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CAPITO LO I :LO SPAZIO EUROPEO DI LIBERTA , SICUREZZA E GIUSTIZIA

1.Lo spazio di liberta, sicurezza e giustizia come permanente obiettivo dellUnione europea
nella prospettiva del post-Stoccolma
Lart. 3 del Trattato sullUnione europea(TUE) prevede, al par.2 , che LUnione offre ai suoi
cittadini uno spazio di liberta sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata
la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli
alle frontiere esterne, lasilio, l immigrazione, la prevenzione della criminalita e la lotta contro
questultima.
Il Trattato ritiene,invero, attuale quellobbiettivo gia assegnato allUnione europea , nellambito
del Trattato di Amesterdam , esplicato dallallora art. 2 e consistente nel mantenere e
sviluppare lUnione quale spazio di liberta sicurezza e giustizia. Nella riformulazione, che passa
attraverso la distinzione tra finalit e competenze, il perfezionamento di siffatto spazio risulta
anticipato (par.2) rispetto allinstaurazione del mercato interno che viene menzionato al par.3
della stessa norma . Non va sottaciuto il fatto che, con una rivisitazione del rapporto tra libert
e sicurezza, lofferta da parte dellUnione europea , ai suoi cittadini di uno spazio in cui sia
assicurata la libera circolazione delle persone, risulti strettamente connessa alla previsione di
misure appropriate, per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, lasilo,limmigrazione,
la prevenzione della criminalit e la lotta contro di questultima. Lo stretto collegamento tra
libera circolazione delle persone e sicurezza dei popoli, con listituzione di uno spazio di libert
sicurezza e giustizia emerge, con immediatezza anche nel XII considerando del preambolo dal
TUE.
La rivisitazione del rapporto tra lieta e sicurezza desumibile altres nellart 67 TUE(Capo I
Disposizioni generali), laddove leliminazione dei controlli sulle persone alle frontiere interne e
lo sviluppo di una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere
esterne, fondata sulla solidariet tra gli stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei
paesi terzi(par.2) si coniuga con la garanzia di un livello elevato di sicurezza attraverso misure
di prevenzione e di lotta contro la criminalit, il razzismo e la xenofobia(attraverso misure di
coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorit giudiziarie e altre autorit
competenti, e tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e , se
necessario il ravvicinamento delle legislazioni penali(par.3).
Tale impostazione destinata a condizionare gli ulteriori sviluppi dello spazio di libert,
sicurezza e giustizia nel post - Stoccolma, essa potrebbe , infatti, condurre ad un parziale
superamento della visione difensiva di un processo penale europeo visto quale strumento di
difesa sociale, barriera da eregere a fronte della minaccia rappresentata da gravi forme di
criminalit organizzata e transnazionale, compreso il terrorismo. Al tempo stesso, il
perfezionamento dello spazio di libert implicherebbe leliminazione o, almeno , lattenuazione
degli squilibri tra la componente della giustizia e quella della sicurezza anche alla luce delle
previsione contenute nella Strategia di sicurezza interna del 2010. Quanto alla strutturazione di
siffatto spazio esso costruito su di un trinomio di principi-valori che assurgono ad elementi
costitutivi: libert, sicurezza e giustizia , due dei quali( libert e giustizia) compaiono anche
come capi o titilo dello statuto dei diritti fondamentali dellUnione europea fondato sulla carta
dei diritti. Libert, sicurezza e giustizia , quali principi-valori fondamentali di pari dignit e pure
potenzialmente contrapposti : solo il fair bilance tr adi essi pu comportare la realizzazione di
uno spazio senza interruzioni , contrassegnato da un forte coefficiente di effettivit e fondato
su di un elevato e crescente livello di fiducia reciproca tr agli stati e cittadini. Inoltre la
creazione dello spazio di libert, sicurezza e giustizia compare nel Preambolo della Carta dei
diritti fondamentali come prodotto, della scelta personalistica compiuta dalla stessa Carta,
allorch pone la persona al centro della sua azione.

2.Caratterei e limiti oggettivi, soggettivi e temporali di tale spazio


Il Trattato di Lisbona, nel nuovo titolo V del Trattato sul funzionamento dellUnione
europea(TFUE), opera la ridefinizione dei caratteri di siffatto spazio:esso risulta
tendenzialmente comunitarizzato con la soppressione della struttura per pilastri e
lapplicazione,
sia
pure
con
importanti
eccezioni,
della
procedura
legislativa
ordinaria(art.289TFUE) nonch della votazione a maggioranza qualificata per ladozione degli
atti. Il ricorso ad una procedura legislativa, che affianca al Consiglio il Parlamento europeo,
comporta un maggiore coinvolgimento democratico nel processo decisionale che si connota
anche per una pi elevata razionalit in ragione dei poteri di controllo attribuiti alla Corte di
giustizia.Questultima, a seguito dellentrata in vigore del Trattato di Lisbona, e come
conseguenza dellabolizione dei pilastri, acquisisce una competenza pregiudiziale generale nel
settore dello spazio di libert, sicurezza e di giustizia.
In primo luogo, per quanto concerne la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale la
competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale diviene obbligatoria e non pi
subordinata ai limiti previsti dallex art 35TUE e 68 TCE. Inoltre, la Corte statuisce il pi
rapidamente possibile qualora una questione pregiudiziale sia sollevata in un giudizio pendente
davanti a un organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione
( art.267 TFUE).
In secondo luogo, relativamente a visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse alla
circolazione delle persone, la Corte pu essere adita da tutti i giudici nazionali e non pi dai soli
massimi organi giurisdizionali ed competente a pronunciarsi su provvedimenti di ordine
pubblico nellambito dei controlli transfrontalieri. La comunitarizzazione trova conferma
nellabbandono, sempre nel settore della cooperazione giudiziaria penale , del ricorso, proprio
nel sistema precedente, ad atti legislativi atipici(convenzioni, decisioni quadro), che risultano
sostituiti con gli strumenti propri dellintegrazione europea quali regolamenti e direttive. Come
precisa lart 4 par.2 lett j del TFUE la competenza in materia di spazio di libert giustizia e
sicurezza in generale spetta, in maniera concorrente, allUe ed alle sue istituzione, nonch agli
Stati membri . Restano i limiti espressamente indicati dal Trattato laddove permane la
competenza esclusiva degli Stati o qualora lUnione europea eserciti competenze di sostegno.
Le disposizioni del nuovo titolo V, rappresentano il risultato dellintegrazione nel diritto
primario,sia delle innovazioni contenute nel Trattato che adotta una Costituzione per lEuropa,
sia di ulteriori modifiche previste nel mandato conferito alla Conferenza intergovernativa dal
Consiglio europeo di Bruxelles.
Il titolo V risulta articolato in cinque capi: Disposizioni generali, Politiche relative ai controlli
frontalieri , allasilo e all immigrazione; Cooperazione giudiziaria in materia civile;
Cooperazione giudiziaria in materia penali; Cooperazione di polizia. Lo spazio di liberta,
sicurezza e giustiza , continua ad essere ancora fortemente limitato da forme di integrazione
differenziata: flessibilita ratione materie( cooperazione rafforzata ad acta), flessibilita ratione
personae( opting out e opting in di Regno Unito, Irlanda e Danimarca) , dilatazione in senso
temporale( periodo transitorio come disciplinato dall art 10 del protocollo 36 relativo alle
misure transitorie). Luniformita della disciplina con la previsione di una procedura unica ( sia
che il ricorso alla cooperazione rafforzata attenga al cd. Mercato interno, sia che riguardi lo
spazio di liberta giustizia e sicurezza ) rinviene una forma indiretta di contrappeso
nellutilizzabilita , nellambito della cooperazione giudiziaria del cd. Freno di
emergenza(emergency brake). Rimedio compromissorio non privo di rischi legati ad un
possibile uso scoretto dagli stati, consente a ciascuno di essi di sospendere, entro il termine
massimo di 4mesi , la prosecuzione della procedura legislativa ordinaria quando ritenga che un

progetto di direttiva incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale,
deferendo la questione al Consiglio europeo investito del compito di risolvere la questione o di
richiedere la presentazione di una nuova proposta. Tale complesso meccanismo opera sia al
fine di facilitare il riconoscimento reciproco delle sentenxe e delle decisioni giudiziarie e la
cooperazione di polizia e giudiziaria nelle materie penali aventi dimensione transnazionale ,
che nel caso di adozione di norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in
sfere di criminalita paricolamente grave che presentano una dimensione transnazionale
Quanto ai meccanismi di flessibilita ratione personae applicabili allo spazio di liberta, giustizia
e sicurezza, Regno Unito, Irlanda e Danimarca vedono confermato il regime deccezione gia ad
essi riconosciuto in precedenza ed ampliato il diritto di opting out( non piu limitato ad asilo,
immigrazione e cooperazione giudiziaria civile , ma includente anche la cooperazione di polizia
e giudiziaria in materia penale).
In particolare, il protocollo n 21 sulla posizione di Regno Unito e Irlanda relativa allo SLSG e il
protocollo n 22 della Danimarca prevedono(agli artt1), in linea generale, la non partecipazione
di tali stati, alladozione delle misure proposte a norma della parte terza del titolo V del TFUE. I
regimi deccezione previsti per i tre Paesi non sono comunque completamente assimilabili. In
virtu dellart 4 bis del Protocollo n 21 Regno Unito ed Irlanda potranno avvalersi del diritto di
opting out nel caso di modifiche successive ad una misura in vigore e per questi ultimi
vincolante. In tal caso, il Consiglio puo comunque invitarli a partecipare qualora ritenga che,
diversamente , le misure modificate sarebbero impraticabili e puo anche addebitare loro le
conseguenze economiche derivanti dalla cessata partecipazione alla misura in vigore.Nei
confronti del recedente cadranno automaticamente tanto la misura originaria quanto latto
modificativo a meno che esso non notifichi la volonta di parteciparvi una volta che latto sia
stato adottato.
Per quanto riguarda, la questione relativa ad eventuali modifiche del sistema giurisdizionale
della Corte di giustizia rispetto alle misure del terzo pilastro adottate prima dellentrata in
vigore del Trattato di riforma, il protocollo n 36 sulle misure transitore ha previsto che
questultimo sara mantenuto per cinque anni successivi allentrata in vigore del nuovo
Trattato. Pertanto, quegli Stati che non hanno accettato linterpretazione pregiudiziale della
Corte hanno potuto, per il suddetto periodo, conservare tale limitazione e solo dopo la Corte
acquisira piena giurisdizione. Ad ogni modo le attribuzioni della Corte cosi come quella della
Commissione in materia di infrazione sono state integralmente applicabili prima della scadenza
del quinquennio qualora gli atti facenti parte dellaquis terzo pilastro venissero, anche in
minima parte, modificati dopo lentrata in vigore del nuovo Trattato. Una posizione del tutto
singolare e riservata al Regno Unito il quale, decorso tale periodo transitorio puo comunicare,
almeno sei mesi prima della scadenza di tale termine, la propria intenzione di non accettare le
nuove attribuzioni della Corte di giustizia. In tal caso, non si applichera allo Stato l intero aquis
terzo pilastro fatta eccezione, per quegli atti che nel sudetto quinquennio siano stati oggetto di
modifica. Ma la posizione di favor ti tale Stato risulta ancora piu ampliata dalla previsione
secondo cui esso, potra successivamente decidere di rientrarvi selezionando i singoli atti
rispetto a cui intendera obbligarsi. In tal caso pero dovra accettare lordinaria giurisdizione
della Corte di giustizia, nonche i poteri di controllo della Commissione come definiti nel nuovo
Trattato. Costituisce unulteriore conferma del regime di eccezione ratione personae che
connota lo spazio europeo di liberta, sicurezza e giustizia anche il protocollo n19 sullacquis di
Schengen intregato nellambito dellUnione europea che ha determinato forme di opt-out per le
cd. Shengen bulding measures(SBM).

3.La cooperazione giudiziaria in materia civile


La cooperazione giudiziaria in materia civile concorre alla realizzazione di uno spazio di libert ,
sicurezza e giustizia ,entro il quale le persone possono spostarsi liberamente in condizioni di
sicurezza.
Essa disciplinata nel Capo 3 del titolo V de TFUE ( costituito dal solo art .81) e risulta
finalizzata a stabilire una stretta collaborazione tra le autorit degli stati membri ,per eliminare
ogni ostacolo derivante dalle difformit tra i diversi sistemi giudiziari e amministrativi. Tale
obiettivo trova la sua realizzazione nella progressiva riduzione, fino alla definitiva abolizione,
delle procedure intermedie per il riconoscimento e per lesecuzione delle decisioni tra gli Stati
membri, e nelladozione di misure intese a ravvicinare le disposizioni legislative e
regolamentari degli stessi.
LUnione europea ha il potere di adottare, a tale scopo, misure volte a garantire: a) il
riconoscimento reciproco tra gli stati membri delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziarie;b) la
notificazione e la comunicazione transnazionale degli atti;c) la compatibilit delle regole
applicabili negli Stati membri ai conflitti di legge e di giurisdizione;d) la cooperazione
nellassunzione di mezzi di prova;e) un accesso effettivo alla giustizia;f) leliminazione degli
ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili;g) lo sviluppo dei metodi alternativi alla
risoluzione delle controversie;h) un sostegno alla formazione dei magistrati e degli operatori
giudiziari(art 81 TFUE, par2)
Lart 81 TFUE pone, quali presupposti della competenza normativa dellUnione europea, il
NESSO DI FUNSIONALITA con la realizzazione di uno spazio europeo di liberta, sicurezza e
giustizia e la DIMENSIONE TRANSNAZIONALE della situazione. Questultima e considerata
implicita nei casi che coinvolgono almeno due ordinamenti nazionali, ovvero le autorita
giudiziarie di due Stati membri. Pertanto, le misure intese a ravvicinare le disposizioni
legislative e regolamentari degli Stati membri sono consentite solo nella misura in cui esse
appaiono funzionali rispetto a tale obiettivo e, in ogni caso, si pongano nel rispetto dei diritti
fondamentali ,nonche dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli
Stati membri. Inoltre, lemanazione di provvedimenti rivolti a garantire la compatibilita delle
regole applicabili negli Stati membri ai conflitti di legge e di giurisdizione e limitata alle sole
ipotesi in cui ci appaia necessario ai fini della cooperazione giudiziaria civile e, in particolare,
del buon funzionamento del mercato interno(art 81 par 2 TFUE).
A fondamento della cooperazione giudiziaria in materia civile ,vi inoltre il principio del
RECIPROCO RICONOSCIMENTO delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziarie. Esso permette la
libera circolazione delle decisioni in materia civile e la risoluzione dei conflitti di giurisdizione.
Lobbiettivo il riconoscimento e lesecuzione delle decisioni giudiziarie in un altro Stato
membro senza che siano necessari ulteriori adempimenti: in altri termini, leliminazione dell
exequatur che sottende allesigenza di uniformit atta a garantire la certezza del diritto. La
competenza normativa dellUnione in materia esercitata mediante atti adottati dal
Parlamento europeo e dal Consiglio tramite la procedura legislativa ordinaria. Fa eccezione,

rispetto a tale proposizione normativa, la materia relativa al diritto di famiglia, in merito al


quale, oltre alla forte influenza sulla disciplina operata dalla giurisprudenza della Corte di
giustizia,lUnione europea ha dato vita ad un significativo corpus normativo di diritto
internazionale privato e processuale.
Infatti,lincremento della mobilit dei cittadini all interno dellUnione europea, con il
conseguente aumento dei matrimoni misti o comunque transfrontaliero, ha reso necessaria
ladozione di una disciplina che regolasse in maniera uniforme la circolazione delle decisioni in
materia matrimoniale e concernenti la responsabilit genitoriale. La sua ratio giuridica
connessa, allesigenza che la libert di spostamento, non poteva dirsi davvero effettiva fino a
quando le persone non siano legittimate a far valere il loro status in tutti gli ordinamenti degli
Stati europei diversi dal proprio.

