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SANTIAGO C. LEIRAS
EL CONOSANTIAGO
SUR Y SUS LDERES
LOS AOS 90
C.DURANTE
LEIRAS
Licenciado en Ciencia Poltica en la Universidad de Buenos Aires (UBA).
DEA y doctor en Amrica Latina Contempornea en el Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset de Madrid (IUIOG). Docente-investigador de la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad de Belgrano.
Director ejecutivo de la Fundacin Red Latinoamericana de Cooperacin Universitaria (RLCU). Premio a la Produccin Cientfica y Tecnolgica 1994,
Universidad de Buenos Aires, y segundo premio a la Investigacin 2003, Universidad de Belgrano. Autor de numerosas publicaciones de su especialidad.
EL CONO SUR
Y SUS LDERES DURANTE
LOS AOS 90
CARLOS MENEM Y FERNANDO COLLOR DE MELLO
EN PERSPECTIVA COMPARADA
SANTIAGO C. LEIRAS
Dr. Leiras: Reemplazamos el prlogo que tenamos por el nuevo documento y eliminamos en el ttulo del autor, ya que su pertenencia est indicada en el cierre, La
(taller de armado).
EL CONO SUR
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PRLOGO
Uno de los ms difciles y al mismo tiempo estimulantes desafos en el campo de las ciencias sociales es aquel de llevar a cabo estudios de carcter comparativo, pudiendo exitosamente dar respuestas
a los tres grandes interrogantes de la metodologa comparada, por
qu comparar?, qu comparar? y cmo comparar?, que nos planteara
el autor italiano GIOVANNI SARTORI en una de sus ms recordadas publicaciones, La comparacin en las ciencias sociales, escrita en colaboracin con LEONARDO MORLINO y otros destacados especialistas en
el rea.
En el marco de este desafo se inscribe la obra El Cono Sur y
sus lderes durante los aos 90. CARLOS MENEM y FERNANDO COLLOR
DE MELLO en perspectiva comparada, fruto de un prolongado trabajo
de investigacin llevado a cabo en la ltima dcada, tanto a travs
de diferentes seminarios de investigacin y la elaboracin de mi tesis doctoral en el Programa de Doctorado en Amrica Latina Contempornea del Instituto Universitario de Investigacin Ortega y
Gasset de Madrid, como en el debate a lo largo de los ltimos aos
en las diferentes ediciones de la materia optativa Lderes y liderazgos
en Amrica Latina. Un estudio en torno a los casos de Carlos Menem
(1989-1999) en Argentina, Fernando Collor de Mello (1990-1992) en
Brasil y Hugo Chvez Fras (1999-2007) en Venezuela, en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, as como
tambin en la materia Problemas Polticos Latinoamericanos, en la
Universidad de Belgrano.
El xito en la finalizacin de esta tarea no hubiera sido posible
sin los aportes intelectuales, financieros, morales y logsticos de instituciones patrocinadoras, amigos, colegas y mi compaera de la vida.
Agradezco a la Fundacin Ortega y Gasset Argentina por haberme
otorgado la beca para realizar mis estudios de Doctorado en Amrica
Latina Contempornea en el Instituto Universitario de Investigacin
SANTIAGO
PRLOGO
C. LEIRAS
AUTOR
EL CONO SUR
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NDICE TEMTICO
PRLOGO ................................................................................................
INTRODUCCIN
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
13
15
16
17
18
18
19
CAPTULO 1
LOS LIDERAZGOS
DE CARLOS MENEM EN ARGENTINA
Y FERNANDO COLLOR DE MELLO EN BRASIL:
SUS CONDICIONES DE SURGIMIENTO
..............................................................................................................
25
CAPTULO 2
ESTRATEGIA Y ESTILO DE LIDERAZGO
DE CARLOS MENEM
Y FERNANDO COLLOR DE MELLO
I. El decisionismo poltico en Carlos Menem y Fernando Collor
de Mello .......................................................................................
II. El estilo populista de Carlos Menem y Fernando Collor de
Mello .............................................................................................
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SANTIAGO
NDICE TEMTICO
C. LEIRAS
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CAPTULO 3
REFORMA DEL ESTADO Y REFORMA CONSTITUCIONAL
DURANTE LAS PRESIDENCIAS DE CARLOS MENEM
Y FERNANDO COLLOR DE MELLO
I. La reforma del Estado durante las presidencias de Menem y
Collor de Mello ............................................................................
II. Reforma constitucional y liderazgo presidencial ........................
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CAPTULO 4
EFICACIA, EFECTIVIDAD DECISIONAL
Y LIDERAZGO POLTICO
..............................................................................................................
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CAPTULO 5
LAS PRESIDENCIAS DE MENEM
Y COLLOR DE MELLO: LIDERAZGO PRESIDENCIAL
Y CALIDAD DEMOCRTICA
I. Los lmites del decisionismo en Argentina y Brasil ................ 109
II. Carlos Menem y Fernando Collor de Mello: un ambiguo balance entre la gobernabilidad y la institucionalizacin poltica 122
CONCLUSIONES ....................................................................................... 129
BIBLIOGRAFA
.............................................................................................................. 141
FUENTES CONSULTADAS
I.
II.
III.
IV.
V.
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162
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NDICE DE CUADROS
Cuadro I
Las presidencias de Carlos Menem y Fernando Collor de Mello: un anlisis comparado .........................................................
Cuadro II
Eleccin presidencial en la Argentina, 14 de mayo de 1989 ..
Cuadro III
Eleccin presidencial de 1989 en Brasil, primera vuelta ........
Cuadro IV
Voto en la primera vuelta de la eleccin presidencial de 1989
en Brasil por auto localizacin en la escala izquierda-derecha
Cuadro V
Voto en la segunda vuelta de la eleccin presidencial de 1989
en Brasil por auto localizacin en la escala izquierda-derecha
Cuadro VI
Resultados en la segunda vuelta de la eleccin presidencial de
1989 en Brasil .............................................................................
Cuadro VII
Decretos de necesidad y urgencia reconocidos y no reconocidos por ao (1989-1994) .............................................................
Cuadro VIII
Medidas provisorias por ao y gobierno desde 1988 hasta 2000
en Brasil ......................................................................................
Cuadro IX
Fallos a favor y en contra del Estado nacional (1983-1998) ...
Cuadro X
Tratamiento legislativo de las iniciativas en materia de privatizaciones (1989-1997) ............................................................
Cuadro XI
Atribuciones legislativas del Poder Ejecutivo en las constituciones de 1946 y 1988 en Brasil ................................................
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40
41
42
68
72
78
81
96
12
SNDICE
ANTIAGO
DEC.
CUADROS
LEIRAS
Cuadro XII
Eleccin presidencial en la Argentina, 14 de mayo de 1995 .. 110
Cuadro XIII
Eleccin presidencial en la Argentina, 24 de octubre de 1999 115
Cuadro XIV
Nmero de Comisiones Parlamentarias de Investigacin (CPIs)
formadas durante la Nueva Repblica en Brasil ..................... 116
Autor: Para una mejor presentacin de su obra, identificamos sus pargrafos con
nmeros romanos. De acuerdo?
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INTRODUCCIN
I. IMPORTANCIA
DEL TEMA
Entendemos el concepto de lder poltico como un sujeto particular investido de un poder de decisin. En un sentido ms tcnico, un
lder es aquella persona que ejerce su autoridad sobre los miembros
de un grupo basndose en la confianza que estos le otorgan, y en el
reconocimiento general de su superioridad en el conjunto de cuestiones que afectan a dicho grupo (Arlotti, 2003).
Hacemos referencia en cambio con la nocin de liderazgo poltico, a la naturaleza de la accin realizada por aquel sujeto. Si el lder
es un actor individualmente considerado, el liderazgo ser un tipo
de relacin que se activa para la resolucin de una determinada cuestin o conjunto de cuestiones o issues (Cavalli, 1999; Edwards III y
Wayne, 1985; Fabbrini, 1999; Greenstein, 1988; Mac Gregor Burns,
1973; Lindholm, 1997).
La distincin entre una y otra nocin adquiere sentido no solo a
partir del hecho de que el lder no coincide necesariamente con el
liderazgo, sino adems porque esta relacin se desarrolla en un contexto determinado. Es decir, el liderazgo no solamente remite a la
relacin que se establece entre el lder y los otros sean estos ciudadanos o no, que interactan directa y regularmente con el lder, sino
tambin a una relacin que se desarrolla dentro de un determinado
contexto institucional y en una situacin histrica dada.
El resurgimiento del inters por la problemtica del liderazgo
poltico tuvo su razn de ser en un contexto de transformacin estructural de las nuevas democracias en la Amrica Latina de la dcada de 1990. Dicho contexto se ha caracterizado en primer lugar por
la crisis del modelo estatal-nacional, en segundo trmino por un proceso creciente de fragmentacin y desestructuracin social, y en tercer lugar por la crisis de representacin y representatividad poltica.
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DE OBJETIVOS
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Y MTODO A UTILIZAR
Con el propsito de poder cumplimentar los objetivos precedentemente expuestos, recurriremos de manera principal a fuentes secundarias, a partir de una exhaustiva bsqueda de material
bibliogrfico que nos permitir una adecuada aproximacin a los casos
que sern desarrollados a lo largo de la presente investigacin. Esta
bsqueda de material bibliogrfico ser complementada recabando informacin de fuentes primarias tales como artculos periodsticos,
discursos oficiales, documentos pblicos, fuentes jurdicas y datos de
carcter econmico, electoral e institucional entre otros recursos.
Asimismo, la presente publicacin se fundamentar en el mtodo comparado como procedimiento para el tratamiento de las unidades de observacin definidas como objeto de investigacin. Se tratar
de una comparacin de carcter sincrnica, a partir de la cual las
unidades de observacin sern abordadas en un contexto poltico
determinado, como es aquel de la dcada de 1990, comprendiendo
la investigacin la primera y segunda presidencia de CARLOS MENEM
entre 1989 y 1995 y 1995-1999, respectivamente y la presidencia
de FERNANDO COLLOR DE MELLO entre 1990 y 1992.
La estrategia comparativa adoptada ser aquella basada en la
eleccin de sistemas o unidades que difieran en la medida de lo posible mtodo de las diferencias a excepcin del fenmeno comn que
se investiga (Almond y Powell, 1970; Badie y Hermes, 1993;
Castiglioni, 1995; Collier, 1979, 1994; Colomer, 2002; Devoto y Fausto
2008; Lijphart, 1971; Moore, 1970; Sartori, 1994; Skocpol, 1979;
Pasquino, 2002, 2004; Schmitter, 1991; Urbani, 1982).
