrutura federalista, atacava a prpria existncia da figura do Imperador, e
defendia a repblica presidencialista com eleies diretas. A Repblica estimularia a
participao e a responsabilidade de todos pelos destinos da sociedade, encerrando o
predomnio da aristocracia rural e da Igreja, segmentos beneficiados pelo Imprio.

conseqentemente, isto levaria ao aumento da produtividade do pas. Muitos socialistas europeus compartilharam do universo mental do
movimento higienista. Este tambm teve seu debate interno, entre as teorias do contgio e dos miasmas (GOIS JNIOR, 2000).
15
De qualquer forma, tornara-se evidente, ao aproximar-se o fim do sculo XIX, que o aparelho de Estado se tonara obsoleto, no
correspondia mais realidade econmica e poltica, transformara-se num trambolho. A Repblica, quando altera aquele aparelho de Estado,
traduz o problema: cai o Poder Moderador, cai a vitaliciedade do Senado, cai a eleio base de renda, cai a nobreza titulada, cai a escolha
de governadores provinciais, cai a centralizao (SODR, 2002, p. 315).

47

Em termos econmicos, fatores externos e internos contriburam para a construo

de um quadro de perspectivas promissoras. O avano do comrcio internacional, o
desenvolvimento das sociedades americana e europia, o desenvolvimento industrial, o
aperfeioamento do sistema financeiro e a evoluo e a organizao dos sistemas de
transportes se juntaram questo da mo de obra com a Abolio e a imigrao
subvencionada. A produo brasileira desenvolveu-se com a disponibilidade de mquinas e
energia possibilitando, por exemplo, a grande expanso da cultura do caf.
Com o ciclo agro-exportador do caf as cidades brasileiras da Regio Sudeste
sofreram grandes transformaes. Pela primeira vez foram introduzidas infra-estruturas e
construdas ligaes entre as cidades da regio cafeeira. Estas foram obrigadas a buscar
melhor nvel de urbanizao mediante as exigncias das etapas de produo do caf, que tem
um maior nmero de intermediaes. Com isto, foram reaparelhados e reestruturados os
portos para o descarregamento dos gros de caf dos trens para os navios, foi criado um
sistema bancrio para viabilizar as negociaes e foram implantadas ferrovias que ligavam as
cidades produtoras de caf aos portos. Os grandes produtores da rubicea e seus
intermedirios passaram a habitar nas cidades onde realizavam as transaes comerciais.
Sendo assim, esta nova populao precisava que a povoao refletisse o seu status social.
Criou-se assim um novo modelo, onde o espao urbano reproduziu a imagem de riqueza e de
beleza desse contingente. O intercmbio de produtos e a aproximao com a civilizao
moderna ocasionada pela economia cafeeira resultaram na negao do passado e
conseqentemente trouxe uma identificao como o modo de vida europeu. Com isto, a
modernizao se tornou imprescindvel para burguesia que solicitava intervenes na cidade
dentro deste novo padro.
A idia de se estabelecer um novo padro para a cidade resultou na transformao
do pensamento urbano. A partir da dcada de 1870, os engenheiros passaram a analisar a
cidade em seu carter global. Tal forma holstica de pensamento foi ratificada quando da
deciso pelo governo imperial de realizar uma interveno direta na forma urbana carioca,
visando combater as epidemias. E, para a elaborao de um plano de remodelao criou a
Comisso de Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro, composta unicamente por
engenheiros que em 1875 deram incio ao processo de profundas reformas. Esse plano tinha
por objetivo atenuar a crise sanitria buscando principalmente solucionar o problema de
inundaes com a execuo de obras de canalizao, drenagem, alargamento e pavimentao
de ruas. O plano determinou a obrigatoriedade de moradias saneadas em substituio aos

48

cortios existentes no centro e em reas prximas aos locais de oferta de emprego, habitados
por trabalhadores que visavam a reduo dos custos de transporte.
O plano de remodelao iniciado em 1875 e retomado na administrao do
Prefeito Pereira Passos (1902-1906), consagrou o saber tcnico e colocou em evidncia a
participao dos engenheiros na urbanizao. Estes debateram e divulgaram em todo o pas a
questo da remodelao das cidades. A posio privilegiada destes profissionais se manteve
at meados do sculo XX.
Na Repblica Velha, vrios planos de melhoramentos e embelezamento foram
sugeridos para as cidades brasileiras. Planejamento de origem renascentista16, a nfase dos
projetos desenvolvidos estava nas solues tcnicas para as cidades, bem como na valorizao
esttica de reas centrais conforme os modelos europeus, com destaque para as obras do
prefeito Haussmann realizadas em Paris no sculo XIX. O embelezamento urbano refletia a
proposta que a classe dominante tinha para as cidades brasileiras17. Foi sob a gide dos planos
de embelezamento que nasceu o planejamento urbano (lato sensu) brasileiro (VILLAA, op.
cit.), pois o Relatrio da Comisso de Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro (1875) foi
o primeiro documento que utilizou os conceitos de plano e de conjunto (geral ou global)
vinculados ao espao urbano.
No entanto, Ribeiro e Cardoso (PECHMAN e RIBEIRO, 1996) entendem que
durante a Repblica Velha as intervenes aplicadas nas cidades brasileiras no podem ser
consideradas como modelo de um plano urbanstico, pois aquelas no eram vistas de forma
global e sim pontualmente. Para os dois autores, os debates sobre a necessidade da introduo
do Urbanismo tiveram seu incio na dcada de 20 do sculo passado, atravs dos principais
jornais da poca como o Jornal do Commercio, O Paiz, O Correio da Manh, O Jornal e o
Jornal do Brasil, tendo seu pice com o convite formulado a Alfred Agache para a elaborao
de um plano para o Rio de Janeiro.
16

O Renascimento, intimamente ligado expanso comercial, reforma religiosa e ao absolutismo poltico, se desenvolveu na Europa,
inicialmente na Itlia, nos sculos XIV a XVI. Foi o primeiro grande movimento cultural burgus dos tempos modernos, enfatizado pela
cultura laica, racional, cientfica e no feudal. Em seu desenvolvimento buscou subsdios na cultura greco-romana. Na produo cultural
renascentista, o humanismo foi o elemento central, isto , o homem como centro do universo (antropocentrismo), a valorizao da vida
terrena e da natureza, o homem ocupando o lugar cultural at ento dominado pelo divino e extraterreno (VICENTINO, 2000, p. 185).
Alm do humanismo, sobressaram os valores modernos, burgueses como o otimismo, o individualismo, o naturalismo, o hedonismo e o
neoplatonismo. Em terras brasileiras, as tendncias renascentistas foram introduzidas com a Misso Artstica Francesa (1816) que pintavam,
desenhavam, esculpiam e construam moda europia, obedecendo ao estilo neoclssico com a difuso maior de inspiraes do final do
Renascimento.
17
O termo embelezar tem enorme ressonncia no discurso propagandstico da poca. Designa, mais do que a imposio de novos valores
estticos, a criao de uma nova fisionomia arquitetnica para a cidade. Encobre, por assim dizer, mltiplas estratgias. A erradicao da
populao trabalhadora que residia na rea central; [...] a mudana de funo do centro, atendendo num plano mais imediato aos
interesses especulativos que cobiavam essa rea altamente valorizada e num plano mais geral s exigncias da acumulao e circulao
do capital comercial e financeiro; razes ideolgicas ligadas ao desfrute das camadas privilegiadas; razes polticas decorrentes de
exigncias especificas do Estado republicano em relao quela cidade (no caso do Rio de Janeiro) que era sede do poder poltico nacional
(BENCHIMOL, 1992, p. 228).

49

Nas duas primeiras dcadas do sculo XX, antes da passagem de Alfred Agache
pelo Brasil, a qual suscitou em um novo enfoque analtico da cidade, os projetos urbansticos,
visto como plano de melhoramentos tinham como tema principal as reas centrais e as obras
relativas construo de ferrovias e infra-estrutura urbana, como saneamento, abertura e
regularizao do sistema virio. Alm do saneamento, outra questo de extrema importncia
era a circulao que, ainda incipiente, por ser herana de estruturas urbanas do perodo
colonial. Foram realizados alargamentos de vias para a adequao de novos meios de
transporte, principalmente os bondes. Esta poca tambm ficou marcada pelas reformas e
ampliaes de portos localizados nas principais cidades litorneas brasileiras. Segundo Leme
(2005), essas intervenes tratavam do embelezamento, da remodelao de praas e da
abertura de largas avenidas, atravs do arrasamento de quadras inteiras, eliminando edifcios e
marcos histricos das cidades. O Rio de Janeiro, no incio do sculo XX, passou por uma
grande renovao urbana, grandes avenidas foram abertas, estabelecendo ligao entre o
centro e os bairros das zonas norte e sul, promovendo a expanso da cidade. Foram
remodeladas praas, jardins e parques. Este perodo ficou conhecido como o Bota-abaixo de
Pereira Passos. Em 1904, tambm so inauguradas as obras de renovao do porto do Rio de
Janeiro. So Paulo tem como exemplo os projetos para o vale do Anhangaba que integraram
as duas encostas do vale, de um lado a colina onde se formou a cidade, e do outro, o
emergente bairro comercial valorizado pela construo do Teatro Municipal. Em funo dos
planos de melhoramentos, novas reas prximas aos centros comerciais valorizaram-se tendo
incio o processo de descentralizao. Isto contribuiu para a degradao e a depreciao do
centro, por meio da transformao das moradias burguesas em cortios. Era o surgimento de
um novo modelo de cidade, com ruas largas, casas alinhadas, praas e parques com desenhos
bem definidos. A administrao do prefeito Pereira Passos (1902-1906), no ento Distrito
Federal exemplifica o esprito da poca que se abateu sobre os principais centros urbanos
brasileiros.
As duas primeiras dcadas do sculo XX tiveram como destaque os engenheiros
civis Saturnino de Brito, Theodoro Sampaio e Loureno Baeta Neves, pertencentes a primeira
gerao de urbanistas, formada nos cursos de engenharia das Escolas Militares da Bahia, de
Pernambuco e do Rio de Janeiro ou mesmo com formao no exterior. Estes profissionais
fizeram parte dos quadros administrativos de rgos pblicos, desenvolvendo projetos em sua
maioria de infra-estrutura. Foi somente no final dessas dcadas que reuniram-se em
universidades as escolas e faculdades isoladas. A primeira formao de universidade no Rio

50

de Janeiro englobava engenharia, medicina e direito e em So Paulo, alm destes cursos foi
includa a Faculdade de Filosofia Cincias e Letras (LEME, op. cit).
As mudanas nas dcadas seguintes instituio da Repblica foram muitas. A
populao do pas passou de 14 milhes em 1889 para 30 milhes em 1920. E, embora o caf
ainda preponderasse, os 636 estabelecimentos industriais existentes em 1889 evoluram para
13.336 em 1920, e com sinais de diversidade. A Repblica trouxe a valorizao do homem de
negcios, empreendedor, com objetivo de enriquecer. Os bancos internacionais,
principalmente ingleses e franceses, se instalaram no Brasil e passaram a financiar inclusive a
atividade cafeeira.
O Brasil se torna um largo e seguro campo para a inverso de capitais, estes encontraro melhor colhida,
e abrir-se-o para eles as mais vantajosas aplicaes. Onde quer que se apresente uma perspectiva
favorvel, no setor financeiro como no econmico, l estaro eles como primeiros candidatos
oportunidade, e procurando tirar do pas toda a margem de proveitos que ele era capaz de proporcionar
(PRADO JNIOR, op. cit., p. 223).

Com o capital estrangeiro a economia brasileira se alavancou, dando incio a um

novo ciclo econmico, responsvel por um crescimento urbano significativo na Regio
Sudeste do pas. As dcadas seguintes ficariam marcadas no s pela mudana econmica,
mas tambm pela tentativa de construir um Estado baseado em uma burocracia que se
pretendia autnoma, independente das oligarquias que se alternavam no poder.
1.3.2

A Era Vargas (1930-1945) e os planos diretores

O Brasil das primeiras dcadas do sculo XX estava saindo de estruturas agrrias

arcaicas, onde a maior parte da populao vivia no campo, onde o pas era governado por
oligarquias que detinham o controle do Estado, das estruturas rurais, da posse da terra e da
produo agrcola.
O movimento de outubro de 193018, conhecido como Revoluo de 30, conduziu
Getlio Vargas Presidncia, o governo provisrio do Brasil de 1930 a 1934, quando se
tornou presidente eleito indiretamente pela Assemblia Nacional Constituinte. Em 1937
assumiu a chefia do governo ditatorial, perodo conhecido como Estado Novo19, e foi deposto
18

O movimento revolucionrio de 1930 diz um ensasta ponto culminante de uma srie de levantes militares abortivos iniciados em 1922,
tem sua base nas populaes urbanas, particularmente a burocracia millitar e civil e os grupos industriais, e constitui uma reao contra o
excessivo predomnio dos grupos cafeeiros e de seus aliados da finana internacional, comprometidos na poltica de valorizao sobre o
governo federal (SODR apud FURTADO, op. cit., p.349).
19
Num esquema simplista, a ditudura instaurada por Vargas, em 1937, correspondia a uma tentativa de realizar a revoluo burguesa sem o
proletariado. Sob a camada que lhe dava fisionomia, atrs da fachada policial, o Estado Novo, realmente, buscaria compor as novas foras
econmicas internas. E, na fase ascensional do fascismo, tomava a este as suas exterioridades mais tristes. Mas se o fascismo italiano e
nazismo alemo correspondiam a uma etapa capitalista plenamente desenvolvida, o Estado Novo deveria corresponder a uma etapa
capitalista inicial. As contradies de que surgiu o Estado Novo, e as que se mantiveram ou apareceram na sua vigncia, apresentaram-se
com uma complexidade que o aparato policial, a brutalidade repressiva e a extremada centralizao apenas disfararam. Diferenciou-se o

51

em 1945. Em 1950, retornou ao poder pelo voto direto e em 24 de agosto de 1954 cometeu o
suicdio, encerrando a crise poltico-militar do momento.
A Revoluo de 30 que ps fim chamada Repblica Velha foi deflagrada devido
insatisfao de estados deixados margem do poder. A poltica brasileira era controlada por
oligarquias provenientes dos Estados de So Paulo e de Minas Gerais que atravs de um jogo
poltico se alternavam no poder, usufruindo da administrao pblica para o melhor exerccio
dos seus interesses privados. A Revoluo de 3020 foi um esforo de criar uma estrutura de
governo mais independente, reduzindo a influncia das oligarquias que se sucediam no poder
e permitindo assim, o acesso dos grupos dissidentes. O governo Vargas tinha como propsito
construir uma identidade moderna, que inclua um modelo urbano para o pas, onde o Rio de
Janeiro como capital da Repblica seria o exemplo de espao moderno. Em sua lgica
autoritria Vargas quis mostrar a populao que o Estado era o ordenador da sociedade,
estando acima de todas as estruturas sociais e sua presena deveria ser evidenciada.
Com relao economia brasileira, do incio dos anos 30 do sculo XX, tinha-se
configurado o ciclo-industrial de base urbana. Este novo ciclo exigiu uma nova e importante
reestruturao das cidades, criando novos estmulos projeo da engenharia no pas. Tal
processo acelerado produziu grandes transformaes econmicas e sociais em todo territrio
brasileiro, elevando a importncia dos centros urbanos, modificando a organizao interna das
grandes localidades e interferindo na relao cidade-campo (ABREU, op. cit.). No Brasil, a
industrializao ocorreu principalmente na Regio Sudeste, ocasionando um correlato
processo de urbanizao nessa regio, com reflexo nas demais. O novo quadro urbano
conseqentemente exigiu novas reflexes. O estudo urbano, devido sua complexidade,
passou a atrair outros profissionais, principalmente aqueles advindos do curso de cincias
humanas e sociais. Com isto, surgiram novas idias que contemplavam no s o saber tcnico,
mas tambm, se ocupavam da questo regional, econmica e sociocultural da urbanizao.
Neste sentido, a Era Vargas foi marcada por uma outra dinmica de planejamento
para as cidades brasileiras. O foco de interveno deixou de se apresentar sob a forma de
planos de melhoramentos pontuais e passou a configurar-se em planos para um conjunto da
Estado Novo, por outro lado, das formas ditatoriais que se tornaram correntes na Amrica Latina, aps a crise de 1929, todas destinadas,
alis, a impedir que a crise desembocasse em alteraes mais profundas (SODR, op. cit., p. 363).
20
O movimento de 1930 no pode ser entendido sem a interveno das classes mdias, mas no uma revoluo destas classes, nem no
sentido de que elas sejam o setor dominante no curso da revoluo, nem de que sejam seus principais beneficirios. No se nega com isto que
certos traos da orientao do governo Vargas, especialmente o maior intervencionismo do Estado, tenham permitido a ampliao de
oportunidades para as classes mdias e a formao de novos segmentos no seu interior (Fausto, 1997, p. 109). Para o autor, classe mdia
neste perodo, sinnimo de populao civil urbana, que trabalha por conta prpria ou que recebe salrios por trabalho no manual,
abrangendo os pequenos empresrios e comerciantes, funcionrios pblicos, empregados no comrcio, profissionais liberais (FAUSTO, op.
cit., p. 77).

52

rea urbana analisada em sua totalidade. Consistiam-se em projetos de articulao entre os

bairros, o centro e a extenso das cidades por meio de sistemas virios e de transportes.
importante lembrar que, justamente nesta poca, surgiram as primeiras propostas de
zoneamento com a organizao de rgos para o planejamento urbano como parte de uma
estrutura administrativa das principais prefeituras. Em suma, a partir dos anos 30, a viso
integrada dos projetos de sistemas em rede de infra-estrutura foi ampliada para o sistema
virio e de transportes, aliada s primeiras propostas de legislao urbanstica de uso e
ocupao do solo para as principais cidades brasileiras. Neste perodo, foram realizadas obras
que transformaram a estrutura urbana destas cidades, principalmente as relativas ao sistema
virio. Em So Paulo o Plano de Avenidas foi posto em prtica, provocando alteraes
significativas no esquema de transporte urbano. No Rio de Janeiro, sob o comando do prefeito
Henrique de Toledo Dodsworth, a Comisso do Plano da Cidade resgatou algumas idias do
Plano Agache, aplicando-as. Em Porto Alegre, foi criado o Conselho do Plano Diretor,
composto por representantes de diversos setores da sociedade, para discusso dos problemas
urbanos e das novas propostas urbansticas.
Essa nova fase foi considerada como afirmao do Urbanismo no mbito da
universidade, com expanso da atuao da categoria para muitas cidades do pas. Consolidouse como rea de conhecimento e de prtica profissional. Leme (op. cit.) afirma que a
circulao de idias urbansticas no meio profissional pde ser realizada por meio da
contratao de tcnicos para a elaborao de pareceres e de planos e, em alguns casos, estudos
expostos em congressos tambm se desdobraram em planos. Dentre os urbanistas estrangeiros
empregados, considerados como especialistas, se destacaram Alfred Agache (Rio de Janeiro),
Joseph-Antoine Bouvard (So Paulo), Gaston Bardet (Belo Horizonte) e o padre dominicano
Louis Joseph Lebret (So Paulo e Rio de Janeiro). Cabe esclarecer que no houve apenas
contratao de estrangeiros, mas tambm de arquitetos e engenheiros brasileiros, como
Prestes Maia, Attlio Corra Lima, Armando de Godoy e Nestor de Figueiredo.
Nesta fase, os planos elaborados para as cidades eram caracterizados pelo modelo
radial-perimetral, com separao entre os diferentes tipos de transporte (automvel, nibus,
bonde e trem) e com sistema de parques e jardins. Destacava-se a influncia da escola
francesa consubstanciada no Institut dUrbanisme de Paris, cujo principal expoente com
atuao no Brasil foi Alfred Agache, contratado para desenvolver um plano para a cidade do
Rio de Janeiro. Em torno dessa proposta girou o interesse do urbanista francs em buscar
novos mercados de trabalho e tambm de experimentar novos instrumentos urbansticos, em

53

reas cuja legislao urbanstica estava ainda em processo de consolidao. Para Antnio
Prado Jnior, ento prefeito do Rio de Janeiro, o trabalho de Alfred Agache seria utilizado
para fazer entender a populao da necessidade de disciplinar o futuro, enquanto que para os
profissionais brasileiros era a oportunidade de divulgar o Urbanismo, um conceito ainda
recente e de uso restrito que surgia em substituio aos planos de melhoramentos (LEME, op.
cit.). O plano desenvolvido por Alfred Agache para o Rio de Janeiro, considerado o mais
completo do perodo em relao aos elaborados para as outras cidades brasileiras, propunha
pela primeira vez um plano diretor21, ao abordar as vrias questes urbanas de uma s vez, a
partir de metas definidas. A idia do plano diretor teve bastante aceitao entre os
profissionais brasileiros da rea, assim como, o zoneamento, uma influncia do Urbanismo
Moderno, que se incorporou ao planejamento como instrumento fundamental. Para o
desenvolvimento do plano tornou-se indispensvel o levantamento de dados, sua anlise
cientfica e a verificao de todas as ocorrncias urbanas. Para isto, houve a necessidade de
criar rgos pblicos de planejamento responsveis pelo diagnstico e pela proposta, a qual
era implantada por leis e atos posteriores. Ao final da dcada de 40 do sculo passado, a idia
de planificao urbana e utilizao de plano diretor como metodologia de planejamento
estavam disseminados.
Todas as propostas de mudanas estruturais nas grandes metrpoles,
principalmente as de cunho virio, que foram implementadas neste perodo, possibilitaram a
melhor circulao de pessoas e de mercadorias, visando a modernizao e a preparao dos
grandes centros para uma nova etapa da industrializao nacional que ocorreu a partir dos nos
50. neste contexto de modernizao acelerada que iniciamos a apresentao deste outro
perodo do planejamento no Brasil, onde a economia foi o prprio eixo dos projetos.
1.3.3

O planejamento urbano no perodo democrtico liberal de 1945 a 1964, na

ditadura militar de 1964 a 1984 e no retorno da democracia.
Com o trmino do Estado Novo, o Brasil viveu um perodo de democracia liberal

de 1945 a 1964, com partidos e Congresso em funcionamento. Com o apoio de Getlio

Vargas, recluso em So Borja, sua cidade natal desde 29 de outubro de 1945, quando foi
deposto pelo Alto Comando do Exrcito, foi eleito para presidncia da Repblica Eurico
21

O plano diretor est vinculado ao planejamento racional ou compreensivo e, portanto, pressupes um conhecimento completo do objeto de
estudo e uma implementao perfeita por parte dos rgos executantes do plano. O plano diretor tenta fazer crer que a cidade seja um
conjunto de construes e usos do solo que podem ser arranjados e rearranjados, atravs de planejamento, sem levar em conta os

54

Gaspar Dutra. A realizao das eleies foi um passo importante na redemocratizao do pas
assim como, a promulgao da Constituinte em 18 de setembro de 1946. Foi restaurado o
princpio federalista, estabelecendo-se a diviso de atribuies entre a Unio, os estados e os
municpios. Apesar da Constituio determinar como atribuio do Congresso a inspeo das
aes do Executivo e sua autorizao quanto s medidas administrativas ou de poltica
econmica do governo, mesmo as de curto prazo, isso no ocorreu com os presidentes da
Repblica que se sucederam. Getlio Vargas em seu segundo governo (1951 a 1954) e
Juscelino Kubitschek (1956 a 1961), tiveram ampla liberdade para criar rgos de natureza
tcnica que implementaram a modernizao da economia brasileira.
Ao terminar o segundo governo de Getlio Vargas, o Brasil tinha sofrido
transformaes estruturais que ganharam fora a partir de 1930. Essas transformaes foram
ocasionadas pelo modelo de desenvolvimento que se caracterizou pelo nacionalismo, nfase
na industrializao orientada pelo Estado, liberalizao poltica e controle social e sindical.
Na concepo do modelo de desenvolvimento se articulou o trip: empresa pblica, empresa
privada nacional e capital estrangeiro. poca que se retratou por uma modernizao acelerada
vinculada a internacionalizao da economia com a abertura ao capital externo, fase em que o
Brasil acumulou volumosas dvidas.
Nas dcadas de 1930 e 1940, o pas que era inteiramente rural passou a ser urbano
industrial, ocasionando transformaes sociais significativas. Dentre essas as mais
importantes, a nvel poltico, foram o surgimento do populismo como forma de poder e a
incluso como eleitores de toda a populao alfabetizada maior de 18 anos. A nvel urbano,
ocorreu a acelerao da ocupao e da expanso desordenada das cidades.
Ao trmino deste governo, o processo de modernizao poltica e econmica
acarretou impactos positivos para o pas. O setor industrial cresceu 8% ao ano, assim como, se
expandiram de maneira significativa os postos de trabalho. Neste perodo abriu-se caminho
para a discusso sobre o papel do Estado na economia, o planejamento e o protecionismo. O
modelo de desenvolvimento de Getlio Vargas criou as bases para os governos posteriores de
Juscelino Kubitschek e dos governos militares at o pas ser atingido pelas crises do petrleo
dos anos 1970 e 1980.
Juscelino Kubitschek chegou a presidncia em clima democrtico promovido por
uma Constituio liberal, por um sistema partidrio nacional, por um Congresso valorizado,
determinantes polticos, sociais e econmicos. Sua utopia evidenciada na proposta de desenho fsico como capaz de ordenar padres de

55

por eleies livres e peridicas e pela liberdade de imprensa. No entanto, a democracia

poltica no foi plena, pois as instituies sindicais e de esquerda eram cerceadas em suas
atividades. A exemplo do Partido Comunista proibido desde 1948. Este clima favoreceu a
aceitao por parte da opinio pblica do programa de governo de Juscelino Kubitschek,
traduzido em seu Plano de Metas.
Na poltica econmica, Juscelino Kubitschek se utilizou da estrutura
organizacional montada pelo governo anterior, com capacidade de planejar, taxar, executar,
bem como do planejamento, implantado no pas desde a dcada de 1930, e dos quadros
tcnicos j formados, facilitando a implantao de seu programa. Getlio Vargas, seguindo
seu ideal de valorizao da ao do Estado, da iniciativa local e do nacionalismo, criou vrios
rgos pblicos de carter setorial ou regional com o intuito de analisar, fomentar e
implementar polticas de desenvolvimento. Dentre esses destacam-se o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico (BNDE), a Petrobrs, a Superintendncia do Plano de
Valorizao Econmica da Amaznia, o Banco do Nordeste e a Eletrobrs que davam suporte
aos programas de desenvolvimento como o Plano de Reaparelhamento Econmico, programa
industrial que deu origem as polticas setoriais, visando aumentar a malha rodoviria do pas,
aparelhar os portos e as ferrovias, o Plano Nacional do Carvo, que intensificou a produo
de energia atravs da modernizao dos processos de extrao e beneficiamento do carvo.
Todo este trabalho ficou a cargo da Assessoria Econmica da Presidncia da Repblica criada
por Getlio em 1951 que era composta por profissionais de relevncia nacional como Jesus
Soares Pereira e Rmulo de Almeida. A indstria automobilstica brasileira que se consolidou
na administrao de Juscelino Kubitschek, foi originada neste grupo de trabalho. Juscelino
Kubitschek tambm incentivou a criao de grupos tcnicos que alm de dar continuidade aos
projetos em andamento foram responsveis pela implementao do Plano de Metas que trouxe
notoriedade ao governo de Juscelino Kubitschek.
Na dcada de 1950, o pas vivia em uma atmosfera de crena no desenvolvimento,
no progresso e na mudana. Este legado deixado por Getlio Vargas foi bem aproveitado pelo
seu sucessor que somou ao desenvolvimento, a tica do otimismo e da tolerncia poltica.
Para isto, o Juscelino Kubitschek se respaldou em um quadro tcnico e em uma estrutura
burocrtica e estatal praticamente consolidados, lhe dando condies de ao at mesmo nos
momentos de crise poltica ou militar.

relaes sociais e at de subverter a estrutura de classes ou, ainda como modelo de sociedade sem classes (REZENDE, 1982. p. 31).

56

Juscelino Kubitschek herdou de seu antecessor uma mquina burocrtica mais

azeitada somando a isto, conseguiu dar legitimidade poltica s suas aes valorizando os
rgos representativos da sociedade e contornando as crises militares. Este governo, com a
compreenso de que o Estado deveria prover o desenvolvimento, superestimou os recursos do
pas e construiu Braslia. Porm, como o governo anterior, se esqueceu de promover a
distribuio de renda a fim de permitir ao pas uma melhor condio de desenvolvimento
humano.
Vejamos como o planejamento foi encaminhado nesta fase quando a urbanizao
se intensificou mediante a industrializao e a mecanizao rural, resultando em migraes
desordenadas campo-cidade e conseqentemente levando a contribuir para o aumento
expressivo dos grandes centros, ampliando as tenses e os conflitos urbanos entre os includos
e os excludos do processo.
Entre 1950 a 1964, o planejamento passou a ter uma conotao regional. O Brasil,
em plena expanso industrial, atravessou problemas como a migrao da populao do campo
atrada pelas cidades, o impacto crescente da urbanizao, o aumento da rea urbana e a
conseqente conurbao (BERNARDES, 1986). Os planos concebidos visavam o
ordenamento do crescimento populacional das cidades, o controle do uso e ocupao do solo,
a administrao de investimentos pblicos e privados e a promoo do desenvolvimento
urbano e econmico. Entretanto, pela anlise de Tavares (1997), estes planos no levavam em
considerao as contradies scio-espaciais, como o aumento da favelizao, dos cortios,
dos loteamentos clandestinos e das invases.
Ribeiro e Cardoso (PECHMAN e RIBEIRO, op. cit.) destacam os seguintes
modelos utilizados no planejamento ao longo deste perodo:
O tecno-burocratismo desenvolvimentista. Padro construdo atravs da
importao de idias principalmente as desenvolvidas no planning americano e
no mbito da geografia humana em sua vertente francesa. Este padro foi
reconhecido por sua viso do urbano como um problema do desenvolvimento
econmico, devendo ser tratado de modo racional e administrativo. O plano
tinha a funo de ordenar, racionalizar a ao das polticas urbanas e gerir com
eficincia a cidade real. Por sua vez as polticas urbanas tinham por objetivos
fundamentais a modernizao e a centralizao administrativas, construindo
assim a idia de um sistema nacional de planejamento. Essa proposta j havia

57

sido discutida no Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), no

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e no Instituto de
Arquitetos do Brasil (IAB), porm ganhou fora a partir da Segunda Guerra
Mundial atravs da atuao sistemtica de rgos federais como o Servio
Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU) e o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU). Sendo que a partir de 1964, esse padro
produziu uma viso tecnicista dos problemas urbanos conseqncia da
ausncia de politizao que se instaurou no perodo autoritrio.
O humanismo lebretiano. Implantado a partir da dcada de 1950, esse padro
foi desenvolvido com a influncia da doutrina do Movimento Economia e
Humanismo, trazido ao Brasil por Gaston Bardet e pelo padre dominicano
Louis Joseph Lebret. Sua caracterstica fundamental foi inserir no centro do
debate a questo social de forma semelhante aos reformadores sociais europeus
do inicio do sculo XX. Nesse padro o objeto de interveno foi a
conscientizao e a humanizao da sociedade. Para elaborao do plano se
fazia necessrio conhecer as condies de vida da populao e reequilibr-la
com a racionalidade tcnica. O movimento lebretiano no Brasil se corporificou
na instaurao da Sociedade de Anlise Grfica e Mecanogrfica Aplicada a
Complexos Sociais (SAGMACS), que elaborou pesquisas sobre as condies
de vida, com destaque para o diagnstico sobre So Paulo, cujas concluses
seriam utilizadas para a elaborao de um plano diretor para aquela cidade.
A reforma urbana modernizadora. Padro com base em diagnstico dos
problemas urbanos e habitacionais, com nfase para o ltimo, que foram
identificados no Seminrio sobre Habitao e Reforma Urbana, realizado em
julho de 1963, em Petrpolis, Rio de Janeiro. A interveno no espao nacional
deveria ser feita atravs de polticas centralizadas, racionais e redistributivas.
Proposta formulada por tcnicos ligados s correntes progressistas, em especial
do Partido Comunista, uma traduo da esquerda para o padro
desenvolvimentista.
Quanto importncia da consolidao do Urbanismo como rea de atuao
profissional com definio de carreiras com perfis diferenciados isto j vinha ocorrendo desde
do incio da dcada de 1940. Para Leme (op. cit.), a Segunda Guerra Mundial foi um marco de
formao de uma nova gerao de arquitetos, socilogos e gegrafos que atuariam no campo

58

do planejamento urbano e regional com uma considervel influncia da doutrina do

Movimento Economia e Humanismo, trazido ao Brasil por Gaston Bardet e pelo padre
dominicano Louis Joseph Lebret. Dessa forma, a partir dos anos 50, foram introduzidos novos
temas, novos mtodos e a participao de profissionais de reas at ento no ocupantes da
questo urbana. Um exemplo foi o ocorrido na cidade de So Paulo, onde um pequeno grupo
de arquitetos e engenheiros civis deu incio elaborao da legislao de zoneamento,
visando a atender aos interesses pontuais de qualidade ambiental e do mercado imobilirio.
No Recife, em So Paulo e posteriormente em Belo Horizonte formou-se o grupo de
urbanistas ligados ao padre dominicano Louis Joseph Lebret, compondo o escritrio da
SAGMACS. Dentre seus trabalhos encontra-se um estudo sobre a bacia Paran-Uruguai
reunindo oito estados brasileiros e pesquisas realizadas em So Paulo e Belo Horizonte
abordando pela primeira vez reas conurbadas propondo diferentes escalas de interveno e
desenvolvimento regional.
O Brasil do perodo de 1964 at meados da dcada de 1980 tinha como pano de
fundo o autoritarismo ocasionado pelo movimento poltico-militar deflagrado em 31 de maro
de 1964. A crise poltico-institucional da qual nasceu o regime militar comeou com a
renncia do presidente Jnio Quadros, em 1961 e teve seu pice quando o presidente Joo
Goulart (1961-1964) foi deposto. Com o novo regime, a poltica, a economia e a sociedade do
pas sofreram profundas transformaes. Cinco presidentes militares se sucederam desde
ento, declarando-se herdeiros e prosseguidores da Revoluo de 1964.
Com a ditadura militar, a partir de 1964, o planejamento enfrentou um dos mais
graves problemas, pois a centralizao fez com que os tcnicos fossem mantidos distantes,
no participando das decises dos rgos executores nem dos rgos que elaboravam as
polticas pblicas. Neste perodo no se estruturou uma proposta explcita de poltica urbana
nacional, porm pela primeira vez, foi reconhecida oficialmente a necessidade de o governo
central atuar diretamente nas cidades e no apenas na oferta de habitao. Em 1964, com a
criao no mesmo ato legal (Lei n 4.380, de 21 de agosto de 1964) do Banco Nacional da
Habitao (BNH), principal agente do governo federal no campo urbano e rgo
essencialmente setorial, indutor da produo de habitaes e do Servio Federal de Habitao
e Urbanismo (SERFHAU), que tinha como funo coordenar os projetos locais, foi
explicitado o reconhecimento da necessidade do planejamento urbano para o desenvolvimento
dos programas habitacionais.

59

Para a elaborao do Plano de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI),

instrumento utilizado nessa poca, concebeu-se a idia de integrao da cidade em sua regio,
tanto do ponto de vista interdisciplinar como do ponto de vista espacial. Nas anlises urbanas,
alm dos aspectos fsicos, foram incorporados os econmicos e sociais, e os problemas
urbanos passaram a serem observados alm do mbito da engenharia e da arquitetura. Os
planos reproduziram em seus textos estudos econmicos, estatsticas que lhes renderam um
carter tecnocrtico. Em alguns casos, estas propostas definiam regras de uso e ocupao do
solo, se assemelhando a um cdigo de urbanismo. Em outros, eram evidenciados o papel
disciplinador do plano sobre as questes urbanas, dependendo de regulamentaes
complementares para sua implantao. Em ambos os casos o zoneamento e as disposies
sobre o sistema virio eram incorporados.
Apesar dos esforos aplicados na implantao do sistema, o SERFHAU no
conseguiu assumir a proposio e execuo de uma poltica de desenvolvimento local,
configurando-se em um rgo financiador aplicado a elaborao de planos municipais
(BERNARDES, 1986). Devido falta de autonomia dos municpios, retirada pelo Estado, o
SERFHAU agia junto s prefeituras sem uma diretriz que integrasse suas iniciativas. Os
projetos coordenados por este rgo se tornaram iniciativas isoladas do poder local, esvaziado
pelas medidas do governo militar.
Na dcada de 1970, o isolamento compulsrio dos planejadores e a precariedade
financeira dos municpios geraram planos burocrticos e sem vontade poltica, tendo como
finalidade principal a liberao de recursos para as cidades. Segundo Villaa (op. cit.), os
planos passam da complexidade, do rebuscamento tcnico e da sofisticao intelectual para o
plano simplrio. As propostas so produzidas pelos prprios tcnicos municipais, com
diagnsticos reduzidos e dispositivos que formam um conjunto de generalidades. O autor
denominou a este padro o nome de plano sem mapa. Este tipo apresentava objetivos,
polticas e diretrizes, e demandava posterior detalhamento. Em 1974, com a extino do
SERFHAU se reestruturou o planejamento no pas atravs da criao da Comisso Nacional
de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU), rgo que tinha como objetivo dar
continuidade ao trabalho do SERFHAU, ao promover o planejamento local, porm acrescido
do metropolitano. A competncia desse rgo foi fortalecida com a criao do Fundo
Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (FNDU), que permitiu alocar recursos para a
elaborao dos planos. Os recursos escassos frente dimenso dos problemas urbanos no
permitiram grandes implementaes. Em 1979, o governo federal assumiu um novo

60

posicionamento na conduo da poltica econmico-financeira e na concepo do processo de

planejamento. Acentuou a centralizao da destinao e do controle do uso dos recursos
financeiros, abandonou o planejamento de mdio e longo prazos assim como, a poltica
governamental por um modelo global. Para a implantao dessa nova conduta foi institudo o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), em substituio CNPU. O
Conselho, com os mesmos objetivos e competncias da CNPU, porm mais claramente
explicitados, continuou a no ter nenhum poder decisrio sobre os assuntos maiores da
poltica urbana seno para elaborar e encaminhar proposies. Sua primeira resoluo foi
definir as diretrizes da Poltica Urbana para 1980-1985, que tinham como referncia
utilizao do espao urbano, habitao, ao transporte urbano, ao abastecimento de gua e
saneamento ambiental, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e ambiental e aclaravam
as orientaes adotadas por esta poltica com relao ao uso do solo e atuao setorial no
espao urbano no campo da infra-estrutura. A Poltica Urbana do CNDU teve dificuldade para
atingir seus objetivos face o distanciamento do rgo em relao ao foco de deciso poltica
econmico-financeira, que acentuou a centralizao do controle e das liberaes de recursos e
a falta de poder de coero sobre os rgos setoriais envolvidos com o desenvolvimento
urbano.
Em 1985, com a transio para a Nova Repblica, foi criado o Ministrio do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU). Com a sua instituio se formou a idia
de que haveria uma influncia mais efetiva sobre as polticas setoriais, uma vez que o BNH
estaria sob a responsabilidade do novo ministrio. O novo rgo iniciou uma discusso com a
sociedade sobre a poltica habitacional com o intuito de reformular o Sistema Financeiro da
Habitao (SFH). Deste debate foi produzido um documento que indicava o Estado como
responsvel pela questo do direito de moradia para populao de baixa renda e definia a
habitao como parte da questo urbana que deveria estar vinculada ao processo de
desenvolvimento econmico e social do pas. O documento props ainda a descentralizao
administrativa e a democratizao das decises com a participao dos beneficirios nos
processos decisrios (CARDOSO, 1997). Aps a elaborao da Constituio Federal em
1988, complementando o processo de falncia do SFH, o MDU foi extinto. A poltica
financeira habitacional e a proviso de servios de saneamento passaram a serem geridos pelo
novo Ministrio do Bem Estar Social. Com isto se desfez a idia de uma poltica nacional de
desenvolvimento urbano que s se concretizou anos mais tarde com a aprovao do Estatuto
da Cidade (2001). Em 1988, a feitura da Constituio Federal introduziu um tema importante

61

no processo de redemocratizao do pas, a Reforma Urbana. A possibilidade de apresentao

de ementas populares permitiu o acesso da sociedade nos debates e a conquista de algumas de
suas reivindicaes. Foi a partir da Emenda Popular pela Reforma Urbana, cujos princpios
fundamentais eram a obrigao do Estado de assegurar os direitos urbanos a todos os
cidados, submisso da propriedade sua funo social, direito cidade e gesto democrtica
da cidade que o planejamento na forma de plano diretor passou a ser utilizado como um
instrumento da reforma urbana redistribuitiva. Apesar de no ter sido uma reivindicao dos
movimentos populares e sim do Estado, o plano diretor, segundo a Constituio de 1988, se
tornou uma ferramenta de ordenao da funo social da cidade e da propriedade. Este
desapreo ao plano diretor pelos movimentos populares foi devido sua utilizao durante a
dcada de 1970 de forma autoritria e tecnocrtica, e na dcada de 1980, de forma clientelista
e populista (TAVARES, 1997). Outro aspecto importante de que se revestiu o plano diretor
foi a gesto democrtica, isto , a possibilidade do debate entre os diversos fruns de
negociao ligados Reforma Urbana que possussem interesse na sua regulamentao.
Dentro da viso de eqidade social e gesto democrtica, o plano diretor assumiu os seguintes
objetivos: 1. melhorar o acesso da populao terra, habitao, ao trabalho e infraestrutura urbana; 2. ordenar o crescimento da cidade compatibilizando-o com a infra-estrutura
de maneira justa e equilibrada; 3. proteger o meio ambiente e atender s possibilidades de
utilizao adequada do patrimnio natural, cultural e construdo; 4. estimular a participao
da populao na defesa dos interesses da cidade; e 5. promover o cumprimento da funo
social da propriedade urbana. Estes objetivos tentavam resgatar o carter redistribuitivo
presente na proposta de Reforma Urbana de 1963. Segundo Ribeiro e Cardoso (PECHMAN e
RIBEIRO, op. cit.), este padro de planejamento foi constitudo por meio de associaes
tecnocorporativistas, como os sindicatos de engenheiros e arquitetos, entidades de assessoria a
movimentos populares, como a Federao dos rgos para Assistncia Social (FASE), a
Associao Nacional do Solo Urbano (ANPUR), demais entidades representativas de
movimentos populares e as alas progressistas da Igreja. Este padro tem como foco a questo
social e seu campo de atuao o jurdico, tendo como meta a produo de novos direitos
sociais, o que culminou na luta em torno da Constituio Federal. Para os autores, esse padro
de planejamento da reforma urbana redistributiva com uma relativa hegemonia trouxe a
questo social para o centro da ao reformadora.
Na dcada de 1990, vrias cidades brasileiras voltaram a elaborar planos diretores
seguindo a determinao constitucional. Estes transformados em projetos de lei tentaram

62

introduzir os temas da reforma urbana e os dispositivos de princpios de justia social como o

solo criado22, a regularizao fundiria e a urbanizao de favelas, atravs da criao de reas
de Especial Interesse Social (AEIS). Porm, a falta de regulamentao federal atravs da lei
de desenvolvimento urbano dificultou o processo, o qual seria destravado a partir da
aprovao do Estatuto da Cidade em julho de 2001, que regulamentou os artigos 182 e 183 da
Constituio Federal, estabelecendo diretrizes gerais para a Poltica Urbana (Lei n 10.257, de
10 de julho de 2001).
No final do sculo XX, segundo Ribeiro e Cardoso (PECHMAN e RIBEIRO, op.
cit.), surgiu um novo padro fundamentado no neoliberalismo e na questo ambiental. Com a
influncia desses dois elementos foram estabelecidos novos problemas, novas tcnicas de
ao e novas escalas de articulao. Nesse novo padro, a cidade passou a ser analisada por
sua problemtica ambiental. A questo dos assentamentos humanos se tornou um problema
ambiental, a ser tratado dentro de uma poltica global do meio ambiente. Para os autores,
a emergncia e o aprofundamento da temtica ambiental no campo do planejamento urbano ocorreu
juntamente com o fortalecimento e hegemonias das foras polticas ligadas ao neoliberalismo, redefinindo
o papel econmico do Estado e trazendo nova legitimidade ao mercado (PECHMAN e RIBEIRO, op. cit.
p. 73).

Isto representou um desafio para os agentes e instituies ligados ao padro de planejamento

da reforma urbana redistribuitiva que passaram a defender o meio ambiente nas cidades e a
questo da reforma do Estado. Vrios so os debates internos e externos com o intuito de
promover um planejamento que atenda estas questes.
Da anlise da poltica urbana brasileira, desde seus primrdios, vimos nos
primeiros anos a ao de promoo do planejamento urbano sob tica eminentemente local,
nas fases posteriores, embora explicitadas nos planos, as orientaes da poltica urbana no
foram enfticas, em face da prioridade das aes setoriais voltadas para o crescimento
econmico ou para o atendimento de outros objetivos do governo. Atualmente, o
planejamento urbano, segundo Maricato (1997) busca uma nova matriz terica que constitua
um importante impulso para a produo intelectual comprometida com a democracia
brasileira.

22

Solo criado o coeficiente de aproveitamento nico e igual a um para toda a cidade. Coeficiente de aproveitamento a relao entre a rea
total construda de um edifcio (soma das reas de todos os seus pavimentos) e a rea do respectivo terreno. A tese do solo criado admite que
o direito que o proprietrio de um terreno tem de nele construir limita-se a uma rea construda igual rea desse terreno. Acima disso,
qualquer rea construda adicional (solo criado) seria objeto de concesso por parte do governo municipal, podendo ser onerosa. Os recursos
decorrentes das concesses onerosas dos potenciais construtivos seriam canalizados para um Fundo Municipal de Urbanizao que poderia
incumbir-se tanto da expanso da infra-estrutura consumida como da construo de habitaes populares (VILLAA, op. cit, p. 234).

63

A seguir, apresentamos na Figura 10, a sntese das etapas histricas e das

terminologias utilizadas na evoluo do pensamento urbanstico no Brasil, uma forma de
elucidar o texto acima desenvolvido.
Figura 10 Desenvolvimento do planejamento urbano (lato sensu) no Brasil
1875 a 1930
Plano de Melhoramentos e
Embelezamento

Influncia francesa.

Enfatiza a beleza monumental/higiene

Movimento City Beautiful.

Termo utilizado pela administrao

municipal - embelezamento urbano.

Foi sob a gide dos planos de

embelezamento que nasceu o
planejamento urbano (lato sensu)
brasileiro (Villaa, 1999. p. 193).

1875 - 1 plano de conjunto do Rio de

Janeiro - 1 Relatrio da Comisso de
Melhoramentos da Cidade do Rio de
Janeiro.

1875 a 1906 ascenso dos planos de

melhoramentos e embelezamento

1906 a 1930 declnio dos planos de

melhoramentos e embelezamento.

Plano de Pereira Passos pice desse

perodo.

Planos elaborados por funcionrios

municipais.

Fim do perodo - Plano Agache no Rio

e o Plano de Avenidas de Prestes Maia
em So Paulo.

1930 a 1990
Ideologia do planejamento enquanto
tcnica de base cientifica, na soluo
dos problemas urbanos.

Dcadas de 30 e 40 - nomenclatura urbanismo. Planos de remodelaes dos

centros do Rio, de So Paulo, de Porto
Alegre ou do Recife.

Dcada de 50 - necessidade de
integrao entre os vrios objetivos e
aes dos planos urbanos. Surge o
plano diretor.

Dcadas de 60 e 70 nomenclatura planejamento urbano ou planejamento

local integrado.

Dcada de 70 os planos passam da

complexidade, do rebuscamento tcnico
e da sofisticao intelectual para o
plano simplrio. Fortalecimento dos
movimentos populares nova etapa na
conscincia popular urbana.

Dcada de 80 retomada das demandas

populares iniciadas no 1 Seminrio de
Habitao e Reforma Urbana (1963).

No final da dcada de 80 o termo plano

diretor ressuscitado pela Constituio
Federal.

1930 a 1965
Urbanismo e Plano diretor

A palavra urbanismo proveniente da

Frana foi utilizada pela primeira vez
em 1910.

Aparece inicialmente associado arte

urbana, arquitetura das cidades, ao
embelezamento urbano.

Influncia do Regional Survey of New

York and Its Environs, de 1927.

O Plano Agache, de 1930, foi o

primeiro plano a apresentar a expresso
plano diretor.

Passa-se da cidade bela para a

cidade eficiente.

City Planning e Comprehensive

Planning cidade eficiente.
Explicao cientifica para o uso do solo
urbano.

1935 Semana de Urbanismo em

Salvador.

1941 I Congresso Brasileiro de

Urbanismo no Rio de Janeiro.

1943 Plano de Urbanizao de Porto

Alegre.

1947 Plano Urbanstico da Cidade de

Salvador.

1965 a 1971
Superplanos

O plano diretor recebe o nome de

planejamento urbano ou planejamento
local integrado.

Os planos no podem limitar-se a obras

de remodelao urbana; eles devem ser
integrados tanto do ponto de vista
interdisciplinar como do ponto de vista
espacial, integrando a cidade em sua
regio.

Superplanos peas da mais pura

tecnocracia, elaborados por
especialistas de escritrios privados.

1965 Plano Doxiadis para o Rio de

Janeiro.

1969 Plano Urbanstico Bsico do

Municpio de So Paulo (PUB-SP)

1973 Planejamento Industrial da

Regio Metropolitana de Porto Alegre.

Servio Federal de Habitao e

Urbanismo (SERFHAU) criado em
1964 responsvel pelo Programa de
Planos de Desenvolvimento Local
institudo em dezembro de 1966 e o
fundo para financiamento do programa,
institudo em janeiro de 1967.

Fonte: VILLAA, 1999.

1990 a ...
Reao ao perodo anterior

Incio da dcada de 90 as cidades

brasileiras retornam a elaborao de
planos diretores.

Os planos passam a conter temas da

reforma urbana e dispositivos dos
princpios de justia social no mbito
urbano (solo criado, regularizao
fundiria, urbanizao de favelas e
zonas de especial interesse social ZEIS).

Fim de um perodo na histria do

planejamento urbano que marca o incio
do processo de politizao (debates e
processos de negociao de natureza
poltica), fruto do avano da
conscincia e organizao populares.

Metodologia recusa ao diagnstico

tcnico como mecanismo de revelar os
problemas. Problemas questo de
poltica e no de tcnica.

Contedo destaque para os aspectos

de competncia municipal,
particularmente os atinentes produo
imobiliria ou do espao urbano.

1971 a 1992
Plano sem mapa

Planos elaborados por tcnicos da

prpria prefeitura

Plano de polticas e diretrizes gerais

para posterior detalhamento.

1971 Plano Diretor de

Desenvolvimento Integrado do
Municpio de So Paulo (PDDI).

1977 - Plano Urbanstico Bsico do

Municpio do Rio de Janeiro (PUBRIO).

1991 Plano Diretor de So Paulo

1992 Plano Diretor Decenal do Rio de

Janeiro.

Setembro de 2002 - Plano Diretor

Estratgico do Municpio de So Paulo.

1 semestre de 2005 (Decreto n

25.247/2005) - incio do processo de
reviso do Plano Diretor Decenal da
Cidade do Rio de Janeiro, aprovado em
1992.

64

1.4

A ORIGEM DO ZONEAMENTO NO BRASIL

No Brasil, segundo Villaa (op. cit.), o zoneamento teve seu incio no Rio de

Janeiro e em So Paulo nas ltimas dcadas do sculo XIX. Para o autor, o projeto de autoria
de Jos Pereira Rego23, o Baro de Lavradio, apresentado Cmara do Rio de Janeiro em
1866 era sem dvida de zoneamento. Em 1878, em disposio complementar s Posturas, a
Cmara proibiu a concesso de novas licenas para a construo ou reconstruo de cortios
no centro do Rio de Janeiro. Esse tipo de legislao se tornou comum no final do sculo XIX,
aplicada em determinadas reas da cidade, representando segundo o pesquisador, rudimentos
de um zoneamento. Neste contexto, Villaa acredita que: o zoneamento surgiu no Brasil sem
qualquer elaborao terica, sem a participao de intelectuais estudiosos da cidade e sem a
influncia do pensamento estrangeiro (VILLAA, op. cit, p. 178).
O autor lembra que no final do sculo XIX, quando se iniciou no Brasil, o
zoneamento na Alemanha e nos Estados Unidos encontrava-se em sua fase inicial. E, que esta
regulamentao sempre representou os interesses e as solues especficas das elites
brasileiras.
Outra referncia ao surgimento do zoneamento no Brasil, a partir do final da
dcada de 1910, quando se deu a utilizao dessa normatizao urbanstica, atravs da diviso
da cidade em zonas diferenciadas quanto ao uso do solo e volumetria das edificaes,
categorizadas, de acordo com o ordenamento e a evoluo urbana, pelos novos Regulamentos
de Construo aprovados para os principais centros brasileiros. No Rio de Janeiro, ento
Distrito Federal, foi estabelecido pelo Prefeito Amaro Cavalcanti, o Decreto n 1.185, de 5 de
janeiro de 191824 que fixou as trs zonas: urbana, suburbana e rural. Em So Paulo, a Lei n
3.427, de 19 de novembro de 1929, mais conhecido como Cdigo Saboya, estabeleceu o
primeiro zoneamento urbanstico propriamente dito. Os regulamentos de construo da
dcada de 1920 possibilitaram a transformao do espao urbano ao introduzirem em suas
determinaes o zoneamento urbanstico, onde a cidade foi dividida em reas (zonas)
diferenciadas por sua normalizao. Assim, rompendo com um padro de edificao adotado
genericamente e propiciando a valorizao e desvalorizao do solo atravs do
23

Projeto de postura apresentado Cmara Municipal 1866. De cunho sanitrio. Propunha um rigoroso controle sobre as novas construes
e reconstrues visando impedir a proliferao de cortios no permetro da Cidade Velha e adjacncias. Pretendia uniformizar a arquitetura
da cidade estabelecendo gabarito uniforme de dois ou trs pavimentos para as ruas e praas principais e modelos de fachada previamente
designados pela Cmara Municipal, corrigindo assim a irregularidade das edificaes. O projeto foi arquivado. (BENCHIMOL, 1992)
24
Decreto n 1.185, de 5 de janeiro de 1918. Prefeito Amaro Cavalcanti Um dos decretos de grande profundidade na ocasio foi o de
zoneamento das reas do Distrito Federal, fixando as trs zonas: urbana, suburbana e rural. A diviso das trs zonas em distritos legais,

65

desenvolvimento urbano desses espaos. Neste perodo tambm se originou a disciplina e o

profissional ligado ao saber urbano, que tinha inicialmente como base de anlise as propostas
de regulamentao europias e, mais tarde, as norte-americanas. Os primeiros urbanistas
brasileiros se formaram nas antigas escolas de engenharia civil e militar e politcnicas do Rio
de Janeiro, Recife, Salvador e So Paulo. O estudo do urbano foi incorporado ao currculo dos
cursos de engenharia e de arquitetura, como foi o caso, em 1926, da Escola Politcnica de So
Paulo que introduziu as disciplinas de Esttica, Composio Geral e Urbanismo na formao
de engenheiro-arquiteto, assim como no Rio de Janeiro, em 1933, foi reestruturado o currculo
de arquitetura da Escola Nacional de Belas Artes (ENBA), sendo implantada a cadeira de
Urbanismo e Arquitetura Paisagstica.
As normas legislativas das edificaes quanto altura, ocupao dos lotes,
iluminao e ventilao estavam relacionadas s novas tcnicas de construo, principalmente
do concreto armado e demonstravam no apenas as perspectivas dos empreendedores em face
aos novos horizontes da produo imobiliria mas nova funo dos principais centros
quanto ao processo de industrializao do pas. Vejamos como as duas principais cidades
brasileiras incorporaram a prtica do zoneamento em suas polticas de desenvolvimento
urbano.
Em So Paulo, desde os primeiros anos do sculo XX, o zoneamento j fazia parte
dos debates dos urbanistas daquela cidade que obtinham atravs de literatura estrangeira
especializada, de viagens particulares e de participao em congressos internacionais, as teses
e as normas utilizadas pelos profissionais forneos. A prtica do zoneamento teve como
principais defensores Luis Incio Romero de Anhaia Mello e Francisco Prestes Maia, que
ocuparam o cargo de prefeito da capital paulista e difundiram as propostas do Urbanismo
Moderno.
A partir da dcada de 1920, Anhaia Mello e Prestes Maia foram responsveis por uma
srie de palestras baseadas em teorias e prticas estrangeiras que defendiam a implantao do
zoneamento para a soluo dos problemas urbanos e modernizao da capital paulistana. Exemplos de
urbanistas estrangeiros, como Arthur Gallion e Patrick Geddes, bem como de suas teorias e prticas
foram largamente utilizados nesses discursos a favor do zoneamento. Os ecologistas urbanos Robert
Park e Ernest Burgess, fundadores da Escola de Chicago25 na dcada de 1920, o movimento City
determinando as respectivas atribuies, foi um passo para implantao da primeira lei urbanstica objetiva na cidade do Rio de Janeiro.
(REIS, 1977).
25
A Escola de Sociologia de Chicago cresceu sob a reputao de Robert Park que junto com Ernest Burgess e Louis Wirth criaram uma base
terica para um estudo sistemtico da sociedade. O estudo da Ecologia Humana, foi criado por Robert Park que utilizou os conceitos da

66

Beautiful, as reformas implantadas em meados do sculo XIX pelo prefeito de Paris, o Baro Von
Haussmann e Le Corbusier tambm eram citados. Outro tema defendido era o Urbanismo Moderno,
atravs da exaltao dos princpios enunciados na Carta de Atenas (1933) pelo qual, Anhaia Mello e
Prestes Maia demonstravam a aceitao por esta nova forma de conceber a paisagem urbana. Segundo
Leme (op. cit.), as concepes estabelecidas na Carta de Atenas e as idias debatidas nas reunies do
Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM), influenciaram o urbanismo de quase todos os
pases e resultaram em uma nova fase do planejamento urbano.
O zoneamento em So Paulo foi aplicado visando atender as reivindicaes da burguesia
dominante que pleiteava solues para os problemas causados pela economia industrial. Esta classe
sentia-se ameaada pela desvalorizao de seus lotes e moradias na disputa entre os agentes sociais e
econmicos pelo espao urbano. Nas primeiras dcadas do sculo XX, o governo local alm de executar
planos de melhoramentos e embelezamento que envolviam reformas do sistema virio e execuo de
infra-estrutura, principalmente na rea central da cidade, optou por estabelecer normas de zoneamento
para resolver os conflitos de uso do solo gerados pela industrializao. No final da dcada de 1910, sob a
iniciativa da Companhia City foi executado o bairro do Jardim Amrica, um projeto de Barry Park,
inspirado nas idias de Cidade-Jardim de Ebenezer Howard. A proposta de articulao entre o
uso e ocupao do solo, baseada no zoning internacional, despertou a ateno da burguesia paulistana
para a importncia desse ferramental de modo a garantir a valorizao dos lotes e das edificaes
localizados em bairros residenciais. O sucesso comercial do loteamento do Jardim Amrica levou a
determinao pelo uso exclusivo residencial e por normas de uso e ocupao do solo em outras partes da
cidade que suscitaram reivindicaes dos segmentos sociais de alta e mdia renda ao se sentirem
ameaados com a desvalorizao de suas propriedades mediante o acelerado crescimento da populao,
a disputa por terrenos bem localizados para a implantao de atividades de comrcio e de servios e o
aumento da verticalizao dos edifcios de apartamentos, causadores de transformaes nos aspectos dos
bairros residenciais, principalmente, daqueles limtrofes ao centro da cidade (SOMEKH, 1987).
A partir de 1947, o zoneamento na cidade de So Paulo se consolidou como
instrumento de planejamento por excelncia, respondendo s necessidades de controle de
alguns setores da cidade, frente s transformaes que se deram com o debate urbanstico
estabelecido no perodo26. O zoneamento foi visto como uma inovao necessria, se

cincia da Ecologia Natural como simbiose, invaso, sucesso, dominao, gradiente de crescimento, superordenao, e subordinao,
aplicados ao espao urbano. Estes somados as noes de interao e de mobilidade dinmica da sociedade foram teis para redirecionar a
reforma da Sociologia anlise cientfica, sem negar a importncia social do conhecimento (PARK, 1970).
26
Pressupostos, entidades e profissionais que nortearam o debate urbanstico de So Paulo, no final dos anos 40, aps a longa permanncia
de Prestes Maia como prefeito (1938 a 1945) (FELDMAN, 1997)

67

consolidou enquanto prtica e representou uma nova postura no controle do uso e ocupao
do solo. Segundo Feldman (1997) ocupou o lugar do plano enquanto saber exclusivo dos
tcnicos do setor quando, o Departamento Municipal de Urbanismo trabalhou de modo
intenso para aplicar a nova postura quanto estratgia de diferenciao de territrios. O
regime zonal abrangente ao conjunto da cidade renunciou os parmetros urbansticos
desarticulados, e no vinculados sistematicamente, utilizados at a dcada de 30.
A nova postura tem trs caractersticas que a diferenciam das anteriores: 1. devido ao carter
compreensivo, o zoneamento entendido como instrumento de planejamento que deve atuar como
ordenador da utilizao do solo urbano no conjunto da cidade; 2. o zoneamento tem como ponto de
partida que diferentes regras se aplicam a diferentes partes da cidade, de forma sistemtica e no
episdica; e 3. a nova postura explicita objetivos relacionados proteo dos valores imobilirios, ou
seja, o zoneamento admitido como instrumento que controle os processos econmicos ligados
utilizao do solo (FELDMAN, 1997, p. 678).

