Leccin 1

El Derecho Constitucional espaol. Origen y caractersticas de la Constitucin

1. LAS NOTAS DEFINITORIAS DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978
2. ANTECEDENTES
DE
LA
CONSTITUCIN.
EL
PROCESO
CONSTITUYENTE
3. LA INFLUENCIA DEL PROCESO CONSTITUYENTE EN EL CONTENIDO
DE LA CONSTITUCIN
4. EL CARCTER FUNDAMENTAL DE LA CONSTITUCIN
5. LA CONSTITUCIN COMO SISTEMA DE VALORES

1. LAS NOTAS DEFINITORIAS DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE

1978

La Constitucin espaola de 1978 se inserta en la ya larga tradicin que se

inicia en la Constitucin de 1812 (si dejamos de lado la de 1808, de dudosa vigencia) y
que, en mltiples intentos, ha tratado de organizar a la comunidad poltica espaola, de
acuerdo con criterios que asegurasen la ordenacin estable de los poderes pblicos y la
libertad de los ciudadanos. Esta tradicin se ha visto rota en reiteradas ocasiones, al
verse sustituido el orden constitucional por perodos de poder personal; el ltimo y ms
prolongado de los cuales fue el que va desde 1936, ao en que se produjo la sublevacin
militar frente a la Segunda Repblica Espaola, hasta la iniciacin del proceso
constituyente que culmina en la vigente Constitucin.
La actual norma constitucional recoge elementos propios de esa tradicin, as
como de la comn tradicin constitucionalista europea y americana; pero tambin viene
a aadir elementos nuevos, fruto de la experiencia histrica propia y ajena. En la lnea
de las Constituciones histricas, la Constitucin de 1978, desde una perspectiva
material, ordena los elementos fundamentales de la estructura poltica del Estado,
aunque con mucha mayor amplitud que los anteriores textos constitucionales; y, tambin
dentro de la tradicin constitucionalista, lleva a cabo esa ordenacin, desde la
perspectiva formal, mediante un texto legal nico al que se le confiere una especial
rigidez, en la lnea de las Constituciones progresistas de 1812, 1869 y 1931.
No obstante, la Constitucin de 1978 supone una cierta innovacin en el
constitucionalismo espaol, al menos en dos aspectos: por un lado, el referente a su
dimensin ideolgica; por otro, a su pretensin de ostentar fuerza jurdica vinculante.
a) En cuanto a la dimensin ideolgica, la Constitucin, ciertamente, participa de la
caracterstica esencial del constitucionalismo, esto es, la previsin de un orden
poltico que tiene una finalidad especfica, la garanta y proteccin de la libertad: en
los trminos del breve prembulo a la Constitucin norteamericana de 1787,
asegurar las bendiciones de la libertad para nosotros y nuestra posteridad. Por ello,

recoge el rasgo comn de todas las Constituciones espaolas, moderadas o

progresistas, consistente en estructurar el orden poltico, estableciendo, en los
trminos clsicos del art. 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y el
Ciudadano de 1789, la separacin de los poderes y la garanta de los derechos de
los ciudadanos. Pero, a diferencia de las Constituciones anteriores, la de 1978 viene
a proclamar, expresamente, y con alguna extensin, las finalidades que persigue la
comunidad poltica y los principios y valores en que debe fundarse la convivencia.
Esta proclamacin se lleva a cabo, primeramente, en el Prembulo constitucional,
separado de la parte dispositiva del texto; pero los puntos de ese Prembulo se ven
reiterados y ratificados a lo largo de todo el articulado. La Constitucin se configura
as, no solo como una norma organizativa de instituciones y garantizadora de
derechos, sino tambin como un sistema de valores. El artculo 3 del Cdigo Civil
recoge la regla general de interpretacin de que las normas han de interpretarse
atendiendo a su espritu y finalidad. Pues bien, la Constitucin espaola de 1978
trata de precisar ese espritu y finalidad, proclamando no slo los valores propios del
constitucionalismo clsico (libertad, igualdad, Estado de Derecho) sino tambin los
propios del Estado social, y, de acuerdo con las circunstancias de nuestro tiempo,
propugnando el fortalecimiento de unas relaciones pacficas y de eficaz
cooperacin entre todos los pueblos de la tierra.
b) A este reforzamiento del elemento ideolgico-valorativo en la Constitucin se une
otra caracterstica que representa una innovacin en el constitucionalismo espaol:
la pretensin de que los preceptos constitucionales tengan una efectiva fuerza
vinculante, de manera que el cumplimiento de los mandatos constitucionales sea
exigible por vas jurdicas. De esta forma, el Derecho Constitucional se convierte en
autntico Derecho, al adquirir carcter normativo en la realidad, a diferencia del tipo
de Constituciones nominales o semnticas cuyo objetivo es nicamente dar una
apariencia, exterior e interior, de legitimidad a regmenes polticos de tipo
autoritario. Por el contrario, las previsiones de la Constitucin. de 1978 y la prctica
efectiva de su cumplimiento han convertido a los mandatos constitucionales en regla
de comportamiento, jurdicamente exigible, de los poderes pblicos, y, tambin, en
determinados aspectos, en regla de conducta de los ciudadanos. Elemento esencial
de esa justificacin ha sido la creacin de instituciones jurisdiccionales, y vas
procedimentales para la exigencia, por ciudadanos y poderes pblicos, del
cumplimiento de los mandatos constitucionales. El Tribunal Constitucional aparece
como institucin especficamente destinada, a cumplir esta funcin; pero tambin
los jueces ordinarios tienen asignadas tareas con notable relevancia a este respecto.
Esta pretensin de vinculacin jurdica se manifiesta adems en la introduccin,
por primera vez en nuestra historia constitucional, de una clusula derogatoria de
notable amplitud, que se refiere, no ya slo a la regulacin fundamental de las
instituciones, que se ve directamente sustituida por la nueva regulacin constitucional,
sino, de forma general, a cuantas disposiciones se opongan a la presente Constitucin.
Esta derogacin supone, pues, un efecto directo de la Constitucin, inmediatamente