Dentro del marco metodolgico expuesto en forma precedente
adquiere relevancia el abordaje de los liderazgos de CARLOS MENEM
(1989-1999) en Argentina y FERNANDO COLLOR DE MELLO (1990-1992)
en el Brasil debido a que, si bien ambos tendran como comn denominador constituir verdaderos liderazgos de ruptura en un contexto
de crisis del Estado, fragmentacin y desestructuracin social y crisis de representacin y representatividad poltica, al mismo tiempo
constituyeron expresiones verdaderamente contrastantes en relacin
con las consecuencias de la estrategia decisionista y el estilo populista de ejercicio del liderazgo poltico durante la dcada de 1990.
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DEL PROBLEMA
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V. FORMULACIN
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DE HIPTESIS
PREVISTOS
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CAPITULAR
Para finalizar esta presentacin, la estructura central de la presente obra ser desarrollada a lo largo de seis captulos. En el captulo 1, Los liderazgos de CARLOS MENEM en Argentina y FERNANDO
COLLOR DE MELLO en Brasil: sus condiciones de surgimiento, abordaremos la presidencia de CARLOS MENEM (1989-1999) tomando como
punto de partida el proceso de debacle poltica del proyecto reformista del alfonsinismo entre 1987 y 1989, que llev a la ms grave crisis de la historia poltica argentina hasta ese entonces y al colapso
de dicho proyecto de reforma.
As tambin analizaremos como en medio de un proceso de cambio institucional e incertidumbre econmica se llevaron a cabo en
Brasil las elecciones presidenciales de 1989, primeras de carcter
directo desde 1960, que consagraron a FERNANDO COLLOR DE MELLO
como presidente.
En el captulo 2, Estrategia y estilo de liderazgo de CARLOS
MENEM y FERNANDO COLLOR DE MELLO, nos adentraremos en aquellas estrategias y estilos de liderazgo poltico desplegadas por ambos
mandatarios, sus fundamentos ideolgico-polticos, los recursos
institucionales utilizados y dispositivos polticos alternativos.
Aqu los conceptos de neodecisionismo y neopopulismo adquirirn relevancia para una ms compleja y profunda problematizacin
de las peculiaridades de cierto estilo y estrategia de ejercicio de
liderazgo poltico.
Entendemos aqu por neodecisionismo (Dotti, 2000; Dotti y Pinto, 2002; Kvaternik, 1994a; Maurich y Liendo, 1998; Novaro, 2000;
Pinto, 2000; Schmitt, 1982, 1985a, 1985b, 1994, 1996a, 1996b, 1997,
1998) un modelo estratgico de ejercicio del liderazgo poltico fuertemente concentrado en la figura presidencial, un replanteamiento y
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MELLO, y en el marco del estilo/estrategia de liderazgo poltico desarrollado en el captulo precedente, analizaremos la incidencia de
los procesos de reforma del Estado y reforma constitucional sobre los
liderazgos presidenciales de CARLOS MENEM y FERNANDO COLLOR DE
MELLO.
En el caso particular de COLLOR DE MELLO, tratndose de una
reforma constitucional de la cual se constituir en heredero, beneficiario y vctima, nos aproximaremos de manera inicial a las caractersticas del sistema poltico de la Nueva Repblica, resultado de los
cambios llevados a cabo en el marco del proceso constituyente que
culminara con la sancin de la constitucin de 1988.
En el captulo 4, Eficacia, efectividad decisional y liderazgo poltico, abordaremos la relacin entre diferentes niveles de eficacia y
efectividad gubernamental y la construccin de los liderazgos presidenciales de CARLOS MENEM y FERNANDO COLLOR DE MELLO.
Cuando un fin especfico deseado se consigue, decimos que la
accin es efectiva. Cuando las consecuencias no buscadas de la accin son ms importantes que la consecucin del fin deseado y no son
satisfactorias, es decir una accin efectiva, decimos que es ineficaz.
Ms an, a veces sucede que el fin buscado no se consigue, pero las
consecuencias no buscadas satisfacen deseos o motivos que no son la
causa de la accin: consideramos entonces esa accin como eficiente
pero no efectiva. Retrospectivamente, la accin en este caso est justificada no por los resultados buscados, sino por los que no se buscaban.
En consecuencia, decimos que una accin es efectiva si consigue
su fin especfico y objetivo. Sostenemos que es tambin eficiente si
satisface los motivos de ese objetivo, sea o no efectiva y siempre que
el proceso no cree insatisfacciones de signo contrario. Podemos afirmar que una accin es ineficiente si los motivos de ese objetivo no
han sido satisfechos o se producen insatisfacciones de signo contrario aun en el caso de que sea efectiva. Esto sucede frecuentemente:
nos encontramos con que no queremos lo que creamos que queremos (Barnard, 1947; Linz, 1997; Morlino, 1973).
En el captulo 5, Las presidencias de Menem y Collor de Mello:
liderazgo presidencial y calidad democrtica, analizaremos las
implicancias del estilo neopopulista y la estrategia neodecisionista de
liderazgo presidencial de CARLOS MENEM y FERNANDO COLLOR DE
MELLO con relacin a la calidad institucional de las nuevas democracias en Argentina y Brasil durante la ltima dcada.
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Corrector: Por favor, revisar cuidadosamente el armado de todos los cuadros, ya que han sido preparados a nuevo. Gracias!
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Cuadro I
Las presidencias de Carlos Menem
y Fernando Collor de Mello:
un anlisis comparado
Carlos Menem
Fernando Collor
de Mello
1983
1960
1989
Primera vuelta
1989
Segunda vuelta
3. Crisis econmica
5. Crisis de representacin
S
Doctrina de poder
S
Ausencia de doctrina
de poder
8. Recursos de excepcin
y otros
Decretos de necesidad
y urgencia
Veto parcial y total
Medidas provisorias
Iniciativa legislativa
9. Dispositivos, alternativas
Escasa apelacin
a otros actores
sociales y polticos.
Alianza con el pueblo
Utilizacin de medios
de comunicacin
S
(aprobada en 1994)
NO
(sancionada en 1988,
durante la presidencia
de Jos Sarney)
NO
NO
NO
1989-1999
1995-1999
1990-1992
6. Estrategia decisionista
de liderazgo poltico
7. Estilo populista
de liderazgo poltico
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Carlos Menem
Fernando Collor
de Mello
Restriccin constitucional
para la presentacin
a un tercer mandato
consecutivo
Destitucin
mediante
juicio poltico,
diciembre de 1992
Gobernabilidad
Institucionalizacin
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CAPTULO 1
LOS LIDERAZGOS
DE CARLOS MENEM EN ARGENTINA
Y FERNANDO COLLOR DE MELLO EN BRASIL:
SUS CONDICIONES DE SURGIMIENTO
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partidario y en el campo sindical. La presidencia nacional del Partido Justicialista qued en manos del gobernador ANTONIO CAFIERO, e
importantes espacios de poder en la conduccin de la Confederacin
General del Trabajo (CGT) fueron ocupados por dirigentes pertenecientes a la Comisin Nacional de los 25, corriente ms vinculada
a la renovacin peronista en el campo sindical.
ANTONIO CAFIERO contaba en ese entonces con la maquinaria
partidaria justicialista, lo que le permita convocar a sus pares en
las provincias y municipios de todo el pas con el objeto de movilizarlos a su favor. Era adems, el representante ms visible de una fuerza
a la que despus de la derrota en las elecciones presidenciales de 1983,
buena parte de la opinin pblica le haba dado el certificado de defuncin, y que luego de la victoria de 1987, poda volver a presentarse como una alternativa electoral vlida. Finalmente, CAFIERO era la
expresin ms elocuente de la corriente renovadora de su partido y
de la victoria de la misma sobre la ortodoxia del justicialismo 3.
En lo referente a CARLOS MENEM un dirigente poltico de la
perifrica provincia de La Rioja, y perteneciente a una estirpe de
polticos conservadores del interior del pas, el mismo tena al inicio de la contienda interna una situacin sumamente compleja, dados los escasos resultados obtenidos en sus primeros intentos de
debilitar la estructura territorial que por entonces responda al gobernador bonaerense, a pesar de haber obtenido algunos apoyos tcticos de lderes territoriales desplazados por el ascenso de la corriente
renovadora.
Sin embargo, MENEM no se intimid frente a esa gran concentracin de poder poltico y territorial contra la cual debera enfrentarse y previendo la posible volatilidad de algunos de los apoyos
electorales del gobernador CAFIERO, logr finalmente articular un eficaz sistema de alianzas que le permiti desestructurar el aparato
poltico de la provincia de Buenos Aires (Arias, 2002) 4.
3
Otros referentes de esta corriente interna que ya haban adquirido proyeccin nacional eran JOS LUIS MANZANO, presidente del bloque justicialista de
la cmara baja, CARLOS GROSSO, diputado nacional por la Capital Federal y JOS
MANUEL DE LA SOTA, dirigente poltico de la provincia de Crdoba, entre otros.
4 CARLOS MENEM logr sumar, al apoyo inicial de caudillos territoriales como
JUAN CARLOS ROUSSELOT en el distrito bonaerense de Morn, el respaldo de importantes lderes provinciales como el diputado nacional ALBERTO PIERRI, enfrentado al intendente del distrito de La Matanza, FEDERICO R USSO, y EDUARDO
DUHALDE, intendente del municipio de Lomas de Zamora, quien se haba considerado marginado de la asignacin de cargos y responsabilidades realizada por
CAFIERO.
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Cuadro II
Eleccin presidencial en la Argentina,
14 de mayo de 1989
Partido
Cantidad
de votos
Frente Justicialista
Popular
7.956.628
47,51
312
52,00
317.934
1,90
1,17
5.433.369
32,45
213
35,50
779.182
4,65
21
3,50
1.201.051
7,17
33
5,50
409.751
2,45
0,17
Fuerza Republicana
185.035
1,10
5,50
Movimiento Popular
Neuquino
35.446
0,21
0,67
Alianza Bloquista
27.004
0,16
0,17
Accin Chaquea
19.831
0,12
0,17
Otros
381.062
2,28
600
100
Partido Blanco
de los Jubilados
Unin Cvica Radical
Confederacin
Federalista
Independiente
Alianza de Centro
Porcentaje
de votos
Votos positivos
16.746.257
100
Votos en blanco
221.585
1,30
Votos nulos
115.686
0,68
Error actas
3.176
0,02
Total votantes
17.086.704
85,29
Inscriptos hbiles
para votar
20.034.252
Nmero
de electores
Porcentaje
de electores
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sociedad estaba habilitada, de acuerdo con las reglas del juego del
momento, para ejercer el sufragio.