Sotto altro aspetto, la circolazione dei valori giuridici in ambito europeo richiede lapplicazione
della legge straniera, il riconoscimento e lesecuzione delle decisioni giudiziarie e
stragiudiziarie. In tale ambito, le limitazioni poste dagli ordinamenti nazionali allapplicazione di
norme di conflitto esterne, al riconoscimento e/o allesecuzione di pronunce rese da giudici
stranieri si devono raccordare con lesigenza di garantire i diritti tutelati a livello internazionale
ed europeo. Tale obiettivo diretto al superamento del limite classico dellordine pubblico
nellottica di un processo di semplificazione stato avviato con il regolamento n 805/2004
istitutivo del titolo esecutivo europeo e proseguito fino al regolamento n 4/2009 del 18
dicembre 2008, relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e
allesecuzione delle decisioni e alla cooperazione in materia di obbligazioni alimentari ,nonche
alla pi recente revisione del regolamento44/2001 al fine di giungere ad una sostanziale
equivalenza tra le decisioni dei giudici interni e quelle degli altri Stati membri. Il che permette
di garantire un certo grado di prevedibilit giuridica nelladozione di una decisione ed, assicura
la realizzazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni e la loro esecuzione
nello spazio giudiziario europeo.
Inoltre, con lintento di semplificare ed accelerare i procedimenti giudiziari,lUnione ha
intrapreso iniziative dirette a migliorare la cooperazione fra le autorit giudiziarie degli Stati
membri in materia di assunzione delle prove e di notificazione e comunicazione degli atti
giudiziari ed extragiudiziali in materia civile e commerciale. Invece, nellambito della garanzia
di accesso alla giustizia e stata adottata la direttiva 2003/8/CE attraverso la quale vengono
fissate le norme minime relative al patrocinio a spese dello Stato.
Infine, con il recente regolamento 606/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del giugno
2013 , relativo al riconoscimento reciproco delle misure di protezione in materia civile, si
disciplina un meccanismo semplice e rapido per il riconoscimento delle misure di protezione
disposte in uno Stato membro in materia civile.
4. La cooperazione giudiziaria in materia penale
Allinterno del titolo V del TFUE il Capo 4 (artt. 82-86) disciplina la Cooperazione giudiziaria in
materia penale articolandola sul doppio binario, dellattuazione del principio del riconoscimento
reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie, nonch del ravvicinamento delle
disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri (art 82 par 1 TFUE) . Con riferimento
alle due direttrici menzionate non pu non rilevarsi che, secondo la norma richiamata, la
cooperazione giudiziaria in materia penale include il ravvicinamento normativo, mentre
fondata sul principio del riconoscimento delle decisioni giudiziarie: una variante terminologica
cui fa da pendant l inciso contenuto nelle Disposizioni generali, che menziona il
ravvicinamento delle legislazioni penali se necessario. I redattori del Trattato di Lisbona
appaiono consapevoli con tale locuzione differenziata, delle rilevanti difficolt nella realizzazioni

di una legislazione processuale penale comunitaria anche solo omogenea e , del massiccio
ricorso allattuazione del principio del mutuo riconoscimento , che ha prevalentemente
informato lattivit normativa delle istituzioni europee.
Nellarticolazione dell art 82 compare una suddivisione dei settori oggetto della cooperazione
giudiziaria in ambito penale, in due gruppi di materie con una distinzione nella tipologia di atti
utilizzabili.
Da un lato, quelle art 82 par 1 passibili di uniformazione giuridica che attengono: alla
definizione di norme e procedure per assicurare il riconoscimento nellUnione europea di
qualsiasi tipo di sentenza e decisione giudiziaria(lett a) , alla prevenzione e risoluzione dei
conflitti di giurisdizione tra gli Stati membri(lett b) , al sostegno alla formazione dei magistrati e
degli operatori giudiziari(lett c) alla facilitazione della cooperazione tra le autorit giudiziarie e
le autorit omologhe degli Stati membri rispetto allazione penale e allesecuzione delle
decisioni. La disposizione menziona il ricorso ad una locuzione che non consente di escludere il
ricorso ad atti ad efficacia diretta, quali il regolamento. E evidente che in settori talora
significativi la possibilit di ricorrere ad una atto quale il regolamento comporta leventuale
eliminazione del ruolo diaframmatico le legislatore nazionale.
Dallaltro , nella norma risultano individuabili, con carattere di tassativit , gli ambiti materiali
passibili del solo ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati
membri. Essi attengono sia al diritto processuale penale , sia al diritto penale sostanziale. Con
particolare riferimento al primo ne costituiscono oggetto: lammissibilit reciproca delle prove
tra gli Stati membri(lett a), i diritti della persona nella procedura penale(lett b), i diritti delle
vittime nella criminalit(lettc).Nell insieme di tali ambiti materiali la previsione del ricorso alle
direttive significa in linea generale, permanenza dellintermediazione del diritto nazionale. Ci
particolarmente evidente nel diritto penale sostanziale in ragione delle conseguenze
connesse allattribuzione di un eventuale effetto diretto alle suddette direttive con il rischio di
compromettere alcuni principi fondamentali, quali quello di certezza del diritto. Di legalit con
riferimento soprattutto allaccessibilit delle fonti penali e di irretroattivit della legge . La
regola deliberativa anche nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale quella
della procedura legislativa ordinaria. Lattuazione di tali norme stata realizzata, per il periodo
2010/2014 nel rispetto delle linee di coordinamento fissate nel programma di Stoccolma e
Piano di attuazione di implementazione dello stesso. E si conformato alle azioni prioritarie
individuate nelle due tabelle di marcia adottate dal Consiglio , al fine di uniformare le garanzie
procedurali e processuali in ambito penalistico: luna relativa al rafforzamento dei diritti
processuali di indagati o imputati in procedimenti penali, laltra a tutela delle vittime di reato.
Ad oggi, la prima Roadmap del 30 Novembre 2009 si tradotta nelladozione dei seguenti atti:
la direttiva 2010/64/UE sul diritto allinterpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali, a
seguire, la direttiva 2012/13/UE sul diritto allinformazione nei procedimenti penali , ed infine
la direttiva 2013/48/UE relativa al diritto di avvalersi di un difensore nel procedimento penale e
nel procedimento di esecuzione del mandato di arresto europeo, al diritto di informare un terzo
al momento della privazione della libert personale e al diritto delle persone private della
libert personale di comunicare con terzi e con le autorit consolari.
Ad essa ha fatto seguito , in data 27Novembre 2013, la presentazione, da parte della
Commissione di un pacchetto di cinque misure per rafforzare ulteriormente i diritti procedurali
in ambito europeo. In particolare esso prevede ladozione di tre direttive : sul rafforzamento di
alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei
procedimenti penali; sulla previsione di garanzie procedurali per i minori indagati o imputati in
procedimenti penali; sullamministrazione provvisoria al patrocinio a spese dello Stato per
indagati o imputati privati della libert personale e sullammissione al patrocinio a spese dello
Stato nellambito di procedimenti di esecuzione del mandato darresto europeo. Ad esse si
affiancano due raccomandazioni sulle garanzie procedurali per le persone vulnerabili indagate
o imputate in procedimenti penali e sul diritto al patrocinio a spese dello Stato per indagati o

imputati in procedimenti penali. La seconda Roadmap giunta al suo primo step con la
direttiva 2012/29/UE che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione
delle vittime di reato e che sostituisce la decisione quadro 2010/220/GAI. Questultima non
incide sulle direttive gi in vigore. Ad essa si aggiunge il regolamento UE n 606/2013 del
Parlamento europeo e del Consiglio del 12 giugno 2013, relativo al riconoscimento reciproco
delle misure di protezione in materia civile, ad integrazione della direttiva sullordine di
protezione europeo.
In tal modo,lintervento dellUE mira ad innalzare gli standard di protezione dei diritti
fondamentali di chiunque sia coinvolto in un procedimento penale(vittima, accusato o
detenuto), garantendo al tempo stesso che ogni limitazione al loro esercizio sia apportata solo
ove necessario ed in modo proporzionato.

5. La cooperazione amministrativa
Ai sensi dellart 197 TFUE , rubricato Cooperazione amministrativa , considerata una
questione di interesse comune lesigenza di assicurare leffettiva attuazione del diritto
dellUnione , se necessario, mediante unazione di sostengo delle amministrazioni statali. In tal
modo il Trattato istituzionalizza la cooperazione amministrativa lato sensu intesa ,consentendo
allUnione europea di sostenere gli sforzi dei Paesi membri volti a migliorare la capacity
building delle amministrazioni nazionali, in particolare attraverso lo scambio di informazioni e la
mobilit di funzionari, nonche mediante programmi di formazione.
La dimensione amministrativa europea traspare, tra laltro dallart 6 TFUE che stabilisce la
competenza dellUnione ad adottare piani intesi a sostenere, coordinare o completare lazione
degli Stati membri in settori quali la cooperazione amministrativa; altre disposizioni
stabiliscono i caratteri stessi dellamministrazione europea, la quale deve essere aperta,
efficace ed indipendente (art 298 TFUE), nonch definiscono le garanzie dei diritti dei singoli
nei confronti di istituzioni, organi ed organismi appartenenti allUnione, alla stregua del pi
generale principio di buona amministrazione . In particolare, il Trattato di Lisbona prevede
espressamente ladozione di misure volte ad assicurare la cooperazione amministrativa tra i
servizi competenti degli Stati membri e la Commissione europea, nei settori rientranti nello
Spazio di libert , sicurezza e giustizia(art 74 TFUE); inoltre, dispone che le misure previste da
tale norma siano adottate su proposta della Commissione, oppure su iniziativa di un quarto
degli Stati membri . Alla Commissione europea, che rappresenta il principale referente delle
amministrazioni nazionali, si affiancano organismi di ausilio esterno( comitati) uffici ( agenzie
europee) , reti di organismi ed autorit dipendenti ( es. il Garante europeo per la protezione dei
dati personali) che interagiscono , tutti, in vario modo con le Pubbliche Amministrazioni. Si
incentiva, pertanto, la cooperazione e lazione sussidiaria, secondo modalit di relazione che si
fondano sulla collaborazione e sulla dialettica, piuttosto sulla gerarchia. Si rinvengono cos
elementi di semplificazione in un sistema amministrativo comune, mediante modalit di
decentramento ed interconnessione, nel rispetto dei principi fondamentali di leale
cooperazione, proporzionalit e sussidiariet.
6. Il rispetto della diversit tra ordinamenti nazionali e tradizioni giuridiche come perdurante
limite alla realizzazione di uno spazio integrato

