POLITICAS HACIA EL MAGISTERIO

Ivn Nez P.
En: Juan Eduardo Garca-Huidobro
(editor). La Reforma Educacional Chilena,
Madrid, Editorial Popular, 1999; pp. 177-194

INTRODUCCION:

En Chile, la poltica pblica hacia el magisterio en los ltimos 20 aos ha

evolucionado, desde un tratamiento tradicional al funcionariado estatal, propio de
un rgimen autoritario-burocrtico de inspiracin nacionalista (ltima forma del
Estado centralizado chileno, desplegada entre 1973 y 1980), a una poltica de
extrema privatizacin de las condiciones de empleo del sector, propia del Estado
subsidiario descentralizado que emerge de las reeestructuraciones neo-liberales de
1980 y desde esa propuesta, a una poltica que a partir de 1990, busca equilibrio
entre regulaciones nacionales e intervenciones estatales que aseguren equidad y
calidad educativa y respeten derechos legtimos de los profesionales de la
educacin, en un contexto de descentralizacin de la gestin de personal
En el aspecto salarial, hay una evolucin desde un rgimen convencional de
remuneraciones igualitarias y centradas en valorizar la antigedad en la funcin,
propio del primer momento de las polticas pblicas hacia el magisterio (19731980), a un rgimen de extrema heterogeneidad salarial segn criterios de
mercado, pero en condiciones de desigualdad arbitraria en favor de los
empleadores (1980-1990) y desde all, a un rgimen mixto, que ha propiciado una
plataforma de remuneraciones comunes aseguradas por ley y reajustadas
automticamente segn la evolucin del costo de la vida, combinado con una
naciente tendencia a retribuir segn calidad de desempeo. A partir de un sistema
de remuneraciones con una base comn y con adicionales dependientes de las
caractersticas de cada profesional, se est avanzando en nuevos incrementos
diferenciados segn calidad de los desempeos colectivos y, probablemente
individuales, sin que estos ltimos se conviertan en alternativas que desplacen al
primero.
Las polticas de tratamiento a la profesin docente, en sus aspectos normativos y
salariales, se han considerado parte del esfuerzo chileno de Reforma Educativa.
Sumadas a polticas relativas a formacin inicial, perfeccionamiento o
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capacitacin en el pas y en el exterior, y otras formas de desarrollo profesional, se

han constitudo en uno de los cuatro componentes de la Reforma bajo la
denominacin "fortalecimiento de la profesin docente" o desarrollo profesional
de los docentes
Aunque, objetivamente, las polticas pblicas reseadas se han aplicado
consistentemente y la inversin pblica ha sido considerable, la opinin pblica
mantiene la percepcin que los docentes siguen mal tratados y remunerados
insuficientemente. Los mismos educadores manifiestan su insatisfaccin sobre sus
condiciones de empleo y de trabajo. Por otra parte, como individuos y como
colectivos docentes por escuelas, participan normalmente en los diversos
componentes y programas de la Reforma, pero se estima que no la asumen con
toda la iniciativa y creatividad que podran desplegar si la referida insatisfaccin
fuera superada. Por otra parte, la organizacin representativa de los profesores
no se ha comprometido con la Reforma y mantiene una actitud crtica que
contribuye a restarle visibilidad y legitimidad ante la poblacin. Sin embargo, esa
crtica no se ha traducido en un rechazo radical y activo, que la ponga en peligro.
En las pginas siguientes, se examinan los diversos ngulos de la poltica pblica
orientada hacia los profesores, especialmente aquellos relacionados con las
regulaciones legales de la profesin, las condiciones laborales y salariales y los
esfuerzos para reforzar el profesionalismo requerido por la reforma educativa en
curso en Chile.

1. EL PUNTO DE PARTIDA:

Antes de 1980, las profesoras y profesores de la educacin preescolar, bsica y media, en alta
proporcin, estaban bajo la dependencia del Estado central, en la condicin jurdica de
empleados pblicos, regulados por el estatuto comn de stos, el cual contemplaba un captulo
especial para los empleados de los establecimientos educacionales estatales. En 1978, la
dictadura aprob una ley de carrera docente que llev a niveles sin precedentes la tradicional
organizacin burocrtica del trabajo docente.
Las principales caractersticas de la organizacin burocrtica del trabajo docente eran: un
conjunto de derechos, entre los cuales era muy fuerte la estabilidad en el empleo, un sistema de
remuneraciones basado en el principio "a igual funcin, igual remuneracin" y una carrera en
forma de escalafn, en la que para progresar, los docentes de aula deban pasar a funciones
tcnicas o de administracin docente.
En 1980, en el contexto de las grandes reestructuraciones de inspiracin neo-liberal en marco
autoritario, se alteraron las regulaciones, en un sentido de "privatizacin" del trabajo docente.
Los servidores de las escuelas y liceos pblicos, dejaron de ser funcionarios del Estado y se les
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traspas a las municipalidades, con contrato como trabajadores regidos por la ley laboral comn
y con condiciones de empleo que se fijaban en principio por negociacin entre el empleador y el
trabajador (con prohibicin de la negociacin colectiva ), segn la lgica de mercado. En
consecuencia, perdieron muchos de sus derechos histricos, entre ellos la estabilidad en el
empleo, y se di lugar a una alta heterogeneidad de remuneraciones, a lo que se sum una rebaja
sostenida de los niveles promedios de salarios, por efecto del descenso del gasto pblico en
educacin, relacionado con el ajuste macro-econmico, a partir de 1982.
Con el restablecimiento de la democracia, en 1990, recobr fuerza el movimiento sindical
docente1, que demand una legislacin especial para el sector, en forma de un estatuto propio y,
a la vez, se reclam un mejoramiento sustantivo de las deterioradas remuneraciones. Por otra
parte, el movimiento magisterial se opuso a la descentralizacin, rechaz la administracin
municipal de la educacin y aspir a volver al control del Ministerio nacional de educacin.