derivado de su entrada en vigor, invocable por los ciudadanos y de forzosa aplicacin

por Administracin y tribunales. La Constitucin se inserta por tanto, con fuerza propia,
en el ordenamiento jurdico, sin necesidad de que sus preceptos sean desarrollados
por el legislador.

2. ANTECEDENTES DE
CONSTITUYENTE

LA

CONSTITUCIN.

EL

PROCESO

La Constitucin de 27 de diciembre de 1978 surge como resultado de un proceso

de evolucin o reforma poltica que permiti pasar de un sistema autoritario a uno
constitucional en forma pacfica, y, desde el punto de vista jurdico, sin que se produjera
una ruptura o solucin de continuidad en la validez del ordenamiento. Contrariamente a
otras ocasiones en la historia de Espaa (sublevacin de Riego en 1820, Revolucin de
septiembre de 1868, proclamacin de la Repblica el 14 de abril de 1931) la
introduccin de un rgimen constitucional no se hizo mediante una ruptura jurdica con
el ordenamiento anterior. En el proceso de elaboracin de la Constitucin de 1978, por
el contrario, aun partindose de valores y principios radicalmente distintos a los que
inspiraban el rgimen poltico precedente, se siguieron las normas establecidas por ste
para regular el cambio constitucional. Ello requiere una breve exposicin:
a) El ordenamiento poltico de la dictadura del General Franco. Desde una perspectiva
formal, la base y el origen del rgimen poltico del general Franco, de 1936 a 1975, fue
el nombramiento que los jefes militares sublevados en julio de 1936 (la Junta de
Defensa Nacional) efectuaron en favor del general de divisin, Francisco Franco
Bahamonde, como Jefe del Gobierno del Estado Espaol por el Decreto 138/1936, de
29 de septiembre, de la Junta de Defensa Nacional. En ese Decreto se dispona que el
general Franco asumira todos los poderes del nuevo Estado (art. 1). Esta asuncin
general de poderes se confirm, en forma inalterada hasta el final del rgimen, mediante
dos leyes, dictadas por el propio general Franco, que le atribuan la suprema potestad
de dictar normas jurdicas de carcter general, fueran stas leyes o decretos (ley de 30
de enero de 1938), sin necesidad siquiera de previa deliberacin del Consejo de
Ministros (ley de 8 de agosto de 1939). Estas normas (verdadera columna vertebral del
sistema jurdico de la dictadura) se mantuvieron en vigor hasta el mismo momento de la
muerte del general Franco, que no dud en utilizar, cuando lo estim oportuno, la
posibilidad de dictar leyes de prerrogativa.
Sin perjuicio de esta reserva de poder personal, a lo largo del rgimen se fueron
aprobando una serie de Leyes Fundamentales (hasta siete de ellas) que establecan un
aparato institucional, ejecutivo y legislativo, y que, sin mermar el poder ltimo del
general Franco, hacan posible el funcionamiento del Estado sin la intervencin
inmediata y directa de aqul. En todo caso, se trataba de normas de tipo eminentemente
organizativo, que excluan tanto la participacin democrtica como la garanta de los
derechos fundamentales.
Uno de estos aspectos organizativos era el relativo a la cuestin sucesoria,
tratada en la Ley de Sucesin de 1947. En virtud de lo all dispuesto, por ley de 22 de