O zoneamento empregado na capital paulistana, a partir do final dos anos de 1940,

teve como referncia explcita o modelo de zoneamento desenvolvido nos Estados Unidos.
Este foi apresentado como frmula vitoriosa de interveno nas cidades, no entanto, os efeitos
da prtica do zoning americano, j estavam sendo alvo de crticas de urbanistas voltados para
a questo da habitao social. Estes urbanistas avaliaram esta prtica como sendo: 1. um
instrumento de especulao, que elevava e confirmava valores imobilirios, incentivando a
dinmica de mercado em reas congestionadas e alimentado processos inflacionrios; e, 2.
uma agregao de disposies parciais, que preservava o carter de algumas reas da cidade,
os valores imobilirios, impondo restries somente a reas com potencial especulativo.
Para a definio do zoneamento, os engenheiros e engenheiros-arquitetos
municipais tiveram que aprender a classificar funes, dimensionar tipologias e qualificar a
utilizao do espao urbano. Isto possibilitou o processo de sua codificao tcnica, cujo
Intensificao da verticalizao, expanso perifrica e reestruturao da centralidade, processos de mudanas na constituio de So
Paulo que se potencializaram num contexto de boom imobilirio que atingiu as grandes cidades brasileiras em geral neste perodo;
Configurao metropolitana; uso extensivo do espao; proliferao de arranha-cus, de indstrias e do comrcio;
1935 a 1947, perodo de transformaes urbanas de carter estrutural. Surgimento de um novo ciclo, o de implantao de uma
modernidade metropolitana. Configurando-se em novas transformaes espaciais nas cidades, sucedendo ao ciclo de des-construo da
cidade colonial, ocorrido anterior Primeira Guerra Mundial;
Questionamento da viso de urbanismo que privilegiava obras virias, e a reivindicao de novos instrumentos de controle do uso e
ocupao do solo;
No efetividade dos planos (Plano de Avenidas -1930, Plano Urbanstico Bsico 1968 e Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado
1971);
O momento de ascenso, de popularizao e de abordagem multidisciplinar do zoneamento duplamente compreensivo que passou a ser
praticado de forma sistemtica na administrao pblica. Este momento coincidiu com a introduo no setor de urbanismo das idias e
das prticas preconizadas por Luis Incio Romero de Anhaia Mello, que se referenciaram no urbanismo desenvolvido nos Estados
Unidos, a partir da dcada de 20. Assim como, pelo incio do planejamento estadual e metropolitano, e a consolidao da profisso de
urbanista;
Entidades envolvidas no debate: Instituto de Arquitetos no Brasil IAB (recm criada a seo paulistana), Instituto de Engenharia de
So Paulo (IE), entidades da sociedade civil, como a Sociedade Amigos da Cidade (SAC), Universidade de So Paulo (USP) e
Universidade Mackenzie, atravs de seus cursos de arquitetura.
Profissionais estrangeiros envolvidos no debate: o americano Robert Moses da Internacional Basic Economic Corporation IBEC de
Nova York, dirigida por Nelson Rockfeller, e o padre dominicano francs Louis Joseph Lebret, ligado ao movimento internacional
Economie et Humanisme.

68

ponto de partida foi marcado pela mudana substancial da legislao de uso e ocupao do
solo nas reas residenciais de alto padro. A legislao destas reas, que desde os anos 30 era
determinada atravs de ruas estritamente residenciais, passou a ter como critrio legal a
demarcao de zonas constitudas por bairros, para garantir padres de ocupao e padres
funcionais. Na implantao do zoneamento paulistano verificou-se a presena de dois
processos, paralelos e interativos: 1. elaborao de regulamentaes que atingiram parcelas do
territrio urbano. Estas, ao mesmo tempo em que delimitaram zonas monofuncionais, que
mantiveram o padro original de bairros residenciais, tambm criaram zonas que
possibilitavam a verticalizao e introduo de outros usos, protegendo assim, os valores das
propriedades dos efeitos do boom imobilirio e potencializando um segmento especfico do
mercado imobilirio; e, 2. elaborao de leis abrangentes ao conjunto da cidade (leis gerais
elaboradas em 1947, 1949, 1952 e 1955) (FELDMAN, op. cit.). Os dois processos utilizados,
leis parciais e leis gerais revelaram o aprimoramento gradativo do zoneamento (vide o quadro
2). Em 1955, o zoneamento estava tecnicamente dominado pelos profissionais do
Departamento de Urbanismo. Tambm, no mesmo perodo, foi definido o formato da lei geral
de zoneamento, aprovada s em 1972. Desta forma, em 1957, o setor da cidade efetivamente
atingido pela lei geral de zoneamento j estava devidamente submetido ao novo cdigo
atravs de um mosaico de leis parciais. Na trajetria do desenvolvimento da legislao de
zoneamento, a fidelidade ao modelo do zoneamento americano se encerrou, tendo em vista: a)
a atuao limitada em relao ao zoneamento da Comisso Orientadora do Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado (PDDI - Lei n 7.688/71), diferente do que ocorreu com as
comisses americanas; b) o processo de elaborao de lei se restringiu equipe do
Departamento de Urbanismo, ao contrrio do modelo americano, que envolvia grupos de
tcnicos de diferentes especialidades e consultores especializados em assuntos imobilirios; e,
c) a ausncia de um processo de debate para a legitimao do novo instrumento, diferente do
que aconteceu com a primeira lei geral de zoneamento americana aprovada para a cidade de
Nova York (FELDMAN, op. cit.).
Em face do contexto acima, ficou caracterizado que o processo de construo do
zoneamento paulistano assumiu um carter antidemocrtico, elitista e discriminatrio,
contrariando as diretrizes iniciais do planejamento urbano, estabelecidas com a criao do
Departamento de Urbanismo. Em nenhum momento foi questionada a legitimidade de uma
legislao implantada na base de decretos, com origem em solicitaes de particulares ou do
executivo, nem convocada a sociedade civil para o debate sobre o assunto.

69

Quadro 2 - Evoluo das Leis de Zoneamento de So Paulo

DCADA DE

LEGISLAO

1930

Ato n 663, de 10 de Consolidou a Legislao de Zoneamento da cidade e o cdigo de obras. Permaneceu por quase 40
agosto 1934.
anos e disciplinou o uso e ocupao do solo apenas para alguns permetros em ruas do Municpio.

CONTEDO

Lei n 7.688/71
Em 1972, foi proposta uma legislao com zonas numeradas e permetros delimitados,
Plano Diretor de abrangendo todo o Municpio, com o objetivo de estabelecer equilbrio entre as diferentes funes
Desenvolvimento
urbanas de habitao, trabalho, lazer e circulao de forma harmoniosa.
Integrado (PDDI)
Lei n 7.805, de 01 Primeira lei de zoneamento a dispor sobre o parcelamento, uso e ocupao do solo do Municpio
novembro de 1972. de So Paulo. Foram estabelecidos oito tipos de zona de uso: Z1, Z2, Z3, Z4, Z5, Z6, Z7 e Z8.

1970

Lei n 8.001, de 24 Alterou as disposies da Lei n 7.805/72, criando inclusive o conceito de Corredor de Uso
de dezembro de Especial, que faz parte das zonas de uso especial Z8: Z8 - CR1, Z8 - CR2, Z8 - CR3, Z8 - CR4.
1973.
Lei n 8.328, de 02 Complementou as duas leis anteriores, criando novas zonas de uso: Z9, Z10, Z11 e Z12 e
de dezembro de regulamentando algumas zonas de uso especial como a Z8-002, Z8-007, Z8-010 e Z8-100, e criou
1975.
o Corredor de Uso Especial Z8-CR5.
Lei n 8.769, de 31 Definiu quatro novos tipos de zonas de uso: Z!3, Z14, Z15 e Z16, objetivando a proteo das
de agosto de 1978. regies vizinhas aos mananciais das Bacias Billings e Guarapiranga.

Lei n 9.049, de 24 Criou duas novas zonas de uso: Z17 e Z18, que situadas junto s zonas de uso Z1, exercem o
de abril de 1980.
papel de zonas de transio, procurando criar uma gradao de uso e de intensidade de ocupao
do solo. Essa Lei alterou determinadas disposies referentes aos Corredores Z8 - CRI, Z8 - CR4,
Z8 - CR5 e criou o Corredor Z8 - CR6.

Lei n 9.300, de 24 Reorientou a ocupao da zona rural leste e oeste, propondo a sua diviso em cinco tipos (Z8de agosto de 1981. 100/1, Z8-100/2, Z8-100/3, Z8-100/4 e Z8-100/5), com normas de uso e de ocupao do solo que
introduziram uma transio entre o uso urbano e o rural. Alterou as caractersticas da zona de uso
Z7, criando parmetros urbansticos para essa nova zona de predominncia industrial, cuja
localizao na Zona Leste teve por objetivo propiciar o aumento da oferta de emprego junto ao
grande nmero de habitao populares, na sua maior parte implantada pela Cohab.

1980

Lei n 9.411, de 30 Procurou aperfeioar alguns dispositivos destinados a criar reas de transio entre as estritamente
de dezembro de residenciais e as demais zonas de uso, aplicando este instrumento de proteo a todas as zonas de
1981.
uso Z1 da cidade, de forma a proteg-las do efeito nocivo e deteriorador causado pela instalao
de usos diversificados nos seus limites.

Lei n 9.412, de 30 Aplicou os conceitos de reorganizao da zona rural ao norte e ao sul, estimulando a implantao
de dezembro de de atividades compatveis com as reservas naturais do Jaragu e Cantareira ao norte e os
1981.
mananciais ao sul do Municpio.

Lei n 9.413, de 30 Principal objetivo compatibilizar a legislao do Municpio com a Federal e criar a possibilidade
de dezembro de de implantao de loteamentos populares, com exigncias reduzidas de infra-estrutura, de forma a
1981.
propiciar diminuio nos custos do preo final do lote, favorecendo a populao de baixa renda na
compra de lotes legais e urbanizados.

Fonte: SO PAULO (2006)

Quanto s outras capitais brasileiras, essas seguiram os padres paulista e carioca.

Para o Recife, em 1932, foi desenvolvido o Plano de Remodelao e Extenso, de autoria de
Nestor de Figueiredo que sofreu em seu projeto uma forte influncia de Alfred Agache, com
quem tinha trabalhado no Rio de Janeiro. A proposta de Nestor de Figueiredo utilizou-se de
zonas comerciais e de servios diferenciadas para os bairros, da zona industrial e de zonas
residenciais, segundo a densidade urbana. A no aprovao do plano por parte dos

70

engenheiros Francisco Prestes Maia de So Paulo e Washington de Azevedo do Rio de

Janeiro, chamados pela prefeitura local para avaliar a proposta, resultou na contratao do
urbanista Attlio Corra Lima. Em agosto de 1932, Attlio Corra Lima apresentou um novo
plano, onde tambm empregou o zoneamento. Mais uma vez a prefeitura no se satisfez com
a proposta encaminhada. Finalmente, em 1943, foi aceito o plano inspirado nas idias de
Eugne Hnard, para Paris, de autoria do urbanista paulista Joo Florence de Ulha Cintra,
nome indicado pela Comisso do Plano da Cidade. Outra experincia com traos da
ascendncia do urbanismo carioca foi o plano desenvolvido para Porto Alegre, em 1938. Para
execuo desse trabalho, o governo local contratou o urbanista Arnaldo Gladosh que fez parte
da equipe de Alfred Agache na elaborao de seu plano para o Rio de Janeiro. Arnaldo
Gladosh aplicou o conhecimento adquirido com Agache para a concepo do seu projeto.
So Paulo e Rio de Janeiro sempre estiveram na vanguarda dos acontecimentos
devido sua representatividade no contexto histrico, poltico e econmico de nosso pas. Isto
tambm se mostrou flagrante com relao divulgao para outras cidades brasileiras das
concepes do planejamento urbano que foram experimentadas por essas duas importantes
capitais ao longo de suas histrias. A implantao do zoneamento no pas um exemplo
disso.
No prximo captulo iremos apresentar como a cidade do Rio de Janeiro e os
profissionais do planejamento urbano absorveram e produziram a prtica do zoneamento.
Mostraremos os primeiros indcios da formao de reas controladas por uso e ocupao, a
consolidao do zoneamento com o Decreto n 6.000 de 1937 e a reafirmao do uso desse
ferramental, a partir de 1976, com a elaborao do Regulamento de Zoneamento.

71

CAPTULO 2
ZONEAMENTO NO RIO DE JANEIRO
DOS ANOS 10 AOS 70 DO SCULO PASSADO
2.1

OS PRIMEIROS INDCIOS DO ZONEAMENTO

O zoneamento foi descrito de forma bem primitiva nas leis, decretos e editais

desde 1834, ano da formulao do primeiro Cdigo de Posturas Urbanas, que estabeleceu
duas zonas: a zona de cidade e seu termo e a zona dos campos. Nessa mesma legislao,
tambm foi criado o cargo de Engenheiro Diretor de Obras da Cmara Municipal. Ambas
determinaes, segundo Andreatta (2006), demonstraram a vontade poltica de concretizar os
projetos e obras necessrios transformao da cidade, sua modernizao.
Em 1914, no Decreto n 1.594, de 15 de abril27, a diviso do territrio foi
ampliada para trs zonas: urbana, suburbana28 e rural29. Porm, foi em 1918, com a
promulgao do Decreto n 1.185, de 5 de janeiro, que esse zoneamento se estabeleceu
definitivamente, sendo a zona urbana subdividida em trs reas, como podemos observar nas
consideraes iniciais descritas no referido documento:
Considerando que a diviso territorial do Districto Federal em tres zonas distintas e determinadas, uma
urbana, outra suburbana e outra rural, de utilidade intuitiva para os fins geraes e especiaes da
Administrao Municipal;
Considerando, porm, que no obstante serem freqentes as referencias feitas a essa diviso, na
linguagem comum e nos documentos officiaes, no existe at agora acto algum estabelencendo-a de
maneira geral racional e conveniente;
Considerando ainda que, devida importancia irregular da parte mais central, mais antiga, mais
importante da cidade, ora plana ou de suave declive para o mar, ora montanhosa e extremamente elevada
em certos pontos dessa regio a considerar como zona urbana: convm, por isso, subdividil-a em tres subzonas sucessivas, do litoral a parte mais elevada, conforme a importancia de cada uma em relao
posio que ocupa na referida zona urbana (RIO DE JANEIRO, 1918, p. 26-28).

A histria nos mostra que a formao de zonas residenciais e comerciais na

paisagem urbana foi se estabelecendo espontaneamente com a evoluo da ocupao dos
espaos pela populao. Segundo Villaa (1999) no Brasil, o zoneamento surgiu sem qualquer
27

Decreto n 1.594 de 15 de abril de 1914. Prohibe a construo de predios que tenham entrada direta por logradouro pblico, e d outras
providencias. Artigo 3. Paragrapho nico. Para cumprimento das disposies da presente lei so consideradas as trs seguintes zonas: A
urbana abrangendo os actuaes districtos da Candelria, S. Jos, Glria, Laga (inclusive Copacabana), SantAnna, Gamba, Santa Rita,
Sacramento, Santo Antnio, Santa Thereza, Esprito Santo, S. Christovam, Engenho Velho, Andarahy, Tijuca (at a Raiz da Serra), Gvea
(at a rua Marquez de S. Vicente exclusive), Engenho Novo e Meyer; A suburbana abrangendo os actuaes districtos de Inhama, Gvea (da
rua Marquez de S. Vicente inclusive), at o Alto da Boa Vista da Gvea, Tijuca (da Raiz da Serra at as Furnas); e A rural abrangendo o
Alto da Boa Vista da Gvea, at a Barra da Gvea, Gvea Pequena, Vargem da Tijuca, Jacarepagu, Iraj, Sta. Cruz, Campo Grande,
Guaratiba e Ilhas (RIO DE JANEIRO, 1914).
28
Zona suburbana I. do litoral da Bahia Guanabara a Bangu e Jacarepagu; II. Povoado de Santa Cruz; III. Povoado de Campo Grande; IV.
Povoado de Santssimo; V. Povoado junto Estao de Ricardo de Albuquerque; VI. Povoado de Anchieta; VII. Estrada da Tijuca e da
Gavea; VIII. Ilha do Governador; IX. Ilha de Paquet; X. outras ilhas (RIO DE JANEIRO, 1918).
29
Decreto n 1.185, de 5 de janeiro de 1918. Artigo 4. A Zona rural ficar constituda pelo restante do territrio do Districto Federal no
comprehendido nos perimetros estabelecidos para as zonas urbanas e suburbanas (RIO DE JANEIRO, 1918).

72

elaborao tcnica e a participao de intelectuais estudiosos da cidade. O autor chama

ateno para o fato de que quando se iniciou o zoneamento no Brasil, no final do sculo XIX,
este instrumento mal ensaiava os primeiros passos na Alemanha e nos Estados Unidos. A
afirmativa se comprova ao pesquisarmos nos editais que eram adendos ao Cdigo de Posturas
de 1834, modificado em 1838, e que, portanto tinham fora de lei. A partir de 1850, foram
elaborados editais que estabeleciam limites para a instalao de atividades especficas em
determinadas regies da cidade. Podemos observar no edital descrito abaixo a preocupao na
localizao de uso de atividades comerciais e manufatureiras em relao ao uso residencial.
Edital de 1 de abril de 1856 prohibe as fabricas de velas de sebo, officinas de ferreiro,
serralheiro, caldeireiro, chapelleiro, etc., que posso incommodar ou damnificar a saude
publica (BRASIL, 1856).
O Decreto n 1.185, de 5 de janeiro de 1918, promulgado na administrao do
prefeito Amaro Cavalcanti (15.01.1917 - 15.11.1918), representou mais um passo na
construo da legislao urbanstica da cidade do Rio de Janeiro (vide Anexo IV e V), ao
modificar e demarcar as reas que compunham o territrio. As zonas com suas atribuies
representaram o posicionamento da administrao pblica quanto utilizao de um
regulamento e configurao de um zoneamento na ocupao do territrio (vide Figura 11).

A dcada de 1920 foi um perodo de profundas transformaes na sociedade

brasileira. A manifestao de uma crise intra-oligrquica, a demanda de maior participao

73

dos setores urbanos, a insatisfao dos segmentos militares e o desenvolvimento de novas

formas de pensamento poltico e cultural caracterizaram as transformaes neste perodo.
Destaque-se o ano de 1922 e os eventos que mudaram de forma significativa o panorama
poltico e cultural do pas. A comemorao do Centenrio da Independncia, a Semana de
Arte Moderna, a criao do Partido Comunista do Brasil e o movimento tenentista do Forte de
Copacabana30 foram indicadores importantes das transformaes sofridas pela sociedade
brasileira.
Neste contexto, em novembro de 1922 assumiu a Prefeitura do Distrito Federal o
engenheiro mineiro, Alaor Prata Leme Soares (16.11.1922 - 15.11.1926), amigo pessoal do
presidente da Repblica, Arthur da Silva Bernardes. Sua administrao foi pautada por uma
poltica de austeridade, baseada na estabilidade financeira, atravs da conteno de despesas,
e na reorganizao administrativa do municpio, devido ao grande dficit gerado pelas
comemoraes do Centenrio da Repblica; a crise econmica de 1922, decorrente da terceira
poltica de valorizao do caf, iniciada no final do governo do presidente Epitcio da Silva
Pessoa (1919 1922); e pela instabilidade poltica do perodo, o estado de stio da gesto
Arthur da Silva Bernardes (1922 1926), face s vrias manifestaes revolucionrias que
tomaram conta do Rio de Janeiro. Sendo assim, a administrao de Alaor Prata no teve
grande apelo popular como a de seu antecessor Carlos Sampaio31 (08.8.1920 - 15.11.1922).
Sem dispor de muitos recursos para administrar a cidade, o novo prefeito optou por sua
organizao racional, criando comisses para a soluo dos problemas urbanos. A primeira,
chefiada pelo engenheiro Mrio Monteiro Machado, destinava-se a estudar a confeco de um
plano para a cidade. Essa no logrou xito devido aos interesses divergentes relacionados s
articulaes polticas de seus componentes que no permitiram as discusses tcnicas. A
segunda, presidida pelo engenheiro Paulo de Frontin, tinha por objetivo organizar a circulao
dos nibus urbanos. Em 1925, com a confeco do regulamento do trnsito para autonibus passou a se analisar o sistema virio urbano de modo geral (bondes, nibus e veculos
particulares), neste sentido foi constituda uma nova comisso. Foi neste mesmo ano que os
engenheiros Raymundo Pereira da Silva e Joo de Mattos Travassos Filho desenvolveram um
30

O tenentismo da dcada de 1920 pode ser definido como um movimento poltico e ideologicamente difuso, de caractersticas
predominantemente militares, onde as tendncias reformistas autoritrias aparecem em embrio. As exploses de rebeldia da revolta do
Forte de Copacabana Coluna Prestes ganham gradativa importncia e consistncia, tendo no Rio Grande do Sul uma irradiao popular
maior do que em outras regies (Fausto, op. cit., p. 80-81). O tenentismo da primeira fase pode ser definido como um movimento voltado
para o ataque jurdico-poltico s oligarquias, com um contedo centralizador, elitista (desligado das classes populares, incapaz de superar
a passividade e promover, por suas prprias mos, a derrubada das oligarquias), vagamente nacionalista (FAUSTO, op. cit., p. 87-89).

31 Prefeito Carlos Csar de Oliveira Sampaio, nome ilustre da engenharia nacional, sua gesto administrativa foi marcada pelo desmonte do Morro do Castelo. O permetro do morro era delimitado pelos seguintes logradouros:
Rua So Jos, Rua da Misericrdia, Largo da Misericrdia, Rua de Santa Luzia, Rua Mxico, Rua da Ajuda, at sua confluncia com a Rua So Jos. Esta rea, transformada na esplanada do Castelo, foi utilizada para a grande
exposio internacional que comemorou o Primeiro Centenrio da Independncia do Brasil. O arrasamento do Morro do Castelo motivo de polmica na poca, devido a sua importncia histrica, origem da fundao da cidade,
trouxe para rea a construo de imveis que hoje compem no somente a paisagem do Rio, mas a prpria histria do municpio, como o Palcio Capanema, marco da arquitetura moderna no Brasil, o prdio do Ministrio do
Trabalho e o Palcio da Justia.

74

projeto para o metropolitano visando sua concesso e financiamento32. Esse estudo, mais
tarde seria ratificado por Alfredo Agache em seu plano. A terceira, a da Carta Cadastral,
composta por Alfredo Duarte Ribeiro e Joo da Costa Ferreira, integrantes da primeira
comisso da Carta Cadastral (1903), destinava-se ao levantamento das construes urbanas
existentes. Dessa comisso saiu o coordenador do levantamento aerofotogramtrico realizado
pela empresa inglesa Air-Craft Corporation que foi concludo em 1932.33 A quarta, chefiada
inicialmente por Armando Augusto de Godoy34, dedicada legislao e que produziu o
primeiro regulamento para construes, reconstrues, acrscimos e modificaes de prdios
no Distrito Federal. Os grupos de trabalho eram compostos pelos funcionrios do
Departamento de Engenharia da Diretoria de Obras e Viao (DOV), permitindo assim a
integrao das comisses. Com esse trabalho se desenvolveu o governo de Alaor Prata e foi
atravs da comisso de legislao que o zoneamento seguiu firme at a sua promoo com a
instituio em 1937 de um cdigo de obras35 para a cidade.
Com o advento do concreto armado que se difundiu no Rio de Janeiro entre 1920
e 1930, que incentivou a verticalizao do Centro e da zona Sul, foi necessria a criao de
um regulamento que normatizasse as novas construes e seus gabaritos36. A cidade, em suas
reas mais densamente ocupadas, onde predominavam as edificaes de um at trs
pavimentos, viu prosperar os prdios de seis at 10 pavimentos. Em 1924, com o objetivo de
regulamentar esta nova situao foi criado o Regulamento para construes, reconstrues,
acrscimos e modificaes de prdios no Distrito Federal pelo Decreto n 2.021, de 11 de
setembro. A preocupao das autoridades locais com a disseminao do uso do concreto
armado nas construes levou a uma nova redao para o regulamento. Este, foi substitudo
pelo Decreto n 2.087, de 19 de janeiro de 1925, promulgado tambm na administrao do
prefeito Alaor Prata com o mesmo ttulo e ainda includo nas Posturas Municipais. A
separao s aconteceu quando foi criado o Cdigo de Obras do Distrito Federal, aprovado
pelo Decreto n 6.000, de 1 de julho de 1937.

32

Sobre este assunto ver TELES, 1994, p. 369.

Sobre este assunto ver TELES, 1994, p. 638.
Armando Augusto de Godoy foi um importante personagem no processo de instituio do Urbanismo no Brasil. Engenheiro pela
Politcnica em 1903, foi: funcionrio da Diretoria de Obras e Viao da Prefeitura do Distrito Federal a partir de 1920; presidente da
Comisso da Carta Cadastral e um dos autores do primeiro Cdigo de Obras da cidade do Rio em 1925; presidente da Comisso de
Sindicncia do Plano Agache em 1930; idealizador da Comisso do Plano da Cidade em 1931; colaborador de inmeras revistas
especializadas e autor da coletnea de artigos seus que haviam sido publicados em jornais desde 1911 A Urbs e Seus Problemas, em 1943
(STUCKENBRUCK, 1996, p. 80).
35
O Cdigo de Obras diploma legal fundamental do urbanismo, pois atravs dele que disciplinam convenientemente as construes,
adequando cada uma delas aos fins a que se destina, fixando condies tcnicas, sanitrias e funcionais para elas. Por isso mesmo, nele no
devem existir normas urbansticas gerais, ou aquelas relativas propriedade do terreno, que devem vir nas leis gerais (do Plano Diretor, de
zoneamento, de uso e ocupao do solo, de parcelamento do solo urbano) (MUKAI, 1988, p. 257).
36
Gabarito nmero de pisos permitido ou fixado para uma edificao (CARDEMAN e CARDEMAN, 2004, p.258).
33
34

75

Segundo Armando Augusto de Godoy, ao regulamento criado pelo Decreto n

2.087 se devem os seguintes resultados:
a) reduo do p direito excessivo que antes a lei impunha; b) o estabelecimento do limite mnimo de oito
metros para a testada dos lotes, ... c) uma melhor ventilao e iluminao interiores, ... (verdade que to
util e necessaria disposio de lei no tem sido cumprida ...); d) exigencia de maior harmonia
arquitetonica entre os predios contguos e de tratamento arquitetonico das faces dos imoveis construdos
nos logares elevados e que sejam visiveis da parte baixa (tais exigencias no tm sido observada em
inumeros casos); e) exigencias de apresentao de calculos justificativos das dimenses e da natureza dos
materiais de construo no caso de estrutura que s o tecnico pde projetar; f) a imposio aos
construtores de um regulamento de concreto armado, rudimentar para a poca, porm, mais ao alcance
dos conhecimentos tecnicos dos construtores; g) a diminuio dos limites exagerados de altura e de
afastamentos para as pequenas habitaes, o que contribuiu para facilitar a construo de pequenas casas;
h) uma melhor proteo dos predios destinados a comercio, contra os incendios, pela exigencia de se
construrem os pisos de concreto armado e de se estabelecerem canalisaes de agua para extino do
fogo; i) finalmente, ... a exigencia de se construrem os pisos de concreto armado (... que mereceu
aplausos gerais, nunca foi cumprida) (GODOY, 1934, p. 53-54).

O Regulamento de 1925, que foi revisado e modificado pela comisso composta

pelos engenheiros Edison Junqueira Passos37 (Supervisor), Joo Gualberto Marques Porto e
pelo arquiteto Gasto Bahiana (RIO DE JANEIRO, 1926), se configurou em uma tentativa de
regulamentar o uso do solo urbano. Em suas sees II e III, um zoneamento foi especificado
com relao s condies para obteno das licenas e o ento Distrito Federal foi dividido
em quatro zonas: zona central, zona urbana, zona suburbana e zona rural revelando uma
evoluo das reas estabelecidas no decreto de 1918 (vide o quadro 3).
Quadro 3 Zoneamento do Decreto n 2.087, de 19 de janeiro de 1925
GABARITO
Largura dos logradouros
ZONAS
Primeira
Zona ou
Zona
Central
(ZC)
Segunda
Zona ou
Zona
Urbana
(ZU)
Terceira
Zona ou
Zona
Suburbana
(ZS)

>20m

14m a
20m

10m a
14m

10m

Parte comercial

Segunda parte

Logradouros
calados ou com
linha de bonde.

Parte restante

Logradouros
calados ou com
linha de bonde.

Parte restante

DIVISO

Quarta
Zona ou
Zona Rural
(ZR)
Fonte: MOTA, 1988.
37

USOS
comercial

LOCALIZAO
rea mais antiga e central da cidade.

residencial Assentamentos mais populosos da

e comrcio cidade. Parte efetivamente conhecida
local.
e habitada.

residencial Partes populosas de vrios distritos

situados a Norte e Oeste e
remanescentes no compreendidos
na Zona Urbana.

Agrcola e
pastoril.

rea oeste do municpio.

O engenheiro Edison Junqueira Passos (1893-1954), nasceu em Carangola, Minas Gerais. Em 1917, se graduou em engenharia civil pela
Escola Politcnica do Rio de Janeiro. Em 1922, ingressou na Prefeitura do Distrito Federal (P.D.F.), ocupando os cargos de sub-Diretor de
Obras, de Diretor da Limpeza Pblica e de Diretor de Patrimnio e Cadastro. Em 15 de dezembro de 1937, tornou-se por concurso, professor
catedrtico da cadeira de Materiais de Construo, Terrenos e Fundaes, da Universidade do Brasil, atingindo assim a meta no magistrio
nacional. Tambm neste ano, foi nomeado Secretrio de Viao e Obras da P.D.F., tornando-se o criador do Rio de Janeiro moderno, a
grande capital da Amrica do Sul (SEAERJ, 2006).

76

Observaes: 1 - Altura dos edifcios: altura mxima da fachada 50m; altura mxima da fachada no alinhamento dos logradouros pblicos
2 vezes a largura do logradouro, na Primeira Zona ou Zona Central; uma vez e meia nas outras zonas. Altura mnima da fachada: no
alinhamento dos logradouros 4,50m na Segunda Zona e 3,50 na Terceira Zona. Na Primeira Zona s haver prdios de dois pavimentos no
mnimo. Relao entre numero mnimo de pavimentos e altura mnima da fachada: 6 pavimentos 21m; 5 pavimentos 18m; 4 pavimentos
15m; 3 pavimentos 11,50m; 2 pavimentos 7,50m; 1 pavimento 4,50m e 3,50m (conforme a zona).
2 - Decreto n 2.087, de 19.01.1925, dividiu a cidade em quatro zonas (a diviso apresentada contemplou as modificaes propostas pelos
Decretos 2.021 de 11.9.1924 e 3.010 de 20.12.1924). A primeira Zona ou Zona Central, que comprehender os districtos da Candelria,
Santa Rita, Sacramento, Santo Antnio, SantAnna e Gamba. Se subdividir de forma que a superfcie da cidade limitada pelo mar, Avenida
Rio Branco, Praa Marechal Floriano, Rua 13 de Maio, Largo da Carioca, Rua da Carioca, Praa Tiradentes, Rua Visconde do Rio Branco,
Praa da Repblica, Praa Christiano, Rua Marechal Floriano, Rua do Acre, Praa Mau e Mar, constituir a Parte Commercial dessa
Primeira Zona. A Segunda Zona ou Zona Urbana, comprehender os districtos da Glria, Laga, Copacabana, Santa Thereza, Esprito Santo,
S. Christovam, Engenho Velho, Andarahy, Tijuca (at o incio das Estradas das Furnas e da Vista Chineza), Gvea at o incio da Av.
Niemeyer e at o fim da rua Marquez de S. Vicente; e bem assim, a parte dos districtos de Engenho Novo e Meyer comprehendida pelos
seguintes logradouros; ruas S. Francisco Xavier e 24 de Maio; trecho da Rua Lins e Vasconcellos entre 24 de Maio e Dias da Cruz; Rua Dias
da Cruz at a Estao do Meyer; Avenida Amaro Cavalcanti, at a altura da Rua Padilha; Ruas Archias Cordeiro, Souza Barros at o
entroncamento da Rua Engenho Novo; Ruas do Engenho Novo e D. Anna Nery at o Largo do Pedregulho. A Terceira Zona ou Zona
Suburbana, comprehender as partes populosas dos districtos de Inhama, Iraj, Jacarepagu, Campo Grande, Santa Cruz e Ilhas, e as partes
dos districtos de Gvea, Tijuca, Engenho Novo e Meyer comprehendidas na Segunda Zona. A Quarta Zona ou Zona Rural, comprehender
as partes dos districtos de Inhama, Iraj, Jacarepagu, Campo Grande, santa Cruz, Guaratiba e Ilhas no comprehendidas na Terceira Zona.

As zonas (vide Figura 12) constitudas no Regulamento revelavam a

sistematizao embrionria da ocupao e os usos j existentes (OLIVEIRA, 1978). Isto
porque at aquele momento no havia um comprometimento maior da administrao pblica
com a aplicao de um planejamento visando a expanso urbana, a discusso sobre um plano
global para a cidade estava sendo iniciada. O desenrolar dessa discusso ser apresentado
mais frente quando dos motivos que levaram a contratao do urbanista francs Alfred
Agache pela Prefeitura do Rio de Janeiro. O decreto em questo alm de regular a execuo
de obras atravs da solicitao de licenas para edificaes em terrenos arruados situados nas
zonas central, urbana e suburbana, regulamentava o aproveitamento do solo atravs do
gabarito estabelecido de acordo com a largura dos logradouros existentes em cada zona.

77

Em discurso no Salo Nobre da Escola Nacional de Belas Artes, a convite do

Instituto de Arquitetos do Brasil e do Centro Carioca, entidade fundada em janeiro de 1916, o
engenheiro Armando Augusto de Godoy deu o seguinte parecer:
[...] o atual Cdigo de Obras procurou orientar-se por excelentes paradigmas. Os seus objetivos foram
uma melhor ventilao e iluminao no interior do compartimento dos edifcios; a reduo do exagerado
p direito; uma ocupao mais restritiva e esttica dos terrenos; uma melhor proteo das casas contra os
incndios, etc. O Sr. Alfredo Agache e o Sr. Ed. Gror, ambos conhecedores do assunto, ao examinarem o
regulamento de construes do Rio afirmaram que era um dos mais adiantados; tanto assim, que foi
incorporado, com pequenas alteraes, ao Plano de Remodelao da Cidade (GODOY, 1936, p. 47).

Neste perodo, os projetos para a construo de edificaes eram examinados pela

Seo de Arquitetura, vinculada Diretoria de Obras e Viao (DOV), subordinada
diretamente ao prefeito (vide Figura 13). Ambas eram chefiadas por engenheiros. Na anlise
desses projetos, a Diviso de Censura de Fachadas, existente na dcada de 1920, tinha como
preocupao maior a verificao quanto composio arquitetnica das fachadas e a
harmonia do conjunto, colocando em segundo plano o aproveitamento do terreno e os
mtodos construtivos. Esta diviso foi extinta em 1937 quando da promulgao do Decreto n
6.000.
Figura 13 Organograma da estrutura administrativa do Distrito Federal 1920
Gabinete do
Prefeito

Diretoria da
Fazenda

Diretoria de
Instruo
Pblica

Diretoria do
Patrimnio

Diretoria de
Estatstica e
Arquivo

Diretoria de
Obras e
Viao

Seo de
Arquitetura

Fonte: SILVA, 2003.

Obs.: os quadros pontilhados
Representam os departamentos futuros.

Departamento Municipal de Assistncia (*)

Inspetoria Tcnica de Pronto Socorro
Inspetoria dos Institutos de Assistncia
Cemitrios Municipais
Inspetoria Tcnica de Proteo Infncia
Hospital Veterinrio
(*) Exercia o status de Diretoria.

Diviso de
Censura de
Fachadas

Em 1934, Armando Augusto de Godoy, relator e membro da comisso que

elaborou o esboo do Decreto n 2.087, apresentou na Revista da Diretoria de Engenharia, da
Prefeitura do Distrito Federal, a seguinte anlise sobre esse regulamento:
[...] constituiu uma bla e grande iniciativa da administrao Alaor Prata. At aqule ano, esta capital
dispunha de uma legislao de obras em extremo acanhada, contendo exigencias absurdas e lacunas
lamentaveis. [...] a referida comisso trabalhou com afinco e ardor. [...] Infelizmente, a pressa do governo
municipal em decret-la, no permitiu a sua propaganda no meio dos engenheiros arquittos e

78

construtores. Entretanto, a prssa que se verificou na primeira fase da elaborao, no se constatou na dos
retoques e modificaes a que o texto do regulamento foi submetido, pois, s muitos mezes depois que
o codigo foi transformado em lei. [...]
mister mencionar que exigencias salutares e de grande alcance contidas na lei no foram observadas
pela falta de ba orientao de muitos proprietrios, construtores e arquittos, bem como pelo esprito de
tolerancia exagerada e mal compreendida da parte dos nossos administradores.
Uma das mais lamentaveis alteraes que o trabalho da comisso sofreu se refere altura maxima dos
predios a ser permitida nesta capital. [...] Contra os interesses da cidade, prejudicando a sua vista
panoramica e indo muito alm do que permite o seu abastecimento de agua, aqule limite foi elevado para
52 metros.
O grande amor e a solicitude que alguns proprietarios, arquittos, construtores e funcionarios, s vezes
revelam quando citam o regulamento n. 2.087 como a nossa lei suprema, para apoiar esta ou aquela
preteno em desacrdo com os principios elementares de urbanismo, no se verifica no que se refere s
determinaes relativas harmonia arquitetonica entre os predios e s suas condies de iluminao e de
ventilao naturais. Infelizmente excelentes disposies do n. 2.087 no foram cumpridas (GODOY, op.
cit., p. 53-54).

O Decreto n 2.087, de 19 de janeiro de 1925, vigorou durante dez anos at ser

substitudo pelo Decreto n 5.595, de 10 de julho de 1935, perodo no qual temos como pano
de fundo a elaborao do Plano Agache que introduziu no Brasil o conceito de plano diretor e
a ratificao do uso do zoneamento como prtica deste planejamento.
2.2.

O PLANO AGACHE
No inicio do sculo XX, a cidade do Rio de Janeiro, com meio milho de

habitantes, importante centro comercial da produo agrcola e principal porto de escoamento

de mercadorias, tambm acumulava a funo de Distrito Federal. Possua uma burguesia,
proveniente da produo agro-exportadora, com destaque para o caf que, baseada em
parmetros europeus de urbanizao reivindicava por uma cidade com mais conforto que
representasse a sua condio social.
A partir de 1903, o Rio de Janeiro passou por substanciais transformaes com o
objetivo de obter a sua modernizao. Na poca, ocupava o cargo de presidente da Repblica,
Rodrigues Alves (1902 1906), que teve como auxiliar na Prefeitura do Distrito Federal,
Pereira Passos (1903-1906). Este, junto com mais dois engenheiros, Jernimo Rodrigues de
Moraes Jardim e Marcelino Ramos da Silva, que j haviam integrado em 1875, a Comisso de
Melhoramentos do Rio de Janeiro, idealizaram um plano de obras. A partir de ento vrios
projetos se sucederam como a renovao urbana da rea central; logradouros foram alargados,
outros abertos, praas, parques e jardins remodelados. Dentre os principais feitos podemos
citar: a abertura das avenidas Central, Rodrigues Alves, ligando o porto a zona Norte,
Francisco Bicalho e Beira Mar, que permitiu a ligao do porto com a zona Sul.
Em 1920, o prefeito Carlos Sampaio (8.8.1920 - 15.11.1922), encarregado das
festividades do 1 Centenrio da Independncia do Brasil, deu seguimento ao processo de

79

modernizao com a demolio do morro do Castelo, no centro. Com o material da demolio

foi aterrada uma rea entre a praia de Santa Luzia e a enseada da Glria at a ponta do Russel,
onde se localizou parte da exposio do Centenrio da Independncia do Brasil. Carlos
Sampaio aproveitou os trabalhos da comemorao do Centenrio da Independncia para
conclamar arquitetos e engenheiros debater os problemas urbanos e a conseqente
elaborao de um plano para a cidade, a partir da rea arrasada do morro do Castelo, isto
funcionaria como um referencial para o assunto em questo. Porm, ele no conseguiu que as
discusses evolussem para a confeco de um plano de remodelao devido s relaes
pessoais e as barganhas polticas.
O processo de modernizao tambm atingiu a gesto pblica. No governo de
Alaor Prata (16.11.1922 - 15.11.1926), sem poder avanar com as obras iniciadas com o
governo anterior devido ao dficit financeiro herdado, resolveu inovar em termos da
administrao. Instaurou, como j vimos anteriormente, comisses municipais que foram as
responsveis pela construo de um corpo de especialistas da cidade os urbanistas
(STUCKENBRUCK, 1996). Com isto, segundo a autora, o poder pblico trouxe para si o
controle do processo de urbanizao global da cidade e conseqentemente, a responsabilidade
da confeco de um plano geral de melhoramentos. Apesar de no ter sido consolidado nesta
administrao um plano para a cidade nos moldes idealizados, o assunto no se esgotou,
sendo matria de discusso do governo Prado Jnior, sucessor de Alaor Prata e culminando
com a apresentao do Plano Agache no final de sua gesto.
At a primeira metade dos anos 20 do sculo passado, apenas as instituies e as
revistas da rea de arquitetura e engenharia debatiam o assunto sobre a necessidade da
realizao de um plano para a cidade. A revista do Instituto Central de Arquitetos38, a
Architetura no Brasil, abordava o assunto atravs de uma crtica esttica das edificaes
urbanas sendo que a revista do Clube de Engenharia39 via a questo mediante a eficincia da
cidade e o estudo de novos materiais de construo, principalmente o concreto armado. A
discusso sobre a remodelao da cidade que envolveu arquitetos40, uma profisso que estava
se estabelecendo e buscava sua afirmao no mercado de trabalho urbano, e engenheiros que
j tinham seu lugar profissional demarcado e que fora tomado dos mdicos sanitaristas em
fins do sculo XIX, se tornou uma disputa entre a posio com que cada categoria se colocou
38

O Instituto Central de Arquitetos (ICA) foi criado em 1925 da juno do Instituto Brasileiro de Arquitetos (IBA - 1921) com a Sociedade
Central de Arquitetos (SCA 1921) e teve inicialmente como presidente o professor da Politcnica, Fernando Nereo Sampaio
(STUCKENBRUCK, op. cit.).
39
O Clube de Engenharia foi fundado em 1880 para institucionalizar as reunies habituais que ocorriam na papelaria de Conrado Jacob de
Niemeyer (SILVA, 1995, p. 36).

80

com referncia a soluo para os problemas da cidade e a construo da nacionalidade

brasileira embutida nesse debate. Nos crculos intelectuais da sociedade brasileira havia um
anseio quanto formao de uma identidade cultural nacional, uma manifestao dos ideais
dos brasileiros, que foi passada discusso do urbano, a remodelao do Rio de Janeiro
influenciada por esse propsito serviria de modelo para o pas.
A partir da segunda metade dos anos 20 do sculo passado, o debate em torno do
plano da cidade se ampliou. Os jornais da poca comearam a divulgar a questo propiciando
o conhecimento e interesse de outros setores da sociedade sobre o assunto, bem como
passaram a noticiar as manifestaes da populao, por vezes nada pacficas, quanto
ausncia de calamento, gua, luz e esgoto nos subrbios. Com o intuito de chamar a ateno
da prefeitura, a populao se organizou em associaes de bairros com destaque para o Centro
Pr-Melhoramentos de Iraj, o Conselho Pr-Melhoramentos de So Francisco Xavier, a Liga
Catlica de Jesus do Mier, a Liga Catlica da Piedade, o Grmio Beneficente Simples do
Iraj e o Centro Unio de Quintino Bocayuva (STUCKENBRUCK, op. cit. p. 85). Essas
associaes exerceram presso sobre o poder pblico quanto falta de infra-estrutura nos
bairros por elas representados. Outra questo que contribuiu para o agravamento da situao
foi a favelizao da cidade. Um novo tipo de moradia que se localizou nos morros cariocas
e que surgiu em detrimento ao alto custo da habitao em face da valorizao dos terrenos
adjacentes s reas industriais e comerciais, principalmente no Centro, local bastante
procurado pelos operrios e ausncia de uma poltica pblica de habitao. Avolumavam-se
os problemas urbanos e as populaes migravam do campo para cidade a uma taxa
expressiva, o que representou um crescimento de 1.158.000 habitantes em 1920 para
2.380.000 habitantes em 1930 (REIS, 1977). A cidade estava em crise e necessitava de uma
ao global, pois se expandiu sem um plano de conjunto.
O engenheiro Armando Augusto de Godoy, chefe da Comisso da Carta
Cadastral, na administrao do prefeito Alaor Prata, foi um dos que mais trabalhou pela
concepo de um planejamento para a cidade. Atravs dos jornais Godoy divulgou as novas
idias de urbanismo que foram reunidas em seu livro A Urbs e seus Problemas, publicado
posteriormente, em 1943.
[...] um dos fatos que mais se devem lamentar relativamente expanso desta capital, a ausncia
inconcebvel de um plano completo de remodelao e desenvolvimento, capaz de bem resguardar e
presidir a seus aumentos e acrscimos, sistematizando-os de acordo com as luzes do urbanismo. Para
conseguir to elevado desideratum cumpre fazer vir um urbanista de nome, com luzes indispensveis e
independncia necessria para traar e conceber um plano completo de remodelao, compreendendo
todas as faces do nosso problema urbano [...] (GODOY, 1943, p. 39).
40

A profisso de arquiteto foi regulamentada em 1933, pelo Decreto n 23.569 de 11 de dezembro.

81

O Rotary Club do Rio de Janeiro41, importante associao na poca, composta por

eminentes mdicos, advogados e engenheiros pertencentes alta sociedade carioca, tambm
se manifestou a favor da remodelao do Rio de Janeiro. Em reunio ordinria do dia 29 de
outubro de 1926, no Hotel Glria, o rotariano, mdico sanitarista, engenheiro e jornalista Joo
Augusto de Mattos Pimenta discursou sobre as belezas e os defeitos e a necessidade de
salvao da cidade, atravs de sua reforma, ressaltando o esprito de participao da
associao no progresso social e material do pas. O presidente do Rotary Club nomeou uma
comisso, composta por Joo Augusto de Mattos Pimenta (mdico), Francisco Oliveira Passos
(presidente do Centro Industrial do Brasil CIB), Archimedes Memria (arquiteto) e Jos
Mariano Filho (Diretor da Escola Nacional de Belas Artes ENBA) para levar ao futuro
prefeito, Prado Jnior, um requerimento para a elaborao de um plano geral de remodelao
da capital (JORNAL DO COMMERCIO, 1926b).
Segundo Pereira (PECHMAN; RIBEIRO, 1996), todo o movimento de tcnicos
brasileiros pela elaborao de um plano geral para a cidade foi iniciado no final da dcada de
1900 e decorreu das seguintes transformaes: a expanso urbana em direo a Copacabana; a
ciso da cidade em Norte e Sul, o aumento de suas assimetrias; os problemas habitacionais e a
apario das primeiras favelas; a presso do capital imobilirio na rea central, que culminou
no arrasamento do Morro do Castelo (1922); a necessidade de implantar um sistema de
transporte de massas. Outro ponto levantado pela autora, era a nova viso crtica da cidade
formada com o final da guerra de 1914-1918, pelos town-planners e pelos hommes de lart.
Uma viso mais ampla, mais complexa e utpica, em relao aos pensadores do sculo XIX,
que chegava do exterior para as terras brasileiras.
Outro ponto de destaque foi a presso da burguesia urbana, que se fez presente a
partir de 1920, em busca de mudanas no aparelho de Estado convenientes aos seus
interesses. Essa burguesia foi originada aps a Primeira Guerra Mundial em decorrncia da
formao do setor industrial. Dentre os seus interesses tambm se encontravam aqueles
ligados reestruturao urbana. A existncia de um setor industrial em expanso demandou a
execuo de infra-estrutura viria e de saneamento, bem como a remodelao e o
embelezamento da cidade segundo os valores estticos dessa burguesia.
Neste contexto, em fins de 1926, assumiu o cargo de prefeito, Prado Jnior
(15.11.1926 - 30.10.1930), um integrante da tradicional famlia paulista, mais precisamente

41

O Rotary Club do Rio de Janeiro foi fundado em 15 de dezembro de 1922, pelo advogado Herbert Moses.

82

filho do Conselheiro Antnio Prado42, industrial e amigo pessoal do recm eleito presidente
da Repblica, Washington Luis (1926 - 1930). Prado Jnior tinha em seu currculo apenas a
ex-presidncia do clube de futebol, Atltico Clube Paulistano. A inexperincia administrativa
do futuro prefeito no constituiu-se em um impedimento para a ocupao do cargo,
prevalecendo, mais uma vez, a amizade, os acordos intra-elites e a importncia da poltica das
oligarquias dominantes na escolha do nome para a prefeitura da capital do pas. Neste
perodo, o prefeito do Distrito Federal constitua cargo de confiana do presidente da
Repblica, sendo nomeado sem a necessidade de eleio. Washington Luis, assim como
Prado Jnior, faziam parte do poder consoante com a poltica do caf com leite, que
alternava no governo presidentes dos estados de So Paulo e Minas Gerais.
Conseqentemente, a administrao do Rio de Janeiro foi o reflexo da ideologia da classe
dominante no Brasil, que naquele perodo representava a oligarquia do caf.
Os jornais da poca relataram como foi recebida pela populao a indicao de
Prado Jnior com destaque para o Jornal do Commercio:
Foi convidado e aceitou o cargo de Prefeito do Distrito Federal, para o quatrinio a iniciar-se a 15 de
novembro, o Sr. Dr. Antonio Prado Junior. O Sr. Dr. Washington Luis vai assim completando o quadro de
seus auxiliares imediatos no governo com figuras de relevo e que iro exercer, por certo, com vantagem,
em altos cargos administrativos.
O Sr. Dr. Antonio Prado Junior, apesar de jovem, no um nome desconhecido do grande pblico,
principalmente em So Paulo e aqui, no Rio, onde vem constantemente e conta largo circulo de relaes.
Filho do Conselheiro Antonio Prado, descendente assim de uma grande estirpe, vinculada por tantos
ttulos a historia do Brasil ao progresso de So Paulo. Tendo, porem, personalidade prpria, pertencendo
ao Partido Republicano Paulista, tem sido dos mais prestimosos elementos da situao poltica dominante
do grande Estado; e representa de h muito na Cmara Estadual o 10 districto eleitoral, onde tem
relevantes interesses. Homem culto, muito viajado, conhecendo quase todas as grandes cidades do
mundo, o Sr. Dr. Antonio Prado, pelas suas tendncias e seu esprito artstico e seus dotes de
administrador poder ser um excelente prefeito para o Rio que bem conhece, pois embora morando em
So Paulo, passa sempre na nossa cidade alguns mezes por anno (JORNAL DO COMMERCIO, 1926a).

E para O Jornal:
[...] s ontem (a populao do Distrito Federal) teve notcia do imenso risco que correu com a divulgao
do nome que o senador Paulo de Frontin indicou para o desventuroso posto de prefeito desta metrpole
[...]. O Sr. A. Prado Jr., embora no conhea o Rio, estar certamente em (melhores) condies de servir a
sua populao do que o Sr. Sampaio Correia [...] (O JORNAL, 1926a)43.
A desgraa do Distrito Federal, provm, exatamente de s ter encontrado, nas horas de fartura, prefeitos
empreiteiros de obra (O JORNAL, 1926b).

Prado Jnior ciente dos problemas que o Rio de Janeiro enfrentava com uma
infra-estrutura obsoleta, diante do apelo das instituies e dos profissionais da rea de
arquitetura e engenharia assim como a presso exercida pela burguesia urbana se rendeu
opinio pblica da poca que era unnime na solicitao de um plano geral de remodelao da
42

O Conselheiro Antnio Prado, representante da oligarquia paulista, foi presidente do Estado de So Paulo, senador da Repblica, deputado
e conselheiro do imprio. Influente no apenas em So Paulo, seu estado natal, como na poltica nacional.

83

cidade. Em 1 de junho de 1927, Prado Jnior fez uma divulgao oficial convidando o
clebre especialista Alfred Hubert-Donat Agache para vir ao Rio44, alm de proferir algumas
conferncias, o urbanista foi contratado principalmente para a confeco do plano de
remodelao do Distrito Federal.
Alfred Agache, arquiteto e urbanista francs, diplomado pela cole de Beaux-Arts
de Paris, conhecido internacionalmente pelo seu empenho em difundir o Urbanismo45, termo
cuja inveno lhe foi atribuda, participou desde 1906 da Societ des Architects Diplms par
le Gouvernement (S.A.D.G.) e da organizao do concurso da nova capital do Equador:
New-Guayaquil. Em 1912, fundou a primeira organizao de profissionais do Urbanismo, a
Societ Franaise des Urbanistes (S.F.U.), originada na Section dHygine Urbaine et Rurale
(S.H.U.R.) do Muse Social de Paris, instituio de pesquisa voltada para as questes sociais
da vida moderna, fundada em 1894, da qual o urbanista francs teve participao ativa desde
1902. A S.F.U. tinha como objetivo reunir as iniciativas e as competncias consagradas ao
estudo especfico do Urbanismo; permitir aos seus membros estudar em conjunto todos os
assuntos referentes ao futuro das cidades; reunir uma documentao tcnica e constantemente
atualizada; estabelecer relaes com grupos estrangeiros similares; organizar congressos,
centralizar suas resolues e perseguir sua realizao (PECHMAN; RIBEIRO, 1996).
Em suas viagens e projetos pelo mundo, como membro do Muse Social de Paris,
Alfred Agache procurou difundir a filosofia reformista daquela instituio que se baseava nos
estudos dos aspectos sociais e econmicos do planejamento. Em 1909-1910, desenvolveu
junto com Henri Prost e sob a direo de Eugne Hnard, um plano de expanso e
transformao de Paris. Aps a Primeira Guerra Mundial foi nomeado secretrio geral adjunto
da S.F.U., permanecendo no cargo at 1936. Ele tambm foi idealizador de planos de diversas
capitais, especialmente de Canberra, Austrlia, realizado em 1910. Com um currculo
exemplar, no houve dvida quanto legitimidade e ao gabarito profissional de Alfred
Agache para a sua contratao pela Prefeitura do Distrito Federal.
Em 25 de junho de 1927, Alfred Agache chegou ao pas. Inicialmente, proferiu
algumas conferncias pelo Brasil e no segundo semestre, ao retornar ao Rio de Janeiro, depois
43

Na ocasio da escolha do nome do prefeito do Distrito Federal, o senador Paulo de Frontin, que foi prefeito do Rio de Janeiro, de janeiro a
julho de 1919, tentou articular o nome de Sampaio Correia, por ser engenheiro e carioca, sendo assim, considerado mais apto para
administrar a cidade.
44
Mensagem do Prefeito. (RIO DE JANEIRO, 1927).
45
Para Agache, o urbanismo uma Sciencia e uma Arte, e sobretudo uma Philosophia social. Entende-se por Urbanismo o conjuncto de
regras applicadas ao melhoramento da edificao, do arruamento, da circulao e do descongestionamento das arterias publicas. a
remodelao, a extenso e o embellezamento de uma cidade levados a effeito mediante um estudo methodico da geographia humana e da
topographia urbana sem descurar as solues financeiras (AGACHE, 1930, p.4).

84

de visitar Belo Horizonte e Recife, organizou sua equipe e iniciou a confeco do plano. Nela
foram reunidos os seguintes arquitetos e engenheiros: os arquitetos E. de Grer e W.
Palanchon, que seriam os responsveis pelas questes do urbanismo em geral; o engenheiro
sanitrio A. Duffieux, pelas questes de saneamento; o engenheiro-arquiteto A. Gladosh,
pelas questes de instalaes industriais; e os jovens arquitetos da Escola Nacional de Belas
Artes do Rio de Janeiro, D. Albuquerque, A. Reidy, S. Maya, A. Corra Lima, M. Barroso e
H. Pelagion, como auxiliares (STUCKENBRUCK, op. cit.).
Apesar do trabalho de Alfred Agache ter sido reconhecido desde a sua chegada o
urbanista francs recebeu vrias crticas, principalmente dos profissionais da rea de
arquitetura, que colocavam sua competncia em dvida. Na assemblia para a aprovao do
contrato com Alfred Agache, o vereador Maurcio de Lacerda, lder da oposio, se
manifestou contrariamente. Ele achou um absurdo a contratao de uma celebridade
estrangeira, uma vez que no Rio de Janeiro existiam engenheiros e arquitetos que poderiam
dar conta dessa tarefa (RIO DE JANEIRO, 1927).
Em 1929, o esboo do plano foi entregue a Prefeitura, porm seu contedo no foi
divulgado causando indignao por parte dos profissionais brasileiros que conheciam o plano
atravs dos artigos de Alfred Agache publicados em peridicos franceses. Somente em junho
de 1930, a maquete do plano representando a cidade remodelada foi apresentada no IV
Congresso Internacional de Arquitetura, realizado no Rio de Janeiro, sendo o projeto
condenado por parte dos arquitetos brasileiros que criticavam Alfred Agache pela aplicao
de solues simplistas e cenogrficas no trato dos problemas da cidade (PECHMAN;
RIBEIRO, op. cit).
O plano foi oficialmente entregue prefeitura do Rio de Janeiro aps o retorno de
Alfred Agache Frana, devido Revoluo de 1930. Em 1931, Adolfo Bergamini
(24.10.1930 - 21.9.1931) chegou administrao da cidade. Como sucessor de Prado Jnior
(16.11.1926 - 24.10.1930), Bergamini instituiu uma comisso para avaliar o Plano Agache,
presidida pelo engenheiro Armando Augusto de Godoy e integrada pelos arquitetos Lcio
Costa, Arquimedes Memria, ngelo Bruhns, e pelos engenheiros Henrique de Novais, Raul
Pederneiras e Jos Marianno Filho. Em 1934, apesar do parecer favorvel da comisso de
avaliao46, o prefeito Pedro Ernesto Baptista (30.9.1931 - 03.3.1936)47 optou pelo
46

So as seguintes as principais concluses do seguro parecer: a) Aceitao do Plano, quanto s vias de grande circulao; b) Aceitao do
Plano concernente ao preparo das superfcies conquistadas depois da demolio do morro do Castelo (salvo ligeiras modificaes de
detalhes); c) Aceitao da idia da demolio do morro de Santo Antnio e, como conseqncia, utilizao da enseada da Glria segundo
plano indicado (salvo ligeiras modificaes de detalhes que dependero do estado econmico), ficando entendido que a Igreja e o Mosteiro

85

arquivamento do plano, dentro do esprito de rejeio desenvolvido pela Revoluo de 30 s

aes do governo anterior. Outra razo para que o plano no tenha sido implantado foi
apontado por Andreatta (op. cit.) que chama a ateno para a grande revoluo que estava
acontecendo no urbanismo naquela poca, provocada pelo movimento modernista em torno
dos congressos do CIAM (o primeiro foi realizado em 1928) impulsionado pela fundao da
Escola de Bauhaus de Gropius (1927). Mais tarde, algumas das idias do Plano Agache
seriam resgatadas pelo governo do prefeito interventor Henrique de Toledo Dodsworth
(03.7.1937 - 03.11.1945), no Estado Novo, reativando a Comisso do Plano da Cidade a fim
de adaptar o projeto de Alfred Agache situao da poca. O Plano da Cidade elaborado por
esta nova comisso e sancionado em diferentes decretos de 1938 a 1948 extraiu do Plano
Agache todos os estudos sobre os principais eixos virios da cidade e implantou com base
nesses projetos uma etapa de construo de tneis, viadutos e estradas que marcou a expanso
do Rio de Janeiro durante 50 anos (ANDREATTA, op. cit.).
2.2.1

A composio e o zoneamento do Plano Agache

O Plano Agache (1930), impresso em Paris com o ttulo - Cidade do Rio de

Janeiro Remodelao Extenso e Embelezamento foi desenvolvido em trs partes, alm da

introduo, concluso e apenso. A Introduo apresentou um resumo das cinco conferncias
proferidas por Alfred Agache no Brasil, trs no Teatro Municipal, uma no Automvel Clube e
outra no Lyceu Francs48.
Abaixo apresentamos no quadro 4 a sntese dos captulos do trabalho publicado
em 1930, pelo urbanista francs Alfred Agache.

de Sto. Antnio sero conservados com uma subida em calvrio; d) Aceitao do projeto de melhoramento dos bairros da Lagoa e Leblon,
entre os canais da lagoa, a Av. Delfim Moreira e a Lagoa propriamente dita; e) Aceitao do sistema de parques e espaos livres (salvo
ligeiras modificaes de ordem econmica); f) Adoo, como base da poltica das construes, dos regulamentos propostos, que
acompanham o dito projeto. A Comisso julga indispensvel a organizao, com carter definitivo, de um poder regulador do Plano de
Remodelao e Extenso da Cidade, sob o ttulo de Comisso do Plano da Cidade do Rio de Janeiro, com poderes autnomos, no esprito
do consejo de Estatstica y Edificia de Buenos Ayres, cujo objeto principal zelar pela aplicao das solues adotadas, evitando sua
mutilao ou deformao. Dever fazer parte da dita Comisso um servio de censura arquitetnica, e inspirando-se nos melhores exemplos
e convenientemente organizado (REIS, op. cit., p. 101-102).
47
Pedro Ernesto Baptista assumiu como interventor da prefeitura, em setembro de 1931, por presso de um grupo composto por militares que
participaram da Revoluo de 30, intitulado de Clube Trs de Outubro.
48
1 Conferncia (04.7.1927) O que o Urbanismo; 2 Conferncia (11.7.1927) como se elabora o plano de uma cidade; 3 Conferncia
(20.7.1927) Cidades-Jardins e favelas; 4 Conferncia (23.7.1927) A fotografia area e a planta das cidades; e a 5 Conferncia
(25.7.1927) Ensino e propaganda no Urbanismo em Frana (AGACHE, op. cit.).