2. LA POLITICA PUBLICA INICIAL: EL ESTATUTO DOCENTE

En 1991, se dict la ley Estatuto de los Profesionales de la Educacin, que formaba parte de una
poltica educacional cuyos principales objetivos eran mejorar la calidad de la educacin, lograr
equidad en su distribucin y perfeccionar la participacin de los diversos actores sociales en la
tarea educacional. El Estatuto fue tambin una respuesta a necesidades polticas propias de la
etapa de transicin a la democracia. No podan desoirse las demandas gremiales de contar con
una legislacin especfica que diese estabilidad y reconociese derechos y garantas perdidos.
Tambin era necesario hacerse cargo de la desafeccin de los docentes hacia la descentralizacin
privatizante y su expectativa de recobrar su status de funcionarios pblicos.
Mediante el Estatuto, el gobierno quiso dar impulso a la profesionalizacin del trabajo docente,
que fue estimada como uno de los principales requisitos de la elevacin de la calidad de la
educacin. Esta ley se propuso contribuir tambin a la equidad, en la medida en que hara justicia
al profesorado y especialmente a quienes trabajan con los sectores ms pobres y en las
condiciones ms difciles. En el mismo sentido operaron los compromisos del Estado nacional,
establecidos en el Estatuto, para financiar los mejoramientos salariales de los docentes,
independientemente de la capacidad financiera de sus empleadores municipales o privados con
subvencin estatal
1

El sindicalismo docente tiene en Chile una tradicin que se remonta a las

primeras dcadas de este siglo; las organizaciones histricas fueron suprimidas
por el gobierno militar en 1973, pero ste quiso llenar el vaco crendo en 1974
un Colegio de Profesores, organizacin de carcter profesional de afiliacin
obligatoria y con dirigentes designados por el Gobierno; esta organizacin fue
liberalizada en 1981 y en su primera eleccin libre, la dirigencia fue
conquistada por lderes opositores al gobierno militar; ver Ivn Nez, Gremios
del magisterio. Setenta aos de historia, 1900-1973, Santiago, PIIE, 1987, A.M
Cerda, M.L. Silva e I. Nez, El Sistema Escolar y la Profesin Docente,
Santiago, PIIE, 1990.

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Al mismo tiempo, el Estatuto ha sido un aporte a la consolidacin de la descentralizacin de la

educacin . En efecto, si bien constituye una regulacin nacional de las condiciones de empleo,
que tiende a ofrecer una plataforma comn de derechos y de estructura de remuneraciones, que
posteriormente se ha criticado como estatista y uniformizante, el Estatuto mantuvo la
dependencia municipal de los docentes del sector pblico y la responsabilidad de los rganos
municipales de educacin en la administracin del personal de los establecimientos escolares de
ese sector, que fue uno de los ejes de la descentralizacin implantada en 1980. Segn el Estatuto,
el ingreso o contratacin de docentes del sector pblico es una decisin de nivel municipal. Lo
son asimismo, las decisiones sobre calificaciones o evaluacin, trmino de contratos y en general,
todo lo que es gestin de personal docente.
El Estatuto introdujo distintas regulaciones en las relaciones laborales de los docentes, a partir
del reconocimiento de sus especificidades, que no eran atendidas por la legislacin laboral
comn, que los rega hasta 1991. Hubo sectores que sostuvieron que el Cdigo del Trabajo
propio de los empleados del sector privado era una normativa suficiente. Por otra parte, grupos
de docentes demandaban el retorno al aparato estatal, que implicaba regularse por el llamado
Estatuto Administrativo que afecta a los funcionarios de los Ministerios. Si embargo, el gobierno
se inclin por una frmula intermedia: una regulacin profesional y laboral especfica para los
docentes del sistema escolar. El Estatuto tiene al Cdigo del Trabajo en calidad de normativa
supletoria, aplicable en aspectos no incluidos en el Estatuto. Al mismo tiempo, la nueva ley
incorpor, respecto a los profesores del sector municipal, numerosas normas provenientes del
Estatuto de los funcionarios pblicos.
Si bien no se evit la reivindicacin salarial de los docentes y algunos momentos de conflicto
lgido, traducidos en paralizaciones de las labores docentes, comparativamente con el pasado
histrico y con la gravedad de los conflictos docentes en otros pases de la regin, gracias al
Estatuto, ha sido posible la gobernabilidad del sector educacin y la implantacin gradual de la
reforma.
Algunos aspectos especficos de esta normativa legal son los que siguen: por primera vez, en el
Estatuto integr bajo una misma matriz legislativa, a los docentes de todos los niveles y
modalidades del sistema pblico y del sector particular, que nunca antes tuvieron un Estatuto
comn2. Al mismo tiempo que une a ambos sectores, ha establecido normas apropiadas a la
insercin diferenciada de cada uno de ellos en un sistema educativo de gestin plural.
El Estatuto es consonante con la presencia de un fuerte sector privado en educacin. Sus
docentes son regulados por esta ley, mediante algunas normas comunes a todos, como las de
orden profesional, y la institucin de una remuneracin bsica mnima nacional. Otras normas
2