junio de 1969, fue designado sucesor en la Jefatura del Estado, a ttulo de Rey, y para el
supuesto de muerte, renuncia o incapacidad del general Franco, don Juan Carlos de
Borbn. Un segundo aspecto de las Leyes Fundamentales se refera a la rigidez de su
reforma, para la que se requera un procedimiento agravado, que inclua el referndum
popular, adems de la aprobacin por parte de las Cortes, no elegidas
democrticamente.
b) La reforma poltica. La muerte del general Franco, el 20 de noviembre de 1975, supuso
la proclamacin como Rey del sucesor, bajo el nombre de Don Juan Carlos I, y poco
despus (julio de 1976) la formacin de un Gobierno presidido por Adolfo Surez
Gonzlez, y designado segn la legislacin vigente; Gobierno que envi, en octubre de
1976, a las Cortes un proyecto de Ley para la Reforma poltica, que fue aprobado por
las Cortes, y, posteriormente, y segn todos los requisitos exigidos por las Leyes
Fundamentales (sealadamente la Ley de Sucesin) sometido a referndum. Esta Ley
para la Reforma poltica represent una notable alteracin de las Leyes Fundamentales:
sin introducir ella misma un sistema democrtico-constitucional, haca posible la
creacin de ste. La Ley para la Reforma poltica (L. 1/1977, de 4 de enero) era muy
corta (cinco artculos, tres disposiciones transitorias, una disposicin final) y vena,
esencialmente, a regular dos cuestiones bsicas para la transicin a la democracia:
Por un lado, reformaba el sistema institucional, creando unas Cortes
bicamerales, elegidas por sufragio universal, directo y secreto, a quienes se confiaba el
poder legislativo (arts. 1 y 2).
Por otro lado, la LRP estableca (art. 3) un procedimiento de reforma
constitucional, que requera la intervencin de las Cortes y el posterior referndum
popular.
La ley se incardinaba formalmente en el ordenamiento vigente (su disposicin
final la defina expresamente como Ley fundamental) pero difera radicalmente en su
espritu de ese ordenamiento: reconoca los derechos fundamentales de la persona como
inviolables (art. 1) confera la potestad legislativa en exclusiva a la representacin
popular (art. 2) y prevea un sistema electoral inspirado en principios democrticos y de
representacin proporcional.
Una vez aprobada la LRP, diversas normas hicieron posible el ejercicio de las
libertades de reunin, asociacin, sindicacin y huelga, entre otras: y el Real Decretoley 20/1977, de 18 de marzo, regul el procedimiento para la eleccin de las Cortes,
eleccin que se llev a cabo el 15 de junio de 1977, en las primeras elecciones libres
desde febrero de 1936.
c) El proceso constituyente. Una de las tareas prioritarias de las Cortes fue la redaccin de
una Constitucin. La LRP ofreca la posibilidad de que la iniciativa de la reforma
constitucional correspondiera al Gobierno o al Congreso de los Diputados. Esta ltima
opcin fue la elegida. La Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas
del Congreso de los Diputados nombr una ponencia de siete diputados, que elabor un
anteproyecto de Constitucin. Este fue discutido en la comisin citada, y,
posteriormente, discutido y aprobado por el Congreso de los Diputados. A continuacin,
se procedi al examen del texto del Congreso por la Comisin Constitucional del
Senado, y el Pleno del mismo rgano. La discrepancia entre el texto aprobado por el
Congreso y el aprobado por el Senado hicieron necesaria (de acuerdo con las
previsiones de la LRP) la intervencin de una Comisin Mixta Congreso-Senado, que
elabor un texto definitivo. Este fue votado y aprobado por las dos Cmaras. Sometido

a referndum, fue ratificado el da 6 de diciembre de 1978, sancionado el da 27 del

mismo mes por el Rey, y publicado en el BOE el 29 de diciembre de 1978.