86

Quadro 4 Composio do Plano Agache

1 parte

2 parte

3 parte

TITULO

SEES

CONTEDO

Os componentes
antropogeogrficos e a
anlise geral da situao
urbana.

Capitulo I

Resumo histrico da fundao, desenvolvimento, dos aspectos

geogrficos e dos administradores do Rio de Janeiro, desde a sua
fundao at 1926.

Capitulo II

Anlise e composio demogrfica urbana; a feio topogrfica local,

os aspectos paisagsticos da cidade; a distribuio dos bairros e a
situao martima, industrial e agrcola do Distrito Federal.

Capitulo I
O problema do plano
diretor.

Funo urbana do Rio de Janeiro. O problema da grande cidade. Os

fins visados pelo Plano Diretor Legislao e Regulamentos. A
habitao e o zoning. A esttica da futura cidade e o futuro do Rio no
tempo e no espao.

Capitulo II
Ossatura do Plano
Diretor.

A penetrao na cidade das estradas regionais e os grandes

cruzamentos da cidade futura. Conexo entre os cinco dedos da mo.
As praas rtulas. Algumas vias diretas. O boulevard circular. A
importncia de uma reorganizao geral dos transportes. O
metropolitano e a sua extenso.

Capitulo III
Elementos funcionais do
Plano Diretor.

Posto de Comando (Palcios Federais, Ministrios, Embaixadas,

etc.). Centro de intercmbio e dos negcios. Bairros do comrcio
secundrio. Os trs portos: Industrial, Comercial e de Aviao. Zonas
de residncias e praias. Bairro universitrio. Centros de recreios.
Edifcios caractersticos.

Consideraes gerais e o
exame do meio ambiente

A salubridade pblica nas edificaes e a necessidade de um bom

saneamento para o bem estar dos habitantes.

Capitulo I

Abastecimento dgua.

Capitulo II

Inundaes e esgotamento das guas pluviais.

Captulo III

Saneamento urbano.

Concluso

A necessidade do plano diretor se tornar uma lei, a criao de uma

comisso permanente do plano, para garantir a sua continuidade e
exercer a devida fiscalizao de sua realizao e a unio entre as
diferentes reparties dos servios pblicos.

Apenso
Legislao e
Regulamentos

Conjunto de regulamentos necessrios implementao do plano.

Ratificada a necessidade de uma legislao do Urbanismo
denominada por Alfred Agache de Lei Orgnica do Urbanismo,
deveria obrigar os administradores municipais a: desenvolver plantas
de remodelao e de extenso para a cidade, publicar regulamentos
locais relativos aos bairros, logradouros, loteamentos, construes, e
fornecer a administrao os direitos sobre a propriedade particular ou
pblica com possibilidade de expropriao ou reserva; os recursos
financeiros para a realizao dos planos; e a maneira como devem
proceder para transformar em lei os seus projetos de urbanismo e
regulamentos.

Rio de Janeiro maior

Os grandes problemas
sanitrios

Fonte: AGACHE, op. cit.

O projeto elaborado por Alfred Agache em sua essncia tentou refletir as

expectativas da burguesia urbana que tinha como ideal o modelo francs. Apesar de ter
buscado analisar a cidade (Distrito Federal) de maneira global, a proposta deu destaque para a
rea central (vide Figura 14). Para a elaborao do plano foram estudadas as questes
histricas, geogrficas e econmicas do Rio de Janeiro, bem como identificados os seus
problemas urbanos. Mediante esse levantamento, os dados foram comparados, assim como as
perspectivas de desenvolvimento, a um modelo de cidade idealizado por Alfred Agache,
seguido da exposio de suas propostas. Rezende (1982) classificou o projeto do urbanista
francs como um plano diretor tpico, pois retratou as condies futuras da cidade e as
comparou com as da urbe ideal, que deveria ser obtida com as proposies racionais do plano;
a aposta nas transformaes fsicas urbanas (remodelao, saneamento e habitao) como

87

meio de transformaes sociais; e, a nfase na esttica, na eficincia e na preparao da

cidade para ser observada mediante uma viso externa.

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Figura 14 - Plano Agache (1930) - Objeto de estudo

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Fonte: Rezende, 1982.

Distrito Federal
rea central da cidade

O Plano Agache identificou duas funes primordiais da cidade: a polticoadministrativa, de capital do pas e a econmica, de porto e de mercado comercial e industrial.
Segundo o autor do projeto, essas funes exigiram os seguintes objetivos:
1. assegurar a existncia de certos elementos funcionais e repart-los da melhor forma zoning; 2. traar a
rede de vias, de modo a por esses elementos em relao rpida e fcil entre eles e com o resto da cidade, e
satisfazer as exigncias quantitativas da circulao estabelecida (rede urbana); 3. assegurar a moradia
confortvel e agradvel s diferentes categorias de habitantes da cidade; e 4. estabelecer os regulamentos
de viao, de modo a satisfazer os interesses gerais (poltica de construo) (AGACHE, op. cit., p. 120121).

Inspirado nos critrios de monumentalidade e academicismo da cole de BeauxArts de Paris e nos fundamentos clssicos, suntuosidade arquitetnica do movimento City
Beautiful, apresentou tambm, uma preocupao com a funcionalidade, no caracterstica
desses estilos. O planejamento urbano da dcada de 20 do sculo passado, onde a cidade ideal
era a eficiente (a cidade taylorista)49, mostrou seus traos no plano, pois o autor trabalhou em
seu projeto com a engenharia urbana, trfego e saneamento, caractersticas bsicas desse tipo
de planejamento (REZENDE, op. cit.). O conceito de Cidade-Jardim de Ebenezer Howard
tambm foi lembrado como forma de concepo dos bairros residenciais, onde o uso de

49
Este termo foi utilizado como uma analogia a primeira tentativa da Teoria da Administrao que surgiu a partir de fins do sculo XIX.
Com o intuito de alcanar elevada eficincia industrial, Frederick Winslow Taylor (1856-1915), aplicou mtodos da cincia aos problemas
da Administrao criando a Administrao Cientfica. Estudou a otimizao do trabalho dos operrios com nfase na racionalizao e diviso
das tarefas. Taylor, em sua experincia, ao decompor o trabalho dos operrios em seus movimentos elementares e cronometr-lo, verificou
que os movimentos inteis poderiam ser eliminados ou reduzidos e os movimentos teis aperfeioados e racionalizados. Esta teoria devido
aos seus princpios rgidos com relao a conduta dos operrios na indstria foi apelidada de Teoria da Mquina. Para maiores
esclarecimentos consultar os autores MAXIMIANO (2000) e MOTTA (1977).

88

espaos livres50 (parkways, praas e parques) daria uma melhor ambincia para as edificaes
e um sentimento de bem estar aos habitantes. Na ocasio, tal conceito no representou uma
novidade, pois foi aplicado na remodelao dos bairros da Ilha do Governador e Paquet.
Alfred Agache defendeu uma poltica territorial de espaos livres mediante a reserva de
terrenos pela municipalidade.
Como j mencionado, a funcionalidade foi um aspecto importante do plano. O
autor associou a cidade ideal a um organismo vivo, enfocando as trs principais funes do
corpo humano: circulao, digesto e respirao. O sistema virio representava a circulao
sangunea, as vias de transporte funcionavam como artrias conectando o centro urbano (o
corao) aos bairros prximos e da periferia; o sistema hidrulico e de esgotamento
comparado a digesto, deveria operar de maneira adequada para promover o bem estar da
cidade e os espaos livres, avenidas, praas e jardins agiriam como os pulmes da cidade, seu
aparelho respiratrio. Os elementos funcionais, os bairros, formavam a estrutura urbana do
plano e foram projetados contendo atividades especficas. Estes, interligados atravs de um
sistema virio, se articulavam e se integravam, mas no formavam unidades auto-suficientes.
O sistema virio foi considerado por Alfred Agache a ossatura do plano diretor (viso
orgnica da cidade) necessrio para a implantao dos elementos funcionais e o alcance de
reas at ento pouco ocupadas. Em sua proposta, Alfred Agache idealizou a integrao da
capital atravs de estradas conectadas ao centro, onde foram projetados trs principais
cruzamentos: 1. Avenida de penetrao Paulista e a Petropolitana com a Praa da Bandeira; 2.
Avenida do Mangue (prolongamento da Paulista) com a Avenida Rio Branco; e, 3. com o
desmonte do morro Santo Antnio, a Praa do Castelo com a Praa do Senado. Assemelhavase a forma de uma mo aberta, onde a palma representava o centro comercial (city) e os
dedos, as praias e os vales afastados do centro e que iriam permitir a expanso urbana sob a
forma tentacular (vide Figura 15). Ratificou o conceito do metropolitano atravs de
recomendao para a revalidao do projeto de 1925 dos engenheiros Raymundo Pereira da
Silva e Joo de Mattos Travassos Filho para a implantao deste sistema de transporte
coletivo. Props a construo de uma via que seria igualmente percorrida pelo metropolitano,
no p dos contrafortes da cordilheira do Corcovado e com ramificaes que alcanassem
diretamente os diferentes bairros da beira-mar. Idealizou tambm, a ligao do Rio a Niteri
atravs do hidroplano.
50

A cidade geralmente representada como estendendo seus tentculos para o campo. Mas igualmente indispensvel que pelos seus
espaos livres o campo faa penetrar tentculos no interior da aglomerao edificada, levando-lhe em toda a parte o ar fresco e puro a fim de
substituir o viciado; de modo que os espaos livres formem o que poderamos chamar os pulmes da cidade (AGACHE, op. cit., p. 206).

89

Figura 15 Plano Agache Sistema virio

Fonte: AGACHE, op. cit.

Alfred Agache tambm deu nfase esttica em seu plano, do ttulo ao contedo
dos captulos o embelezamento fez parte de suas idias. A preocupao com a imagem da
cidade foi ressaltada em vrias partes do projeto, como no planejamento do Bairro das
Embaixadas, onde haveria luxuosas edificaes e principalmente na idealizao da Porta do
Brasil, uma praa suntuosa e monumental numa intercesso de trs avenidas, pois para o
urbanista, o Rio de Janeiro era a entrada e a vitrine do pas para o mundo.
Outro assunto tratado no plano foi a ocupao do territrio por favelas. Para
Alfred Agache, esse tipo de organizao se assemelhava a uma cidade-satlite de formao
espontnea, onde a classe pobre sem opo ocupava as encostas dos morros. A remoo foi
vista como soluo. Ao terminarem as obras de urbanizao da Baixada Fluminense, onde se
localizariam os bairros operrios, os ocupantes das encostas deveriam ser transferidos para
habitaes que poderiam ser compradas a preos baixos ou subvencionadas pelo Estado.
Fechando as proposies do plano, o urbanista francs analisou os problemas
sanitrios existentes no perodo. Concluiu que os servios pblicos deveriam ser feitos pelo
poder pblico e no por firmas estrangeiras como era na poca. Quanto ao saneamento bsico,
o plano revelou seu aspecto relacionado funcionalidade, engenharia urbana, ao movimento
cidade eficiente. No tema abastecimento dgua props a construo de reservatrios de

90

distribuio, o uso de hidrmetros e a fiscalizao da gua, bem como a canalizao e

armazenagem das guas das chuvas para o uso na limpeza das ruas, nos chafarizes e na
refrigerao das bombas.
O zoneamento, principal instrumento de interveno do plano, foi vinculado aos
elementos funcionais de acordo com as duas funes estabelecidas no plano: a polticoadministrativa (capital) e a econmica (porto e mercado comercial e industrial). Estes foram
projetados em zonas de uso diversificado e deveriam ser regulados atravs de legislao
especfica. Na ocasio, Alfred Agache foi criticado pelo seu esquematismo e pela sua rigidez
na introduo do zoneamento. Abaixo a Figura 16, apresenta a disposio dos elementos
funcionais do Plano Agache.
Figura 16 - Plano Agache (1930) - Elementos funcionais
CIDADE SATLITE
B. INDUSTRIAIS
E PORTO
B. COMRCIO
SECUNDRIO

B. OPERRIOS

B. NEGCIOS
RESERVAS REAS LIVRES
B. ESTAO CENTRAL

B. MINISTRIOS
B. EMBAIXADAS

POSTO DE COMANDO
B. RESIDNCIAS
B. UNIVERSITRIO
BURGUESAS
CIDADE SATLITE

B. RESIDNCIAS - LUXO

Fonte: Rezende, 1982.

Com base na repartio da cidade atravs dos elementos funcionais, Alfred

Agache aplicou o zoning de modo a garantir os usos e as atividades, bem como a densidade
ocupacional de acordo com as caractersticas de cada elemento projetado. No Quadro 5,
podemos verificar a definio, a localizao e as caractersticas estipuladas dos elementos
funcionais.

91

Quadro 5 Plano Agache Elementos funcionais e o respectivo zoneamento

ELEMENTOS FUNCIONAIS

LOCALIZAO

CARACTERSTICAS

Bairro das Embaixadas

(Bairro Residencial)

Na margem dos jardins e da avenida do

Calabouo, ao p da baslica, entre a
avenida das Naes e a esplanada da Lapa.
Atravessado pelas duas grandes avenidas
que partem da praa de Honra e do
prolongamento da avenida Rio Branco. As
artrias secundrias desenvolvem-se ao
redor da praa Paris, no cruzamento das
avenidas Rio Branco e da Independncia.

Sem comrcio, s habitaes suntuosas.

Abriga o Centro Diplomtico na
proximidade dos edifcios governamentais
e ministrios.

Bairro do Comrcio
Secundrio (Bairro do
Abastecimento)

Envolta do centro principal dos negcios,

ocuparia o restante da parte plana do
ncleo central da cidade entre as alturas de
Santa Tereza e o p dos morros da
Providncia e do Pinto e outra da praa da
Repblica at a praa da Bandeira e a
Quinta da Boa Vista.

Lojas secundrias de comrcio e pequenas

indstrias. Pequenos ateliers, armazns
diversos, habitaes na proximidade dos
locais de trabalho, hotis de segunda ordem
1 rea ou A (A1)
e restaurantes modestos.
Central

Praa da Bandeira.

Contato entre a via frrea que irradia para o

exterior da cidade e o metropolitano no
interior da mesma. Rtula essencial da
circulao.

Bairro da Estao Central

Bairro dos Ministrios

Entre a rua Primeiro de Maro e o cais Servios

administrativos
federais,
Pharoux at o morro de So Bento.
ministrios, correio central, Banco do
Brasil.

Posto de Comando

Pennsula do Calabouo e rea aterrada do Centro Legislativo.

Saco da Glria (650 mil m) at o cais do
Flamengo e mais a rea do morro de Santo
Antnio (200 mil m).

Bairro do
Castelo

Centro de
Negcios
(Bairros de
Intercmbio)

Bairro dos
bancos

Bairro de
Santo
Antnio

Bairro de
Sacramento

Bairro Industrial
(Bairro de Produo)

Eixo principal Almirante Barroso ligao Buildings das grandes administraes:

com a avenida Rio Branco, praa Santo jornais, clubes importantes, grandes hotis.
Comrcio de luxo. 1 limite de altura
Antnio e bairro do Calabouo.
25m, 2 limite de altura 60m e 3 limite
de altura 100m.
Quadriltero entre a avenida Rio Branco,
rua Primeiro de Maro, rua Sete de
Setembro e ruas confinantes com a Igreja
da Candelria.
Local do arrasamento do morro.
Manuteno do Convento de Santo
Antnio. Artrias principais do bairro:
avenida Almirante Barroso e avenida
Passos. rea do largo da Carioca.

Centro bancrio. Joalherias, livrarias,

papelarias, perfumarias, armazns de
modas, loterias, escritrios.
Terminal Menezes Cortes, j mencionado
1 rea ou A (A2)
como soluo de parking.
Central
Buildings destinados aos grandes armazns
de abastecimento, alimentao, confeco,
grandes bazares. Transio entre os bairros
dos escritrios do Castelo e os bairros do
comrcio secundrio que se estabeleceriam
em direo a Estao Central.

Entre a praa Tiradentes, a praa da Abrigava

o
Repblica, a rua Marechal Floriano e Municipal.
adjacncias da praa da Repblica.

Centro

Administrativo

Baixada Fluminense. Terrenos situados Trapiches, depsitos de carvo, lenha e

entre o bairro de So Cristvo e os tijolos.
subrbios da Leopoldina.

Porto Comercial

Ao p do morro de So Bento entre a praa Estao de embarque e desembarque de

Mau e a ponta Almirante Alexandrino de passageiros e de grande mercado de
Alencar.
redistribuio para uma parte importante do
pas.

Bairros operrios
(Bairro Residencial)

Prximos aos bairros industriais (Baixada

Fluminense). 3 agrupamentos principais:
1. subrbios de Bonsucesso, Ramos,
Olaria, Penha, Cordovil e Vigrio Geral; 2.
subrbios no correr da Estada de So
Paulo e a via principal da E. F. Central do
Brasil, Engenho Novo, Mier, Piedade,
Cascadura e Madureira; 3. bairro de So
Cristvo ao p do morro do Telgrafo e
os centros junto aos vales dos rios Jacar,
Timb e Faria.

Fonte: AGACHE (op. cit.)

ZONEAMENTO

Sob forma de cidades satlite e cidadesjardins. Zonas de prdios coletivos (3 a 4

pavimentos com loja no trreo) e de casa
individuais. Os prdios coletivos serviriam
aos inquilinos dos subrbios operrios.

2 rea ou B
industrial e do
porto

3 rea ou C
Residencial

92

Quadro 5 Plano Agache Elementos funcionais e o respectivo zoneamento (cont.)

ELEMENTOS FUNCIONAIS

Bairro de Residncias
Burguesas e de Luxo
(Bairro Residencial)

LOCALIZAO

CARACTERSTICAS

ZONEAMENTO

Santa Tereza, Andara, Vila Isabel,

Fbrica das Chitas, Aldeia Campista, Rio
Comprido, Catete, Laranjeiras, Flamengo
e Botafogo.

Residncias
burguesas
e
abastadas.
Unifamiliar. Transio entre a cidade e o
campo. Grandes edifcios como hotis e
hospitais.

4 rea ou D Suburbana

Regio oeste da cidade.

Pulmes da cidade. Poltica territorial de

espaos livres reserva de terrenos pela
municipalidade
para
respirao
da
populao. rea agrcola, rural e destinada as
fbricas cercadas por grandes espaos verdes.

5 rea ou E Rural

Espaos livres, reas de

reservas florestais (Bairro
de Produo)

Centro Universitrio
(Bairro Universitrio)
Recreios
Fsicos

Praia Vermelha at o p do morro da Centro de cultura intelectual. Conjunto de

Babilnia entre as avenidas Pasteur e edifcios ncleo universitrio. Faculdades,
Venceslau Braz e a praa Juliano grandes escolas e centro dos estudantes.
Moreira.
Distribudos pela cidade.

Campo de esportes, de jogos.

Museus, teatros e cinemas.

Centros
Recreios
Recreativos Intelectuais

Parques de
Diverses
Populares

Campo dos Afonsos.

Instruo e formao de pilotos.

Ensino
Pennsula do Calabouo prxima ao Estao Area do Calabouo. Percurso local.
Centro dos Negcios.

Navegao
area
Comercial

Ilha do Fundo e as ilhas circunvizinhas Percurso exterior.

na proximidade do campo de hidroaviao militar (Ilha do Governador).

Fonte: AGACHE (op. cit.)

Quanto ao zoneamento (vide Figura 17) propriamente dito, o Plano Agache

dividiu o Distrito Federal em cinco zonas: A) central com parte comercial, B) industrial e do
porto, C) residencial, D) suburbana e E) rural (dos espaos livres e reservas arborizadas).
Segundo o idealizador da proposta, a delimitao dessas reas no deveria ser entendida como
absoluta devendo a Diretoria de Obras e Viao (DOV), rgo da prefeitura, atravs de lei
concernente ao zoneamento definir seus limites.
A primeira zona ou central (A) foi subdividida em A1, denominada de Bairro
Comercial e A2, de Bairro de Negcios. O Bairro Comercial compreendia duas reas. Uma
representada pela rea conquistada ao mar com o desmonte do morro do Castelo. Nela iria se
localizar a entrada oficial do pas, a Porta do Brasil e a esplanada de Ministrios de
Governo. O local tambm foi pensado para realizao das manifestaes cvicas e militares. A
outra rea localizava-se entre a Praa da Repblica e a Praa da Bandeira (equivalente a ZC2
do Decreto n 6000/37 e atual Cidade Nova ZE8) e se estendia at o bairro de So
Cristvo. O Bairro de Negcios (A2) era destinado as atividades comerciais e aos escritrios
(ZC1 do Decreto n 6000/37 e atual AC). Estas duas zonas A1 e A2 concentravam os prdios

93

mais altos (torres), variando de acordo com a largura do logradouro de 25 a 100 metros de
altura sendo a zona A2 de maior gabarito.
A segunda zona ou industrial e do porto (B), possua uma grande extenso,
margeando a faixa junto rea de ancoragem da cidade, grande parte de aterro, incorporava
ainda a Ilha do Fundo. As atividades estavam voltadas para as necessidades porturias e os
usos industriais, no permitido o uso residencial. Dentro deste zoneamento foi resguardado
um trecho (B1) onde se localizariam as indstrias nocivas e malcheirosas. Quanto a taxa de
ocupao as fbricas contemplariam 5m/m de rea do terreno e os armazns de depsitos
10m/m de rea do terreno.
A terceira zona ou residencial (C) analisada mediante importantes critrios: 1.
necessidade da populao, 2. preo dos terrenos e 3. densidade ocupacional dos lotes foi
subdividida em quatro zonas C1, C2, C3 e C4 cujo gabarito de altura variava na proporo
decrescente na direo centro-periferia. As zonas C1 e C2 correspondiam aos bairros de
Botafogo, Catete, Flamengo, Glria, Laranjeiras, Copacabana, Rio Comprido, Tijuca e Vila
Isabel. Nesta rea eram permitidas construes no alinhamento dos logradouros de grande
circulao. O uso no se restringia ao residencial sendo tolerado o comrcio local destinado a
mercados, lojas, garagens pblicas e, locais para reunio e de espetculos. O gabarito e a taxa
de ocupao para cada zona eram assim projetados: C1, bairros mais densos, quatro
pavimentos e 50% de ocupao do lote; C2, bairros mais afastados, dois pavimentos e 1/4 de
ocupao; C3, localizava-se ao longo das vias principais, trs pavimentos e 1/3 da superfcie
edificada; C4, compreendia Ipanema, Leblon, Jardim Botnico, parte de Copacabana e Urca,
dois pavimentos e de ocupao.
A quarta zona ou suburbana (D) se iniciava a partir da vertente oeste do cais do
porto, no bairro da Gamboa, se desenvolvendo pela Penha, Madureira, Cascadura, Piedade,
Inhama e Engenho de Dentro. Foi projetada como uma rea de transio entre a cidade e o
campo, onde predominava o uso residencial unifamiliar e taxa de ocupao de 10% do lote,
porm, sendo permitida a construo de grandes edifcios como hotis e hospitais com rea
livre de dois hectares.
A quinta zona ou rural (E) idealizada para abrigar trs usos: 1. reserva florestal ou
espaos livres, parte destinada a preservao das belezas naturais; 2. agrcola, parte para o
cultivo dos produtos necessrios cidade; e, 3. industrial, parte destinada fbricas cercadas
por grandes espaos livres.

94

Figura 17 Zoneamento do Plano Agache

Fonte: ANDREATTA, op. cit., p. 61.

O zoneamento projetado por Alfred Agache contemplou de acordo com as

caractersticas de cada rea, a definio de usos e atividades; a implantao de gabarito,
baseado no uso do esquema de reduo progressiva de altura do centro para a periferia,
entendido pelo autor como a configurao urbana ideal; afastamento frontal51 mnimo de
trs metros, com a funo de reservar uma faixa para arborizao de logradouros com
caladas estreitas e para futuro alargamento dos logradouros; taxa de ocupao52 que variava
de acordo com o uso permitido e a determinao do parcelamento da terra53 atravs da
definio das dimenses do lote mnimo. Alfred Agache tambm se preocupou com a questo
ambiental. Props a criao de leis especficas para a preservao e proteo dos monumentos
histricos e naturais, dos stios pitorescos e bairros caractersticos. Na verso atual da
legislao urbana do Rio de Janeiro seriam reas classificadas como reas de Proteo
Ambiental (APA) ou reas de Proteo do Ambiente Cultural (APAC), unidades de
conservao ambiental definidas pelo Plano Diretor do Municpio (Lei Complementar n 16,
de 4 de junho de 1992). Ainda dentro deste esprito de preservao, o Plano Agache tambm
idealizou a elaborao de uma legislao especfica para a proteo dos Macios do
51
52
53

Afastamento frontal. Faixa de terreno no construda entre a testado do lote e o inicio da edificao.
Taxa de ocupao. Relao entre a rea da projeo, no plano horizontal, da construo e a rea do lote (FERRARI, op. cit.).
Parcelamento da terra. Subdiviso de terras nas formas de desmembramento ou loteamento.

95

Corcovado e Tijuca. Hoje em dia, pelo artigo 163 do Decreto n 322/76 que regulamenta a
Zona Especial 1 (ZE1), as reas acima da curva 60 metros nos morros do Po de Acar, Urca
e Telgrafo e serra do Engenho Novo, e as que esto acima da curva de nvel de 100 metros,
nos demais morros e serras do municpio so consideradas rea de reserva florestal. Outra
legislao para proteo desses macios foi a criao do Parque Nacional da Tijuca atravs do
Decreto Federal de 3 de junho de 2004.
Para implantao do plano, Alfred Agache apresentou os moldes para a sua
elaborao em forma de lei, se valendo do Decreto n 2.087, de 19 de janeiro de 1925
(Regulamento para construes, reconstrues, acrscimos e modificaes) em vigor,
inserindo suas concluses na estrutura desse instrumento; sugeriu a criao da Comisso do
Plano da Cidade, como meio de fiscalizar e proceder com as modificaes e adaptaes
necessrias; sugeriu tambm, a organizao de uma reserva territorial como forma de evitar a
valorizao excessiva da terra; e como elemento complementar necessrio execuo de sua
proposta, a configurao de uma legislao urbanstica atravs da formatao e aprovao de
regulamentos que abordassem o zoneamento, o loteamento, as condies das edificaes e as
demais normas teis para a ordenao do espao urbano. Nas recomendaes do urbanista
francs encontramos uma analogia em relao ao zoneamento alemo (visto no captulo
anterior) a defesa da manuteno e da compra de reas com o intuito de equilibrar o mercado
imobilirio e permitir a execuo de projetos de interesse da municipalidade.
A Comisso do Plano da Cidade, uma proposio do Plano Agache, foi
responsvel pela anlise dos projetos urbanos a fim de verificar sua conformidade com as
idias do urbanista francs. Composta por arquitetos e engenheiros, a comisso perdurou at
1934, quando foi extinta na administrao do prefeito Pedro Ernesto Baptista. Mesmo com o
arquivamento do plano, algumas solues permaneceram, sendo executadas posteriormente,
como a abertura da avenida Presidente Vargas (Decretos n 6.747 de 07.8.1940, n 6.897 de
28.12.1940 e n 7.197 de 26.12.1941).
Vejamos como o zoneamento se desenvolveu a partir da proposta divulgada pelo
urbanista francs, Alfred Agache para a cidade do Rio de Janeiro.

96

2.3

O ZONEAMENTO URBANO APS O PLANO AGACHE DE 1930 A 1976

A idia de aplicar o zoneamento como meio de controlar o uso do solo urbano,

ratificada no plano do urbanista francs Alfred Agache, continuou sendo perseguida pelos
profissionais responsveis pelo desenvolvimento da cidade. Estes, lotados na Secretaria Geral
de Viao e Obras Pblicas, criada no incio do sculo XX e onde se localizava a Diretoria de
Engenharia, tinha como incumbncia o licenciamento de obras pblicas e privadas. Mais
tarde, em novembro de 1937, no Estado Novo, esse rgo foi modificado para Secretaria
Geral de Viao, Trabalho e Obras Pblicas, chefiada pelo engenheiro Edison Junqueira
Passos, onde se restabeleceu a Comisso do Plano da Cidade e se criou o Servio Tcnico do
Plano da Cidade, retomando os estudos e projetos urbansticos desenvolvidos por Alfred
Agache e readaptados s novas condies da cidade (vide Figura 18).
Figura 18 Organograma da administrao pblica do Distrito Federal - 1935
Secretaria Geral do
Gabinete do Prefeito

Secretaria Geral de
Interior e Segurana

Diretoria do Interior

Diretoria de
Segurana

Secretaria Geral de
Finanas

Diretoria de
Fiscalizao

Secretaria Geral de
Educao e Cultura

Diretoria de
Educao de Adultos
e Difuso Cultural

Secretaria Geral de
Sade e Assistncia

Diretoria de
Assistncia Social e
Previdncia

Diretoria de Higiene e
Assistncia Mdica
Hospitalar

Diretoria de Servios

Fonte: RIO DE JANEIRO, 1935b. Observao: (*) Criada pelo Decreto n 6.092, de 8 de novembro de 1937.
Obs.: o quadro pontilhado representa o departamento futuro.

Secretaria Geral de
Viao, Trabalho e
Obras Pblicas (*)

Diretoria de Servios
de Utilidade Pblica

Diretoria de Trabalho,
Matas e Jardins

Comisso do Plano da
Cidade (*)

Servio Tcnico do
Plano da Cidade

De 1931 a 1937, em face da Crise de 1929, da Revoluo de 30 e da insurreio

comunista de 1935 que levou queda do prefeito Pedro Ernesto Baptista pela alegao de ter
participado desse movimento, a Secretaria Geral de Viao, (Trabalho) e Obras Pblicas,
atravessando problemas econmicos e polticos, tratou de implantar uma srie de projetos de
alinhamento com base no levantamento da planta cadastral na escala 1:1000, efetuado pela
empresa inglesa Air-Craft Corporation, trabalho iniciado na administrao Prado Jnior e
concludo em 1934. No governo de Adolfo Berganini (24.10.1930 21.9.1931) foram
executados do PA n 1.949 ao PA n 1.981 (23 projetos); de Pedro Ernesto Baptista

97

(30.9.1931 3.4.1936), do PA n 1.982 ao PA n 2.530 (546 projetos); e de Cnego Olmpio

de Melo (4.4.1936 2.7.1937), do PA n 2.531 ao PA n 2.798 (269 projetos).
Em meados de 1937, j no Estado Novo e com uma situao poltica mais
definida, foi aprovado um instrumento legal, o Decreto n 6.000, de 1 de julho, que organizou
de forma sistemtica a regulamentao urbana da cidade, atravs da codificao da legislao
edilcia, a definio do zoneamento e a introduo da defesa dos aspectos paisagsticos e do
patrimnio histrico. At essa concluso, a legislao urbana do Rio de Janeiro passaria por
um perodo transitrio que descreveremos a seguir.
Passados dez anos aps a publicao do Decreto n 2.087, de 19 de janeiro de
1925, que j contemplava a utilizao do zoneamento, as necessidades do desenvolvimento
urbano, os avanos no domnio da tcnica do concreto armado e a valorizao crescente de
reas da cidade exigiram uma readequao da legislao local. Em 10 de julho de 1935 foi
homologado o Decreto n 5.595, projeto desenvolvido por tcnicos da Secretaria Geral de
Viao, Trabalho e Obras Pblicas, apresentando um zoneamento diferenciado do seu
antecessor, com a especializao por ramo de atividade e a fixao de uma ordem hierrquica
de importncia das zonas e subzonas. Destacavam-se as principais alteraes quanto ao
zoneamento de 1925: 1. a substituio da nomenclatura de Zona Central (ZC) para Zona
Comercial (ZC) e a subdiviso desta em Zona Comercial 1 (ZC1), parte principal e Zona
Comercial 2 (ZC2), rea remanescente da antiga Zona Central (ZC); 2. a criao da primeira
Zona Especial (ZE), constituda em uma subzona da Zona Comercial (ZC), rea do desmonte
do Morro do Castelo54, atual Esplanada do Castelo; 3. a delimitao pela primeira vez de rea
destinada ao uso predominantemente industrial, a Zona Industrial (ZI), localizada no bairro de
So Cristvo. No decreto de 1925, o uso industrial e fabril no foi efetivamente delimitado,
tendo restries a sua localizao na parte comercial da Zona Central (ZC), regio mais antiga
da cidade, mediante a anlise da atividade quanto a nocividade ou incmodo a vizinhana; 4.
a subdiviso da Zona Residencial (ZR) em trs, ZR1, ZR2 e ZR3, delimitadas de acordo com
o tipo de ocupao permitida; 5. a criao da Zona Porturia (ZP); e, 6. a manuteno da Zona
Agrcola e Rural, rea oeste da cidade, de baixa densidade populacional voltada para o uso
agrcola e pastoril. O Decreto n 5.595 foi um instrumento transitrio at a legislao de
edificaes ser consolidada pelo Decreto n 6.000, de 1 de julho de 1937, que aprovou o
primeiro Cdigo de Obras da cidade do Rio de Janeiro, desvinculado do Cdigo de Posturas.
54

O desmonte do Morro do Castelo teve incio em 1920, sendo que a urbanizao da rea de projeo foi iniciada em 1928, obedecendo as
diretrizes do plano existente na poca. Mais tarde, com a substituio do projeto pelo Plano Agache foi necessrio a criao de uma outra

98

Este instrumento normativo foi promulgado pelo prefeito Cnego Olimpio de Melo
(04.4.1936 02.7.1937) que registrou a codificao da legislao urbanstica do Rio de
Janeiro, mantendo a orientao do zoneamento adotada anteriormente, porm, aumentando o
nmero de categorias de algumas zonas e suprimindo a idia de hierarquia e introduzindo a
defesa dos aspectos paisagsticos e do patrimnio histrico da cidade (vide Figura 19).
Figura 19 - Zoneamento do Decreto n 6.000/37

ZR

ZA

ZA

ZR
ZR

ZI

Z P ZE
ZR ZC

ZA

ZA - Zona Rural e Agrcola

ZC - Zona Comercial
ZE - Zona Especial

ZR

ZI - Zona Industrial
ZP - Zona Porturia
ZR - Zona Residencial

Fonte: Instituto de Engenharia Legal (IEL), 1987.

Esse decreto criou as primeiras diferenciaes (gabarito e taxa de ocupao) para

o zoneamento residencial (ZR1, ZR2 e ZR3), estabeleceu e regulamentou tambm as
seguintes zonas: comercial; porturia; industrial; rural e agrcola; e de proteo aos
aeroportos. O documento foi elaborado tendo em vista uma cidade de ocupao bastante
rarefeita e de pouca complexidade urbana. Foi dada nfase preservao e desenvolvimento
das reas mais densamente ocupadas e as de interesse paisagstico como a regio central, a do
bairro de So Cristvo e as adjacncias, e da orla litornea at a praia do Leblon. As demais
reas do territrio (zona Norte e Oeste) permaneceram por um longo tempo sem um
tratamento relevante e tendo o mesmo zoneamento (ZR3 e ZA), at a expanso urbana
alcan-las. O Decreto n 6.000, de 1 de julho de 1937, estabeleceu para o ento Distrito
Federal o zoneamento descrito no Quadro 6, a seguir.

Zona Especial. Entre 1938 e 1939, a Comisso do Plano da Cidade, atravs do projeto Aprovado de Alinhamento (PAA) n 3.085, modifica o
projeto de urbanizao da rea em funo da construo do aeroporto Santos Dumont (OLIVEIRA, op. cit., p. 20).

99

Quadro 6 Zoneamento do Decreto n 6.000, de 1 de julho de 1937

ZONAS

ZC

ZP

ZI

ZR

USOS

Zona
Comercial

Zona
Porturia

Zona
Industrial

Zona
Residencial

GABARITO E TX. DE OCUP.

LOCALIZAO

Escritrios, consultrios, bancos,

empresas, pequenos laboratrios,
restaurantes, confeitarias, hotis,
habitaes, cafs e similares.
Dependem de avaliao da
Diretoria de Engenharia: casas de
ZC1
diverses, garagens comerciais,
postos de abastecimento de
automveis, tipografias, indstrias
leves,
laboratrios,
estabelecimentos de ensino, e
similares.

Variando de acordo com a largura rea do centro da cidade.

do logradouro. Logradouros com
largura > que 10m 6 pavimentos
ou 21m e p direito mnimo de 4m
no pavimento trreo. Logradouros
com largura at 10m 4
pavimentos e p direito mnimo de
4m no 1 pavimento. Constam no
decreto excees e restries.

Habitaes particulares, hotis,

escritrios,
consultrios,
restaurantes, cafs confeitarias,
bares, casa de modas, teatro,
ZE*
cinemas, sedes de associaes
recreativas e de classe e comrcio
de luxo em geral.

Nas quadras que circundam a

praa monumental da Esplanada,
as construes devero obedecer
ao gabarito normal, das torres e de
transio.O gabarito das torres no
exceder da altura de 100m e o
gabarito de transio no ter
altura superior a 60m.

Escritrios, consultrios, bancos,

empresas, pequenos laboratrios,
restaurantes, confeitarias, hotis,
ZC2 habitaes, cafs e similares.
Depsitos
de
materiais
e
mercadorias.

3 pavimentos ou 11m de altura

salvo nas avenidas Mem de S e
Lauro Muller, nas ruas Senador
Euzbio e Visconde de Itana e na
praa da Bandeira, onde devero
ter mnimo de 4 pavimentos ou
15m de altura.

Trapiches, armazns, depsitos,

garagens comerciais, postos de
abastecimento de automveis,
fabrica,
oficinas,
comercio,
escritrios,
laboratrios,
consultrios, habitao e similares.

3 pavimentos ou 11,50m de altura

mnima.
Avenidas
Francisco
Bicalho 4 pavimentos ou 15m;
Rodrigues Alves e junto ao Cais
do Porto 4 pavimentos ou
14,60m de altura mnima.

rea adjacente ao Porto do Rio de

Janeiro, limitada pelo Cais do
Porto e as ZC ao sul e ZI a oeste,
estendia-se pelas vizinhanas da
Praa Mau, Santo Cristo, Gamboa
e Leopoldina.

Fbricas em geral, grandes

oficinas, laboratrios, armazns,
depsitos, garagens, postos de
abastecimento de automveis, e
similares.

Fachada de 6m de altura quando

no alinhamento do logradouro
pblico ou a menos de 10m desse
alinhamento. No mximo 5
pavimentos ou 17,80m de altura.
Ser permitido pelo Diretor de
Engenharia limites maiores em
casos especiais. Fbricas e oficinas
taxa de ocupao de 80%, demais
usos 70%.

Constitua-se em 2 reas. 1 rea

zona da Leopoldina entre o Caju e
o
Cachambi.
Propriamente
chamada de ZE1. 2 rea
constantemente
ampliada
era
formada pelos ncleos industriais.
Constitudos em terrenos onde
estivessem instaladas grandes
fbricas ou oficinas em ZC2 ou nas
ZRs.

Uso comercial local num lado do

quarteiro, quando esse lado j
esteja ocupado 60%, pelo menos,
de sua extenso, com comrcio.
Dependem de avaliao da
Diretoria de Engenharia: casas de
diverses,
estdios,
termas,
ginsios, balnerios, garagens
comerciais,
postos
de
ZR1
abastecimento de automveis,
indstrias leves, laboratrios,
museus,
bibliotecas,
estabelecimentos de ensino, asilos,
hospitais, casa de sade, mercados,
e similares. Uso residencial.

Gabarito: mnimo de 2 pavimentos

e mximo de 6 pavimentos. Altura:
uma vez e meia a largura do
logradouro. Taxa de ocupao:
70%.
Excees:
Avenida Atlntica e logradouros
adjacentes 10 pavimentos ou
34m de altura, exceto ruas Belfort
Roxo, Ronald de Carvalho e
Conselheiro Souza Ferreira 14
pavimentos;
Avenida Augusto Severo, rua do
Russel, praia do Flamengo e praia
de Botafogo (entre a avenida Ruy
Barbosa e a rua Marqus de
Abrantes) mnimo de 5 e
mximo de 10 pavimentos.

Estendia-se pela orla da cidade

(Lapa, Glria, Catete, Flamengo,
Humait,
Urca,
Copacabana,
Laranjeiras, Maracan e Tijuca)

Uso comercial local num lado do

quarteiro, j ocupado 60%, pelo
ZR2
menos, de sua extenso, com
comrcio. Uso residencial.

2 ou 3 pavimentos e altura mxima

de 12m. Taxa de ocupao: 60%.
Afastamento frontal mnimo de
3m.

Morro da Glria, Graja, Mier,

Ipanema, Leblon, Gvea, Jardim
Botnico e Copacabana, ruas
internas.

Uso comercial local num lado do 2 pavimentos. Taxa de ocupao:

quarteiro, j ocupado 60%, pelo 50%. Afastamento frontal mnimo
ZR3
menos, de sua extenso, com de 3m.
comrcio. Uso residencial.

Barra da Tijuca, Jacarepagu,

Madureira, Paquet, Ilha do
Governador e ncleos mais
populosos da ZA.

100

Quadro 6 Zoneamento do Decreto n 6.000, de 1 de julho de 1937 (cont.)

ZONAS

USOS

ZA

Zona Rural e
Agrcola

Zona de
Proteo aos
Aeroportos

GABARITO E TX. DE OCUP.

LOCALIZAO

Agrcola e habitacional. Dependem Taxa de ocupao de 40%. Entendia-se por toda zona oeste
de avaliao da Diretoria de Afastamento frontal mnimo de englobando grande parte da zona
Engenharia: industrias pesadas, 20m do eixo do logradouro.
norte.
depsitos de inflamveis e
explosivos, comrcio, depsitos,
hospitais,
casa
de
sade,
estabelecimentos de ensino e
esportivos, hangares, estdios, e
similares.

Art 41 da Lei Federal n 20.914 de Critrios

estabelecidos
pelo
6 de janeiro de 1932.
Departamento da Aeronutica
Civil.
Art. 41 da Lei Federal n 20.914,
de 06.01.1932 e Decreto n 1.439
de 05.02. 1937.

reas especficas, circunvizinhas

aos aeroportos existentes: Galeo 1924; Jacarepagu - 1927? e
Santos Dumont - 1934.

Fonte: RIO DE JANEIRO, 1939. Observao: (*) Zona Especial (ZE) subzona da Esplanada do Castelo, includa na ZC1. Esta subzona era
destinada a um projeto de renovao urbana, nos moldes previstos pelo Plano Agache. Fonte: Rio de Janeiro, 1939.

O Decreto n 6.000 se tornou uma consolidao dos estudos apresentados pelo

Plano Agache e uma conseqncia da evoluo da legislao urbanstica iniciada com o
Decreto n 1.594/1914 em decorrncia da expanso do Rio de Janeiro. Esse instrumento legal
regulou durante 30 anos o uso e a ocupao do solo urbano do Rio de Janeiro quando foi
substitudo pela Lei n 1574, de 11 de dezembro de 1967 que estabeleceu normas para o
desenvolvimento urbano e regional do ento Estado da Guanabara. A feitura do cdigo foi
coordenada pelo engenheiro Joo Gualberto Marques Porto, da Secretaria Geral de Viao,
Trabalho e Obras Pblicas, que chefiou uma equipe de engenheiros municipais.
Esse Cdigo serviu de modelo para diversas municipalidades brasileiras e, sem dvida, o seu mrito
estava na sua unidade, pois que Marques Porto, como ilustre e culto Engenheiro da Prefeitura do Distrito
Federal, conhecia todos os setores da administrao municipal, com excepcional competncia e
discernimento (REIS, op. cit. p. 107).

Na redao final do cdigo foi prevista a sua atualizao de cinco em cinco anos
mediante constatao da necessidade de readaptao da legislao ao desenvolvimento
urbano, aos avanos tecnolgicos da construo e s necessidades da expanso da cidade. Ao
longo de sua vigncia, o Decreto n 6.000 foi acrescido, pelas sucessivas administraes com
legislaes complementares (decretos de extenso) que representavam modificaes parciais,
distantes do conceito de atualizao integral recomendada na data de sua criao. Destas
legislaes complementares, destacamos: a Lei n 894, de 22 de agosto de 1957, primeira
tentativa de controle da densidade da populao de forma indireta, relacionando o nmero de
unidades em cada prdio, com o nmero de vagas de veculos exigido de acordo com o tipo
de uso da edificao; e o Decreto n 991, de 27 de abril de 1962, tambm voltado para o
controle da densidade da populao, relacionando o nmero de unidades residenciais com a

101

rea do lote. Esse decreto tambm liberou o gabarito de altura das edificaes em centro de
terreno, com afastamento frontal e das divisas.
Em 1952, houve uma nica tentativa, atravs da instituio do Decreto n
6.000.000 (seis milhes), de consolidao de todas as leis complementares e modificativas do
Decreto n 6.000. Essa iniciativa no alcanou xito devido falta de entendimento entre as
equipes, que eram compostas por engenheiros da prefeitura e de associaes de classe (Clube
de Engenharia e Instituto dos Arquitetos do Brasil) que estudavam individualmente os
captulos do decreto. Segundo Oliveira (op. cit., p. 38), o trabalho desenvolvido por essas
equipes ressentia de extrema heterogeneidade, reunindo temas diferenciados e procurando
trat-los com o mesmo nvel de detalhamento, em separado, uma prtica sempre falha
quando referida a planejamento urbano.
A situao da permanncia da legislao de 1937 e suas legislaes
complementares que se somaram a esse instrumento, permitindo a sua longa durao na
organizao territorial do Rio de Janeiro, foi analisada por Oliveira, da seguinte forma:
Em tais ocasies sempre deve se desconfiar de que tais situaes servem a algum, principalmente aos
donos da verdade, ou seja, aqueles que por antiguidade e/ou participao constante na elaborao das
leis criam uma relao de dependncia constante em relao aos profissionais no inseridos em tal
contexto burocrtico, e populao (insegura) de um modo geral (OLIVEIRA, op. cit., p.22).

Contudo devemos levar em considerao alguns fatos que provavelmente

influenciaram na manuteno dessa legislao, como a longa permanncia na administrao
da cidade, oito anos (1937 a 1945), do prefeito Henrique de Toledo Dodsworth; a manuteno
do engenheiro Edison Junqueira Passos na direo da Secretaria Geral de Viao, Trabalho e
Obras Pblicas; o apoio poltico e financeiro do governo federal s iniciativas de
planejamento e execuo de obras pblicas da cidade; e a situao nacional devido Segunda
Guerra Mundial, que sustou as importaes favorecendo a nossa industrializao.
Sobre o Cdigo de Obras do Distrito Federal, baixado com o Decreto n 6.000, o
arquiteto Augusto Vasconcelos fez as seguintes observaes:
[...] representa, sem dvida, um grande passo para o progresso e desenvolvimento da cidade. Ele contem
disposies importantes, cuja falta vinha se fazendo sentir com tal intensidade, que, no s os tcnicos
municipais como tambm os profissionais que exercem a sua atividade no Distrito Federal, sentiam cada
vez mais embaraados para resolver os diversos casos complicados, criados pelo constante e vertiginoso
progresso da cidade. Nsse sentido, o zoneamento includo no novo Decreto, constitue a maior conquista
do Cdigo de Obras. Antes do Decreto 6.000 a confuso era de tal ordem que ninguem sabia, ao certo, o
que se podia fazer ou deixar de fazer sobre determinado terreno. Os arquitetos, procurados
constantemente pelos clientes, ficavam sempre embaraados para responder a indagaes sobre o numero
de pavimentos, afastamentos, uso, etc. tudo ficava a critrio dos detentores momentaneos do poder,
dependia da praxe adotada. Por isso, as informaes prestadas aos clientes eram sempre cautelosas, par
fugir a compromissos que no podiam ser assumidos em face da ausncia de uma lei perfeita, reguladora
do assunto. Si o interessado era brasileiro, no o admiravam as duvidas levantadas pelo arquiteto, pois
estava mais ou menos ambientado; mas si era estrangeiro, a surpresa manifestada era to grande que o
arquiteto ficava vexado, sendo obrigado a confessar o estado de balburdia existente em nossa legislao.

102

O zoneamento previsto no Decreto 6.000, embora ainda um pouco confuso, pelo grande numero de
excepes que estabelece, determina com relativa preciso os pontos essenciais a serem observados:
USO, AREA DE OCUPAO E ALTURA (VASCONCELOS, 1938, p. 18).

Em vigncia apenas por dois anos, o Cdigo de Obras do Distrito Federal j

inspirava revises, de acordo com o texto abaixo, publicado pela revista Arquitetura e
Urbanismo editada pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil.
O Regulamento em vigor representa j um trabalho de grande valor, bastante para justificar esse conceito
a incluso do zoneamento, estabelecendo com relativa preciso a ocupao, a altura e a utilisao dos
edifcios nas diversas zonas em que est dividida a cidade. Entretanto, no podemos considerar perfeito o
Cdigo atual, pois sua aplicao durante dois anos, veio demonstrar que precisamos corrigi-lo em alguns
pequenos detalhes [...]. Contudo preciso na esquecer que o exito que se pretende alcanar no depende
s de um bom Regulamento, porque por melhor organizado que le seja no possvel prever todos os
casos. necessario portanto a interveno do criterio dos profissionais incumbidos de aplicar e cumprir a
lei. Pensamos mesmo que esse criterio mais importante para se atingir o objetivo visado, do que a
perfeio do Regulamento. Em outras palavras; preferivel um Regulamento imperfeito aplicado com
criterio, do que a ausencia desse criterio na aplicao de uma lei mesmo considerada perfeita
(ARQUITETURA E URBANISMO, 1939, p. 68).

As reclamaes sobre o Cdigo de Obras (Decreto n 6.000) permaneceram ao

longo do tempo, assim como a solicitao de elaborar um plano diretor de urbanizao para
cidade como elemento coordenador da gesto urbana, como podemos verificar na matria
abaixo publicada na Revista do Clube de Engenharia em 1951.
Depois do advento de Passos teem surgido tentativas, de planejamento geral para a cidade mas, de todos
les tem resultado, somente, uma ou outra realizao local, nem sempre muito feliz. No podemos deixar
de assinalar o malogro do plano de edificao da Esplanada do Castelo e o pandemnio surgido em
Copacabana, tambm sse clebre Cdigo de Obras conhecido como decreto 6.000, como resultados
indiretos do plano Agache que, mesmo na poca em que foi executado, era vasado em moldes antiquados.
Outra decorrncia m da orientao daquele plano, e que ainda est em moda na Prefeitura, devendo ser
suprimida quanto antes, a criao de gabaritos de altura e profundidade e a conseqente formao das
reas internas, to sriamente condenveis do ponto de vista Urbanstico. Alm dos inconvenientes de
ordem tcnica citados, convm ainda notar os maus efeitos da especulao imobiliria ocasionada pela
falta de um elemento coordenador. A criao do plano diretor no smente resolveria todos aqueles
problemas aflitivos, que vimos no incio, de uma forma conjugada, como seria a nica maneira de criar-se
uma legislao para construo, objetiva e expurgada das falhas que o decreto 6.000 contm. Ento, a
inao do plano diretor dever, parece-nos, ser feita segundo um critrio orientado pela tcnica que
esquematizaremos nos dez itens abaixo: 1) [...].10) Criao do cdigo de edificaes como decorrncia do
plano diretor Aqui caberia uma devassa no decreto 6.000 sse infeliz cdigo de obras em vigor. No a
faremos por ach-la enfadonha e desnecessria, de vez que, a nosso v, s tem cabimento a legislao
objetiva, decorrente de um planejamento geral um cdigo de edificaes conseqente de um plano diretor
ser, sse sim, uma legislao onde se podero evitar os abusos e as generalizaes sem fundamento
tcnico (SILVA, 1951, p. 295-296).

Outro fato de destaque desse perodo quanto ao instrumental executivo do

planejamento urbano foi o restabelecimento da Comisso do Plano da Cidade e a criao do
Servio Tcnico do Plano da Cidade (Decreto n 6.092, de 8 de novembro de 1937), sendo
constitudo de engenheiros e arquitetos dos quadros da Prefeitura, que tiveram a colaborao
externa de diversos engenheiros e arquitetos de renome do Rio de Janeiro. O prefeito
interventor, Henrique de Toledo Dodsworth55, reeditou essa comisso e criou esse servio por
recomendao de seu secretrio Edison Junqueira Passos, vinculados a Secretaria Geral de
Viao, Trabalho e Obras Pblicas, com os seguintes objetivos (ARQUITETURA E
55
Henrique de Toledo Dodsworth, carioca de nascimento, era mdico, bacharel em Direito e professor do Colgio Pedro II. Poltico
militante ocupou a cadeira de Deputado Federal pelo Distrito Federal, seguindo a trilha do tio, o Senador Andr Gustavo Paulo de Frontin
(REIS, op. cit.).

103

URBANISMO, 1937): 1. elaborar um plano geral de transformao e extenso da cidade; 2.

analisar os projetos e planos e sugestes existentes relativos ao zoneamento e as modificaes
urbanas; 3. colaborar nos projetos de obras do governo federal e compatibilizar esses projetos
com o plano geral da cidade; 4. organizar um programa de realizaes sistemticas com
etapas anuais; 5. resolver situaes omissas do plano, do cdigo de obras e entre esses dois
instrumentos; 6. estudar e elaborar a legislao urbana; 7. mediar situaes com as
autoridades pblicas sobre questes que possam interferir no Distrito Federal. A comisso era
constituda de duas subcomisses, a de elaborao e a de colaborao. A subcomisso de
elaborao foi constituda por tcnicos e administrativos, pertencentes s reparties pblicas
municipais e designados pelo interventor ou prefeito de acordo com a solicitao do secretrio
geral de Viao, Trabalho e Obras Pblicas. A subcomisso de colaborao, de carter
consultivo e informativo, reuniu profissionais dos departamentos oficiais da Unio e da
Prefeitura, assim como, associaes e empresas capazes de opinar sobre o plano, designadas
pelo prefeito por proposta do secretrio geral de Viao, Trabalho e Obras Pblicas. Tal
subcomisso foi extinta em 1940, dado que sua atuao era pouco ou nada solicitada
(OLIVEIRA, op. cit., p. 28).
O plano em questo se tornou um grande projeto de realizaes de obras56, a
segunda remodelao da cidade a partir daquela elaborada na administrao de Pereira Passos.
Esse conseguiu atingir seus objetivos em face da sua vinculao direta a Secretaria Geral de
Viao, Trabalho e Obras Pblicas evitando os tradicionais entraves burocrticos a sua
execuo. A comisso imbuda da necessidade de dotar a cidade de um planejamento
promoveu a reestruturao do Plano Agache. Durante a ditadura de Getlio Vargas, algumas
propostas do plano foram sendo adaptadas realidade da poca e tiveram sua implantao,
como a avenida Presidente Vargas, a Esplanada do Castelo, a avenida Brasil e a execuo de
vrios projetos para rea do morro de Santo Antnio.
Em novembro de 1945, com a retirada de Getlio Vargas do poder e a
conseqente substituio do prefeito Henrique de Toledo Dodsworth houve uma
reestruturao administrativa. Philadelphio de Barros Azevedo (03.11.1945 - 30.01.1946) ao
assumir a prefeitura do Distrito Federal criou o Departamento de Urbanismo (DUR), em
56 Obras desenvolvidas pelo Servio Tcnico do Plano da Cidade: urbanizao da Esplanada do Castelo e adjacncias; avenida Presidente
Vargas; avenida Brasil; avenida Tijuca, atual Edison Passos; remodelao da Floresta da tijuca; duplicao do tnel do Leme; acesso a praia
Vermelha; corte do Cantagalo; jardim de Alah; parque da Gvea; compra da ilha de Brocoi; Jardim Zoolgico; remodelao e restaurao
do alto do Corcovado; plano inclinado do outeiro da Glria; duplicao da ponte dos Marinheiros; criao do Banco da Prefeitura. (REIS, op.
cit. p. 111-115).