Del total de profesores y profesoras de la educacin preescolar, bsica y

media, en 1996, un 59,74% labora en centros municipales, 26,27% en
establecimientos privados subvencionados por el Estado, 11,34% en escuelas o
colegios privados financiados por las familias y 2,65% en liceos tcnicos de
nivel medio bajo gestin de corporaciones empresariales

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del Estatuto son especficamente dirigidas al sector privado, sobre la base de respetar la
autonoma de gestin de sus centros de trabajo y de reconocer el derecho a la negociacin
colectiva y a la sindicalizacin que, por lo dems, estn normadas en el Cdigo del Trabajo, de
vigencia para toda el rea laboral privada.
El profesorado bajo administracin municipal fue reconocido en el Estatuto como parte del
amplio campo del servicio pblico y recuper diversas normas propias de la funcin estatal.
Mejor sustantivamente sus condiciones de estabilidad. Todo profesional de la educacin
municipal que en 1991 estaba en servicio con contrato privado indefinido, obtuvo
automticamente la titularidad del cargo, condicin titular que desde esa fecha slo se obtiene
por concurso pblico, decidido por Comisiones locales en que participan -por vez primerarepresentantes de los pares.
La titularidad slo se puede perder por causales precisas establecidas en el Estatuto.
El Estatuto promueve tambin la participacin, al reconocer el derecho de los docentes a ser
escuchados en las decisiones educacionales y particularmente al legalizar el Consejo de
Profesores como un rgano con facultades resolutivas en materia tcnico-pedaggicas.
Se hicieron posibles los traslados y las permutas en el sector municipal. Quien cambie de
posicin o de lugar de trabajo no pierde, como suceda entre 1980 y 1991, el reconocimiento de
la antigedad y del perfeccionamiento adquiridos.
En el Estatuto mejoraron las regulaciones relativas a jornadas de trabajo, horarios (un
mximo de 44 horas cronolgicas semanales contratadas con un mismo empleador) y
distribucin interna de stos (del horario contratado para los docentes de aula, no ms de un
75% puede destinarse a actividades propiamente lectivas). Se legalizaron las vacaciones de
verano, que hasta entonces eran una prctica de hecho. Los profesores de aula con ms de 30
aos de servicio obtuvieron el derecho a disminuir su carga docente sin disminucin de
remuneraciones.

3. LAS REMUNERACIONES DE DOCENTES EN EL ESTATUTO

El Estatuto intervino sobre las remuneraciones de docentes. Por una parte, estableci regmenes
de remuneraciones y modos de asignarlas. Por otra parte, fij un programa de mejoramiento
gradual de los ingresos de los profesionales de la educacin.
La situacin salarial de los docentes, en 1990, llegaba al nivel ms bajo de los ltimos treinta
aos3 Un censo de remuneraciones efectuado por el Ministerio de Educacin al comenzar el

Los niveles que tuvieron las remuneraciones docentes en

paulatinamente incrementados hasta 1971, para volver a caer

1960, fueron
en los aos

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perodo democrtico, demostr una gran heterogeneidad en los niveles salariales, por lo cual no
se calcul un valor promedio de la remuneracin de la hora semanal de trabajo para todo el
universo de profesores de la educacin prebsica, bsica y media, de las dos modalidades de
administracin de la educacin municipal (Departamentos Administrativos o Corporaciones) y
de la educacin privada subvencionada.
En cambio, se calcularon promedios de remuneracin mensual por hora semanal de trabajo,
segn niveles educativos y tipo de empleo docente. Para los docentes de aula, en la educacin
bsica, alcanzaba a US$ 6,97; en la educacin media de la modalidad general o cientficohumanista, el mismo promedio era de US$7,24. El promedio de la hora de trabajo del personal
directivo de todas los niveles educativos y dependencias institucionales, era de US$ 9,67.
En sus artculos transitorios, el Estatuto fij valores mnimos mensuales de la hora semanal de
trabajo de los profesionales de la educacin municipal y de la privada. Los valores que se indican
continuacin corresponden a los salarios por hora de los profesionales sin antigedad ni otro
sobresueldo: para la educacin prebsica, bsica y especial, fue de US$5,42, y para la educacin
media fue de US$5,715 Estos valores constituyeron la denominada Remuneracin Bsica
Mnima Nacional, R.B.M.N. La misma ley fij un programa de cinco aos para alcanzar los
referidos valores mnimos, en lo que se denomin la gradualidad del mejoramiento salarial del
Estatuto. Adems, a travs de esta ley, el Estado se comprometi a financiar el mejoramiento
salarial de los docentes, mediante un Fondo especial.
Al trmino del plazo de cinco aos (en 1996) y cumplido el programa comprometido en el
Estatuto, el costo de los mejoramientos fue atendido por incrementos de las subvenciones
escolares percibidas tanto por los empleadores municipales como los particulares que tienen
derecho a ellas.
En cuanto a tipos de remuneraciones, el Estatuto estableci, para el sector municipal, un
conjunto de estmulos salariales que, a criterio del gobierno, constituye una distinta modalidad de
carrera profesional. A partir de la fijacin de la R.B.M.N., inspirada en principios de igualdad y
equidad, se fund un conjunto de asignaciones para favorecer el desarrollo profesional. Se
reconoci la experiencia profesional o antigedad, y se valoriz el perfeccionamiento
siguientes hasta llegar a su nivel ms bajo en 1990, desde el cual comenzaron a
elevarse de nuevo. Patricio Rojas, Remuneraciones de los profesores en Chile,
Estudios Pblicos, N 71 (invierno 1998).
4