3. LA INFLUENCIA DEL PROCESO

CONTENIDO DE LA CONSTITUCION

CONSTITUYENTE

EN

EL

El texto de la Constitucin de 1978 aparece como la fuente primaria y esencial

del Derecho constitucional espaol. Define las instituciones fundamentales de la
estructura estatal: reconoce y garantiza los derechos de los ciudadanos; y, finalmente,
viene a establecer que los preceptos contenidos en la Constitucin ostentan un rango
normativo superior a las dems fuentes del Derecho, encomendando su defensa a un
rgano especfico.
En virtud de su carcter de norma rgida, que exige un procedimiento especial de
reforma, se define tambin como una norma con pretensin de especial estabilidad,
vlida para perodos muy posteriores al de su redaccin y aprobacin; de tal manera
que, por as decirlo, prev su aplicacin por generaciones y en momentos posteriores, y
circunstancias muy distintas a las que dieron lugar a su nacimiento.
No obstante tal pretensin de aplicacin incondicionada en el tiempo, y habida
cuenta de la necesidad de conocer el sentido y finalidad de la norma fundamental,
resulta indispensable tener en cuenta el concreto momento histrico en que se aprob la
Constitucin para un examen comprensivo de su contenido. La Constitucin de 1978
surge como resultado de la agitada historia constitucional espaola, en que abundaron
los cambios ms o menos radicales de los textos constitucionales en vigor, y en que, en
muchas ocasiones, las lneas directivas de la Constitucin en vigor se identificaban con
la posicin ideolgica de un partido poltico, y eran por ello rechazadas por amplios
sectores de ideologas opuestas, dando lugar a la falta de legitimidad de todo el sistema,
as como a la frecuente alteracin de los mandatos constitucionales por medios
extrajurdicos. La experiencia histrica llev a los constituyentes de 1977-78 a tratar de
evitar la aprobacin de una Constitucin de partido, buscando, por el contrario, que el
nuevo texto fundamental recogiese principios aceptables por todas las fuerzas polticas,
y que hicieran posible la convivencia y la concurrencia de todas ellas dentro de un
marco jurdico unnimemente respetado. En denominacin ya comnmente aceptada, la
Constitucin de 1978 se ha definido como una Constitucin de consenso, como se
manifest en su misma aprobacin: los votos negativos fueron en el Congreso 6, frente
a 325 (y 14 abstenciones) y en el Senado 5, frente a 226 (y 8 abstenciones). Los ms
diversos partidos y posiciones ideolgicas concurrieron en su aprobacin.
De entre las consecuencias posiblemente derivadas del consenso constitucional
en relacin con el contenido de la Constitucin, cabe destacar tres, que afectan
directamente a su estructura:
a) Por un lado, la amplitud de las materias objeto de regulacin constitucional.
Pocos aspectos de la vida social quedan sin alguna regulacin siquiera sea sumaria por
parte del texto constitucional. Y a la luz del proceso constituyente no resulta arriesgado
afirmar que la inclusin de muchas materias se debi al deseo de garantizar, por parte de
las diversas fuerzas polticas, una proteccin mnima de determinadas instituciones o
situaciones, frente a posibles cambios de futuro; garantas cuya aceptacin se inclua
dentro del consenso constitucional. La Constitucin incluy as mandatos referentes, no
slo a las instituciones clave del Estado Cortes, Gobierno, Corona, Tribunal
Constitucional, sino tambin a instituciones de muy distinto tipo: Tribunal Supremo,

Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado, Colegios profesionales, Fuerzas Armadas,

Universidades, Reales Academias. Lo mismo puede afirmarse respecto de las entidades
territoriales municipios, islas, provincias, Comunidades Autnomas, las ciudades de
Ceuta y Melilla y, destacadamente, respecto a instituciones relativas a la ordenacin de
la vida econmica y social, como son los derechos de la persona (de libertad, de
participacin, econmicos) y los principios rectores de la poltica social y econmica.
Todo ello hace que, efectivamente, la Constitucin Espaola haga realidad la afirmacin
de que en el Derecho constitucional se incluyan los epgrafes o ttes de chpitre de
los restantes sectores del Derecho. En Espaa, en consecuencia, y como resultado del
consenso, y de una amplia pretensin garantista, se ha dado rango constitucional a los
principios bsicos del Derecho civil (familia, patrimonio, propiedad), penal, financiero,
etc.
b) Una segunda consecuencia del consenso entre las fuerzas polticas en el
proceso constituyente ha sido la diversa precisin e intensidad de la regulacin
constitucional de las diferentes materias sobre las que la Constitucin versa. Respecto a
aquellas instituciones o derechos sobre los que exista mayor acuerdo, fue posible
efectuar una regulacin ms detallada: en otras materias, sin embargo, las normas
constitucionales se redujeron a aquellos aspectos sobre los que era posible una
coincidencia de opiniones, dejando que el legislador, posteriormente, completase el
tratamiento jurdico de la cuestin de que se tratase. Por ello son abundantes las
remisiones al legislador en el texto constitucional, que en muchos casos se limita a
regular aspectos bsicos o esenciales. Ciertamente, la Constitucin no poda pretender
regular en detalle la gran cantidad de materias sobre las que versan sus mandatos: ello
hubiera supuesto convertir la Constitucin en un Cdigo omnicomprensivo. Pero, en
cualquier caso, la remisin al legislador supuso evitar confrontaciones sobre puntos, a
veces de gran trascendencia, sobre los que no exista acuerdo. Ejemplos de tales
remisiones pueden ser el art.125 en relacin con el jurado en los procesos penales: el
art.122 en cuanto a la forma de eleccin del Consejo General del Poder Judicial: o el art
27.9, referente a los centros docentes que habran de recibir ayuda del Estado.
c) Una tercera consecuencia del consenso, segn extendida opinin, ha sido la
presencia, en muchos preceptos constitucionales, de frmulas que precisan una
integracin e interpretacin detallada para hallar su verdadero sentido. En materias
objeto de especial y, a veces, spera confrontacin, sobre las que era difcil llegar a un
acuerdo bsico, pero cuya presencia en el texto constitucional era ineludible, los
constituyentes prefirieron utilizar frmulas que no reflejasen explcitamente una de las
alternativas presentes. En su lugar, se emplearon frmulas tcnicas menos expresivas
polticamente, y necesitadas de una interpretacin. Tal podra ser el caso del art 15 en
relacin con la controvertida cuestin del aborto (Todos tienen derecho a la vida) o de
los territorios forales (Disposicin adicional primera). Precisamente, una de las tareas
del legislador y la jurisdiccin constitucional ha sido la de precisar el sentido de tales
frmulas.