El candidato por la Unin Democrtica Nacional (UDN), JANIO
QUADROS, result electo con seis millones de votos. Luego de veintinueve aos, ochenta y dos millones de ciudadanos tomaron parte en
el proceso electoral, pudiendo los analfabetos ejercer el voto facultativo al igual que los jvenes de 16 a 18 aos, lo cual permite afirmar
que esas elecciones representaron un cambio cualitativo y cuantitativo con relacin al Brasil de la dcada de 1960 (Buosi y Alonso, 1991).
Ese proceso de cambio tambin tuvo lugar a partir del momento
en que sus principales protagonistas, tal como vena advirtindose
en los diferentes sondeos de opinin previos, fueron finalmente aquellos candidatos presidenciales percibidos en mayor o menor medida
como lderes ajenos a la clase poltica tradicional vinculada tanto al
proceso militar como tambin a la primera fase de la nueva repblica: por un lado, FERNANDO COLLOR DE MELLO, gobernador del Estado
de Alagoas al frente del Partido por la Renovacin Nacional (PRN)
creado a instancias del propio COLLOR DE MELLO para hacer frente a
los requerimientos de la contienda electoral, y por otro LUIS IGNACIO
LULA DA SILVA, dirigente sindical de la Central nica de Trabajadores (CUT) y lder del Partido de los Trabajadores (PT).
En un interesante testimonio periodstico de la poca se sostena sobre el origen familiar de FERNANDO COLLOR DE MELLO:
Fernando Collor de Mello es una especie de sntesis del hombre
brasileo. El nombre Collor, que recorri Brasil, de Norte a Sur, como
un huracn, es de una familia de Alsacia Lorena que migrara hacia el sur del pas en el cambio del siglo XIX al XX.
Adoptado por su abuela materna, de apellido Boekel, el primer
Collor decidi sin embargo homenajear a su padrastro, adoptando
su sobrenombre que sera ms fcil de ser pronunciado en Brasil, y
constituira luego una nueva familia en Ro Grande do Sul. Agricultores eficientes, los Collor adquirirn importancia en el Estado.
Lindolfo Collor, quien adoptara el nombre de su padrastro, hara
carrera poltica: diputado federal y ministro de trabajo durante el
gobierno de Getulio Vargas, con quien rompera relaciones polticas
luego del golpe militar que llev a Vargas a establecer la dictadura
conocida como Estado Novo y se exiliara en Francia luego del golpe
y en Portugal cuando las tropas alemanas invaden Francia. Su hija
Leda se casara all, con un alagoano Arnon de Mello, de familia
tradicional, aunque sin gran fortuna personal, al menos para la
poca (Neumanne, 1989).
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Cuadro III
Eleccin presidencial de 1989 en Brasil,
primera vuelta
Candidato
Partido
Votos
Porcentaje
PRN
22.611.011
28,52 %
PT
11.622.673
16,08 %
Leonel Brizola
PDT
11.168.228
15,45 %
Mrio Covas
PSDB
7.790.392
10,78 %
Paulo Maluf
PDS
5.986.575
8,28 %
PL
3.272.462
4,53 %
Ulysses Guimares
PMDB
3.204.932
4,43 %
Roberto Freire
PCB
769.123
1,06 %
Aureliano Chvez
PFL
600.838
0,83 %
Ronaldo Caiado
PSD
488.846
0,68 %
Affonso Camargo
PTB
379.286
0,52 %
PRONA
360.561
0,50 %
Marronzinho
PSP
238.425
0,33 %
P. G.
PP
198.719
0,27 %
Zamir
PCN
187.155
0,26 %
Lvia Maria
PN
179.922
0,25 %
Eudes Mattar
PLP
162.350
0,22 %
Fernando Gabeira
PV
125.842
0,17 %
Celso Brant
PMN
109.909
0,15 %
Pedreira
PPB
86.114
0,12 %
Manuel Horta
PDCDOB
83.286
0,12 %
Corra
PMB
4.363
0,01 %
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La eleccin de ambos candidatos para disputar la segunda vuelta electoral represent una clara seal de castigo poltico, en primer
lugar al presidente SARNEY, segundo a los ejecutores de los diferentes planes de estabilizacin, y en tercer trmino de manera particular, a los partidos que haban piloteado la transicin democrtica, el
Partido del Frente Liberal (PFL) y el Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB).
Todo el proceso electoral tuvo lugar en medio de un fuerte proceso de nacionalizacin de la eleccin presidencial, un rol influyente
de los medios de comunicacin y un fuerte grado de polarizacin ideolgica.
Con relacin a la nacionalizacin del proceso electoral, un hecho
novedoso a destacar fue no solamente la escasa influencia anteriormente sealada de los partidos y la clase poltica tradicionales y
de aquellas personas que se perciban a s mismas como formadoras
de opinin, sino tambin la baja incidencia poltica de aquellas expresiones partidarias y/o alianzas de carcter regional, como resultado de la separacin entre la realizacin de las elecciones
presidenciales y los comicios de carcter local (Buosi y Alonso, 1991:
2). Este hecho hizo posible el predominio e influencia de los temas
nacionales sobre las cuestiones de carcter estadual y/o municipal en
el comportamiento electoral.
En efecto, un aluvin de votos de protesta enterr a las mquinas partidarias formadas dentro del marco partidario adoptado en
Brasil durante la dcada de 1980, aunque haba existido de hecho un
primer mensaje de advertencia poltica en las elecciones municipales de 1988.
Tal cual haban anunciado las encuestas de opinin, la militancia
del Partido del Movimiento Democrtico Brasileo no logr evitar lo
que sera una desastrosa perfomance del candidato del partido ms
importante de Brasil, ULYSES GUIMARAES, quien solamente obtendra
el 4,13 % de los votos ocupando el sptimo lugar. Ms pobre an resultara el desempeo de AURELIANO CHVEZ, candidato del Partido
del Frente Liberal y socio del PMDB en la alianza democrtica que
instaur la Nueva Repblica con 0,83 % de los sufragios, ocupando
el noveno lugar.
Respecto del rol de los medios de comunicacin, si bien los mismos fueron sumamente influyentes en el proceso electoral, resulta
difcil afirmar que los mismos hayan sido determinantes en el recorrido y la trayectoria poltica de los candidatos. En el caso particular
de FERNANDO COLLOR DE MELLO, la construccin simblica de la ima-
38
SANTIAGO C. LEIRAS
gen de un nordestino cuyo destino poltico era paralelo al de aquellos inmigrantes que se dirigieron al sudeste del pas, as como tambin la repercusin pblica de su perfil glamoroso, de un deportista
que realizaba las ms diversas actividades deportivas, tuvieron sin
duda un claro soporte en la cadena nacional TV Globo.
Todo ello tuvo un objetivo poltico, la instalacin de la imagen
de un candidato que utilizando un lenguaje no-poltico y mostrando
sus actividades polticas privadas, no era en realidad un representante tradicional de la clase poltica de Brasil y al mismo tiempo
posea los atributos de liderazgo, coraje y decisin necesarios para
hacer frente a los problemas del pas.
No obstante ello, el mismo no precis de la televisin para iniciar su carrera poltica, aunque esta fuera sumamente importante
luego a la hora de apuntalar su candidatura presidencial. En un
acuerdo con el grupo poltico del entonces gobernador de ALAGOAS
DIVALDO SURUAGY, COLLOR DE MELLO fue nombrado alcalde de Macei
en el ao 1978 con apenas 29 aos de edad, representando en aquel
momento al oficialista partido ARENA.
Posteriormente disput con xito su primera eleccin para acceder a una banca de diputado federal como representante por el Partido Democrtico Social (PDS). Sin embargo en 1984, en ocasin de
la votacin de la enmienda Dante de Oliveira a favor de las elecciones directas para la eleccin presidencial, desobedeci a las directivas de su partido votando a favor de la enmienda lo cual no le
impidi en enero de 1985 apoyar la candidatura presidencial de PAULO
MALUF.
Con relacin al fenmeno de la polarizacin ideolgica, cabe destacar que los estudios electorales realizados en Brasil antes de 1964
ya apuntaban a la estructuracin ideolgica del campo electoral. No
por azar, mediciones efectuadas en el ao 1963 ya indicaban que el
87 % del electorado brasileo saba colocarse en una escala izquierda-derecha (Singer, 2002) 8.
8 Un aspecto interesante a destacar es el significado que estas coordenadas adquieren en los electores. El principal corte entre el electorado de izquierda y el de derecha en Brasil no es el mismo que en los pases capitalistas
centrales. En estos ltimos, la principal cuestin es la de los cambios orientados a la igualdad. Mientras que la izquierda propone cambios para alcanzar un
mayor grado de igualdad entre sus ciudadanos, la derecha procura frenarlos.
En Brasil no es la igualdad en s, sino el modo de conseguir la igualdad, lo que
divide al electorado entre izquierda y derecha. En cuanto la localizacin a la
derecha est asociada a la idea de refuerzo de la autoridad del estado para pro-
EL CONO SUR
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39
mover medidas igualitarias, de modo que las mismas ocurran sin perjuicio del
orden (y tal vez con exacerbacin del orden), la localizacin de la izquierda est
vinculada a un cuestionamiento a la autoridad del estado en su funcin represiva en relacin con los movimientos sociales que pretenden producir transformaciones orientadas a la igualdad. En otras palabras, la localizacin de la
izquierda est asociada a imaginar los cambios por medio de la movilizacin
social, aun cuando eso represente un peligro para la estabilidad del orden, una
alternativa que la derecha rechaza. En todas elecciones presidenciales realizadas entre los aos 1945 y 1964 ninguno de los candidatos presidenciales competitivos perteneca a la izquierda. As, en 1946 la competencia fue entre EURICO
GASPAR DUTRA, del Partido Social Democrtico (PSD), partido centrista, apoyado por el Partido Trabalhista Brasileo, partido de centro-izquierda y EDUARDO
GOMES, de la Unin Democrtica Nacional (UDN), en 1950 se produjo un nuevo
cruce entre las mismas fuerzas, GETULIO VARGAS (PSD-PTB) contra EDUARDO
GOMES (UDN), mientras que parte de la izquierda concurri con Joao Mangabeira
del Partido Socialista Brasileo (PSB), sin chances electorales, en 1955 nuevamente los viejos adversarios en escena con JUSCELINO KUBISCHEK (PSD apoyado
por el PTB) y JUAREZ TVORA por la UDN, con una divisin de la izquierda en el
apoyo a ambos candidatos y finalmente en 1960, JANIO QUADROS (UDN) derrot
a HENRIQUE TEIXEIRA LOTT (PSD-PTB), contando este ltimo con el respaldo de
la izquierda, aun a pesar del anticomunismo del candidato LOTT.