Para los docentes de aula de la educacin bsica municipal, el valor de la hora

semanal era de US$7,44 en
los profesores dependientes de Departamentos
municipales de administracin, y de US$ 7,69 en los dependientes de Corporaciones
municipales de administracin; en el sector particular, el promedio era de US$
5,59. Para los docentes de la educacin media municipal bajo Departamentos era de
US$ 7,92 y bajo Corporaciones, de US$ 8,21; en la educacin media particular
subvencionada, el promedio era US$ 6,27.
5

Estos valores son mnimos y no son comparables con los promedios indicados ms
arriba.

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acumulado, con sobresueldos que pueden llegar hasta 100% de la remuneracin bsica a los 30
aos de servicio y hasta un 40% adicional a quien obtenga los mximos niveles de
perfeccionamiento (magister o doctorado). Se estimul tambin la dedicacin a las tareas
directivas o a las funciones tcnico-pedaggicas, que requieren experiencias y formaciones
especficas, con asignaciones de 20% y 10% adicional respectivamente. Se premi por ltimo, el
desempeo en condiciones difciles de ruralidad, aislamiento geogrfico o extrema pobreza
urbana, con aumentos adicionales que pueden alcanzar hasta un 30% sobre la remuneracin
bsica. Esto ltimo, adems del reconocimiento del derecho a estmulos complementarios al
desempeo en zonas territoriales alejadas del centro del pas (llamado complemento de
zona).
Otras normas del Estatuto reponen derechos o resuelven problemas sentidos por el profesorado.
Entre otros, la reajustabilidad automtica de las remuneraciones, cada vez que lo sean los
sueldos de la administracin pblica y en el mismo porcentaje (para lo cual son reajustadas
anualmente en el mismo porcentaje las subvenciones estatales a las escuelas, de modo que el
Estado se compromete a financiar dicha variabilidad).
Como ya se indic, el sector de profesores dependientes de la educacin privada, tanto
subvencionada como pagada, pas a regirse por el Estatuto de los Profesionales de la
Educacin. El Cdigo del Trabajo se le aplica slo como norma supletoria. Las definiciones,
condiciones legales y derechos de carcter profesional integran, pero no asimilan, a todo este
sector con el sector municipal.
Los profesores de centros particulares subvencionados, gozan de la R.B.M.N. Esto ha
representado una elevacin sustantiva de sus ingresos, ya que en promedio reciban hasta 1991
los salarios ms bajos. Pueden asimismo acceder a la asignacin por desempeo en condiciones
difciles, en los mismos trminos que profesores de escuelas y liceos municipales. Por primera
vez, se les reconoce tambin el derecho a percibir un aumento de remuneraciones proporcional al
aumento de la subvencin que los sostenedores reciben por efecto de la zona geogrfica. Estas
normas salariales son aplicables porque la misma ley contempla los recursos estatales adicionales
para que los sostenedores privados puedan financiarlas.
Para avanzar en la equiparacin de condiciones de empleo, el sector particular subvencionado se
beneficia tambin de las mismas regulaciones que los municipales en lo referente a vacaciones, a
horarios mximos y a la distribucin interna de los mismos, esto es, horas de aula y actividades
complementarias.
El tipo de contrato del sector particular mantiene normas que le son propias y que el
ordenamiento jurdico chileno impide homogeneizar con el sector pblico. No fue posible
atribuirle obligatoriamente una carrera al estilo de la municipal, porque ello violenta la libertad de
gestin de la empresa educativa privada. Sin embargo, el Estatuto facilita que, por acuerdo
entre las partes, pueda imitarse la estructura de asignaciones de la carrera municipal, para lo cual
se cuenta con el financiamiento suficiente.
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Puede afirmarse, en consecuencia, que el Estatuto no es discriminatorio con el profesorado de la

enseanza particular y que, por el contrario, le abre perspectivas de equiparacin que nunca
antes tuvo, considerando los preceptos constitucionales y legales que impiden su asimilacin con
el sector pblico.