4. EL CARCTER FUNDAMENTAL DE LA CONSTITUCIN

Todo ello no debe llevar, sin embargo, a estimar que los constituyentes nicamente
crearon un documento destinado a ofrecer una formal sensacin de acuerdo, pero sin
establecer mandatos fundamentales, de forma que el legislador pudiera, segn las
cambiantes condiciones polticas, alterar sin lmites las bases de la convivencia. Antes
bien, del mismo texto constitucional resulta evidente la voluntad de establecer unos
fundamentos firmes, y prcticamente inamovibles (o al menos alterables slo con
mucha dificultad) de la convivencia civil, y de la actuacin de los poderes pblicos,
sujetando a stos a estrictas normas de comportamiento, y garantizando los derechos de
los ciudadanos. Esta voluntad se manifiesta inequvocamente, por ejemplo, en la
pretensin de fuerza normativa directa de la Constitucin en materia de derechos
fundamentales; en la sujecin a sus mandatos de todos los poderes pblicos, como
dispone el art. 9.1; en los procedimientos agravados o dificultados para su reforma, que
impiden al legislador alterar los mandatos constitucionales; y last but not least, en la
creacin de un rgano guardin del cumplimiento de la Constitucin como es el
Tribunal Constitucional. Ni de las palabras de la ley, ni de la prctica jurdica puede
deducirse que la Constitucin espaola sea una Constitucin semntica o una
Constitucin de papel, sino, en la lnea del Derecho constitucional clsico, una norma
cuyo objetivo es, efectivamente, organizar las instituciones del Estado y garantizar los
derechos de los ciudadanos. En este sentido, la Constitucin deja clara su voluntad de
ser la norma fundamental del ordenamiento. Y ello se traduce en dos caractersticas:
a) El texto constitucional ostenta un carcter de norma supralegal en cuanto no
puede ser alterado o reformado mediante los procedimientos ordinarios de creacin o
modificacin de normas. La Constitucin slo podr reformarse mediante un
procedimiento especfico, de carcter agravado, ms dificultoso que el procedimiento
legislativo ordinario. La ley, pues, no puede modificar la Constitucin.
b) Pero, adems, los preceptos constitucionales, no slo no pueden ser alterados,
sino tampoco contradichos, o ignorados, por la accin u omisin de los poderes
pblicos. La Constitucin tiene un valor de Derecho ms fuerte, en el sentido de que
esos poderes no podrn vlidamente contravenir sus disposiciones; si as lo hicieran, su
actuacin sera inconstitucional, y susceptible por tanto, de la correspondiente sancin,
que puede llegar a la declaracin de nulidad.
Es necesario, en todo caso, precisar lo que debe entenderse como norma
fundamental. En efecto, norma fundamental no puede significar norma
omnicomprensiva: ni en el sentido de regular totalmente las instituciones del Estado (ni
siquiera las instituciones fundamentales) ni tampoco en el de programar o prever con
precisin las lneas o directrices a seguir en el futuro por los poderes del Estado. Lo
primero sera, como ya se ha dicho, convertir a la Constitucin en un cdigo
prcticamente inabarcable; lo segundo representara olvidar que no son previsibles las
cambiantes circunstancias por qu puede pasar en el futuro la comunidad poltica,
circunstancias que exigirn soluciones nuevas, imposibles de predeterminar.
En consecuencia, la Constitucin no puede ser un programa para los poderes
pblicos (y sobre todo el legislativo), que establezca detalladamente objetivos a
conseguir y los medios para lograrlos, sean cual sean las (imprevisibles) condiciones de
futuro. La Constitucin espaola de 1978, a diferencia de otras Constituciones, no
establece metas ni objetivos precisos a lograr, ni mandatos especficos al legislador o al
ejecutivo para que realicen unas tareas concretas (como pudieran ser, en otras
Constituciones, la reforma agraria, la socializacin de la economa, etc.). La
Constitucin determina el tipo de funciones y las competencias que corresponden a cada