40
SANTIAGO C. LEIRAS
Cuadro IV
Voto en la primera vuelta
de la eleccin presidencial de 1989 en Brasil
por auto localizacin en la escala izquierda-derecha
Izquierda
Centro
Derecha
Izquierda
67,2
33,6
20,6
Centro
8,5
25,5
19,7
Derecha
24,3
40,9
63,0
Finalmente en la ltima etapa de la campaa electoral, al mismo tiempo que lanzaba una retrica anticomunista, trat de captar
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41
Centro
Derecha
Lula
69,8
41,8
39,8
Collor de Mello
30,2
58,2
60,2
42
SANTIAGO C. LEIRAS
conservadorismo, con un discurso moralista orientado hacia los sectores de menor nivel educativo y de ms bajos ingresos (Meneguello
y Power, 1999; Singer, 1990).
Cuadro VI
Resultados en la segunda vuelta
de la eleccin presidencial de 1989 en Brasil
Candidatos
Porcentaje total
de votantes
Porcentaje total
de votos vlidos
Nmeros
absolutos
F. Collor de Mello
50,0 %
53,0 %
35.089.998
Lula Da Silva
44,2 %
47,0 %
31.076.364
Votos vlidos
Votos en blanco/nulos
66.166.362
5,8 %
4.094.339
Total
70.260.701
Abstenciones
11.814.017
Electorado
82.074.718
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CAPTULO 2
ESTRATEGIA Y ESTILO DE LIDERAZGO
DE CARLOS MENEM
Y FERNANDO COLLOR DE MELLO
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45
luego de un parntesis histrico ocupado por una experiencia de gobierno que haba terminado dando pruebas incontestables de su transitoriedad e inviabilidad.
La operacin discursiva comenz por calificar a la presidencia de
RAL ALFONSN como el rgimen alfonsinista y afirmar que ste
haba fracasado en todos los terrenos menos en uno: el de la hegemona cultural. De este modo la revolucin conservadora que encabezara CARLOS MENEM precisara de un soporte ideolgico capaz de
insuflar una nueva mstica nacional, siendo el terreno ideolgico aquel
en el que debera librarse la ms dura batalla:
En esa lucha vital por el dominio cultural se aade los argumentos tcnicos y pragmticos no son relevantes; lo esencial son las
posiciones polticas, histricas, geopolticas y ticas que puedan sostenerse, porque no se trata de demostrar una ecuacin, sino de construir una nueva hegemona (Castro, 1989).
La raz hegeliana y gramsciana de este historicismo nacionalpopular sustent una teora del Estado como realizacin de la idea
de nacin y del rgimen poltico como una red compleja de construccin de hegemonas en la relacin entre sociedad poltica y sociedad
civil. A ello se sum el intento de ubicar en una teora del liderazgo
contemporneo y su relacin con los cambios poltico-culturales al
momento argentino de fines de la dcada de 1980, en lnea con el
reaganismo thatcheriano impuesto diez aos antes en el mundo
anglosajn:
Los grandes cambios histricos se hacen mediante amplias coaliciones como las lideradas en Estados Unidos por Roosevelt y Ronald
Reagan y en Gran Bretaa por Margaret Thatcher [...] Reagan y
Thatcher sucedieron a James Carter y Ral Alfonsn, dos personalidades ideolgicamente afines, cultores ensimismados de los bellos
discursos progresistas (Castro, 1989).
La sntesis entre una derecha liberal-conservadora y una derecha nacional-populista es explicada por el hecho de que:
El resurgir del liberalismo como expresin ideolgica de un capitalismo innovador necesita para desplegar sus potencialidades un
ambiente cultural y poltico fundado en el sentido de continuidad
histrica y en el valor intransferible de la identidad nacional [...] Se
trata de producir la restauracin del tejido social y la tica comunitaria en la que se funda la fortaleza de las naciones que son fuertes
(Castro, 1989).
46
SANTIAGO C. LEIRAS
A su vez, esta tarea encuentra sintona con fenmenos contemporneos a nivel internacional dado que la revolucin conservadora,
se insiste, es la sustancia vital de nuestra poca (Castro, 1989).
El camino a seguir haba quedado preanunciado ya desde el
mismo momento en que el gobernador de la provincia de La Rioja,
CARLOS MENEM, derrotara al entonces gobernador de Buenos Aires,
ANTONIO CAFIERO, en las elecciones internas del justicialismo. Desde
sectores cercanos a CARLOS MENEM se revisaba crticamente la etapa
de la renovacin peronista como intento de resolver su crisis interna:
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DE
DE
CARLOS MENEM
MELLO
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curso moralista orientado hacia los sectores de menor nivel educativo y de ms bajos ingresos.
El carcter innovador se pondra de manifiesto fundamentalmente en el terreno de las prcticas polticas, dado que COLLOR DE MELLO intentara ejercer el poder con un estilo ajeno a la tradicin poltica
brasilea con claro soporte en la opinin pblica y sin un apoyo partidario definido ms all de su precaria estructura partidaria, el
Partido de la Renovacin Nacional.
As es como el candidato se presentara a lo largo de toda la campaa electoral a s mismo como un outsider en relacin con la clase
poltica y los partidos tradicionales, y finalizada la misma se consider plebiscitado tras una campaa presidencial en la que despleg
en clave retrica populista banderas familiares en la regin: una
resonante promesa de acabar con la corrupcin y los privilegios de la
clase poltica y los grupos amparados por el Estado.
Cabe preguntarse aqu sobre el punto de referencia intelectual o
poltico del lder plebiscitado, debido a la escasa presencia de un componente de carcter plebiscitario y/o mesinico como el que pareca
emerger en la poltica brasilea con la llegada de FERNANDO COLLOR
DE MELLO a la presidencia. De hecho ese componente prcticamente
nunca haba ocupado el centro de la escena pblica de manera tal de
sobrepasar a todas las fuerzas polticas: la nica oportunidad en la
que efectivamente se produjo fue en ocasin del triunfo del candidato presidencial JANIO QUADROS en las elecciones presidenciales de
1960.
En este sentido COLLOR DE MELLO apareci como un mulo de
QUADROS, a partir de las caractersticas de ambas personalidades:
intempestividad, imprevisibilidad, gusto por lo extico y por las cosas extravagantes fueron rasgos comunes a ambos lderes polticos.
As, mientras COLLOR DE MELLO se dedicaba a correr en jet-sky y hacer cooper en pleno invierno en los jardines del Chateau DArtigny,
JANIO QUADROS coma sandwiches de mortadela en quioscos callejeros, se empolvaba con harina de trigo para simular caspa y meta la
cabeza en una gorra de conductor de la Compaa Municipal de Transportes Colectivos (CMTC).
Ms que las caractersticas de la personalidad, fueron las circunstancias de la coyuntura poltica que precisamente crearon la posibilidad de que personalidades mesinicas desborden al conjunto de la
poltica dbilmente institucionalizada en Brasil (De Oliveira, 1992).
La contracara fue la elaboracin de un discurso poltico
movilizador, cuyo eje central era, a diferencia del menemismo, la arre-
62
SANTIAGO C. LEIRAS
metida contra el sistema poltico-partidario precisamente su partido se denomin de manera emblemtica Partido de la Renovacin Nacional, denunciando a los corruptos, las lacras sociales identificadas
no desde el punto de vista de la desigualdad en la distribucin de la
renta, sino desde el punto de vista de la ineficiencia del Estado.
COLLOR DE MELLO procur distanciarse y diferenciarse de los polticos, rechaz el apoyo de las organizaciones empresariales, desprecindolas, tildndolas de elites ineptas y sin sensibilidad refirindose
al jefe de la poderosa Federacin de Industrias del Estado de San
Pablo (FIESP) como mafioso.
Se distanci igualmente de cualquier otro tipo de elite creando
en torno o sobre l, el aura de un caballero andante contra todo y
contra todos. Los empresarios simplemente eran avaros e incompetentes, pues sus empresas crecan a la sombra de favores estatales.
Los polticos eran corruptos e ineptos, los sindicatos de trabajadores
eran mquinas de corrupcin al servicio de intereses personales y polticos.
De manera tal que, podemos afirmar que los enemigos identificados se encontraban tanto dentro como fuera de la poltica aunque
era alrededor del corazn de la crisis cuyo aspecto ms notorio era
precisamente la incapacidad del Estado, que el candidato COLLOR
moviliz la frustracin y resentimiento de los sectores marginales de
la sociedad brasilea, dado que la crisis estatal apareca como el corazn de la crisis.
Para garantizar el apoyo de los sectores populares, en particular de aquellos no vinculados con la economa formal, en la lucha que
prometi emprender contra los privilegiados, la movilizacin
meditica y no poltica en el sentido tradicional fue un aspecto central de su estrategia poltica.
En efecto, en el caso particular de FERNANDO COLLOR DE MELLO
la construccin simblica de la imagen de un nordestino, cuyo destino poltico era paralelo al de aquellos inmigrantes que se dirigieron
al sudeste del pas, as como tambin la repercusin pblica de su
perfil glamoroso, de un deportista que realizaba las ms diversas
actividades deportivas, tuvieron sin duda un claro soporte en la cadena nacional TV Globo.
Todo ello tuvo un objetivo poltico cual fue la instalacin de la
imagen de un candidato que utilizando un lenguaje no-poltico y
mostrando sus actividades polticas privadas, no era en realidad un
representante tradicional de la clase poltica de Brasil y al mismo
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EL CONO SUR
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demandas de orden y cambio presentes en la opinin pblica de Brasil. De esa manera, no solo logr retener una muy importante cuota
electoral de la derecha poltica, que lo visualizaba como el candidato
del orden y el resguardo de la propiedad privada frente a la amenaza representada por la alternativa electoral de Lula Da Silva, sino
que tambin logra una importante adhesin de sectores de centro e
izquierda a travs de su mensaje fundado en el cambio y su presentacin como alguien ajeno al mundo de la poltica tradicional brasilea y que propone un nuevo contrato con los sectores ms
postergados de la sociedad.