L art 67 del TFUE connette ( ancora) il compiuto perfezionamento, da parte dellUnione


europea, di uno spazio di libert , sicurezza e giustizia a due condizioni legate da un nesso indi
scindibile. La norma prevede, che tale realizzazione debba avvenire nel rispetto dei diritti
fondamentali nonch dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli
Stati membri. Inoltre lart 82 par 2 TFUE ribadisce che le eventuali norme minime adottabili dal
Parlamento europeo e dal Consiglio laddove necessario per facilitare il riconoscimento
reciproco delle decisioni giudiziarie e la cooperazione giudiziaria in materia penale aventi
dimensione transnazionale debbano tenere conto delle differenze tra le tradizioni giuridiche e
gli ordinamenti giuridici degli Stati membri. La seconda di tali condizioni si basa su di un dato
fattuale incontrovertibile: gli Stati membri dellUnione europea sono dotati di sistemi giudiziari
eterogenei che, in ragione delle caratteristiche differenziali , sovente non sono in grado di
trattare singole questioni processuali in maniera uguale e, talvolta nemmeno in maniera simile.
Nel Programma dellAia il Consiglio europeo aveva sottolineato che, per rendere effettivo il
principio di riconoscimento reciproco, fosse necessario rafforzare la fiducia reciproca
sviluppando gradualmente una cultura giudiziaria europea basata sulla diversit degli
ordinamenti giuridici. Nel programma di Stoccolma si rimarca che i sistemi giudiziari degli Stati
membri dovrebbero poter funzionare insieme in modo coerente ed efficace, nel rispetto delle
tradizioni giuridiche nazionali.
Lart 67, come norma generale e l art 82 par 2 del TFUE , quale norma settoriale utilizzano,
per due volte laggettivo diverso, per sottolineare che il perfezionamento dello spazio debba
tener conto non solo della pluralit degli ordinamenti giuridici degli Stati membri , ma anche
della loro riconducibilit a tradizioni giuridiche differenziate , mentre non risulta menzionata
una categoria quale le tradizioni costituzionali comuni , pure ampiamente ricorrente nel diritto
primario dellUnione europea.
La formula di salvaguardia adottata negli articolo riflette la piena consapevolezza , da parte dei
redattori del Trattato, della necessit di assicurare il pieno rispetto delle prerogative nazionali in
ambiti materiali indissolubilmente legati allesercizio della sovranit nazionale. Il che comporta
limpegno a tener conto , nella realizzazione dello spazio di libert , sicurezza e giustizia ,
dellappartenenza degli Stati membri dellUE anche a famiglie giuridiche diverse(civil law e
common law).
Dallaltra parte la prassi insegna che lintenzione, in particolare nel quadro della cooperazione
giudiziaria e di polizia nel settore penale, ha trovato le maggiori resistenze proprio negli
ordinamenti nazionali ispirati a tradizioni giuridiche talvolta anche spiccatamente differenziate.
Le loro diversit, quanto alla natura e struttura interna ma anche alla specificit dei contesti
giuridici di riferimento, hanno determinato conflitti reali ed apparenti fra lordinamento
dellUnione europea e gli ordinamenti degli Stati membri.
Tale diversit ha rinvenuto elementi aggreganti, per effetto dellazione esplicata dalla Corte di
giustizia nel pi ampio quadro della tutela dei diritti fondamentali, intorno ad una categoria di
incerta definizione concettuale quale quella delle tradizioni costituzionali da non intendersi
quale summa delle tradizioni giuridiche nazionali.
Gli art 82 par 2 e 67 TFUE non richiamano le tradizioni costituzionali comuni quale fattore di
possibile e tendenziale reductio ad unum fra tradizioni giuridiche nazionali e tradizioni europee
in quanto espressive di un patrimonio costituzionale europeo. Questultimo non pu non essere
riconducibile a principi di antica civilt giuridica comuni agli ordinamenti costituzionali degli
stati membri( uguaglianza di fronte alla legge , diritto ad un ricorso effettivo e ad un giudice
imparziale ed ad una buona amministrazione della giustizia).
Il Trattato di Lisbona, nel riferirsi al rispetto dei diritti fondamentali come limite alla
realizzazione dello spazio europeo di libert , giustizia e sicurezze , omette di riferirsi ad una
categoria di confini non netti, bench ripresa e menzionata nell art 6 par 3 , che pure continua

a connotare uno spazio di innovazione creativa affinch la tutela europea si possa estendere a
nuove pretese e nuovi diritti non ancora integrati nel cd patrimonio europeo
7. Il rispetto dei diritti fondamentali : limite o fondamento per il suo perfezionamento?Il ruolo
della Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea( cenni e rinvio)
L art 67 ( par 1) prevede anche la realizzazione , da parte dellUnione europea , dello spazio
europeo debba avvenire nel rispetto dei diritti fondamentali.
La semplice estensione del principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie,
ampiamente utilizzato nei settori dellintegrazione economica, ad una materia sensibile come
quella penalistica e processual - penalistica, non pu non evocare il rischio di possibili
limitazioni dei diritti fondamentali.
Al tempo stesso qualsiasi misura di perfezionamento dello stesso spazio europeo , destinata a
misurarsi con unazione crescente di controllo dei tribunali costituzionali e , con riferimento
allordinamento italiano, della Corte costituzionale nel doppio parametro di costituzionalit
rappresentato dagli artt 11 e 117 primo comma della Costituzione.
Il Trattato di Lisbona ,annovera il rispetto dei diritti umani come principio fondante dellUnione
europea ( art 2TFUE) , valore condizionante ladesione di nuovi Stati membri( art 48 TFUE) e da
promuovere anche nel resto del mondo ( art 21 TFUE). Inoltre, lo stesso Trattato identifica tale
rispetto nellinsieme dei diritti, libert e principi contenuti nella Carta dei diritti fondamentali
dellUnione europea. Infine, nello stesso Trattato si prevede ladesione dellUnione europea alla
CEDU con la conseguenza, di doverne rispettare, quale Alta parte contraente il catalogo di
diritti e garantirne le libert in esse contenute.

La specifica rilevanza del richiamo al rispetto dei diritti fondamentali nella realizzazione dello
spazio europeo di libert, sicurezza e giustizia e, in particolare, nella cooperazione giudiziaria in
materia penale di un baluardo contro ogni deriva che possa prodursi gi in seno alla
legislazione europea e , al tempo stesso , un limite al potere di promozione e coordinamento
della penalit interna.
La non facile individuazione di un punto di bilanciamento tra libert, sicurezza e giustizia una
tensione che va collocata allinterno di un sistema multilevel fondato sulla crescente
intersecazione tra ordinamenti nazionali e sovranazionali unitamente al consistente
rafforzamento della tutela dei diritti fondamentali nellUnione europea . Al suo interno
possibile costatare una grande permeabilit tra diritto europeo e diritti nazionali con un
rapporto di reciproca alimentazione semantica tra enunciati costituzionali ed enunciati europei.
Esso, in senso biunivoco, vede filtrare principi fondamentali degli ordinamenti nazionali a quelle
europeo dove acquisiscono un rango sovraordinato al diritto derivato in quanto appartenenti
alle tradizioni costituzionali comuni e inoltre previsti nella CEDU. Ma talora, in senso opposto, i
principi fondamentali del diritto europeo filtrano negli ordinamenti nazionali acquisendo uno
status assimilabile.
Ove ci non bastasse non manca una significativa attenzione, da parte delle istituzioni europee
, a tollerare, soprattutto con specifico riferimento al settore della cooperazione penale alcune
resistenze da parte degli ordinamenti nazionali. Come testimonia la prassi normativa in materia
di cooperazione tra autorit giudiziarie penali e determinati aspetti della procedura penale ,
stato frequente il ricorso, nel testo di molte decisioni quadro , ad una clausola standard. Essa
prevede che la disciplina contenuta in tali atti non osta a che gli Stati applichino le proprie
norme costituzionali relative al giusto processo, al rispetto del diritto alla libert di
associazione, alla libert di stampa e alla libert di espressione negli altri mezzi di
comunicazione. In questo senso il rispetto dei diritti fondamentali, pu assurgere a strumento
costitutivo di uno spazio comune , relativamente omogeneo , fra gli Stati membri dellUnione.

Costituisce senza dubbio unimportante pietra miliare lacquisizione di efficacia vincolante della
Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea.

Capitolo II
La tutela dei diritti fondamentali nellunione europea con particolare riferimento alla carta
1.Linesistente statuto dei diritti delluomo nella Comunit economica europea
Lo statuto dei diritto fondamentali nellUnione europea costituisce, il frutto di una lenta e
progressiva evoluzione della loro posizione nellordinamento europeo, sia di carattere
giurisprudenziale , che normativo. Nel testo dei Trattati si ritrovano elementi embrionali di
situazioni giuridiche individuali, e norme per la protezione del singolo, anche se con riferimento
alle finalit pattizie, di carattere prevalentemente economico. Il divieto di discriminazione dei
cittadini del mercato a causa della nazionalit, le disposizioni sulla libera circolazione delle
persone, sul diritto di stabilimento nonch sulla libera prestazione dei servizi, la parit di
retribuzione uomo-donna risultavano, funzionali o strumentali alla realizzazione dellobbiettivo
economico principiale e non vanificavano la connotazione della Comunit economica europea
eminentemente in senso economicistico.
La circostanza che essa si proponesse, comunque, di porre le fondamenta di ununione sempre
piu stretta tra i popoli europei , di eliminare le barrire che ostacolano il progresso economico
ma anche il progresso sociale, di migliorare le condizioni di vita e di occupazione, di rafforzare
le difese della pace e della libert arricchiva un obiettivo squisitamente economico di una
connotazione sociale sulla base della convinzione, poi rilevatasi parzialmente erronea, che il
progresso sociale avrebbe automaticamente accompagnato la crescita economica

Sotto il profilo giurisprudenziale questa incompetenza genetica della Comunit in materia di


diritti delluomo si era tradotta in un primo orientamento della Corte di giustizia delle Comunit
europee di rifiuto di qualsiasi pronuncia sulla conformit delle norme comunitarie ai diritti
fondamentali, in una prospettiva non solo di autonomia ma addirittura di primazia del diritto
comunitario sul diritto interno.
Ancor prima della codificazione normativa della tutela dei diritti fondamentali nellambito del
Trattato di Maastricht, la Corte di giustizia, sul finire degli anni 60, aveva proceduto alla loro
sostanziale incorporazione , nel sistema delle fonti del diritto comunitario , quali principi
generali da utilizzare in senso integrativo, correttivo ed esplicativo di disposizioni lacunose e
oscure.
Per effetto anche di una serie di ricadute , operate dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale di alcuni stati membri(anche lItalia) , la Corte di giustizia ,aveva ampliato i limiti
della categoria dei diritti tutelati al di la delle fattispecie espressamente riconosciute nel
Preambolo o in norme del Trattato istitutivo. In questa attivit interpretativo- creativa, oltre a
principi endogeni rispetto allordinamento comunitario, aveva individuato principi esogeni e
cio desumibili dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri.
Con riferimento alla categoria delle tradizioni costituzionali comuni, lutilizzo da parte della
Corte di giustizia, di tale espressione , avrebbe consentito al giudice comunitario di avvalersi,
come fonte di ispirazione, anche di principi desumibili da costituzioni non scritte, attraverso un
procedimento di comparazione adattato, in ogni caso, alla struttura e gli obietti della Comunit.
Quanto alla CEDUe i suoi protocolli addizionali,avrebbero costituito un costante punto di
riferimento per la Corte di giustizia sia in senso materiale, sia rispetto alla giurisprudenza della
Corte europea dei diritti delluomo. Dallaltro lato, la Corte europea dei diritti delluomo , nel
riconoscere la propria incompetenza a valutare ricorsi contro atti comunitari in quanto tali,
aveva, al tempo stesso, rimarcato la propria competenza in ragione della responsabilit ratione
materiae per atti convenzionali ,ed anche per le conseguenze derivanti.

Sotto il profilo normativo le embrionali situazioni giuridiche soggettive tutelate e le norme per
la protezione del singolo contenute nel Trattato di Roma ,sarebbero state rafforzate da un vago
riferimento nel Preambolo dellAtto unico europeo del 1985 ai diritti fondamentali sanciti dalle
Costituzioni e dalle leggi degli Stati membri, alla Convenzione europea sulla salvaguardia dei
diritti delluomo e delle libert fondamentali ed alla Carta sociale europea , intesi come
fondamento della democrazia
2.Da uno statuto giurisprudenziale ad uno statuto
fondamentali( Trattati di Maastricht ed Amesterdam)

sostanzial-procedurale

dei

diritti

Nel Trattato di Maastricht del 1992 lo statuto giurisprudenziale risultava codificato nellart F n
1, con il quale lUnione europea, veniva fondata su principi di libert , democrazia, rispetto dei
diritti delluomo e delle libert fondamentali e dello stato di diritto , principi che sono comuni
agli Stati membri. Inoltre lo stesso articolo , al n 2, disponeva che lUnione rispetta i diritti
fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti delluomo e
delle libert fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni
costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario.
Lart F n 2 , si riferiva, invero, ad un obbligo dellUnione europea e non della Comunit ma,
secondo lart A dello stesso Trattato, lUnione fondata sulla Comunit e, inoltre, lart C, essa
dispone di un quadro istituzionale unico.
Nel Trattato di Amesterdam , la riproduzione testuale nellart 6 della dizione dellart F n 2 non
sembrerebbe prima facie innovare in materia. Tuttavia lapparente programmaticit del primo
che, al n 1 , eleva i principi di libert, rispetto dei diritti delluomo e delle libert fondamentali e

dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri a fondamento dellUnione si
attenua nel quadro di un impianto normativo spiccatamente favorevole alla tutela dei diritti
delluomo. Inoltre, nello stesso Trattato, per effetto dellestensione della competenza della
Corte di giustizia a giudicare sullapplicazione ed interpretazione dellart 6 par 2 , il rispetto dei
diritti delluomo diventa a pieno titolo una condizione di legalit degli atti comunitari.
Il successivo art 7, predispone un meccanismo sanzionatorio rispetto ad eventuali violazioni
dell art 6. Esso si fonda su di una procedura di sorveglianza multilaterale, finalizzata alla
costatazione di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro di uno o piu
principi indicati nel par 1 dellarticolo precedente.Nellaccertamento della sussistenza della
violazione si attribuisce un ruolo centrale al Consiglio nella composizione piu elevate dei Capi
di Stato e di Governo, e con un quorum deliberativo che, nel richiedere lunaminit( con
lammissione delle astensioni), subordina lefficacia della disposizione alla effettiva volont di
tutti gli Stati membri. Soggetti proponenti sono, oltre alla Commissione, un terzo degli Stati
membri ed allo Stato membro in questione ( il cui voto inifluente) conferito il diritto di
presentare osservazioni. Il carattere spiccatamente politico della procedura relativa
allaccertamento della violazione confermato dalla previsione del parere conforme del
Parlamento europeo e dellesclusione dellintervento della Corte di giustizia. Nel par 2 dell art 7
si delinea, il vero e proprio sistema sanzionatorio deputato ad assicurare leffettivit della
tutela attraverso lirrogazione della sanzione che pu consistere anche nell eventuale
sospensione di alcuni dei diritti derivanti allo Stato dallapplicazione del Trattato fino
allesclusione del suo rappresentante dellesercizio del voto in seno al Consiglio. Infatti, in caso
di esito positivo dellattivit di accertamento, segue la seconda fase finalizzata alla
comminazione delle misure sanzionatorie. Per essa, rimessa al Consiglio dei ministri ,
richiesta la maggioranza qualificata stabilita con la ponderazione dei voti prevista nellallora
par 2 dell art 205 del Trattato CE.
La citata formulazione dellart 7, invero, non sfugge a qualche censura di vaghezza per la
mancata specificazione dei diritti sospendibili, per linesistenza di criteri di identificazione di
limiti temporali della sospensione, per lomessa consacrazione espressa della possibilit di
ricorso. La procedura sarebbe stata poi perfezionata nel successivo Trattato di Nizza che
avrebbe aggiungo un meccanismo preallarme