104

substituio ao Servio Tcnico do Plano da Cidade (Decreto-Lei n 8.304, de 6 de dezembro

de 1945). O DUR, rgo centralizador das diretrizes para a urbanizao da cidade, era
subordinado Secretaria Geral de Viao e Obras Pblicas. Mais tarde, entre 1952 e 1958,
houve uma redistribuio de responsabilidades com a criao de rgos como a
Superintendncia de Urbanizao e Saneamento (SURSAN Lei n 899, de 28 de novembro
de 1957) e o Departamento de Estradas de Rodagem (DER), entre outros. De 1946 a 1960, na
direo do DUR alternaram-se o engenheiro Jos de Oliveira Reis57 e o arquiteto Affonso
Eduardo Reidy58.
O cenrio urbano que se estabeleceu no pas entre a publicao do Plano Agache
em 1930 at a concluso do Plano Doxiadis em 1965 se caracterizou pela expanso do
capitalismo e a consolidao da burguesia industrial que ascendeu com a Revoluo de 1930.
A grande depresso de 1929 trouxe para o Brasil, a crise do modelo agro-exportador, fazendo
com que a economia se voltasse para o mercado interno, abastecido anteriormente pelas
importaes, induzindo a mobilizao e a livre aplicao dos recursos nacionais. Outra fase
do crescimento econmico brasileiro se deu com a Segunda Guerra Mundial (1939-1945),
assim como na Primeira e mais uma vez devido s questes externas a escassez de produtos
provenientes dos pases envolvidos na guerra repetiu-se o esforo industrial de substituio
das importaes para suprir a demanda interna. Consolidou-se como plo econmico o eixo
Rio-So Paulo, conseqentemente, acentuou-se a desigualdade econmica regional entre a
Regio Sudeste e as demais regies do pas. A cidade do Rio de Janeiro foi perdendo para So
Paulo a posio de primeiro centro financeiro do pas.
No campo poltico, a dcada de 1930 foi marcada pela introduo de ideologias
radicais, como o fascismo, com suas concepes nacionalistas, assimilado pela classe mdia
brasileira vinculada s foras tradicionais (SODR, 2002). O pas imergiu na luta entre os
ideais de esquerda e de direita, onde uma simples conquista popular representava a evoluo
da esquerda e, conseqentemente, a sua represso. O clima antidemocrtico favoreceu o golpe
de 1937, que permitiu Getlio Vargas a se manter no poder at 1945. O Estado Novo se
caracterizou pela centralizao do poder executivo, pelo estado policial e pelo populismo.
57

Jos de Oliveira Reis, engenheiro, formado pela Escola Politcnica em 1925. Em 1932, entrou para o Departamento de Obras e Viao. De
1938 a 1945 foi Diretor do Servio Tcnico da Comisso do Plano da Cidade. Integrante da comisso organizadora do I Congresso Brasileiro
de Urbanismo em 1941 e do Comit Nacional de Urbanismo em 1942. Em 1943, foi bibliotecrio do Clube de Engenharia; em 1945,
fundador do Departamento de Urbanismo da Prefeitura do Distrito Federal; e em 1953, membro do Comit Nacional de Urbanismo pelo Rio
de Janeiro. Nas suas atividades dentro da Prefeitura do Distrito Federal, procurou dar continuidade ao trabalho do engenheiro Armando de
Godoy (SILVA, 1995).
58
Affonso Eduardo Reidy, arquiteto do Servio Tcnico da Comisso do Plano da Cidade desde 1938 e colaborador de Alfredo Agache, foi o
responsvel pela adaptao das idias do Plano Agache ao iderio modernista que a partir da Segunda Guerra Mundial foi aplicado de modo
generalizado na reconstruo das cidades europias e disseminado para outras partes do mundo. No Brasil, esse estilo foi to emblemtico
em sua aplicao que culminou na construo de Braslia, a nova capital federal, em 1960.

105

Apesar do apelo popular, o Estado Novo representou uma espcie de revoluo da burguesia
industrial que junto com o latifndio e o imperialismo59 se uniram contra o proletariado. Em
1945, ao terminar a Segunda Guerra Mundial, Getlio Vargas foi deposto porque o mercado
interno comandado pelo imperialismo e o setor de exportao vinculado ao latifndio no
permitiram que se mantivesse no poder, elegendo Eurico Gaspar Dutra, que se identificava
com os interesses desses segmentos. Em 1951, Getlio Vargas retornou ao governo pela
consagrao popular. A ausncia de decises do Estado intensificou as antigas contradies60
entre a burguesia nacional e o imperialismo. Em 1954, a perda do apoio das bases populares
levou Getlio Vargas ao suicdio.
Em 1956, Juscelino Kubitscheck eleito democraticamente conseguiu ser
empossado no cargo de Presidente da Repblica apesar da tentativa de golpe. Seu governo foi
pautado por metas progressistas com o intuito de transformar o Brasil em um pas
desenvolvido, avanar 50 anos em cinco. Para isto, foram institudas medidas que alteraram o
modelo brasileiro, como a transferncia e a importao de fbricas inteiras e seu sistema
produtivo. Orientou-se a economia para a produo de produtos de bem de consumo com
destaque para a indstria automobilstica e permitiram-se os investimentos estrangeiros no
mercado interno. No governo se mesclavam nacionalistas como os tradicionalistas populistas
da poca de Getlio Vargas. Neste contexto, o setor da direita manteve sua vigilncia sobre o
governo de Juscelino Kubitscheck que foi acusado de corrupo com a construo de Braslia
e de se aproximar do comunismo. A direita se valendo da luta contra a corrupo e da ameaa
do comunismo levou ao governo Jnio Quadros. A ideologia de sua administrao reunia
59

Imperialismo. Poltica de dominao territorial e/ou econmica de uma nao sobre as outras. O conceito passou a ser difundido em fins do
sculo XIX, com a expanso econmica e poltica da Gr-Bretanha; na poca representava o desejo de cada uma das naes mais
desenvolvidas de adquirir, administrar e explorar economicamente territrios menos avanados, com a finalidade principal de comrcio, mas
algumas vezes para eliminar um risco estratgico em sua competio mtua. Atualmente, os termos imperialismo econmico,
neocolonialismo e dependncia so comumente usados para definir as relaes econmicas dos pases desenvolvidos com os pases pobres.
Para o pensamento de orientao liberal, o imperialismo constitui uma poltica expansionista de grandes potncias industriais que poderia ser
evitada. J para o pensamento de orientao marxista, o imperialismo uma fase inevitvel do desenvolvimento da economia capitalista pela
prpria natureza dessa economia (SANDRONI, 1989, p. 146).
60
Sodr (op. cit.) apresentou uma anlise do que ele classificou como contradies externas e internas que tanto interferiram na evoluo da
economia brasileira. No captulo relativo s contradies externas destacamos: No afluram (os capitais estrangeiros) para atividades que
interessavam ao nosso desenvolvimento, mas para aquelas que mais interessavam aos investidores privados estrangeiros. Eram capitais
ligados a uma indstria avanada, interessada em matrias-primas baratas, em mo-de-obra aviltada, em mercados favorveis, em rea
privilegiadas de investimento, onde a concorrncia no os perturbasse. Essa destinao contribuiu sempre para a persistncia da estrutura
colonial em muitos setores nacionais, distorcendo o nosso desenvolvimento e trazendo um pesado nus econmico, sem falar no nus
poltico inerente natureza do imperialismo (SODR, op. cit., p. 378). Com referncia s contradies internas transcrevemos os seguintes
trechos: A apropriao, aqui, por outro lado, caminhou sempre adiante da ocupao efetiva, dada a larga disponibilidade de terras. Um dos
traos mais importantes das transformaes que comeam a denunciar-se agora no campo est na inverso daquela tendncia histrica;
comea a ocupao, em determinadas reas, a anteceder a apropriao, e isto vem acarretando problemas sociais graves e conflitos de
perigosas perspectivas. A tendncia histrica, entretanto, fundamentada na demanda externa de nossos produtos, levou concentrao da
propriedade, caracterstica marcante do quadro agrrio brasileiro. Essa concentrao apresenta, como conseqncia, o contraste entre a
utilizao em benefcio da reduzida minoria e os nfimos padres de vida da enorme populao rural. H hoje consenso na constatao de
que este um dos grandes obstculos ao nosso desenvolvimento econmico (SODR, op. cit., p. 381). H, evidentemente, um excesso de
mo-de-obra que pressiona para a baixa na remunerao do trabalho. Mais do que isso: desestimula o empresrio rural a melhorar a
produtividade pela substituio dos mtodos rotineiros de cultivo pela introduo de novas tcnicas. O excesso de mo-de-obra, por um lado,
e a concentrao da propriedade, por outro lado, definem a situao brasileira do campo (SODR, op. cit., p. 383). Em resumo: A
economia brasileira, assim, sofre a dupla presso: a externa, com o imperialismo; e a interna, com o latifndio (SODR, op. cit., p. 391).

106

desenvolvimento, nacionalismo, representatividade e honestidade. A no soluo das

contradies entre o imperialismo e o latifndio somado as relaes de Jnio Quadros com
pases do bloco socialista resultou na sua renncia em 1961.
Em 1963, no governo de Joo Goulart, aps vrios anos de inflao, acentuada
com o governo de Juscelino Kubitscheck, o crescimento econmico deu lugar ao combate
inflao, o que causou reflexos no cenrio poltico. Em 1964, o golpe militar optou por uma
poltica antiinflacionria de fundo monetarista com primazia para o capital particular
(SINGER, 1977). Aprofundou-se um quadro econmico de dependncia do capital
estrangeiro e da promoo de aes para o desenvolvimento nacional.
Nas dcadas de 1950 a 1960, o Rio de Janeiro reduziu seu crescimento industrial,
assim como sua participao no total das importaes e exportaes do pas, perdendo
importncia o porto da cidade para o porto de Santos. Tambm nesse perodo a metrpole
sofreu seu intenso processo de verticalizao com o boom imobilirio decorrente dos
financiamentos dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), criados na dcada de 1930.
Em 1960, com a transferncia do Distrito Federal para Braslia, a cidade se manteve como
centro de servios, pois sua economia estava voltada para o setor tercirio. A soluo para
captar recursos municipais e estaduais necessrios ao processo de metropolizao que afetava
o Rio de Janeiro e suas adjacncias foi a transformao da cidade em Estado da Guanabara.
Devido aos limites do Rio de Janeiro se confundirem com os do novo estado, a unidade
administrativa se tornou uma Cidade-Estado. A dupla arrecadao como municpio e estado e
a autonomia financeira subjacente Constituio ento vigente, propiciaram a realizao de
investimentos pblicos de infra-estrutura, necessrios para reordenar e modernizar a estrutura
espacial da cidade. Segundo Santos (1990), uma verdadeira reforma urbana no sentido
haussmanniano61 que se concretizou em investimentos relativos ao sistema virio como o
tnel Rebouas, o trevo dos Marinheiros, a avenida Radial Oeste, o Aterro do Flamengo, o
elevado e o tnel do Jo e o tnel Dois Irmos; e infra-estrutura urbanstica, com obras de
saneamento, como a adutora do Guand e um nmero grande de obras de conteno das
encostas.
61
Para Santos (op. cit., p 87), essa reforma urbana se deu mediante os seguintes aspectos: 1. a condio de Cidade-Estado permitiu que a
Guanabara desfrutasse de uma elevada receita per capita, o que lhe possibilitou o financiamento do grande nmero de obras pblicas
realizadas na dcada de 1960; 2. os investimentos efetuados foram considerados instrumentos de estmulo reinsero da Guanabara num
novo cenrio poltico e econmico brasileiro; 3. com a reforma urbana da dcada de 1960, o poder pblico estadual procurou ordenar o
desenvolvimento urbano, adaptando a cidade a uma nova dinmica social e econmica que tinha na difuso do uso do automvel seu smbolo
mximo; 4. os planejamentos, tanto o urbano quanto o econmico, eram vistos como instrumento superior de formulao de polticas
pblicas mas concebido como uma tcnica , portanto, eram socialmente neutros; 5. alguns fatores de carter poltico como a mudana
na base de legitimao dos executivos estaduais e a centralizao poltica e financeira operada atravs da nova constituio federal foram
os principais responsveis pela modificao ocorrida, no incio da dcada de 1970, na estrutura e no montante dos investimentos pblicos
realizados, ainda que a institucionalizao do planejamento tivesse avanado consideravelmente.

107

Em 1964, o Rio de Janeiro sofria com um catico sistema virio, principalmente

as artrias que convergiam para o centro da cidade, com o aumento das favelas e a ocupao
intensa da periferia como subrbios dormitrios, problemas causados com o advento da
indstria automobilstica e o fluxo migratrio decorrente da centralizao econmica no eixo
Rio-So Paulo. Mediante os fatos, a cidade passou a viver um processo de crescente
complexidade e deseconomia ambiental (OLIVEIRA, op. cit., p. 32).
A cidade transformada em Estado aps a transferncia da capital em 1960 para
Braslia necessitava de uma reformulao urbana62. Entre 1963 a 1965, foi desenvolvido pelo
escritrio grego Doxiadis Associates63, para o ento Estado da Guanabara, a pedido de seu
primeiro governador, Carlos Lacerda, um plano fsico-territorial para o Rio de Janeiro.
Intitulado de Plano de Desenvolvimento para o ano 2000, ficou mais conhecido como Plano
Doxiadis e representou tambm a possibilidade de ascenso poltica do governador atravs da
demonstrao de confiabilidade e eficincia tcnica, e o desenvolvimentismo que pautou a
ideologia de seu governo. O plano, objeto de marketing, seria o registro para o futuro da
competncia poltica e administrativa daquele governo. A imagem de uma administrao
equilibrada com base em um planejamento racional e pautado pela ideologia
desenvolvimentista (1946 a 1964) iria atrair empresrios internos e externos. Carlos Lacerda
entendia que o capital estrangeiro era necessrio ao desenvolvimento demonstrando com isto
que para ele no havia contradio entre nacionalismo e imperialismo. A opo de um
escritrio grego para a realizao do projeto, confirma essa realidade. Protestos dos
profissionais da rea de planejamento urbano, como do arquiteto Oscar Niemayer e do
presidente do Clube de Engenharia, engenheiro Hlio de Almeida, quanto contratao de
tcnicos estrangeiros e o alto custo do contrato (US$ 700 mil) surgiram, bem como, crticas
foram publicadas no jornal Dirio Carioca, pr-Goulart. Em 21 de janeiro de 1964, o Clube de
Engenharia, em reunio do Conselho Diretor, se manifestou:
A cooperao tcnica estrangeira traduzida em servios contratados, respeitada a legislao vigente, deve
ser apenas supletiva, mesmo assim associada, sempre que possvel, tcnica nacional, no se justificando
nos casos, como o de planejamento urbanstico, em que tenhamos plenas condies de atender aos
requisitos da matria (CLUBE DE ENGENHARIA, 1964, p. 34).

62

O momento era especial a criao de um novo estado... um novo conceito para a cidade do Rio de Janeiro, que ele (Carlos Lacerda)
intitulava como o Novo Rio. Esse novo conceito significava para Lacerda preservar o status de capital de fato, apostando numa Braslia
que permaneceria como capital de iure. O urbanismo do governo Lacerda o projeto de afirmao da Belacap no cenrio nacional.
tambm uma aposta de que o Rio de Janeiro continuaria sendo a capital de fato (PEREZ, op. cit., p. 122 e 196).
63
Atravs de Alfredo Machado, editor de livros, conhecido do governador e de Lota Macedo Soares, que trabalhava no projeto do Parque do
Flamengo, Lacerda foi apresentado a Constantinos Doxiadis, arquiteto, dono de uma empresa de urbanismo com projetos desenvolvidos em
diversas cidades importantes como Londres e Los Angeles. Doxiadis era alm disso um hbil vendedor e conseguiu encantar o governador
com a possibilidade de elaborar um plano urbanstico para a Guanabara. no incio de 64 foi firmado o contrato no valor de US$ 700 mil entre
o estado e a empresa Doxiadis Associates com o intuito de realizar um plano diretor que orientasse o crescimento da cidade e inasse metas
at o ano 2000 (PEREZ, 2005, p. 201-202).

108

A escolha do escritrio grego Doxiadis Associates foi pautada na ideologia

desenvolvimentista e demonstrou que o colonialismo mais uma vez determinou como ideal
um modelo urbano importado, no mais focado no belo como o Plano Agache, mas sim
voltado para a eficincia, para o qual os tcnicos brasileiros no detinham conhecimento
adequado (REZENDE, op. cit.). O modelo de planejamento que serviu de orientao no era
mais o da capital francesa, e sim do dinamismo dos grandes centros americanos,
fundamentados no pragmatismo e no funcionalismo.
Em maro de 1964, a Secretaria de Governo instituiu por decreto a Comisso
Executiva de Desenvolvimento Urbano do Estado da Guanabara (CEDUG), rgo
responsvel pela administrao do contrato entre o Estado da Guanabara e a empresa grega
Doxiadis Associates, para realizao do Plano e Programas de Desenvolvimento Urbano do
Estado da Guanabara a ser concludo at 1965 (vide Figura 20). O rgo foi composto por
engenheiros e arquitetos brasileiros que tinham a misso da coleta de dados estatsticos, sua
anlise e concluses e do grupo de profissionais gregos baseados em Atenas contratados para
a confeco do projeto. Oliveira destacou os seguintes aspectos positivos quanto ao
diagnstico, tarefa inicial do plano:
1. aperfeioamento do cadastro existente atravs da reunio e da descoberta de diversos levantamentos
anteriormente elaborados; 2. a sistematizao e a organizao de um racional sistema de coleta e
plotagem dos dados; 3. a elaborao da evoluo histrica do Rio de Janeiro, atravs da juno dos
trabalhos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e do urbanista francs Alfredo Agache;
4. a preocupao de situar o Rio de Janeiro no contexto nacional, estabelecendo, segundo parmetros, sua
rea de influencia em relao ao pas e regio metropolitana; 5. a adoo dos conceitos eqsticos em
relao megalpole Rio So Paulo, a nfase na relevncia desse eixo para o desenvolvimento nacional,
regional e local; 6. as projees das necessidades futuras da populao, um sistemtico sobre ndices
urbansticos desenvolvido a partir de hipteses alternativas de crescimento populacional (OLIVEIRA, op.
cit., p. 58).

O Plano Doxiadis, com base em conceitos internacionais e uso de tcnicas

sofisticadas de anlise e projees, foi elaborado com o objetivo de organizar a cidade do Rio
de Janeiro at o ano 2000, englobando os diversos fatores que comprometiam o
desenvolvimento urbano da cidade-estado como as dificuldades topogrficas, as questes
referentes habitao, sade, educao e economia. Dentre as principais proposies estavam
a criao de um novo plo para o Estado da Guanabara, em Santa Cruz, e a efetivao do
planejamento como instrumento da prtica administrativa, ao propor a ligao direta do
escritrio de planejamento, instalado na CEDUG, com o gabinete do governador, no intuito
de evitar a dicotomia que se instala entre os nveis tcnico e poltico de deciso.

109

Figura 20 - Organograma administrativo do Estado da Guanabara 1960

Governo do
Estado da
Guanabara

Secretaria de
Governo
Coordenao de
planos e
oramentos
Reorganizao
administrativa
Estatstica
Geografia

Secretaria de
Economia

Secretaria de
Educao e
Cultura

Secretaria de
Finanas

Expanso
econmica
Agricultura
Indstria e
comrcio
Abastecimento

Educao
primria, mdia
e superior
Formao
tcnico
profissional
Atividades
culturais

Receita
Despesa
Contabilidade
Administrao
fazendria

Secretaria de
Segurana
Pblica
Servios
policiais

Secretaria de
Servios
Pblicos
Telefone
Gs
Energia
Transportes
coletivos

Fonte: Perez, 2005.

Secretaria de
Servios Sociais

Recuperao e
orientao social
Assistncia ao
menor e
populao
desfavorecida
Habitao
popular

Secretaria de
Administrao
Pessoal
Material
Imprensa
Estadual
Documentao
Comunicaes

Secretaria sem
Pasta

Secretaria de
Justia
Ministrio
pblico

Secretaria de
Turismo

Secretaria de
Obras Pblicas
Urbanizao
Rodovias
Abastecimento
d`gua
Saneamento
Limpeza
Parques
Fiscalizao de
construes

Secretaria de
Sade
Sade pblica
Atividades
complementares

110

Apesar de utilizar uma metodologia mais elaborada manteve as diretrizes de um

plano diretor tpico, utilizadas no Plano Agache. A cidade, ento Estado da Guanabara foi
analisada de forma global e sua relao com a rea metropolitana, observando suas condies,
identificados os seus problemas mais eminentes, que pudessem representar um entrave ao seu
desenvolvimento e a sua expanso urbana. Com base nesses estudos foram estabelecidas
polticas, definidas necessidades de acordo com projees estimadas at o ano 2000 e
elaborados programas e projetos. Mais uma vez se partiu para a comparao entre a cidade
real e a cidade ideal, e a definio dos meios para atingir o modelo predefinido, inovando na
apreciao do objeto, atravs do uso de projees de dados socioeconmicos e tcnicas
refinadas de anlise do sistema virio. Essa apreciao tinha como enfoque trs escalas: 1. a
macroescala, verificao da funo e do desempenho da cidade em relao regio em que se
localiza e ao pas; 2. a mesoescala, escala principal, estudo interno da cidade e sua relao
com a rea metropolitana; e, 3. a microescala, exame detalhado do bairro de Copacabana e da
rea central (Mangue). Devido ao refinado nvel de informao da situao da cidade e suas
projees, o Plano Doxiadis foi considerado altamente tcnico, porm utpico, no vinculado
realidade das condies do pas com relao aos custos e recursos necessrios e disponveis
para a sua implantao at o ano 2000, bem como, a troca de quatro em quatro anos do poder
executivo, sendo a questo passada a Secretaria de Desenvolvimento Urbano, que deveria ser
criada, uma recomendao do plano. Outro aspecto do plano que o tornou utpico foi no
considerar a influncia do mercado capitalista sobre o solo, ao projetar uma estrutura urbana
descentralizada e integrada hierarquicamente, como veremos a seguir. Nos objetivos
desenvolvimentistas do Plano Doxiadis evidenciam-se a funcionalidade e a otimizao dos
espaos, sem considerar a questo socioeconmica. Entre os principais objetivos destacamos:
criar infra-estrutura fsica; solucionar problemas urgentes; determinar a hierarquia das
comunidades com base em interesses mais abrangentes visando estabelecer uma conscincia
regional diversificada; garantir s camadas da populao os usos e as atividades necessrios;
definir a localizao dos usos e atividades e um centro de ao; localizar as funes de
trabalho, lazer e habitao relacionando-as entre si e com a situao geral urbana. Todas essas
metas eram oriundas do propsito fundamental firmado no plano, de: [...] criar um modelo
para uma infra-estrutura que ir permitir um futuro crescimento sadio da cidade e resolver os
problemas atuais, sem destruir o seu charme e estilo caracterstico (DOXIADIS, op. cit.,
1967, v.2, p.12).

111

O modelo ideal urbano indicado pelo Plano Doxiadis se baseou em padres

internacionais estabelecidos pela Teoria Eqstica64, propondo uma estruturao fsicaterritorial descentralizada composta por comunidades integradas hierarquizadas e autosuficientes em funes determinadas. A descentralizao ocorreria mediante a construo de
uma estrutura urbana polinucleada, concebida a partir da projeo de dois eixos
predominantes: o eixo Norte-Sul, eixo de penetrao metropolitana, e o eixo Leste-Oeste,
margeando o leito da estrada de ferro existente coincidindo com a linha do metr proposta no
plano. Com isto e com a construo de corredores rodovirios seriam formados dois centros: o
existente (rea central) e o de Santa Cruz, desafogando o centro existente saturado e abrindo a
perspectiva de desenvolvimento do oeste do Estado em direo megalpole Rio-So Paulo.
O novo centro se configuraria como um plo atrativo de indstrias evitando a disseminao
do uso industrial nas demais zonas residenciais.
Esse planejamento fsico-territorial tinha por objetivo a criao e a
regulamentao de espaos de vrios usos e dimenses comunidades - de acordo com a
escala humana e que reunidas contribuiriam para o desenvolvimento urbano. Ao estabelecer
esse tipo de comunidade se pretendia reduzir a necessidade de transporte coletivo e minimizar
as necessidades de deslocamento rea central que no mais teria a centralizao das
principais atribuies citadinas. Segundo Rezende (op. cit.), essa diviso proposta comunidades com funes descentralizadas e hierarquizadas por tipo de habitao, ocupao
do solo e faixas de renda - constituiu o grande instrumento de interveno do plano, ao
propor a adequao do Estado da Guanabara a esse modelo pr-definido. No plano a escolha
desse modelo foi justificada tendo em vista que pela Teoria Eqstica, os agrupamentos
humanos (as comunidades) seriam interdependentes com sua quantificao de equipamentos
urbanos definida, onde os grandes serviriam de centro para os menores e seriam, eles
prprios, servidos por outros ainda maiores. Na opinio de Resende (op. cit.), a interveno
do plano - viso racionalista ou compreensiva, pela nfase que deu aos dados e a anlise,
pressupondo uma atitude cientfica, no ideolgica, diante do espao urbano, no refletiu a
realidade urbana, pois a idia j nasceu pronta, oriunda de conceitos e medidas externas.

64
A Teoria Eqstica foi desenvolvida no centro de pesquisas sobre urbanismo criado pelo escritrio Doxiadis Associates sediado em Atenas
e chefiado pelo grego Constantino Doxiadis, formado em Oxford. Ele classificou a aplicao de sua teoria como uma nova forma de praticar
o urbanismo, seu foco no era a cidade tradicional que definiu como esttica e sim a dinpolis ou megalpoles que se aplicava a nova
realidade urbana. Seus principais projetos foram os desenvolvidos para Acra (Gana), Atenas, Nairobi e Rio de Janeiro e se caracterizavam
pela configurao de uma malha viria de autopistas que iriam propiciar a expanso territorial e o crescimento dos setores urbanos
autnomos da cidade. Para isto, a Teoria Eqstica, voltada para a anlise dos grupamentos humanos, estudou seus aspetos fsicos, sociais,
econmicos e demogrficos, ou seja, o habitat natural dos grupamentos, suas populaes, nvel econmico, estrutura social e comercial,
padres de uso da terra, distribuio de edifcios de uso comum e instalaes, rede de transportes e de servios de utilidade pblica
(DOXIADIS, 1967. v. I, item 29).

112

A estrutura urbana do Plano Doxiadis era composta por comunidades classe I a

IX, onde a primeira se configurava em uma unidade urbana primria, homognea sob o ponto
de vista socioeconmico, reunindo de 10 a 15 famlias (casas); e a comunidade classe IX, a
megalpole, era formada pelas demais comunidades (vrias aglomeraes urbanas)
abrangendo uma vasta regio. A cidade, uma comunidade classe VII, seria a juno de seis ou
sete comunidades classe VI, com uma populao variando de 2 a 4 milhes de habitantes. A
comunidade classe VII (a cidade) se destacava pela localizao de um Distrito Central de
Negociaes, com funes administrativas de ordem superior, funes de comrcio interno e
externo, grandes hospitais e universidades. Em seus extremos norte e sul localizavam as reas
de indstrias, fazendo com que a populao se deslocasse para a periferia, no caso de um
trabalhador industrial e para o interior, no caso de um empregado da rea de servios (bancos,
escritrios e comrcio). A comunidade classe VI, que se integrava na formao da
comunidade classe VII, era a menor comunidade auto-suficiente em habitao, trabalho,
recreao e compras, possua 300 a 500 mil habitantes e reunia em seu interior cinco a seis
comunidades classe V.
A comunidade classe VIII, equivalendo a uma metrpole, composta por seis ou
sete comunidades classe VII, com uma populao estimada at 14 milhes de habitantes,
considerada no plano o maior complexo urbano independente do qual o homem ainda poderia
se ver como parte. Para esse tipo de comunidade existiam grandes funes internas e externas
e um eixo principal de funes centrais. O plano previu que at o ano 2000, a rea
metropolitana do Rio de Janeiro se transformaria em uma comunidade classe VIII subdividida
em seis comunidades classe VII, duas das quais, dentro do Estado da Guanabara, uma a leste,
outra a oeste, com uma populao estimada de 2,5 a 4,5 milhes de habitantes, pois o plano
em seu objeto de estudo contemplava a periferia da cidade.
Esta estrutura urbana funcional descentralizada, sobreposta hierarquicamente de
acordo com seu grau e funo, se diferenciou da do Plano Agache, onde o funcionamento da
cidade dependia da integrao de todos os elementos funcionais projetados justapostos com
usos e atividades diferenciados (vide Figura 21). Outra diferena entre o Plano Agache e o
Plano Doxiadis se apresentou na forma de implantar o zoneamento, enquanto o primeiro
estabeleceu uma nomenclatura, uma hierarquizao e localizao das zonas no tecido urbano,
o segundo determinou de maneira genrica as funes necessrias a cada tipo de comunidade
classe.

113

Figura 21 Estrutura urbana do Plano Doxiadis

Fonte: ANDREATTA, op. cit., p. 69.

Com relao questo habitacional, o plano produziu como proposta a

quantificao das necessidades habitacionais e seus custos para os grupos de mais baixa renda
at o ano 2000. Quanto s favelas, foram feitos levantamentos locais cujo diagnstico props
a reurbanizao de algumas delas nos prprios locais que ocupavam na poca desde que no
prejudicassem os objetivos do plano e para as demais determinou a remoo para reas
prximas aos empregos ou regies servidas por linhas de transporte de qualidade e
econmicas. Dentre as principais idias do plano para assentamento da populao de baixa
renda destacamos: 1. construo de conjuntos habitacionais em terrenos na periferia e na zona
Sul; 2. execuo de casas e edifcios de tamanhos variados em reas planas e nas encostas; 3.
organizao de pequenas comunidades (500 casas populares) dotadas de servios bsicos; e 4.
unificao de trs ou quatro dessas pequenas comunidades, com at 10 mil habitantes,
servidas com escolas secundrias, centros comerciais, hospitais e demais servios, formando
assim, as zonas urbanas autnomas.
O saneamento bsico foi enfocado de forma global, determinando a integrao da
cidade sem priorizar determinada regio. A aplicao da engenharia urbana se mostrou
presente devido ao aspecto altamente tcnico do plano. O principal objetivo era sanear a zona
Central e Norte uma vez que a zona Sul encontrava-se conectada ao sistema.
Quanto ao sistema virio e transportes props a transformao do sistema radial
que convergia para o centro para um sistema xadrez, reticular, composto de artrias norte-sul

114

e leste-oeste que reduziria sensivelmente o trfego do centro. Esse sistema iria viabilizar a
projeo das comunidades hierarquizadas possibilitando suas ligaes internas e externas; e
suas delimitaes. Para a implantao dessa idia foram criados trs eixos: 1. norte-sul,
desenvolvido ao longo do incio da avenida Brasil e da via Dutra, visando o desenvolvimento
industrial e a interligao com outros estados; 2. leste-oeste, formado pela Rio-Santos, a zona
industrial de Santa Cruz e o porto de Sepetiba, tendo como ideal a construo da COSIGUA e
da usina termeltrica da CHEVAP, seguindo por Campo Grande, Madureira, Mier, Radial
Oeste e centro da cidade; e 3. interno, ligando Jacarepagu avenida Brasil, facilitando a
ligao entre as grandes comunidades. As vias expressas de alta velocidade projetadas para
interligarem os diversos ncleos comunitrios ficaram conhecidas como as linhas
policromticas, pois se destacavam por cores nos mapas do Plano Doxiadis. Nos anos 90 do
sculo passado, a Linha Vermelha e a Linha Amarela foram implantadas.
O plano deu grande nfase a utilizao do automvel particular devido ao
desenvolvimento da indstria automobilstica naquele perodo, segundo as previses
estabelecidas at o ano 2000, 50% das locomoes individuais seriam de transportes
particulares. Porm, um estudo para a implantao do metr tambm foi elaborado. O projeto
coincidia com a trajetria que foi executada mais tarde (1977), e se integrava linha frrea na
Central do Brasil e s linhas de nibus.
A implantao do plano foi tambm apresentada tecnicamente, descrita suas fases
em vrios captulos, onde foram indicados os problemas, as polticas e as estratgicas para sua
execuo. Dentre os principais problemas destacavam-se: carncia de terrenos, estrutura
administrativa inadequada, falta de profissionais de planejamento urbano, inexistncia de
estudos de materiais e de mtodos construtivos econmicos, ausncia de levantamentos e
dados ordenados e legislao arcaica. O plano recomendou a criao da Secretaria de
Desenvolvimento Urbano, como responsvel pela gerncia e pela manuteno da proposta, e
principalmente, pela formulao e coordenao da poltica de desenvolvimento urbano.
Oliveira elencou quatro aspectos positivos quanto s proposies do plano:
1. a nfase na criao de um novo plo urbano na regio oeste do Estado da Guanabara; 2. a necessidade
de construo de mais uma via de penetrao ao territrio, aliviando a saturada avenida Brasil; 3. a
expanso do centro urbano (construo da Cidade Nova); e 4. a malha rodoviria proposta com base nos
dois eixos ortogonais (Norte-Sul e Leste-Oeste) (OLIVEIRA, op. cit., p. 61).

Para Perez, a importncia do governo Carlos Lacerda e de seu planejamento [...]

reside no esforo realizado por dotar a cidade de uma linha de pensamento para o seu

115

ordenamento urbano, procurando no deix-la merc do imediatismo, do improviso e das

medidas de emergncia (PEREZ, op. cit., p. 205).
Naquele perodo, a abrangncia do plano encontrou dificuldades intransponveis
para a sua implantao, como os altos custos envolvidos com as desapropriaes e com a
execuo dos investimentos necessrios. Ressalta-se ainda que o governador Carlos Lacerda
no conseguiu eleger seu sucessor, no havendo, portanto continuidade dos projetos
elaborados em sua administrao.
Antes de avanarmos na nossa anlise, cabe esclarecer alguns aspectos polticos,
sociais e econmicos que formaram o cenrio brasileiro aps 1964, necessrios para o
entendimento do desenvolvimento do zoneamento dentro daquele contexto histrico. Os
acontecimentos de 1964 inauguraram o incio de um novo regime poltico, acabaram com a
democracia populista reinante e promoveram mudanas institucionais profundas que afetaram
diretamente a economia brasileira mas que mantiveram o modo de produo capitalista. De
acordo com Singer, as transformaes institucionais se configuraram na mudana das regras
do jogo e que o autor enquadrou em trs classes:
1. decorrentes do novo equilbrio de foras entre as classes e fraes de classe, que resultou do
movimento vitorioso em 1964; 2. decorrentes das necessidades emergentes do processo de
desenvolvimento capitalista dependente pelo qual passa o Brasil; 3. decorrentes de mudana na
conjuntura internacional (SINGER,1989, p. 78).

O autor determinou que na primeira classe estavam as mudanas nas relaes de

trabalho; com destaque para a poltica salarial que aboliu o direito de greve e o direito de
barganha coletiva por parte dos trabalhadores; e a substituio do sistema de estabilidade no
emprego pelo Fundo de Garantia de Tempo de Servio (FGTS). A segunda classe abrigou as
transformaes para a racionalizao do processo de desenvolvimento econmico, onde a
estratgia do governo na luta sistemtica contra a inflao foi se aliar empresa privada para
exercerem juntos o controle administrativo dos preos. Por fim, na ltima classe se
enquadravam as alteraes referentes reorganizao do capitalismo aps a Segunda Guerra
Mundial, com a hegemonia dos Estados Unidos e os Acordos de Bretton Woods (1945), onde
foram criadas uma srie de instituies (FMI, BIRD e GATT Acordo Geral de Comrcio e
Tarifas) que permitiram a gradual liberalizao do comrcio internacional e sua conseqente
expanso.
Sob a influncia desses aspectos, a economia brasileira, de 1968 a 1973, viveu o
chamado milagre econmico, diferentemente do perodo de 1963 a 1967, marcado pela
depresso. Esse novo ciclo econmico de acelerao da acumulao do capital se deu

116

mediante os seguintes fatores: 1. uma poltica liberal de crdito que estimulou a produo de
bens industriais em geral, sendo que na indstria de bens durveis de consumo foram
desenvolvidos sistemas financeiros visando a poupana individual; e para a construo civil,
importante setor de absoro de mo-de-obra, foram criados financiamentos de longo prazo
pelo Banco Nacional da Habitao (BNH 1964-1986); 2. uma economia subutilizada quanto
a sua capacidade produtiva, altos ndices de desemprego, mo-de-obra barata e uma classe
alta com grande potencial de consumo devido ao processo de concentrao de renda; e 3. uma
conjuntura favorvel no mercado internacional, permitindo ao pas recorrer ao capital
estrangeiro e o contentamento de rgos internacionais de financiamento (Banco
Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial) com o regime implantado em 1964
(SINGER, op. cit.).
Neste perodo, a estratgia para o crescimento econmico brasileiro se baseou nas
necessidades do mercado externo e na expanso das multinacionais, atradas pelos baixos
custos dos fatores de produo, como a mo-de-obra e os incentivos fiscais, com isto, houve
uma elevao nas taxas de exportaes, porm, o Brasil se tornou mais dependente
financeiramente e tecnologicamente dos agentes internacionais.
O chamado milagre econmico brasileiro durou at a exausto da infra-estrutura
interna, da expanso dos meios de produo e das inverses externas, em face da situao
internacional que se instalou com a alta do preo do petrleo. Foi em 1974 que a crise do
petrleo afetou de fato a economia brasileira, agravando ainda mais o dficit externo. O Brasil
se veria mergulhado nessa situao durante os anos posteriores.
No campo poltico e social, o regime autoritrio implantado em 1964, como
mencionado

anteriormente,

centralizou

as

decises,

praticamente

extinguindo

as

representaes polticas populares, exerceu o controle atravs da censura aos rgos de

comunicao e da represso com a utilizao das Foras Armadas, principalmente a partir de
1968 quando a reao ao sistema se inflamou. De 1965 a 1973, aproveitando as condies
econmicas favorveis, as administraes pblicas que se seguiram procuraram realizar
vultosos investimentos na infra-estrutura urbana, ampliando a oferta de equipamentos
pblicos, na inteno de proporcionar condies melhores para a reproduo da populao
residente e de estimular a indstria local, uma alternativa frente hegemonia paulista. A partir
de 1973, com a instaurao da Regio Metropolitana e o crescimento do nmero de favelas e
de sua populao, a questo urbana se tornou mais complexa. O Rio de Janeiro, ncleo da
Regio Metropolitana, continuou atraindo imigrantes, apesar do crescimento de So Paulo e a

117

descentralizao em direo ao planalto central. Os moradores dos municpios vizinhos (So

Joo de Meriti, Duque de Caxias, Nilpolis e Nova Iguau) com a falta de perspectiva desses
lugares viam no Rio de Janeiro a opo vivel na busca por emprego.
Na metade da dcada de 1970, com a centralizao administrativa e financeira
pelo governo federal, em detrimento dos estados, e a crise do petrleo levou as administraes
pblicas do Estado da Guanabara a mudarem suas aes, no sentido de racionalizar os gastos
com a infra-estrutura coibindo a expanso urbana. Acrescido a isso, em 1975, com a fuso, o
Rio de Janeiro mergulhou na escassez de recursos e em um conseqente desequilbrio
oramentrio, que afetou a sua economia, predominantemente voltada para o setor tercirio,
assim como reduziu a renda mdia da populao, fatos ocasionados com o trmino da dupla
arrecadao quando da transformao de Cidade-Estado em capital do Estado do Rio de
Janeiro e a transferncia de vrias reparties pblicas e seus servidores para Braslia. A nvel
nacional, a cidade perdeu a sua posio como maior centro de servios.
Estes foram os aspectos polticos, sociais e econmicos que formaram o cenrio
brasileiro aps 1964, e que afetaram o estabelecimento das normas urbanas em termos de
zoneamento, consolidadas em 1976 ao ser institudo o Regulamento de Zoneamento do
Municpio, atravs do Decreto n 322. Sendo assim, prosseguimos na descrio dos principais
fatos que ocorreram na legislao urbana carioca at 1976.
Do perodo aps o Plano Doxiadis, uma legislao importante que interferiu no
zoneamento da cidade e que se concretizou de acordo com a idia de marcha para oeste, foi
a aprovao pelo Decreto-Lei n 42, de 23 de junho de 1969, do Plano-Piloto de Urbanizao
e Zoneamento para a baixada de Jacarepagu, localizada entre a Barra da Tijuca, Pontal de
Sernambetiba e Jacarepagu (vide Figura 22). Juntamente com esse ato e na mesma data foi
aprovado o Decreto E n 2.918, que criou o Grupo de Trabalho responsvel pela anlise dos
projetos luz do Plano de Lcio Costa.

118

Figura 22 - Plano-Piloto para a baixada de Jacarepagu.

Fonte: ANDREATTA, op. cit., p. 66.

Os principais condutores urbansticos que ajudaram na dita marcha foram: a

existncia de uma malha viria e rodoviria projetada e parcialmente executada pelo Estado
da Guanabara; a abertura da auto-estrada Lagoa-Barra e a idealizao de um anel rodovirio65
para cidade. Outro fato importante que possibilitou a viabilizao do projeto foi a Lei n 894,
de 22 de agosto de 1957, em seu artigo 9, que determinou a preservao da baixada de
Jacarepagu contra os loteamentos indiscriminados e estabeleceu um plano de vias arteriais
prioritrias para a regio (PAA 5596, aprovado pelo Decreto n 10.805/51) Desse modo, a
rea se manteve quase virgem e a Prefeitura foi dispensada das grandes despesas com
desapropriaes.
Para a elaborao do plano, o governo estadual contratou os servios do arquiteto
Lcio Costa, conceituado urbanista, de prestgio internacional e autor de Braslia. Ao buscar
65

O sistema rodovirio da Guanabara tem por base um conjunto contnuo de vias que, envolvendo a rea do Estado, serve de base e
interligao para a malha rodoviria existente. Tal conjunto, conhecido como Anel Rodovirio compreende os seguintes ramos: NORTE
partindo do Gasmetro, a Avenida Brasil com a designao da BR-135 at Parada de Lucas e BR-464 dste ponto em diante desenvolvese ao longo da zona leopoldinense e rural at atingir os limites de Santa Cruz; SUL partindo do Gasmetro, a rodovia BR 101 (Rio
Grande do Norte Rio Grande do Sul) tem o seguinte traado, na Guanabara: Av. Francisco Bicalho Viaduto dos Marinheiros Av. Paulo
de Frontin Tnel Rebouas Lagoa Rodrigo de Freitas Tnel Dois Irmos Tnel Jo Barra da Tijuca Ponte sbre o Canal de
Marapendi - Ponte sbre o Canal de Sernambetiba Estrada da Grota Funda Encosta do Morro do Cavado - Ponte sbre o Rio Piraqu
Encostas das Serras Capoeira Grande e Cantagalo Limites de Santa Cruz. O oramento do DER-GB para 1966 destinou, para aplicao em
rodovias e tneis integrantes do anel, o montante de 17 (dezessete) bilhes de cruzeiros (VIANNA, 1966, p. 3-4).

119

to renomado arquiteto, a administrao estadual pretendia conferir ao projeto as marcas da

modernidade, da preservao da natureza e acima de tudo no permitir que a Barra da Tijuca
fosse copacabanizada (LEITO, 1999). De acordo com Velho, as causas da morfologia
existentes em Copacabana se basearam na [...] falta ou precariedade de uma regulamentao,
as deficincias de um cdigo de obras, a fora de grandes interesses garantiu um crescimento
desordenado para o bairro (VELHO, 1982, p. 23).
Com a aprovao da proposta foi constitudo um grupo de trabalho para
implementao do projeto ligado ao Departamento de Estradas de Rodagem (DER) que mais
tarde se configurou na Superintendncia de Desenvolvimento da Barra da Tijuca
(SUDEBAR), rgo no mais existente.
O plano do arquiteto Lcio Costa foi desenvolvido sob a influncia dos master
plans, dos schmas directeurs ou planos diretores, instrumentos de planejamento que
utilizavam conceitos tais como a estrutura territorial, articulao do espao e padres de
ocupao mediados pela projeo de uma rede arterial viria que permitiria o crescimento
urbano e a valorizao das reas perifricas. O autor do plano tambm sofreu influncias dos
projetos de cidade satlites, iniciado com a lei inglesa de New Towns (1946), passando pelo
Plano Diretor de Paris (1964) e os de Estocolmo (1959 e 1968). Fase da expanso
metropolitana com nfase no rodoviarismo que invadiu a urbanstica ocidental, neste perodo
intensificaram as construes das auto-estradas, atravs do Plano da Cidade (prefeito
Henrique de Toledo Dodsworth) desenvolvido e executado entre 1938 e 1948, que resultou na
expanso urbana de forma descontinua sobre So Conrado e Jacarepagu e gerou, segundo
Andreatta (op. cit.), uma cidade segregada espacialmente na localizao de diferentes classes
sociais. Neste contexto e com base na idia do Plano Doxiadis para a execuo de um anel
rodovirio66 que mudaria o conceito de centralidade, pois qualquer ponto conectado a ele seria
central, Lcio Costa props a criao de um centro metropolitano autnomo, porm destinado
apenas aos usos residenciais (condomnios para populao de renda mdia e alta), recreativos
e tursticos. Dentro de uma viso preservacionista, o plano privilegiou a ocupao da rea
com o uso residencial unifamiliar, em lotes de dimenses variadas e com taxa de ocupao
bastante reduzida (20% do lote em um pavimento e 10% em dois pavimentos), em
contraponto a maior densidade situada na regio ao longo da avenida das Amricas, cuja
ocupao era de oito a 10 pavimentos e de 18 a 30 pavimentos.

66
A idia de anel rodovirio seguiu o esquema idealizado por Adams, em 1929, para o Plano Regional de Nova York (ANDREATTA, op.
cit.).

120

Com a necessidade de deslocamento da populao mediante falta de emprego

transformou a regio em dormitrio da classe mdia e alta e ocasionou o congestionamento
virio na zona Sul. Segundo Andreatta, o interesse por essa regio tinha como finalidade a
colonizao dos territrios do sudoeste como smbolo do domnio de toda a rea do
municpio (ANDREATTA, op. cit, p. 70).
Em 1974, a primeira crise mundial do petrleo fez com que as polticas de
desenvolvimento urbanas com base no rodoviarismo fossem interrompidas. Porm, em 1976,
atravs da Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenao Geral, a proposta do
arquiteto foi incorporada definitivamente na legislao urbana pelo Decreto n 324, de 3 de
maro, que dividiu a Zona Especial 5 (ZE5), rea objeto do Plano-Piloto da baixada de
Jacarepagu, em subzonas, definindo a utilizao urbanstica de cada uma dessas subzonas de
acordo com as diretrizes criadas pelo Plano-Piloto.
Com as alteraes sofridas, ao longo do tempo, em termos de uso e ocupao e o
desenvolvimento imobilirio da regio, em outubro de 1980, a prefeitura reuniu um grupo
especial de trabalho (GET) composto por profissionais e entidades da rea para produzirem a
edio de atos normativos complementares a legislao vigente da Barra da Tijuca e baixada
de Jacarepagu. As propostas do GET resultaram na aprovao do Decreto n 3.046, de 27 de
abril de 1981 que consolidou a legislao local e passou a orientar a ocupao urbana da
regio. Lcio Costa inconformado com a nova orientao do decreto que alterou gabaritos,
criou novas condies de parcelamento e autorizou a construo de hotis-residncia ao longo
da avenida Sernambetiba, decidiu se afastar definitivamente do trabalho de aconselhamento
da ocupao da Barra da Tijuca.
Oliveira apresentou algumas decorrncias sobre o plano em questo:
1. o imediato comprometimento da rea, dentro de padres de ocupao do solo definidos pela concepo
pessoal do Professor Lcio Costa; 2. a especulao imobiliria decorrente, a valorizao da terra e
extenso de tais efeitos as reas vizinhas; 3. a existncia de um zoneamento dentro de um zoneamento j
existente, que possui leis e regras prprias, no se integrando ao zoneamento anterior; 4. os custos de tal
ocupao administrao encarregada de prover os servios pblicos; e 5. a existncia de um setor de
planejamento urbano autnomo dentro da estrutura de planejamento do municpio: em termos de
planejamento urbano, considerado como se fora uma rea especial (OLIVEIRA, op. cit., p. 69).

Aps a longa durao do Decreto n 6.000, a cidade do Rio de Janeiro que deixou
de ser Distrito Federal e passou a ser uma cidade-estado, o Estado da Guanabara, com a
transferncia da capital para Braslia, foi contemplada com a Lei do Desenvolvimento Urbano
(Lei n 1.574, de 11 de dezembro de 1967). Esta tinha como finalidade instituir normas
genricas sobre o licenciamento, a execuo e a fiscalizao de obras, o zoneamento, o

121

parcelamento da terra, as instalaes e a explorao de qualquer natureza no territrio do

Estado da Guanabara, bem como, fixar a natureza dos materiais a serem empregados.
No expediente de 13 de setembro de 1967, o ento, secretrio de Estado de Obras
Pblicas, engenheiro Raymundo de Paula Soares encaminhou o anteprojeto de Lei ao
governador Negro de Lima (1965-1971), acompanhado dos seguintes comentrios:
Seria ocioso ressaltar a importncia de que se reveste a concretizao dste objetivo. O complexo legal
que hoje rege a matria constitudo inicialmente pelo Decreto n 6.000, de 1 de julho de 1937, e mais
tarde ampliado por uma pletora infindvel de leis, decretos, portarias, boletins, ordens de servio, etc.,
tornando verdadeiramente catica a situao atual de exame e aplicao dessa legislao reclamava seu
ajustamento aos problema do desenvolvimento e tcnica atuais. fato conhecido que, em gestes
anteriores, muitas tentativas foram feitas no sentido de ordenar e normatizar essa situao, sem que
qualquer delas chegasse a trmo. [...] Desde o inicio do Govrno de V. Exa., constituiu para a Secretaria
de Obras Pblicas uma de suas preocupaes primordiais o saneamento dsse caos, saneamento sse
reclamado, principalmente, por aqules que se dedicam atividade que, direta ou indiretamente, mais
contribui para o errio estadual, que a da Construo Civil. A matria que ora submeto a Vossa
Excelncia , assim, de relevante intersse pblico (REEG, 1967, p. 98).

O governador Negro de Lima retomou a idia de consolidar o Decreto n 6.000 e

suas legislaes complementares. Para isso, constitui uma comisso mista formada por
integrantes da administrao pblica (Secretaria de Governo e Secretaria de Obras) e
representantes das entidades de classe (Instituto dos Arquitetos do Brasil, Clube de
Engenharia, Associao de Dirigentes de Empresas do Mercado Imobilirio e Sindicato da
Indstria da Construo Civil). O representante da Secretaria de Governo seria o responsvel
pelo equilbrio das opinies em face da heterogeneidade dos interesses representados pelos
integrantes da comisso. A equipe, sabedora de que teria que driblar a Cmara de Deputados
do ento Estado da Guanabara para a aprovao de sua proposta, evitando assim a tradicional
celeuma quanto ocupao e o uso do solo urbano, optou por um estratagema. Inicialmente,
elaborou a lei de forma racional e sinttica contendo as principais normas que se
desenvolviam em partes - zoneamento, parcelamento da terra, construes e edificaes - que
foi aprovada com tranqilidade pela Cmara dos Deputados. Posteriormente, atravs do
Decreto N n 1.077, de 8 de junho de 1968 sancionado pelo prefeito, devido a matria
naquele perodo ser passvel de aprovao por esse instrumento67, foi determinada a
normatizao da lei que consistiu na elaborao detalhada dos seguintes regulamentos
complementares: de Parcelamento da Terra; de Edificaes e Construes; de Assentamento
67

A Constituio Federal (CF) de 1988 determinou a competncia das instncias que compem a federao e que o municpio reger-se-
por lei orgnica. Ao municpio, alm de outras obrigaes, compete, segundo a CF, legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I
artigo 30) e promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupao do solo urbano (inciso VIII artigo 30) (Brasil, 1998). Sendo assim, a partir da promulgao da CF e de acordo com a Lei Orgnica
do Municpio (LOM), o plano diretor (parte integrante do processo contnuo de planejamento municipal, abrangendo a totalidade do
territrio do Municpio e contendo diretrizes de uso e ocupao do solo, zoneamento, ndices urbansticos e reas de especial interesse,
articuladas com as econmico-financeiras e administrativas) se tornou o instrumento bsico da poltica urbana (artigo 452 da LOM)
devendo ser aprovado, assim como, o cdigo de licenciamento e fiscalizao e o cdigo de obras e edificaes, atravs de lei complementar
(artigo 70 da LOM) (RIO DE JANEIRO, 1998).

122

de Mquinas, Motores e Equipamentos; e de Licenciamento e Fiscalizao; mantida a

possibilidade de modificao desses em separado, representando uma maior flexibilidade em
caso de alteraes. O Regulamento de Zoneamento (RZ) s foi devidamente estabelecido em
1970, quando foi sancionado o Decreto E n 3.800, vigorando neste meio tempo a
legislao do Decreto n 6.000 e seus complementos.
Com a extino do Decreto N n 1.077 pelo Decreto E n 3.800, de 20 de abril
de 1970, foram aprovados novos regulamentos complementares Lei do Desenvolvimento
Urbano do Estado da Guanabara e formulado o RZ que vigorou at 1976. O RZ do Decreto
E n 3.800, de 20 de abril de 1970, dividiu a cidade em um nmero maior de zonas;
determinou o controle de densidades alterando a filosofia da legislao anterior; instituiu os
conceitos de uso adequado, uso tolerado e inadequado de acordo com as zonas das cidades e o
conceito de centro de bairro, eixos virios principais dos bairros onde a ocupao do solo foi
destinada ao comrcio com graus de intensidade, isto permitiu a progressiva descentralizao
dos servios e por fim, introduziu um novo parmetro, a rea Total de Edificao (ATE),
contendo o volume das edificaes em determinadas reas. Esse regulamento no limitava a
altura das edificaes afastadas das divisas, bem como, a sua ATE, extremamente permissivo
seria mais tarde alterado em suas disposies. O RZ tambm definiu cinco zoneamentos
especiais68, objetivando a preservao de reas determinadas e a elaborao de projetos
especiais de urbanizao.
Em 1975, como mencionado anteriormente, o RZ criado pelo Decreto E n
3.800/70 foi alterado em suas disposies pelo Decreto-Lei n 77, de 29 de abril. Este ato se
mostrou relevante devido s modificaes quanto ao gabarito das edificaes em todo
territrio carioca. As edificaes afastadas das divisas passaram a ter limitao de altura (11
pavimentos quando a cota de soleira das edificaes fosse menor ou igual a mais 10 metros
em relao ao nvel do mar). Segundo Soares Neto (2007), era necessria a correo, pois essa
legislao aplicada de maneira indiscriminada em toda a cidade causou ocupaes indevidas,
como o sombreamento em praias, parques e etc. Um ano mais tarde, devido fuso do Estado
da Guanabara com o Estado do Rio de Janeiro, em 1975, que transformou o Rio de Janeiro na
capital do novo Estado e um certo consenso de que a cidade precisava ser planejada para o
ano 2000 (SANTOS, op. cit.), o RZ do Decreto E n 3.800/70 e suas modificaes foram
revogados e aprovada uma nova redao pelo Decreto n 322, de 3 de maro. Este decreto,

68

ZE1 Reserva florestal; ZE2 Ilha de Paquet; ZE3 Bairro de Santa Tereza; ZE 4 Projetos especiais de urbanizao; ZE5 Baixada
de Jacarepagu.

123

que ainda se encontra em vigor, estabeleceu as modalidades, a intensidade e a localizao dos

usos do solo e das atividades, bem como a dimenso horizontal e vertical e conseqentemente
o volume das edificaes para o municpio do Rio de Janeiro. Foi criado para orientar: 1. o
uso do solo com intuito de atender aos anseios da populao, evitando o uso abusivo, o
desuso, os danos materiais, o desconforto e a insegurana, em detrimento aos interesses do
setor privado; 2. os projetos de renovao e/ou recuperao de reas deterioradas; 3. a
implantao dos equipamentos urbanos; 4. as condies de gerao e atrao de plos de
trfego de acordo com a capacidade do sistema virio. Esse regulamento refletiu a tendncia
surgida a partir de 1935, no sentido de cada vez mais especializar a legislao, com mais
detalhes disciplinares no desenvolvimento urbano, em cada etapa sucessiva (RME, 1978,
p.11).
A estrutura do RZ foi composta por um zoneamento geral, um zoneamento
especfico e pelos microzoneamentos regidos por legislaes complementares. O zoneamento
geral estabelecido pelo RZ, atravs de zonas delimitadas e os usos permitidos esto indicados
no Quadro 7 abaixo representado.
Quadro 7 Zoneamento geral (RZ - Decreto n 322/76)
ZONAS

SUBZONAS

DELIMITAO

AC1

rea envoltria da AC2 at a Zona Especial 8 Edificaes comerciais (lojas e salas), edificaes
(Cidade Nova), entorno da Praa XI, rea da unifamiliares, multifamiliares, mistas e edifcioCentral do Brasil margeando a Zona Porturia e garagens.
Rua do Riachuelo.

rea Central
(AC)
AC2

Centro de
Bairro (CB)

CB1
CB2
CB3

Zona
Industrial (ZI)

ZI1
ZI2
ZT1

Zona Turstica
ZT2
(ZT)
ZTE (Especial)
Fonte: RIO DE JANEIRO (2002).

USO

Orla da Baa de Guanabara entorno do Passeio Comercial, lojas, salas, edifcios garagens (em
Pblico, Praa Mau e Praa da Repblica.
parte) e postos de abastecimento. Uso residencial
permanente e transitrio (Lei n 2.236/94).
Principais logradouros dos bairros onde circulam Restringe os tipos de edificaes, os usos e
os transportes coletivos, com comrcio e trfego atividades permitidos e tolerados em escala
intenso.
crescente de CB3 a CB1.
A partir da Zona Porturia no Caj, estende-se pela Industrial, telheiros, galpes e uso residencial com
restries. A ZI2 possui maior grau de
zona da Leopoldina.
periculosidade (nociva, perigosa ou incmoda).
Zona Oeste
Da orla do Flamengo at de So Conrado e Atividade turstica e outras atividades em
edificaes de uso exclusivo (com restries).
logradouros adjacentes.
Orlas da Ilha do Governador, Sepetiba, Guaratiba e Tolerado o uso residencial.
Pedra de Guaratiba e logradouros adjacentes.
Ilha de Paquet

124

Quadro 7 Zoneamento geral (RZ - Decreto n 322/76 cont.)

ZONAS

SUBZONAS
ZR1

Zona
Residencial
(ZR)

ZR2 e ZR3
ZR4 e ZR5
ZR6

DELIMITAO

USO

Vrios pontos da cidade.

Edificao unifamiliar

Zona sul e norte.

Edificao multifamiliar

Zona suburbana

Indstrias leves e outras atividades.

Antiga Zona Agrcola do Decreto n 6.000/37.

Edificao unifamiliar, lotes com o mnimo de

10.000m e o mximo de 50.000m.

Zona Porturia (ZP)

Ao longo do Cais do Porto e logradouros Edificaes de armazenagem e de atividades de

perifricos, estende-se at a ponta do Caj.
apoio ao porto. Tolerado o uso residencial com
restries e industrial leve.

Zona de Indstria e Comrcio

(ZIC)

So Cristvo e Benfica. rea absorvida pelo PEU Definido no PEU.

de So Cristvo e Benfica (Lei Complementar n
73/04)

Fonte: RIO DE JANEIRO (2002).