Sin embargo, la puesta en marcha de su radical programa de
transformacin econmica llev a la ruptura de dicha alianza ideolgica, dando lugar a un simultneo rechazo tanto por parte de la
derecha as como tambin por la izquierda. Un ejemplo muy significativo de ello se dio con el anuncio de las medidas de liberalizacin
econmica y el congelamiento masivo de las cuentas bancarias como
parte de su estrategia de shock contra la hiperinflacin.
La derecha manifest su rechazo por el carcter estatista del
congelamiento de los ahorros financieros, en lugar de expresar su
apoyo a las medidas de liberalizacin econmica, mientras que la
izquierda podr el acento en la crtica a la reforma del sector comercial en lugar de hacer lo propio con medidas que, como la expropiacin de los recursos de sectores ms concentrados de la economa,
estaran ms cerca de su ideario.
Todo ello llev a FERNANDO COLLOR DE MELLO al peor de los
mundos posibles (Packenham, 1994) desde el punto de vista poltico.
Esta situacin qued puesta de manifiesto en el momento ms crtico de la gestin presidencial de FERNANDO COLLOR DE MELLO: este
fue sometido a juicio poltico, y, como resultado del proceso de
impeachment llevado a cabo entre los meses de septiembre y diciembre de 1992, destituido e inhabilitado para el ejercicio de cargos pblicos por el perodo de ocho aos.
III. LOS
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SANTIAGO C. LEIRAS
Cuadro VII
Decretos de necesidad y urgencia
reconocidos y no reconocidos por ao
(1989-1994)
Ao
Nmero de decretos
reconocidos
Nmero de decretos
no reconocidos
1989
18
12
1990
32
31
1991
59
26
1992
36
33
1993
15
47
1994
19
Total
168
168
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Ferreira Rubio y Goretti, 1995, 1996;
Maurich y Liendo, 1998; Molinelli, Palanza y Sin, 1999; Serrafero, 2005.
En lo referente al contenido de los DNYU, se identificaron diecisis grupos de temas, correspondiendo doce de ellos a temas concretos la categora que concentra la mayor cantidad es la
correspondiente al tema impuestos tres son los que estn ntimamente relacionados con los decretos mnibus o megadecretos 435/90,
1930/90 y 2284/91 y un ltimo grupo de carcter residual (Ferreira
Rubio y Goretti, 1996: 453): el foco principal ha sido el proceso de
reforma.
En 1992, frente a los cuestionamientos por el abuso en la utilizacin de estas prerrogativas, RODOLFO BARRA, por entonces ministro de la Corte Suprema de Justicia y quien adems ya haba sido
ministro del Interior y de Obras y Servicios Pblicos, comparaba la
situacin argentina con la suscitada en Italia por el conflicto de poderes entre el entonces presidente FRANCESCO COSSIGA y el parlamento de su pas.
Se discutan precisamente las facultades extraordinarias reclamadas por el Congreso Nacional para gobernar por decreto por un
perodo de tres aos para enfrentar situaciones de emergencia econmica. Se trataba de interpretar el art. 78 de la Constitucin italia-
EL CONO SUR
90
69
na, que delegaba poderes legislativos en favor del presidente en momentos excepcionales. En aquel entonces el Dr. BARRA se preguntaba:
Golpe de Estado o de las circunstancias? Crisis del principio
de la divisin de poderes o su adaptacin al imperio de la realidad?
(Barra, 1992).
En el artculo antes mencionado, el Dr. BARRA avanz en la refutacin de los anlisis crticos al atribuir la sobreabundancia de
decretos a la propia continuidad gubernamental, y borrar as la diferencia entre regmenes democrticos y dictatoriales:
Los que gustan de las estadsticas nos informan que en el curso
de los ltimos tres aos, se sancionaron muchsimos ms decretos
de necesidad y urgencia que en toda nuestra historia constitucional.
La cuenta es equivocada. Desde 1930 a 1983 se dictaron centenares
de decretos que solo formalmente fueron llamados leyes ya que su
autor era el gobernante de facto, titular a la vez de los poderes ejecutivo y legislativo [...] en tales casos no existi posibilidad alguna
de control institucional o social: la pura razn de la fuerza era suficiente para justificar y sostener cualquier accin. De all que si bien
es cierto que los anteriores gobiernos constitucionales recurrieron con
poca frecuencia a ese tipo de decretos, ello fue as o porque fueron
desalojados antes de poder hacerlo para enfrentar la crisis que dara excusa despus a la intervencin militar o porque no supieron
afrontar dicha crisis con la rapidez y energa necesarias (Barra,
1992).
70
SANTIAGO C. LEIRAS
sino como la expresin natural de las facultades soberanas del presidente en tanto jefe supremo de la Nacin; al respecto encontramos
expresiones como la siguiente:
Cuando la Constitucin organiza el gobierno federal, los asigna
a tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
Los tres son gobierno. Los tres mandan. Uno por ley, otro por
decreto, y el ltimo por sentencia. As es la divisin del poder en la
constitucin, con democracia y con repblica.
[...] El presidente manda por decreto con bendicin
jurisprudencial y consagracin constitucional. Los decretos delegados y los decretos de necesidad y urgencia ya existan.
No los inventamos nosotros. Son una creacin de la ciencia del
derecho. Adems fueron sometidos desde vieja data al control judicial de constitucionalidad, obteniendo su bendicin por la Corte Suprema de la Nacin.
[...] El presidente manda por decreto. Es la forma jurdica de
hablar del jefe supremo de la Nacin. Es el responsable de mandar
y ejecutar el bien. Los decretos, todos y en todos sus tipos, estn sujetos al control de los jueces. Adems los decretos delegados y los de
necesidad y urgencia estn sujetos al control constitucional especfico del Congreso de la Nacin [...] (Menem, 1996).
EL CONO SUR
90
71
Sobre ciento nueve iniciativas legislativas vetadas, durante la primera presidencia de CARLOS MENEM, un 35 % tuvo como objetivo a
aquellas propuestas iniciadas desde el propio partido de la oposicin,
un 31 % a aquellas con origen en el partido de gobierno y el 34 % restante a proyectos conjuntos.
Si en el primer caso el presidente ALFONSN utiliz el recurso del
veto como un mecanismo de control a las iniciativas de la oposicin,
en el segundo el veto se dirigir a controlar las iniciativas del Congreso en general y de su propio partido en particular (Mustapic, 2000).
En este sentido, la metodologa de concentracin de capacidad
decisoria de COLLOR DE MELLO difiri sustantivamente de aquella utilizada por CARLOS MENEM dado que, mientras el lder brasileo desarroll muy poca iniciativa para fortalecer su partido o ampliar su
base de sustentacin en el Congreso, este ltimo sin embargo prest
mayor atencin a la poltica coalicional, tanto dentro del Congreso
como fuera del mismo.
Podemos sostener, entonces, que la estrategia decisionista fue un
indicativo de debilidad poltica en el caso de COLLOR DE MELLO, mientras que en el caso de MENEM habra sido una seal de fuerza proveniente de una coalicin poltica de gobierno en funcionamiento.
Esa debilidad poltica tiene su expresin en un balance
institucional en el cual encontramos que, si a partir de la puesta en
vigor de la nueva carta constitucional en el ao 1988 hasta el ao
2000 se dictaron cinco mil quinientas treinta y tres medidas provisionales, ciento sesenta de ellas correspondieron al perodo presidencial de FERNANDO COLLOR DE MELLO ochenta y cinco originales y
setenta y cinco reenviadas al Congreso, habindose adoptado en el
lapso de los sesenta primeros das de gestin gubernamental treinta
y siete disposiciones de excepcin.
Cabe destacar que ciento cuarenta y dos de las medidas
provisorias fueron dictadas durante el primer ao de gestin, once
durante el ao 1991 y las siete medidas restantes durante el ltimo
ao de su gobierno, 1992. Esta disminucin del nmero de MPs se
correspondi con el incremento de la utilizacin de la facultad de
iniciativa legislativa por parte de Collor de Mello.
Otro dato sumamente relevante para destacar es que de las
ochenta y cinco medidas provisorias dictadas en forma original, cincuenta y ocho de ellas estuvieron relacionadas con temas de carcter
econmico diez de presupuesto y finanzas, doce de regulacin econmica, diez sobre precios y salarios, catorce sobre temas impositivos
y las doce restantes sobre temas de diversa naturaleza y catorce con
72
SANTIAGO C. LEIRAS
Jos Sarney
1988
1989
1990
Rechazadas
Transformadas
en ley
Remitidas
Originales
Emitidas
Ao
Gobierno
15
95
28
15
83
17
12
11
11
80
18
1
6
2
138
115
23
109
142
11
7
70
8
7
72
3
0
56
7
3
7
1
2
160
85
75
66
10
4
96
405
3
47
91
1
49
314
4
28
4
505
141
363
72
438
648
716
807
30
39
33
55
408
609
683
752
45
15
31
15
2.609
157
2.452
106
1.018
1.103
45
25
973
1.078
33
18
Subtototal
2.121
70
2.051
51
Total
5.533
568
4.965
404
20
Subtototal
Fernando
Collor de Mello
1990
1991
1992
Subtototal
Itamar Franco
1992
1993
1994
Subtototal
Fernando Henrique Cardoso
(primera presidencia)
1995
1996
1997
1998
Subtototal
Fernando Henrique Cardoso
(segunda presidencia)
1999
2000
Fuente: Mesa de la Cmara de Diputados y Casa Civil de la Presidencia de la Repblica de Brasil. Citado en Amorin, 2001.
EL CONO SUR
90
73
Estos datos institucionales constituyen un indicador muy representativo de esa estrategia decisionista de ejercicio del liderazgo poltico y tecnocrtica de gestin pblica a la cual hacamos referencia
en su oportunidad y que formaron parte del intento de construir un
modelo de gobernabilidad democrtica fundado en la exclusin de los
principales actores institucionales en la arena decisoria, procurando
saltear las distorsiones y rigideces institucionales caractersticas del
sistema poltico. De hecho, el estilo apartidario que marc la formacin del gobierno se tradujo en forma inicial en una coalicin con peso
parlamentario bastante reducido 27,9 % en el Congreso.