Il Trattato di Amesterdam, nel rafforzare , il sistema di tutela dei diritti fondamentali, non
aveva, peraltro, risolto la dibattuta questione delladesione della comunit alla CEDU. Ne tanto
meno , aveva risposto allesigenza, di dotare la Comunit di un autonomo catalogo di diritti
fondamentali, ricomprensivo dei diritti riservati ai cittadini dellUnione, dei diritti economici e
sociali enunciati nella Carta sociale europea e nella Carta comunitaria dei diritti sociali
fondamentali. Una carta di diritti dellordinamento comunitario che, invece, rimaneva di
derivazione pretoria , come effetto della continua interazione tra giudici costituzionali e Corte di
giustizia.
3. Gli art 6 e 7 del Trattato di Nizza e la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali
dellUnione europea
Il Trattato di Nizza , ha riprodotto integralmente nel suo art 6 ,il disposto normativo dellanaloga
norma del Trattato di Amesterdam, ma ha apportato alcune modifiche al testo dell art 7 . Ha
aggiunto, infatti, un nuovo primo comma a tale norma ,disciplinante il ricorso ad una procedura
preliminare rispetto a quella gi definita nel Trattato di Amesterdam. Essa legata non alla
violazione grave e persistente, ma allevidente rischio di violazione grave di uno o piu principi
di cui all art 6 par 1.
Trattasi di procedura preventiva, assistita da adeguate garanzie per lo Stato membro
interessato( proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della

Commissione, delibera del Consiglio a maggioranza dei quattro quinti e parere conforme del
Parlamento europeo). Essa pu prevedere anche il coinvolgimento di personalit indipendenti
,incaricate di presentare entro un termine ragionevole un rapporto sulla situazione dello Stato
membro in questione, e si conclude non con la previsione di una sanzione, ma con il ricorso ad
appropriate raccomandazione. Inoltre, lo stesso Trattato ha disciplinato la competenza della
Corte di giustizia, su richiesta dello Stato interessato ,ed entro un mese dalla constatazione , in
merito alle sole controversie di carattere procedurale relative allapplicazione dellart 7 laddove
la stessa norme contiene un criterio limitativo circoscrivendo lintervento della Corte soltanto a
quanto riguarda lattivit delle istituzioni. Nello stesso periodo la costituzionalizzazione della
tutela dei diritti fondamentali nellUnione europea avrebbe trovato un momento significativo
nella solenne proclamazione, nel corso del Consiglio europeo di Nizza della Carta dei diritti
fondamentali dellUnione europea. Tale proclamazione conclude la prima fase di un articolato
processo redazionale che rinveniva la sua origine nei lavori del Consiglio europeo di Colonia,
allorquando lobiettivo di redire un catalogo europeo dei diritti fondamentali , era assurto a
finalit prioritaria dellUnione europea.
Il conseguimento di siffatto obiettivo richiedeva listituzione di un inedito organo costituente
LA CONVENTION, per le cui modalit specifiche di composizione, unite alla definizione dei
tempi e dei modi di esercizio delle competenze, si rinviava al successivo Consiglio europeo di
Tampere.
La Convention (dal nome del suo presidente) , al termine di circa un anno, avrebbe proceduto
alla predisposizione di un progetto di Carta che , adottato per consensus , stato portato
allapprovazione delle istituzioni comunitarie ( Parlamento, Commissione e Consiglio). Dopo la
loro firma esso stato sottoposto al Consiglio europeo di Nizza che lha proclamata.
Come noto la Carta articolata in un Preambolo e in sette capi , di cui lultimo di carattere
procedurale. I capi da uno a sei ruotano intorno ad alcuni valori fondamentali : la dignit(I), la
libert(II), leguaglianza(III) , la solidariet(IV) , la cittadinanza(V) , la giustizia(VI).
Lo statuto dei diritti fondamentali delineato nella Carta presenta,invero, un indiscutibile natura
riaffermativa Si tratta di una Carta che non assurge, a fonte autonoma di produzione ma di
ricognizione di diritti consacrati in altre fonti: opera, in tal senso, come fonte rinforzata con un
richiamo espresso al diritto giurisprudenziale mediante il ricorso ad un metodo di common law
che, nel configurarsi non solo quale rinvio fisso ma anche mobile , le assicura una permanente
evolutiv.

La Carta presenta, un carattere non meramente riaffermativo , infatti , lattivit ricognitiva,


condotta sulla base di cinque fonti normative e due fonti giurisprudenziali, avrebbero costituito
anche ius novum.
Proprio linfluenza degli sviluppi della giurisprudenza della Corti europee e delle Corti nazionali
e, in generale dellacquis comunitario, sarebbe stato alla base dellinclusione di alcuni nuovi
diritti ,almeno con riguardo alla formulazione delle posizioni giuridiche enunciate. La Carta non
costituisce solo un catalogo sostanziale di diritti. Essa il frutto del proposito, di redigere un
testo come se dovesse essere integrato nei Trattati. Questo spiega lesistenza nel Capo VII delle
Disposizioni generali che disciplinano linterpretazione e lapplicazione della Carta, finalizzate ,
a garantire la coesistenza della stessa nellacquis nazional- comunitario- europeo
internazionale. In particolare , lart 51 ne delimita il campo di applicazione. Lart 52 dedicato
alla Portata e interpretazione dei diritti e principi , nello stabilire il sistema generale delle
limitazioni, ravvisa nella CEDU lo standard minimo di protezione. Tale sistema richiamato,
anche nellart 53 relativo al livello di protezione, che sancisce che nessuna disposizione della
Carta possa recare pregiudizio ai diritti delluomo quali riconosciuti dalle costituzioni degli Stati
membri , dal diritto internazionale e dalle convenzioni internazionali della quali tutti gli Stati

membri sono parti contraenti. L art 54 assolve, alla finalit di evitare che linterpretazione della
Carta possa assumere una funzione limitativa o pregiudizievole rispetto ai diritti delluomo ed
alle libert fondamentali riconosciuti dai vari atti internazionali in materia. Queste
caratteristiche della Carta, e soprattutto il fatto di essere frutto di una positivizzazione dei diritti
fondamentali dellUnione europea ,fondata sulla recezione delle dinamiche di rinnovamento del
diritto ,condizionano anche il Capo VI dedicato alla Giustizia
4 Lo statuto pseudo - costituzionale dei diritti fondamentali nel rispetto nel perento Trattato che
adotta una Costituzione per lEuropa
La Carta era stata solo proclamata da tre istituzioni comunitarie, a dispetto di altre soluzioni
tecnico-giuridiche che le avrebbero potuto conferire ab origine, una natura giuridicamente
vincolante.
Lo stesso presidente della Convention ne aveva previsto unobbligatoriet giuridica differita,
intesa come obiettivo futuro e, la Commissione , nella Comunicazione dell 11 Ottobre 2000, ne
aveva inviato lefficacia giuridica salvo a sottolineare limpossibilit , per Consiglio e
Commissione, di ignorarla quando avessero agito in sede legislativa. Il Parlamento europeo, si
era pronunciato a favore della sua collocazione nella parte I del futuro Trattato costituzionale
contrassegnato da un chiaro carattere di tipo costituzionale e, perci ricomprensiva , insieme a
questa delle altre norme fondamentali. Un ulteriore ipotesi di richiamo era stata quella
avanzata dal Presidente del Parlamento europeo con riferimento alla predisposizione di un
riferimento espresso alla Carta nell art 6 del Trattato di Nizza.
Il difficile percorso normativo finalizzato al conferimento di efficacia giuridica vincolante alla
Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea avrebbe trovato un momento significativo
nella sua incorporazione nel Trattato che adotta una Costituzione per lEuropa , firmato a Roma
il 29 ottobre 2004 e, mai entrato in vigore.
Tale inserimento si basava sulla soluzioni individuate nellambito delle sessioni del cd Gruppo di
lavoro II rivolto , allinterno della Convention, a profilare ipotesi sul doppio versante
dellintegrazione della Carta e delladesione dellUnione europea alla CEDU. Soluzioni che,
sarebbero poi state portate allapprovazione della Conferenza intergovernativa(CIG).
La lunga fase di redazione del Trattato che adotta una Costituzione per lEuropa aveva,
conferito
rinnovata
linfa
al
tentativo
di
delineare
uno
statuto
pseudocostituzionale(somiglianza esteriore) dei diritti fondamentali laddove un trattato costituzione
avrebbe potuto rappresentare un passo significativo verso la definizione di una costituzione
formale unitamente ad uno statuto costituzionale dei diritti fondamentali nellUnione europea
mentre il processo di costituzionalizzazione europea poteva assurgere a fattore di
giurisdizionalizzazione degli stessi.
Le soluzioni normative adottate nel testo del Trattato costituzionale del 2004, risultavano
espressive dellulteriore evoluzione dello statuto dei diritti fondamentali nellUnione europea
che , a differenza del Trattato di Nizza incentrato sulla coppia normativa rappresentata dagli
artt 6e 7 , risultava delineato in piu titoli e parti. Siffatta disarticolazione dello statuto
sostanziale, da quello procedurale , si accompagnava allinserimento delle norme- base in
contesti normativi diversi: la prima seguita dallarticolo in materia di cittadinanza dellUnione ,
la seconda preceduta dallarticolo definitorio dei criteri di ammissibilit e della procedura di
adesione allUnione e seguita da quella del recesso. Piu ampiamente i diritti fondamentali nel
Trattato costituzionale trovavano la loro disciplina , in particolare , nel titolo II relativo a Diritti
fondamentali e cittadinanza dellUnione, ma anche nel IX relativo all Appartenenza all unione
,ma anche nel Titolo I in materia di Definizione e obiettivi dellUnione .
Inoltre nella parte II del Trattato costituzionale effettuava lincoroporazione della Carta dei diritti
fondamentali consentendo cosi allUnione europea di dotarsi di un catalogo di diritti
fondamentali vincolante le istituzioni, gli organi e le sue agenzie. Trovava compimento nel

Trattato costituzionale lattribuzione, gi contenuta nei Trattati precedenti ai diritti fondamentali


nellUnione europea di un rilievo non solo sotto il profilo interno ma anche sotto quello esterno.
Piu specificamente lart I-9, rubricato come Diritti fondamentali, conteneva un esplicito
richiamo, nel par 1 , alla Carta dei diritti fondamentali come definitoria dei diritti libert e
principi, riconosciuto dallUnione mentre il par 3 della stessa norma riproduceva, il disposto
dellart 6 del Trattato di Nizza specificando il rango di princpi generali del diritto comunitario dei
diritti fondamentali.
L art I-9 prevedeva ladesione alla CEDU specificando che essa non modifica le competenze
attribuite allUnione. Nel Protocollo n 32 ed in una Dichiarazione allegati al Trattato
costituzionale si precisava, che ladesione dovr avvenire nel rispetto delle caratteristiche
specifiche dellUnione e del suo ordinamento giuridico.
L art I- 59 , rubricato come Sospensione di taluni diritti derivanti dallappartenenza
allUnione, ridefiniva, con alcune significative modifiche , la procedura sanzionatoria nei
confronti di uno Stato membro che dovesse violare non i principi e i diritti contenuti nellart I-9,
ma piu ampiamente un complesso di valori su cui si fonda lUnione europea quali quelli
contenuti nell art I-2
5.L efficacia giuridica provvisoria della Carta
Le peculiarit tecnico-giuridiche della Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea- ius
novum e ius vetus- ne facevano un unicum che si innestava sul preesistente statuto
giurisprudenzial normativo dei diritti fondamentali nellUnione europea.
La mancata entrata in vigore del Trattato che adotta una Costituzione per lEuropa avrebbe
reso di prolungato interesse lininterrotto dibattito sullo status della Carta che ne aveva
accompagnato la redazione e ne aveva seguito la proclamazione ancor prima dellinserimento
nello stesso.
Nellattesa di acquisire un valore giuridicamente rilevante, la Carta non poteva non collocarsi in
una categoria residuale di atti. Atti che si ispirano al dovere di leale cooperazione incombente
sulle istituzioni comunitarie per un corretto esercizio delle reciproche competenze e che
trovano un fondamento nel loro potere di auto-organizzarsi e di determinare le modalit della
cooperazione nel rispetto dei Trattati e della distribuzioni di competenze ivi prevista.
Nella carta mancava , e continua a mancare la previsione normativa, di un ricorso
giurisdizionale diretto del singolo nei confronti delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri
avverso la violazione dei diritti fondamentali assimilabile a quello previsto nel sistema CEDU.
A differenza della maggior parte delle carte dei diritti che trovano difficolt nellapplicazione
giurisprudenziale , la Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea avrebbe registrato una
sorta di applicazione anticipata che assurgeva a ulteriore conferma delle sue potenzialit.
Invero lassenza di vincolativit giuridica , in ragione sia della pluralit di istanze di
legittimazione coinvolte nella sua redazione, sia dei contenuti recettivi della stessa, non ha
impedito alla Carta di ricevere, nella giurisprudenza delle corti europee, un richiamo crescente,
come testo ricognitivo del patrimonio europeo comune, come parametro di interpretazione,
ecc., nella giurisprudenza delle corti europee.
E degno di nota, in particolare, come la Corte europea dei diritti delluomo , nella sentenza del
30 giugno 2005, nel riferirsi alla Carta labbia considerata anche sulla base di una sorta di
generale equivalenza tra sistema convenzionale e sistema comunitario.
Nellanticipazione giudiziaria dellefficacia giuridica della Carta essa stata oggetto di
riferimento nelle conclusioni degli Avvocati Generali, stata richiamata nelle pronunce del
Tribunale e , in una quindicina di casi, nella giurisprudenza della Corte di giustizia.