Quanto ao zoneamento especfico foram identificadas as Zonas Especiais (ZE),

elegidas quanto sua especificidade, tendo legislao diferenciada das demais reas urbanas
com a finalidade de obter a preservao e a manuteno das caractersticas dessas reas de
acordo com os aspectos, paisagstico, ambiental e cultural, e por representarem regies objeto
de planejamento especfico. O Decreto n 322/76 aprovou 10 zonas especiais, que so: 1.
ZE1, zona de reserva florestal visando proteger a cobertura vegetal das encostas acima da
curva 60 metros nos morros do Po de Acar, Urca e Telgrafo e serra do Engenho Novo, e
as que esto acima da curva de nvel de 100 metros, nos demais morros e serras do municpio
(artigo 157); 2. ZE2, Ilha de Paquet e demais ilhas da XXI Regio Administrativa (RA).
Definiu as reas de interesse paisagstico (cota 20, faixa litornea e em aclividades superiores
a 45) non aedificandi e da Zona Turstica Especial (ZTE). Definiu o uso residencial como
adequado sendo tolerados os usos comercial com restries e turstico; 3. ZE3, contida nos
limites da XXIII RA - Santa Teresa. Foram proibidos os loteamentos de iniciativa privada,
sendo permitidos desmembramentos com restries. Determinou o uso residencial como
adequado, sendo tolerados os usos, comercial, recreativo, educacional, de sade e turstico,
delimitada no anexo 15 do Regulamento de Zoneamento (RZ); 4. ZE4, Plancie de Guaratiba,
sendo permitidos usos adequados e tolerados em Zona Turstica 2 (ZT2), delimitada no anexo
16 do RZ; ZE5, rea do plano-piloto da Baixada de Jacarepagu, com critrios de zoneamento
definidos pelo Decreto 3.046 de 27 de abril de 1981. Foi dividida em 46 subzonas que
traduzem as diretrizes do plano do arquiteto Lcio Costa, delimitada no anexo 17 do RZ; 6.
ZE6, Praia de Grumari, objeto de lei municipal, estadual e federal e preservao e
tombamento, delimitada no anexo 18 do RZ; 7. ZE7, reas de administrao e governo,
compreendendo aquelas sob jurisdio militar; 8. ZE8, Cidade Nova, regulamentada pelo
Decreto n 2.534/80, que sancionou o Projeto Aprovado de Alinhamento e Loteamento

125

(PAA/PAL) 10.025/36.840, que definiu o traado da malha viria urbana do bairro, criou um
zoneamento especfico e traou as diretrizes das condies das edificaes, segundo quadras
de uso predominante; 9. ZE9, compreendia a zona de interesse social do Metr. Criou
restries construtivas ao longo das linhas 1 e 2 do Metr e adjacncias atravs dos Decretos
n 1.271 e 1.299 de 1977 que foram revogados pelo Decreto n 13.177/94; e, 10. ZE10, de
recuperao urbana de reas j consolidadas, constitudas por aglomeraes de habitaes
subnormais, consideradas de interesse social, delimitada no anexo 21 do RZ.
Os microzoneamentos representavam regies homogneas, objeto de decretos
especficos que determinavam a ocupao e o uso do solo e as limitaes do nmero de
pavimentos e/ou altura mxima das edificaes (gabarito). O Anexo III apresenta um quadro
(Microzoneamentos especficos do RZ - Decreto n 322/76) contendo os decretos especficos
de microzoneamentos segundo as regies administrativas da cidade do Rio de Janeiro.
O gabarito estabelecido pelo RZ para as edificaes, excetuando-se as reas
regidas por decretos especficos (microzoneamentos), foi determinado atravs dos artigos 80,
81 e 82 do Decreto n 322/76, atribudas diferentes escalas de gabarito tendo em vista a
condio da edificao com relao s divisas do lote e o posicionamento do terreno (cota de
soleira) com relao ao nvel do mar, considerado zero. Para as edificaes afastadas das
divisas do lote (artigo 82) e para terrenos localizados prximos ao nvel do mar, maior seria o
gabarito (18 pavimentos no mximo) sendo que esse volume sofreria reduo na medida em
que os terrenos fossem se distanciando em relao ao mar, formando assim um plano
horizontal com o topo das edificaes69. Para as edificaes no afastadas das divisas do lote
(artigo 81), o gabarito mximo foi estipulado at cinco pavimentos. Em 1991, com a
promulgao da Lei Orgnica do Municpio, o artigo 81 foi substitudo pelo artigo 448 da
referida lei que determinou a altura mxima de 12 metros para qualquer tipo de edificao no
afastada das divisas do lote em reas regidas pelo RZ.
Ao analisarmos a evoluo do zoneamento estabelecido pelo Decreto n 6.000/37
e aquele determinado pelo Decreto n 322 de 3 de maro de 1976 que aprovou o Regulamento
de Zoneamento do Municpio do Rio de Janeiro, verificamos que apesar do crescimento e da
expanso da cidade nos quase 40 anos que separam os decretos mencionados, algumas zonas
mantiveram a sua nomenclatura, localizao e destinao (vide Figura 23). Foi o caso da Zona
Comercial (ZC), assim como a Zona Porturia (ZP) que correspondia faixa que margeia o
69

Artigo 82 do RZ - 18 pavimentos: cota de soleira = ou < + 10m, reduzindo um pavimento para cada 3m ou frao de diferena de cota de
soleira acima de + 10m at + 40m.

126

Porto do Rio de Janeiro. Apenas as Zonas Comerciais tiveram suas nomenclaturas alteradas
para rea Central 1 (AC1) e rea Central 2 (AC2), permanecendo distribudas pelo bairro do
Centro.
Figura 23 - Evoluo do zoneamento do Decreto n 6.000/37

ZE

ZI

ZR6 (ZA)

A
N
ZO

ZR6
(ZA) ZR5 ZI
ZR

TU
R
ST
IC
A

ZI

ZI

ZI

ZI

ZR ZR

ZE

ZR
ZI

ZI

ZI
ZI

ZE

ZT

ZE

ZI

ZR ZIC

ZP

ZR

ZE

ZE5

ZR

ZI

ZE

ZC
ZR

ZR

ZT

ZONA

TURSTICA

ZT

ZA - Zona Rural e Agrcola

ZC - Zona Comercial
ZE - Zona Especial

ZIC - Zona Indstria e Comrcio

ZP - Zona Porturia
ZR - Zona Residencial

ZI - Zona Industrial

ZT - Zona Turstica

Fonte: Instituto de Engenharia Legal (IEL), 1987.

Quanto Zona Industrial do Decreto n 6.000/37, essa abrangia uma rea que se
estendia de So Cristvo at o Cachambi, passando por Benfica, Bonsucesso, Olaria, Penha,
Manguinhos e Caj. Ao longo do tempo, grande parte dessa rea cedeu espao a novas zonas
residenciais, denominadas de Zona Residencial 4 (ZR4) e Zona Residencial 5 (ZR5),
tolerantes na convivncia com indstrias de porte leve. O Decreto n 322/76 tambm criou a
Zona de Indstria e Comrcio (ZIC) para os bairros de So Cristvo e Benfica. Atualmente
estes bairros foram contemplados com um Projeto de Estruturao Urbana (PEU) que alterou
o zoneamento desta regio. Alm da chamada Zona Industrial (ZI) propriamente dita no
Decreto n 6.000/37 havia tambm os ncleos industriais. Esses, localizados de maneira
esparsa pelo territrio municipal, se caracterizavam por lotes ocupados por fbricas ou
oficinas encravados no interior de zonas residenciais e comerciais. Com o tempo, esses
ncleos foram se extinguindo ou se consolidaram nas Zonas Industriais 1 e 2, que so
classificadas de acordo com o seu grau de nocividade, sendo a Zona Industrial 2 (ZT2) a de
maior periculosidade. O Decreto n 6.000/37, em seu texto, no determinou com clareza a
configurao de um zoneamento destinado ao turismo. Porm, esse zoneamento foi se
consolidando ao longo da orla martima da cidade. Classificou-se em Zona Turstica 1 (ZT1),
de maior extenso, do Flamengo ao Recreio dos Bandeirantes, sendo que na Barra da Tijuca e
no Recreio dos Bandeirantes, no recebeu esta denominao, porm a legislao desta rea
seguiu os mesmos parmetros da ZT1; Zona Turstica 2 (ZT2), constituiu-se pelas praias da

127

Ilha do Governador e de Guaratiba, de menor impacto turstico; e uma Zona Turstica

Especial (ZTE), que se restringiu a Ilha de Paquet.
Durante a dcada de 1960, o planejamento principal instrumento de formulao da
Poltica Urbana, alm do seu aspecto fsico-territorial, envolveu a reestruturao da cidade
necessria a sua adaptao s novas condies sociais, econmicas e tecnolgicas em vigor na
poca (SANTOS, op.cit.). No entanto, foi somente na terceira administrao estadual, no
governo Chagas Freitas (1971-1975), que o planejamento urbano atingiu um nvel indito de
institucionalizao, com a criao da Secretaria Estadual de Planejamento que seria
transformada na dcada de 1970 na Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenao
Geral (vide Figura 24).
Em 1975, com a fuso e a instituio da regio metropolitana, a problemtica da
ocupao do territrio passou a ser vista de forma mais abrangente, sendo necessrio
obrigao institucional legal, de o municpio desenvolver um Plano Urbanstico Bsico
(PUB). Pelo Decreto-Lei n 168, de 7 de julho de 1975, foi criado o Sistema Municipal de
Planejamento (SMP)70 e a obrigao para o Municpio do Rio de Janeiro, de elaborar o seu
PUB no prazo de dois anos, para os municpios com regies metropolitanas, uma norma
federal. Nesse plano seriam definidas as diretrizes e metas relativas ao uso do solo, dos
equipamentos e servios urbanos tendo em vista o planejamento metropolitano.
O SMP adotou o planejamento como mtodo de governo e passou a Secretaria
Municipal de Planejamento e Coordenao Geral a atribuio de promover e elaborar o PUB.
Em outubro de 1976, foram iniciados os trabalhos com a organizao do Seminrio PUB-Rio,
do qual participaram autoridades dos diferentes nveis institucionais de planejamento, federal,
estadual, metropolitano e municipal. Com o seminrio foi firmado um consenso amplo sobre
a natureza e a caracterizao do plano, com base nas contribuies recolhidas de cada nvel
executivo, representado por rgos ou entidades de governo. Para o melhor aproveitamento
do tempo e da fora de trabalho, a Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenao Geral
dividiu a elaborao do PUB-Rio em trs fases, tendo em vista os aspectos fsico, econmico,
social e institucional do desenvolvimento urbano: 1. de identificao, quatro equipes se
incumbiram do levantamento e anlise dos diferentes aspectos, dirigidos por uma
70

O Decreto-Lei n 168, de 7 de julho de 1975 ao criar o Sistema Municipal de Planejamento (SMP) adequou as suas bases a um
planejamento eficiente e continuo que se assemelhava a antiga estrutura estadual como ao sistema utilizado pelo governo federal que se
apoiava na Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica. Ao dispor sobre a organizao e a integrao horizontal do SMP, o
decreto-lei subordinou o planejamento urbano s diretrizes, programas e metas federais e estaduais, com destaque para aquelas referentes a
regio metropolitana, criando a integrao vertical do sistema que possibilitaria a troca de informaes e a compatibiliao das aes
(OLIVEIRA, op. cit.).

128

coordenao executiva e por uma comisso; 2. de avaliao, as mesmas equipes se

interrelacionaram umas com as outras de acordo com a natureza de cada assunto; 3. de
proposies, todas as equipes trabalharam em conjunto, de forma integrada, de maneira a
enriquecer o produto final com a experincia das fases anteriores (RME, 1978, p. 6).
O PUB-Rio recebeu um tratamento amplo e de feio dinmica, no desenvolvido
como um plano meramente fsico-urbanstico, mas sim como um projeto que abrangeu
diferentes aspectos do desenvolvimento urbano. O planejamento utilizado foi do tipo misto
com enfoque tcnico/metodolgico, com base na adoo e compatibilizao de duas ticas do
planejamento: o planejamento abrangente e ou compreensivo - planejamento contnuo e o
planejamento estratgico - soluo dos problemas emergenciais (OLIVEIRA, op.cit.). O plano
estabeleceu objetivos e diretrizes bsicas de desenvolvimento com o intuito de harmonizar o
crescimento da cidade viabilizando a interveno do poder pblico na composio estrutural
da cidade. Dentre as abordagens do plano estavam: a situao urbana, relao
populao/territrio, distribuio dos equipamentos de utilizao comum, preservao dos
elementos naturais e culturais de interesse social, preservao do meio-ambiente,
racionalizao da distribuio dos investimentos, fundamentao tcnica para a captao de
recursos e conscientizao do Sistema de Planejamento. A Secretaria Municipal de
Planejamento e Coordenao Geral composta por tcnicos brasileiros, conhecedores dos
problemas do Rio, executou sua tarefa 21 meses antes do trmino da administrao do
prefeito Marcos Tamoyo.
O PUB-Rio concludo em 1977, quanto legislao edilcia, adotou o
Regulamento de Zoneamento (RZ) desenvolvido tambm pela Secretaria Municipal de
Planejamento e Coordenao Geral, um ano antes, e promulgado pelo Decreto n 322/76.
Deste modo, no inclumos em nosso trabalho uma anlise mais detalhada sobre o PUB-Rio,
nos limitando ao ano da concepo do RZ, 1976.
Ao finalizarmos nossa trajetria histrica sobre o zoneamento do Rio de Janeiro
no perodo em referncia, entendemos que todo este levantamento s seria relevante se
aplicado como base para elucidar alguns questionamentos. Sendo assim, no prximo captulo
estudamos algumas categorias analticas pertencentes estrutura urbana luz da consolidao
do zoneamento da cidade.

129

Figura 24 - Organograma administrativo da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro - 1975

Prefeitura da
Cidade do Rio de
Janeiro

Gabinete do
Prefeito

Secretaria
Municipal de
Planejamento e
Coordenao Geral

Secretaria
Municipal de Obras
e Servios Pblicos

Companhia
Municipal de
Limpeza Urbana

Secretaria
Municipal de
Fazenda

Secretaria
Municipal de
Administrao

Comisso
Municipal de
Energia

Secretaria
Municipal de
Turismo

Secretaria
Municipal de
Educao e Cultura

Secretaria
Municipal de
Sade

RIOTUR

Comisso Especial de
Legislao Urbanstica

Comisso Executiva para

Programao e Controle
das Despesas com Pessoal

Subsecretaria

Gabinete do Secretrio

Assessoria de
Comunicao Social

Inspetoria Setorial de
Finanas

Departamento de
Administrao

Assessoria Jurdica

Comisso de Coordenao
da Poltica de
Processamento de Dados

Comisso Consultiva do
Sistema Municipal de
Planejamento

Superintendncia de
Planejamento Urbano

Superintendncia de
Informaes para
Planejamento

Superintendncia de
Desenvolvimento da Barra
da Tijuca

Superintendncia de
Modernizao
Administrativa

Superintendncia de
Programao e
Acompanhamento

Comisso do Plano
Urbanstica Bsico

Superintendncia de
Oramento

Fonte: Rio de Janeiro, 1975.

130

CAPTULO 3
UMA ANLISE DO ZONEAMENTO
DO RIO DE JANEIRO IMPLANTADO AT 1976
3.1

A ESCOLHA DAS CATEGORIAS ANALTICAS

No captulo anterior, apresentamos as referncias histricas do zoneamento na

cidade do Rio de Janeiro, desde seus indcios at a sua consagrao pelo Decreto n 322/76.
No presente captulo realizamos uma avaliao crtica sobre essa ferramenta principal do
planejador urbano (CINTRA, 1988) tendo em vista as seguintes categorias que compem a
questo urbana: a centralidade urbana, a segregao residencial e os agentes imobilirios.
Entendemos que estes conceitos foram relevantes para a assimilao dos efeitos da instituio
do zoneamento, uma escolha do poder pblico como instrumental de controle do uso e
ocupao do solo urbano. Tal ferramenta, no meio acadmico e tcnico, acarreta concluses
antagnicas quanto s vantagens e desvantagens de sua aplicabilidade. Para Halpern (1978), o
zoneamento tem a funo de proteger e regular a propriedade privada, garantindo aos
cidados o seu direito ao sol e as condies de higiene e sade pblica. Goodman (1977),
compara o zoneamento a uma sociedade de carter centralizador e de extrema burocracia,
onde so formuladas leis rgidas para o controle do desenvolvimento urbano em reas
particulares. Campos Filho (1992) defende esse instrumento como meio de fazer a
propriedade imobiliria urbana cumprir a sua funo social. E, para Soares Neto (op. cit.), o
zoneamento se mostra uma ferramenta til na organizao do espao urbano, devendo ser
aplicado de maneira a permitir o controle dos usos e atividades, no exercendo uma ao
intensamente restritiva, agindo de acordo com a proposta de Jacobs (2000) de uso
diversificado baseado na cultura do local, propiciando dessa maneira a segurana e a
habitabilidade ao espao urbano.
Estas conceituaes representam a necessidade do debate sobre o tema, pois
segundo Bruna (1992), o emprego do zoneamento capaz de consolidar um padro de
comportamento social e urbano formados, ao longo de diferentes perodos da histria da
cidade, como o caso de So Paulo que, a partir de 1972, implantou a lei do zoneamento.
Porm, em sua pesquisa a autora concluiu que a mudana do zoneamento indicada nessa

131

legislao no levou ao modelo urbano proposto pelo planejamento e que cada setor da cidade
paulistana est mais na dependncia de seus prprios potenciais.
Retomando a nossa discusso, procuramos sob o ponto de vista da categoria
centralidade urbana, conceituada por Castells (2000), poder identificar se a administrao
pblica em seu planejamento ao utilizar o zoneamento, favoreceu, ao longo da consolidao
desse instrumento, a formao de um novo centro ou de novos centros.
Com relao categoria segregao residencial apresentamos a sua conceituao
e trabalhamos com a concepo de que esse conceito indica as desigualdades sociais
expressas na organizao do territrio da cidade, sendo seu princpio normativo a justia
distributiva, j que a disposio geogrfica dos diferentes grupos sociais e a distribuio da
infra-estrutura e dos servios urbanos geram uma desigualdade de bem-estar social, em razo
das disputas entre essas vrias classes sociais pela apropriao dos recursos fsicos
materializados na cidade.
Por fim, os agentes imobilirios. Nesta categoria apresentamos os agentes sociais
que participam da construo do espao urbano, seus objetivos e suas funes no sistema de
produo imobiliria. Nossa inteno foi verificar qual a relao entre o zoneamento e o
Estado e a produo imobiliria.
Em nossa anlise destacamos os bairros de Copacabana e da Barra da Tijuca,
como exemplos paradigmticos de centralidade urbana, segregao residencial e da
interveno dos agentes imobilirios tendo em vista o zoneamento aplicado nessas duas
regies. A escolha dessas reas deveu-se sua importncia na histria urbana do Rio de
Janeiro, que em determinados perodos representaram uma nova centralidade carioca, por
terem sido alvos da especulao imobiliria e se configurarem como locais caractersticos da
segregao residencial, de acordo com os vrios autores pesquisados.
3.2

CENTRALIDADE URBANA
A questo da centralidade urbana est diretamente envolvida com as relaes e

articulaes entre os elementos da estrutura urbana, contudo investida pela ideologia, reflete
de maneira singular o que est subjacente na formao das relaes cidade e sociedade
(CASTELLS, op. cit.). Na sociologia urbana, o termo centro urbano qualificado
simultaneamente como um lugar geogrfico com uma temtica social que se destaca no

132

conjunto da estrutura. Segundo Castells, o urbanista mdio conceitua o centro urbano da

seguinte forma:
a partida da cidade que delimitada especialmente, por exemplo situada na confluncia de um esquema
radial das vias de comunicao, desempenha um papel ao mesmo integrador e simblico. O centro o
espao que permite, alm das caractersticas de sua ocupao, uma coordenao das atividades urbanas,
uma identificao simblica e ordenada destas atividades e, da, a criao das condies necessrias
comunicao entre os atores (CASTELLS, op. cit., p. 311).

O autor d como exemplo de viso de centro a formao da cidade medieval e

acrescenta que a idia de uma comunidade urbana, de um sistema especfico de relaes
sociais e de valores culturais, sistema hierarquizado, diferenciado e integrado.
Fazendo uma breve pausa na anlise de Castells, percebemos que a referncia a
sistema se remete aos estudos do socilogo francs Bourdieu (1931-2002) sobre a
composio hierrquica do campo social e seus sistemas simblicos. Para Bourdieu (1989),
a sociologia pode ser considerada uma espcie de topologia social, onde o mundo social
representado como um espao construdo a partir de uma srie de propriedades atuantes num
campo social. Essas propriedades so diferentes espcies de poder ou de capital, como o
econmico, o cultural, o social e o simblico. justamente a distribuio desses capitais
como formas de poder, que determina a posio dos agentes dentro dos diversos campos
sociais, que compem o espao social como um todo. Nesse sentido, os agentes ou grupos de
agentes so definidos pelas suas posies relativas nesse espao. Este se torna um campo de
foras, ou o que o autor considera como um conjunto de relaes de fora objetivas impostas
a todos os componentes desse campo. Surge ento, uma hierarquia dos campos a partir da
hierarquia entre as espcies de capital. Fazendo uma analogia entre o pensamento de Castells
como o de Bourdieu ao interpretarmos o conceito de comunidade urbana/centro, verificamos
que a identificao desse espao chamado de organizao ecolgica por Castells e de
campo social por Bourdieu, em ambas determinaes o espao exprime e refora a sua
integrao, atravs da comunicao de seus significados e de seus valores reunidos por uma
ideologia. Aqui fechamos nossos parnteses para continuarmos com as referncias de Castells
sobre centralidade urbana.
Em sua anlise Castells (op. cit.), identifica duas principais funes do centro
urbano: a integradora e a simblica. A primeira, de nvel funcional e social, est associada
anlise dos processos de diviso tcnica e social do trabalho e de especializao geogrfica de
unidades de consumo e servios. Responsvel pela imagem dos grandes aglomerados, local
designado de Central Business District (CBD), rene as atividades fundamentais como:

133

comrcio e a gesto administrativa, financeira e poltica. Na ideologia dos planos urbansticos,

o centro o elemento integrador da cidade. Se a concepo da centralidade uma resultante
das relaes sociais que se do naquele espao, uma proposta de um plano urbanstico para
renovao do centro representa a constatao de uma certa ruptura em sua integrao, com
isto, necessitando revitalizar as relaes ou fortalecer a interiorizao dos valores locais. Para
Castells, a caracterizao de um plo integrador definida pela: 1. concentrao das
atividades destinadas a favorecer a comunicao; 2. acessibilidade com referncia ao conjunto
da zona urbana da qual assume a centralidade; e 3. diviso interior dos espaos centrais
(CASTELLS, op. cit., p. 312).
A funo simblica do centro urbano est na sua caracterstica ldica,
representada pela concentrao de lazeres, pela valorizao de uma disponibilidade de
consumo e pelo resultado do processo pelo qual uma sociedade se organiza com relao aos
valores expressos no espao. Seria a sublimao do ambiente urbano, a separao entre a
moradia e o trabalho, organizao horizontal da cultura de massa e privada. As duas funes
indicadas acima so expresses concretas do processo social de organizao do espao, onde
o centro urbano formado pelas foras sociais em ao e pela estrutura de sua dinmica
interna.
Para o estudo das novas formas de urbanizao, idealizadas nas bases do
pensamento modernista de ruptura com a cidade existente, onde a concentrao de
determinadas atividades de troca est sendo alterada para uma estrutura polinucleada, Castells
(op. cit.) recomenda: 1. fazer a distino entre o que convencionamos chamar de centro ou
centros e o elemento centro definido em relao a estrutura urbana; 2. estabelecer os nveis de
anlise da estrutura urbana e identificar os centros em cada um destes nveis; 3. relacionar as
formas espaciais consideradas como centros entre si e com a estrutura urbana. O autor indica
quatro nveis a serem analisados e denomina o tipo de centro resultante do processo de
organizao espacial conotado em cada um destes nveis.
1. nvel econmico. A centralidade se caracteriza pela correlao interna e
externa dos diferentes elementos econmicos da estrutura urbana (produo,
consumo, troca). o centro urbano-permutador funciona como o
intermedirio entre a atividade econmica e a organizao social urbanas.
2. nvel poltico-institutcional. A centralidade exprime a idia de hierarquia
enquanto representante da ordem social e da identidade institucional.

134

Denominado de centro poltico-institutcional, sua expresso espacial

resultado da especificidade histrica dos aparelhos locais e nacionais do
Estado, da importncia respectiva, da influncia e da expresso de autoridade
em relao sociedade civil.
3. nvel ideolgico. A centralidade comunicada atravs de representaes, no
de funes. Um conjunto de signos que interligam sociedade e espao,
natureza e cultura formando uma linguagem urbana. o centro simblico,
organizao espacial baseada na concentrao de valores significativos de uma
dada estrutura urbana.
4. nvel social. A centralidade, analisada tambm atravs da ideologia, se articula
com a estrutura urbana dos diferentes modos de relaes sociais. Espao de
inovao social, de produo de novos tipos de relao voltado para a
interao dos diferentes grupos sociais. o centro-meio social, organizao
espacial dos processos de reproduo e transformao das relaes sociais de
uma estrutura urbana.
Baseados na conceituao de centralidade urbana de Castells (op. cit), passemos
anlise sobre a cidade do Rio de Janeiro e a interveno do zoneamento na manuteno ou
anulao do ncleo urbano original, situado no centro da cidade e/ou na formao de novas
centralidades.
A cidade tem uma histria econmica, cultural e poltica, e o centro guarda
indcios simblicos e significados, referncia de origem e concentrao da populao tem
grande vnculo ou a prpria histria da cidade. Argan (1998, p. 260) reconhece o centro
como histrico, local dos fatos dos grandes, do povo, valor de historicidade de uma cidade
que no se limita aos monumentos, mas se estende a todo tecido urbano. Esse centro, no
ideal do urbanismo moderno passa a ser tratado de duas maneiras: 1. anulado, pela disperso
das funes centralizadoras; ou 2. destrudo, para a implantao de um novo centro
(MAGALHES, 2005)71.
Ao longo da histria do Rio de Janeiro, segundo Sisson (1986), o ncleo
representativo da poltica nacional teve sua localizao alterada, em meados do sculo XIX, a
71
O primeiro deles, a anulao da centralidade, foi o tipo formulado por Ildefonso Cerd em sua Teoria Geral da Urbanizao, que aplicou
no caso de Barcelona. A idia que lhe correlacionada, a da disperso, mostrou-se crescentemente fortalecida a partir das primeiras dcadas
do sculo XX, quando se estruturou o conceito de descentralizar as grandes cidades [...]. O segundo modo, o da destruio do centro para
implantar-se um novo, teve em Le Corbusier um grande propugnador. Na defesa de seu Plano Voisin, Le Corbusier posicionou-se contra a
anulao da centralidade, entendendo, contudo, o fortalecimento do centro como lugar geomtrico, no como lugar urbano ou lugar histrico,
pois propunha sua demolio. Sua argumentao no se prende apenas cidade de Paris, foco de seu projeto, mas a partir dela se generaliza
como doutrina (MAGALHES, op. cit. p. 115-116).

135

atual Praa XV cedeu sua importncia ao Campo de Santana, assim como esse, no incio do
perodo republicano foi substitudo pela Cinelndia, indicativo de que o centro em sua
centralidade passvel de deslocamentos seja por razes sociais, polticas e/ou por interesses
econmicos.
Os limites do Rio de Janeiro se mantiveram por mais de 300 anos confinados
delimitao do que hoje conhecemos como o centro da cidade. De capital do Brasil colnia
a sede do imprio portugus, a cidade se expandiu no sentido sul, acompanhando a orla da
Baa de Guanabara, onde surgiram os bairros do Catete, do Flamengo e de Botafogo, e no
sentido oeste e noroeste, lugar de localizao dos bairros de So Cristvo, do Caj e da
Tijuca. Durante este perodo o centro permaneceu como ncleo, e sua centralidade foi
ratificada pelas reformas de Pereira Passos, no inicio do perodo republicano, que reafirmaram
a posio do Rio de Janeiro como smbolo econmico, cultural e poltico da nao. Nas seis
dcadas iniciais do sculo passado, essa centralidade seria mantida pela execuo de
intervenes significativas como: o desmonte do morro do Castelo que deu lugar a esplanada
onde foram construdos os principais edifcios pblicos administrativos da Repblica, a
abertura da monumental avenida Presidente Vargas, ligando o centro aos subrbios; e outro
desmonte que foi do morro de Santo Antnio, esplanada que abrigou os edifcios da
Petrobrs, do Banco Nacional de Habitao (BNH) e do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), importantes empresas estatais.
A implantao das linhas de bonde ajudou na conduo da expanso da cidade na
direo sul, oeste e noroeste, assim como as linhas de trem, Estrada Central do Brasil at
Bangu e a Estrada de Ferro Leopoldina at o limite do municpio, serviram para a ocupao
dos subrbios. A demarcao desses corredores nos novos bairros atravs do transporte
coletivo iriam se configurar nos logradouros comerciais consolidados no zoneamento de 1937
(Decreto n 6.000).
No Brasil, a partir dos anos 40 do sculo XX, a doutrina do movimento
modernista de rompimento com a cidade existente e conseqentemente, a projeo de novas
centralidades se fez presente. Segundo Magalhes,
O vnculo entre a doutrina e os interesses imobilirios se consolidavam na tica da ruptura. Tendo em
vista o papel desempenhado pelos centros histricos de repositrio dos significados e da memria
coletivos, compreensvel que os interesses voltados para a induo de novas centralidades busquem a
ruptura semiolgica. Esta talvez seja a mais efetiva arma de desconstruo das centralidades e o
movimento correlacionvel de adensamento das novas reas. Desconstruo aqui e adensamento alhures
um binmio utilizado recorrentemente pelo urbanismo moderno em associao poltica e econmica com
os agentes pblicos e privados (MAGALHES, op. cit.,p. 115).

136

No Centro, o uso comercial se estabeleceu com o desenvolvimento das funes

econmicas e polticas da cidade mediante a implantao de importantes reas institucionais,
tais como: a do porto e suas adjacncias; a da avenida Rio Branco e a da esplanada do
Castelo, como centro de negcios; a esplanada de Santo Antnio, como centro administrativo;
e as zonas industriais de So Cristvo e dos subrbios, bem como, foram responsveis em
parte pela substituio, no centro, do uso residencial (MAGALHES, op. cit.).
Com a perda do Rio de Janeiro de seu status de capital do pas (1961) e mais
tarde, de cidade-estado com a fuso ao estado do Rio de Janeiro (1975), o centro histrico
teve seu papel poltico e financeiro enfraquecido, assim como foi ameaado pela nova
centralidade comercial e imobiliria que se estabeleceu na Barra da Tijuca.
Nos anos de 1980, a criao da Zona Especial do Corredor Cultural (Lei n
506/84) associada a um zoneamento (PAA n 10.290/PAL n 38.871) voltada para a
preservao da ambincia histrica local, recuperao de tecidos degradados da cidade,
ampliao das atividades comerciais e revitalizao de alguns espaos fsicos de recreao e
lazer, seja atravs dos gabaritos ou dos usos, permitiu uma recuperao da centralidade
daquela regio. Tal projeto, para melhor anlise, dividiu a regio em quatro subreas de
acordo com a sua ambincia e morfologia, a saber: Lapa e Cinelndia, redutos da cultura e da
boemia do Rio de Janeiro; praa XV, onde se localiza importante conjunto histrico
arquitetnico; Largo de So Francisco e SAARA, reas do comrcio mais antigo da cidade. A
revitalizao do centro e a preservao de seu tecido histrico72 formaram as questes centrais
do projeto do Corredor Cultural e a legislao urbana atravs de seu zoneamento tem
garantido a manuteno desses princpios.
Em 1987, durante o 1 Seminrio Brasileiro para Preservao e Revitalizao de
Centros Histricos foi cunhada a Carta de Petrpolis, contendo definies relativas
centralidade dos stios histricos urbanos, tais como:
[...] o espao que concentra testemunhos do fazer cultural da cidade em suas diversas manifestaes [...]
[deve ser entendido] em seu sentido operacional de rea crtica, e no por oposio a espaos nohistricos da cidade, j que toda cidade um organismo histrico. [...] Sendo a polifuncionalidade uma
caracterstica do SHU [Stio Histrico Urbano], a sua preservao no deve dar-se custa de
exclusividade de usos, nem mesmo daqueles ditos culturais, devendo, necessariamente, abrigar os
universos de trabalho e do cotidiano, onde se manifestam as verdadeiras expresses de uma sociedade
heterognea e plural. Guardando essa heterogeneidade, deve a moradia construir-se na funo primordial
do espao edificado, haja vista a flagrante carncia habitacional brasileira. Desta forma, especial ateno
deve ser dada permanncia no SHU das populaes residentes e das atividades tradicionais, desde que
compatveis com a sua ambincia (IPHAN, 2007b, p. 1).
72
Em 26 de novembro de 1976, a UNESCO cunhou a Recomendao de Nairbi, onde foram definidos os parmetros oficiais de definio e
preservao do tecido histrico urbano. Esta foi a primeira carta patrimonial a abordar claramente o tema da preservao de conjuntos, tais
como: stios pr-histricos, cidades histricas, bairros urbanos antigos, aldeias, lugarejos e conjuntos monumentais homogneos (IPHAN,
2007a).

137

O Rio de Janeiro com base na dinmica da produo imobiliria, interessada na

valorizao de futuras regies e associada a legislao de uso e ocupao do solo, apresenta
alguns exemplos de centralidade urbana (concentrao), como o caso de Copacabana e da
Barra da Tijuca. Ainda para Magalhes (op. cit.), a dinmica da concentrao o resultado de
decises polticas e doutrinrias estruturantes e a densidade, expresso morfolgica da
concentrao, est associada de uma maneira geral, aos investimentos em infra-estrutura que
em sua maioria so pblicos; promoo de agentes catalisadores como o caso de
implantao de plos econmicos, em particular aos agentes da promoo imobiliria e,
acrescentamos, as determinaes do zoneamento.
Outra razo para o surgimento de novas centralidades se faz no momento em que
a forma urbana do centro da cidade no mais se mostra adequada s necessidades da expanso
capitalista, comprometendo sua lucratividade. Neste instante as foras econmicas se
realocam, desenvolve-se o processo de descentralizao em busca de novas regies, sejam
subcentros, distritos ou os principais eixos virios.
No final dos anos de 1960 e durante os anos de 1970, o bairro de Copacabana
representou uma nova centralidade pela atrao exercida para a populao carioca quanto aos
interesses imobilirios, ao comrcio e s atividades de lazer presentes naquele local. A regio
durante esse perodo concentrou diversos papis e significados isto , um lugar dos fluxos. Na
citao abaixo, Velho chamou ateno para essa centralidade.
Enfim, Copacabana transformou-se de pacato bairro beira-mar, com casa em espaosos terrenos, nesta
famosa floresta de cimento armado. De lugar relativamente isolado, passou a ser uma espcie de outro
centro da cidade, onde todas as pessoas vo para fazer compras, divertir-se e, cada vez mais,
trabalhar. Muitos profissionais transferiram seus escritrios, consultrios etc. do centro da cidade para ali.
O grande comrcio traz, diariamente, milhares de comercirios no-residentes no bairro para o seu
trabalho (VELHO, 2002, p. 27).

Posteriormente essa centralidade seria deslocada para o bairro da Barra da Tijuca

que desde o final dos anos de 1960 comeava a despertar a ateno dos promotores
imobilirios atrados pelos investimentos do Estado em infra-estrutura. A nova centralidade
foi proposta e defendida pelo arquiteto Lcio Costa no Plano-Piloto da baixada de
Jacarepagu.
Para Costa (1969), os planos anteriores, Agache (1930) e Doxiadis (1965) j
previam a importncia da zona Oeste na evoluo urbana do Rio de Janeiro. Alfred Agache
em seu plano de remodelao e embelezamento da cidade projetou a ligao com Sepetiba e
Santa Cruz atravs da baixada de Jacarepagu. O plano Doxiadis determinou a criao de um

138

novo Central Business District (CBD) em Santa Cruz em contraponto ao CBD original
localizado no Centro. Costa (op. cit.) aceitava como inevitvel a formao de um centro
complementar em Santa Cruz, vinculado rea industrial e porturia de Sepetiba mas fazia
uma crtica aos criadores dos planos anteriores por no levarem em considerao as
conseqncias que a construo da BR-101 teria na baixada de Jacarepagu. Para o arquiteto,
era nessa rea que iria surgir o novo CDB carioca, pois a baixada de Jacarepagu era o
verdadeiro corao da Guanabara, ponto natural de confluncia dos dois eixos, leste-oeste,
traado no plano, o rodoferrovirio do norte e o rodovirio do sul, ao vencer os obstculos
geofsicos existentes entre as serras do Engenho Velho, dos Pretos Forros e o Tampo do
Valqueire. A estruturao urbana definitiva da cidade-estado seria completada com a
criao do Centro Metropolitano da Barra da Tijuca (vide Figura 25).
Figura 25 - Nova centralidade proposta no Plano Piloto
da Baixada de Jacarepagu - 1969

Novo CBD
Santa Cruz

CBD original
Centro

Fonte: COSTA, 1995, p. 347.

Em 1976, o Regulamento de Zoneamento do Municpio (Decreto n 322/76)

estimulou o desenvolvimento de certos setores gerando distintos nveis de centros urbanos,
com funes complementares entre si. O RZ permitiu assim um processo de descentralizao
atravs da configurao das atividades de comrcio, servios, lazer e cultura na sua
proposio.
Em 1998, o Anurio Estatstico da Cidade do Rio de Janeiro publicou um estudo
do Instituto Pereira Passos, onde foram classificados os 50 principais logradouros em termos

139

de rea construda, de nmero de imveis, e de inscrio e arrecadao no Instituto de

Seguridade Social - ISS. A pesquisa comprovou a tendncia do Rio de Janeiro em
desenvolver novas centralidades, muitas vezes especializadas e apontou a praia de Botafogo
como o oitavo em arrecadao de ISS em termos absolutos e o primeiro em mdia por
inscrio, demonstrando a converso desse logradouro em um importante centro de negcios,
onde se concentram sedes de grandes empresas do setor tercirio, com elevados investimentos
em informtica e eletrnica; arquitetura e engenharia; administrao e servios; e publicidade
e divulgao (SILVA, 2001).
3.3

SEGREGAO RESIDENCIAL
A paisagem urbana de uma metrpole composta de imagens diversificadas,

marcada pela distribuio das edificaes no espao, principalmente aquelas destinadas

habitao, traduzindo assim, a formao sociocultural das populaes que ocupam cada parte
do territrio que compe a cidade. Essa organizao interna das cidades foi estudada por
Santos (2005) que classificou o modo de urbanizao brasileiro de corporativo, significando
que o espao urbano empreendido sob o comando dos interesses das grandes empresas, pois
quase sempre os recursos pblicos se colocam a servio da cidade econmica e no da
cidade social. Neste contexto, a paisagem urbana se submete a dinmica do mercado
imobilirio atravs de seus agentes, como veremos no prximo item, que buscam a
valorizao de seus capitais e que de acordo com Abramo agem, [...] transformando
continuamente as caractersticas da estrutura urbana, redefinindo os usos do solo pretritos e
alterando seus nveis de densidade (ABRAMO, 1988, p. 35).
Neste processo, espaos so valorizados outros ameaados pela estagnao,
decorrentes dos interesses imobilirios que se deslocam no territrio e que se utilizam do
marketing para atrair a ateno de parcelas da populao e incentivar seu deslocamento para
novas reas do tecido intra-urbano, conseqentemente, passando a exigir da administrao
pblica a aplicao da infra-estrutura necessria para o desenvolvimento da regio. Com isto,
essa dinmica tem proporcionado cidade a formao dos chamados enclaves73
(CALDEIRA, 1997), espaos onde impera a segregao residencial. A urbanizao

73
Enclaves fortificados so espaos privatizados, fechados e monitorados para residncia, consumo, lazer ou trabalho. Esses espaos
encontram no medo da violncia uma de suas principais justificativas e vm atraindo cada vez mais aqueles que preferem abandonar a
tradicional esfera pblica das ruas para os pobres, os marginais e os sem-teto. Enclaves fortificados geram cidades fragmentadas em que
difcil manter os princpios de livre circulao e abertura dos espaos pblicos que serviram de fundamento para a estruturao das cidades
modernas (CALDEIRA, op. cit., p. 155).

140

corporativa tambm pode gerar o oposto dos enclaves, as favelas, espaos segregados
desprovidos da infra-estrutura bsica e da segurana.
Para melhor nos apropriar do conceito segregao residencial, estudamos sua
definio atravs da contextualizao de alguns autores como Torres, Marcuse, Ribeiro e
Castells.
O termo segregao residencial em sua concepo genrica foi definido por
Torres da seguinte forma: [...] o grau de aglomerao de um determinado grupo social/tnico
em uma dada rea (TORRES, 2004, p. 42).
Neste sentido, o autor citou como exemplo a formao de condomnios fechados
de alta renda, como os da Barra da Tijuca no Rio de Janeiro ou os de Alphaville em So
Paulo, o que considerou uma forma de auto-segregao. Porm, Marcuse (2001) conceituou a
segregao residencial como um processo pelo qual um determinado grupo social obrigado
involuntariamente a se organizar em uma dada rea. Os elementos que foram esse
agrupamento so: 1. os mecanismos de mercado que induzem valorizao ou
desvalorizao imobiliria de determinadas reas; 2. os instrumentos institucionais, como
impostos pblicos, investimentos pblicos, programas de remoo de favelas e acrescentamos
planos urbansticos; e, 3. prticas efetivas de discriminao como as que partem de agentes
imobilirios (TORRES, op. cit.). Outro fator exposto por Marcuse (op. cit.) ao definir o
conceito o de que se trata de um fenmeno relacional - a segregao de um grupo se d
quando o outro grupo se segrega ou segregado. A relao social entre os diferentes grupos
que compem a sociedade forma a base de avaliao da segregao, medida conforme o grau
de isolamento de um determinado grupo social em relao a outro.
Segundo Ribeiro, o termo segregao residencial serve para:
[...] designar certas formas de segmentao socioespacial fundadas no controle institucional de recursos
que desfrutam certas categorias para a manuteno ou ampliao de barreiras ao contato fsico e social e,
ao mesmo tempo, na imposio legtima ou no de uma ordem simblica fundada na crena
compartilhada de que as pessoas no so naturalmente iguais (RIBEIRO, 2003, p. 164).

De acordo com o mesmo autor, o termo segregao residencial uma categoria

analtica que contm duas dimenses: 1. conceitual, relacionada com os princpios tericos
adotados para explicar a organizao socioterritorial; 2. prtica, relacionada com as
concepes normativas da sociedade fundadas em princpios de igualdade; e tambm so
identificadas atravs de duas concepes: 1. a concepo clssica, onde a segregao aparece
como diferena de localizao de um grupo em relao a outros grupos. Essa tem como

141

fundamento a explicao ecolgica da sociedade e o conceito-chave de distncia social que se

contrape idia de mistura, considerada como forma de organizao ideal. Nessa concepo,
a distncia espacial expressa a presena de distncias sociais entre os grupos existentes na
sociedade. Isso proveniente da busca dos indivduos por se agruparem por afinidades raciais,
tnicas e por posio social como forma de se resguardarem dos efeitos fragmentadores da
personalidade gerados pela aglomerao e pela vida na cidade. Nesse sentido, a segregao
residencial produto de lgicas individuais, isto , efeito de suas escolhas. 2. Na outra
concepo, a segregao determina as desigualdades sociais expressas como organizao do
territrio da cidade. Esta se mostra atravs do espao urbano, detentor de bens materiais e
simblicos importantes reproduo das categorias sociais, da m distribuio de seus bens,
refletindo as chances desiguais de acesso as essas externalidades. Duas abordagens tericas
fundamentam esta concepo. 1. a de inspirao marxista, que explica a segregao como
decorrncia das desigualdades de classes da sociedade; e, 2. a de inspirao weberiana, que
analisa a segregao como resultado das desigualdades da distribuio desigual do prestgio,
da honra social e do poder. Nas duas vertentes, a segregao a espacializao da
estratificao da sociedade e, como conseqncia, ela compreendida como decorrncia de
lgicas coletivas cujo fundamento so as relaes sociais. O princpio normativo desta
concepo o da justia distributiva da infra-estrutura e dos servios urbanos. A essa questo
se soma a aplicao de um zoneamento, conseqncia de um ideal de planejamento urbano
por vezes tambm segregador.
Para Castells (op. cit.), as segregaes na composio do espao urbano envolvem
determinaes econmicas, polticas e ideolgicas, estas se justapem no por acaso,
exprimem a estrutura urbana de cada tipo e de cada perodo da organizao social. O autor
chama ateno para o esforo da ecologia humana, em particular a Escola de Chicago, em
dominar a organizao urbana, exercendo uma crtica a teoria de Burgess, sobre a evoluo
dos aglomerados urbanos por zonas concntricas, que esta deve ser encarada com reservas,
pela sua ingenuidade etnocntrica ao descrever um certo processo de desenvolvimento
urbano que envolve mais, as condies socioeconmicas histricas.
Ao estudarmos o conceito de segregao residencial, tambm se fez necessrio a
compreenso do modo de detect-lo no tecido urbano. Ao longo do tempo, a observao das
questes urbanas foram se ampliando at a sua transformao em cincia. Esse histrico foi
aqui reproduzido em um breve relato de modo a ratificar a importncia da anlise social do
espao urbano, que permite revelar a origem e evoluo de suas questes.

142

No perodo de 1892 a 1905, Charles Booth, rico negociante e armador, se tornou

importante personagem da poltica social de Londres, ao desenvolver o estudo sobre a
condio social e as ocupaes daquela cidade, e ao inventar o conceito de linha da
pobreza. Esta foi considerada a primeira experincia de anlise social do espao urbano para
fins de poltica pblica. Durante 17 anos, Charles Booth incentivou e financiou a coleta
sistemtica de informaes sobre as famlias moradoras dos bairros pobres de Londres. Os
900 mil habitantes destes bairros foram classificados e hierarquizados em categorias e cada
rua foi identificada e nomeada socialmente segundo esse esquema classificatrio. Charles
Booth realizou uma revoluo nas representaes eruditas da sociedade, ao transformar em
classes estatsticas, as classes sociais do senso comum ou da economia poltica. At ento, o
mtodo utilizado pelos organismos pblicos de poltica social para estudar a pobreza era o da
histria de casos. Este consistia em levantar dados, atravs de entrevistas feitas por agentes
pblicos com famlias pobres. Charles Booth considerava este mtodo ineficiente e subjetivo.
Para ele, o mtodo no propiciava a construo de um quadro amplo e exaustivo da situao
social a partir da qual a pobreza deveria ser compreendida em suas causas e particularidades,
e no permitia gerar instrumentos eficazes de monitoramento da evoluo da pobreza e dos
efeitos das intervenes pblicas dirigidas ao seu combate. Charles Booth para desenvolver
seu sistema de anlise e monitoramento da pobreza se apoiou nos mtodos das cincias
naturais, onde cada indivduo era classificado em uma categoria socioespacial. O conjunto de
bairros do Leste de Londres foi desagregado e hierarquizado em oito categorias, segundo o
seu grau relativo de pobreza. Os critrios utilizados foram renda semanal da famlia,
combinada com o status social da moradia (natureza e localizao do habitat) e a forma de
emprego (casual, irregular, regular, assalariado, independente). Charles Booth tinha como
objetivo distinguir a populao e os territrios segundo suas diferenas em termos de
condies e causas da pobreza e, com base nesses resultados, desenvolver aes sociais
diferenciadas.
Na dcada de 1920, os integrantes da Escola de Chicago, liderados
intelectualmente por Robert Park, Ernest Burgess e Louis Wirth, tambm desenvolveram a
anlise social do espao. Utilizando as hipteses ecolgicas na explicao da distribuio da
populao no territrio, e de sua influncia sobre os problemas sociais, tais como a
delinqncia juvenil, doenas mentais, alcoolismo e etc, estes pesquisadores desenvolveram a
chamada Ecologia Humana. No se trata do homem, e sim da comunidade; no a relao

143

do homem com a terra em que vive o que mais nos preocupa e sim as suas relaes com
outros homens. 74
Robert Park e os demais utilizaram em suas tcnicas o conceito de reas
naturais. Para eles, a cidade era formada por reas naturais (comunidades), configuradas
por padres definidos e tpicos (vide Figura 26). A descrio desta forma e a posio de cada
indivduo na comunidade com referncia a cada um dos demais indivduos constitua o que
Durkheim chamou de aspecto sociolgico da sociedade. As reas naturais eram definidas
por dois elementos: 1. uma unidade espacial delimitada por fronteiras naturais no interior das
quais vive uma populao socialmente homognea, provida de um sistema de valores
especficos; e 2. uma unidade espacial habitada por uma populao organizada por relaes
simblicas internas.
Figura 26 - Modelo de Park e Burgess

Fonte: www.lib.uchicago.edu
I. centro rea compreendida pelo comrcio varejista. A City por excelncia. rea de maior mobilidade (movimento e mudana da
populao). Formado por lojas, hotis, teatros, armazns de atacado, prdios de escritrios e bancos. Esvazia-se todas as noites e torna a
encher-se todas as manhs;
II. slum e moradias dos homens sem lar. rea de habitaes deterioradas, escuras e esfumaadas, que se encontram nas grandes cidades
industrializadas. beira dos slums esto as reas de casa-de-cmodos, moradias dos bomios, de aventureiros fortuitos e de jovens de
ambos os sexos que no encontraram pouso definitivo;
III. zona dos apartamentos duplos, regio das pequenas famlias e das delicatessenshops;
IV. rea das casas de apartamentos e das moradias de uma s famlia, onde as pessoas ainda possuem a sua casa e criam seus filhos;
V. periferia subrbios residenciais e indstrias, as chamadas cidades-dormitrios e as cidades satlites.

A categoria de reas naturais, aps seu desenvolvimento na Escola de Chicago,

teve grande importncia na realizao de estudos urbanos para interveno pblica sobre a
cidade. No Urbanismo Moderno, ele foi traduzido na noo prtica de unidade de
74
PARK, R. A comunidade urbana como configurao espacial e ordem moral. In: Pierson, D. (org.). Estudos de Ecologia Humana. So
Paulo: Martins, 1970. c. 8. p. 127.

144

vizinhana, utilizado nas noes de zoneamento da cidade e na idealizao dos conjuntos

habitacionais, caracterizando a restaurao do sentido de vida comunitria, a reconstruo do
habitat. Na sociologia, a categoria de reas naturais, influenciou a busca da construo de
tipologias de comunidades territoriais, diferenciadas pela relao que cada tipo estabelece
entre quadro espacial e prticas sociais.
No Brasil, os pioneiros da anlise social do territrio para fins de planejamento
urbano foram os estudos da Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas aos
Complexos Sociais (SAGMACS), elaborados pelo Padre Lebret e seus seguidores, para as
cidades de So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, a partir de 1950. A SAGMACS era o
representante no Brasil do movimento Economia e Humanismo e do Centro de Pesquisas e
Estudo Urbanstico (CEPEU) onde foram desenvolvidos os conceitos para a participao
comunitria no processo de planejamento. De acordo com os estudos dessa instituio, a
cidade era analisada mediante dois planos: 1. plano regional, no qual as necessidades e
potencialidades de desenvolvimento eram levantadas; e 2. plano intra-urbano, dedicado aos
estudos dos bairros populares. Para tanto, a cidade era decomposta em unidades territoriais,
sobre as quais se coletava e armazenava um conjunto de informaes obtidas atravs das
seguintes tcnicas: observao e contagens realizadas diretamente no campo, aplicao de
questionrios e realizao de entrevistas. As informaes eram utilizadas para classificar
hierarquicamente os bairros em reas tpicas que retratassem a diferenciao da estrutura e das
dinmicas urbanas, das quais se tirava uma amostra para a execuo de pesquisa urbana de
campo. O objetivo da tcnica desenvolvida pelo Padre Lebret era o de identificar as
anomalias do processo de urbanizao, a partir das quais deveriam ser elaboradas as leis de
uso e ocupao do solo urbano.
Aps este breve relato histrico sobre a anlise social do espao urbano,
retomamos o estudo sobre a cidade do Rio de Janeiro tendo em vista a concepo de seu
zoneamento e a produo de um territrio marcado por espaos caracterizados pela
segregao residencial que vo dos enclaves at a formao das favelas, uma histria sem fim.
A partir da dcada de 1940, o modelo seguido pelos planejadores brasileiros foi
aquele desenvolvido nos Estados Unidos nos anos 20 no qual o zoneamento seguia um padro
habitacional racial segregador, de proteo das vizinhanas de classe mdia e alta de
contgios com outras classes sociais, categorias scio-econmicas ou grupos tnicos menos
nobres (CINTRA, op. cit.).

145

O projeto desenvolvido por Lcio Costa para a ocupao da baixada de

Jacarepagu utilizou o padro identificado por Cintra (op. cit.). Segundo Abreu (op. cit.), os
princpios e as diretrizes adotados pelo arquiteto representaram a etapa mais recente de um
processo continuo de produo de espaos residenciais seletivos, iniciado, na cidade do Rio
de Janeiro na segunda metade do sculo XIX e que se acelerou em 1870 com a implantao
do bonde de burro e do trem a vapor. Para o autor, a construo da segregao social na
apropriao do espao urbano foi produto da interao dos investimentos do Estado com os
interesses e privilgios dos grupos mais poderosos, traduzidos pela adoo de polticas,
controles e mecanismos reguladores altamente elitistas. Abreu (op. cit.) apontou como marco
inicial de interveno direta do Estado na estruturao do espao urbano privilegiando as
elites, o conjunto de obras realizadas pelo prefeito Pereira Passos, no incio do sculo XX.
Outros exemplos citados pelo autor foram o Plano Agache (1930), a abertura da avenida
Presidente Vargas (1944), as obras do desmonte do morro de Santo Antnio (meados de
1950) e o plano urbanstico da Cidade Nova que representaram a transformao acelerada da
forma da cidade, tanto em termos de sua morfologia urbana como de separao geogrfica de
usos e de classes sociais.
A associao entre o Estado e o capital privado, na produo de um espao urbano
segregador seguiu firme a partir do golpe militar de 1964. Durante a ditadura, a poltica
econmica empreendida acentuou as disparidades na distribuio e uma grande concentrao
da renda. Foi nesse perodo que a cidade se expandiu em direo zona Oeste, com a
ocupao em curto prazo dos bairros de So Conrado e Barra da Tijuca. Essa nova frente de
urbanizao surgiu mediante os amplos investimentos em infra-estrutura proporcionados pelo
Estado e uma legislao de uso e ocupao do solo permissiva, caracterizando uma extenso
das reas residenciais litorneas situadas ao longo do eixo Copacabana-Ipanema-Leblon.
Em 1986, a ocupao da Barra da Tijuca foi analisada no Seminrio Barra da
Tijuca Avaliaes e Perspectivas para o Desenvolvimento, realizado pela Prefeitura da
Cidade do Rio de Janeiro. O carter elitista e segregador do Plano-Piloto de Lcio Costa foi
discutido e no relatrio final do seminrio os representantes dos diversos rgos municipais,
estaduais, alm de diferentes entidades da sociedade civil chegaram seguinte afirmao:
[...] necessrio que a poltica de desenvolvimento da Barra d condies de acesso a todas as camadas
da populao, para evitar que a Barra se torne um bairro estigmatizado como de elite. Para os
participantes, a regio apresenta integrao demogrfica e de renda no compatveis com o restante da
cidade. E concluem que, para reverter esse quadro, seria necessrio elaborar uma estratgia de ocupao
para a regio, de modo a alocar os diferentes grupos de renda que formam a estratificao da populao e
definir diretrizes que permitam o assentamento de habitaes de baixa renda na rea (RIO DE JANEIRO,
1986, p. 27).

146

O planejamento urbano que adotou o zoneamento de padro habitacional racial

segregador deixou de lado a grande parcela da populao que vive de forma irregular nas
favelas. Segundo Maricato (1997), a dimenso da ilegalidade na proviso de moradias
urbanas uma questo funcional serve para a manuteno do baixo custo de reproduo da
fora de trabalho. Este quadro social leva a populao a tomar suas prprias medidas para
solucionar seu problema da falta de moradia, sendo tratado pela maioria da classe
trabalhadora mediante um processo que Kowarick determinou de espoliao urbana:
[...] somatrio de extorses que se opera atravs da inexistncia ou precariedade de servios de consumo
coletivo que se apresentam como socialmente necessrios em relao aos nveis de subsistncia e que
agudizam ainda mais a dilapidao que se realiza no mbito das relaes de trabalho (KOWARICK,
1979, p. 59).

A dinmica ocupacional urbana - centro-periferia, empreendida por um ncleo

com terrenos de elevados preos, uso intensivo e extensivo do solo, impulsiona a populao
de baixa renda para longe da regio central, por no possuir condies econmicas para se
manter nessa rea, implicando no processo de segregao. Essa populao se instala em um
padro residencial caracterizado por edificaes modestas, precrias, por vezes, deterioradas
como os cortios, edificaes abandonadas localizadas nas reas centrais e principalmente nas
favelas. A favela um espao segregado, onde as pessoas se agrupam em funo do atributo
da falta de renda para se manter prximo a cidade legal. As favelas se localizam em locais
menos valorizados da periferia da cidade, ao longo dos eixos ferrovirios, em vazios urbanos,
nas encostas de morros, gerando situaes de risco e nas proximidades das reas onde se
concentram a populao de alta renda, em funo do mercado de trabalho, compondo assim
uma paisagem urbana bastante diversificada.
A origem das favelas no Rio de Janeiro remonta ao perodo da Proclamao da
Repblica e segundo Lessa (2000), desde essa poca, gerou uma peculiar protoclientela
articulada com o Estado. O autor descreve:
Ser pobre na sociedade brasileira sempre foi perceber-se um cidado com precrios e reduzidos direitos.
Foi sentir-se vulnervel ao arbtrio, violncia e ausncia de proteo. Foi no sentir-se portador de
direitos e obrigaes. Objetivamente, sabe que ser pobre estar exposto a riscos especficos e
aumentados. O acaso pode destruir ou encolher bruscamente sua qualidade de vida: pode deixa-lo exposto
intemprie, pelo prosaico de telhas quebradas sem recursos para substituio (LESSA, op. cit., p. 292).

No final do sculo XIX, a distribuio socioespacial da populao da cidade do

Rio de Janeiro sofreu uma grande transformao. As classes abastadas se deslocaram dos
morros para o litoral, enquanto que os pobres, ligados s funes da cidade, se mantiveram
em cortios degradados, com superpopulao, sem condies de higiene e sem infra-estrutura,
localizados nos morros lindeiros ao Centro e aos bairros ricos. Com isto, a Repblica proibiu

147

as construes de cortios por questes urbansticas e sanitrias, buscando varrer a imagem da

cidade colonial.
No incio do sculo passado, a reforma urbana realizada por Pereira Passos no
levou em considerao o problema habitacional da maioria da populao. Em seu plano nada
foi proposto quanto ao controle da violncia, poltica habitacional para os pobres, que
ocupavam os bairros vizinhos (Sade, Santo Cristo, Gamboa e Caj) rea reformada, apesar
de considerar a favela como um lugar insalubre e eventual esconderijo de marginais. Na
verdade a proposta de Pereira Passos foi de remover as favelas, longe da viso dos visitantes
da cidade, no permitindo que nada interferisse com a paisagem do Centro reformado.
A partir da dcada de 1920, de uma presena discreta a favela foi se impondo no
tecido urbano, distribuda pelos cortios, loteamentos improvisados nos subrbios, nas
encostas dos morros, em reas pblicas e regies inundveis, enfim, em terrenos descartados
pelos extratos de renda mais elevados e que no serviam aos interesses imobilirios. Neste
espao segregado, foi criado um estatuto prprio e distinto da cidade, se configurou nas
palavras de Lessa (op. cit.) como uma micronao. Onde a condio para sobreviver impe
a estruturao nos moldes da favela pela falta de assistncia e por estar a margem da
cidadania.
No Plano Agache, a questo foi mapeada e proposta a construo de conjuntos
habitacionais. Para Alfred Agache, as favelas eram um tipo de organizao que se
assemelhava a uma cidade-satlite de formao espontnea, onde a classe pobre sem opo
ocupava as encostas dos morros. Como soluo, o plano previu a remoo dos ocupantes
dessas reas para unidades em conjuntos habitacionais, que poderiam ser compradas a preos
baixos ou subvencionadas pelo Estado, localizados na baixada Fluminense, onde foram
projetados os bairros operrios.
Em 1937, com o Cdigo de Obras do Distrito Federal (Decreto n 6.000)75, a
situao s se agravou. A favela, conglomerados de dois ou mais casebres regularmente
dispostos ou em desordem, construdos com materiais improvisados, foi considerada uma
aberrao que no deveria constar no mapa oficial da cidade. Nas existentes foram proibidos
a construo, modificao ou acrscimo nos casebres. A prefeitura, de acordo com o
decreto providenciaria a extino destes conglomerados e a formao, para substitu-los, de
75

Artigo 349. A formao de favelas, isto , de conglomerados de dois ou mais casebres regularmente dispostos ou em desordem,
construdos com materiais improvisados e em desacrdo com as disposies dste decreto, no ser absolutamente permitida (RIO DE
JANEIRO, 1939, p. 107).