La crisis desencadenada a principios de 1992 y la reaccin a la
presin poltica modificaron parcialmente la composicin y perfil del
Poder Ejecutivo y condujeron a la formacin de una segunda coalicin de mayor participacin partidaria la cual incluy cinco partidos,
representando el 42,5 % del Congreso nacional (Meneguello, 2002).
Sin embargo, este hecho no impidi la formacin de la coalicin en el
Congreso que hizo posible el enjuiciamiento y destitucin de Collor
de Mello 4.
EL CONO SUR
90
75
CAPTULO 3
REFORMA DEL ESTADO Y REFORMA CONSTITUCIONAL
DURANTE LAS PRESIDENCIAS DE CARLOS MENEM
Y FERNANDO COLLOR DE MELLO
I. LA
DE
ESTADO DURANTE
COLLOR DE MELLO
REFORMA DEL
MENEM
LAS PRESIDENCIAS
76
SANTIAGO C. LEIRAS
EL CONO SUR
90
77
La funcin de control de constitucionalidad del supremo tribunal quedaba, al mismo tiempo, ajustada como un componente armnico del buen gobierno. Veamos el testimonio del Dr. CARLOS FAYT,
miembro no perteneciente a la denominada mayora automtica de
la Corte:
[...] es saludable para la Repblica que sus instituciones funcionen con la mayor plenitud y eficacia. De ah que la intervencin de
los jueces y sus decisiones estn dirigidas a garantizar la supremaca de la Constitucin y el funcionamiento del gobierno en el marco
de las atribuciones que ella les ha concedido. No se trata de entorpecer la existencia de esas instituciones ni el ejercicio de facultades
que son propias de otros poderes, Ejecutivo y Legislativo; antes bien,
de contribuir a que se desplieguen en el marco constitucional con
indudable beneficio par toda la sociedad (Bosoer, 1990).
Las afirmaciones de CARLOS FAYT y RAL GRANILLO OCAMPO parecen sustentarse a la hora de analizar el papel de la CSJN con relacin a conflictos de carcter judicial en los que el Estado nacional
ha sido parte: los datos que mostramos a continuacin son una manifestacin sumamente elocuente de las tesis planteadas:
78
SANTIAGO C. LEIRAS
Cuadro IX
Fallos a favor y en contra del Estado nacional
(1983-1998)
Cantidad
A favor
En contra
de fallos del Estado Porcentaje del Estado Porcentaje
detectados nacional
nacional
392
224
57,14 %
102
26,02 %
Defecto
formal
Porcentaje
66
16,84
EL CONO SUR
90
79
consustanciados con los principios de la democracia, supuso al mismo tiempo una interpretacin iusnaturalista amplia de la misma y
alejada de su aceptacin como sistema de reglas que permiten la
coexistencia de distintas concepciones y creencias acerca de cuestiones como el bien, la verdad o la buena sociedad siendo identificada la democracia por el contrario, con un sistema de valores
establecidos libertad, justicia y solidaridad con el principio de que
el derecho debe ser la herramienta de la verdad (Dromi, 1994).
Esto le permiti definir las reglas que deban definir el
constitucionalismo del porvenir: La eficacia, la utilidad, la conveniencia, la oportunidad, la identidad entre lo que se dice y lo que se hace,
la verdad [...] apelar a una cohesin heroica por la argentinidad [...]
y entender la Constitucin como el smbolo de la fe social y poltica
(Dromi, 1994: 254-256).
Las leyes 23.696 y 23.697, de Reforma del Estado y Reestructuracin de Empresas Pblicas y de Emergencia Econmica sancionadas en el mes de julio de 1989, constituyeron entonces el punto de
partida para la construccin de un nuevo modelo estatal. Con estos
dos megainstrumentos jurdicos se pretenda redefinir las relaciones
histricamente existentes entre Estado, mercado y sociedad civil a
partir de la segunda posguerra.
Ambas leyes han constituido, adems, los primeros dispositivos
de carcter institucional ideados para administrar la crisis
hiperinflacionaria de 1989 y como tal no solo condensaron las soluciones programticas para lidiar con dicha crisis, sino tambin tuvieron como objetivo la construccin del poder poltico que fuera capaz
de implementar el programa contenido en su texto (Corrales, 1999;
Llanos, 2001) 1.
1 Una dimensin alternativa a considerar para la comprensin de la viabilidad de las polticas de ajuste y reforma estructural, es la evolucin de las relaciones entre el partido de gobierno y el Poder Ejecutivo. MENEM comenz su
administracin tratando de separarse del partido de gobierno, lo cual provoc
que los lderes del partido comenzaran a cuestionar las credenciales peronistas
de las reformas y de los reformadores, as como el beneficio electoral del nuevo
rumbo. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el partido de gobierno se volvieron notablemente hostiles entre septiembre de 1989 y enero de 1991, lo que
explica porque el gobierno enfrent serias dificultades para obtener legislacin
pro reforma antes de marzo de 1991. Pero, en enero de 1991, a mitad de camino
en el proceso de reforma, el Ejecutivo cambi su poltica hacia el partido de
gobierno. Especficamente, MENEM adopt una poltica de conformidad con el
partido, atendiendo las quejas principales del Partido Justicialista.
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SANTIAGO C. LEIRAS
En efecto, la sancin de las leyes de Reforma del Estado y Reestructuracin de Empresas Pblicas y de Emergencia Econmica concedi al Poder Ejecutivo la facultad de legislar por decreto la
implementacin de las nuevas polticas, teniendo en consideracin
entre otras prerrogativas:
1. Despedir y prescindir de los empleados pblicos. Estos gozaban de estabilidad por mandato constitucional. Sin embargo, la Corte Suprema admiti esta facultad y reconocer que debe pagarse una
indemnizacin especial.
2. Derogar por decreto todas aquellas leyes que otorguen privilegios, monopolios y prohibiciones discriminatorias que impidan la
privatizacin de empresas pblicas.
3. Acelerar el trmite de las contrataciones de bajo monto, determinando el nmero y valor de las unidades de contratacin, rescindir los contratos de obra pblica por motivos de fuerza mayor. La
situacin de crisis por la que atraviesan las finanzas pblicas es un
hecho imputable a la propia administracin.
4. Suspender la ejecucin de sentencias contra el Estado por el
plazo de dos aos a partir de la entrada en vigor de la ley. Al respecto, la jurisprudencia ha sentado dos principios rectores: a) el tiempo
que dure la suspensin del plazo debe ser razonable; b) la sentencia
solo puede ser suspendida cuando su ejecucin impida el cumplimiento de fines estatales. En estos casos, el Estado deber hacerse cargo
de la desvalorizacin monetaria e intereses correspondientes.
5. Otorgar concesiones de explotacin a particulares para la conservacin o mantenimiento de obras pblicas existentes (Vtolo, 1989).
Las leyes de reforma econmica y de emergencia econmica establecen entonces, el estado de emergencia econmica administrativa y legitiman el poder de polica del Estado (Morello, 1989).
Todo ello, adems, en el marco del conjunto de cambios provocados por la globalizacin en las ltimas dos dcadas de gran incidencia sobre las estructuras polticas del ltimo medio siglo, resumidos
de manera magistral por el socilogo mexicano LUIS F. AGUILAR
VILLANUEVA en cinco grandes hitos centrales: en primer lugar el dinamismo que imprimen las nuevas corporaciones multinacionales a
la economa mundial, en segundo trmino el proceso de formacin de
regiones econmicas, luego el resurgimiento de los regionalismos y
microidentidades colectivas, la posibilidad de un escenario de conflicto
entre civilizaciones y, finalmente, el desarrollo de fuerzas sociales
autnomas respecto del Estado (Aguilar Villanueva, 1998).
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Primera
presidencia
Segunda
presidencia
Total
de iniciativas
Aprobadas
10
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No aprobadas
Por decreto
Total de iniciativas
11
16
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trados en manos de los bancos y empresas que administren los planes de jubilacin privada y ampliar la edad mnima para acceder al
derecho jubilatorio.
Todo este proceso trajo como consecuencias principales la
sustanciacin de una verdadera revolucin de carcter neoliberal, y
la consolidacin de la democracia poltica con un sesgo claramente
excluyente en su definicin constitutiva (Acua, 1994).
Mientras tanto el presidente COLLOR DE MELLO, en forma conjunta con la puesta en marcha de un paquete de medidas de carcter antiinflacionario, intent llevar a cabo el ms ambicioso programa
de transformacin del modelo nacional-desarrollista brasileo, consistente en la implementacin de un plan de reforma del aparato
estatal basado en un amplio programa de privatizaciones de empresas pertenecientes al sector pblico.
Dicho plan se torn un importante ingrediente del programa de
reformas de mercado y apareca indisolublemente asociado a la propuesta de estabilizacin monetaria.
Por cierto que, hacia el final del gobierno militar y como consecuencia del impacto de la crisis petrolera de los aos 1979 y 1980
sobre las finanzas pblicas, comenzaron a crearse agencias estatales
destinadas al control de gestin de la administracin pblica, como
la Secretara de Control de Empresas Estatales (SEST) en el ao
1979, y a implementarse mecanismos de supervisin gerencial para
la evaluacin del desempeo de las empresas pblicas a partir del
ao 1980.
Iniciado el proceso de transicin democrtica, la gestin del presidente Sarney instal en la agenda poltica aun en un plano de
subordinacin a sus requerimientos electorales tanto para la asamblea constituyente como para concitar los necesarios apoyos para la
extensin de su mandato presidencial el debate sobre la necesidad
de reformular el modelo de desarrollo que tanto consenso haba gozado entre las elites econmicas polticas y sociales, y el propio papel del aparato estatal como agente de dicho desarrollo (Castro
Santos, 1997; Diniz, 1997).
Durante la presidencia del Dr. SARNEY se cre el primer programa de privatizacin que sustituy a la Comisin y al Consejo
Interministerial de Privatizacin existentes durante el gobierno militar. El decreto reglamentario ampliaba el alcance del programa anterior con relacin a las empresas del Estado, pona en cuestin
determinados monopolios en las empresas pblicas definidos en la
Constitucin del ao 1969, y aumentaba el poder del ministro de
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Planeamiento en la definicin de los criterios de inclusin o exclusin de aquellas empresas a ser privatizadas.
La iniciativa se vio limitada desde el momento en que se incorporaron en el nuevo texto constitucional una serie de clusulas que
establecan un tope del 40 % para la participacin de empresas privadas de capital extranjero, y un amplio listado de empresas pblicas cuya privatizacin quedaba expresamente vedada (Sola, 1994:
154).
