mentos econmicos ambientales en Latinoamrica: condenados al fracaso?

En Oaxtepec (Mxico) se hizo un anlisis de los xitos, fracasos y perversidades en la aplicacin de los instrumentos econ
o positivos como negativos en la gestin ambiental. Se indic la necesidad de imponer tributos a la tierra, ya sea en la form
un impuesto sobre la renta presuntiva o de un impuesto cata

lizacin de los instrumentos econmicos para la gestin ambiental (tasas por uso de los recursos, incentivos para su prote
ovechamiento sostenible, etc.) han tenido muy poco xito en Latinoamrica. En contraste, muchos de los instrum
micos utilizados intensamente en diversos sectores de actividad (vgr.: los subsidios a los fertilizantes, incentivos pa
ura de la frontera agrcola, etc.) han demostrado una gran efectividad en propiciar la destruccin o deterioro de va
sos naturales renovables. As, pues, los ministros del Medio Ambiente tendrn que dedicar ms sus energas a convencer
as de Hacienda, Agricultura, etc., sobre la necesidad de eliminar los instrumentos econmicos que han demostrado una
rsidad ambiental y menos a insistir en el rediseo de los fracasados instrumentos tradicionales aunque se reconoce el
cial de algunos de ellos, si se aplican en forma selectiva (vgr.: las tasas de uso de aguas o las retributivas). Esas son al
conclusiones que extrajimos de la conferencia organizada por la Cepal, con los auspicios del PNUMA y del Gobierno de M
uvo lugar en Oaxtepec, entre el 18 y el 20 de julio pasado. En ella, ms de 50 expertos gubernamentales
namentales, analizaron 12 trabajos de investigacin, ordenados por la Cepal, sobre los instrumentos fiscales y no fiscales
stin ambiental en Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Mxico, Repblica Dominicana, y los pases centroamericanos El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam-. Por Colombia asistimos Julio Carrizosa Umaa, Eduardo Uribe B
utor de esta columna, quienes tuvimos la responsabilidad de elaborar el estudio del caso sobre nuestro pas, as como A
Sarmiento, Jefe de la Unidad de Poltica Ambiental del Departamento Nacional de Planeacin.

umentos fracasados

sas de aprovechamiento de los recursos naturales renovables -bosques, aguas, pesca, etc.-, y las retributivas por emisio
msfera y vertimientos de contaminantes a las aguas y a los suelos -dentro de los lmites que son permisibles por la ley- t
uchos pases de Latinoamrica una larga tradicin como instrumentos econmicos para la gestin ambiental. Estas tasas,
cin muestra tan fructferos resultados en los pases desarrollados, registran en Latinoamrica muy pobres resultados, y
n servido ni para racionalizar el uso de los recursos, ni para reducir la contaminacin en el grado requerido, ni para rec
sos sustantivos para la proteccin ambiental, recaudos que en muchas ocasiones ni siquiera han llegado a cubrir los cost
ministracin de las tasas. En el pasado nmero de la revista ESTRATEGIA nos referimos ampliamente al caso de Colombia,
mpeo en esta materia corresponde al mismo patrn identificado en la conferencia de Oaxtepec. Las causas del fraca
n de pas a pas, entre las cuales se mencionan: debilidad de las instituciones pblicas encargadas de la gestin ambien
propensin de los latinoamericanos a evadir el pago de cualquier contribucin estatal, y la generalizada subvaloracin d
como reflejo de la presin de los usuarios a fijarlas en el piso mnimo. Este ltimo hecho ha conducido incluso al despe
recursos, ya que las tasas han sido con frecuencia tan bajas que no afectan en forma significativa los costos incurridos p
esarios y, han incentivado la sobre-explotacin de las especies de flora y fauna ms valiosas y escasas, como consecuen
muchas veces las tasas no reflejen la diferencia del valor entre estas especies y las que son abundantes. Una de las causa
o que ms atencin mereci en el curso de las discusiones, es el de la corrupcin de los funcionarios. Este hecho se propi
o del cobro de las tasas por el hecho de estar estrechamente vinculados con los denominados instrumentos de coma
ol, como por ejemplo: identificacin de los bosques naturales y de las especies y los individuos susceptible
echamiento forestal y la medicin del volumen de la madera extrada, determinacin del volumen de agua utilizada o d
ntraciones de contaminantes depositados en las aguas o en la atmsfera.