4. EL DEBATE EN TORNO AL ESTATUTO Y SU PUESTA EN PRACTICA

Una vez dictado el Estatuto, el gremio docente reaccion rechazando el monto de las nuevas
remuneraciones que en l se estipularon. Su argumento fue que, si bien mejoraba los salarios de
los profesores de la educacin particular subvencionada, beneficiaba poco o nada a los
profesores de la educacin municipal, muchos de los cuales estaban ganando sueldos ms altos
que los fijados en esta ley.
Otros sectores han enjuiciado al Estatuto como una legislacin re-centralizadora que, adems, ha
introducido rigideces en la gestin de la educacin pblica municipal, entre las cuales la ms
grave es el alto grado de estabilidad en el empleo a los docentes, calificado de inamovilidad.
Esta crtica se hizo ms fuerte cuando surgieron anlisis que demostraban que en muchos
municipios haba una sobredotacin de docentes y/o de directivos de centros escolares6.
En 1994, el gobierno propuso al Congreso Nacional una reforma que, por una parte, se
orientaba a flexibilizar la rigidez del Estatuto en la gestin del personal docente municipal y, por
otra, a mejorar las subvenciones, hacindolas ms sensibles a los requerimientos financieros de
las escuelas que atienden poblaciones de menores recursos.
Al mismo tiempo, el gremio docente demand, en diversa y sucesivas campaas reivindicativas,
la elevacin de los salarios fijados en el Estatuto. Como resultado, desde 1993, se han celebrado
sucesivos acuerdos entre el gobierno y el gremio docente que, junto con elevar los ingresos, han
introducido nuevas formas de remunerar a los docentes, complementarias al esquema de salarios
fijado en el Estatuto. Estos mejoramientos han tomado la forma de "bonos" o aumentos que no
elevan la remuneracin bsica mnima nacional. Con ello, el gobierno quiere evitar desmedidos
aumentos en la estructura de asignaciones construdas por el Estatuto sobre dicho mnimo
(especialmente la asignacin por antigedad o experiencia, hacindose cargo de la crtica que le
atribuye fomento del rutinarismo). Obviamente, el Colegio de Profesores demanda que se mejore

La educacin pblica se financia con una subvencin estatal proporcional a los

promedios de asistencia de alumnos en cada aula, grado o seccin. En
consecuencia, las escuelas con baja proporcin de alumnos por maestro o con
exceso de personal directivo en relacin con el tamao o complejidad de los
establecimientos, son instituciones con dficit financiero. En consecuencia,
muchos municipios asignan recursos adicionales a los provistos por el gobierno
nacional o deban hacer reestructuraciones en la dotacin de personal. Estos
ajustes no eran posibles debido a la fuerte estabilidad del personal municipal
garantizada en el Estatuto

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la remuneracin bsica mnima nacional y con ello, se eleve toda la estructura de asignaciones
para el sector municipal, tal como se contiene en el Estatuto.
Sumando las remuneraciones establecidas en el Estatuto y los mejoramientos mediante
mecanismos "extra-Estatuto", los salarios docentes han mejorado consistentemente entre 1990 y
1998. Al interior de stos, se observa una tendencia a un mejoramiento mayor en los
profesionales que recin ingresan respecto al ritmo de incremento de los docentes con mayor
antigedad. Por otra parte, las remuneraciones de los profesionales de la educacin se han
elevado en promedio ms que las remuneraciones del conjunto de los empleados pblicos y del
conjunto de la fuerza de trabajo nacional, como lo demuestran las cifras que se indican en el
Cuadro 1. En 1998, segn un compromiso formal contrado en 1995 por el Gobierno y el gremio
docente, se ha alcanzado una meta que es sustantiva y simblica a la vez: los docentes que se
incorporan al servicio educacional bajo las regulaciones del Estatuto, tienen ahora
remuneraciones equivalentes a aquellas con que se incorporan los otros profesionales a la
administracin pblica, considerando horarios semanales equivalentes. En 1998, el valor de una
hora semanal de trabajo de un docente que ingresa recin al servicio educacional es de US$ 14,8.
Esto significa que por 44 horas semanales de trabajo, el profesor sin antigedad percibe US$653
al mes, por una jornada de trabajo de 44 horas semanales.
Cuadro N1
EVOLUCION DE SALARIOS DE DOCENTES
COMPARACION CON OTROS INDICADORES NACIONALES
EN PORCENTAJES
DOCENTES*
PROMEDIO** VALOR
HORA
Ao

Sin Antig.

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Var.% 90/98
Var.% 93/98

100,0
116,1
126,1
134,0
160,5
176,0
189,9
206,6
225,1
125,1
68,0

20
Aos
Servicio
100,0
109,0
127,1
141,2
164,5
180,7
193,8
211,5
221,3
121,3

SECTOR
PUBLICO
100,0
107,4
113,5
124,4
135,0
142,7
149,5
161,3
173,7

ECONOMIA*
**

100,0
105,2
110,6
113,6
115,0
117,2

* Docentes con 30 horas semanales de contrato

** Promedio de remuneraciones de funcionarios pblicos
*** Valor de la hora de trabajo en el conjunto de la economa, segn el Indice de
Remuneraciones por Hora.
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FUENTES: Ministerio de Educacin, Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda,

Instituto Nacional de Estadstica

5. LA REFORMA DEL ESTATUTO DOCENTE EN 1995.

La Ley N 19.410, de 1995, reform diversos aspectos del Estatuto, entre los cuales el ms
destacado fue la estabilidad. Despus de un perodo de transicin, se pueden ajustar las
dotaciones docentes municipales, por necesidades de la gestin. Se autoriza el despido de
docentes por requerimientos del servicio. Pero esta nueva herramienta slo se pudo aplicar
despus de una etapa, ya cumplida, en que se ofreci a los docentes un conjunto de facilidades o
incentivos para que renunciaran voluntariamente a sus puestos de trabajo o jubilaran en
condiciones ventajosas, de modo de aligerar las dotaciones sobrecargadas sin lesionar los
derechos de los maestros. Por otra parte, los ajustes de las dotaciones no pueden hacerse por la
sola voluntad de los administradores, sino en virtud de una necesidad reconocida y explicitada en
los llamados Planes Anuales de Desarrollo de la Educacin Municipal, PADEM.7
Otra disposicin de la ley N 19.410 introdujo un nuevo principio y nuevas prcticas en las
retribuciones de los docentes, tambin complementario del sistema de remuneraciones contenido
en el Estatuto. Se trata de la norma que crea el Sistema Nacional de Evaluacin del
Desempeo de los Establecimientos subvencionados, SNED. Se usa este nuevo mecanismo
para asignar incentivos a la calidad del trabajo colectivo de cada equipo de maestros y
directivos, el que se describir a continuacin.