No obstante, hacia el final de su mandato, JOS SARNEY sorprendi con el dictado de una medida de carcter provisorio MP n 26
del 26/1/1989 para encarar un proceso de privatizacin de aquellas
empresas pblicas protegidas por la clusula establecida en la Constitucin de 1988. La medida fue rechazada por el Congreso por trescientos cincuenta votos en contra, setenta y siete votos a favor y
noventa y una abstenciones (Tavares de Almeida, 1999: 7).
A pesar de las severas restricciones en materia poltica e
institucional, se privatizaron finalmente dieciocho empresas pertenecientes al sector pblico por un valor de u$s 548.000.000 entre los
aos 1985 y 1989, en el marco de una tarea de redefinicin del rol
del aparato estatal que sera continuada por los sucesores del Dr.
SARNEY en la presidencia de la Nacin.
Durante la presidencia de FERNANDO COLLOR DE MELLO, las nuevas reglas que formaban parte del plan de reforma estatal se conocieron a travs de una serie de medidas provisorias que dieron lugar
en primer lugar al nacimiento del Plan Brasil, y posteriormente a la
sancin por parte del Congreso federal de la ley 8031/90 que permiti la creacin del Programa Nacional de Desestatizacin (PND).
La nueva ley defina entre sus aspectos principales, una lista
inicial de empresas pblicas autorizadas a ser vendidas, la prerrogativa de incluir o excluir empresas para su privatizacin y las modalidades de pago legalmente establecidas para el proceso de adquisicin
de activos estatales, como por ejemplo la utilizacin de determinados ttulos pblicos (Tavares de Almeida, 1999: 8).
El comando operativo de las privatizaciones reconoci una fuerte centralizacin en la persona de EDUARDO MODIANO, quien durante
el gobierno de COLLOR DE MELLO mantuvo simultneamente la titularidad del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
(BNDES), y de la comisin directiva del Programa Nacional de
Desestatizacin (PND).
Este economista de la Pontificia Universidad Catlica de Ro de
Janeiro que haba intervenido con la creacin del Plan Cruzado con-
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SANTIAGO C. LEIRAS
t con el respaldo poltico presidencial, como lo prueba su permanencia en el cargo tras la renuncia de ZELIA CARDOSO DE MELO en mayo
de 1991.
Cul fue el objetivo de la reforma en esta etapa inicial de acuerdo
con la perspectiva de EDUARDO MODIANO?
En el proceso de privatizacin podemos destacar tres fases. La
primera fue en 1990, en los inicios del gobierno de Collor, cuando el
objetivo principal entre los mltiples que tenamos, como dije, era
el de reformar el Estado, romper con el modelo antiguo, donde el gran
discurso era, de hecho, librar al Estado de las actividades productivas y hacerlo volver a sus actividades bsicas, algo que ahora es constantemente repetido, o sea la necesidad de inversiones en educacin,
salud, vivienda, etctera.
Este fue, digamos, el programa bsico de 1990 a 1992, en donde
la principal justificacin era la reforma del Estado brasileo, intentado adecuarla a los mltiples objetivos en la medida de lo posible,
dependiendo de cada empresa iba a ser privatizada, en un poco de
ajustes gradual, en la medida en que las empresas fueran vendidas
y los problemas fueran surgiendo (Modiano, 2000).
La permanencia del directorio del BNDES tras ese cambio sealaba a las claras la continuidad y la voluntad de aislar la gestin
privatizadora de las turbulencias polticas que sacudan al gobierno.
Sin embargo, esa centralizacin no recay en el Ejecutivo sino en el
titular de la comisin directiva del PND y del BNDES, asumiendo
un estilo de conduccin que privilegi los aspectos operacionales del
programa en desmedro de los componentes polticos (Iazzetta, 1997).
Mientras en el caso de CARLOS MENEM el programa de reforma
del Estado constituy una de las ms vastas propuestas reformistas
llevada cabo desde el inicio de la revolucin liberal conservadora
en la dcada de 1980 en el mbito internacional, escasos fueron en
cambio los progresos en materia de reforma del sector pblico durante
el perodo presidencial de COLLOR DE MELLO, en primer lugar debido
a las caractersticas del marco jurdico de las privatizaciones el cual
contemplaba salvaguardas frente al capital extranjero que le otorgaban un matiz sumamente nacionalista y en segundo lugar, como consecuencia de la fuerte oposicin que despert este proceso entre los
diferentes actores sociales.
Con relacin al tema del marco jurdico, la inquietud de los legisladores brasileos por una eventual desnacionalizacin qued plasmada en el lmite del 40 % que la ley 8031/90 estableci como tope
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para la participacin del capital extranjero en las empresas nacionales, reglamentando de esa manera la clusula constitucional correspondiente (Iazzetta, 1997: 269). Sumado a ello, la existencia de otras
restricciones de carcter constitucional otorgando la prerrogativa
exclusiva al sector pblico en reas consideradas estratgicas como
petrleo, gas, y telecomunicaciones arts. 20, 176 y 177 hicieron sumamente complejo el proceso de reforma estatal.
Ms an, el Congreso manifest fuerte oposicin a la
privatizacin de aquellas empresas pblicas que no disfrutaban de
su condicin de empresa monoplica del sector pblico en la Constitucin de 1988, hecho que explica el muy lento avance del proceso de
privatizaciones durante la presidencia de FERNANDO COLLOR DE MELLO (Mainwairing, 2000: 306).
As, por ejemplo, el Poder Legislativo recurri a la conformacin
de foros de negociacin sectorial y a la sancin de leyes opuestas a
los principios de la poltica del Poder Ejecutivo, en un claro y abierto
desafo a las polticas gubernamentales, mientras que el Poder Ejecutivo amenaz con la sancin o reedicin de nuevas medidas
provisorias, en medio de una estrategia poltica de quiebra de brazo utilizada por parte de ambos poderes.
Fuertes resistencias gener este proceso de reforma adems, en
otros sectores de la vida social del Brasil tales la burocracia estatal,
las organizaciones sindicales y en sectores dentro del propio Poder
Ejecutivo. Cada uno de estos actores utiliz aquellos recursos
institucionales disponibles para vetar y/o bloquear el proceso de reforma.
Las organizaciones sindicales y partidarias representativas de la
izquierda social CUT, PT y organizaciones de izquierda en general
utilizaron la presentacin judicial como mecanismo de presin y resistencia al programa de privatizaciones. La descentralizacin del
sistema judicial y los diferentes instrumentos legales otorgados a los
ciudadanos por la Constitucin de 1988 alimentaron la conviccin de
que el acceso a la justicia constitua un mecanismo que hara posible
frenar la accin gubernamental.
Si el programa de reforma haba generado fuerte resistencia en
el mbito de la burocracia estatal y en organizaciones representativas de buena parte de ella, no sucedi de esa manera con los sindicatos leales a Fora Sindical, quienes apoyaron el proceso de
privatizaciones a partir de la expectativa del cumplimiento de la clusula que garantizaba a los trabajadores y empleados un porcentaje
de participacin en el paquete accionario de las empresas estatales.
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rente de aquel que vivimos hoy. Las dificultades eran inmensas: inflacin altsima, desequilibrio macroeconmico enorme; no haba un
acuerdo para la deuda externa; de inversin extranjera directa ni se
hablaba [...] bien si analizamos lo que sucedi en la economa brasilea y en el proceso de privatizacin, veremos cuanto cambi y de
hecho fue realizado en estos ltimos nueve aos (Modiano, 2000: 324).
Se garantiz en consecuencia la continuidad del proceso de reforma, ms all de las intenciones y limitaciones del propio reformador y del propio contexto en el cual se intentara desplegar esta
poltica reformista, dado que:
Los objetivos iniciales del programa eran mltiples y ni nosotros sabamos, claramente, cuales deban ser enfatizados porque eran
muchos y muchas veces, conflictivos, lo que nos impona siempre un
proceso decisorio bastante complejo.
Porque queramos hacer todo al mismo tiempo: queramos reducir la deuda pblica, queramos aumentar la competitividad de la
economa, recuperar las inversiones, desarrollar un mercado de capitales; y todo eso en una economa que enfrentaba una situacin de
grave desequilibrio, con una preocupacin muy escasa, con empresas estatales en su mayora generando perjuicios o pocos beneficios,
o sea, un ambiente completamente adverso para la instrumentacin
de un programa de privatizaciones.
De todos los objetivos planteados y es claro que durante la evolucin del programa el nfasis en esos diversos objetivos cambi a lo
largo del tiempo (y dira que el proceso de privatizacin cambi y
evolucion), el ms importante ocurri ahora, es en esta tercera fase,
esto es, la contribucin del proceso de privatizacin para la estabilizacin de la economa brasilea como un todo (Modiano, 2000: 324).
De todas maneras, quedara pendiente el debate sobre la necesidad de una reforma estructural del sistema de previsin y seguridad
social y del conjunto de las instituciones fiscales.
En relacin con el primer sector, hasta el mes de marzo de 1996
inclusive, el Congreso brasileo rechaz considerar cualquier tipo de
modificacin constitucional a los arts. 40 y 202, relacionados con los
derechos de los trabajadores del mbito de la seguridad social retiros a baja edad, salarios elevados respecto de la estructura salarial
de todos aquellos miembros integrantes de la fuerza laboral 2 aun
2
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maras, y la conformacin del Consejo de la Magistratura con el objeto de establecer un nuevo mecanismo de seleccin de los jueces.
Como sostuvimos en su oportunidad, las reformas incorporadas
no morigeraron el componente decisionista del liderazgo presidencial,
sino ms bien los nuevos incentivos institucionales tendieron a exacerbar las tendencias a la concentracin del poder: en este marco se
inscribiran la introduccin como clusula constitucional de la facultad presidencial para emitir disposiciones de carcter legislativo y la
incorporacin de la clusula de reeleccin presidencial art. 90 que
posibilit una nueva presentacin del Dr. CARLOS MENEM en las elecciones presidenciales del 14 de mayo de 1995 (Barra, 1998) 4.
En el caso particular de FERNANDO COLLOR DE MELLO, el mismo
ser heredero, beneficiario y vctima de las disposiciones establecidas en el texto constitucional sancionado en el ao 1988. En efecto,
FERNANDO COLLOR DE MELLO se convirti en el primer presidente
electo en forma directa como resultado del reestablecimiento de este
procedimiento utilizado por ltima vez en las elecciones presidenciales del ao 1960 ao en el que haba ocurrido la eleccin de JANIO
QUADROS, y la introduccin de la clusula del ballotage que hizo posible su triunfo en la segunda vuelta frente a LUIS IGNACIO LULA
DA SILVA.