umentos perversos

consenso se dio en torno a la variedad de polticas e instrumentos econmicos que han propiciado la destruccin de va
sos naturales renovables, en diferentes sectores de actividad. Mencionemos, a guisa de ejemplo, la agricultura en relaci

bsidios al uso del agua, a los fertilizantes y a la maquinaria agrcola. En los dos ltimos casos ello genera su sobre-us
ce a la acidificacin y a la compactacin de los suelos, respectivamente. No es entonces extrao que Venezuela, con uno d
dios ms altos a este insumo, sea uno de los pases que ms intensamente lo utilice por hectrea cultivada. A su ve
dios al agua, en particular en los distritos de riego, han conducido en muchos casos a su uso en exceso, con la consec
zacin de los suelos. A similitud del caso de la agricultura se podran traer a cuento instrumentos econmicos dirigi
ntar otros sectores de actividad, como el transporte y la industria, que han sido altamente perjudiciales para el m
nte.

quiz las polticas e instrumentos econmicos ms perversos en materia ambiental se ubiquen en el campo de la tenencia
Se mencionan, entre ellos, los dife-rentes sistemas de adjudicacin de tierras pblicas, o baldos, a particulares, qu
as incluy la condicin, aplicada a rajatabla en Colombia, de limpiar el predio de bosques como requisito para su adjudic
con frecuencia estuvo acompaado por otros alicientes como el crdito subsidiado. La construccin de infraestructura
ncia tcnica, estrategias utilizadas en la apertura de la frontera agropecuaria en el Caquet, que destruy un b
nico de gran valor, a cambio de unas tierras con baja rentabilidad econmica y social. Se podran traer a colacin m
ejemplos de alicientes econmicos para la apertura, como el caso del Brasil que estableci crditos hasta por un
alente al 50% del pago del impuesto de la renta para dedicarlos a la apertura de tierras amaznicas. Sistema que fue elim
por fortuna no tuvo el xito registrado en los libros de la tesorera de ese pas; slo el 17% de los recursos se destinaron
esvindose el 83% a otros usos. O un caso en que la corrupcin fue funcional para la conservacin de la selva tropical.

neral, el mayor aliciente para la incesante apertura de la frontera agropecuaria en Latinoamrica y, la consecuente destru
bosques naturales, se vincula con la posibilidad de acumular tierras en espera de valorizacin, lo cual fomenta la expansi
edades de muy baja productividad, o del todo improductivas. Pero, como es obvio, este sistema predominante de tenencia
no solamente genera un problema ambiental de enormes magnitudes, sino que constituye uno de los mayores obstculos
ar los conflictos sociales y el sub-desarrollo en Latinoamrica. Por eso, en la conferencia de Oaxtepec, se indic la necesid
ner tributos a la tierra, ya sea en la forma de un impuesto sobre la renta presuntiva, o de un impuesto catastral en proporc
lor comercial, con el fin de que se incremente en forma sustancial su productividad. As, el ahorro que hoy se dedica
ura y consolidacin de tierras ociosas, o cerca de serlo, se canalizara a trabajar en forma ms eficiente las tierras abie
as. Adems, las tierras as gravadas adquiriran un valor acorde con su productividad y, perderan el valor que tienen
de acumulacin de patrimonio. Todo ello tendra, a la vez, significativos beneficios econmicos, sociales, y ambientales.
de Colombia muchos expertos se han referido a la alta prioridad que tiene para el pas adoptar tal poltica. El reciente ar
rnn Echavarra El Imperativo es Gravar la Tierra, es una buena leccin sobre la materia, para doctos y profanos. Bien p
arse que mientras mantengamos el statu quo, la devastacin anual de 180.000 hectreas de bosques naturales -para exp
ontera agropecuaria que no se necesita-, seguir su marcha independientemente de las buenas intenciones del minister
Ambiente, las corporaciones regionales, los saltos sociales y los policas forestales.

umentos exitosos

entivo para la plantacin de bosques en Chile fue materia de un amplio anlisis. Se considera un mecanismo altamente e
impulsor del desarrollo forestal para maderas de uso industrial de este pas (se plantaron en 20 aos 1.200.000 hectr
ue se reconoce que desde el punto de vista ecolgico ha tenido tantos efectos positivos como negativos. Adems, se con
l menor xito alcanzado por Argentina y Costa Rica con instrumentos y propsitos similares. Son lecciones que d
narse cuidadosamente en el caso de Colombia, ahora que contamos con el Certificado de Incentivo Forestal, cuya l
hace ms de un ao, y el ministerio de Agricultura se propone ponerlo en marcha. Pero es tema que por su relevancia
mbia, un pas con urgencia de una reforestacin gigante, bien merece una futura columna.

nstrumento exitoso, el intercambio de deuda por medio ambiente, mediante Swaps o condonaciones, ha permitido a Costa
ador obtener sustantivos recursos para la gestin ambiental. En Colombia, a similitud de otros pases, se realizaron operac
ercambio de deuda por medio ambiente -en la modalidad de condonacin- en el marco de la Iniciativa de las Amricas y
ama del gobierno canadiense.