6. EVALUACION Y NUEVOS INCENTIVOS A LOS DOCENTES

Desde la dcada del 80 funciona en Chile el Sistema de Medicin de la Calidad Educativa,

SIMCE, que evala los rendimientos de los estudiantes de la educacin bsica de todas las
dependencias.

La misma ley 19.410, fund los PADEM como un instrumento de gestin que
anualmente debe ser preparado por el rgano de administracin educacional de cada
comuna, sometido a consulta ante el Consejo Econmico y Social ( que es una
entidad representativa de las organizaciones sociales y comunitarias de cada
localidad ) y debe ser aprobado por el Concejo Comunal ( organismo electo por la
ciudadana y que co-administra los municipios junto a los Alcaldes ). El Plan
debe ser preparado sobre la base de las planificaciones generadas en cada escuela
con la participacin de padres y maestros. En dicho instrumento, junto
con un diagnstico y una explicitacin de objetivos y metas, se deben estipular
los recursos humanos y financieros necesarios para cumplirlos, incluyendo una
previsin de la dotacin docente necesaria

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La misma ley que reform el Estatuto, instal el ya referido SNED, que se puso en marcha al
ao siguiente y fue nuevamente aplicado en 1998. Este Sistema permite corregir el sesgo del
SIMCE en contra de las escuelas que atienden poblaciones ms deficitarias.
El SNED tiene en cuenta los resultados brutos y tambin el avance o la superacin de cada
centro respecto a sus propios niveles histricos de logro. Considera tambin otros factores como
la iniciativa o innovacin, los grados de participacin y vinculaciones con el medio y,
principalmente, la medida en que cada escuela aporta a la igualdad de oportunidades, sea en sus
polticas de acceso como en sus esfuerzos para retener y lograr superacin en poblaciones
vulnerables8
Las mediciones hechas en 1996 y 1998, han utilizado slo informacin estandarizada disponible
y conocida por los establecimientos.
Adems ser un aporte de informacin sistematizada, el SNED permite desarrollar nuevas y
mejores polticas de incentivo a los establecimientos y a su personal. La ley referida fund
una subvencin especial destinada a pagar otro incentivo remuneracional, que se suma a los
otros del Estatuto, ya mencionados. Se trata de un incentivo selectivo, que se otorga a los
equipos docentes de los establecimientos que, mediante el SNED, sean declarados como
"destacados". Se trata de un estmulo al desempeo colectivo del equipo docente. Sin embargo,
en esta disposicin est contenido tambin el principio de un incentivo individual9.
Gracias a este mecanismo, tienen acceso a reconocimiento pblico y a incentivos, escuelas
exitosas de escasos recursos y situadas en contextos desfavorables10.
8

Segn el Decreto N 85, para el perodo 1998-99, los factores de evaluacin

se ponderan como sigue: efectividad, 37%; superacin, 28%; iniciativa, 6%;
condiciones de trabajo, 2%; igualdad de oportunidades, 22%; integracin y
participacin de la comunidad, 5%.
9

La Ley N 19.410 cre una subvencin especial por desempeo de excelencia, que
se entrega trimestralmente - por un lapso de dos aos - a los establecimientos
seleccionados a este efecto, para destinarlos ntegramente a los profesionales de
la educacin correspondiente; como las restantes subvenciones educacionales
chilenas, sta se calcula sobre la base de promedios de asistencia de alumnos; el
90% de la subvencin recibida por cada institucin para incentivar a su personal
debe distribuirse en el conjunto de profesionales del centro educativo
seleccionado, en proporcin al nmero de horas semanales de trabajo de cada uno
de ellos; el 10% restante de la subvencin debe destinarse a los profesores que
se hubieran destacado especialmente, o repartirse tambin en forma igualitaria,
segn acuerden democrticamente los profesionales de la educacin del propio
establecimiento. Como se ve, el grueso del incentivo favorece al equipo docente,
en trminos igualitarios pero, se incorpora el principio del incentivo individual
en forma que no desate una competitividad perversa al interior de las escuelas o
liceos.
10

En 1996, se evalu a todas las escuelas bsicas y liceos secundarios municipales y particulares subvencionados por el Estado - y se seleccion un
conjunto de 2.274 establecimientos ( aproximadamente un 25% del total de centros

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Los Premios a la Excelencia Docente fueron institudos en 1997. Cada ao, 50 profesoras y
profesores, de todas las regiones y niveles y modalidades del sistema escolar,
propuestos por sus comunidades escolares, son seleccionados por jurados idneos en los niveles
provincial y regional. Se trata de un incentivo simblico que es entregado en ceremonia solemne
por el Presidente de la Repblica. Adcionalmente, reciben un premio en dinero equivalente en
1998 aproximadamente a 9.100 dlares.
En otro plano, el Estatuto de los Profesionales de la Educacin estableci el principio o la
obligacin de los docentes de someterse a evaluacin por su desempeo. Para los profesionales
del sector municipal, el Estatuto estableci un sistema de "calificaciones", que debe medir en
cada uno la responsabilidad profesional y funcionaria, el perfecccionamiento realizado, la calidad
del desempeo y los posibles mritos excepcionales. Estos son los mismos parmetros con que
se califica a todos los funcionarios pblicos chilenos. Aunque los administradores municipales
presionan para que se aplique este mecanismo, la organizacin de los docentes ha bloqueado la
posibilidad que se aplique este tipo de evaluacin. De lograrse un acuerdo en torno a un
mecanismo aceptable tanto para la administracin como para el gremio, podra aplicarse para
avanzar en un incentivo individual que complemente el incentivo colectivo, evaluacin que se
podra emplear para promover el desarrollo profesional de los docentes.