uno de los poderes pblicos, y, en ocasiones, precisa algunas de las tareas que deben
realizar: as, prev la promulgacin de una ley electoral (art. 68) o la presentacin y
discusin del Presupuesto cada ao (art. 134). Pero la Constitucin no instruye al
legislador o al poder ejecutivo sobre la orientacin que deben asumir sus actuaciones, o
las directivas polticas a seguir. Ello implica que los poderes pblicos no desarrollan
la Constitucin, en el sentido de actualizar o concretar unos mandatos polticos. La
Constitucin, por el contrario, parte del pluralismo poltico (art. 1.1) como valor
superior, lo que supone admitir la pluralidad de concepciones de la sociedad, de los
fines a cumplir por los poderes pblicos, y de las vas para obtener esos fines.
Ello no significa que la Constitucin no contenga declaraciones de determinados
objetivos como valiosos, y prevea, por tanto, su consecucin por los poderes pblicos:
tal sera el caso de muchos de los preceptos del Captulo Tercero del Ttulo Primero (De
los principios rectores de la poltica social y econmica). Pero ha de tenerse en cuenta
que tales preceptos, que contienen normas con fuerza vinculante, estn formulados con
un nivel de generalidad que permite una amplia pluralidad de opciones para la
consecucin o defensa de los objetivos all previstos (progreso social y econmico,
retorno de los trabajadores en el extranjero, acceso a la cultura, promocin de la
ciencia). En este sentido, estas disposiciones aparecen, sobre todo, no como un
programa poltico, sino como la afirmacin de unos valores mantenidos por la
Constitucin, y que se traducen en objetivos que se definen como comunes a todas las
opciones polticas.
Lo que significa el carcter fundamental de la Constitucin es que sus mandatos
quedan fuera de la disponibilidad de las fuerzas polticas, esto es, que no son alterables
o modificables por los poderes pblicos en su actuacin ordinaria. En este sentido, los
preceptos constitucionales son bsicos, en cuanto inatacables. Por ello, los mandatos de
la Constitucin han de entenderse tambin como lmites a los poderes del Estado. En el
transcurso de la vida poltica, las diversas fuerzas o corrientes de opinin podrn
establecer sus programas, afectando a los ms diversos aspectos de la vida de la
comunidad y del individuo (economa, educacin, defensa, comunicaciones, etc.) y, si
obtienen el poder, poner en la prctica esos programas, que, debe insistirse, no vienen
previstos en la Constitucin, ni obviamente, podran serlo. Pero la Constitucin
establece unos lmites, intocables por la accin poltica (excepto que se reforme la
Constitucin), lmites resultado del proceso constituyente y del acuerdo nacional que
representa, como expresin de las reglas del juego. El carcter jurdico de la
Constitucin como norma (y no como exhortacin, programa o manifiesto) se traduce
en que establece mandatos identificables y concretos, cuya contravencin es sancionada
por rganos con competencia expresa para ello. La Constitucin, pues, no es un
programa poltico, sino un marco jurdico normativo, dentro de cuyos lmites se mueven
(libremente) las fuerzas polticas y sociales, y lo que ha de tenerse en cuenta tambin los
poderes pblicos, en el mbito de sus competencias.
Estos lmites, expresin del carcter fundamental de la Constitucin, son de
diversos tipos: formales, materiales y genrico-valorativos. En algunos casos, se trata de
limitaciones formales: para adoptar una determinada decisin se requiere seguir un
procedimiento especfico, y slo dentro de l tal decisin ser vlida. Por ejemplo, la ley
electoral ha de aprobarse mediante el procedimiento previsto en el art. 81 de la CE; o la
ley de presupuestos, mediante el procedimiento del artculo 134. Otros lmites son de
carcter material, en el sentido de que la Constitucin establece un contenido intocable
de una institucin o derecho: as, el art. 15 prohbe radicalmente la tortura como
contraria al derecho a la integridad fsica: y el art. 68 establece como circunscripcin