Nella sentenza Parlamento europeo c Consiglio dellUnione europea la Corte di giustizia, pur
confermando per la Carta il carattere di strumento giuridico non vincolante, sottolinea lutilizzo,
da parte del legislatore comunitario, di singole disposizioni, della Carta mentre non ne esclude
la produzione di effetti.
Come pure appaiono interessanti le riflessioni sui limiti di utilizzabilit della Carta nei
procedimenti giudiziari che, secondo la Corte , debbono essere circoscritti alle sole ipotesi di
preventivo ed espresso rinvio, da parte del legislatore comunitario , ad essa.
Nelle successive sentenze la Corte di giustizia ha utilizzato, anche lart 28 della Carta con
riferimento alla possibilit di far rientrare il diritto di intraprendere unazione collettiva tra i
diritti fondamentali dellordinamento dellUnione europea.
Piu in generale la prassi normativa delle istituzioni comunitarie ha annoverato un crescente
richiamo a capi o singole disposizioni della Carta. Essa assurta a fattore di compatibilit
attraverso un controllo preventivo delle proposte di atti comunitari che presentassero un
collegamento specifico con i diritti fondamentali.
6. Rispetto dei diritti umani e valore giuridico della Carta nel Trattato di Lisbona
Il mandato conferito alla Conferenza intergovernativa , nel corso del Consiglio europeo di
Bruxelles, non poteva non tener conto del fatto che la Commissione, nel suo parere del 10
giugno 2007, aveva rimarcato limportante significato derivante dallunificazione, in un unico
trattato, dei valori fondamentali dellUnione e dei diritti fondamentali. Pertanto nell Allegato I
alla Conclusioni della Presidenza intitolato Progetto di mandato alla CIG il testo del futuro art
6 del Trattato di riforma risultava gi predefinito con il consequenziale accoglimento , nel Tratto
di Lisbona( ossia il Trattato che modifica il Trattato sullUnione europea e il Trattato che
istituisce la Comunit economica europea) , di alcune opzioni normative che avevano animato
il dibattito intergovernativo e interistituzionale e che avevano trovato una consacrazione nel
Trattato costituzionale.
Il rafforzamento della protezione dei diritti fondamentali emerge con immediatezza in varie
disposizioni nuove o riformulate dei trattati senza dimenticare il Preambolo. In esso si prevede
che lUnione si ispiri ai valori dei diritti inviolabili e inalienabili della persona , della libert,
della democrazia , delluguaglianza e dello stato di diritto, e si ribadisce lattaccamento ai
principi di libert, democrazia e del rispetto dei diritti delluomo e delle libert fondamentali
noche dello stato di diritto, come pure ai diritti sociali fondamentali quali definiti nella Carta
sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comunitaria dei diritti sociali
fondamentali dei lavoratori del 1989
L art 2 TUE, nel definire i valori comuni agli Stati membri su cui si fonda lUnione , indica
quelli della dignit umana , delle libert, della democrazia, delluguaglianza , dello Stato di
diritto e del rispetto dei diritti umani , compresi quelli delle minoranze. L art 21 par 1 del TUE
annovera universalit e indivisibilit dei diritti delluomo e delle libert fondamentali tra i
valori che l Unione si prefigge di promuovere nel resto del mondo nellambito della sua azione
esterna, e al par 2 dello stesso articolo si individua nel rafforzamento della tutela dei diritti
delluomo uno dei fini della cooperazione dellUnione con paesi terzi.
Infine il rispetto dei diritti umani nel nuovo Trattato, rileva specificamente in materia di
adesione di nuovi Stati con l art 49 del TUE che rinvia ai valori di cui all art 2 del TUE
Ma soprattutto il Trattato di Lisbona ha profondamente modificato lart 6 del TUE che si connota
per una accresciuta articolazione rispetto alla versione contenuta nel Trattato di Nizza, mentre
rileva una spiccata similitudine rispetto all art I-9 del Trattato costituzionale. Le fonti in esso
richiamate sono eterogenee: ad una convenzione internazionale come la CEDU, oggetto di una
significativa prassi applicativa, si affianca la Carta dei diritti fondamentali i cui diritti, libert e
principi dellUnione riconosce. Tale quadro poi arricchito dal riferimento ai principi generali le

cui fonti di ispirazione vengono, a loro volta individuate in un testo scritto e nelle tradizioni
costituzionali comuni degli Stati membri
Lart 6 , pur non potendosi sottrarre alle censure di non immediata leggibilit, segna tuttavia un
consistente progresso rispetto alle previsioni contenute nella norma corrispondente allinterno
del sistema previgente.
La Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea , bench contrassegnata dallo stesso
valore giuridico dei trattati non viene incoporata nel testo del nuovo Trattato; lUnione
attraverso un rinvio recettizio o materiale ad essa contenuto nell art 6 par 1 riconosce i diritti,
le libert, e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea del 7
dicembre 2000, adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo
Molteplici sono gli elementi che impediscono di guardare ad alcune disposizioni della Carta
come direttamente efficaci e perci idonee a creare diritti individuali azionabili
indipendentemente dallesistenza di norme interne corrispondenti. In proposito necessario
riferirsi al par 5 dellart 52 della stessa Carta, laddove tale norma , assente nella versione
originale e aggiunga in sede di Conferenza intergovernativa, sembra introdurre una distinzione
tra le norme della Carta : alcune prevederebbero veri e propri diritti e libert in quanto
sarebbero direttamente efficaci; altre conterebbero meri principi che , in mancanza di misure di
attuazione a livello dellUnione o degli Stati membri, avrebbero soltanto valore ermeneutico .
Con il Trattato di Lisbona il valore di questa distinzione viene accentuato: lart 6 par 1 comma 3
stabilisce che i diritti , le libert e i principi della Carta siano interpretati in conformit con le
disposizioni del Capo VII della Carta , tra cui l art 52 par 5
In ogni caso, le disposizioni della Carta diventano parametro di legittimit degli atti di diritto
derivato , nonche atti e di attivit degli Stati membri, nei limiti della competenza della Corte di
giustizia rispetto a tali fattispecie. Altri effetti si produrranno nei confronti delle giurisdizioni
nazionali: queste all interno degli Stati membri, in osservanza di una Carta dotata della stessa
autorit delle norme convenzionali, saranno tenute a far rispettare il diritto dellUnione
attraverso l osservanza di questo parametro normativo europeo e non piu in riferimento solo
alle norme e ai principi costituzionali relativi alla tutela dei diritti delluomo
La vincolativit della Carta ha rafforzato la protezione dei diritti fondamentali anche sul piano
procedurale, attraverso una pi efficace tutela giurisdizionale del singolo entro lUnione
europea e negli ordinamenti degli Stati tramite la garanzia di situazioni che hanno origine
allinterno dellordinamento dellUnione stessa

Quanto all art 7 , relativo alla procedura di controllo sul comportamento degli Stati membri,
possibile rinvenire nel Trattato alcune modifiche rispetto al testo previgente. Tra le piu
significative vanno ricordate : linserimento della denominazione Sospsensione di alcuni diritti
derivanti dallappartenenza allUnione, in sencondo luogo alcune variazioni nei termini di
parere conforme di uno o piu principi di cui all art 6 par 1 sostituito dal riferimento alla
violazione dei valori di cui all art I-2 e la sostituzione dei paragrafi 5 e6 della norma previgente
con il nuovo par 5 che recita Le modalit di voto che , ai fini del presente articolo, si articolo si
applicano al Parlamento europeo, al Consiglio europeo e al Consiglio sono stabilite nellart (309)
del trattato sul funzionamento dellUnione.
7.I regimi differenziati di applicazione : il Protocollo n 30
Bisogna far riferimento a due protocolli: il protocollo relativo all art 6 par 2 del Trattato
sullUnione europea sulladesione dellUnione alla Convenzione europea di salvaguardia dei

diritti delluomo e delle libert fondamentali, in particolare il Protocollo n 30 sullapplicazione


della Carta dei diritti fondamentali alla Polonia e Regno Unito.
Tale protocollo, redatto per consentire una limitazione , in senso geografico, della portata della
Carta alla Polonia e al Regno Unito sarebbe stato esteso anche alla Repubblica Ceca, attraverso
una clausola di opt- out in occasione del Consiglio europeo del 29/30 ottobre del 2009
Il Protocollo appare rivolto, a neutralizzare leffettivit o lautonomia dei controlli giurisdizionali
sul rispetto della carta .Dissimili risultano, da parte dei due Stati , le finalit che essi intendono
perseguire con il Protocollo n 30 : la Polonia nella Dichiarazione relativa alla Carta dei diritti
fondamentali dellUnione europea ,afferma che questa lascia impregiudicato il diritto degli Stati
membri di legiferare nel settore della moralit pubblica, del diritto di famiglia, nonche della
protezione della dignit umana, e del rispetto dellintegrit morale e fisica delluomo,
ribadendo cosi, come gi previsto in generale dall art 6 par 1 TUE, le particolari riserve che tale
Stato membro conserva nei confronti degli interventi del diritto dellUnione europea nei settori
indicati, attraverso lattivit interpretativa della Corte. Con riguardo ai diritti sociali
fondamentali, nella Dichiarazione relativa al Protocollo sullapplicazione della Carta dei diritti
fondamentali alla Polonia e al Regno Unito sempre la Polonia dichiara che in considerazione
della tradizione del movimento sociale di Solidarnosc e del suo contributo alla lotta per i diritti
sociali e del lavoro, rispetta pienamente i diritti sociali e del lavoro stabiliti dal diritto
dellUnione europea e, in particolare quelli ribaditi nel Titolo IV della Carta .
Queste preoccupazioni appaiono infondate in ragione del fatto che la Carta dei diritti
fondamentali garantisce uno standard minimo di tutela e non si oppone affatto ad una
protezione piu elevata degli stessi diritti allinterno degli ordinamenti nazionali
Quindi, come riconosciuto anche dalla Corte di giustizia , il bilanciamento fra le varie forme di
tutela va risolto in base al criterio della maggiore protezione dei diritti individuali e dunque
anche a favore della norma nazionale che realizzi un piu elevato livello di tutela.
Di tipo diverso si configura lopposizione del Regno Unito per lequiparazione della Carta al
diritto primario dellUnione ; rispetto al riconoscimento di nuove forme di tutela in materia
sociale e del lavoro o allinterpretazione estensiva delle garanzie esiste stenti. Il Protocollo n 30
realizza, dunque, una soluzione compromissoria tra lopposizione di alcuni Stati al
riconoscimento di un carattere vincolante alla Carta , da un lato, e , dallaltro lesigenza di
perseverare , in qualche modo, la partecipazione di tutti gli Stati membri allapplicazione della
Carta dei diritti fondamentali.
A differenza di altre clausole di opting out , il Protocollo n 30 non esonera gli Stati che lo hanno
sottoscritto dal rispetto degli obblighi derivanti dalla Carta giacch il suo effetto quello di
limitare la portata di una serie di diritti e principi iscritti nella Carta o d indurre il giudice
dellUnione europea ad uninterpretazione restrittiva della protata di tali diritti. Inoltre, il
Protocollo non pregiudica lapplicazione della Carta nei confronti di altri Stati membri.
Il Protocollo n 30 non risolve, un complesso di problematiche che restano aperte. In particolare,
la Carta ribadisce i diritti, le libert i principi riconosciuti allUnione e rende detti diritti visibili
ma non crea nuovi diritti o principi. Tale affermazione risulta cosi in contrasto con il principale
obiettivo del Protocollo n 30 , cio con il diritto di opting out previsto , nellimpedire alla Corte
di giustizia di sindacare la conformit rispetto alla Carta delle norme e dei regolamenti
amministrativi dei Paesi che l hanno sottoscritto.
8.La carta e i limiti alla sua interpretazione : le cd Spiegazioni
Tra le peculiarit che connotano la Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea possono
annoverarsi le cd Spiegazioni. Il terzo comma dell art 6 par 1 del Trattato sullUnione europea
richiede che linterpretazione della Carta avvenga in conformit delle disposizioni generali del

Capo VII della Carta stessa, ma soprattutto impone allinterprete di tenere nel debito conto le
spiegazioni compilate sotto lautorit della Convenzione che ha redatto la carta .
Il riferimento alle Spiegazioni non contenuto solo in una norma primaria e formalmente
prescrittiva ,ma anche nel sistema di Lisbona compaiono ulteriori riferimenti ad esse solo
parzialmente sovrapponibili al primi. L art 52 al n 7 della Carta precisa che i giudici
dellUnione e degli Stati membri tengo nel debito conto le spiegazioni elaborate al fine di
fornire orientamenti per linterpretazione della presente Carta e l analoga dizione compare
nel quinto comma del suo Preambolo dopo l elencazione delle cd fonti che la carta riafferma.
Il terzo comma del Protocollo n 30 contiene un riferimento alle stesse.
Nella Gazzetta ufficiale dellUnione europea C 303 , del 14 dicembre 2007 , p 17ss, la
pubblicazione delle Spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali preceduta dalla
precisazione dellincofigurabilit di per se di status di legge e, del fatto che rappresentano un
prezioso strumento dinterpretazione destinato a chiarire le disposizioni della Carta . Esse ,
sono state oggetto di una diffusa critica da parte della dottrina a partire dal momento in cui
nelle varie sedi si sono registrati i primi richiami alle Spiegazioni come possibili limiti
allautonomia dellinterprete. Le Spiegazioni anche se sprovviste di per se di status vincolante,
appaiono dotate di indubbio contenuto tecnico giuridico giacch ricomprendono riferimenti
puntuali ad articoli o parti di articoli contenuti in fonti normative in materia di diritti umani che
sono state alla base dei lavori della Convention. Si tratta di fonti eterogenee rispetto alla loro
collocazione nella gerarchia delle stesse: da un lato, convenzioni e trattati internazionali ed in
particolare Trattati comunitari e di Unione e Convenzione europea di salvaguardia dei diritti
delluomo e delle libert fondamentali ; dallaltro norme di diritto comunitario derivato,
dichiarazioni, carte quali la Carta sociale europea e la Carta comunitaria dei diritti sociali
fondamentali,ecc, laddove tali fonti appaiono eterogenee anche riguardo alla loro portata
Le Spiegazioni , per la vistosa consistenza dei riferimenti alle norme della CEDU rimarcano lo
stretto collegamento esistente tra i due sistemi normativi ma segnalano anche, nel passaggio
alle varie versioni delle stesse, le diffuse preoccupazioni di definire un compiuto ordinamento
tra tali sistemi. Lo testimonia in particolare la Spiegazione all art 52 , che contiene una lista di
diritti corrispondenti suddivisa in due parti: la prima , relativa ad una corrispondenza assoluta
( ossia diritti della Carta, il cui senso e la cui portata devono intendersi coincidenti con le
corrispondenti previsioni normative della CEDU),la seconda concernente una corrispondenza
relativa ( con identit di significato delle norme della Carta rispetto alle norme CEDU, ma
portata piu estesa). Infatti , talora il riferimento agli articoli della CEDU e dei suoi protocolli
addizionali viene effettuato confermando lidentit di significato , ma ampliandone la portata :
il caso degli art 9, 12,14 par 1 e 2 dell art 47 par 2,3 e 50 , come precisa il n 2 alla
Spiegazione all art 52 della Carta
Appare scontato il mancato richiamo, allinterno delle Spiegazioni ai diritti contenuti nei capi
sulluguaglianza e la solidariet della Carta , alle norme CEDU in ragione del fatto che essa
fosse sprovvista di un catalogo di diritti sociali.
Le Spiegazioni non potevano non contenere , inoltre, richiami alla giurisprudenza della Corte di
giustizia dellUnione europea e, sotto questo profilo, hanno richiesto una modesta attivit di
aggiornamento rispetto alle originarie Spiegazioni formulate dalla Convention che aveva
redatto la Carta dei diritti fondamentali
Le Spiegazioni non potevano, infine, non recare alcuni riferimenti alla giurisprudenza della
Corte europea di Strasburgo che, come noto , ha avuto il merito di rendere living le
disposizioni della CEDU e dei suoi protocolli addizionali, tenuto conto che questa, nelleconomia
della Carta , assume il ruolo di fondamentale fonte di ispirazione.
Invero non si pu non rilevare come le Spiegazioni , nella loro eterogeneit , non presentino un
contenuto necessariamente neutro ( come testimonia la Spiegazione all art 50 che precisa il