148

ncleos de habitao de tipo mnimo (um compartimento habitvel, uma cozinha e um

banheiro).
Como o Estado Novo se iniciou a experincia com os parques proletrios,
prevalecendo um discurso sanitarista e uma prtica de estrito controle social, se assemelhando
ao padro de gesto das vilas operrias privativas vinculadas as indstrias. Apesar do trato da
situao recair na remoo da populao das favelas, neste programa houve a preocupao de
manter as famlias removidas prximas as suas antigas moradias. Este perodo at a dcada de
1960, tambm seria marcado com a ao da Arquiodioces do Rio de Janeiro que se preocupou
em incentivar a vida associativa nas favelas. A instituio organizou a Fundao Leo XIII,
instalou centros sociais nas oito maiores favelas, lanou a Cruzada So Sebastio, construiu
prdios e impediu a remoo de trs favelas.
Aps a Segunda Guerra Mundial, o discurso quanto remoo das favelas se
tornou recorrente nos rgos administrativos. De acordo com Lessa (op. cit.), essa poltica
teve as seguintes motivaes: 1. deslocamento de populaes que prejudicavam o prestgio de
bairros da zona Sul (Pasmado); 2. entrega ao capital imobilirio de reas valorizadas (praia do
Pinto); 3. habitaes em reas de alto risco de desmoronamento (morro da Providncia); e, 4.
necessidade de alargamento de avenidas, abertura de logradouros pblicos, como ruas e
tneis. Nessa poca, como j mencionado a ao da Igreja Catlica foi extremamente
importante na defesa das favelas.
Dos anos de 1960 at meados de 1980, a situao das favelas variou entre a
considerao de um espao do caos que deveria ser eliminado, at a mobilizao de seus
ocupantes para um trabalho conjunto de aperfeioamento e melhoria daquela rea. A partir de
1964, com a criao do BNH e da Cohab foi desenvolvido um intenso programa de habitao
popular com a construo de inmeros conjuntos habitacionais e em 1985, com a criao da
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS) foi introduzido o trabalho em
mutiro, um processo de urbanizao comunitria.
Dentro desse perodo, em 1965, a cidade foi contemplada com o Plano Doxiadis.
Com relao questo habitacional, o plano produziu como proposta a quantificao das
necessidades habitacionais e seus custos para os grupos de mais baixa renda at o ano 2000.
Quanto situao das favelas, levantamentos locais foram feitos tendo como diagnstico a
reurbanizao de algumas delas, desde que no prejudicassem os objetivos do plano e a

149

remoo das demais para reas prximas aos empregos ou regies servidas por linhas de
transporte de qualidade e econmicas.
Nos anos de 1970, com a consolidao da articulao clientelista entre moradores
e o Estado levou a alguns melhoramentos significativos na infra-estrutura das favelas. Em
1976, o Decreto n 322 (Regulamento de Zoneamento), incorporou ao zoneamento a cidade
como Zona Especial 10 (ZE10), as reas constitudas por aglomeraes de habitaes
subnormais, consideradas de interesse social, no intuito de prover a recuperao urbana
dessas localidades.
Em 1992, o Plano Diretor, utilizado como um instrumento da Reforma Urbana,
props a integrao das favelas cidade formal, a partir da Emenda Popular na Constituio
Federal de 1988, cujo princpio fundamental era a obrigao do Estado de assegurar os
direitos urbanos a todos os cidados. Em 1994, dentro desse esprito de unificao desse
territrio ao da cidade e de estabelecer a universalidade da legislao municipal foi lanado o
Programa Favela Bairro dedicado a urbanizao das favelas existentes na cidade,
apresentando como inovao, a utilizao racional do espao, a execuo dos vrios
elementos construtivos de redes completas de gua e esgoto, capazes de garantir a efetividade
e o carter social dos servios, a relocalizao das populaes sob alto risco o mais prximo
possvel de sua antiga moradia e a regularizao e urbanizao dos loteamentos clandestinos.
Com a instaurao da violncia sistemtica nas favelas, baseada no crimenegcio e na hegemonia militar do narcotrfico, se agravou o quadro da segregao
residencial. As classes abastadas como j mencionamos entraram em um processo de autosegregao procurando segurana nos condomnios fechados deixando de fora a ameaa, o
pobre favelado. Este comportamento foi descrito por Lessa da seguinte forma:
Isto, no Brasil, explicita uma estranha disjuntiva, uma ruptura esquizide de desejos: ao mesmo tempo
que a elite procura construir uma segregao marcada pelo isolamento amedrontado e busca estar o mais
longe possvel da favela, precisa ter, por outro lado, o favelado mo para seu padro de vida fundado em
servios pessoais baratos (LESSA, op. cit., p. 330).

Em face do exposto acima, verificamos que ao longo dos anos, as favelas se

consolidaram sendo a causa de parte do problema, a ausncia ou precariedade de uma poltica
pblica que atravs do planejamento preveja um zoneamento no segregador que concilie
todas as classes sociais no que tange a habitao e ao trabalho, se utilizando dos instrumentos
legais que possibilitam a reserva de reas urbanizadas para a acomodao da populao
menos favorecida, evitando assim, a ao dos agentes imobilirios que tanto interferem na
configurao do tecido urbano.

150

Enquanto for estreita a oferta de terras urbanizadas, produzir-se- uma escassez social do solo disponvel
para a construo, com conseqncias sobre o seu preo. O resultado ser, necessariamente, a segregao
social gerada pela disputa pelo acesso aos espaos da cidade nos quais as condies urbanas de vida so
melhores. A organizao da cidade torna-se, ento, um poderoso mecanismo de amplificao das
desigualdades sociais j existentes. Neste quadro, o mercado imobilirio deixa de ter sua dinmica
fundada na oferta de unidades habitacionais e passa a funcionar como um mecanismo de seleo e de
segregao social. Quem lucra com isto? Certamente o proprietrio da terra e as camadas de alto poder
aquisitivo que passam a ter acesso a espaos exclusivos, controlados, nos quais prevalecem as melhores
condies de vida. Mas, tambm parte dos agentes da construo os incorporadores que se beneficiam
desta dinmica especulativa (RIBEIRO, 1992, p. 77).

No item a seguir, procuramos mostrar a ao desses agentes no trato com a

cidade.

3.4

AGENTES IMOBILIRIOS
O aumento do crescimento da populao em reas urbanas se d mediante o

desenvolvimento da economia capitalista. No sistema de produo imobiliria, com a

demanda por moradias, a construo exercida principalmente pela iniciativa privada requer
cada vez mais reas para a sua reproduo. Em tal sistema, os empresrios capitalistas
representam a ligao entre aqueles que adquirem bens, que so transformados e repassados a
outros proprietrios, obtendo assim lucros nessa transao. Nesse panorama, o solo urbano
torna-se um bem divisvel e alienvel, capaz de, ao ser disponibilizado, dar renda ao seu
proprietrio. Da quando a terra se torna escassa seu valor aumenta ou quando sofre intensa
urbanizao, estando disponvel apenas para aqueles que possuem um maior poder aquisitivo.
Essa situao leva a racionalizao do uso da terra que se faz atravs de sua utilizao mais
intensiva, com a verticalizao das edificaes e por vezes, tambm extensiva.
Neste sentido, cabe legislao de uso e ocupao do solo interferir no mercado
de terras urbanas, estabelecendo o qu, quanto, onde e como se pode ocupar e edificar na
cidade. Esses parmetros, somados localizao, aos sistemas virios e de transportes
pblicos e s redes de infra-estrutura, vo determinar os valores imobilirios. Esses valores
tambm oscilam em face das transformaes ocorrentes neste uso e ocupao do solo urbano
ocasionadas pela lei de oferta e demanda que se altera com o crescimento da populao.
atravs do zoneamento, que o poder pblico76 pode intervir na oferta, definindo as normas
para lotear, os ndices para edificar (horizontal e vertical) e os usos e as atividades a
implantar. Para isto, a rea urbana, em sua maioria, se encontra subdividida em zonas
funcionais que obedecem a determinadas categorias de uso e a um posicionamento
hierrquico com relao cidade como um todo. Quanto s estruturas fsicas, essas so

151

restringidas pelo gabarito (altura mxima permitida para a edificao), afastamentos frontais e
laterais, pela taxa de ocupao (relao entre a reas ocupada pela projeo horizontal da
edificao e a rea do lote) e os ndices de aproveitamento do terreno (relao entre a rea
construda e a rea do lote ndice estabelecido no Plano Diretor) conforme a zona e o bairro.
Estas normas devem estar atreladas ao plano da cidade, permitindo assim, uma distribuio
mais adequada das infra-estruturas e dos servios urbanos.
Alm da questo de controle do solo pelo Estado, h outro debate relativo
melhor maneira do municpio capturar a valorizao decorrente de alterao de ndices ou de
melhorias no espao pblico, as chamadas mais-valias urbanas. Propostas foram lanadas
como a do imposto nico sobre a propriedade, as taxas de contribuio de melhoria (ou
contrapartidas) e os instrumentos urbansticos como a Operao Interligada (ou a Operao
Urbana). No Rio de Janeiro foi regulamentado o instrumento da Operao Interligada, que
permite a alterao de parmetros de uso e ocupao do solo mediante o pagamento de
contrapartida ao municpio.
Todas essas questes afetam a atividade imobiliria que tem por caracterstica
especfica ser o nico setor que para dar continuidade s suas atividades necessita da compra
de um novo terreno aps o termino de cada construo. A negociao (compra e venda) da
terra, que uma mercadoria, representa um entrave na reproduo do ciclo imobilirio. Este
ciclo, bem como os agentes sociais que participam dele, esto representados na Figura 27.
Topalov, em seus estudos definiu o agente da seguinte forma: [...] como o suporte de uma articulao de
relaes sociais, e que suas prticas so estudadas como os efeitos do funcionamento e das
transformaes dessas relaes (TOPALOV, 1974, p. 6).

No Brasil, em especial no Rio de Janeiro, o primeiro grande impulso ao

desenvolvimento imobilirio foi dado no governo de Washington Luiz com a aprovao do
Decreto n 5.481, de 25 de junho de 1928. Esse ato legal criou o conceito de frao ideal do
terreno e de formao do condomnio, que possibilitou a construo de edifcios de cinco ou
mais pavimentos com unidades residenciais (apartamentos) pertencentes a proprietrios
autnomos. Em 1948, o presidente Eurico Gaspar Dutra sancionou a Lei n 285 que estendeu
essas condies aos edifcios com dois pavimentos. Segundo Oliveira (op. cit.), isto
representou o fim da edificao residencial unifamiliar (casa) e da ocupao horizontal do
solo.

76

O poder pblico atravs do poder de policia tem o direito de restringir as atividades dos indivduos em benefcio do bem comum.

152

Figura 27- Sistema de Promoo Imobiliria [*]

INCORPORADOR [1]

CONSULTA PRVIA

Legislao edilcia
(estudo de viabilidade).
Condies do mercado.

LUCRO DO
INCORPORADOR
(VALORIZAO DO
CAPITAL PRPRIO)
Subtraindo:
Preo do terreno
Valor do profissional de
arquitetura
Custos da construo
= lucro

AQUISIO DO
TERRENO
Proprietrio do solo
urbano [2].

PROFISSIONAL DE

CAPTAO DE

EMPRESA

CORRETORA DE

ARQUITETURA [3]

RECURSOS

CONSTRUTORA [5]

IMVEIS [6]

Desenvolvimento do
projeto arquitetnico
acompanhamento da
obra

Agente financeiro [4] +

futuros compradores +
capital prprio (do
incorporador) = capital
de promoo

Contratao
Execuo da obra

Comercializao das
unidades construdas.

COMPRADOR
IMOBILIRIO [7]
Adquire uma unidade
Uso de recursos
prprios ou
financiamento de longo
prazo junto a agncia
financeira (bancos
privados ou agncias
governamentais
crditos especiais).

Objetivos e funes dos agentes privados na produo do espao urbano.

[1] Coordenar as atividades dos outros agentes que integram a forma de produo capitalista imobiliria.
[2] Transformar a terra (capital fixo) em mercadoria.
[3] Transformar idias e proposies do incorporador sobre a destinao do terreno em projetos viveis, de acordo com os parmetros tcnicos, legislao edilcia local e limitaes oramentrias. Este representa um elemento intermedirio no
processo de revalorizao do capital. Possuem a tarefa de legitimar os interesses do grande capital no processo de construo do espao urbano.
[4] Ampliar o valor de troca de seu capital emprestando-o aos promotores imobilirios para que estes possam urbanizar e construir.
[5] Sobreviver e garantir sua participao no mercado usando a estratgia de absorver o trabalho de promoo do empreendimento imobilirio e ao abrir mo desses ganhos conseqentemente barateia o custo dos imveis para o comprador.
[6] Intermediar a relao entre o incorporador que quer vender com o individuo que quer comprar o imvel. Essa atividade pode ser assumida pelo prprio incorporador imobilirio, o que mais freqente. Sua relevncia para o sistema est no seu
conhecimento atualizado sobre o mercado imobilirio possibilitando um prognstico para empreendimentos futuros.
[7] Perseguir a satisfao de uma necessidade, o valor de uso dos bens fabricados.
[*] Estado, agente modelador do espao urbano, imagem multifacetada. Sua atuao deve ser analisada levando em considerao o momento e o local em que ocorre sua ao. Subsidia e complementa as aes do poder privado. Responsvel pelo
planejamento urbano (gesto do consumo) que ordena a distribuio espacial dos recursos (capital, elementos materiais, fora de trabalho), segundo critrios racionais e cientficos, de modo a maximizar a rentabilidade da utilizao desses
recursos. O Estado na produo do espao urbano se incumbe da apropriao e parcelamento do solo, da implantao da infra-estrutura de saneamento bsico e de equipamentos de consumo coletivo e da construo do sistema virio.
Fonte: Leito, 1999.

153

As dcadas aps a promulgao do Decreto n 6.000/37 representaram o perodo

de adensamento da cidade com a mudana da ocupao horizontal do solo pela verticalizao.
Vrios foram os bairros, principalmente os da zona Sul, que tiveram seus zoneamentos (usos e
gabarito) alterados face s presses do setor da construo civil e atividades correlatas (vide
Quadro 8), pois a cidade vivia o boom imobilirio do ps-guerra, onde as construes eram
financiadas pelos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs). Oliveira destacou como
exemplo o seguinte episdio:
A data de 29 de setembro de 1948 um marco referencial para o estudo da mudana das condies de
ocupao do solo urbano: o Prefeito constata que as presses para acrscimo do nmero de pavimentos
nas construes existentes so muito fortes, dado que em ZR-2, ZR-3 e mesmo em ZA j se construa
com o nmero mnimo de quatro pavimentos (Dec. 9.352) (OLIVEIRA, op. cit., p. 44).

Outro fato marcante na concretizao do adensamento da cidade foi assim narrado

pela autora: Uma das leis mais graves consubstanciou-se no Decreto 8.597, de 17/8/46, que
aumentou para 17 pavimentos o gabarito das edificaes do Morro da Viva (OLIVEIRA,
op. cit., p. 44).
Quadro 8 A verticalizao e a evoluo do zoneamento no Rio de Janeiro a partir do
Decreto n 6.000/37 e os decretos de extenso.
ANO

LEGISLAO

ASSUNTO

1939

Decreto n 6.489, de 27.6.39.

Aprovou o projeto n 3.085, relativo urbanizao da rea da Esplanada do Castelo e

adjacncias, readaptando o estabelecido pelo Plano Agache em face das exigncias resultantes da
construo do Aeroporto Santos Dumont.

1941
1942

1943

Gabarito nas avenidas Vieira Souto e Delfim Moreira - 2 a 3 pavimentos

Decreto n 7.366, de 30.9.42.

Ampliao da zona industrial para atender ao crescimento das construes industriais.

Decreto n 7.566, de 28.7.43.

Ampliao da zona comercial para atender ao crescimento das construes comerciais.

Decreto n 7.036, de 30.6.41.

Estendeu rua Aires Saldanha as condies permitidas na av. Atlntica (de 2 a 12 pavimentos de
acordo com a largura do logradouro).

Decreto n 7.044, de 17.7.41.

Alterou para dez pavimentos as condies de construo no Leme e quase toda a rea de
Copacabana.

Decreto n 7.757, de 06.4.44.

Na praia de Botafogo foram permitidas construes com 12 pavimentos.

Maio de 1944.

A Lagoa tem seu gabarito alterado de 2 para 3 pavimentos.

Decreto n 7.867, de 02.8.44.

Altera o gabarito para 10 pavimentos da rua Humait, via onde transitava o bonde.

Decreto n 7.937, de 1944.

Os atuais centros de bairro rua Visconde de Piraj e av. Ataulfo de Paiva tiveram seus gabaritos
alterados para 8 pavimentos.

Decreto n 8.140, de 1945.

Ampliao da zona industrial para atender ao crescimento das construes industriais.

Decreto n 8.274, de 1945.

O largo dos Lees passou a ter como gabarito 10 pavimentos.

1944

1945

1946

Decreto n 8.335, de 1945.

A verticalizao comeou a invadir Ipanema pela rua Gomes Carneiro.

Decreto n 8.536, de 1946.

Definiu um zoneamento mais permissivo e aumentou o gabarito para as ruas Marqus de

Abrantes e transversais.

Decreto n 8.547, de 1946.

Definiu um zoneamento mais permissivo e aumentou o gabarito para rua do Catete.

Decreto n 8.597, de 17.8.46.

Aumentou para 17 pavimentos o gabarito das edificaes no Morro da Viva.

Fonte: OLIVEIRA (op. cit.), leis e decretos especificados.

154

Quadro 8 A verticalizao e a evoluo do zoneamento no Rio de Janeiro a partir do

Decreto n 6.000/37 e os decretos de extenso (cont.).
ANO

LEGISLAO

ASSUNTO

Decreto n 8.976, de 15.10.47.

Aprovou o limite mximo de 3 pavimentos para as edificaes situadas ruas Cosme Velho e
Indiana e adjacncias, considerando a convenincia de promover a defesa paisagstica da encosta
do Corcovado e de dar o realce conveniente aos monumentos histricos tombados pelo
Patrimnio Histrico Federal, como era o caso da Bica da Rainha.

Decreto n 9.002, de 13.11.47.

Aprovou a planta de zoneamento n 12.773 do Catete e adjacncias, que uniformizou os

gabaritos de altura e profundidade das construes. Realizado para permitir a execuo da av.
Radial Sul.

Decreto n 9.260, de 24.6.48.

Alterou o gabarito das ruas Haddock Lobo e Conde Bonfim (exceto da Praa Saens Pea),
devendo obedecer ao projeto n 13.340 e definiu o limite de profundidade de 30m para esses
logradouros.

Lei n 83, de 09.7.48.

Alterou o gabarito para 4 pavimentos em ZR2, ZR3 e nos ncleos comerciais e residncias da
ZA.

Lei n 370, de 25.10.49.

Alterou os limites da ZI, incluindo quase toda a av. Brasil como rea industrial, exceo das
reas residenciais e balnerios existentes.

Decreto n 9.942, de 29.9.49.

Delimitou a zona de expanso urbana no Distrito Federal. Consistiu basicamente na efetivao

dos ncleos populosos contidos na ZA.

Decreto n 9.669, de 1949.

Ampliao da zona industrial para atender ao crescimento das construes industriais.

1947

1948

1949

1950

Lei n 525, de 20.11.50.

Aumentou de 2 para 6 pavimentos o gabarito das zonas residenciais.

Decreto n 10.743, de 24.1.51.

Regulou a construo de casas de madeira com rea til no superior a 50m e de 1 pavimento
em ZR3 e ZA, durante um prazo de 5 anos. Considerava-se as condies j existentes a nvel
socioeconmico da populao, e, indiretamente, permitiu a ocupao dos terrenos prprios pelas
classes menos favorecidas.

Decreto n 10.753, de 24.1.51.

Aprovou o apartamento de cobertura acima do ltimo pavimento, os pilotis abertos, abrigo

subterrneo para automveis e as reas livres para recreio ou jardim nos bairros do Catete,
Flamengo, Glria, Laranjeiras, Copacabana e Tijuca.

Decreto n 11.093, de 11.12.51.

Alteou o gabarito de 4 para 8 pavimentos na rua Visconde Santa Isabel.

1952

Decreto n 11.729, de 29.10.52.

Aprovou o plano de urbanizao para o conjunto de habitaes populares e edificaes

complementares estrada General Tasso Fragoso, entre as estaes de Ricardo de Albuquerque e
Anchieta, modificando o uso da terra de agrcola para residencial.

1956

Decreto n 13.195, de 22.3.56.

Estabeleceu condies para as construes com mais de 4 pavimentos, considerando a extenso

indiscriminada dessas alturas que gerou um ndice demogrfico incompatveis com determinadas
zonas em face das caractersticas locais.

1957

Lei n 894, de 22.8.57.

Estabeleceu a obrigatoriedade da reserva de reas e a construo de abrigos destinados ao

parqueamento de veculos em dependncias de edifcios em bairros novos.

1961

Decreto n 519, de 08.8.61.

Aprovou o licenciamento de edificaes de uso misto em prdios de habitaes coletiva

(multifamiliar), permitindo a execuo de lojas e sobrelojas.

1962

Decreto n 991, de 27.4.62

Liberou a construo de prdios com maior nmero de pavimentos que o estabelecido para o
local, exceto para as zonas que tinham fixao de gabarito de altura inferior a 4 pavimentos e
para os terrenos onde havia limite de profundidade de construo para formao de reas
coletivas.

1963

Decreto N n 37, de 03.8.63.

Estabeleceu condies para a criao de ncleos industriais, considerando a necessidade da

expanso racional das indstrias, a sua fixao em locais mais consentneos com o seu uso
especfico e a maior flexibilidade localizao das indstrias.

1951

Fonte: OLIVEIRA (op. cit.), leis e decretos especificados.

A influncia do movimento moderno tambm atingiu as condies de zoneamento

aplicadas legislao edilcia local. Em 1946, pelo Decreto n 8.617, com a influncia da
escola francesa de Le Corbusier que recomendava a projeo de espaos livres e a
composio paisagstica, foram criadas condies especiais para o zoneamento do Bairro
Itapemirim, localiza na rua Ramon Castilla, em Botafogo.
Em 1951, o Decreto n 10.753, que vigorou durante quatro anos, permitiu o
aproveitamento da cobertura com habitao (ocupao de 20% da rea do pavimento situado
imediatamente abaixo), acima do ltimo pavimento, em gabarito de altura existente nos

155

bairros do Catete, Flamengo, Glria, Laranjeiras, Copacabana e Tijuca. Alm do pavimento

de cobertura, esse decreto determinou a construo de pilotis aberto, abrigo subterrneo para
automveis (subsolo) e as reas livres para recreio ou jardim.
A expanso do zoneamento industrial tambm foi intensa em todo o perodo em
que vigorou o Decreto n 6.000/37. Vrios foram os atos legais que aprovaram a localizao e
instalao de ncleos industriais em terrenos especficos distribudos pelos bairros da cidade,
tais como: Jardim Botnico, Laranjeiras, Madureira, Mier e Vila Isabel. Tambm foi
ampliada a Zona Industrial (ZI) de origem do Decreto n 6.000/37, tendo em vista a poltica
expansionista com relao criao de um parque industrial nesse perodo.
Outras legislaes interferiram nos interesses dos agentes imobilirios.
Destacamos a Lei de Garagens (Lei n 894/57) que estabeleceu a obrigatoriedade da
construo de garagens nos prdios de apartamentos. A aprovao dessa lei causou na poca
uma grande reao por parte dos promotores imobilirios que alegavam que as reas dos
terrenos eram exguas em face do solicitado, tendo como inteno a reduo do nmero de
vagas exigido. Em 1958, essa lei foi modificada pelo Decreto n 14.147, de 6 de novembro,
dando maior flexibilidade s exigncias iniciais. O Decreto n 519/61, permitiu a aplicao do
uso misto em prdios residenciais com a construo de lojas e sobrelojas, bem como aceitou a
transformao de uso de prdios residenciais existentes em comerciais. E, por fim o Decreto
n 991/62, que liberou o gabarito para quase todo o territrio carioca, exceto para as zonas que
tinham fixados gabarito de altura inferior a quatro pavimentos e para os terrenos onde havia
limite de profundidade de construo para formao de reas coletivas. Tal medida, extrema,
foi decorrncia do processo de inflao acelerada que teve seu incio no final da dcada de
1950.
Na dcada de 1960, a estruturao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH)
com a criao do BNH (1964) acalmou os nimos do setor imobilirio, tornando-se
responsvel por grande parte dos financiamentos das habitaes da cidade, atingindo
inicialmente as camadas mais pobres, passando para a classe mdia e se estendendo s faixas
da populao de renda mais alta. Uma nova fonte de financiamento associada a uma
legislao de uso e ocupao do solo permissiva (Decreto n 991/62) propiciou a continuidade
do processo de especulao imobiliria.
Na dcada de 1970, a ocupao da orla martima da cidade, no sentido
Copacabana-Ipanema-Leblon, se configurou numa nova arrancada para o setor imobilirio.

156

Segundo Leito (op. cit.), mais uma vez, a ao conjunta de Estado e de capitais privados
possibilitou uma intensa especulao imobiliria nessa regio, mediante a flexibilizao da
legislao urbanstica que propiciou a verticalizao, conseqentemente um maior
adensamento populacional nesses bairros, principalmente em Ipanema e Leblon.
Somente em 1975, com a alterao do RZ do Decreto E n 3.800/70 pelas
disposies do Decreto-Lei n 77, de 29 de abril, houve uma conteno na limitao do
gabarito da cidade, ao determinarem para as edificaes afastadas das divisas o limite de 11
pavimentos quando a cota de soleira das edificaes fosse menor ou igual a mais 10 metros
em relao ao nvel do mar. Este limite seria ampliado para 18 pavimentos quando da
aprovao do novo RZ pelo Decreto n 322/ 76.
Oliveira fez uma crtica a reviso do zoneamento que deu origem ao Decreto n
322/ 76.
[...] aps exaustivas reunies peridicas, em gabinete, os participantes da Comisso Especial de
Legislao Urbanstica, representantes de diversos rgos do Municpio do Rio de Janeiro decidiam por
consenso quais as necessrias modificaes no uso do solo com base no conhecimento individual e
emprico da realidade. Desta forma um dos principais instrumentos para a organizao fsico territorial,
que o controle de densidades, ficou prejudicado e o regulamento do zoneamento no utiliza o conceito
(OLIVEIRA, op. cit., p. 66).

Para comprovarmos o nosso levantamento sobre a verticalizao da cidade versus

o seu zoneamento que favoreceu os interesses imobilirios, encontramos na pesquisa realizada
por Abramo e Martins (2001) dados estatsticos que delinearam o quadro aqui descrito. Os
dois autores realizaram uma anlise das transaes imobilirias no Rio de Janeiro, de 1968 a
1995, perodo que evidencia a implantao do Decreto n 6.000/37, a decorrncia de suas
modificaes e a constatao do que representou a execuo do Decreto n 322/76. A
metodologia foi aplicada mediante a diviso administrativa da cidade em reas de
planejamento e em regies administrativas que se destacaram na produo imobiliria.
Segundo o relatrio, a rea de Planejamento 1 (AP1) 77 foi considerada uma rea
consolidada, no apresentando modificaes expressivas no padro de ocupao do solo, se
concretizou como rea de negcios e reduziu o uso residencial. A Regio Administrativa do
Centro recebeu destaque por seu histrico na evoluo urbana da cidade e foi demonstrado,
atravs dos indicadores de densidade predial (nmero de prdios/km) e de verticalizao
(nmero de domiclios/prdio), que na dcada de 1970 se verificou uma perda de 25,3% na
densidade predial e um acrscimo de 50,2% na verticalizao, indicando a intensificao no

157

uso do solo. Os autores mostraram que o aumento na verticalizao no foi direcionado ao

uso residencial, pois nesse perodo houve um decrscimo na populao residente de
aproximadamente 8%. Vale a pena lembrar que o uso residencial comentado na pesquisa se
referiu a RA Porturia e parte da RA do Centro, respectivamente a Zona Porturia (ZP) e a
rea delimitada pela rea Central 1 (AC1), onde o referido uso era permitido de acordo com o
Decreto n 322/76. O uso residencial para toda a RA do Centro, composta pelas zonas AC1 e
AC2, foi liberado quando da criao da rea de Especial Interesse Urbanstico (AEIU) pelo
Decreto n. 12.409, de 9 de novembro de 1993 que estabeleceu medidas para revitalizao do
centro da cidade e seu entorno, e consolidado na Lei n 2.236, de 14 de outubro de 1994.
Estas regies at o final da dcada de 1960 tiveram seu zoneamento regido pelo
Decreto n 6.000/37, onde o gabarito para as edificaes da rea do centro da cidade variava
de seis pavimentos ou 21 metros at 100 metros de altura (esplanada do Castelo) e os usos e
as atividades se destinavam aos servios, negcios e comrcios (ZC) e para a Zona Porturia
(ZP) era determinado o gabarito de trs e quatro pavimentos ou 11,50 e 14,60 metros de altura
mnima, respectivamente e o uso destinado s atividades do porto, como galpes para
armazenagem, empresas distribuidoras, de representao e prestao de servios, e a
habitao.
At o final dos anos de 1980, na RA do Centro eram realizadas 50% das
transaes com imveis comerciais, a partir do incio da dcada de 1990, se verificou que esse
percentual reduziu para 30% das negociaes. Abramo e Martins (op. cit.) concluram que a
perda de importncia relativa da RA do Centro no mercado de imveis comerciais foi um
reflexo da consolidao de centros de comrcio secundrios, tais como, Barra da Tijuca e
bairros da zona Sul.
A AP278, foi analisada tendo em vista a separao das RAs que compem a zona
Sul (Botafogo, Copacabana e Lagoa) e as demais localizadas na zona Norte (Tijuca e Vila
Isabel). At meados da dcada de 1970, a atividade imobiliria se concentrou nas trs regies
administrativas que formam a zona Sul. A pesquisa ressaltou a movimentao das unidades
habitacionais, neste sentido, cabe esclarecer que o zoneamento desta regio desde os
primrdios da configurao de seus bairros sempre privilegiou o uso residencial sendo
77

AP1, Porturia (Sade, Gamboa, Santo Cristo e Caju), Centro (Centro), Rio Comprido (Catumbi, Rio Comprido, Cidade Nova e Estcio),
So Cristvo (So Cristvo, Mangueira, Benfica e Vasco da Gama), Paquet (Paquet) e Santa Teresa (Santa Teresa) (RIO DE JANEIRO,
2007).
78
AP2, Lagoa (Ipanema, Leblon, Lagoa, Jardim Botnico, Gvea, Vidigal e So Conrado), Tijuca (Alto da Boa Vista, Praa da Bandeira e
Tijuca), Vila Isabel (Andara, Maracan, Vila Isabel e Graja), Botafogo (Catete, Flamengo, Glria, Cosme Velho, Laranjeiras, Botafogo,
Humait, Urca), Copacabana (Copacabana e Leme) e Rocinha (Rocinha) (RIO DE JANEIRO, 2007).

158

alterada esta condio com a introduo do conceito de centro de bairro (logradouros

destinados ao comrcio local), a partir de 1970 (Decreto n 3.800). A ocupao desta rea
seguiu uma lgica seqencial, onde os perodos de transio dos padres de ocupao
apresentaram velocidade crescente (ABRAMO e MARTINS, op. cit., p. 5).
Em 1960, as RAs de Botafogo e Copacabana se apresentavam com um grau de
urbanizao razoavelmente definido, possuindo o maior ndice de densidade populacional da
cidade, com o predomnio do uso residencial multifamiliar. Os planos de zoneamento
(4.249, 11.578, 12.773, 13.340) que modificaram o Decreto n 6.000/37, determinaram ento,
para Botafogo, o gabarito de sete, oito, 10 e 12 pavimentos mais o pavimento de cobertura e
para Copacabana (plano de zoneamento n 22.351), um gabarito que variava de quatro a 12
pavimentos mais o pavimento de cobertura (para logradouros com largura > 10 metros) e 14
pavimentos mais o pavimento de cobertura, para o entorno da praa do Lido.
Na dcada seguinte, o ndice de densidade populacional se alterou, houve uma
queda na taxa de crescimento dos domiclios particulares permanentes dessas reas, de maior
significao em Copacabana (31,26%, na dcada de 1960, e 16,38%, na dcada de 1970),
enquanto que a RA da Lagoa apresentou um crescimento acelerado (17,97%, na dcada de
1960, e 50,89%, na dcada de 1970). Com a consolidao das RAs de Botafogo e Copacabana
os capitais imobilirios migrarem para outras reas da cidade como a RA da Lagoa (a
densidade populacional aumentou de 7.875 hab/km, na dcada de 1960, para 15.170 hab/km,
na dcada de 1970; enquanto a densidade predial passou de 793 para 1.167 prdios/km no
mesmo perodo), produziram unidades mais sofisticadas, de forma a atender uma demanda de
maior renda. A intensificao dos ndices da RA da Lagoa se justificou pela necessidade do
mercado imobilirio de se expandir dando continuidade a ocupao da orla martima e a
demanda por espaos mais sofisticados em contraponto a Copacabana. Em 1976, com a
promulgao do Decreto n 322, foi criado um zoneamento especfico para a regio que
variou entre dois pavimentos como na avenida Niemeyer, no Leblon; 25 metros na rea de
entorno do morro do Po de Acar, na Urca; at cinco pavimentos para as edificaes no
afastadas da divisa e at 11 pavimentos para as edificaes afastadas das divisas, em
logradouros dos bairros da Gvea, Ipanema, Jardim Botnico, Lagoa e Leblon; sendo as
demais reas desta RA reguladas pelo artigo 81 do referido decreto que deu a condio de at
cinco pavimentos para as edificaes no afastadas das divisas e de at 18 pavimentos para as
edificaes afastadas das divisas, artigo 82.

159

Em meados da dcada de 1970, a situao sofreu outra alterao quando a RA da

Lagoa diminuiu sua participao relativa na produo de novas unidades residenciais na
cidade, indicando a opo dos capitais imobilirios em deslocar novamente seus
investimentos para outras reas. Isto configurou o esgotamento das possibilidades de
valorizao ampliada na zona Sul, e induziu os interesses imobilirios a atuarem em trs
novas reas de expanso: Barra da Tijuca, algumas localidades da zona Norte e subrbios da
AP3.
A atuao na Barra da Tijuca caracterizou-se pela introduo de novos atributos no produto imobilirio,
diferenciando o estoque residencial e criando algumas barreiras entrada de pequenos e mdios
incorporadores. Por outro lado, a valorizao dos capitais no subrbio (zona norte inclusive) reproduziu o
padro de ocupao da zona sul resultando numa homogeneizao do espao construdo na cidade
(ABRAMO; MARTINS, op. cit., p. 7).

A parte da AP2 que se localiza na zona Norte, na dcada de 1970, passou a ser
receptora dos capitais imobilirios que no encontraram mais mercado na zona Sul. A Tijuca
(2,24 domiclios/prdio, em 1970, para 3,69 domiclios/prdio, em 1980) e Vila Isabel (1,74
domiclios/prdio, em 1970, para 2,49 domiclios/prdio, em 1980) mostraram um
crescimento do ndice de verticalizao. O zoneamento para a regio, inicialmente, era
normatizado pelo Decreto n 6.000/37 que determinava para o local o gabarito de quatro
pavimentos. Em 1947, uma modificao no referido decreto elevou o gabarito oito
pavimentos e 10 pavimentos (Plano de zoneamento n 12.217). At 1976, foi configurado o
zoneamento definido pelo Decreto n 3.800/70, que manteve o gabarito estabelecido pela
legislao anterior.
Apesar das transaes imobilirias nessa rea terem sido predominantemente com
apartamentos, foi detectado uma movimentao significativa com unidades residenciais
unifamiliar (casas). Abramo e Martins, no caso da Tijuca, explicam tal situao.
Como a Tijuca se estabilizou antes do padro de ocupao verticalizada operar mudanas de uso do solo
em toda sua extenso, a rea no se homogeneizou completamente (segundo o novo padro), mantendo
um "submercado" de casas estvel. [...] Vila Isabel, at o incio da dcada de 70 apresentou um padro de
ocupao extensivo, com casas trreas e sobrados (ABRAMO; MARTINS, op. cit., p. 8-9).

Os pesquisadores tambm destacaram a importncia do mercado de imveis

comerciais na Tijuca. Durante os anos de 1990, esse submercado correspondeu a
aproximadamente 10% das transaes imobilirias da regio e representou 5% do total de
transaes imobilirias com imveis comerciais na cidade, revelando a importncia dessa
regio.

160

A RA de Vila Isabel que at o incio da dcada de 1970 foi ocupada

extensivamente com casas trreas e sobrados, modificou a caracterstica de seu estoque
imobilirio, com o crescimento na participao relativa de novas unidades habitacionais na
cidade (habite-se), passando de 5,4%, em 1975, para 11,4%, em 1981. Entre 1970 e 1980, a
verticalizao cresceu 43,1% e a densidade predial passou de 1.686 para 1.850 prdios por
km. A partir de 1972, a rea licenciada para edificaes acima de cinco pavimentos passou a
variar em torno de 80% e as de prdios baixos (at quatro pavimentos) refluram de
aproximadamente 30%, no final da dcada de 60, para 7%, em 1984. Essa questo se
justificou tendo em vista a promulgao do zoneamento do Decreto n 322/76 que elevou o
gabarito das edificaes afastadas das divisas de 11 (Decreto-Lei n 77/75) para 18
pavimentos de acordo com a referncia da cota do terreno em relao ao nvel do mar.
Quanto s RAs pertencentes a AP379, o estudo as separou em dois grupos,
segundo as caractersticas do estoque residencial: 1. reas consolidadas: Ramos, Penha,
Madureira, Anchieta - regies com padro de ocupao relativamente estabilizado e um
volume imobilirio caracterstico de uso do solo extensivo. Nas dcadas de 1960 e 1970, essas
RAs apresentaram crescimento absoluto de seus estoques residenciais, com elevao nos
indicadores de densidade predial e verticalizao; 2. reas em processo de mudana no
padro de ocupao: Mier, Engenho Novo, Iraj, Ilha do Governador - intensificaram as
mudanas no padro de ocupao a partir da segunda metade da dcada de 1970, com a
estabilizao do processo de especulao imobilirio da zona Sul e o deslocamento desses
capitais para outros vetores de valorizao, sendo um deles a regio dos subrbios. Apesar da
intensificao no processo de verticalizao, essas regies mantiveram um importante
mercado local de edificaes residenciais unifamiliar (casas), indicando que a fase de
transio no padro de ocupao no se esgotou (em 1995, 17,65% das transaes com casas
na cidade foram realizadas nessas trs regies).
A intensificao no processo de verticalizao que ocorreu nessas regies se
iniciou com a permisso de construo de prdios at quatro pavimentos determinados ZR3,
79

AP3, Mier (So Francisco Xavier, Rocha, Riachuelo, Sampaio, Mier, Pilares, Engenho Novo, Lins de Vasconcelos, Todos os Santos,
Cachambi, Engenho de Dentro, gua Santa, Encantado, Piedade e Abolio), Inhama (Higienpolis, Jacar, Maria da Graa, Del Castilho,
Inhama, Engenho da Rainha e Toms Coelho), Jacarezinho (Jacarezinho), Vigrio Geral (Vigrio Geral, Cordovil, Parada de Lucas e
Jardim Amrica), Ramos (Bonsucesso, Olaria, Manguinhos e Ramos), Penha (Penha, Penha Circular e Brs de Pina), Complexo do Alemo
(Complexo do Alemo), Mar (Complexo da Mar), Ilha do Governador (Ribeira, Zumbi, Cacuia, Pitangueiras, Praia da Bandeira, Cocot,
Bancrios, Freguesia, Jardim Guanabara, Jardim Carioca, Tau, Moner, Portuguesa, Galeo e Cidade Universitria), Madureira (Campinho,
Quintino Bocaiva, Cavalcante, Cascadura, Engenheiro Leal, Madureira, Vaz Lobo, Turiau, Rocha Miranda, Honrio Gurgel, Oswaldo
Cruz, Bento Ribeiro e Marechal Hermes), Anchieta (Guadalupe, Anchieta, Parque Anchieta e Ricardo de Albuquerque), Iraj (Vila Kosmos,
Vicente de Carvalho, Vila da Penha, Vista Alegre, Iraj e Colgio) e Pavuna (Coelho Neto, Acari, Barros Filho, Costa Barros, Parque
Colmbia e Pavuna) (RIO DE JANEIRO, 2007).

161

zoneamento da rea em questo, estabelecido pelo Decreto n 6.000/37. A partir de 1976, o

RZ do Decreto n 322/76, como j mencionado, elevou o gabarito das edificaes afastadas
das divisas para 18 pavimentos de acordo com a referncia da cota do terreno em relao ao
nvel do mar, porm para a regio da Ilha do Governador, limitou o gabarito at trs
pavimentos para as edificaes, por se tratar de rea onde est situado o aeroporto
internacional, devendo ser mantida uma altura coerente com a movimentao desse local.
Abaixo no Quadro 9, destacamos as principais ocorrncias nessas RAs em
processo de mudana no seu padro de ocupao.
Quadro 9 Principais ocorrncias nas RAs de Ilha do Governador, Mier,
Engenho Novo e Iraj.
RA

Ilha do
Governador

PERODO

PARTICIPAO RELATIVA
TOTAL DAS TRANSAES COM
APARTAMENTOS NA CIDADE (%)

1971

1,9

1976

4,54

1980

4,18

1990
RA

Mier e
Engenho Novo

Iraj

OBSERVAES
A estratgia de produo na Ilha do Governador foi de
produzir unidades multifamiliares menores, em prdios
baixos destinados s famlias de renda mdia. Em 1973 e
1974 aumentaram as licenas para edificao at 4
pavimentos: 75,1% e 67,4% respectivamente.

3,11

PERODO

N
PAVIMENTOS

LICENAS
DE OBRA %

Inicio da dcada
de 1970

80

Inicio da dcada
de 1980

70

1981

10

24

Final da dcada de
1970

3e4

50

35

OBSERVAES
Em 1977, a participao relativa dessas duas regies na
produo de novas unidades na cidade triplicou em relao
aos anos anteriores, chegando a 15,7% em 1983. O ndice
de verticalizao aumentou, enquanto a densidade predial
se manteve estvel, indicando a substituio de unidades
prediais por outras de maior nmero de domiclios, ou seja,
a utilizao mais intensa do solo.
O ndice de verticalizao de Iraj aumentou com a
manuteno da densidade predial, indicando intensificao
no uso do solo.

Fonte: ABRAMO; MARTINS, op. cit.

A partir da dcada de 1970, as RAs da Barra da Tijuca e Jacarepagu pertencentes

AP480 se tornaram novas frentes de expanso imobiliria. Com a consolidao da zona Sul,
os capitais imobilirios se deslocaram para a RA da Barra da Tijuca em busca da demanda
solvvel de maior poder aquisitivo, criando assim uma nova direo para a valorizao desses
capitais. Nessa empreitada foi introduzida uma outra forma de consumo do espao da
moradia, os condomnios fechados, horizontais e/ou verticais, que modificou os padres de
habitabilidade das faixas de alta renda em relao ao estoque residencial da cidade. Segundo
Abramo e Martins (op. cit.), o padro de ocupao da Barra da Tijuca foi determinado pela
estratgia de valorizao econmica que criou barreiras entrada de capitais de menor vulto.
O interesse pelo territrio se comprovou tendo em vista o crescimento da participao da
80

AP4, Jacarepagu (Taquara, Tanque, Vila Valqueire, Praa Seca, Pechincha, Freguesia, Jacarepagu, Curicica, Gardnia Azul e Anil),
Cidade de Deus (Cidade de Deus) e Barra da Tijuca (Itanhang, Barra da Tijuca, Jo, Camorim, Grumari, Recreio dos Bandeirantes, Vargem
Grande e Vargem Pequena) (RIO DE JANEIRO, 2007).

162

regio no total de novas unidades habitacionais produzidas na cidade, de 1,4% em 1976 para
18% em 1977, chegando a quase 20% em 1978. Em 1980, o padro de ocupao da regio se
caracterizava por: ndice de verticalizao de 2,11 domiclios/prdio; densidade predial
baixssima de 50 prdios/km; e densidade populacional de 278,5 pessoas/km, indicando que
o processo de ocupao da regio estava no incio.
A grande quantidade de terra no ocupada possibilitou aos capitais atuar em empreendimentos usando o
solo tanto de forma intensiva quanto extensiva, tendo por resultado o fato do mercado imobilirio da
Barra ter nas transaes com casas um componente importante (ABRAMO; MARTINS, op. cit., p. 14).

A confirmao do processo de ocupao intensivo na RA da Barra da Tijuca se

deu na ltima dcada do sculo XX, de acordo com as indicaes das transaes com
apartamentos da cidade (0,24% em 1970, 8,32% em 1990 e 10,68% em 1995 das transaes
com apartamentos ocorreram na Barra da Tijuca.). Outro fator apontado pelos pesquisadores
que comprovou a modificao no ciclo de vida dessa regio foi a taxa de crescimento das
transaes com imveis comerciais no submercado da cidade (3,37% em 1995).
Quanto RA de Jacarepagu, os pesquisadores responsabilizaram os programas
de habitao de governo (CEHAB RJ e INOCOOP) pelo crescimento significativo
(238,8%) do estoque residencial da rea, da dcada de 1960 a de 1980. A partir da dcada de
1980, a iniciativa privada deu incio a uma fase de transio para um padro de uso intensivo
do solo. No final da dcada de 1970, a participao das transaes com apartamentos se
tornou maior, assim como o nmero de habite-se, que, na primeira metade da dcada de 1980,
dobrou em relao mdia da dcada de 1970. Outro indicativo da existncia de tal situao
foram as licenas para edificaes que tambm se modificaram: at 1976, mais de 80% da
rea licenciada se destinava as edificaes de at quatro pavimentos; em 1979, essa relao se
alterou, com quase 70% da rea licenciada sendo destinada a prdios com mais de cinco
pavimentos.
A partir de 1969, atravs do Plano-Piloto do arquiteto Lcio Costa para a plancie
da baixada de Jacarepagu foi deflagrado o processo de ocupao da rea, inicialmente de
modo extensivo ganhando flego na dcada de 1980 e chegando ao modo intensivo na dcada
de 1990. O zoneamento criado por Lcio Costa definiu uma ocupao de baixa intensidade
privilegiando as reas livres. Com o Decreto n 324, de 3 de maro de 1976, que dividiu
aquele territrio em 46 subzonas, definindo a utilizao urbanstica de cada uma dessas
subzonas mediante as diretrizes criadas no Plano-Piloto de 1969, o zoneamento definiu um
aproveitamento vertical de dois a 30 pavimentos (ncleos compostos por torres residenciais
localizados quilmetro a quilmetro).

163

Em 1981, o Decreto n 3.046, consolidou a legislao local e passou a orientar a

ocupao urbana da regio. A nova orientao do zoneamento alterou os usos, os gabaritos, as
taxas de ocupao para as edificaes, criou novas condies de parcelamento e autorizou a
construo de hotis-residncia ao longo da avenida Sernambetiba (vide Anexo VI). Lcio
Costa reagiu da seguinte maneira as modificaes de seu projeto.
A reviso do Decreto n 3.046 tornou-se necessria para retomar o fio da meada do Plano-piloto de 1969,
desfeito pela administrao anterior que liquidou com a SUDEBAR sem deixar nada em troca a no ser
esta chamada consolidao agora revisada -, como tambm para orientar melhor e estimular, no bom
sentido, os empreendimentos da rea.
Veio tarde, porque o desmantelo do PP, ocorrido neste curto interregno foi grande demais, a comear pela
enormidade do conjunto Delfim, agora encampado pelo Banco Nacional de Habitao (B.N.H.), seguida
pela enormidade ainda maior do aberrante aumento do gabarito de 8 para 18 pavimentos num grupamento
de mais de 150 edificaes, dispostas em ordem unida, no sop do soberbo monumento natural tombado,
conhecido como Pedra da Panela. E como se no j bastasse, surgem agora ao longo da praia mais de uma
dezena de construes descomunais de quinze pavimentos, alm do embasamento, desenvolvidas em
profundidade e aceitas pela administrao municipal como hotis-residncia.
Tudo isto compromete definitivamente a volumetria urbanstica proposta pelo Plano-piloto de minha
autoria que, bem ou mal, vinha sendo mantido pelas sucessivas administraes at que, numa simples
penada clandestina, o transformaram em proposio terico-romntica a ser devidamente arquivada como
pea de museu (COSTA, 1983 vide Anexo VII).

Para a RA de Jacarepagu regida pelo Decreto n 3.046/81, foi estipulado um

zoneamento variando do uso residencial ao industrial, com gabarito de dois a 35 pavimentos.
O restante da regio (Freguesia, Pechincha, Praa Seca, Tanque, Taquara e Vila Valqueire)
seguiu os critrios estabelecidos pelo Decreto n 2.418, de 5 de dezembro de 1979, permitindo
o uso residencial e industrial, alternando o gabarito entre dois e oito pavimentos de acordo
com a cota de soleira da edificao.
Nas RAs da AP581, Abramo e Martins (op. cit.) verificaram que a forma de
ocupao do solo era predominantemente horizontal e se caracterizavam como um espao de
atuao dos sistemas de auto-produo, encomendas e estatal. A estratgia de ocupao
utilizada foi a de loteamentos populares (legais e ilegais), onde a maioria das residncias no
passou pelo crivo da prefeitura (dcada de 1970 9.753 unidades com habite-se para 93.493
domiclios particulares) e nem pelo mercado imobilirio formal. No perodo de 1963 a 1983,
essa rea tambm aumentou seu nmero de domiclios em funo da produo estatal, 32%
das novas unidades foram produzidas pela Companhia Estadual de Habitao do Rio de
Janeiro (CEHAB RJ). O aumento do volume das transaes com apartamentos resultou
principalmente da comercializao dos conjuntos habitacionais. Quanto aos indicadores de
densidade predial e de verticalizao, esses confirmaram a expanso horizontal da regio,
sendo que na RA de Bangu foi identificado um grau superior de ocupao do solo, com maior
ndice de verticalizao.

164

Desde 1937, devido a sua localizao em relao ao ncleo histrico do Rio de

Janeiro, a AP5 se manteve isolada, representando a reserva de rea, para a expanso da
cidade. Apesar da existncia de legislao para o ordenamento do solo, imposto pelo Decreto
n 6.000/37 que definiu o uso residencial e agrcola, bem como, o gabarito de dois pavimentos
para as edificaes, essa regio como identificaram os pesquisadores sofreu com a
intensificao de construes e loteamentos irregulares. Isto ocorreu em detrimento a
valorizao dos solos urbanos mais prximos ao ncleo histrico (Centro) e a ausncia de
uma poltica definitiva para a habitao popular. O ndice elevado de verticalizao que se
estabeleceu de 1963 a 1983 com a implantao de conjuntos habitacionais foi ocasionado por
legislaes especiais que privilegiaram o uso das edificaes de interesse social.
Aps apresentarmos a conceituao das categorias analticas, centralidade urbana,
segregao residencial e agentes imobilirios, e delinearmos suas presenas na cidade do Rio
de Janeiro tendo em vista o zoneamento implantado da dcada de 1910 a 1970, focaremos
nosso estudo nos bairros de Copacabana e Barra da Tijuca como exemplos paradigmticos
dessas categorias em determinado perodo de suas histrias.
3.5

COPACABANA
Copacabana, segundo os historiadores j nasceu com a configurao de um bairro.

Foi fruto de empreendimento imobilirio capitalista, absorvendo rapidamente as novidades,

tanto arquitetnicas quanto em materiais de construo, hbitos e costumes. Desse modo, em
menos de trinta anos se encontrava ocupado e dotado de todos os servios urbanos. Bairro
marcado por sua personalidade sendo projetado internacionalmente como smbolo da cidade
maravilhosa. Dos vestgios do passado, com as intensas demolies que ocorreram durante a
sua formao, s restou uma vasta iconografia. A Igrejinha, que se localizava no atual Forte
de Copacabana, no Posto 6 e deu nome ao bairro, tambm se foi, quando este despontava.
At meados do sculo XVIII, os mapas registravam o nome do local, de origem
tupi, como praia de Sacopenapan (o barulho e o bater dos socs). Ao encontrarem uma
imagem de Nossa Senhora de Copacabana em uma pequena ermida de pescadores, santa
venerada em uma pennsula do lago Titicaca, que foi trazida para o Rio de Janeiro, no incio
do sculo XVII, por um peruleiro que se dedicava ao comrcio de prata entre as minas
81

AP5, Bangu (Bangu, Gericin, Padre Miguel e Senador Cmara), Realengo (Campo dos Afonsos, Deodoro, Vila Militar, Jardim Sulacap,
Realengo e Magalhes Bastos), Campo Grande (Santssimo, Campo Grande, Senador Vasconcelos, Inhoaba e Cosmos), Santa Cruz (Santa
Cruz, Sepetiba e Pacincia) e Guaratiba (Barra de Guaratiba, Pedra de Guaratiba e Guaratiba) (RIO DE JANEIRO, 2007).

165

peruanas e o Brasil Colnia, o nome foi trocado para Copacabana, que na lngua quchua quer
dizer mirante do azul (GERSON, 1954). No local onde foi encontrada a imagem da santa se
ergueu uma Igrejinha que durante quase dois sculos vigiou a regio e o mar do alto do
promontrio na extremidade da praia (atual Forte de Copacabana, no Posto 6). Neste perodo,
a regio era um imenso areal coberto de cactos, pitangueiras e plantaes de ananases,
pontuado ocasionalmente por algumas choupanas de pescadores e escravos, rodeadas de
hortas, havia tambm precrios caminhos para a comunicao entre os poucos moradores,
para o acesso a Igrejinha e a Botafogo, que se fazia atravs da ladeira de terra batida que
conduzia ao forte do Leme, no alto do morro da Babilnia, ambos da fase colonial.
A geografia local era composta pelos morros do Leme, da Babilnia, da Saudade
e pelos pequenos morros rochosos do Inhang que se localizavam no centro da praia. No
incio do sculo XVIII, algumas dessas formaes rochosas foram ocupadas, aps a invaso
de piratas franceses nas praias do litoral sul da cidade, com ncleos de artilharia, como o
morro do Leme com o forte do Vigia, a pedra do Inhang no centro da praia e no final da
praia, prximo ao local onde mais tarde seria erguida a Igrejinha (1770).
At a segunda metade do sculo XIX, a praia de Copacabana se manteve intocada.
A ocorrncia de fatos como a reconstruo da Igrejinha com a fundao da Irmandade de
Nossa Senhora de Copacabana (1850), a presena de duas baleias que nunca foram vistas
(1858) e a inaugurao do primeiro posto de telgrafo submarino, da Western Telegraph
Company Ltd. (1873), comearam a atrair a ateno para aquela regio, muita afastada do
centro da cidade e de difcil acesso. Na ocasio, se chegava aquela rea atravs de trs
caminhos: 1. um que comeava na rua Real Grandeza, em Botafogo, e passava sobre o morro
da Saudade, descendo pela rua e pela ladeira do Barrozo, atuais rua Siqueira Campos e ladeira
do Tabajaras, respectivamente; 2. o outro se iniciava na rua Copacabana, atual rua da
Passagem, em Botafogo, seguia pela ladeira do Leme, passando junto ao antigo forte; 3. e
finalmente, um caminho atravs da lagoa Rodrigo de Freitas, passando por Ipanema e pela
praia do Arpoador. O primeiro caminho era o mais utilizado, pois o segundo era muito
ngreme e o terceiro, o viajante percorria uma maior distncia (CARDOSO et al., 1986). Esta
situao s se alterou definitivamente com a chegada da linha de bondes, no incio do sculo
XX.
Em 1872, foi concedido ao conde de Lages a permisso para estabelecer uma
linha de bondes para Copacabana. Este junto com seu scio Francisco Teixeira de Magalhes
tambm foram autorizados a construir um estabelecimento balnerio, uma casa de repouso,

166

uma escola primria e secundria e um jardim zoolgico garantindo assim, a formao de um

ncleo de povoao. A nica exigncia para o futuro empreendimento era de respeitar os
direitos da concessionria Botanical Garden Rail Road (depois Jardim Botnico e mais tarde
Light) que explorava a linha de bondes para a zona Sul at o Jardim Botnico. Esta condio
inviabilizou o projeto, pois inclua a abertura de vrias ruas e tneis e a desapropriao de
inmeros lotes, alm do mais o conde de Lages e seu scio no possuam terras e capital para
o desenvolvimento do negcio. Com isto, em 1876, o conde de Lages e Francisco Teixeira de
Magalhes se associaram a Alexandre Wagner, um rico comerciante, proprietrio de grandes
pores de terra em Copacabana e do capital necessrio para por em execuo o
empreendimento. Apesar dos esforos, a Empresa de Copacabana s conseguiu implantar seis
quilmetros de trilhos (entre o Centro e o largo do Machado) devido s vrias interferncias
judiciais da Companhia Jardim Botnico que se via prejudicada em seu negcio. Mais tarde,
em 1892, essa mesma empresa levaria os bondes at Copacabana.
A partir do final do sculo XIX, o bairro de Copacabana se configurou (vide
Figura 28). A inaugurao do tnel Velho, em 6 de julho de 1892, ligando a rua Real
Grandeza rua do Barrozo (atual Siqueira Campos) e da primeira estao, situada na esquina
da rua do Barrozo com a avenida Nossa Senhora de Copacabana, marcaram o incio do
processo de ocupao daquela regio, at ento de difcil acesso. Com a implantao dos
trilhos de bondes o caminho estava aberto explorao do local. Simultaneamente, dois
grupos empresariais tomaram a frente do negcio, de um lado a Companhia de Construes
Civis, composta por Alexandre Wagner, Theodoro Duvivier, Otto Simon, Paula Freitas,
Torquato Tapajs, Antnio Roxo Rodrigues e Hermann Hakuhl e de outro o grupo formado
pelo Comendador Moreira Filho (o Baro de Ipanema), Guimares Caipora e Constante
Ramos. Esses dois grupos juntos com a Companhia Jardim Botnico rapidamente abriram
logradouros que eram doados Prefeitura e lotearam a regio entre o Leme e a Igrejinha.
Em 1906, a modernidade foi alcanada com a abertura do tnel do Leme mais
conhecido como tnel Novo, a implantao dos bondes eltricos e a abertura de uma via a
beira mar que posteriormente se tornaria a avenida Atlntica. Dois anos aps a abertura do
tnel Novo, para estimular a ocupao da regio, a administrao pblica lanou um decreto
isentando as taxas e os emolumentos para as novas construes desde que respeitassem as
normas legais estabelecidas para o local.
Em 1923, com a inaugurao do Copacabana Palace Hotel, projeto do arquiteto
francs Joseph Gire, em estilo art dec, o bairro iniciou sua trajetria ao sucesso social

167

nacional e internacional, tornando-se o carto postal da cidade e ficando conhecida como a

princesinha do mar (vide Figura 29). O entorno do hotel se transformou em ponto de
convergncia da alta sociedade e do turismo cariocas, se valorizando to rapidamente que em
1930, a Companhia de Construes Civis, estabeleceu um projeto de zoneamento para aquela
rea, onde os lotes seriam mais largos e menos profundos, restringindo o uso comercial em
determinados trechos, assim como o uso residencial multifamiliar em certas quadras,
incluindo a do Copacabana Palace.
No incio da dcada de 1930, Copacabana j era um bairro consolidado,
praticamente com seus lotes ocupados por edificaes sofisticadas, verdadeiros palacetes,
chamados de vilas por seus proprietrios e sua malha viria quase finalizada. Nos anos
posteriores, essa paisagem urbana sofreria uma grande transformao com a verticalizao do
bairro que cresceu em populao e em servios, caracterizado pelo uso residencial e
comercial, como centro de lazer e turismo que inclua balnerios, penses, hotis e baresrestaurantes. Na dcada de 1960, a populao no mais carecia de ir ao centro da cidade para
resolver seus problemas.
Com a abertura do corte do morro do Cantagalo (1938), ligando Copacabana
lagoa Rodrigo de Freitas e o alargamento e a duplicao do tnel Novo e conseqente o
alargamento da avenida Princesa Isabel (1949) permitiram a liberao de um fluxo maior para
o bairro, assim como na dcada de 1960 foram abertos os tneis S Freire, entre as ruas
Barata Ribeiro e Raul Pompia e Major Rubens Vaz, entre as ruas Tonelero e Pompeu
Loureiro.
Da dcada de 1940 at a de 1970, o crescimento anual mdio do bairro seria maior
do que o da cidade (densidade populacional nos anos 70 700hab/ha) (CARDOSO, op. cit.).
Todo esse contingente populacional foi abrigado em edifcios construdos ao longo desse
perodo que marcou a ao dos agentes imobilirios e a reproduo de seus capitais e,
sobretudo a configurao da Copacabana que conhecemos hoje.

168

Figura 28 - Praia de Copacabana em

1900 ( esquerda)
Fonte: ABREU, op. cit., fotos.