electoral la provincia, elemento pues indisponible del sistema electoral para el Congreso
de los Diputados.
Tales lmites, formales o materiales, varan considerablemente, segn las
materias de que se trate. En algunos supuestos, la Constitucin disciplina una materia
con cierto detalle, de tal manera que el mbito de libertad del legislador es reducido. Tal
sera, por ejemplo, el caso de la ley electoral: la Constitucin prev, no slo el
procedimiento a seguir para su aprobacin (ley orgnica) sino tambin los aspectos
esenciales del rgimen electoral (nmeros mximo y mnimo de Diputados,
circunscripcin electoral, sistema proporcional, causas de inelegibilidad e
incompatibilidad). En otros supuestos, por el contrario, la Constitucin se limita a una
regulacin sucinta, que deja una amplia libertad de configuracin al legislador: as, por
ejemplo, en el caso del derecho de fundacin (art. 34) o el rgimen jurdico de los
Colegios profesionales (art. 36).
Finalmente, ha de tenerse en cuenta que la Constitucin viene a imponer tambin
unos lmites genricos a la accin de los poderes pblicos (incluyendo al legislador): los
lmites derivados del respeto a una serie de valores y principios que se expresan en
abstracto en la Constitucin, sin relacin inmediata con una institucin o derecho
concreto, pero que participan del carcter fundamental de la Constitucin y de las
propiedades que se asocian a ese carcter fundamental. En efecto, la Constitucin no se
limita a regular una serie de derechos e instituciones, sino que pretende ser elemento
bsico de todo el ordenamiento jurdico. En consecuencia, establece mandatos
aplicables, no slo a las instituciones diseadas en la Constitucin, sino a todos los
aspectos presentes y futuros del ordenamiento. Ello se lleva a cabo mediante la
definicin de un conjunto de valores y principios.
5. LA CONSTITUCIN COMO SISTEMA DE VALORES
La Constitucin no consiste en un conjunto de regulaciones inconexas de
instituciones pblicas y derechos individuales, yuxtapuestas en su texto normativo, sin
relacin entre ellas. Por el contrario, y siguiendo en esto la tradicin del
constitucionalismo, viene a representar una toma de posicin valorativa, que se refleja
en sus disposiciones concretas. Es decir, que la Constitucin es un conjunto coherente
de preceptos; y esta coherencia deriva de que sus mandatos responden a unos criterios
comunes ordenadores.
La Constitucin no es una norma neutra, en el sentido de instaurar
procedimientos que puedan orientarse a cualquier fin. Si bien no establece, como se vio,
un programa poltico, ni se adscribe a una de las mltiples ideologas de la poca
(liberalismo, conservadurismo, socialismo, ecologismo, etc.), s que responde a una
concepcin valorativa de la vida social, y viene a instaurar un marco bsico de
principios que han de conformar la convivencia. En este sentido, la Constitucin va ms
all de las regulaciones concretas que contiene, y sienta unas lneas directrices que han
de ser respetadas por todo el ordenamiento, incluso en aquellos aspectos no tratados por
las normas constitucionales.
Ello explica que la Constitucin contenga, no slo mandatos especficos, sino
tambin declaraciones de tipo general y omnicomprensivo: as, en el art. 1.1 al sentar
que el Estado espaol propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico
la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico; y declaraciones similares
pueden encontrarse en los arts. 9 y 10, entre otros, donde se garantiza la seguridad
jurdica y la responsabilidad de los poderes pblicos (art. 9) y se afirma la dignidad de