7. LA REFORMA Y EL DESARROLLO PROFESIONAL DE LOS DOCENTES.

Tanto el Estatuto de los Profesionales de la Educacin - incluida su reforma de 1995 - como los
mejoramientos de remuneraciones y el establecimiento de incentivos al desempeo, ya descritos,
se consideran parte de la Reforma Educativa, en su sentido ms amplio, iniciada en 1990. En el
diseo formalizado de la Reforma, a partir de los aos 1995 y 1996, todas las polticas arriba
referidas se han entendido como parte de uno de los componentes de dicho diseo. Se han
estimado tambin como condicionantes estratgicos del xito de la Reforma.
Ya en 1994, la Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin, convocada por el
Presidente de la Repblica, haba recomendado "el fortalecimiento de la profesin docente"
como uno de los cinco grandes propsitos de dicha modernizacin, y entenda su cumplimiento
como resultante de un abanico de polticas que deberan compatibilizarse.
La formalizacin de la Reforma por el Gobierno en 1996, incluy el "fortalecimiento de la
profesin docente" como uno de los cuatro componentes de sta, junto a los programas de
mejoramiento de calidad y equidad, a la renovacin curricular y a la implantacin de la jornada
escolar completa para todos. Este componente, bajo su actual denominacin desarrollo
) y se pag a sus 30.600 docentes una asignacin por desempeo destacado que sum
aproximadamente 12 millones de dlares. En 1998, se benefici a 31.000 docentes,
de 1.826 centros educativos, con un costo total de XX millones de dlares por
ao.

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profesional de los docentes, est integrado por las siguientes polticas: normativo-laboral,
analizada en este captulo; formacin inicial11; perfeccionamiento o capacitacin en el pas y en el
exterior12. Otros programas de la Reforma contienen importantes e innovadores componentes de
desarrollo profesional de los docentes: el Programa de las 900 Escuelas, con sus Talleres de
Profesores13 el Programa de Educacin Bsica Rural, con sus microcentros de coordinacin
pedaggica14; el aprendizaje en la accin que los profesores y profesoras hacen en los
Proyectos de Mejoramiento Educativo, PME 15; el uso que los profesores hacen de la Red
Informtica Enlaces para su propio desarrollo profesional16; los Grupos Profesionales de Trabajo
en la educacin media17 y otros. Todos estos programas tienen de comn la creacin de
condiciones para favorecer a la vez, el mejoramiento del desempeo, la autonoma y la
responsabilidad profesionales de los docentes, adems de sus obvios impactos en la formacin de
los estudiantes. A esa misma autonoma, concurre tambin la descentralizacin curricular, que
abre promisorios espacios de decisin profesional a los colectivos de docentes, acerca de los
planes y programas de estudio a aplicar en cada centro 18.
A lo anterior, deben sumarse otros procesos en curso, asociados a la extensin de la jornada
escolar diaria (ver captulo 13.). En primer lugar, implica incremento de la oferta de horas de
trabajo docente en la proporcin correspondiente a la ampliacin de horas de funcionamiento
de las escuelas y liceos, para lo cual el Estado est asignando los recursos requeridos. Este
incremento har que puedan producirse situaciones localizadas de dficits de docentes y que
paulatinamente desaparezca el peligro de la inestabilidad laboral o del desempleo en el sector,
con el consiguiente fortalecimiento de la profesin. Por otra parte, la jornada completa, si es
rectamente gestionada por los centros educativos, crear condiciones para un mayor
compromiso de los docentes con sus escuelas, en la medida que tiende a reemplazarse
gradualmente el doble o triple empleo por la dedicacin completa de los docentes a un
establecimiento, con evidentes ventajas en la calidad del desempeo docente y en el
perfeccionamiento de la gestin escolar. La existencia de un nucleo fuerte de docentes con
dedicacin completa y estabilidad, es uno de los requisitos para tener escuelas efectivas Por
ltimo, la jornada completa ofrece horarios remunerados para favorecer la participacin
colectiva de los educadores en la aplicacin de la reforma en sus establecimientos19.
11

Ver el captulo 10.

Ver el captulo 11.
13
Ver el captulo 3.
14
Ver el captulo 4.
15
Ver el captulo 5.
16
Ver el captulo 14.
17
Ver el captulo 6.
18
Ver el captulo 12.
19
La ley que regula la incorporacin de centros a la jornada completa, incluye
entre los requisitos de la subvencin adicional para operar la jornada completa,
que los establecimientos aseguren que dentro de las actividades curriculares no
lectivas, los profesionales de la educacin que tengan un contrato de 20 o ms
horas cronolgicas de trabajo semanal, destinen un tiempo no inferior a dos
horas cronolgicas semanales o su equivalente quincenal o mensual, para la
realizacin de actividades de trabajo tcnico-pedaggico en equipo, tales como
perfeccionamiento. talleres, generacin y evaluacin de proyectos curriculares y
de mejoramiento educativo.
12

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8. ASPECTOS CRITICOS DE LA POLITICA DE DESARROLLO PROFESIONAL DE

LOS DOCENTES.