reunin de la Cepal se singularizaron los instrumentos econmicos que Colombia ha diseado y puesto en marcha

cir rentas para la gestin ambiental. En par-ticular el porcentaje al gravamen a la propiedad inmueble, destinado
raciones autnomas regionales; las transferencias del sector elctrico o aquellas corporaciones y municipios donde se u
droelctricas y termoelctricas, para invertirlas, en el caso de aquellas, en la proteccin de las cuencas hidrogrficas asoc
el caso de stas en diversas obras de proteccin ambiental, y la destinacin de cerca del 30% del Fondo de Regalas a
arias de restauracin y conservacin ambiental de las entidades territoriales. Estos recursos, previstos por la ley de cre
inisterio del Medio Ambiente, ascendern durante el cuatrenio de Samper a cerca de $500.000 millones de pesos, tal com
do en ESTRATEGIA. Por qu se singularizaron y llamaron tanto la atencin en la conferencia de la Cepal? La razn es obv
pases presentes en la reunin, Colombia es el nico que cuenta con este tipo de mecanismo de generacin de rentas pr
el sector ambiental, que por su naturaleza tienen la ventaja de ser ciertos y de fcil recaudacin. Y porque en el caso del s
ico internalizan parte de los costos ambientales asociados con la produccin de este servicio, y en el de las regalas, cons
ompensacin de los deterioros ambientales asociados con la explotacin de los recursos naturales no renovables. Por
mos decir que estn bien diseados y son muy promisorios. El xito del nuevo ministerio del Medio Ambiente y del Sis
nal del Ambiente depender en muy buena medida del acierto y la eficiencia con que se oriente y se haga el gasto de
sos.

En Oaxtepec, se indic la necesidad de imponer tributos a la tierra

nstrumentos promisorios

xtepec se hizo nfasis en que uno de los pre-requisitos para hacer efectiva tanto la aplicacin de los instrumentos econ
la gestin ambiental, como los tradicionales mtodos de comando y control, es el fortalecimiento de las instituc
ntales. Pero al mismo tiempo se seal que ese objetivo podra verse frustrado si no se toman medidas conducen
atir la corrupcin de estas instituciones, que se est convirtiendo en uno de los mayores factores de la depredacin d
sos naturales renovables. Si no se hacen, los grandes esfuerzos que se realizan en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa
o, etc. tales como la creacin de ministerios del ambiente, nuevos recursos econmicos para la gestin, innov
atividades para la proteccin y el control, e instauracin y rediseo de instrumentos econmicos, podran servir ms
mentar la corrupcin y engordar a los funcionarios y sistemas administrativos susceptibles al fenmeno, y muy poco
er los graves procesos de deterioro ambiental.

muchos los instrumentos econmicos para la gestin ambiental que se plantean como promisorios para Latinoamrica, per
las experiencias en la regin sobre la mayor parte de ellos. Los hay para afectar el comportamiento de los sec
micos en pro del buen uso de los recursos naturales renovables, al buscar internalizar los costos ambientales en los pre
ios, como las mencionadas tasas de uso y retributivas, o los incentivos a la reforestacin. Otros estn dirigidos a ge
sos, o rentas propias, a las entidades responsables por la gestin ambiental, como el relacionado con el impuesto predial
ambios de deuda por medio ambiente. Y algunos cumplen con ambos objetivos, como los instrumentos vinculados
as y al sector elctrico antes referidos. El men de los nuevos instrumentos propuestos es amplio: deducciones y excenc
arias, crditos al pago de impuestos, cobro por acceso a la biodiversidad -Costa Rica cuenta con una controv
iencia-, impuestos para disminuir el consumo de determinados materiales con efecto contaminante -vgr.: al carbn
eo-, crditos subsidiados para la adquisicin por parte de la industria de equipos de produccin ambientalmente s
hos de emisin comerciales, etc. Algunos son casi de texto, con unas pocas experiencias aisladas en los pases desarrollad

resulte necesario y til que los pases latinoamericanos se embarquen en la adopcin de algunas de estas innovaciones,
bemos olvidar las posibilidades de construir sobre las experiencias exitosas, como los incentivos a la reforestacin
lidades de generacin de nuevos recursos para la gestin ambiental. Y buscar corregir el camino de las experiencias fa
hacer efectivos algunos instrumentos como sera el cobro de las tasas de uso a los mayores usuarios de los recursos natu
ables, y de las tasas retributivas a los grandes contaminadores. Pero se insiste, sin embargo, en las enormes potencialid
ara el mejora miento ambiental tienen la eliminacin de instrumentos econmicos negativos utilizados en otros sector
dad, que han conducido a graves distorsiones y fallas en el mercado, como las que tienen que ver con el mal uso de las ag
tierra, dos de los mayores patrimonios de la humanidad.

el
Rodrguez
ado en: Revista Estrategia econmica y financiera. No. 216. Julio 31 de 1995. Pg. 32-35

http://www.manuelrodriguezbecerra.com/e_instum.htm

Bec