la persona y los derechos inviolables que le son inherentes como fundamento del orden
poltico y de la paz social (art. 10).
Estas afirmaciones no pueden considerarse como meras clusulas retricas o de
estilo, o como simples manifestaciones, no vinculantes, de buenos propsitos. Se
encuentran incluidas en un texto normativo, con voluntad de eficacia jurdica, y son
predicables de los artculos que las contienen aquellas disposiciones de la misma
Constitucin que la establecen como norma vinculante. El art. 9.1 de la CE sujeta a los
ciudadanos y a los poderes pblicos a la Constitucin, sin excepcionar clusula alguna
de sta. La disposicin derogatoria, apartado 3, proclama que quedan derogadas
cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitucin sin excluir lo
establecido en artculos como el 7, 1.1, 9.3 10.1, entre otros. Estos artculos se ven
protegidos, como los dems, por el procedimiento agravado de reforma constitucional;
igualmente, toda ley que se oponga a los preceptos constitucionales en que se contienen
esas afirmaciones, podr ser declarada inconstitucional.
La proclamacin de la existencia de unos criterios inspiradores del
ordenamiento, tiene, pues, consecuencias jurdicas, y supone, por tanto, como las dems
normas constitucionales, la fijacin de unos elementos bsicos, indisponibles para los
poderes pblicos, incluido el legislador, y cuya garanta corresponde a los Tribunales.
Para designar estos criterios generales o lneas directrices, la Constitucin
emplea trminos como valores (art. 1.1: Espaa () propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo
poltico) y principios (arts. 9.3; 27.2; 103; 117.5, entre otros). En algn caso, estos
criterios se consideran aplicables a todo el ordenamiento (as, art. 1.1) mientras que en
otros se predica de ellos una aplicabilidad ms reducida: a la accin de los poderes
pblicos (art. 9.3) al mbito de la Administracin (art. 103) o al poder judicial (art.
117.5). En forma general, puede afirmarse que los valores consagrados en la
Constitucin (libertad, justicia, igualdad, pluralismo poltico) tienen un contenido ms
abstracto, mientras que los principios tienen una ms acusada dimensin jurdica y
una mayor concrecin (legalidad, jerarqua normativa, publicidad de las normas, art.9.3;
descentralizacin, desconcentracin, art. 103). Pero, en todo caso, se trata de cnones o
criterios materiales, que pretenden orientar e inspirar el ordenamiento, y que participan
de la fuerza vinculante de la Constitucin. En efecto, la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional no ha vacilado en utilizar las formulaciones constitucionales de
principios y valores para interpretar el sentido de los mandatos de la Constitucin e
incluso para declarar la inconstitucionalidad de disposiciones legislativas (STC 132/89,
caso Cmaras Agrarias; STC 179/94, caso Cmaras de Industria), y ha venido a ratificar
esta fuerza vinculante de los valores constitucionales que forman un sistema de valores
cuya observancia requiere una interpretacin finalista de la norma fundamental (STC
18/81, caso Blanco c. Gobierno Civil de Barcelona). Este sistema axiolgico que
constituye los fundamentos materiales del ordenamiento jurdico entero (voto
particular a STC 5/81, caso Estatuto de Centros) impone que las normas, tanto
constitucionales como de otro orden, sean interpretadas de forma que no colisionen con
los valores superiores, y, por el contrario, promuevan su realizacin. De entre las varias
interpretaciones posibles de una norma, por tanto, resultar constitucionalmente correcta
la que responda a los valores consagrados por el texto fundamental.
La introduccin de estos valores y principios constitucionales ha planteado el
problema de si, con ello, no se vienen a establecer, en lugar de normas de significado
claro y unvoco, unos cnones de constitucionalidad imprecisos, cambiantes y sujetos a
la voluntad de los intrpretes. Qu debe entenderse por libertad y justicia? No se
corre el riesgo de que esos valores superiores se interpreten de forma distinta, segn

las fuerzas polticas en el poder, eliminndose as el carcter invariable y por ello,

fundamental, de la Constitucin?
La respuesta a estas preguntas resulta del mismo carcter de la Constitucin
como norma jurdica coherente. La introduccin de conceptos como igualdad, libertad o
justicia no supone restar fuerza o sentido a la literalidad de los mandatos
constitucionales, ni evitar el carcter vinculante de los mismos: los valores
constitucionales no pueden, por tanto, servir para justificar una contradiccin con los
preceptos expresos de la Constitucin. S que tienen, sin embargo, una evidente
potencialidad interpretativa. Los principios y valores constitucionales ayudan a precisar
y determinar el sentido de los mandatos contenidos en la Constitucin, y la forma en
que han de aplicarse a situaciones nuevas, imprevistas por el constituyente. Ello supone
una tarea de considerable importancia, que aumenta con la misma vida de la
Constitucin: son los valores constitucionales los que permiten la adaptacin de la
Constitucin a realidades cambiantes. Pero esta tarea interpretativa no se deja tampoco
al arbitrio del intrprete. Se trata de una funcin tcnico-jurdica, que viene a
caracterizarse, en ltimo trmino, por la necesidad de explicitar y justificar el alcance
que se da a los valores y principios constitucionales que se aplican y, por tanto, de fijar
su contenido como punto de referencia estable para el futuro. No ha de olvidarse que
como intrprete supremo de la Constitucin se configura el Tribunal Constitucional,
rgano de naturaleza jurisdiccional, que ha de motivar (razonar y justificar) sus
decisiones, y que se encuentra (salvo expresa rectificacin posterior, art. 13 LOTC)
vinculado por sus propios criterios. La Constitucin, pues, positiviza unos principios de
ndole valorativa, y meta-jurdicos, en el sentido de que su validez no se reconduce slo
al campo jurdico. Pero ello no supone dar va libre a las opiniones personales de los
intrpretes de la Constitucin sobre el significado y alcance de esos valores, sino que la
fijacin de ese significado y alcance ha de ser resultado de un proceso lgico-jurdico,
razonado, que no entre en contradiccin con la letra de la Constitucin, y que conduzca
a criterios interpretativos estables.