disposto dell art 4 del Protocollo n 7). Esse si connotano, talvolta, per effetto restrittivo rispetto
allesercizio di diritti e principi contenuti nella Carta che, nella loro formulazione, appaiono
generalmente sprovvisti di limiti. Sotto questo profilo in alcune Spiegazioni il riferimento alla
CEDU accompagnato dal ricorso a espressioni linguistiche che, nella loro parziale
sovrapponibilit , sembrano finalizzate a recipire in toto il regime delle limitazioni previsto nella
stessa CEDU o ad assumere tale regime come limite invalicabile
Non mancano, alcuni casi in cui le Spiegazioni si evidenziano per una potenzialit estensiva
rispetto alle disposizioni di riferimento originaria valorizzandone o ampliandone la portata alla
luce di una lettura evolutiva della tutela dei diritti fondamentali
9 L ambito di applicazione della stessa con particolare riferimento agli Stati membri
Le previsioni normative contenute nellart 51 (in particolare par 1), ne consacrano e
consacravano, lapplicabilit delle sue disposizioni , oltre che alle istituzioni e agli organi
dellUnione nel rispetto del principio di sussidiariet, anche agli Stati membri esclusivamente
nellattuazione del diritto dellUnione
La mancata entrata in vigore del Trattato che adotta una costituzione per lEuropa e la
soluzione normativa prevista dal Trattato di Lisbona non hanno modificato la lettera dellart 51
Tuttavia, vi sono alcuni profili problematici in merito allapplicazione della Carta da parte degli
Stati membri dellUnione europea. Sotto tale aspetto non sono mancate, posizioni dottrinali in
merito ad uninterpretazione restrittiva dellart 51 par 1, come anche ipotesi di interpretazione
estensiva, e di recente un ultima stata considerata come una sorta di processo non
reversibile
La retrodatabilit della questio, a molto prima dellentrata in vigore nel 2009 del Trattato di
Lisbona, come per lapplicazione anticipata legata, evidentemente alla segnalata circostanza
che tale cd Bill of Rights dellUnione europea si connota non solo in senso innovativo ma anche
ricognitivo.
Con lassunzione, da parte della Carta, del rango di diritto primario nell ordinamento
dellUnione europea, le sue disposizioni ( a meno che non siano sprovviste del carattere selfexecuting) sono anche suscettibili di efficacia diretta
L art 51 par 1 circoscrive, per gli Stati membri, lambito di applicazione della Carta
esclusivamente nellattuazione del diritto dellUnione. L immediatezza, della formula linguistica
utilizzata sembra, prima facie, sottrarla a questioni interpretative piu o meno complesse , la
Carta non si applica alle violazioni di diritti fondamentali che non presentino alcun elemento di
collegamento con il diritto dellUnione. La ratio di tale interdizione ravvisabile nel fatto che,
tenuto conto che gli Stati membri dispongono di un proprio sistema di protezione dei diritti
fondamentali riconducibili agli organi giurisdizionali nazionali, non avrebbe senso
unapplicazione sostitutiva della Carta laddove essi sono tenuti ad adottare le misure
necessarie per la loro garanzia in conformit delle rispettive leggi nazionali e degli obblighi
internazionali.
Tale elemento di collegamento con il diritto dellUnione , deve ritenersi sussistere, invece,
nellipotesi in cui la legislazione nazionale recepisca una direttiva europea in violazione di diritti
fondamentali , o quando unautorit pubblica applichi una norma dellUnione in violazione di
tali diritti , oppure quando una decisione giudiziaria definitiva di uno Stato membro applichi o
interpreti il diritto dellUnione in violazione dei diritti fondamentali.
In tutti questi casi la mancata applicazione, da parte dello Stato membro , delle disposizioni
della Carta comporta il rischio di un ricorso per infrazione davanti alla Corte di giustizia o, nei
casi piu gravi , lassoggettamento alla procedura di sorveglianza multilaterale (art 7 TUE)

Riprendendo in esame l art 51 par 1, la prima osservazione attiene alla dilatazione delle sfere
di competenza dellUnione europea che, nel ricoprire per buona parte l ambito della vita
collettiva nazionale, comporta, come conseguenza , un naturale ampliamento dei confini della
normativa nazionale di attuazione della disciplina di fonte europea. A ci si aggiunge
unulteriore potenzialit di estensione dell ambito applicativo della Carta allinterno di settori di
competenza esclusiva delle istituzioni europee che, risultano condizionati o condizionabili da un
complesso di materie trasversali; trattasi di specifici settori di intervento nei quali si trovano
raccolti e intrecciati inter se interessi molteplici che mettono capo a competenze differenziate
Ne discende, dunque, ad onta dell art 51 par 1, una potenziale incertezza nella precisazione
dei confini del diritto dellUnione che pu essere particolarmente rilevante quando il diritto
fondamentale sia soltanto collegato ad un rapporto o ad una situazione regolata dal diritto
comunitario
Ritornando al par 1 dell art 51 occorre considerare . che nella Carta la limitazione ratione
materie dellapplicabilit della stessa per i soggetti statuali al ambito di attuazione del diritto
dellUnione non pu non essere letta in stretta correlazione con il par 2 dello stesso art 51 sulla
non estensibilit delle competenze dellUnione per effetto delle disposizioni della Carta. Inoltre,
la Dichiarazione n 1 relativa alla Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea conferma la
previsione del par 2 dell art 51
Un elemento ermeneutico per relationem nellinterpretazione del segmento normativo dellart
51 potrebbe essere rinvenuto nella Spiegazione ad esso relativo . La Spiegazione , in ossequio
alle regole generali in tema di responsabilit soggettiva nellattuazione del diritto dellUnione
europea, precisa, inoltre, l obbligo di applicazione delle disposizioni della Carta sia da parte
delle autorit centrali, sia da parte delle autorit regionali e locali , nonch ad opera degli enti
pubblici quando attuano il diritto dellUnione
In buona sostanza emerge con il ricorso alla locuzione nellambito di applicazione del diritto
dellUnione appaia suscettibile di dilatare il raggio di azione degli Stati membri al di la
dellattuazione , del diritto dellUnione ricomprendendo ogni comportamento ,attivo o omissivo
dello Stato membro che riguardi il diritto dellUnione e non solo lapplicazione di un atto
dellUnione
Alla luce di questultima osservazione non si pu non evidenziare che un indagine sui limiti di
applicabilit della Carta per gli Stati membri non pu opporsi nella direzione del
raggiungimento del piu alto standard di tutela possibile
10.La giurisprudenza della Corte di giustizia
La precisazione della portata dellinciso del par 1 dellart 52, con riferimento al case-law della
Corte di Lussemburgo , rinviene un ovvio dies a quo a partire dalla data di entrata in vigore del
Trattato di Lisbona
Tuttavia, non appaiono prive di rilevanza le linee interpretative sviluppate dalla Corte di
giustizia nella definizione di un piu generale obbligo di rispetto dei diritti fondamentali da parte
degli Stati membri
Nel noto caso Internationale Handelsgesellschaft,essa era ricorsa ad una formula non
particolarmente chiara , statuendo che la protezione dei diritti fondamentali va garantita
nellambito della struttura e delle finalit della comunit. LAvvocato Generale A. Trabucchi ,
nella causa Watson e Belmann, aveva affermato che la tutela dei diritti delluomo entra in
rilievo nel sistema comunitario anche nei confronti degli Stati, nella misura in cui il diritto
fondamentale invocato si rialaccia a un rapporto o a una situazione giuridica la cui disciplina
costituisce loggetto specifico del trattato, tale obbligo sarebbe stato escluso in modo
inconfutabile solo allorquando si verta in un settore di competenza esclusiva degli Stati
membri.

Siffatto obbligo legittima il sindacato, da parte del giudice comunitario, sulla compatibilit
degli atti nazionali con i diritti fondamentali comunitari ,quando gli Stati membri danno
attuazione a normative comunitarie, ma anche allorche essi invocano una causa di
giustificazione prevista dai Trattati per limitare una delle libert economiche . Al tempo stesso
gli Stati membri allorch danno esecuzione alle discipline comunitarie sono tenuti, al rispetto di
un complesso di esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali nellordinamento
comunitario, mentre disposizioni di diritti nazionale che sono destinate a garantire losservanza
di norme del diritto comunitario riguardano una situazione che non rientra nel campo di
applicazione di quest ultimo
Si tratta di linee interpretative seguite dai giudici di Lussemburgo orientate a circoscrivere
lincidenza del diritto dellUnione europea rispetto alla controversia sottoposta al giudice
naturale escludendone, la rilevanza al di fuori delle competenze riservate al diritto dellUnione
europea
In tale approccio si colloca la posizione della Corte di giustizia assertiva del fatto che nemmeno
la Carta in grado di modificare i confini del diritto dellUnione.
Nella sentenza Dynamic Medien Yertriels Gmbh, la Corte di giustizia richiama l art 24 n 1 della
Carta sul diritto dei minori alla tutela e alle cure necessarie per il loro benessere. Tale diritto
funge da limite alle libert fondamentali , cosi da consentire alle normative nazionali di apporre
ad esse delle restrizioni giustificabili solo se idonee a garantire la realizzazione dellobiettivo e
se non eccedono quanto necessario per conseguirlo.
Degna di nota appare la sentenza Mangold che , individua lesistenza di un approccio generale
di non discriminazione il cui rispetto non dipende dalla scadenza del termine concesso agli Stati
membri per trasporre una direttiva intesa a stabilire un quadro generale per la lotta alle
discriminazioni
L assenza di vincolativi della Carta, fino allentrata in vigore del Trattato di Lisbona , non
poteva non essere allorigine dellimpatto che le disposizioni della stessa hanno avuto negli
ordinamenti interni, ove i giudici nazionali hanno utilizzato le disposizioni della stessa
prevalentemente in senso confirmatorio dandone un applicazione di tipo riflesso
Lo provano nellordinamento nazionale i riferimenti al Bill of Right europeo operati dalla Corte
costituzionale . Nella giurisprudenza della Corte di Lussemburgo non appare trascurabile un
dato relativo alla moltiplicazione dei casi di richiamo alla Carta dopo il 1 dicembre 2009. La
numerosit degli stessi risponde a tecniche differenziate che annoverano anche modalit di
richiamo implicito, quale criterio di legittimit dei del diritto europeo.
I giudici della Corte di giustizia, nella precisazione degli ambiti di applicabilit della Carta ,
continuano a valorizzare lo stretto rapporto che intercorre tra il par 1 e 2 dellart 51 , nel senso
di obbligo di interpretazione del diritto dellUnione europea alla luce della Carta nei limiti delle
competenze riconosciute a quest ultima. In maniera costante i giudici della Corte ribadiscono
che i diritti fondamentali garantiti nellordinamento giuridico dellUnione si applicano in tutte le
situazioni disciplinate dal diritto dellUnione, ma non al di fuori di esse. Non manca, in diverse
sentenze i richiami al contenuto della Spiegazione all art 51 par 1. Nella prima pronuncia della
Corte di giustizia , dopo lacquisizione ad opera della Carta del legal vaue , il rilevo ad essa
tributato nella motivazione dei giudici appare minimale , questo anche nelle successive
Qualche indicazione fornita da un passaggio della pronuncia relativa al caso AKLAGAREN, in
cui la Corte di giustizia esplicitamente ritiene che al giudice nazionale spetti il compito di
disapplicare la norma interna contrastante con la Carta . Nella stessa sentenza la Corte si
sofferma sul fatto che , la Carta non pu valutare una normativa nazionale che non si colloca
nellambito del diritto dellUnione. Per contro, una volta che una siffatta normativa rientra
nellambito di applicazione di tale diritto, la Corte , adita in via pregiudiziale, deve fornire tutti
gli elementi di interpretazione necessari per la valutazione , da parte del giudice nazionale

della conformit per la valutazione , da parte del giudice nazionale, della conformit di tale
normativa con i diritti fondamentali di cui essa garantisce il rispetto
In generale, pu riscontarsi una sorta di self- restaint da parte della Corte di giustizia
nellinvocare o nel fare utilizzo della Carta quale parametro di legittimit degli atti nazionali, in
un duplice senso. Da una parte, si segnalano casi in cui, pur a fronte del richiamo alla Carta
nella domanda di rinvio pregiudiziale , la Corte omette di dar conto delle disposizioni invocate ;
dallaltra parte, appare frequente il formale rinvio della decisione circa lincompatibilit della
norma nazionale rispetto a specifiche disposizioni della Carta.
Tali modalit decisionali appaiono strettamente influenzate dalle difficolt che, la stessa Corte
incontrava nella definizione dellambito di operativit della Carta.
L assunzione di efficacia vincolante per la Carta e la sua implementazione come fonte del
diritto primaria accentua una pregressa tendenza del giudice amministrativo, a richiamarla, in
certo senso ultra vives in modo anche disgiunto della rilevanza comunitaria della materia
11.Il Capo VI della Carta dedicato alla Giustizia(cenni e rinvio)
Le considerazioni svolte si proponevano di fornire un modesto contributo alla vexata questio
dei limiti di applicabilit , ratione materie, della Carta ad opera degli Stati membri dellUnione
europea nella prospettiva del piu ampio bilanciamento tra la garanzia del massimo livello di
tutela dei diritti fondamentali e, al tempo stesso, la salvaguardia delle specificit ordina mentali
e costituzionali degli Stati membri dellUnione europea
In primo luogo, l invocabilit della Carta e dei diritti fondamentali in essa contenuti per gli atti
degli Stati membri emanati nellesecuzione di obblighi derivati dal diritto dellUnione o, piu in
generale che ricadono nellambito di applicazione del diritto dellUnione, scolpisce in maniera
evidente la potenziale sovrapposizione tra livelli di tutela in forza dei diversi sistemi operanti
nello spazio giuridico europeo
In secondo luogo, in un sistema composito e solo tendenzialmente integrato quale quello
europeo, la stessa ricerca di confini tra ordinamenti corre il rischio di diventare ricerca
parzialmente infruttuosa o caduca, laddove il giudice potrebbe trovarsi di fronte alla non facile
individuazione di linee rette di demarcazione, allorch si pensi ai benefici effetti di quel
processo di mutual enrichment , intercorso tra la giurisprudenza della Corte europea e quella
della Corte di giustizia. Al tempo stesso il rispetto di una corretta ripartizione tra competenze
statuali e dellUE , significa anche una compiuta definizione dei limiti di applicabilit della
Carta. Tutto ci non poteva non riverberarsi anche sulle modalit di crescente applicazione
giurisprudenziale della Carta ed in particolare del Capo VI. Tale applicazione, ha dovuto
misurarsi non solo con il contenuto specifico delle norme contenute nel Capo sulla Giustizia ma
anche con la tecnica redazionale utilizzata nonche, nei limiti indicati , con le precisazioni
contenute nelle Spiegazioni