Figura 29 - Copacabana Palace Hotel

( direita)
Fonte: CARDEMAN ; CARDEMAN, op.cit., p. 179

Velho (op. cit.), em sua anlise descobriu algumas diferenas internas na

configurao fsica e social do bairro que o levaram a divid-lo em quatro subreas, a saber: 1.
rea adjacente ao Copacabana Palace e praa do Lido. Zona de ocupao mais antiga do
bairro se configurou totalmente na dcada de 1950, sendo o ponto de referncia original o
hotel. Ali tambm se desenvolveu intenso comrcio e a especulao imobiliria, sendo
considerado durante longo tempo o centro da vida noturna da zona Sul, abrigando bares,
restaurantes e boites. A partir da dcada de 1970, passou a ser uma rea problemtica devido
prostituio e ao trfego de drogas. No trecho em questo se misturam prdios de alta
concentrao populacional (conjugados) e de luxo; 2. rea que engloba os Postos 4 e 5.
Regio dos cinemas que at os idos de 1950 era praticamente residencial. Aps este perodo,
foi sendo invadida pela atividade comercial e pelos edifcios conjugados; 3. rea do Posto 6.
De uso residencial de padro elevado, considerada uma rea de transio entre Copacabana
e Ipanema; e, 4. finalmente, a rea ao longo da avenida Atlntica. Regio turstica que
mescla prdios de luxo com mais de 200m e edificaes mais modestas e possui um
comrcio intenso voltado para as atividades do turismo. Tambm considerada uma rea com
problemas de prostituio e trfego de drogas. Essas diferenas so percebidas pelos
moradores, assim como alguns aspectos so de conhecimento dos demais moradores da
cidade, como o caso dos locais de prostituio e de drogas, questo que afeta no s
Copacabana, mas sim a cidade de um modo geral (vide Figura 30).

169

Figura 30 Delimitao de Copacabana e seus pontos nodais.

Fonte: VELHO, op. cit.; RIO DE JANEIRO, 2005.

Aps o relato sobre os aspectos histricos da formao de Copacabana, passemos

ao zoneamento que fez com que esse local se tornasse a floresta de concreto como alguns
autores costumam cham-lo.
Como j vimos no captulo anterior, a introduo do concreto armado possibilitou
a verticalizao intensa da cidade com o barateamento das construes e a acumulao rpida
de capital. Com a diminuio do custo das unidades habitacionais, a classe mdia carioca
pode realizar o sonho de morar na zona Sul e isto foi na ocasio captado pelos promotores
imobilirios. Em 1925, o zoneamento (Decreto n 2087) aprovado na administrao do
prefeito Alaor Prata garantiu a verticalizao da regio (vide Figura 31). O decreto em
questo classificou o bairro de Copacabana como zona urbana permitindo a construo de
prdios contnuos sem afastamentos laterais e com altura mxima das fachadas de 50 metros.
Porm, para a zona urbana a fachada da edificao no poderia ultrapassar a uma vez e meia a
largura do logradouro e/ou um ou dois pavimentos variante de acordo com a largura do
logradouro.
Nos anos seguintes, o zoneamento para Copacabana daria mais nfase
construo com altas taxas de densidade e ao final da dcada de 1930, o processo de
verticalizao se fez presente no bairro (vide Figura 32). A idia de Alfred Agache (1930) de

170

implantar em Copacabana prdios com quatro pavimentos, taxa de ocupao de 50% (Zona
C1) e de utilizar o interior das quadras com estacionamento, foi deixada de lado.

Figura 31 - Prdio da dcada de 1920.

Figura 32 - Prdio da dcada de 1930.

Fonte: CARDEMAN ; CARDEMAN, op. cit., p. 180

De 1937 a 1967, o zoneamento do bairro seria regulamentado pelo Decreto n

6.000/37 e suas normas complementares, determinando dois tipos de zonas. A Zona
Residencial 1 (ZR1), compreendendo a orla da cidade, englobava as avenidas Atlntica e
Princesa Isabel onde eram permitidos os usos residenciais e comerciais82, desde que o lado do
quarteiro j estivesse ocupado com comrcio pelo menos 60% de sua extenso. O Decreto n
6.000 estabeleceu o gabarito para a avenida Atlntica e os logradouros adjacentes em 10
pavimentos ou 34 metros de altura, exceto para as ruas Belfort Roxo, Ronald de Carvalho e
Conselheiro Souza Ferreira que teriam 14 pavimentos (vide Figura 33). E, a Zona Residencial
2 (ZR2), era delimitada pelas ruas que formavam as quadras internas do bairro, com uso
semelhante a ZR1, porm, o gabarito de menor intensidade, dois a trs pavimentos e altura
mxima de 12 metros.
Segundo Velho, foi a partir de 1940 que se deu a grande expanso vertical do
bairro. Casas foram demolidas e em seus terrenos construdos prdios que alteraram para
sempre a paisagem urbana de Copacabana. O autor faz uma crtica ao modo de apropriao
desse espao, em suas palavras:
Terrenos comprados a preos irrisrios so aproveitados para a construo de edifcios permitindo lucros
fantsticos s companhias construtoras. A falta ou precariedade de uma regulamentao, as deficincias
82

Dependiam de avaliao da Diretoria de Engenharia as seguintes atividades: casas de diverses, estdios, termas, ginsios, balnerios,
garagens comerciais, postos de abastecimento de automveis, indstrias leves, laboratrios, museus, bibliotecas, estabelecimentos de ensino,
asilos, hospitais, casa de sade, mercados, e similares.

171

de um cdigo de obras, a fora de grandes interesses garantem um crescimento desordenado para o bairro.
As possibilidades de lucro so to tentadoras que aventureiros formam companhias e comeam a
construir prdios que muitas vezes tero suas obras paralisadas, levando s vezes mais de dez anos para
serem construdos. Sobrevivem as grandes companhias, com mais capital, mais racionalizadas ou com
melhores contatos (VELHO, op. cit., p. 23).

Na dcada de 1940, Copacabana se transformou em importante mercado de

trabalho especializado no setor tercirio, atraiu mo-de-obra barata que pela proximidade com
o emprego acabou ocupando os terrenos de encostas, na ocasio pouco valorizados pelo setor
imobilirio, dando origem s favelas do bairro83.
Em 1941, a avenida Atlntica possua um gabarito de 12 pavimentos, bem como,
a rua Aires Saldanha (Decreto n 7.036, de 30.6.41). Neste mesmo ano, foram alterados para
10 pavimentos, os gabaritos das ruas do Leme e de quase toda a rea de Copacabana (Decreto
n 7.044, de 17.7.41).
Em 1945, devido Segunda Guerra Mundial, o gabarito do bairro sofreu
alteraes. Foi criado pelo Decreto n 8264/45, a rea de proteo linha de tiro dos fortes do
Leme e Copacabana, onde foi definido um cone de segurana no espao areo e limitado o
gabarito do entorno dos fortes a uma altura mxima dos prdios variando de 20 a 40 metros.
Esse decreto foi revogado em 1975, quando o Ministrio do Exrcito resolveu por venda
parte dos terrenos dos fortes.
Em meados de 1947, para consolidar o aparecimento de prdios que foram sendo
construdos com 10 pavimentos em sua maioria no entorno da praa do Lido, foi aprovada
uma planta de zoneamento que estabeleceu um gabarito mximo de oito e 14 pavimentos,
com limite de profundidade para as construes de acordo com a largura das quadras e a
conseqente formao de reas coletivas internas, de influncia do Plano Agache. Foi nesse
perodo que ocorreu o boom imobilirio, acentuando o processo de ocupao e de renovao
do bairro, bem como, o seu crescimento demogrfico, devido a forte atrao exercida pela
propriedade imobiliria como opo de investimento dos lucros obtidos com a indstria, o
comrcio e a exportao agrcola. A maioria dos prdios construdos no inicio da ocupao do
bairro foram substitudos por edificaes com equipamentos mais modernos e com vrios
pavimentos.
Numa rea j totalmente ocupada, e onde os condicionantes fsicos no mais permitiam a incorporao de
novos locais ao tecido urbano, esse crescimento s foi possvel mediante a ocupao intensiva do solo, ou
seja, atravs da verticalizao das construes. Isto, por sua vez, foi facilitado a partir de 1946, quando a
Prefeitura Municipal talvez devido a presses das empresas imobilirias - liberou o gabarito dos prdios
de Copacabana para 8/10/12 andares, conforme a localizao (ABREU, 1987, p. 126).

83

Em 1950, o nmero de favelas em Copacabana era de oito e seus habitantes somavam 13.715 (ABREU, op. cit., p. 107).

172

A partir do incio da dcada de 1950, Abreu (op. cit.) aponta um arrefecimento do

dinamismo imobilirio em toda a cidade, apesar da inflao que continuava a estimular a
aplicao de capitais em bens mveis. Para o autor esta situao teve como causas: 1. a
aplicao severa por parte do governo da Lei de Usura, criada nos anos de 1930, que proibiu o
reajustamento das prestaes e saldos devedores em contratos de financiamento; e, 2. o
congelamento de aluguis decretado pelo governo que representou um desestmulo compra
de habitaes para renda. Os promotores imobilirios, num primeiro momento, tentaram
resolver essa questo substituindo o sistema de construo de empreitada para administrao.
Isto no garantiu a continuidade das obras e os lucros dos construtores em face desse sistema
possibilitar ao adquirente maior poder de deciso, intervindo no andamento e no custo da
obra. Dessa forma, outra soluo foi encontrada. Aproveitando uma brecha na legislao
urbana que no previa o dimensionamento mnimo para os compartimentos e o nmero
mnimo de quartos das unidades habitacionais, foi possvel a edificao de pequenos
apartamentos do tipo quarto e sala, e das chamadas quitinetes, conjugados de dimenses
mnimas.
Nada impediria, ento, que construssem edifcios com uma grande quantidade de pequenos
apartamentos. Dessa maneira poder-se-ia obter, na zona sul, os mesmos lucros que eram proporcionados
pelos loteamentos da Baixada. O raciocnio econmico era o mesmo: o aumento da oferta de
apartamentos possibilitaria a venda dos mesmos a preos baixos por unidade, mas altssimos se se
considerar o lucro que a empresa imobiliria obteria com a venda de todas as unidades (ABREU, op. cit.,
p. 129).

Os modelos modernos de edificaes seguiram os novos gabaritos que permitiam a construo

de coberturas com 20% da rea do pavimento inferior, os acessos em pilotis abertos e a garagem em subsolo com
aproveitamento de toda a rea do lote exceto o afastamento frontal. Essas novas tipologias habitacionais
mudaram a composio social do bairro. Da classe alta que inicialmente ocuparam a regio, seguida da classe
mdia e das favelas, foi a vez da classe mdia baixa que com esses novos empreendimentos viu a possibilidade
de sua insero naquele bairro, em busca de status, da proximidade com as fontes de emprego e de meios de
consumo coletivo.

De 1940 a 1960, o crescimento desordenado de Copacabana representou uma

extraordinria possibilidade para a acumulao do capital imobilirio. Deste feito tomaram
parte diferentes nveis de promotores do setor da produo imobiliria, como as grandes
empresas construtoras, importantes no cenrio nacional, at aventureiros que diante de
possibilidades de lucros to tentadoras formavam companhias e comeavam a construir
prdios que muitas vezes tinham suas obras paralisadas, levando s vezes mais de dez anos
para serem construdos (VELHO, op. cit., p. 23).

173

Nos anos de 1960, a proliferao de prdios com quitinetes comeou a interferir

na densidade populacional, obrigando o governador Carlos Lacerda a sancionar um decreto
que estabeleceu o nmero mximo de unidades por prdio (relao de uma unidade para cada
60m de rea do lote). Neste mesmo perodo Copacabana viveu seu apogeu imobilirio, com o
uso residencial e a concentrao de usos comerciais e de servios (vide Figura 34).

Figura 33 Praa do Lido - Decreto n

6.000/37 (acima)
Figura 34 Rua Barata Ribeiro
Dcada de 1960 ( direita)
Fonte: CARDEMAN ; CARDEMAN, op. cit., p. 181-183

Em 1970, o Decreto n 3.800 que regulamentou a Lei de Desenvolvimento

Urbano do Estado da Guanabara, liberou o gabarito para os prdios afastados das divisas,
provocando um aumento na densidade populacional e o acmulo de carros estacionados nas
ruas do bairro. Neste caos instalado, o prefeito Marcos Tamoyo determinou uma proporo
para exigncia de vagas para as novas construes de acordo com o tipo de unidade
residencial. A partir dessa determinao as edificaes passaram a ter o nmero de
pavimentos destinados garagem (embasamento) livre de limitao e mais o nmero de
pavimentos (gabarito) permitido para o local. Desta forma, prdios eram construdos com o
nmero de pavimentos de garagem igual ao nmero de pavimentos destinados s unidades
habitacionais. Em 1976, com a modificao do Regulamento de Zoneamento do Municpio
(RZ) pelo Decreto n 322, essa questo foi resolvida, limitando o embasamento destinado
garagem em at quatro pavimentos e 10,60 metros de altura, assim como, estabeleceu um
limite de altura para as edificaes em centro de terreno (afastadas das divisas) at 18
pavimentos. O mesmo decreto tambm consolidou o uso residencial que hoje representa 60%

174

da rea do bairro, bem como, o uso turstico que cobre 13% da regio (RIO DE JANEIRO,
2007).
Encerramos nossa anlise do bairro tendo em vista a citao de Velho:
Inegavelmente, do ponto de vista da arquitetura mais consciente, do planejamento urbano mais
responsvel, do preservacionismo e do ambientalismo, Copacabana um smbolo poderoso do erro, do
equvoco, do que no poderia ter sido feito e permitido. Foi gerada, inclusive, a categoria
copacabanizao, como sinnimo de desleixo e pilhagem urbanos (VELHO, 2006, p. 244).

Abaixo a Figura 35, representa um resumo do que ocorreu quanto a verticalizao

de Copacabana da dcada de 1920 a dcada de 1970.
Figura 35 Esquema das alturas das edificaes do bairro de Copacabana

Fonte: CARDEMAN; CARDEMAN, op. cit; Abreu, op. cit.

3.6

BARRA DA TIJUCA
A Barra da Tijuca como a maioria dos bairros da cidade do Rio de Janeiro foi

oriunda da doao de terras. Em 1565, Estcio de S doou essa regio ao sesmeiro Antnio
Preto, que nada fez com elas. Cinco anos mais tarde, Salvador de S, terceiro governador do
Rio de Janeiro, tomou para si a responsabilidade das terras e iniciou o plantio da cana-deacar. Em 1594, Salvador de S transferiu a posse do territrio para seus filhos: Martinho e
Gonalo, cabendo ao primeiro, a vrzea de Jacarepagu, e ao segundo, a restinga de
Jacarepagu, reas planas e praianas correspondentes s atuais praias do Vidigal, Gvea e
Barra da Tijuca. Em setembro de 1594, Gonalo fundou o Engenho Camorim, prximo
lagoa do mesmo nome, transformando a paisagem da restinga da Barra da Tijuca em um
extenso canavial durante longos anos.
Em 1634, com a morte dos herdeiros de Salvador de S, as terras de Martinho
passaram a pertencer ao general e futuro Governador do Rio de Janeiro, Salvador Correia de

175

S e Benevides, e a parte de seu irmo Gonalo foi herdada por Dona Vitria de S, que se
casou com o Governador de Assuno, Dom Lus de Cspedes Xeria, mudando-se para as
terras do marido, na Amrica espanhola. Depois de 1640, com a morte de seu cnjuge, Dona
Vitria de S retornou ao Brasil e aps ter vencido uma intensa batalha judicial com seu
primo, Salvador Correia de S e Benevides, que se apoderou de suas terras na sua ausncia,
resolveu, em 1667, doar aos monges do Mosteiro de So Bento do Rio de Janeiro todas as
suas propriedades para se livrar do desgaste de um processo pouco compensador que terminou
completamente, onze anos mais tarde, com a vitria dos monges que passaram a gerir o
engenho Camorim, sem a interferncia do vizinho. Os religiosos ampliaram sua economia
atravs da organizao de fazendas para a criao de gado e de roas para o plantio da
mandioca. Os beneditinos tambm foram os responsveis pela abertura do primeiro caminho a
atravessar o macio da Tijuca, em 1678, embrio da estrada dos Bandeirantes, principal
acesso cidade na ocasio. Essa estrada, com o entendimento entre os beneditinos e a famlia
S, foi prolongada por todo Jacarepagu, chegando a Penha.
Em 1710, com a invaso francesa, o engenho Camorim teve suas instalaes
depredadas e saqueadas, o rebanho roubado e a plantao arruinada. No intuito de administrar
da melhor maneira possvel essa situao, os beneditinos subdividiram o engenho em trs:
Camorim, Vargem Grande e Vargem Pequena, sendo que, ao ltimo, caberia apenas a funo
de fornecer alimentos e provises aos outros dois.
At o final do sculo XIX, os beneditinos exploraram ou arrendaram a regio.
Com a abolio da escravatura e a decadncia da produtividade aucareira, os religiosos
empenharam as propriedades da Barra da Tijuca ao Banco de Crdito Real. Em 1894, no
conseguiram resgatar o empenho e perderam as terras para o banco. De posse desse
patrimnio, o banco tentou lotear alguns trechos da Barra da Tijuca, no alcanando xito
devido falta de saneamento bsico e da infra-estrutura necessria. Alm disso, houve vrias
disputas judiciais sobre as terras da Barra da Tijuca que dificultaram a execuo dos projetos
de loteamentos. Em 1958, a maior parte do esplio do banco foi adquirido pelo empresrio
tailands Tjong Ijong Hoei, que criou a Empresa Saneadora Territorial e Agrcola S.A. (ESTA
S.A.) para administrar to grande territrio e que at hoje, mantm a maioria da rea
adquirida.
O inicio da ocupao da regio atravs de Jacarepagu pelo caminho aberto pelos
beneditinos se deu de maneira lenta, devido dificuldade de acesso pela barreira geogrfica
caracterizada por vrios morros. No final do sculo XIX, a ocupao do territrio se

176

intensificou com a abertura de novas vias como as estradas dos Bandeirantes, das Canoas, de
Furnas, da Gvea e do Jo. O fato de os bondes e os trens no terem alcanado a regio
tambm prejudicou a sua urbanizao que ocorreu das suas extremidades para o interior,
inicialmente com a abertura da avenida Niemeyer, em 1920, com a execuo da ponte sobre a
lagoa da Tijuca, em 1939, e com a aprovao do projeto de alinhamento e loteamento
denominado de Tijucamar e Jardim Ocenico, localizados na atual subzona A1, ambos em
1940, e do loteamento conhecido com Gleba Finch, no Recreio dos Bandeirantes.
Entre 1936 e 1945, algumas melhorias foram executadas nas estradas que davam
acesso regio, porm ainda, a circulao de automveis era nfima comprovando o
desinteresse da populao pelo local. A situao comeou a se modificar, na dcada de 1950,
com a abertura da estrada Graja-Jacarepagu, antigo caminho do Mateus. Em 1954, a
administrao pblica prevendo o crescente interesse pelo territrio aprovou o projeto de
alinhamento e loteamento, em terras de propriedade do Banco de Crdito Mvel, situadas
entre a praia do Recreio dos Bandeirantes e a Lagoinha, a lagoa de Marapendi e a avenida das
Amricas, atual delimitao da subzona A20.
Em 1969, a cidade do Rio de Janeiro transformada em cidade-estado, com
1.200km de superfcie, uma rea urbanizada de aproximadamente 30% do territrio e
populao com cerca de quatro milhes de habitantes, representava o ncleo de uma regio
metropolitana no institucionalizada ocasio, composta por outros 10 municpios integrantes
de outro estado da federao, perfazendo uma populao total metropolitana de
aproximadamente seis milhes de indivduos.
Nesse contexto, a administrao pblica sofrendo uma forte presso do setor
imobilirio face valorizao dos bairros localizados no litoral da zona Sul, que se
encontravam completamente ocupados, e sem espao para expanso, ao dispor de uma imensa
plancie da Barra da Tijuca praticamente desabitada e com o propsito patente de que a
ocupao daquele ermo se desse de modo planejado, resolveu contratar o arquiteto e urbanista
Lcio Costa para desenvolver um plano-piloto de urbanizao e zoneamento para a baixada
de Jacarepagu, localizada entre a Barra da Tijuca, pontal de Sernambetiba e Jacarepagu que
se configurou no Decreto-Lei n 42, de 23 de junho de 1969. Cabe lembrarmos que a
execuo do plano s se tornou possvel em funo da reserva de mercado constituda pela
Lei n 894, de 22 de agosto de 1957, que manteve o territrio quase virgem, livrando a
administrao pblica do gasto com grandes indenizaes.

177

Na poca, se lamentava a falta de um planejamento adequado para a ocupao dos

bairros da zona Sul, principalmente de Copacabana. Ao planejamento se depositava o crdito
no controle das densidades das edificaes e na projeo da infra-estrutura necessria de
acordo com a demanda local. Lcio Costa desenvolveu o seu projeto que foi apresentado
como a salvao do Rio de Janeiro, uma redeno aos erros do passado. Tal projeto partiu da
projeo de dois grandes eixos virios cruzando-se ortogonalmente, enfatizou a ambientao
paisagstica local, apresentou um zoneamento mais flexvel e de baixa densidade
(aproximadamente 1/10 da densidade construda dos bairros da zona Sul), pontuado
quilmetro a quilmetro, por ncleos compostos por torres residenciais de 25 a 30
pavimentos. O partido adotado tambm idealizou dois centros urbanos, um na Barra da Tijuca
(vide Figura 36) e outro no pontal de Sernambetiba, integrados por edificaes residenciais,
comerciais e de servios, alm de um grande centro metropolitano ou seja, com o correr do
tempo, o verdadeiro corao da Guanabara (COSTA, op. cit., p. 7).

Figura 36 - Centro da Barra, projeto

do arquiteto Oscar Niemeyer.
Fonte: CARDEMAN; CARDEMAN, op. cit., p. 228.

Para Magalhes (op. cit.), o plano-piloto desenvolvido por Lcio Costa teve como
base o desenvolvimento de uma nova centralidade metropolitana e a instaurao de uma
pretensa modernidade para a cidade, localizada na Barra da Tijuca. Segundo o autor, o Rio de
Janeiro incentivou o deslocamento da centralidade em direo ao oeste, devido aos grandes
investimentos pblicos em infra-estrutura ao longo de dcadas que se justificaram, sobretudo,
pela mstica de que na regio da Barra da Tijuca estaria sendo construdo o futuro da cidade.
Magalhes contestou essa ideologia tendo em vista:
No foi necessrio que o projetado Centro Metropolitano at hoje no se tivesse materializado; o prprio
autor considerava que ele seria construdo muitas dcadas frente. A mstica, assim, adquire valores que
transcendem as possibilidades reais e alcanam o beneplcito das certezas porque, no futuro, todos
poderemos comprovar... Trata-se, pois, do mesmo arcabouo tico que promoveu, e continua a promover,
a ruptura com a cidade existente e permitiu que grandes trechos pudessem ser descaracterizados ou
demolidos na perspectiva de que o futuro j estava previamente definido (MAGALHES, op. cit., p.
117).

178

O autor tambm constatou que a parcela considervel da classe mais rica, a que
tem maior poder de atrao, se deslocou para a Barra da Tijuca e no seu rastro os
equipamentos comerciais e de servios que sinalizaram a nova modernidade carioca.
Ao longo da avenida das Amricas se configurou a rea comercial e de servios,
os atuais shopping centers (de dois pavimentos mais cobertura) e os ncleos residenciais
compostos de torres (de 25 a 30 pavimentos de um lado da via e de oito e 10 pavimentos do
outro lado) (vide Figura 37 e 38). Entre esses ncleos, foram projetados lotes de dimenses
variadas destinados ao uso residencial unifamiliar (casa) e com taxa de ocupao reduzida. O
plano contemplou o uso turstico, concentrando-o na orla martima, sendo que em 1977 a
inaugurao do Autdromo de Jacarepagu e a construo do Riocentro espalharam essa
tendncia pela regio. Nas proximidades de Jacarepagu foram localizados os usos industriais
compatveis com o uso residencial. Na parte oeste da baixada foram projetados grandes lotes
(10.000m), de baixa densidade de ocupao, destinados as atividades agrcolas; uma reserva
de rea idealizao de uma futura expanso.

Figura 37
multifamiliares.

Ncleo

de

prdios

Figura 38 avenida das Amricas,

conjunto de prdios com 8 pavimentos.

Fonte: CARDEMAN; CARDEMAN, op. cit., p. 227.

Em 1976, na administrao do prefeito Marcos Tamoyo, a proposta do arquiteto

Lcio Costa foi incorporada definitivamente na legislao urbana por intermdio do Decreto
n 324, de 3 de maro, que dividiu a Zona Especial 5 (ZE5), rea objeto do Plano-Piloto da
baixada de Jacarepagu, em 46 subzonas e estabeleceu suas delimitaes, suas formas, seu
parcelamento e construo. Esse decreto manteve o gabarito de dois pavimentos mais
cobertura para os loteamentos denominados Tijucamar, Jardim Ocenico e do Banco de
Crdito Mvel, no Recreio dos Bandeirantes, e limitou o gabarito para a avenida
Sernambetiba em cinco pavimentos para prdios residenciais (vide Figura 39) e os ndices de

179

ocupao da rea conhecida como rea das sinuosas (subzona A17), localizada entre a
avenida das Amricas e a lagoa de Jacarepagu, alm de dividir essa regio em reas do tipo
A, de uso residencial uni e bifamiliar; B, de uso residencial multifamiliar, constituindo
ncleos; C, de uso comercial; D, de uso especial de interesse social, assistncia mdica e
veterinria, estabelecimento de ensino, creches, teatros, cinemas, clubes e associaes
recreativas e esportivas, culto religioso, museus e atividades de carter cultural, artstico e
beneficente; e, E, de uso pblico de recreao e lazer.

Figura 39 avenida Sernambetiba,

prdios com 5 pavimentos.
Fonte: CARDEMAN; CARDEMAN, op. cit., p. 231.

Em 1981, o relevante crescimento da regio levou o prefeito Julio Coutinho a

criar uma comisso para discutir as disposies existentes no zoneamento da baixada de
Jacarepagu, o que resultou na aprovao do Decreto n 3.046, que se encontra em vigor.
Nesse decreto constam os critrios de ocupao das 46 subzonas, bem como, aqueles que o
Decreto n 324/76 deixou a cargo da SUDEBAR, rgo extinto em 1981.
Velho fez um breve relato sobre a ocupao da Barra da Tijuca e dos principais
agentes que atuaram na regio, em suas palavras:
[...] a Barra da Tijuca, de ocupao mais recente, tem sido palco e campo de confronto entre interesses e
aspiraes conflitantes. O famoso plano Lcio Costa, com sbios propsitos de garantir um crescimento
equilibrado para aquela rea, respeitando e protegendo o ambiente natural, j foi diversas vezes
atropelado por polticos, empresrios de construo civil, condomnios de classe mdia e invases
promovidas por segmentos menos abonados, com crescimento acelerado de favelas. Mudanas
clandestinas, margem da lei, ou mesmo com cobertura do poder pblico, desfiguraram o projeto
urbanstico original, sempre sob a bandeira do progresso e do desenvolvimento (VELHO, op. cit., p. 245).

Em 1983, o Decreto n 3046/81 passou por uma reviso que nas palavras de Lcio
Costa84, idealizador do Plano-Piloto da baixada de Jacarepagu foi analisada da seguinte
forma:
Veio tarde, porque o desmantelo do PP, ocorrido neste curto interregno foi grande demais, a comear pela
enormidade do conjunto Delfim, agora encampado pelo Banco Nacional de Habitao (B.N.H.), seguida
pela enormidade ainda maior do aberrante aumento do gabarito de 8 para 18 pavimentos num grupamento
de mais de 150 edificaes, dispostas em ordem unida, no sop do soberbo monumento natural tombado,
84

O texto na integra do relatrio de Lcio Costa sobre a reviso do Decreto n 3.046/81 se encontra anexado.

180

conhecido como Pedra da Panela. E como se no j bastasse, surgem agora ao longo da praia mais de uma
dezena de construes descomunais de quinze pavimentos, alm do embasamento, desenvolvidas em
profundidade e aceitas pela administrao municipal como hotis-residncia (COSTA, 1983, p. 1).

As estatsticas comprovam que a partir da consolidao da zona Sul, os capitais

imobilirios redefiniram suas estratgias e passaram a atuar em direo Barra da Tijuca. Ali,
os investimentos imobilirios foram direcionados a populao de alta renda, inovando na
forma de morar, atravs dos condomnios fechados que prometiam segurana, comodidade
e conforto. O novo alvo da especulao imobiliria se comprovou, tendo em vista, o
percentual da participao da Barra da Tijuca na produo imobiliria residencial da cidade
que Abramo e Faria destacaram:
[...] at 1976 era de 1,4%, passando a 20,0% em 1978 (percentual da Barra da Tijuca na participao da
produo imobiliria residencial da cidade). Em 1980, o padro de ocupao da rea j se definia, com
um ndice de verticalizao de 2,1% domiclios/prdio. No perodo entre 1991 e 1995, a participao da
produo imobiliria da RA da Barra da Tijuca era de 30,0% da produo da cidade, concentrando-se nos
bairros da Barra da Tijuca (49%), Jo (20%), Recreio dos Bandeirantes (18%), e Itanhang (13%). Outro
fator indicador das mudanas ocorridas na RA o aumento do nmero de transaes com o estoque
residencial, que passa de 0.24% em 1970, para 10,7% em 1995 (ABRAMO; FARIA, 1998, p. 425).

181

CONSIDERAES FINAIS
O Urbanismo Moderno decorreu da necessidade de se aplicar uma ordem urbana
para controle da cidade industrial que surgiu com o desenvolvimento econmico e
tecnolgico capitalista. Em 1910, Londres e Nova York possuam mais de cinco milhes de
habitantes, Paris quase trs milhes e Berlim mais de dois milhes. Nesse perodo, o
zoneamento, que nasceu na Alemanha e foi incorporado pelos Estados Unidos, como
instrumento regulador de conflitos de natureza econmica e social de forma a ordenar o
espao urbano mediante a diviso funcional da cidade, onde o uso residencial estaria separado
das atividades comerciais, industriais e de lazer, foi difundido para o mundo atravs de planos
urbansticos e arquitetnicos apresentados em congressos internacionais. A partir de 1928, o
zoneamento, como conceito urbanstico moderno, foi defendido por Garnier e Le Corbusier
nos congressos do Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM) e integrado ao
movimento modernista, em 1933, atravs da Carta de Atenas.
A urbanizao se deu, no Brasil, a partir do sculo XVIII, atingindo sua
maturidade no sculo XIX ainda que tenha levado mais um sculo para adquirir as
caractersticas atuais. Com a industrializao na dcada de 1930, o processo de urbanizao se
acelerou, redefinindo o papel da cidade que passou sede do aparelho produtivo. Neste
contexto, o Urbanismo importado da Frana trouxe, no plano desenvolvido por Alfred
Agache, o zoneamento funcional que se estabeleceu no Rio de Janeiro e se disseminou pelas
principais capitais do pas.
Em nosso estudo observamos que o zoneamento se estabeleceu no Rio de Janeiro
como um plano de ocupao do solo e no como uma ferramenta da qual o planejador pode
lanar mo para auxiliar a planificao geral da cidade. Desde seus primrdios na legislao
urbana carioca, em meados do sculo XIX, at a sua consagrao em 1976, este instrumento
foi, por vezes, utilizado sem estar vinculado a um plano. No incio da dcada de 1920, o
governo do Distrito Federal criou quatro comisses das quais uma destinada ao
desenvolvimento de um plano para a cidade que no logrou xito devido s divergncias
polticas internas ao grupo. E, uma outra, a de organizao da legislao edilcia, alcanou
resultado ao elaborar e implantar o regulamento para as edificaes onde o zoneamento
reproduziu a ocupao e os usos existentes na cidade. Posteriormente, em 1937, o Decreto n
6.000, o primeiro Cdigo de Obras do Rio de Janeiro, apesar de ter se baseado nas concepes
do Plano Agache que no foi implantado, tambm trouxe o zoneamento sem que tivesse a
orientao de um plano, pois a Comisso do Plano da Cidade, reeditada neste mesmo ano,

182

acabou realizando e executando um plano de obras que significou uma segunda remodelao
urbana (a primeira teria sido aquela elaborada por Pereira Passos). Em 1965, o Plano
Doxiadis, mais do que um plano, foi utilizado com objeto de marketing do governador da
Guanabara, Carlos Lacerda, e acabou sendo arquivado. No ano de 1967, mais uma vez a
questo quanto aprovao de lei de ocupao do solo sem a anuncia de um planejamento
para a cidade se repetiu. Nesta ocasio foi aprovada a Lei de Desenvolvimento Urbano do
Estado da Guanabara e, com ela, os regulamentos pertinentes ao uso e ocupao do solo
urbano, sancionados em 1968 e 1970, respectivamente, quando foi estabelecido o
Regulamento de Zoneamento. Este, por sua vez, foi modificado em 1976 e cuja promulgao
foi anterior ao PUB-Rio, apresentado em 1977, e que ratificou o contedo deste Regulamento.
Neste contexto, entendemos que o zoneamento carioca, assim como o paulistano
estudado por Feldman, tambm ocupou o lugar do plano como estratgia de interveno do
espao urbano, na medida em que passou a ser considerado, por si s, o instrumental capaz de
efetivar objetivos do plano. Neste sentido, ao zoneamento foi atribuda a funo de viabilizar
todos os princpios da organizao da cidade como a descentralizao, a regulamentao da
densidade, a reconcentrao perifrica e a previso de equipamentos e de servios.
Quanto centralidade urbana, a segregao residencial e os agentes imobilirios,
percebemos que a implantao de uma diviso funcional urbana assim como os fatos
histricos podem proporcionar o surgimento de um ou mais novos centros e induzir a
formao de enclaves que geram a segregao residencial, representada pelos condomnios
fechados ou pelas favelas. Na base encontra-se o interesse do capital imobilirio, que atravs
de sua ao implanta tais transformaes atravs do zoneamento que vai ao encontro de seus
interesses. Para alguns autores, essa questo se assenta na permissividade da regulao
pblica da produo do espao construdo que, dessa forma, se torna responsvel por uma
estrutura urbana marcada por desigualdades materiais e simblicas das condies
habitacionais nas cidades brasileiras.
Em relao especificamente centralidade urbana no Rio de Janeiro, o
Regulamento de Zoneamento do Decreto E n 3.800, de 20 de abril de 1970, aplicou o
conceito de centro de bairro - principais eixos virios dos bairros destinados ao comrcio com
diversos graus de intensidade - visando a progressiva descentralizao dos servios e a
formao de subncleos. Dessa forma, buscou atender s necessidades locais, eliminando os
deslocamentos entre bairros e aliviando a sobrecarga do sistema virio. Como exemplos,

183

podemos citar o Grande Mier, Madureira, Copacabana e Ipanema, onde desenvolveram-se

importantes centros comerciais de referncia econmica da cidade.
Na discusso sobre segregao residencial conclumos que o zoneamento
implantado a partir do Plano-Piloto da baixada de Jacarepagu, baseado nos preceitos do
planejamento modernista que pretendia eliminar as diferenas sociais e criar uma racional
cidade universal dividida em setores funcionais, atuou de maneira adversa. Na verdade, este
tipo de planejamento propiciou a configurao de novos enclaves privados fortificados, como
os condomnios e loteamentos inspirados em modelos norte-americanos onde as camadas de
alta e mdia renda buscam refgio, criando uma segregao espacial e diminuindo a qualidade
da vida pblica. Os efeitos do planejamento modernista e dos novos enclaves so similares,
como a reviso do papel das ruas como tipo e conceito de espao pblico. Observamos que,
alm do favorecimento do planejamento modernista configurao fsica, a segregao
residencial tambm produzida pelo setor imobilirio que consagra este tipo de espao,
atravs de tcnicas de marketing que atingem aspectos subjetivos de demanda ao se
configurar em necessidade carregada de simbolismos referentes moradia e sua
localizao na cidade. Vimos tambm que a segregao residencial representada pelas favelas
que, apesar de integradas paisagem urbana do Rio de Janeiro, esto cerceadas por fronteiras
que separam o morro e o asfalto, o que significa a manuteno do padro de desigualdade
existente.
Ao longo do tempo, houve conquistas. No existem mais as remoes e operaes
de reassentamento dos favelados em conjuntos habitacionais e loteamentos distantes que
provocavam a destruio de suas memrias, seus vnculos de vizinhana e de seus hbitos
consolidados. Contudo, a luta continua por mais dignidade e pela represso ao poder do
trfego de drogas nessas localidades.
Ao verificarmos a atuao dos agentes imobilirios, percebemos que a alocao
de novos espaos de seu interesse inicia-se com o Estado provendo a infra-estrutura bsica, na
qual se inclui a implantao do sistema virio. Assim, vivemos em nossa cidade a
urbanizao corporativa, empreendida sob o comando dos interesses de grandes empresas
que exercem presso sobre a administrao pblica que destina boa parte dos recursos
cidade eficiente e no cidade social. Como exemplo, lembramos a construo, na
dcada de 1960, de uma malha viria projetada e parcialmente executada pelo Estado que
possibilitou a ocupao da baixada de Jacarepagu.

184

Na anlise do bairro de Copacabana observamos que os incorporadores

imobilirios concentraram sua atuao naquela rea at a dcada de 1970, dentro da
perspectiva de ganhos fundirios cada vez maiores, valendo-se da alterao das normas de uso
do solo por parte do setor pblico. Cessada a disponibilidade de novos empreendimentos com
o esgotamento dos terrenos livres para a edificao era necessria uma nova direo para o
capital imobilirio prosseguir sua reproduo. Neste caso, foi viabilizada a marcha para
oeste com a ocupao da Barra da Tijuca, mudando o rumo da especulao imobiliria mas
mantendo a caracterstica da urbanizao carioca de ocupao da orla martima.
Com relao expanso da cidade, entendemos que o setor imobilirio ao buscar
manter seus interesses dentro de um processo de ocupao dicotmico centro-periferia,
procura a valorizao de seu territrio alvo mediante as aes do Estado atravs da execuo
de externalidades e/ou da produo de um zoneamento que beneficie os empreendimentos na
composio do lucro final, pois a acumulao e a especulao sempre caminham juntas.
Observamos ainda, que o zoneamento mesmo tornando-se uma ferramenta
utilizada pelos planejadores urbanos como um plano de ocupao do solo, no consegue
promover alteraes significativas no mbito da poltica pblica pois a lei complexa,
ambgua quanto a quem beneficia e a quem prejudica. Neste contexto encontram-se fatores
econmicos, sociais e culturais que fazem parte da configurao dos usos da terra, formados
muitas vezes de maneira espontnea. O zoneamento necessita estar vinculado a um
planejamento global, descentralizado, que vise a promulgao da funo social da propriedade
e o direito cidadania de acordo com o estabelecido na Constituio Federal e
conseqentemente no Estatuto da Cidade.
A democratizao do planejamento fundamental e deve envolver a participao
de vrios setores da sociedade no desenvolvimento urbano. O plano deve ser discutido e
aprovado pelos diversos setores em funo de objetivos sociais, econmicos e polticos
escolhidos democraticamente. No entanto, em nossa pesquisa, atravs da anlise da
documentao, verificamos a existncia de reivindicaes, por parte dos agentes dominantes
envolvidos na questo urbana, por um planejamento prvio necessrio elaborao da lei de
zoneamento e implantado a reboque do plano.
O trabalho apresentado, longe da pretenso de esgotar o tema, pode ser
considerado como uma contribuio para o entendimento da formao do tecido urbano e suas
relaes sociais, processo complexo em sua lgica e em seus efeitos. Vislumbramos um

185

conhecimento que possa construir uma cidade mais eqitativa, evitando assim os erros do
passado.
Desse modo, para finalizar sugerimos dois temas de pesquisa relacionados
cidade do Rio de Janeiro que podem tambm auxiliar na compreenso desse processo.
A elaborao de um estudo de caso sobre o Centro envolvendo os dados
levantados

neste

trabalho

quanto

ao

zoneamento.

Alm

de

sua

representatividade histrica, a rea possui uma legislao bastante interessante

a ser pesquisada;
A continuao desta anlise atravs da incorporao do zoneamento produzido
pelos Projetos de Estruturao Urbana (PEUs), cujo nmero um foi o bairro da
Urca, em 1976 e que, a partir de 1987, veio a ser consolidado como prtica da
legislao de uso e ocupao do solo.
Ser uma utopia a convivncia de ricos e pobres lado a lado, desfrutando das
condies necessrias para a sua reproduo, intermediados por um Estado no paternalista,
mas justo socialmente?

186

REFERNCIAS
ABRAMO, P.; FARIA, T. C. Mobilidade Residencial na Cidade do Rio de Janeiro:
Consideraes Sobre os Setores Formal e Informal do Mercado Imobilirio. In: ENCONTRO
NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS DA ABEP, 11., 1998, Caxambu (MG).
Anais... Caxambu: ABEP, out. 1998, p. 421-456.
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196

ANEXOS

197

ANEXO A - AS PRINCIPAIS CORRENTES DO PR-URBANISMO

CORRENTES

CARACTERSTICAS

PENSADORES

REFERNCIAS

OBRAS

Reformista

social, fundador das primeiras escolas

maternais da Inglaterra e criador do modelo de
estabelecimento ideal, higinico, ordenado e criador:
pequenas comunidades semi-rurais de 500 a 3000
indivduos, federadas entre si.

Projeto: plano quadriculado com espaos verdes isolando a

indstria.

A New View of Society or Essays on the Principle of the

Charles Fourier
1772-1837

Caixeiro-viajante

Projeto: falanstrio

Teoria dos quatro movimentos (1808)

Tratado da associao domstica (1822)

O Novo Mundo Industrial e Societrio (1829)

A falsa indstria fragmentada (1835-1836)

Victor Considrant
1808-1893

Politcnico e engenheiro militar

La destine sociale (1834-1838)

Seguidor das idias de Fourier

Manisfeste de lcole socitaire (1841)

Fundador da colnia da Reunio (Dallas Estados Unidos)

Exposition du Systme phalanstrien de Fournier (1845)
experincia falansteriana mais clebre.

Principe du Socialisme (1847)

PROGRESSISTA

Certo racionalismo, a cincia, a tcnica devem possibilitar Robert

resolver problemas colocados pela relao dos homens Owen

1771-1858
com o meio e entre si.

Pensamento otimista orientado para o futuro, dominado

pela idia de progresso.

A revoluo industrial o acontecimento histrico-chave

que acarretar o devir humano e promover o bem-estar.

A anlise racional vai permitir a determinao de uma

ordem-tipo, suscetvel de aplicar-se a qualquer
agrupamento humano, em qualquer tempo, qualquer lugar.

O espao do modelo progressista amplamente aberto,

rompido por vazios e verdes. Essa a exigncia da higiene.

O espao urbano traado conforme uma anlise das

funes humanas. Classificao rigorosa instala em locais
distintos o habitat, o trabalho, a cultura e o lazer.

Importncia atribuda impresso visual indicando o papel

da esttica na concepo da ordem progressista. Lgica e
beleza coincidem.

Edifcios-tipo, com o alojamento padro ocupando lugar de

destaque.

Solues de habitao: coletiva e individual.

Formation of the Human Character (1813)

Report to the County of Lanark (1816)

The Book of the New Moral World (1836)

Se

em lugar de analisar os elementos, considerarmos o

modelo progressista enquanto conjunto percebemos que ao
contrrio da cidade ocidental tradicional e do centro das
grandes cidades industriais, ele no se constitui mais uma
soluo densa, macia e orgnica e sim uma localizao
fragmentada, atomizada.

Fonte: CHOAY (1998); HAROUEL (2004); RELPH (1987)

198

ANEXO A - AS PRINCIPAIS CORRENTES DO PR-URBANISMO

CORRENTES

CARACTERSTICAS

PENSADORES

As diferentes formas do modelo progressista Etiene Cabet

como

sistemas

PROGRESSISTA

apresentam-se
repressivos.

limitadores

e 1788-1856

REFERNCIAS

OBRAS

Inventor do comunismo utpico segundo Marx

Projeto : Icria cidade quase circular

Voyage en Icarie (1840)

P. J. Prodhon
1809-1863

Projeto : monumentos e embelezamentos modernos

Du Principle de lArt et de sa destination sociale

Benjamin Ward
Richardson
1828-1896

Mdico ingls, pesquisador interessado pela

On the Hygienic of Pulmonary Comsumption

Jean-Baptiste Godin
1819-1888

Julio Verne
1828-1905

Herbert-George Wells
1866-1946

de Paris

epidemologia e pela higiene. Pesquisou a

coagulao do sangunea, a tisiologia e
anestesiologia e inventou aparelhos de reanimao

Criou o Journal of Public Health and Sanitary

Review (1855-1859) e a Social Science Review
(1862)

Projeto : Higia cidade-modelo de 100.000

pessoas, 20.000 casa em 4000 acres de terreno com
25 pessoas por acre em mdia.

Inventor dos aparelhos de aquecimento base de

fundio

Seguidor das idias fourieristas e escritor de obras

sobre a melhoria da condio do proletariado
industrial

Projeto : Familistrio de Guise (1500 pessoas)

Antecipou-se no campo das mquinas e meios de

comunicao

Projeto : Franceville (cidade ortogonal)

(1865)

(1856)

The Cause of Coagulation (1858)

On a Local Anesthesia by Ether Spray

Doenas da vida moderna (1875)

Hygeia (1876)

The Future of Sanitary Science (1877)

The Health of Nations (1887)

Solutions sociales (1870)

Les Socialistes et les droits du travail (1874)

La Politique du trvail et la politique des privilges

(1875)

Mutualit nationale contra la misre (1883)

Les cinq cents millions de la Bgun (1879)

La Journe dun journaliste amricain em 2889

(1899)

Antigo discpulo de Huxley, socialista da escola

A Modern Utopia (1905)
fabiana e pai da fico cientfica

Projeto : modelo de cidade com dimenso

planetria

Fonte: CHOAY (1998); HAROUEL (2004); RELPH (1987)

199

ANEXO A - AS PRINCIPAIS CORRENTES DO PR-URBANISMO

CORRENTES

CARACTERSTICAS

PENSADORES

CULTURALISTA OU
HUMANISTA

Ponto de partida no mais a situao do Augustus Welby

indivduo, mas a do agrupamento humano, da
cidade.

O indivduo no mais uma unidade intermutvel,

como no modelo progressista; por suas
particularidades e sua originalidade, cada membro
da comunidade constitui um elemento.

Conceitos expostos dois a dois: orgnico e

mecnico, qualitativo e quantitativo, participao e
indiferena.

Ponto capital ideolgico o conceito de cultura.

Preeminncia
das
necessidades
materiais
desaparecendo diante das necessidades espirituais.

Ao contrrio do modelo progressista, essa cidade

circunscrita no interior de limites precisos.

A populao ao mesmo tempo descentralizada.

No h traos de geometrismo.

S uma ordem orgnica suscetvel de integrar as

heranas sucessivas da histria e de levar em
considerao as particularidades da paisagem.

O esttico exerce o papel da higiene.

No h prottipos nem padres. Cada construo

deve ser diferente das outras.

A cidade do modelo culturalista ope-se do

modelo progressista por seu clima propriamente
urbano.

No plano poltico, a idia de comunidade e de alma

coletiva termina em frmulas democrticas.

A temporalidade criadora no tem curso nesse

modelo, fundado sobre o testemunho da histria,
fecha-se historicidade.

Northmore Pugin
1812-1852

REFERNCIAS

OBRAS

Arquiteto ingls

Promotor do renascimento gtico ingls

A catedral de Killarney

A capela monastrio beneditino de Douai

Contrats (1836)

The True Principles of Pointed or Christian

Architecture (1841)

Apology for the Present Revival of Christian

Architecture in England (1843)

John
Ruskin
1818-1900

Dedica-se inicialmente a crtica e a filosofia da arte,

The Poetry of Architecture (1837)
depois a filosofia social.

Les sept lampes de lrchitecture (1849)

Precursor dos tericos do modern style

Les pierres de Venise (1851-1853)

Projeto :a cidade um espetculo mais atraente que a

Confrences sur lrchitecture et la peinture (1853)
paisagem, assimtrica, com ruas medievais e
Unto this Last (1862)
monumentos do passado.

Munera Pulveris (1862)

La Couronne doliviers sauvages (1866)

William
Morris
1834-1896

Ingls, arquiteto, poeta, pensador e socialista

Novas de nenhuma parte (1884 e 1891)
militante

Signs of Change (1884-1887)

Pensamento dominado pela arte e da beleza

Lecture on Socialism (1883-1894)

Propos a ideologia culturalista e nostlgica s

Lecture on Art and Industry (1881-1894)
classes trabalhadoras

Hopes and Fears for Art (1877-1881)

Fez parte do grupo pr-rafaelita

Contribuiu para a gnese do modern design e das

artes grficas

Projeto : o retorno ao modelo da cidade medieval.

Fonte: CHOAY (1998); HAROUEL (2004); RELPH (1987)

200

ANEXO A - AS PRINCIPAIS CORRENTES DO PR-URBANISMO

CORRENTES

CARACTERSTICAS

PENSADORES

A concepo do papel histrico da cidade do sculo Frederich Engels

XIX, para Marx e Engels a expresso de uma
ordem que foi a seu tempo criadora e que deve ser
destruda para ser ultrapassada.

Para Marx e Engels as certezas e exatides de um

modelo so recusadas em benefcio de um futuro
indeterminado, cujos contornos s aparecero
progressivamente na medida em que se desenvolver
a ao coletiva.

1820-1895

Karl Marx
1818-1883
P. Kropotkin
1842-1921

REFERNCIAS

OBRAS

Abordou o problema das grandes cidades de 2

A Situao da Classe Trbalhadora na Inglaterra
modos : anlise crtica da situao de fato e
soluoes preconizadas para os problemas.

Projeto : a revoluo do proletariado

Crtica a cidade industrial inglesa

(1845)

A Questo do Alojamento (1897)

Manuscritos (1844)

Manifesto do Partido Comunista

O Capital (1867)

Aristocrata russo, gegrafo, revolucionrio

A moral anarquista (1889)
militante e escritor

Fields, Factories and Workshops (1899)

Divulgou as idias cientficas e a doutrina

La science moderne et l`anarchie (1913)
anarquista

Interessou-se pela condio da classe camponesa e

pela agricultura russa

SEM MODELO

Desenvolveu a teoria da ajuda mtua (sistema de

N. Bukharin
1888-1938 ?

G. Preobrajensky
1886-193 ?

cooperao econmica que torna suprfluo

qualquer governo fortemente estruturado)

Crtica as utopias progressistas

Projeto : cidade em forma de comuna em um

territrio bastante grande, que compreenda cidade e
campo e no uma s cidade ou uma s aldeia.

Militantes revolucionrios bolchevistas da primeira

fase e membros do Comit Central do P. C.
Sovitico

No h uma modelo especfico de cidade em uma

sociedade cominista. Recomendam que o programa
de habitao no deve absolutamente opor-se ao
programa de associao da indstria com a
agricultura. Deve pemitir a disperso dos citadinos
pelos subrbios.

ABC do Comunismo (1919)

Fonte: CHOAY (1998); HAROUEL (2004); RELPH (1987)

201

ANEXO B - AS PRINCIPAIS CORRENTES DO URBANISMO MODERNO

PROGRESSISTA

CORRENTES

CARACTERSTICAS
Tentativa de ordenao e uma conjugao
das solues utilitrias e das solues
plsticas. Uma regra unitria distribui por
todos os bairros da cidade a mesma escolha
de volumes essenciais e fixa os espaos
seguindo necessidades de ordem prtica.
A partir de 1928, o modelo progressista
encontra seu rgo de difuso num
movimento internacional, o grupo dos CIAM.
Proposio da Carta de Atenas, bem comum
dos urbanistas progressistas.
Idia-chave de modernidade.
Como no pr-urbanismo progressista,
encontra-se, pois na base do urbanismo
progressista uma concepo da era industrial
como ruptura histrica radical. Mas o
interesse dos urbanistas deslocou-se das
estruturas econmicas e sociais para as
estruturas tcnicas e estticas.
Promoo da eficcia moderna, anexando
os mtodos de estandartizao e de
mecanizao da indstria.
A indstria e a arte juntam-se em seu
intento do universal e seu duplo
desdobramento na escala mundial confirma os
urbanistas progressistas na concepo do
homem-tipo do pr-urbanismo.
Essa imagem do homem-tipo inspira a
Carta de Atenas, que analisa as necessidades
humanas universais no quadro de quatro
grandes
funes:
habitar,
trabalhar,
locomover-se, cultivar o corpo e o esprito.

CRTICAS
As diferentes formas do modelo
progressista apresentam-se como sistemas
limitadores e repressivos.
Todos os pensadores imaginam a cidade
do futuro em termos de modelo. Em todos os
casos, a cidade, ao invs de ser pensada como
processo ou problema, sempre colocada
como uma coisa, um objeto reprodutvel.
extrada da temporalidade concreta e torna-se
utpica.
O fracasso do modelo progressista
explicado pelo carter limitador e repressivo
de sua organizao, alm do rompimento com
a realidade scio-econmica contempornea.
Proliferao
de
grandes
conjuntos
habitacionais (grandes caixas) com utilizao
do concreto armado e outros materiais
modernos. Uma arquitetura que desnatura os
espaos, tornando-os desconfortveis.
Destruio da cidade antiga como um todo
e de sua estrutura (rua, vila e etc); e do
patrimnio arquitetnico.

PENSADORES
Tony Garnier
1869-1948

REFERNCIA
OBRAS
Discpulo de Paul Blondel. Apaixonado Projeto e construo de:
pelas formas antigas que vo influenciar sua

Matadouro de Mouche (1909-1913)

obra. Ganhador do Prmio de Roma em 1899.

Estdio olmpico (1913-1916)

Prefeito de Lion em 1905.

Hospital de Grange Blanche (1915-1930)

Projeto: plano de uma cidade modelo

Bairro residencial Estados Unidos

(1901- apresentao do plano e 1904
apresentao do conjunto das ilustraes);
cidade industrial para 35mil habitantes (1917)
primeiro manifesto do urbanismo
progressista, o plano apresenta princpios
diretores a anlise e a separao das funes
urbanas, a exaltao dos espaos verdes, o
papel de elementos isoladores, utilizao
sistemtica
de
materiais
novos,
principalmente o concreto armado e a
padronizao das edificaes.

Georges Benoit-Lvy
1880- ?

Promotor da Associao Francesa das

Cidades-Jardins.
Projeto: a cidade-jardim espcie de
cidade de criao, verde e higinica (cidade
industrial modelo). Tinha como objetivo
organizar o trabalho industrial e agrcola de
modo a obter dos operrios/habitantes o
melhor rendimento possvel e com isso,
proporcionar aos diretores de empresas lucros
eqitativos e certos. Inspirada na leitura de
Ebenezer Howard.

A cidade-jardim de Benoit-Lvy

Fonte: Choay (1998); Harouel (2004); Relph (1987)

202

ANEXO B - AS PRINCIPAIS CORRENTES DO URBANISMO MODERNO

PROGRESSISTA

CORRENTES

CARACTERSTICAS
CRTICAS
A preocupao com a eficcia
manifesta-se antes de tudo na
importncia atribuda questo da
sade e da higiene. A obsesso pela
higiene polariza-se em torno de noes
de sol e verde.
H abolio da rua, estigmatizada
como um vestgio da barbrie.
Preconizao da construo elevada,
para substituir os velhos imveis baixos
por um nmero reduzido de unidades.
Os urbanistas progressistas separam
cuidadosamente as zonas de trabalho
das zonas de habitat, e estas dos centros
cvicos ou dos locais de lazer.
A circulao concebida como
funo separada, h independncia
recproca dos volumes edificados e das
vias de circulao.
Cidade-instrumento,
o
modelo
progressista

tambm
cidadeespetculo.
A esttica um imperativo to
importante quanto eficcia para esses
urbanistas-arquitetos.
Ao espao fragmentado, mas
ordenado, da cidade-objeto, corresponde
rigorosamente o espao dissociado, mas
geometricamente composto, da cidadeespetculo.
Na medida em que o modelo
progressista,
em
oposio
ao
culturalista, privilegia o indivduo-tipo
mais que a comunidade-tipo, normal
que suas pesquisas mais arrebatadas
recaiam no habitat.
Dois tipos de habitat: casa baixa e
imvel coletivo gigante.

PENSADORES
Walter Gropius
1883-1969

Charles-Edouard
Jeanneret
(Le Corbusier)
1887-1965

REFERNCIA
Discpulo de P. Behrens, arquiteto
alemo, precursor da tentativa de sntese
da arquitetura e da indstria.
Um dos criadores da arquitetura
racionalista.
Criador
da
Bauhaus
(1919).
Pretendia realizar a sntese das artes e
da indstria para promover o novo
edifcio do futuro. Em 1928, abandonou
a Bauhaus para prosseguir com seus
trabalhos particulares.
Em 1934, fugiu do nazismo se
refugiando na Gr-Bretanha. Se dedicou
a criar prottipos de arquitetura escolar.
Em 1937, mudou-se para os Estados
Unidos. Foi diretor da Faculdade de
Arquitetura de Harvard.
Depois da 2 Guerra Mundial, fundou
a agncia Architects Collaborative que
disseminou o estilo internacional85 na
arquitetura americana.
Projeto: cidade-standard repetio
de elementos estandartizados e a
utilizao de materiais idnticos nos
edifcios.
Contribuiu para a sitematizao das
idias (extrema esquematizao)
Projeto : A cidade corbusana reune :
calssificao das funes urbanas,
muktiplicao dos espaos verdes,
criao dos prottipos funcionais,
racionalizao do habitat coletivo.

OBRAS
Fbrica Fagus em Alfred-na-derLeine (1911 - primeiro smbolo da
arquitetura racionalista).

Cidade-jardim de Pessac (1925).

Planos base (no executados) : 1922,
plano para uma cidade contempornea
de 3 milhes de habitantes, que em 1925
se converteu no Plano Vizinho de Paris ;
1937, planos para Argel, Nemours
(Arglia), Barcelona, Buenos Aires,
Montividu, So Paulo e Paris ; depois
da guerra, plano Saint Di.
Livros : Vers une architecture
(1923) ; Urbanisme (1925) ; La ville
radieuse 1935) ; La Charte d`Athnes
(1943) ; Peopos durbanisme (1946) ;
Manire de penser lurbanisme (1976) ;
L nit dhabitation de Merseille
(1950).

Fonte: CHOAY (1998); HAROUEL (2004); RELPH (1987)

85
Arquitetura internacional. Arquitetura da humanidade, standard. Uma verdadeira adequao ao esprito do nosso tempo, ao espao e aos materiais novos, aos recursos atuais da indstria e da economia determna
infalivelmente o aspecto de todos os conjuntos de construo moderna: exatido e rigor formal, simplicidade dentro da diversidade; estruturao das unidades construtivas conforme s funes respectivas dos edifcios,
das ruas, dos meios de transporte; limitao a forma-tipo, de base, que so classificadas e repetidas (Choay, 1998. p.177).

203

ANEXO B - AS PRINCIPAIS CORRENTES DO URBANISMO MODERNO

CULTURALISTA OU HUMANISTA

PROGRESSISTA

CORRENTES

CARACTERSTICAS
CRTICAS
As aglomeraes do urbanismo
progressista so locais de limitao.

Alemanha e ustria dos anos 1880 e

1890.
Os principais idelogos deste modelo
so comparveis aos de seu precursor.
A totalidade prevalece sobre as
partes e o conceito cultural de cidade
sobre a noo material de cidade.
Limites precisos so determinados
para as cidades.
Cinturo verde.
Cada cidade ocupa o espao de modo
particular e diferenciado.
A rua um rgo fundamental, as
formas diretoras no so mais as dos
edifcios, mas as dos locais de passagem
e de encontro, das ruas e praas; e o
prprio verde, praticamente eliminado
do centro urbano cuidadosamente
formalizado quando aparece em algum
bairro residencial.
Dessa vontade de recriar um passado
morto, que finalmente o motor
ideolgico do urbanismo culturalista,
deve-se tirar duas conseqncias
crticas: 1. Metodolgico e especulativo
a valorizao inconsiderada do
passado leva a uma reificao do tempo,
que tratado ao modo de um espao e
como se fosse reversvel. 2. Tendncias
nevrticas franca regresso com
repetio de condutas antigas e fuga de
um presente inassumvel.

PENSADORES
Stanislaw
Gustavovitch
Strumilin
1877- ?