En el pas hay un vasto consenso en torno a dos afirmaciones: una, la importancia estratgica del
sector docente en el destino de una reforma educativa como la chilena; otra, la condicin
docente es histricamente una condicin desmedrada que debe corregirse urgentemente,
especialmente en lo relativo a sus remuneraciones (En este ltimo aspecto, todos los actores
coinciden en reconocer avances y en sealar que hay que avanzar ms). Aunque haya
divergencias respecto al grado de los avances y de los rezagos, todos estos reconocimientos son
parte del capital poltico con que cuenta un esfuerzo de desarrollo profesional de la docencia
escolar.
Desde el punto de vista conceptual y del discurso pblico sobre educacin, es importante
subrayar que, oficialmente, la Reforma entiende que la docencia es una funcin de carcter
profesional y que debe ser fortalecida, como condicin bsica del xito de la modernizacin de la
educacin. Sin embargo, no se ha hecho un esfuerzo suficientemente, en y desde el Ministerio de
Educacin, ni en el mundo acadmico y la sociedad civil, por construir un concepto compartido
de profesionalismo docente. Este hecho cultural, le resta fundamento y densidad a la poltica
pblica de fortalecimiento de la docencia.
Tambin la resta visibilidad y ponderacin al desarrollo profesional de los docentes el hecho
que el gobierno y el Ministerio de Educacin no articulan la rica diversidad de medidas, recursos
y procesos integrantes de esta poltica pblica. El discurso y la mirada tienden a considerar por
separado componentes como la poltica laboral ( Estatuto y remuneraciones ), el fomento a la
excelencia de la formacin inicial, la ampliacin y diversificacin del perfeccionamiento
profesional o los varios incentivos al desempeo. No se hace un esfuerzo discursivo por sealar
clara y fundadamente las conexiones entre todas ellas, ni por promover las correspondientes
sinergias. Puede sealarse como una expresin administrativa de lo anterior que, a diferencia de
los otros componentes de la Reforma, respecto a ste no hay al interior del Ministerio una
autoridad ejecutiva o coordinadora, con jurisdiccin sobre el conjunto de esta poltica.
En un sentido ms especfico, puede afirmarse que, a pesar de lo anterior, el Estado ha hecho
bastante para lograr lo que puede denominarse una profesionalidad conferida, que es su
responsabilidad. Las polticas pblicas que se han reseado, son una demostracin de un
esfuerzo muy importante, aunque todava incompleto y con frutos que necesitan tiempo para
madurar.
Por otra parte, puede afirmarse que falta un esfuerzo mucho mayor en lo que puede denominarse
una profesionalidad socialmente construda. En este dficit, tiene alguna responsabilidad el
Estado y la poltica pblica aqu esbozada, pero mayormente la tienen diversos actores
socialmente organizados, entre los cuales en primer lugar, la entidad representativa de los
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docentes. Tambin la tienen las organizaciones de empleadores, las Universidades, los medios de
comunicacin y diversas corrientes de opinin.
De las responsabilidades que puedan atribuirse a los actores y entidades referidas, la ms
importante puede ser la que cabe al sindicalismo magisterial. Por razones comprensibles, ste ha
optado por una estrategia reivindicativa, centrada en la demanda salarial, en la perspectiva de
satisfacerla como condicin para ocuparse de la educacin y de los asuntos profesionales. Esta
opcin ha significado desdear otra opcin: la de apropiarse de la Reforma y jugarse en el campo
de la construccin cultural del profesionalismo docente y, desde aqu, demandar el mejoramiento
de las condiciones de empleo.
En los aos ms recientes, parece desarrollarse en el Colegio de Profesores una tendencia,
todava no madurada, a expresarse en el terreno de la poltica educativa. Sin embargo y como
efecto de la tradicional politizacin partidista de este entidad y del explicable predominio de una
cultura centralista, el Estado nacional sigue siendo el referente de la accin pblica del Colegio.
Aunque en su interior hay matices, el Colegio desarrolla un discurso de oposicin o crtica a la
poltica estatal, con fundamentos ms ideolgico-polticos globales que fundamentos
propiamente profesionales. Por otra parte, la organizacin docente tiende a demandar una
participacin en las decisiones educativas nacionales y a no interesarse suficientemente por las
decisiones locales ni por la cotidianeidad escolar o las prcticas pedaggicas, no obstante que los
profesores estn fuertemente implicados en stas.
Como consecuencia de las omisiones sealadas, por ambas partes, no se ha hecho lo necesario
por construr una alianza estratgica entre el Estado y el gremialismo docente, para motorizar
la reforma educativa en el nivel macro-poltico. En el nivel de institucin educativa y prcticas
cotidianas, las variadas oportunidades y recursos que provee la reforma, en general, no son
suficientemente reconocidas y apropiadas por los profesores y profesoras. En esta limitacin
parecen intervenir diversos y complejos tipos de factores, cuya identificacin y anlisis excede los
lmites de este captulo.

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