Capitolo III La realizzazione dello spazio europeo di libert, sicurezza e giustizia tra Carta dei
diritti fondamentali e CEDU: dalla convergenza alla integrazione tra sistemi?
1. Lo spazio europeo di libert, sicurezza e giustizia quale spazio di convergenza tra CEDU e
Carta dei diritti fondamentali
Lo sviluppo ed il rafforzamento dello spazio europeo di libert, sicurezza e giustizia attraverso
la costruzione di un Europa dei diritti e di un Europea della giustizia, sottende ladesione a
principi e valori giuridici comuni tra cui spicca, quale valore essenziale il rispetto della persona
umana , della sua dignit e degli altri diritti sanciti- oltre che dalla Carta dei diritti fondamentali
dellUnione europea- in particolare dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti
delluomo e delle libert fondamentali(CEDU).
Limportanza del contributo apportato dalla CEDU e dalla Convenzione europea alla
realizzazione di un sistema uniforme europea a tutela dei diritti umani fondamentali- emerge
chiaramente nel Programma di Stoccolma, ove il Consiglio europeo sottolinea anche lestrema
importanza di una rapida adesione dellUE alla Convenzione, che renda piu stringente per
lUnione, comprese le sue istituzioni, lobbligo di garantire la promozione attiva dei diritti e
delle libert fondamentali in tutti i settori di sua competenza.
Lo spazio europeo di libert, sicurezza e giustizia si presenta attualmente quale spazio di
convergenza o di intersezione tra i due principiali sistemi giuridici europei di tutela dei diritti
della persona e le rispettive fonti. Tale convergenza anche il risultato di un processo di
ibridazione tra il tradizionale modello CEDU ed il nascente modello europeo e testimonia la
permanente centralit del ruolo della Convenzione, come interpretata ed integrata dalla
giurisprudenza evolutiva della Corte di Strasburgo, nellordinamento dellUnione europea.
L incidenza della Convenzione nel sistema UE un dato incontrovertibile ed ormai risalente nel
tempo. E emersa chiaramenta gi dalle disposizioni del Trattato di Maastricht, in particolare
dall art F , par 2 , che la richiamava quale fonte dei diritti fondamentali che la nascente Unione
europea si impegnava a rispettare in quanto principi generali del diritto comunitario , nonch
dall art K2 par 1 , laddove , proprio in relazione allistituzione del settore della Giustiza e degli
Affari interni, il Trattato disponeva che le questioni di interesse comune, quali appunto la
cooperazione giudiziaria in materia penale , dovessero essere trattate nel rispetto della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali. Nel
Trattato di Amesterdam il richiamo ai diritti fondamentali derivanti dalla CEDU e limpegno
dellUnione a rispettarli venivano ripresi tal quali nel testo dellart 6 del TUE, secondo una
formula che sopravvissuta immutata fino al Trattato di Lisbona.
Particolarmente significativo , il ruolo svolto dalla CEDU in relazione alla genesi ed
allinterpretazione di quella che lart 6 del TUE indica oggi quale fonte giuridica primaria dei
diritti fondamentali nellUnione europea, ossia la Carta dei diritti fondamentali . Lo testimonia in
particolare il Preambolo della Carta stessa, laddove si dichiara che essa riafferma i diritti
derivanti in particolare dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e
delle libert fondamentali, nonche i diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte europea
dei diritti delluomo , e lo conferma la presenza, nel suo articolato, di due importanti clausole di
coordinamento poste a presidio dello standard minimo di tutela offerto dalla Convenzione e
dalla giurisprudenza di Strasburgo . Si tratta della clausola di equivalenza che figura nellart 52
par 3 , in base alla quale ai diritti enunciati dalla Carta che corrispondono a quelli garantiti dalla
CEDU deve essere attribuito il medesimo significato e la medesima portata , e la clausola di

compatibilit prevista allart 53 , che non consente interpretazioni della Carta lesive o limitative
della protezione garantita da altre fonti internazionali , ed in particolare della CEDU stessa.

Sicch, nonostante lattuale formulazione dellart 6 par 1 del TFUE ponga la Carta al centro del
sistema europeo di tutela dei diritti fondamentali , le regole dinterpretazione conforme
espresse negli art 52 e 53 della stessa, fanno si che anche dopo il Trattato di Lisbona la CEDU
continua ad assumere rilevanza primaria , sia in via immediata, in virtu dellart 6 e della
nozione di principi sia in via mediata materiale , per i riferimenti contenuti nella Carta e nelle
Spiegazioni.
2. Lincidenza della CEDU nella costruzione dello spazio europeo di giustizia
La permanente centralit della CEDU nel sistema europeo di tutela dei diritti umani si registra
anche in rapporto allattuazione delle disposizioni del Titolo V del TFUE. Daltra parte , lart 67
par 1, letto in concubinato disposto con l art 6 par 3 del TFUE , impone alle istituzioni di
esercitare i poteri loro conferiti dal Titolo V in conformita agli standards consolidatisi non solo
nellacquis dellUnione europea , ma anche nella prassi applicativa della Convenzione di Roma
e nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo.
Come si ricava dalle disposizioni del Titolo V, la costruzione di uno spazio europeo di giustizia si
fonda sulla realizzazione di forme sempre piu avanzate di cooperazione giudiziaria tra autorit
nazionali competenti in materia civile e penale. In tale ottica, il Trattato individua quali obiettivi
primari dellazione dellUnione, la garanzia di un livello elevato di sicurezza attraverso misure di
coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorit giudiziaria e altre autorit
competenti, nonch tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e, se
necessario , il ravvicinamento delle legislazioni penali e la facilitazioni dellaccesso alla
giustizia, in particolare attraverso il principio di riconoscimento reciproco delle decisioni
giudiziarie ed estragiudiziali in materia civile
Risulta centrale, ai fini dello sviluppo di una piu stretta cooperazione tra autorit giudiziarie
civili e penali, il mutuo riconoscimento delle decisioni emesse dalle omologhe autorit straniere
, principio che a sua volta dipende dal rafforzamento della fiducia reciproca tra Stati e dalla loro
maggiore disponibilit a collaborare con quelli che condividono i medesimi valori giuridici. In
questa dinamica si inserisce lacquis CEDU , che contribuisce a definire i livelli minimi di tutela
cui la costruzione di uno spazio di giustizia comune europea deve necessariamente ispirarsi . Il
che significa che le misure di cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, adottate ai
sensi degli artt 81 e 82 TFUE devono essere in concreto riferite ed adeguate agli standards
ricavabili dalla Convenzione come interpretata e costantemente rivitalizzata dal suo giudici
naturale.
Ne consegue che lacquis CEDU rappresenta un elemento di forte condizionamento per la
realizzazione dello Spazio europeo di giustizia ed evidente la speciale rilevanza della
giurisprudenza interpretativa degli artt 5 6 7 e 13, nonche della art 4 del Protocollo 7, ai fini
della tutela di quei diritti di giustizia
Va tuttavia rilevato che , mentre in sede di cooperazione giudiziaria civile la presenza di
riferimenti alla CEDU negli atti dellUnione risulta essere assolutamente sporadica, lincidenza
virtuosa della Convenzione sembra manifestarsi in tutta la sua visibilit in sede di cooperazione
giudiziaria in materia penale, in questo settore lesigenza di fissare norme minime relative ai
diritti della persona nella procedura penale ha dato vita ad una serie di importanti misure di
armonizzazione , che costituiscono il pacchetto legislativo che sta gradualmente realizzando la
tabella di marcia fissata dal Programmma di Stoccolma ( la direttiva 2010/64 sul diritto
allinterpretazione , la direttiva 2012/13 sul diritto allinformazione nei procedimenti penali e la

direttiva 2013/48 sul diritto di accesso ad un difensore e sul diritto di informazione , cui vanno
aggiunte le tre proposte di direttive presentante dalla Commissione il 27 novembre 2013,
rispettivamente dedicate al rafforzamento della presunzione di innocenza e del diritto di essere
presentate al proprio processo , alla tutela dei diritti procedurali dei minori coinvolti in un
processo penale ed allaccesso provvisorio al gratuito patrocinio per indagati o imputati
sottoposti a misure privative della libert)

Si tratta in generale di misure finalizzate al rafforzamento dei diritti processuali delle persone
sottoposte a procedimento penale nel territorio dellUnione europea ed al parallelo
rafforzamento dello spirito di affidamento sotteso al reciproco riconoscimento delle decisioni
giudiziare. Esse rispondo altresi alla medesima ratio: stabilire le norme minime funzionali al
ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri , lasciando loro la possibilit di ampliare i
diritti previsti al fine di assicurare un livello di tutela piu elevato in situazioni non
espressamente contemplate
Anche rispetto alle citate misure di armonizzazione risulta pienamente confermata la rilevanza
dellacquis CEDU. Difatti, mentre per un verso le direttive in questione prevedono che le
disposizioni corrispondenti ai diritti garantiti dalla CEDU o dalla Carta siano interpretate ed
applicate in modo coerente rispetto a tali diritti, come interpretati nella pertinente
giurisprudenza della Corte europea dei diritti delluomo e della Corte di giustizia dell Unione
europea , per altro verso esse provvedono ad ampliare il catalogo dei diritti previsti con il
riconoscimento esplicito, di diritti di derivazione pretoria (i diritti allinformazione, alla
consapevolezza del processo) cui si aggiungono ulteriori diritti tratti anche da fonti esterne al
sistema europeo , come il diritto allassistenza consolare, che viene rispreso dalla convenzione
di Vienna sulle relazioni consolari
Le misure in parola riaffermano il principio dellinderogabilit in peius dello standard minimo
comune europeo, stabilendo al riguardo che il libello di tutela non dovrebbe mai essere
inferiore alle disposizioni della Carta e della CEDU come interpretate dalla giurisprudenza della
Corte dei diritti delluomo . Numerosi atti legislativi contengono infatti la cd clausola di no
regressione prevista dallart 82 par 2 del TFUE ,che si pone a presidio del principio per cui le
misure unionisti che non possono essere utlizzate per abbassare il livello di tutela esistente ,
derogare alle norme vigenti o affievolire lo status di dei diritti gia garantiti
In alcuni casi tale clausola fa espresso divieto di limitare o derogare ai diritti e alle garanzie
procedurali previste dalla CEDU o da altre fonti normative di matrice internazionale. Tra laltro,
il riferimento anche a fonti internazionali esterne al sistema europeo, quale il Patto
internazionale sui diritti civili e politici, emblematico di una crescente valorizzazione ,
soprattutto nella legislazione dellUnione piu recente , della sinergia esistente tra fonti diverse
che fanno sistema nellottica della realizzazione di quellEuropa fondata sui diritti fondamentali
auspicata dal Programma di Stoccolma
3.Spazio europeo di giustizia e misure di cooperazione giudiziaria incompatibili con la CEDU:
rimedi giurisdizionali e principio di protezione equivalente
Nel programma di Stoccolma il Consiglio europeo ha invitato le istituzioni dellUnione e gli Stati
membri a far si che le iniziative giuridiche siano e restino coerenti con i diritti fondamentali e le
libert fondamentali nellintero corso del processo legislativo potenziando lapplicazione della
metodologia in modo da consentire un controllo sistematico e rigoroso della conformit con la
convenzione europea e con i diritti e le libert sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali.
Il legislatore dellUnione si dimostrato ampiamente consapevole dellobbligo di conformarsi
agli standards dettati dalla CEDU nelladozione delle misure volte a realizzare lo spazio europeo

di libert, sicurezza e giustizia . Le misure legislative approvate , includono una espressa


clausola di adesione al rispetto dei diritti e principi riconosciuti dallart 6 TUE, ovvero riportano
un generico riferimento al rispetto dei diritti fondamentali . Nelle misure piu recenti si registra
un nuovo trend che vede lUnione dichiarare esplicitamente di rispettare i diritti previsti dalla
CEDU ed affermare la necessit che tali misure trovino applicazione negli Stati membri in
conformit con tale impegno.