REFERNCIA
Economista oficial do regime
socialista da antiga Unio Sovitica,
especialista
em
estatstica
e
planejamento.
Membro da Academia de Cincias da
Unio Sovitica a partir de 1931.
Projeto :
comuna-tipo
(cidade
comunista) comparvel unidade de
habitao de Le Corbusier. Conjunto de
comunas formam os microdistritos.
Arquiteto da Escola Imperial e Real
Camillo Sitte
1843-1903
das Artes Industriais de Viena.
Desenvolveu projetos de extenso
em Altona, Brnn e Linz.
Sua obra inflenciou uma gerao de
urbanistas germnicos, as cidadesjardins inglesas e o urbanismo
culturalista anglo-saxo.
Sitte citado por P. Geddes e L.
Mumford, pelo carter humano das
solues que preconiza.
Para Le Corbusier e os progressistas,
ele a encarnao de uma vocao
retrgrada para o passado.
Projeto : a cidade do passado
Ebenezer Haward Criador das cidades-jardins.
1850-1928
Militante desde 1879 no movimento
socialista ingls.
Fundou em 1899, a Associao das
Garden-Cities.
Projeto :
cidade-jardim

as
vantagens da vida mais ativa na cidade e
toda a beleza e as delcias do campo
combinadas de um modo perfeito.
Raymond Unwin Arquiteto ingls.
1863-1940
Com Barry Parker construiu a
primeira e clebre garden-city de
Lemchworth e o Hampstead Garden
Suburb.
Ocupou em Birmingham uma das
primeiras cadiras de Town Planning
fundada por Cadbury.
Projeto : modelo de cidade com
centros principais (administrativo) e
secundrios (educacional).

OBRAS
Esboos da economia socialista da
Unio Sovitica (1959).

Der
Stdtebau
nach
seinen
kunstlerischen Grndstzen (1889).

Tomorrow : a Peaceful Path to

School Reform (1898).

Town Planning in Practice (1909)

Nothing Gained by Overcrowding
(1918)

Fonte: CHOAY (1998); HAROUEL (2004); RELPH (1987)

204

ANEXO B - AS PRINCIPAIS CORRENTES DO URBANISMO MODERNO

NATURALISTA

CORRENTES

CARACTERSTICAS
CRTICAS
As idias da corrente antiurbana
americana cristalizam-se no sculo XX
num novo modelo.
A grande cidade industrial acusada
de alienar o indivduo no artifcio. S o
contato com a natureza pode devolver o
homem a si mesmo e permitir um
harmonioso desenvolvimento da pessoa
como totalidade.
S possvel liberar-se das servides
da megalpolis e reencontrar a natureza
pela realizao da democracia. A
liberdade de cada um de agir sua
vontade.
Democracia
designa
um
individualismo intransigente, ligado a
uma despolitizao da sociedade, em
benefcio da tcnica.
O alojamento individual: no h
apartamentos, mas casas particulares
com terrenos para agricultura e lazeres
diversos.
O trabalho est situado ao lado do
alojamento.
Todas as clulas esto ligadas e
religadas entre si por uma abundante
rede de rotas terrestres e areas.
O espao desse modelo complexo;
certas caractersticas suas aparentam-no
com o modelo progressista e com o
culturalista.
Ele ao mesmo tempo aberto e
fechado, universal e particular.
um espao moderno que se oferece
generosamente liberdade do homem.
A arquitetura est subordinada
natureza.
Broadacre a nica proposta
urbanstica que recusa completamente a
limitao.

PENSADORES
Frank Lloyd
Wright
1869-1959

REFERNCIA
Discpulo de Louis Sullivan, da
Escola de Chicago.
Primeiro arquiteto americano de
renome que no passou pela Escola de
Belas-Artes de Paris.
Pioneiro da arquitetura moderna.
O conceito de espao orgnico
inspira toda a sua obra (importncia das
paredes e das superfcies planas, o papel
da matria bruta natural, a recusa de
qualquer tipologia em benefcio de uma
grande diversidade, o enraizamento na
paisagem).
Projeto : a utopia de Broadcare City
arquitetura com base na teoria do
estabelecimento humano que uma
espcie de antiurbanismo e que
mergulha suas razes na tradio do
pensamento americano. Fundada na
unidade mnima de um acre para cada
indivduo. A cidade natural da liberdade
no espao, do reflexo humano.

OBRAS
Projeto e construo de:
Construes particulares:
Oak Park (1895); Robie House (1909);
Midway Gardens (1914) Miniatura (1923);
Falling Water (1936); Taliesin West
(1938);
Construes pblicas: Hotel Imperial de
Tquio (1916); Fbricas Johnson (1936 e
1944); Museu Guggenheim de Nova York
(1958).
Utopia de Broadcare desenvolvida em
trs livros sucessivos. Ilustrada em 1934
com uma maquete gigante.

Fonte: CHOAY (1998); HAROUEL (2004); RELPH (1987)

205

ANEXO C - MICROZONEAMENTOS ESPECFICOS DO RZ (DECRETO N 322/76)

REA DE
PLANEJ.
(AP)

REGIO
ADMINIST.
(RA)

I - Porturia

AP1

II - Centro

III - Rio
Comprido
VII - So
Cristvo

AP2

IV - Botafogo

Fonte: RIO DE JANEIRO (2002).

BAIRRO

LEGISLAO
Decreto n
11.860/92
Decreto n
20.658/01

ASSUNTO

Cria e delimita a rea de Especial Interesse Urbanstico da Zona

Porturia e d outras providncias.
Cria a rea de Especial Interesse Urbanstico do Plano do Porto do
Sade, Santo
Rio, nos Bairros da Sade, Santo Cristo, Gamboa e parte do Centro,
Cristo e
e constitui Grupo de Trabalho para elaborao dos parmetros de
Gamboa.
ocupao para a regio.
Decreto n
Estimula o uso residencial misto nas reas Central e Porturia e sua
23.226/03
periferia imediata.
Decretos n
Estabelece condies para renovao urbana na Cinelndia,
1.768/78
considerando a composio paisagstica e a revitalizao ambiental,
conforme proposio do Plano Urbanstico Bsico PUB-RIO, na
AP-1.
Decreto n
Cria e delimita a rea de Especial Interesse Urbanstico da II RA
12.409/93
Centro, e d outras providncias
Lei n 2.236/94 Define as condies de uso e ocupao do solo da rea de Especial
Interesse Urbanstico da II RA Centro, criada pelo Decreto 12409,
de 09 de novembro de 1993, que estabelece medidas para
revitalizao do Centro da Cidade e seu entorno, e d outras
providncias
Centro
Decreto n
Cria a rea de Especial Interesse Urbanstico do Plano do Porto do
20.658/01
Rio, nos Bairros da Sade, Santo Cristo, Gamboa e parte do Centro e
constitui Grupo de Trabalho para elaborao dos parmetros de
ocupao para a regio
Decreto n
Estimula o uso residencial misto nas reas Central e Porturia e sua
23.226/03
periferia imediata
Portaria IPHAN Resolve fixar gabaritos que definem a altura mxima das edificaes
n 08 de 15 de
das construes nas imediaes dos monumentos Casa da Rua do
junho de 1980
Catete n6, A Igreja de Nossa Senhora da Glria do Outeiro, O
Passeio Pblico, A Igreja de Nossa Senhora do Carmo da Lapa do
Desterro, O Aqueduto da Carioca e o Convento e Igreja de Santa
Teresa
Decreto n
Estimula o uso residencial misto nas reas Central e Porturia e sua
Catumbi
23.226/03
periferia imediata.
Benfica,
Lei
Institui o PEU So Cristvo, Projeto de Estruturao Urbana dos
Mangueira, So Complementar bairros componentes da VII Regio Administrativa So Cristvo/
Cristvo e
n 73/04
UEP 05 (So Cristvo, Benfica, Mangueira e Vasco da Gama), e d
Vasco da
outras providncias
Gama.
Decreto n
Aprova o Projeto de Estruturao Urbana (PEU) n001, de Proteo
1.446/78
Ambiental e Preservao Paisagstica de parte da rea de
Planejamento AP2 definida pelo PUB-RIO.
Decreto
n
Altera o regulamento de zoneamento aprovado pelo Decreto
Botafogo
3.155/81
322/76 e d outras providncias.
Lei n 434/83
Revoga a Lei 323/82, altera o Regulamento de Zoneamento
aprovado pelo Decreto 322, de 3 de maro de 1976, e d outras
providncias.
Decreto n
Altera o regulamento de zoneamento aprovado pelo Decreto 322/76
Catete
3.155/81
e d outras providncias.
Decreto n
Altera o Regulamento de Zoneamento aprovado
Cosme Velho
2.542/80
pelo Decreto 322, de 3 de maro de 1976, e d outras
providncias.
Decreto n
Altera o Regulamento de Zoneamento,
3155/81
aprovado pelo Decreto n 322 de 3 de maro de 1976, e d outras
providncias.
Decreto n
Inclui o trecho da Praia do Flamengo , na rea que menciona em
6.842/87
CB-1, da IV RA, Botafogo, no Anexo 20 do Regulamento de
Flamengo
Zoneamento, aprovado pelo Decreto n 322 de 3 de maro de 1976,
e d outras providncias.
Lei
Altera zoneamento da Praia do Flamengo, e d outras providncias.
Complementar
n 54/02

206

ANEXO C - MICROZONEAMENTOS ESPECFICOS DO RZ (DECRETO N 322/76 CONT.)

REA DE
PLANEJ.
(AP)

REGIO
ADMINIST.
(RA)

BAIRRO

LEGISLAO
Portaria O/
DGED n 01/76
Decreto n
2.830/80
Decreto n
3.188/81
Lei n 2.236/94

Glria

IV - Botafogo
Humait

Laranjeiras

Urca

AP2

Gvea

VI - Lagoa

Jardim
Botnico
Lagoa

Leblon

VIII - Tijuca

Praa da
Bandeira,
Tijuca
Andara,
Maracan e
Vila Isabel

IX - Vila
Isabel
Graja

Fonte: RIO DE JANEIRO (2002).

ASSUNTO

Normas relativas altura de edificaes na Rua da Glria e nas reas

abrangidas pelo PAA 8281.
Altera o Regulamento de Zoneamento aprovado pelo Decreto 322,
de 03 de maro de1976 e d outras providncias.
Altera o Regulamento de Zoneamento aprovado pelo Decreto 322,
de 03 de maro de 1976 e d outras providncias.
Define as condies de uso e ocupao do solo da rea de Especial
Interesse Urbanstico da II RA- Centro, criada pelo Decreto 12409,
de 09 de novembro de 1993, que estabelece medidas para
revitalizao do Centro da Cidade e seu entorno, e d outras
providncias.
Portaria IPHAN Resolve fixar gabaritos que definem a altura mxima das edificaes
das construes nas imediaes dos monumentos Casa da Rua do
n 08 de 15 de
junho de 1980 Catete n6, A Igreja de Nossa Senhora da Glria do Outeiro, O
Passeio Pblico, A Igreja de Nossa Senhora do Carmo da Lapa do
Desterro, O Aqueduto da Carioca e o Convento e Igreja de Santa
Teresa.
Lei n 434/83
Revoga a Lei 323/82, altera o Regulamento de
Zoneamento aprovado pelo Decreto 322, de 3 de maro de 1976,
e d outras providncias.
Decreto n
Altera o Regulamento de Zoneamento,
2.542/80
aprovado pelo Decreto 322/76, e d outras providncias.
Decreto n
Altera o Regulamento de Zoneamento,
2.638/80
aprovado pelo Decreto 322/76, e d outras providncias.
Decreto n
Altera o Regulamento de Zoneamento,
3.155/81
aprovado pelo Decreto 322/76, e d outras providncias.
Decreto n
Altera o Regulamento de Zoneamento,
3.188/81
aprovado pelo Decreto 322/76, e d outras providncias.
Decreto n
Aprova o Projeto de Estruturao Urbana 1.446/78
PEU n 001 de Proteo Ambiental e Paisagstica de parte da
rea de Planejamento 2 AP2, definida pelo PUB-RIO.
Decreto n
Altera o Regulamento de Zoneamento, aprovado pelo Decreto n
2.735/80
322 de 3 de maro de 1976, e d outras providncias.
Decreto n
Altera o Regulamento de Zoneamento, aprovado pelo Decreto n
2.831/80
322 de 3 de maro de 1976, e d outras providncias.
Portaria IPHAN
n 104/00
Portaria IPHAN
Portaria do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
n 104/00
(IPHAN). Delimita 4 reas de atuao e seus respectivos parmetros
Portaria IPHAN
de uso e ocupao do solo.
n 104/00
Portaria IPHAN
n 104/00
Decreto n
Estabelece condies de uso e ocupao do solo para a rea que
6.115/86
compreende o Bairro do Leblon, na VI RA Lagoa, e d outras
providncias.
Decreto n
Altera as condies de edificaes fixadas no Decreto 1299, de 16
6.462/87
de novembro de 1977, para a Zona especial 9 (ZE-9) criada pelo
Decreto 1271, de 27 de outubro de 1977, nos trechos
correspondentes aos bairros que menciona da III e da VIII Regio
Administrativa, e d outras providncias.
Decreto n
Estabelece condies de uso e ocupao para 18a Unidade Espacial
de Planejamento (UEP) que corresponde aos bairros do Andara,
6.997/87
Maracan e Vila Isabel, situados na IX RA Vila Isabel e d outras
providncias.
Decreto n
Estabelece condies de uso e ocupao do solo para a 19 Unidade
6.996/87
Especial de Planejamento espacial (UEP), que corresponde ao bairro
do Graja, situado na 9 ra- Vila Isabel, e d outras providncias.
Lei n 969/87
Dispe sobre o nmero de pavimentos das edificaes da Zona
Residencial 3 ZR-3, do Bairro do Graja.

207

ANEXO C - MICROZONEAMENTOS ESPECFICOS DO RZ (DECRETO N 322/76 CONT.)

REA DE
PLANEJ.
(AP)

REGIO
ADMINIST.
(RA)
XI - Penha
XIII - Mier

AP3

XX - Ilha do
Governador

XVII - Bangu

AP5

BAIRRO

LEGISLAO

Penha, Penha
Decreto n
Circular e Brs 7.654/88
de Pina.
Decreto n
gua Santa
24.710/04
Decreto n
2.108/79
15 bairros

Bangu, Padre
Miguel e
Senador
Camar.

Campo Grande,
Santssimo,
XVIII Senador
Campo Grande Vasconcelos,
Cosmos e
Inhoaba.

XIX - Santa
Santa Cruz
Cruz
Fonte: RIO DE JANEIRO (2002).

Decreto n
7.914/88
Decreto n
1.918/78
Lei
Complementar
n 72/04
Decreto n
1.918/78

ASSUNTO
Estabelece condies de uso e ocupao do solo para a rea que
compreende os Bairros da Penha, Penha Circular e Brs de Pina, da
XI RA- Penha, e d outras providncias.
Cria reas de Especial Interesse Funcional, para fins de prestao de
servios pblicos, nas reas que menciona.
Altera os limites da Zona Residencial ZR-2 e da Zona Residencial
ZR-3, suprime as reas das Zonas Residencial ZR-4 e da Zona
residencial ZR-5, do Regulamento de Zoneamento, e estabelece
condies especiais para as edificaes em parte da rea de
Planejamento (AP-6) Ilha do Governador.
Estabelece condies de uso e ocupao do solo para a 50a Unidade
Espacial de Planejamento (UEP) que corresponde aos bairros de
Bang, Padre Miguel e Senador Camar, e d outras providncias.
Estabelece normas relativas a edificaes na rea de Planejamento 5
(AP-5), definidas pelo PUB-RIO.
Institui o PEU Campo Grande Projeto de Estruturao Urbana
(PEU) dos Bairros de Campo Grande, Santssimo, Senador
Vasconcelos, Cosmos e Inhoaba
integrantes das Unidades
Espaciais de Planejamento 51 e 52 (UEP 51 e 52), e d outras
providncias.
Estabelece normas relativas edificaes na rea de Planejamento 5
(AP-5), definidas pelo PUB-RIO.

208

ANEXO D - LEGISLAO URBANA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO

DE 1834 A 1976
PERODO
Repblica Velha
1889-1930

LEGISLAO
AUTOR
1834 - 1 Cdigo de Advogado, matemtico,
posturas urbanas
natural do Estado da
Bahia, senador Antnio
Luiz Pereira da Cunha,
Distrito Federal
o
Marqus
de
1889 - Com a
Inhambupe.
Proclamao da
1866 - Projeto de Mdico
sanitarista,
Repblica o Rio de
postura apresentado vereador, Jos Pereira
Janeiro foi transformado Cmara Municipal
do Rego, o Baro de
em Distrito Federal.
Lavradio.
Governada por um
conselho de intendentes.

CONTEDO
Fixava a altura mnima de p-direito varivel conforme o
andar 20 palmos (aproximadamente 4,40m) para o
primeiro, diminuindo um palmo para cada andar superior.
No havia restrio quanto ao nmero de pavimentos ou de
altura da fachada ou da edificao. Definiu a largura da via
em 60 palmos (aproximadamente 13,20m).
De cunho sanitrio. Propunha um rigoroso controle sobre as
novas construes e reconstrues visando impedir a
proliferao de cortios no permetro da Cidade Velha e
adjacncias. Pretendia uniformizar a arquitetura da cidade
estabelecendo gabarito uniforme de dois ou trs pavimentos
para as ruas e praas principais e modelos de fachada
previamente designados pela Cmara Municipal, corrigindo
1892 - Com a Lei
assim a irregularidade das edificaes. O projeto foi
Orgnica foi criado o
arquivado.
cargo de prefeito do
1875 - 1 Relatrio da Os
engenheiros, A comisso foi incumbida de organizar um plano geral pra
Distrito Federal.
Comisso
de Francisco Pereira Passos o alargamento e retificao de vrias ruas desta Capital e
Melhoramentos
da e Luis Rafael Vieira para a abertura de novas praas e ruas, com o fim de
Cidade do Rio de Souto.
melhorar suas condies higinicas e facilitar a circulao
Janeiro (designada em
entre seus diversos pontos, dando, ao mesmo tempo, mais
Aviso de 27 de janeiro
beleza e harmonia s suas construes, devendo as ruas e
de 1874, pelo Ministro
praas ficar dispostas de modo que a ventilao das casas e
do
Imprio,
Joo
o escoamento das guas pluviais sejam feitos com
Alfredo Correia de
facilidade. O Plano foi abandonado face as duras crticas
Oliveira)
foi
do engenheiro Luis Rafael Vieira Souto elaboradas em 14
apresentado em 12 de
artigos publicados de 9.10.1875 a 2.01.1876 no Jornal do
janeiro de 1875.
Commercio.
1876 - 2 Relatrio
entregue em maio de
1876.
Decreto Federal de 1882
Preocupao com o saneamento.das habitaes. Incentivos
e 1883.
atravs de iseno de impostos aduaneiros para as
industrias que construssem casas populares higinicas com
fossas, dependncias de cozinha e de lavanderia, elevadas
do solo e com boa aerao. Iseno de impostos a
importao de materiais de construo e garantia aos
construtores a posse e a concesso de terrenos.
1886 Decreto Federal Ministro
Ambrsio Delegou a Luiz Raphael Vieira Souto e Antonio
de 1886.
Leito da Cunha, o Domingues dos Santos Silva o direito de organizarem uma
Baro de Mamor.
empresa para a construo de habitaes destinadas
operrios e a classe pobre. As construes seguiam as
prescries da Junta Central de Higiene Pblica alm do
gabarito determinado pelo decreto.
1892 - Edital de Cmara Municipal
Definiu a altura mxima da fachada, igual uma vez e meia a
15.9.1892.
largura da via e os ps direitos mnimos de 5,0m para o 1
ao 3 pav., diminuindo 0,25m, para cada andar acima do 3
pav.
1893 Edital de Cmara Municipal
Restringiu a altura mxima da edificao largura da via.
17.7.1893.
1900 - Decreto n 762, Prefeito Antonio Coelho Regulava a construo e reconstruo de prdios na cidade.
de 1 de junho de 1900. Rodrigues
Determinou gabarito, balanos, p direito.
1903 - Plano de Prefeito Pereira Passos Transformao radical da cidade.
Embelezamento
e
Saneamento da Cidade.
Mensagem do Prefeito
n 1 de setembro de
1903.
Fonte: BENCHIMOL (1992), IPP (2006), LEME (2005), MOTA (1988), REIS (1977).

209

ANEXO D - LEGISLAO URBANA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO

DE 1834 A 1976 (CONT.)
PERODO
Repblica Velha
1889-1930

LEGISLAO
AUTOR
1903 - Decreto n 391, Prefeito Pereira Passos
de 10 de fevereiro de
1903.

Distrito Federal

1912 Decreto n 1.392

de 28 de junho de 1912.
1914 Decreto n 1.594
de 15 de abril de 1914.
1918 - Decreto n 1.185,
de 5 de janeiro de 1918.

1924 Decreto n 2.960

de 6 de fevereiro de
1924.
1924 - Decreto n 2.021,
de 11 de setembro de
1924.
1924 Decreto n 3.010
de 20 de dezembro de
1924.
1925 - Decreto n 2.087,
de 19 de janeiro de
1925.

Era Vargas
1930-1945

1935 - Decreto n 5.595,

de 10 de julho de 1935.

Distrito Federal

1937 - Decreto n 6.000,

de 1 de julho de 1937.

1964 1985
Ditadura Militar

1967 Lei n 1.574, de

11 de dezembro de
1967.
Estado da Guanabara 1970 Decreto E n
1960-1975
3.800, de 20 de abril de
1970.
1976 - Decreto n 322,
Rio de Janeiro, capital de 3 de maro de 1976.
do Estado 1975 - ...

CONTEDO
Regulamento de construes. Introduziu a uniformizao e
a numerao dos projetos de alinhamento (PA). Criou o
imposto sobre terrenos no-edificados. Voltou a estabelecer
o padro de altura mxima de fachada igual uma vez e meia
a largura da rua (aproximadamente 20m). O p direito
mnimo retornou a dimenses semelhantes ao estabelecido
em 1834: 1 pav. 4,5m; 2 pav. 4,2m; 3 pav. 4,0m.
Prefeito General Bento Regula a concesso de licena para a construo e
Manuel Ribeiro
reconstruo de prdios no Distrito Federal com exceo
Carneiro Monteiro
para os distritos rurais de Campo Grande, Santa Cruz,
Guaratiba e Ilhas (ver Decreto n 1.434 de 29.10.1912).
Proibiu a construo de prdios que no tinham entrada
direta por logradouro pblico. Identificou as zonas urbanas,
suburbanas e rural.
Prefeito
Amaro Um dos decretos de grande profundidade na ocasio foi o
Cavalcanti
de zoneamento das reas do Distrito Federal, fixando as trs
zonas: urbana, suburbana e rural. A diviso das trs zonas
em distritos legais, determinando as respectivas atribuies,
foi um passo para implantao da primeira lei urbanstica
objetiva na cidade do Rio de Janeiro.
Prefeito Alaor Prata
Autorizou o Prefeito a baixar o novo regulamento para
Leme Soares
construo, reconstruo, acrscimo, modificaes e
concertos de prdios, em substituio ao regulamento que
baixou com o Decreto n 391 de 10.02.1903.
Primeira tentativa para regulamentao da construo no
Distrito Federal face ao novo elemento que surgia, o
concreto armado. Este decreto foi substitudo pelo Decreto
n 2.087, de 19.01.1925.
Aprovou as modificaes do regulamento do Decreto n
2.021 de 11.9.1924, para a execuo do Decreto n 2.960 de
6.02.1924.
Regulamento para construes, reconstrues, acrscimos e
modificaes de prdios no Distrito Federal.
Diviso da em 4 zonas (central, urbana, suburbana e rural).
Estabeleceu a altura mxima das edificaes no
alinhamento igual a duas vezes a largura da via, apenas na
Zona Central, mantendo o limite de uma vez e meia, no
restante da cidade. Fixou o p-direito mnimo em trs
metros, possibilitando o surgimento de edifcios com mais
de 20 pavimentos, de acordo com a largura da via.
Prefeito Pedro Ernesto
Baixa novo regulamento para obras do Distrito Federal,
Baptista
revendo o Decreto n 2.087, de 19 de janeiro de 1925,
autoriza a organizao do cdigo de obras do Distrito
Federal, e d outras providncias. Divide a cidade em
reas mais adequadas a funes especficas que as
anteriormente estabelecidas, detalhando o zoneamento,
instrumento que se consolida como norma do planejamento
(Leme, 2005. p. 44).
Prefeito Cnego
Cdigo de Obras do Distrito Federal. Estabeleceu novo
Olimpio de Melo
zoneamento de forma mais detalhada, principalmente nos
bairros mais centrais da cidade.

Governador Francisco
Negro de Lima

Estabelece normas para o desenvolvimento urbano e

regional do Estado da Guanabara.

Governador Francisco
Negro de Lima

Aprova os regulamentos complementares Lei do

Desenvolvimento Urbano do Estado da Guanabara.

Prefeito Marcos Tamoio Aprova a modificao do Regulamento de Zoneamento do

Municpio do Rio de Janeiro.

Fonte: BENCHIMOL (1992), IPP (2006), LEME (2005), MOTA (1988), REIS (1977).

210

ANEXO E - HISTRIA POLTICA DO RIO DE JANEIRO

DIVISO POLTICA

PERODO
1889 a 1902
1 fase da Repblica
1889 1891

PERODO

1891 1894

PRESIDENTE
PERODO
Marechal Deodoro da 12.12.1889 a 20.9.1892
Fonseca
Decreto n 50A, de
7.12.1889 institui o
Conselho de Intendncia
Municipal.
PRESIDENTE
PERODO
19.12.1892 - 25.5.1893
Marechal Floriano
Peixoto
Lei Orgnica do Distrito
Federal, Lei n 85, 20 de
setembro de 1892 cria 26.5.1893 - 26.6.1893
o cargo de prefeito.
27.6.1893 - 31.12.1894

DISTRITO FEDERAL
1889 - 1960

1.01.1895 - 15.11.1897
1894 1898

1898 1902

Prudente Jos de Morais

e Barros

Manuel Ferraz de
Campos Sales

DADOS PESSOAIS
-

PREFEITO
Candido Barata Ribeiro

DADOS PESSOAIS
ADMINISTRAO
Mdico, natural do Combate aos cortios. Aprovao de decretos relativos
Estado da Bahia.
: afastamento das edificaes, conserto de prdios,
higiene ensino primrio. Contrato para o levantamento
da Carta Cadastral. Estudos sobre fornos de
incinerao de lixo, reviso do foro das sesmarias
coloniais, melhoramentos da cidade. Criao da revista
dos Arquivos Municipais.
Mdico, natural do Pouco tempo para qualquer iniciativa de destaque.
Estado do Rio de
Janeiro.
Engenheiro militar,
Reorganizao das reparties municipais. Ordem nas
natural do Piau.
finanas pblicas.
Mdico, natural do
Saneamento da cidade e questes de higiene.
Estado do Rio de
Pavimentao de ruas e praas.
Janeiro.
Mdico
Pouco tempo para qualquer iniciativa de destaque.

Interino
Antonio Dias Ferreira
Coronel Henrique
Valadares
Francisco Furquim
Werneck de Almeida

16 - 24.11.1897

Interino
Joaquim Jos da Rosa
25.11.1897 - 15.11.1898 Ubaldino do Amaral
Fontoura
17.11.1898 - 30.12.1898 Interino
Luiz Van Erven
31.12.1898 - 31.01.1900 Jos Cesrio de Faria
Alvim
5 - 23.5.1899
Interino
Honrio Gurgel
01.02.1900 - 06.9.1900 Antonio Coelho
Rodrigues
06.9.1900 - 10.10.1901

Fonte: ALERJ, 2006; REIS, 1977.

INTENDENTE
Cinco Conselhos de
Intendncia Municipal
com 7 membros cada.

Joo Felipe Pereira

Advogado, natural do
Estado do Paran.
Engenheiro, natural do
Estado do Rio de
Janeiro.
Advogado, natural do
Estado de Minas Gerais.
Advogado, natural do
Estado do Piau.

ADMINISTRAO
Sem grandes destaques.

Pesada reforma administrativa.

Pouco tempo para qualquer iniciativa de destaque.
Renunciou ao cargo em face das dificuldades
encontradas face a crise administrativa e financeira.
Pouco tempo para qualquer iniciativa de destaque.

Continuao da crise administrativa e financeira.

Renunciou ao cargo em face das dificuldades
encontradas.
Engenheiro civil, natural Em face da herana de crise que recebeu o governo,
do Estado do Cear.
processou medidas radicais para conteno das
despesas. Reorganizou o Servio de Carta Cadastral.

211

ANEXO E - HISTRIA POLTICA DO RIO DE JANEIRO (CONT.)

DIVISO POLTICA

PERODO

PRESIDENTE

1898 1902

Manuel Ferraz de
Campos Sales

1902 - 1906
1906 1909

Francisco de Paulo
Rodriguez Alves

PERODO
PREFEITO
11.10.1901 - 11.10.1901 Joaquim Xavier da
Silveira Jnior
27.9.1902 - 29.12.1902 Interino
Carlos Leite Ribeiro

DADOS PESSOAIS
Advogado, natural do
Estado de So Paulo.
Coronel da GuardaNacional, natural do
Estado do Rio de
Janeiro
29.12.1902 - 15.11.1906 Francisco Pereira Passos Engenheiro

Afonso Augusto
Moreira Pena

15.11.1906 - 22.7.1909

1909 1910

Nilo Peanha

22.7.1909 - 15.11.1910

1910 1914

Marechal Hermes
Rodriguez da Fonseca

15.11.1910 - 15.11.1911 General Bento Manuel

Ribeiro Carneiro
Monteiro
15.11.1914 - 05.5.1916 Rivadvia Corra

DISTRITO FEDERAL
1889 - 1960
1914 1918

1918

1918
1919 1922
Fonte: ALERJ, 2006; REIS, 1977.

Venceslau Brs Pereira

Gomes

06.5.1916 - 14.01.1917

Francisco Marcelino
Sousa Aguiar
General Inocncio
Serzedelo Correia

Antonio Augusto de
Azevedo Sodr

Engenheiro militar

Advogado, natural do
Estado do Rio Grande
do Sul.

ADMINISTRAO
Realizou obras de valor e embelezamento da cidade.
Pouco tempo para qualquer iniciativa de destaque.

Plano de Embelezamento e Saneamento da Cidade.

Mensagem do Prefeito n 1 de setembro de 1903.
Regulamentos de construo e reconstruo de prdios.
Concluso das obras iniciadas pelo governo anterior.
Procurou equilibrar as finanas. Organizao de um
Servio de Assistncia Pblica.
Concluso das obras iniciadas por Pereira Passos.
nfase a Instruo Pblica Municipal. Novos projetos
executados sem a orientao de um plano.
Deu melhores condies financeiras ao funcionalismo
pblico. Deu autonomia a Biblioteca Municipal. Obras
de conservao e melhoramento de vrios logradouros.
Dedicao questo do problema de educao pblica.
Obras de reparao e conservao. Programa de obras
diversas com nfase no calamento de logradouros.
Incrementado o Servio da Carta Cadastral.
Deu continuidade as obras de antecessor. Destaque
para o setor de Instruo Pblica.

Mdico, natural do
Estado do Rio de
Janeiro.
Francisco de Paula
15.01.1917 - 15.11.1918 Amaro Cavalcanti
Advogado, natural do Obras na zona suburbana e rural para aumentar a
Rodrigues Alves
Estado do Rio Grande produo agrcola do Distrito Federal. Complementou,
do Norte.
abriu, melhorou e pavimentou estradas e caminhos na
zona rural e nos subrbios. Reorganizao do Arquivo
Municipal. Educao pblica. Decreto n 1.185, de
05.01.1918 zoneamento das reas do Distrito Federal,
fixando as trs zonas: urbana, suburbana e rural. A
diviso das trs zonas em distritos legais, determinando
as respectivas atribuies, foi um passo para a
implantao da primeira lei urbanstica objetiva na
cidade do Rio de Janeiro. (p. 67)
Delfim Moreira da Costa 16.11.1918 - 22.01.1919 Manoel Ccero
Advogado, natural do Cuidou das despesas municipais, suprimindo gastos
Ribeiro
Peregrino da Silva
Estado de Pernambuco. suprfluos ou adiveis.
Epitcio da Silva Pessoa 23.01.1919 - 28.7.1919 Andr Gustavo Paulo de Engenheiro, carioca.
Abertura,
alargamento
e prolongamento
de
Frontin
logradouros.

212

ANEXO E - HISTRIA POLTICA DO RIO DE JANEIRO (CONT.)

DIVISO POLTICA

PERODO
1919 1922

PRESIDENTE
PERODO
Epitcio da Silva Pessoa 29.7.1919 - 06.6.1920
08.8.1920 - 15.11.1922

1922 - 1926

1926 - 1930
DISTRITO FEDERAL
1889 - 1960

Era Vargas
1930 1945
1930 1937

Fonte: ALERJ, 2006; REIS, 1977.

PREFEITO
Milcades Mario de S
Freire

DADOS PESSOAIS
Advogado.

Carlos Csar de Oliveira Engenheiro, carioca.

Sampaio

ADMINISTRAO
Ps em ordem a situao financeira da municipalidade.
Obras preparatrias para as festas comemorativas do 1
Centenrio da Independncia do Brasil. Desmonte do
Morro do Castelo. Plano de urbanizao da Esplanada
do castelo e da rea aterrada da Glria. Plano de
saneamento e embelezamento da Lagoa Rodrigo de
Freitas.

Arthur da Silva
Bernardes

16.11.1922 - 15.11.1926 Alaor Prata Leme Soares Engenheiro civil, natural Pautou a administrao por uma severa e rigorosa
do Estado de Minas economia. Regulamentao da construo no Distrito
Gerais.
Federal face ao novo elemento que surgia, o concreto
armado. Primeira tentativa com o Decreto n 2.021, de
11.9.1924. Este foi substitudo pelo Decreto n 2.087,
de
19.01.1925.
Projetos
de
Alinhamentos,
Nomenclatura de logradouros.
Washington Lus Pereira 16.11.1926 - 24.10.1930 Antonio Prado Junior
Natural do Estado de Primeiro Plano de Remodelao, Extenso e
de Sousa
So Paulo.
Embelezamento da Cidade (Plano Agache) de autoria
do urbanista francs Alfred Hubert Donat Agache.
Obras de viao, construo de prdios escolares,
feiras de amostra (bolsas de mercadorias), saneamento
da Baixada, Projetos de Alinhamentos, Nomenclatura
de logradouros, levantamento da planta cadastral.
24.10.1930 - 21.9.1931 Adolfo Bergamini
Jornalista, advogado.
Nomenclatura de logradouros, tentativa de uma nova
organizao administrativa, aprovao de projetos de
alinhamento.

30.9.1931 - 03.3.1936

Pedro Ernesto Baptista

04.4.19636 - 02.7.1937

Cnego Olimpio de
Melo

Getlio Dornelles
Vargas

Mdico, natural do Construo de hospitais e escolas. Revogao do Plano

Estado de Pernambuco. Agache e da Comisso do Plano da Cidade. Concurso
para engenheiros da Prefeitura.Obras pblicas de
viao.
Pavimentao do circuito da Gvea-Leblon, mais
conhecido como Trampolim do Diabo, onde se
realizam corridas de automveis. Pavimentao e
melhoramento de estradas dos subrbios e zona rural.
Promulgao do Cdigo de Obras do Distrito Federal,
Decreto n 6.000, de 1 de julho de 1937.

213

ANEXO E - HISTRIA POLTICA DO RIO DE JANEIRO (CONT.)

DIVISO POLTICA

PERODO
Estado Novo
1937 1945

PRESIDENTE
PERODO
Getlio
Dornelles 03.7.1937 - 03.11.1945
Vargas

1945 1964
Repblica
Constitucional
de 45
(Democratizao)
1945

Ministro Jos Linhares

PREFEITO
Henrique de Toledo
Dodsworth

03.11.1945 - 30.01.1946 Philadelphio de Barros

Azevedo

DADOS PESSOAIS
ADMINISTRAO
Mdico,
advogado, Obras no mais variados ramos governamentais.
carioca.
Restabelecimento da Comisso do Plano da Cidade e
criao do Servio Tcnico do Plano da Cidade
(composto por engenheiros e arquitetos dos quadros da
Prefeitura com a colaborao externa de diversos
engenheiros e arquitetos de renome do Rio). Retomada
dos estudos do Plano Agache e readaptao s novas
condies da cidade. Urbanizao da Esplanada do
Castelo e adjacncias (finalizao da demolio do
Morro do Castelo).
Transformou a Comisso do Plano da Cidade em
Departamento de Urbanismo, subordinado SecretariaGeral de Viao e Obras (Decreto-lei n 8.304, de 6 de
dezembro de 1945. Deu continuidade as obras de
antecessor).

31.01.1946 - 13.6.1947

Hildebrando de Ges

Deu continuidade as obras de Henrique de Toledo

Dodsworth.

13.6.1947 - 24.4.1951

General ngelo Mendes Carioca.

de Morais

25.4.1951 - 12.12.1952

Joo Carlos Vital

12.12.1952 - 24.8.1954

Coronel Dulcdio do
Esprito Santo Cardoso

DISTRITO FEDERAL
1889 - 1960
1946 - 1950

1951 - 1954

Fonte: ALERJ, 2006; REIS, 1977.

Eurico Gaspar Dutra

Getlio Dornelles
Vargas

Construo do estdio do Maracan, tnel CatumbiLaranjeiras, tnel do Pasmado. Abertura da estrada

Graja-Jacarepagu, caminho das Canoas, estrada do
Sumar. Remodelao do tnel da rua Alice. Criado o
Departamento de Estradas de Rodagem. Instalou o
gabinete do prefeito no Palcio da Guanabara.
Engenheiro, natural do Reformulao da lei tributria do municpio,
Estado do Rio Grande anteprojeto do Metropolitano do Rio de Janeiro,
do Sul.
captao e aduo do Rio Guandu, estudo preliminar
do Cdigo de Fundaes e Escavaes do Distrito
Federal.
Deu continuidade as obras de antecessor.

214

ANEXO E - HISTRIA POLTICA DO RIO DE JANEIRO (CONT.)

DIVISO POLTICA

PERODO

PRESIDENTE
Caf Filho
Carlos Luz

PERODO
05.9.1954 - 11.11.1955

PREFEITO
Alim Pedro

DADOS PESSOAIS
Engenheiro.

1954 - 1955
DISTRITO FEDERAL
1889 - 1960
Nereu de Oliveira
Ramos

DIVISO POLTICA
ESTADO DA
GUANABARA
1960 - 1975

1956 - 1961

Juscelino Kubitschek

PERODO
1961

PRESIDENTE
Jnio Quadros

1961 - 1964

Joo Goulart

1964 1985
Ditadura Militar
1964

Pascoal Ranieri Mazzilli

Fonte: ALERJ, 2006; REIS, 1977.

11.11.1955 - 02.12.1955 Etiel de Oliveira Lima

Mdico.

02.12.1955 - 25.3.1956

Francisco de S Lessa

Engenheiro.

26.3.1956 - 03.7.1958

Francisco Negro de
Lima
Jos J. de S Freire
Alvim
GOVERNADOR
Carlos Frederico
Werneck de Lacerda

04.7.1958 - 21.4.1960
PERODO
1960 - 1965

ADMINISTRAO
Deu continuidade ao projeto de captao e aduo da
gua do Rio Guandu paralisado pela administrao
Dulcdio Cardoso. Projetos, planos de viao.
Aprovao do Cdigo de Fundaes e Escavaes do
Distrito Federal (Decreto n 12.849, de 15.5.1955).
Reforma tributria de ordem administrativa interna.
Plano de reforma administrativa da Prefeitura (criao
das subprefeituras).
Deu continuidade a programao de seu antecessor.

Deu continuidade a programao da administrao de

Alim Pedro.
Embaixador, natural do Criao
da
SURSAN (Superintendncia
de
Estado de Minas Gerais. Urbanizao e Saneamento).
Deu continuidade a programao de seu antecessor.
ADMINISTRAO
DADOS PESSOAIS
Jornalista, natural do Administrador responsvel por um novo ciclo de
Estado do Rio de reformas urbanas, foi responsvel pela construo do
Janeiro.
Aterro do Flamengo e pela ampliao do Complexo do
Guandu, fundamental para o abastecimento de gua da
Cidade do Rio de Janeiro. Desenvolvido o Plano
Doxiadis Plano de Desenvolvimento para o ano 2000.
Concluso das obras do Estdio do Maracan.

215

ANEXO E - HISTRIA POLTICA DO RIO DE JANEIRO (CONT.)

DIVISO POLTICA
ESTADO DA
GUANABARA
1960 - 1975

PERODO
1964 - 1966

1967 - 1968

DIVISO POLTICA
CAPITAL DO
ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
1975 - ...

PRESIDENTE
PERODO
Marechal Humberto de 1965 - 1971
Alencar Castello Branco
Marechal Humberto de
Alencar Castello Branco
Marechal Arthur da
Costa e Silva

GOVERNADOR
Francisco Negro de
Lima

DADOS PESSOAIS
Advogado e jornalista,
natural do Estado de
Minas Gerais.

Jornalista, natural
Estado do Rio
Janeiro.

1969

Junta Militar

1969 - 1974

General Emlio
Garrastazu Mdici

1971 - 1975

Antnio de Pdua
Chagas Freitas

PERODO
1974 - 1978

PRESIDENTE
General Ernesto Geisel

PERODO
1975 - 1979

PREFEITO
Marcos Tito Tamoio da
Silva

Fonte: ALERJ, 2006; REIS, 1977.

ADMINISTRAO
Responsvel por algumas obras virias e a ampliao
da rede de ensino, apesar do alto grau de
endividamento e dos mais calamitosos temporais
enfrentados pela cidade. Tambm criou a Comisso
Estadual de Defesa Civil, o campus da Universidade
Estadual da Guanabara (UEG) e melhorou o
abastecimento d'gua da cidade.

do O estilo de Chagas Freitas ficou conhecido como a

de poltica da bica dgua. Recuperao da adutora do
Guandu (implantada a Nova Elevatria do Alto
Recalque do Guandu). Destacam-se a urbanizao da
Ilha do Fundo, possibilitando a inaugurao da Cidade
Universitria da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ); a criao da empresa de saneamento
do estado, uma central de abastecimento e trs grandes
mercados da Companhia Brasileira de Alimentao
(COBAL). Esta administrao foi responsvel, ainda,
por diversas e polmicas obras urbanas, inclusive
aumentando o gabarito para construo em diversos
bairros.
ADMINISTRAO
DADOS PESSOAIS
Engenheiro civil, natural Aprova o Plano Urbanstico Bsico do Rio de Janeiro
do Estado do Rio de (PUBRIO) e o Plano Integrado de Transporte do
Janeiro.
Metropolitano do Rio de Janeiro (PIT-Metr).
Concluso do Emissrio Submarino de Ipanema.

216

ANEXO F - COMPARATIVO DO DECRETO 324/76 E 3.046/81 BAIXADA DE JACAREPAGU.

DECRETO N 324/76
SUBZONA

A1

USO
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Turstico (hotel)
Multifamiliar ou Turstico (atividade praieira)
Unifamiliar
Comercial
Multifamiliar ou Turstico (atividade praieira)
Multifamiliar

DECRETO N 3.046/81
GABARITO
(PAVIMENTOS)

TAXA DE
OCUPAO (%)

50

8 a 15
5

25 (quartos)
50

2
5
2

30

A2
-

Unifamiliar
Hotel (Av. Sernambetiba)
Unifamiliar
A4
Multifamiliar
Comercial
Unifamiliar
A5
Comercial
Unifamiliar
A6
Comercial
Especial (Itanhang Golf Club)
A7
Unifamiliar
A8
Comercial
Fonte: RIO DE JANEIRO, 1977; RIO DE JANEIRO, 2002.
A3

2
8 a 15
2
2

30
25 (quartos)
50
50
20
30
20
30
-

20

2
2

USO
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Hotel
Hotel-residncia
Unifamiliar
Comercial
Multifamiliar (Centro da Barra)
Multifamiliar
Hotel e Hotel-residncia
Hotel (PAL 42.353)
Multifamiliar (lotes 2, 3 e 4 do PAL 42.353)
Multifamiliar (lotes 5 e 8 do PAL 42.353)
Multifamiliar (lotes 6 do PAL 42.353)
Unifamiliar
Hotel e hotel-residncia (Av. Sernambetiba)
Comercial
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Unifamiliar
Comercial
Unifamiliar
Comercial
Especial (Itanhang Golf Club)
Unifamiliar
Comercial
Multifamiliar

GABARITO
(PAVIMENTOS)

TAXA DE
OCUPAO (%)

50

8 a 15

25 (quartos)

40
30
30

30
5
8 a 15
15
6 e 11
11
15
2
8 a 15
2

25 (quartos)
40
15 (quartos)
30

50

40
30
40
30
40

2
2

20

217

ANEXO F - COMPARATIVO DO DECRETO 324/76 E 3.046/81 BAIXADA DE JACAREPAGU.

DECRETO N 324/76
SUBZONA

USO
Unifamiliar
Comercial

GABARITO
(PAVIMENTOS)
2

A10

DECRETO N 3.046/81

Uni e Multifamiliar, Comercial e Misto (Jardim

Clarice)
Unifamiliar
Industrial
Comercial (Estrada de Jacarepagu)
-

TAXA DE
OCUPAO (%)
20
30
50

30
40
30

A12

Planos especiais

Comercial, Cultural, Institucional e Empresarial, de

Carter Exclusivo (Av. Alvorada).

4:1 (extenso da
fachada altura)

25

Unifamiliar (Via Parque da Lagoa)

Planos de Conjunto
Aeroporto Executivo da Baixada de Jacarepagu
Unifamiliar
-

2
2
-

20
10
-

Unifamiliar e Multifamiliar

Definido pela SUDEBAR

(consulta prvia)

A16

Unifamiliar
Comercial e Interesse Coletivo
A17
Multifamiliar
Fonte: RIO DE JANEIRO, 1977; RIO DE JANEIRO, 2002.

18

Uni e Multifamiliar, Comercial e Misto (Jardim

Clarice)
Unifamiliar
Comercial (Estrada de Jacarepagu)

Preservao (Pedra da Panela)

Unifamiliar

A15

Multifamiliar

Multifamiliar

A14

Preservao (Pedra da Panela)

1
2
8 a 10
-

20
-

GABARITO
(PAVIMENTOS)

Unifamiliar
Comercial

A11

A13

USO

Multifamiliar
Comercial, Cultural, Institucional (Av. das
Amricas e Alvorada)
Comercial, Cultural, Institucional (Via Parque da
Lagoa da Tijuca)
Unifamiliar
Multifamiliar (gleba Saquinho da Tijuca)
Comercial
Aeroporto Executivo da Baixada de Jacarepagu
Comercial, Cultural, Institucional
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Uni e bifamiliar
Comercial
Multifamiliar (ncleos)
Especial de interesse social

2
2
2 e altura definida por
um plano horizontal
30m acima do nvel do
mar.
2
Altura definida por um
plano horizontal 30m
acima do nvel do mar.
4:1 (extenso da
fachada altura)

TAXA DE
OCUPAO (%)
40
20
20
50
40
30
40
20

30

3
2
6
2
3
2
6
2
2
6
2
2
8 a 10
At 8

40
25
40
30
40
25
40
40
25
40
40
20
20

218

ANEXO F - COMPARATIVO DO DECRETO 324/76 E 3.046/81 BAIXADA DE JACAREPAGU.

DECRETO N 324/76
SUBZONA

A18

USO
Unifamiliar
Comercial
Multifamiliar (Ncleo)
-

A19

A20

Turstico e atividades praieiras

Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Multifamiliar ou Turstico (atividade praieira)
Turstico (hotel)
Propriedade da Companhia Litornea de Imveis

DECRETO N 3.046/81
GABARITO
(PAVIMENTOS)

TAXA DE
OCUPAO (%)

20

18 a 30

20

50

5
50
8 a 15
25 (quartos)
Definido pela SUDEBAR
(consulta prvia)

Turstico (Gleba Finch)

25
10

Uni e Multifamiliar (Gleba Finch)

20

A21
Comercial

A22

Unifamiliar

Fonte: RIO DE JANEIRO, 1977; RIO DE JANEIRO, 2002.

Definido pela SUDEBAR

(consulta prvia)

10

USO
Subzona A18A
Subzona A18B

Unifamiliar
Multifamiliar (ncleo)
Comercial
Multifamiliar (ncleo)
Comercial

No residencial
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Multifamiliar (Av. Sernambetiba)
Hotel e hotel-residncia
Comrcio e servios
Lote 1 PAL 34.291
Mltiplo Lote 2 PAL
34.291
Multifamiliar Lote 3
PAL 34.291
Multifamiliar Lote 4 e 5
Centro de Sernambetiba PAL 34.291
Multifamiliar Lote 6 e 7
PAL 41.952 e demais
lotes
Clube Lote 8 PAL
34.291
Unifamiliar Lote 9 PAL
34.291
Uni e multifamiliar
Gleba Finch
Comercial
Hotel e hotel-residncia
Unifamiliar
Subzona A22A
Comercial
Unifamiliar
Subzona A22B
Multifamiliar
Comercial

GABARITO
(PAVIMENTOS)
2
18 a 30
2
18 a 30
2
1

TAXA DE
OCUPAO (%)
40
30
30
10

2
50

2
5
8 a 15

25 (quartos)

50

8 a 12 + 2 pav. gar.

40 (lmina)

18 a 22 + 2 pav. gar.

35 (lmina)

18 a 22 + 2 pav. gar.

40 (lmina)

10

30

50

Critrios no PAL
2

50

8 a 15

25 (quartos)

30

2
20

30
10
30

219

ANEXO F - COMPARATIVO DO DECRETO 324/76 E 3.046/81 BAIXADA DE JACAREPAGU.

DECRETO N 324/76
SUBZONA
A23

USO
Unifamiliar
Comercial

DECRETO N 3.046/81
GABARITO
(PAVIMENTOS)

TAXA DE
OCUPAO (%)

30

USO
Unifamiliar
Comercial
Subzona A 24A

A24

Unifamiliar

10
Subzona A 24B
Subzona A 25A

A25

Unifamiliar

10
Subzona A 25B

A26

Industrial
Comercial

40
30

A27

Plano Paralelo (atendimento dos cooperativados

com renda familiar entre 3 e 7 salrios-mnimos)

Definido pela SUDEBAR

(consulta prvia)

A28

Plano Paralelo (atendimento dos cooperativados

com renda familiar entre 3 e 7 salrios-mnimos)

A29

Rural e agrcola

Definido pela SUDEBAR

(consulta prvia)
Definido pela SUDEBAR
(consulta prvia)

Industrial
Comercial
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Industrial
Unifamiliar
Multifamiliar
Unifamiliar
Multifamiliar

GABARITO
(PAVIMENTOS)
2

Unifamiliar
Comercial
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Unifamiliar
Comercial
Unifamiliar
Multifamiliar

2
2
6
2
2
6
2
6

TAXA DE
OCUPAO (%)
30
30
30
30
10
10
30
30
30
10
10
40
30
40
50
30
40
40
50
40
20

No passvel de
aproveitamento.
Rural e agrcola
A30
Unifamiliar
2
40
Subzona A30B
Multifamiliar
6
20
Unifamiliar
2
10
Subzona A31A
Unifamiliar
2
40
Unifamiliar
Subzona A31B
Comercial
30
A31
2
Comercial (Estrada dos Bandeirantes)
2
30
Industrial
40
Multifamiliar
17
20 a 50
Subzona A31C
Unifamiliar
2
40
Preservao (Morro do Amorim)
Preservao (Morro do Amorim)
A32
Laboratrio de Dosimetria da Comisso Nacional de Energia Nuclear, rgo do Governo da Unio. Laboratrio de Dosimetria da Comisso Nacional de Energia Nuclear, rgo do Governo da Unio.
A33
Fonte: RIO DE JANEIRO, 1977; RIO DE JANEIRO, 2002.
Definido pela SUDEBAR
(consulta prvia)

Subzona A30A

220

ANEXO F - COMPARATIVO DO DECRETO 324/76 E 3.046/81 BAIXADA DE JACAREPAGU.

DECRETO N 324/76
SUBZONA

USO

DECRETO N 3.046/81
GABARITO
(PAVIMENTOS)

TAXA DE
OCUPAO (%)

USO
Subzona A34A

A34

Especial

Projeto definido por Lcio Costa e pela

prefeitura.

Subzona A34B
Subzona A34C

A35

Comercial

30

RIO CENTRO
Unifamiliar
Multifamiliar
Unifamiliar
Comercial
Industrial

Comercial
Unifamiliar
Multifamiliar
Industrial

Centro de Iniciao Urbana

A37

Centro Metropolitano

A38

Uni e multifamiliar (Gardnia Azul)

Unifamiliar
Comercial
Industrial (no poluente)

Projeto definido por Lcio Costa

Projeto definido por Lcio Costa

50
10
50
40

2
2

Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Unifamiliar
Subzona A36B
Industrial
Comercial, turstico, cultural, financeiro, de
servios e especiais.
Uni e multifamiliar (Gardnia Azul)
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Industrial

Subzona A39A
A39

A40

A41

Centro Cvico

Residencial

Industrial
Comercial
Fonte: RIO DE JANEIRO, 1977; RIO DE JANEIRO, 2002.
A42

Multifamiliar

Ilhas da Lagoa da Tijuca

Definido pela SUDEBAR

(consulta prvia)
2

40
30

2
2

Subzona A36A
A36

GABARITO
(PAVIMENTOS)
2
12

Subzona A39B
Unifamiliar
Comercial (Av. Alvorada)
Desportivas, recreativas, clubsticas e culturais
pblicas.
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Industrial
Industrial
Multifamiliar

18
2
2
17
2
2

TAXA DE
OCUPAO (%)
40
20
40
30
40
20
40
20
20
30
20 a 50
30
30
40

2 a 35

varivel

50
40
50
40
40

Plano horizontal situado

a 30m acima do nvel
do mar.
1
2

20
10
20

10

2
6

40
20
30
40
50
-

2
2
12

221

ANEXO F - COMPARATIVO DO DECRETO 324/76 E 3.046/81 BAIXADA DE JACAREPAGU.

DECRETO N 324/76
SUBZONA

A43

USO
De ZR1, mais templo ou local de culto religioso,
estabelecimento de ensino, posto de abastecimento
e servios, clube esportivo-recreativo, restaurante,
churrascaria em determinados logradouros (Decreto
n 135 de 12.9.1975).
Industrial

DECRETO N 3.046/81
GABARITO
(PAVIMENTOS)

TAXA DE
OCUPAO (%)

Unifamiliar

40

Unifamiliar (vias secundrias)

Unifamiliar (vias principais)
Unifamiliar (lotes abaixo da cota 60m)
Unifamiliar (lotes acima da cota 60m)

USO

50
2

50
20
10

Subzona A44A

Subzona A44B

A44
Subzona A44C
-

Subzona A44D

A45

Unifamiliar (lotes existentes antes da SUDEBAR)

Unifamiliar (100m da Estrada dos Bandeirantes)
Unifamiliar
-

A46

Unifamiliar (lotes existentes antes da SUDEBAR)

Unifamiliar (100m da Estrada dos Bandeirantes)
Unifamiliar

Fonte: RIO DE JANEIRO, 1977; RIO DE JANEIRO, 2002.

50
30
10

Subzona A45A

Subzona A45B

50
30

Subzona A46A

10

Subzona A46B

Unifamiliar
Comercial (Estrada de
Jacarepagu)
Exclusivo
Uni e bifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Industrial
Uni e bifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Industrial
Unifamiliar (abaixo da
curva de nvel 60m)
Unifamiliar (acima da
curva de nvel 60m)
Exclusivo
Unifamiliar
Multifamiliar
Comercial
Unifamiliar
Multifamiliar
Unifamiliar
Multifamiliar
Unifamiliar
Multifamiliar

GABARITO
(PAVIMENTOS)

TAXA DE
OCUPAO (%)

26

50

2
3, 6 e 12
3
2
2
3e6

50
50, 25 e 35
50
40
50
50 e 35
50
40

40
2

20
40
30
30
30
10
10
30
30
10
10

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SECRETARIA MUNICIPAL DE URBANISMO

NCLEO DE INFORMAES TCNICAS

ANEXO G - BAIXADA DE JACAREPAGU

REVISO DO DECRETO N 3.046/8186
A reviso do Decreto n 3.046 tornou-se necessria para retomar o fio da meada
do Plano-piloto de 1969, desfeito pela administrao anterior que liquidou com a SUDEBAR
sem deixar nada em troca a no ser esta chamada consolidao agora revisada -, como
tambm para orientar melhor e estimular, no bom sentido, os empreendimentos da rea.
Veio tarde, porque o desmantelo do PP, ocorrido neste curto interregno foi grande
demais, a comear pela enormidade do conjunto Delfim, agora encampado pelo Banco
Nacional de Habitao (B.N.H.), seguida pela enormidade ainda maior do aberrante aumento
do gabarito de 8 para 18 pavimentos num grupamento de mais de 150 edificaes, dispostas
em ordem unida, no sop do soberbo monumento natural tombado, conhecido como Pedra da
Panela. E como se no j bastasse, surgem agora ao longo da praia mais de uma dezena de
construes descomunais de quinze pavimentos, alm do embasamento, desenvolvidas em
profundidade e aceitas pela administrao municipal como hotis-residncia.
Tudo isto compromete definitivamente a volumetria urbanstica proposta pelo
Plano-piloto de minha autoria que, bem ou mal, vinha sendo mantido pelas sucessivas
administraes at que, numa simples penada clandestina, o transformaram em proposio
terico-romntica a ser devidamente arquivada como pea de museu.
Mas, embora considere o PP da baixada de Jacarepagu liquidado nos seus
objetivos urbano-paisagsticos fundamentais, entendo que uma rea das dimenses dessa
baixada to grande que o Plano-piloto de Braslia cabe folgado dentro dela no pode ser
encarada como um simples bairro da cidade onde os projetos de edificao fiquem apenas
sujeitos ao crivo de artigos, pargrafos e incisos da legislao, sem quaisquer outros critrios
de avaliao.
Importa reconhecer que por mais que os tcnicos incumbidos de legislar se
empenhem, no podem prever toda a complexa variedade de situaes particulares que
legitimamente se iro inserir no processo do desenvolvimento urbano. Logo ocorrero
proposies de natureza vria, de grande porte ou de pequena minta, para casos especficos
no considerados, e a legislao surgir ento como impeditiva da soluo mais adequada
86

Texto de Lcio Costa na apresentao do estudo de reviso do Decreto n 3.046/81. Arquivado no Setor de Documentao da Secretaria
Municipal de Urbanismo pelo Cdigo: SMU F 404/96 1.2.1.4 404/96.

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NCLEO DE INFORMAES TCNICAS

ambientao local e ao fim proposto, quando o objetivo dela no deve ser o de criar entraves,
mas o de fazer o que melhor convenha para a cidade.
Por outro lado, o primeiro passo para tentar evitar ou, pelo menos, dificultar a
aprovao de projetos claramente nocivos, seria a obrigatoriedade de uma visita ao local pelo
tcnico incumbido do exame do projeto a fim de poder constatar, in loco, o eventual dano que
iria causar ambientao da rea em exame (aspecto este fundamental mas que a legislao
omite por considera-lo de ndole subjetiva), invertendo-se assim, portanto, o atual
procedimento que o probe de opinar alm do mero confronto com os itens constantes da
legislao, quando, pelo contrrio, deveria ser de sua estrita obrigao alertar desse dano ao
seu chefe imediato que, por sua vez, alertaria o diretor, cabendo a este alertar o Secretrio que
submeteria finalmente o caso apreciao do Prefeito, assumindo ele, ento, baseado nos
pareceres tcnicos a responsabilidade de exigir a reformulao ou substituio do projeto de
modo a torna-lo em condies de merecer aprovao.
Assim, portanto, a presente reviso, conquanto til e necessria, no basta. Impese a criao nesta Secretaria de Planejamento de um rgo voltado exclusivamente para a rea
da Barra, afim de que, juntamente com a COPLAN e demais setores da administrao
vinculados urbanizao, se possa garantir, no dia a dia das ocorrncias e apesar de aparentes
desvios e contribuies, a manuteno do rumo certo.

LUCIO COSTA