L art 6 par 36 del TUE obbliga le istituzioni a conformarsi ai diritti fondamentali garantiti dalla
CEDU , in quanto principi generali di diritto dellUnione, nellemanazione, attuazione ed
interpretazione delle norme UE. La violazione dei diritti fondamentali sanciti dalla CEDU
costituisce pertanto un vizio dellatto che pu comportarne lannullamento e legittima i singoli
eventualmente lesi a ricorrere a tutti i rimedi giurisdizionali offerti dallordinamento
dellUnione , in particolare proprio allazione di annullamento per violazione dei trattati o di
qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione , ai sensi dellart 263 par 4 TFUE
Lobbligo di conformit degli atti dellUnione ai diritti fondamentali, e dunque alla CEDU stato
di recente qualificato come principio costituzionale del diritto dellUnione nella nota sentenza
KADI , ove la Corte ha dichiarato che tra i principi costituzionali del Trattato CE vi il principio
secondo cui tutti gli atti comunitari devono rispettare i diritti fondamentali, atteso che tale
rispetto costituisce il presupposto della loro legittimit, che spetta alla Corte controllare
nellambito del sistema completo di mezzo di ricorso istituito dal Trattato stesso. Trattandosi di
un principio di portata generale, esso applicato anche agli atti ex terzo pilastro. Nel caso
ADVOCATEN VOOR DE WERELD, pronunciandosi in via pregiudiziale sulla validit della
decisione quadro sul mandato di arresto europeo , la Corte ha ribadito che le istituzioni sono
soggette al controllo della conformit dei loro atti ai trattati e ai principi generali del diritto, e
nel caso di specie si dichiarata competente a valutare la validit alla luce del principio di
legalit dei reati e delle pene, sancito in particolare dallart 7 n 1 della Convenzione europea,
come interpretato dalla Corte di Strasburgo e ribadito dalla Carta. La pronuncia della Corte ha
dunque sancito il principio per cui anche la legalit di un atto adottato nellambito del terzo
pilastro, quale la decisione quadro, pu essere controllata alla luce dei diritti fondamentali.
Nelle sentenze Pupino, Segi e Gestoras Pro Amnistia, la Corte ha riconosciuto che per quanto
riguarda lUnione, i Trattati hanno istituito un sistema di rimedi giurisdizionali nel quale le
competenze della Corte, in forza dellart 35 UE, sono meno estese nellambito del titolo VI del
Trattato sullUnione europea di quanto non lo siano a norma del Trattato CE . Esse lo sono ancor
meno nel contesto del titolo V
Nella sentenza KADI la Corte ha ribadito essere, in base alla giurisprudenza costante, un
principio generale di diritto comunitario che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli
Stati membri, sancito dagli art 6 e 13 della CEDU , principio che stato peraltro ribadito anche
dallart 47 della Carta dei diritti fondamentali. La Corte ha invece ritenuto che la completezza
dei rimedi e leffettivit della tutela individuale dovessero essere valutate complessivamente,
anche in rapporto ai rimedi offerti dallordinamento nazionale ed alla luce delle funzioni che il
giudice nazionale chiamato a svolgere in applicazione del principio di leale collaborazione.
Pertanto , ogni qualvolta si sollevato il problema delleventuale violazione del principio
generale della tutela giurisdizionale effettiva , la Corte ha sempre scelto di rinviare agli Stati
membri il compito di procedere ad uneventuale riforma del sistema giurisdizionale vigente.
Con il Trattato di Lisbona la riforma auspicata dalla Corte si tradotta in una parziale modifica
dellart 263 TFUE, ma la novella del quarto comma non sembra introdurre un sostanziale
miglioramento nelle condizioni di ricevibilit dei ricorsi individuali finalizzati a sollecitare un
controllo di legittimit sugli atti adottati nel quadro del Titolo V. Difatti, la novit introdotta in

sede di revisione, ossia limpugnabilit di atti regolamentari che non comportino misure di
esecuzione, a condizione che sia provata comunque la diretta riferibilit dellatto al ricorrente,
possa trovare applicazione solo nellipotesi prevista dal par 2 dell art 81 e dal par 1 dell art 82
TFUE, che si riferiscono genericamente a misure che il Parlamento ed il Consiglio possono
adottare secondo la procedura legislativa ordinaria, nellipotesi che lUnione decida di
disciplinare le materie ivi previste mediante regolamento
Per contro , laddove il Trattato indica le direttive quali atti tipici attraverso i quali si provvede a
stabilire le norme minime di armonizzazione legislativa , la ricevibilit dei ricorsi di
annullamento proposti dai privati avverso tali direttive- in ipotesi di contrasto delle norme
minime stabilite con gli standards fissati dalla CEDU e dalla giurisprudenza della Corte di
Strasburgo- resta subordinazata alle condizioni restrittive indicate dalla Corte e rispetto alle
quali essa non ha inteso operare alcun revirement giurisprudenziale
La questione non di poco momento, giacch una normativa di recepimento delle misure di
cooperazione giudiziaria incompatibile con l acquis CEDU pu comportare il rischio che lo Stato
si trovi convenuto in giudizio dinanzi alla Corte di Strasburgo per lasserita violazione della
Convenzione nellesecuzione degli atti dellUnione
In svariate occasioni Stati membri dellunione sono stati citati per tale motivo e che la Corte
europea ha affermato il principio secondo il quale il trasferimento di competenze da uno Stato
ad unorganizzazione internazionale o sovranazionale non esime tale Stato dal rispetto della
Convenzione anche nellesecuzione degli obblighi discendenti dalla partecipiazione
allorganizzazione. La Corte partita dal presupposto che la compatibilit con la CEDU
dellattivit dellorganizzazione internazionale non pu sicuramente esser sottoposta al vaglio
della Corte finche lorganizzazione non diventi essa stessa parte della Convenzione. Per quanto
attiene, invece, allattuazione degli obblighi di diritto dellUnione, la Corte ha considerato
lazione degli Stati compatibile, in via presuntiva, con gli obblighi CEDU nella misura in cui la
protezione offerta dal sistema UE possa ritenersi equivalente rispetto a quella garantita dal
sistema CEDU sia sotto il profilo sostanziale che procedurale , essa ha considerato possibile
esercitare il proprio scrutinio sugli atti statati di esecuzione ogni qualvolta lorganizzazione lasci
allo Stato un margine di discrezionalit circa le misure da adottare, cio quando non si tratti di
atti sovranazionali dotati di efficacia diretta, come i regolamenti
4. Ladesione dellUnione europea alla CEDU, la sindacabilit degli atti UE ed il rapporto tra
Corti
Ladesione dellUnione europea alla CEDU, oggi espressamente prevista dallart 6 par 2 del
TUE( come modificato dal Trattato di Lisbona) , e dallart 59 par 2 CEDU (come modificato dal
Protocollo n 14) che ne costituiscono la base giuridica.
Il 5 aprile del 2013 stato approvato il Progetto rivisto di Accordo di adesione dellUnione
europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libert
fondamentali , negoziato dalla Commissione europea e dal gruppo ad hoc nominato dal
Comitato direttivo per i diritti umani del Consiglio dEuropa. LAccordo completato da un
commento esplicativo, la bozza della Dichiarazione che lUnione dovr rendere al momento
della firma dellAccordo , un progetto di modifica del Regolamento di procedura del Comitato
dei ministri, un modello per il Memorandum of Understanding, che dovr essere concluso
dallUnione europea con uno Stato terzo laddove si renda opportuna la partecipazione
dellUnione quale amicus curiae(amico del tribunale) in caso di ricorso presentato contro tale
Stato
Ulteriori passaggi fondamentali saranno necessari affinch si arrivi al perfezionamento
delladesione in primis lintervento della Corte di giustizia dellUnione che dovr rendere un
parere ex art 218 par 11 del TFUE sulla conformit dellAccordo con i Trattati dellUnione
europea, e successivamente, laddove tale parere dovesse essere positivo, lintervento della

Corte di Strasburgo e dellAssemblea parlamentare del Consiglio dEuropa che saranno a loro
volta chiamate ad esprimere il proprio parere. Sullintero pacchetto dovr essere
obbligatoriamente acquisito il consenso del Parlamento europeo. In seguito a tali consultazioni ,
lAccordo potr essere adottato dal Comitato dei Ministri e aperto alla firma ed allapprovazione
delle parti. LUnione resa la Dichiarazione prevista dai negoziati, dovr approvare lAccordo e
secondo le procedure previste parimenti per i 47 Stati membri del Consiglio dEuropa essi
dovranno manifestare il loro consenso a vincolarsi, potendo scegliere tra procedura formale e
procedura semplificata e potranno eventualmente apporvi delle riserve ai sensi dellart 57 della
CEDU.
Il progetto di Accordo , formato da 12 articoli, disciplina sia gli aspetti sostanziali, sia quelli di
natura procedurale o piu strettamente tecnico-amministrativa.
Sottoponendo il sistema giuridico dellUE ad un controllo esterno indipendente , e conferendo ai
cittadini europea una protezione nei confronti degli atti dellUnione pari a quella di cui godono
gi nei confronti degli Stati membri , ladesione rafforzer ulteriormente il sistema europeo
complessivamente considerato e costituir un fattore di consolidamento anche dello spazio
europeo di libert, sicurezza e giustizia
Il conseguimento di tale importantissimo obiettivo riposer, ai sensi dellAccordo di adesione,
soprattutto sullapplicazione di taluni principi e meccanismi descritti agli artt 1 e 3 che
innoveranno sensibilmente la procedura davanti alla Corte.
L art 1 contiene diverse disposizioni che chiariscono la portata e lo scopo dellAccordo. Esso
prevede al par 1 la necessit che l art 59 della CEDU sia ulteriormente modificato onde
precisare la base giuridica delladesione ai Protocolli addizionali n 1.4.6.7.12 e13 e stabilire che
lAccordo di adesione costituisce parte integrante della Convenzione. Il par 2 chiarisce che
ladesione non espande le competenze dellUnione . I paragrafi da 5 a7 puntualizzano il
significato da attribuire ad alcuni termini che ricorrono nella Convenzione e che vanno adattati
alla natura ed alle caratteristiche dellUnione quale parte contraente non statale
Di maggiore interesse sono le disposizioni contenute ai par 3 e 4 del medesimo art 1 , nei quali
lAccordo specifica quali siano gli atti ed i comportamenti dellUnione rientranti nella
competenza della Corte di Srasburgo ( atti , misure o omissioni poste in essere da istituzioni,
organi, uffici ed agenzie dellUnione o da soggetti agenti in loro nome) e prevede la ripartizione
delle responsabilit tra Stati membri ed Unione . Al riguardo, il par 4 afferma il principio
secondo cui i comportamenti posti in essere dagli organi di uno Stato membro, anche se
adottati in attuazione di un obbligo previsto dal diritto dellUnione, restano attribuibili allo Stato
, in difformit dal principio enunciato dalla stessa corte di Strasburgo nella sentenza
BOSPHORUS, decisione che ha al contrario sancito linsindacabilit dei comportamenti che non
lasciano alcun margine di discrezionalit ai Membri dellorganizzazione
Esso tuttavia ammette la possibilit che lUnione sia convenuta in giudizio in qualit di corespondent secondo il meccanismo disciplinato allart 3 dellAccordo. Questultimo prevede due
diverse ipotesi nelle quali lUnione o uno Stato membro possono comparire davanti alla Corte
per rispondere in solido della violazione della CEDU denunciata dal/i ricorrente /i . La
partecipazione in qualit di co- respondent pu essere sollecitata dalla Corte mediante invito o
richiesta dallUnione/Stato che desiderino intervenire nel processo. Al riguardo, i parr 3 e 4
prevedono le opposte circostanze nelle quali sia lo Stato membro o lUnione ad essere
convenuto davanti alla Corte per una violazione della CEDU che dipenda, rispettivamente
dallapplicazione del diritto derivato o del diritto primario. In entrambi i casi si presume che la
violazione avrebbe potuto essere vietata solo disattendendo gli obblighi derivanti dal diritto
dellUnione. Laccertamento della violazione porta ad una sentenza nella quale la Corte di
Strasburgo non ripartisce le responsabilit ma procede ad una condanna in solido dei
convenuti.

Tale meccanismo risponde a diverse finalit, prima fra tutte quella di garantire che tutti i
soggetti necessari siano parte del giudizio e che si riesca a facilitare laccesso alla Corte anche
in ipotesi nelle quali non sia ben chiaro se il ricorso vada presentato contro lo Stato membro
che ha implementato il diritto dellUnione o contro lUnione stessa. In secondo luogo, esso mira
anche a garantire che sia parte del giudizio il soggetto che si trova nella posizione di poter
emendare il diritto dellUnione se la violazione derivata direttamente dalla sua applicazione e
non da un comportamento meramente materiale.
Di particolare interesse appare poi il par 4 dellart 3 , che conferisce una competenza
pregiudiziale sui generis alla Corte di giustizia dellUnione nei casi in cui lorganizzazione
rivenga il ruolo di co-respondent. In tali ipotesi la Corte di Strasburgo potr chiedere alla Corte
di Lussemburgo di pronunciarsi in via preliminare sulla compatibilit della norma di diritto
dellUnione denunciata con la CEDU ed i Protocolli, onde consentirle di conservare integro il
ruolo di giudice naturale dellordinamento comunitario ed il conseguente monopolio
sullinterpretazione del diritto dellUnione

5. Dalla tutela equivalente alla tutela integrata


La convergenza di due sistemi europei di tutela dei diritti fondamentali, realizzata attraverso le
disposizioni di raccordo tra le fonti e supportata dalla progressiva affermazione di standards
applicativi in larga parte sovrapponibili, ha indotto la Corte di Strasburgo ad enunciare il
principio della protezione equivalente e a dichiararsi di conseguenza incompetente rispetto al
sollecitato controllo di compatibilit con lacquis CEDU di atti dellUnione self- executing .
L adesione dellUnione alla CEDU apre a nuove prospettive di rafforzata sinergia tra i due
sistemi transitando verso una maggiore integrazione , che destinata a realizzarsi soprattutto
sul piano delle garanzie e quindi delle tutele giurisdizionali. Difatti, laddove il processo di
adesione dovesse andare a buon fine, lampliamento delle competenze della Corte di
Strasburgo a favore di soggetti lesi dalle misure unionisti che adottate nel quadro del Titolo V, e
la conseguente apertura ad un controllo esterno al sistema UE favorevole ad un dialogo sempre
piu intenso tra le Corti europee , si tradurr senza dubbio nel completamento del quadro dei
rimedi accessibili agli individui e dunque una tutela europea sempre piu completa ed effettiva.
Il perfezionamento dello spazio europeo di libert, sicurezza e giustizia non potr che
beneficiare della prospettata tutela integrata giacch ladesione dellUnione contribuir alla
creazione di uno spazio giuridico europeo unico in materia di tutela dei diritti fondamentali ,
spazio nel quale una corretta ed uniforme amministrazione della giustizia svolger
evidentemente un ruolo cruciale