Por su parte el clima de emergencia e incertidumbre en materia
econmica, social e institucional en el cual se desarroll el proceso
constituyente entre 1986 y 1988 hizo posible la incorporacin e incremento en la nueva carta constitucional de facultades y prerrogativas de carcter legislativo por parte del Poder Ejecutivo, con relacin
a las atribuciones establecidas en su oportunidad por la Constitucin
democrtica aprobada en el ao 1946.
En efecto, aquella carta constitucional solo otorgaba prerrogativas legislativas al titular del Poder Ejecutivo a travs de la preservacin de la iniciativa exclusiva en materia administrativa, la
posibilidad de la utilizacin del veto total o parcial tanto a las iniciativas aprobadas en el Congreso como a las modificaciones parlamentarias al presupuesto nacional, siendo sin embargo necesario un
4 Y que diera lugar adems a distintas interpretaciones en el propio elenco presidencial sobre la posibilidad de presentacin por parte del ex presidente
MENEM a un segundo perodo presidencial, dado que, se sostena que el perodo correspondiente entre el 8 de julio de 1989 al 31 de agosto de 1994, quedaba
comprendido dentro de la Constitucin del ao 1853, de manera que se consideraba el 8 de julio de 1995 como fecha de inicio del primer mandato del Dr. MENEM.
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qurum de las dos terceras partes de los miembros del Congreso para
rechazar una iniciativa vetada por el Ejecutivo (Figueiredo y Limongi,
1998; Lessa, 2002).
La nueva estructura institucional en cambio, otorg al presidente poderes excepcionales de sesgo activo y en menor medida de carcter reactivo (Mainwairing y Shugart, 1997) 5. As, el art. 62 de la
Constitucin de 1988 ttulo IV: Organizacin de los poderes, seccin VIII: Poder Legislativo, subseccin III: Las leyes permitira
al jefe del Poder Ejecutivo nacional la adopcin de medidas de carcter provisional medidas provisorias o MPs 6 en sustitucin de los
decretos-ley que se dictaban durante el perodo del rgimen militar,
pudiendo implementar iniciativas que perderan vigor legal en un trmino de treinta das, de no mediar aprobacin por parte del Congreso.
La prctica de remitir un decreto despus de vencido el plazo de
aprobacin fue iniciada por primera vez por el presidente SARNEY con
la MP 29, un decreto que formaba parte de un plan de estabilizacin
dado a conocer en 1989.
El art. 62 de la Constitucin brasilea nada deca en su versin
original sobre la posibilidad de remitir decretos: solo estableca que
un decreto perdera eficacia desde su edicin si no era aprobado dentro del plazo de treinta das. Una interpretacin posible de este artculo hubiese sido que la ausencia de aprobacin del Congreso
significaba rechazo tcito y que los decretos rechazados no podan ser
nuevamente editados por el Ejecutivo.
Sin embargo, en el Congreso prevaleci una lectura diferente
cuando los legisladores debieron resolver esta problemtica. Una
comisin especial creada para decidir acerca de la constitucionalidad
de la reintroduccin del decreto MP/29 concluy que la prctica de
remitir decretos surgi de una decisin de la Corte Suprema de junio de 1990, segn la cual solo se prohiba la reedicin en caso de
que el Congreso hubiese rechazado el decreto de manera explcita.
Se distinguir aqu entre poderes legislativos de tipo reactivo, como aquellos que otorgan al Ejecutivo capacidad de bloqueo legislativo tal es el caso de
la utilizacin total o parcial del veto presidencial, poderes legislativos de carcter proactivo, es decir aquellos que facultan al presidente para ejercer atribuciones legislativas, y aquellos poderes de carcter dominante, que hacen a la
capacidad del Ejecutivo de imponer e instalar la propia agenda legislativa.
6 Ver captulo II.
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Cuadro XI
Atribuciones legislativas del Poder Ejecutivo
en las constituciones de 1946 y 1988
en Brasil
Constitucin
de 1946
Constitucin
de 1988
0
0
0
1
1
1
Poderes de agenda
Iniciativa exclusiva de ley
Iniciativa exclusiva en materia
administrativa
Iniciativa exclusiva en materia
presupuestaria y tributaria
Iniciativa de enmienda constitucional
Delegacin legislativa
Poder de decreto con fuerza de ley
(medidas provisorias)
Pedido de urgencia para los proyectos
del Poder Ejecutivo
Subtotal
Poderes de veto
Veto total y parcial
Veto a enmiendas parlamentarias
al presupuesto
Qurum para rechazar el veto
o dos terceras partes
Subtotal
Total general
10
Actualmente, la mencionada enmienda agreg a la anterior restriccin la prohibicin de reeditar MPs en una misma sesin legislativa cuando se tratase de decretos cuyo plazo de aprobacin, ahora
de sesenta das prorrogables por una vez, haya expirado (Negretto,
2002).
Por otra parte, el art. 64 de la carta constitucional de 1988 otorgaba al presidente la atribucin de establecer la urgencia de determinadas iniciativas originadas desde su propio seno, otorgndosele
a la presidencia adems, otros y muy variados poderes de agenda:
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iniciativa exclusiva de ley en materia administrativa, presupuestaria y tributaria, de enmienda constitucional, y legal a travs de delegacin legislativa.
En un estudio comparado, realizado por Mathew Shugart y John
Carey, entre cuarenta y tres textos constitucionales, se lleg a la conclusin de que, como resultado de las iniciativas incorporadas en los
arts. 62 y 64, la institucin presidencial en Brasil representaba una
de las ms poderosas respecto de la arena legislativa (Shugart y
Carey, 1992). Un indicador elocuente de ello era el creciente poder
que los titulares del Poder Ejecutivo adquirieron en materia legislativa, en forma particular a partir del rgimen militar, continuando
esta tendencia a partir de la Nueva Repblica: sin embargo el diseo constitucional de Brasil constituy un mecanismo bastante adecuado para la sustanciacin del impeachment contra COLLOR DE
MELLO ya que permiti el funcionamiento de las comisiones parlamentarias de investigacin (CPIs), con mayores prerrogativas que
aquellas concedidas por la anterior Constitucin democrtica de 1946.
Una comisin de investigacin parlamentaria fue precisamente
quien aport las pruebas suficientes para la acusacin de FERNANDO
COLLOR DE MELLO por la Cmara de Diputados y luego de meses de
funcionamiento emiti un informe que denunciaba la comisin de
ilcitos penales y crmenes de responsabilidad poltica y penal por
parte del ex mandatario de Brasil, dando lugar al proceso que culminara con su destitucin.
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CAPTULO 4
EFICACIA, EFECTIVIDAD DECISIONAL
Y LIDERAZGO POLTICO
Definimos en su oportunidad una accin como efectiva si la misma consegua su fin especfico y objetivo. Concebimos como eficaz (o
eficiente) aquella accin que satisficiera los motivos de ese objetivo,
fuera o no efectiva y siempre que el proceso no creara insatisfacciones.
En aquel caso en que una accin era ineficiente, esto se deba a que
los motivos de ese objetivo no haban sido satisfechos o se producan
insatisfacciones aun en el caso de que fuera efectiva (Linz, 1997).
Sostuvimos en su oportunidad que una de las caractersticas
centrales del nuevo decisionismo o decisionismo presidencial tena
relacin con una concepcin de la gobernabilidad asentada en las
prerrogativas y el desempeo del Ejecutivo decisor, prevaleciente, con
todos sus atributos, sobre los otros poderes.
Llegados a este punto, analizaremos el problema de la eficacia
(o eficiencia) y la efectividad en los casos de CARLOS MENEM y FERNANDO COLLOR DE MELLO tomando como referencia la resolucin de
la cuestin econmica, dado que la misma pas a constituir el tema
central de la agenda pblica a lo largo de la dcada de 1990, relegando en consecuencia aquellas cuestiones que adquirieran relevancia durante la dcada anterior: las problemticas poltico-institucional
y cvico-militar.
Aqu podemos destacar una rpida resolucin de la cuestin
militar en Argentina cuando, transcurrido poco menos de un ao y
medio de la gestin presidencial de CARLOS MENEM, es sofocado un
levantamiento militar encabezado por el coronel MOHAMED AL
SEINELDN. Contribuyeron distintos factores al fracaso de esta nueva
intentona militar: la fragmentacin interna del movimiento
carapintada, a partir del lanzamiento a la arena poltica del teniente coronel ALDO RICO, y las promesas de pronta solucin a la cues-
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gresos reales producto de la estabilizacin de precios, una modesta recuperacin del crdito y la demanda insatisfecha que se acumul en los ltimos aos de 1980.
La mencionada recuperacin del gasto de inversin que se tradujo en un aumento significativo de la tasa de inversin fue fundamentalmente a travs de ahorro externo, que hacia fines del decenio
representaba el 9 % del PBI precios constantes de 1986. Si bien la
tasa de ahorro interno tambin aument del 14,5 % entre 1992-1993
al 18,3 % en 1999, ms de la mitad de ese incremento fue absorbido
por el financiamiento de la cuenta de servicios factoriales que entre
1992-1994 y 1997-1999 pas de representar un promedio del 2,5 % al
5 % del PBI (Bouzas, 2002; Gerchunoff y Torre, 1996).
En materia de inflacin la ltima dcada nos muestra un desempeo altamente satisfactorio. Luego de los procesos
hiperinflacionarios de los aos 1989 y 1990, la tasa de inflacin de
acuerdo con la evolucin del ndice de precios al consumidor cay a
apenas 3,4 % en el ao 1995 y a un promedio anual de 0,5 % entre
1996 y 1998. Podemos afirmar entonces que en materia
macroeconmica el desempeo presidencial result ser sumamente
efectivo en materia decisional a lo largo de la dcada de 1990.
Sin embargo, la efectividad decisional resultante de la puesta en
marcha del programa de convertibilidad en el ao 1991 coexisti con
la ineficiencia en la resolucin de un problema central para preservar la consistencia y viabilidad del plan econmico: el federalismo
fiscal (Spiller y Tomassi, 2000a). La ausencia de resolucin alguna
en torno de dicho problema dificult la racional utilizacin y administracin de los recursos pblicos, necesaria para garantizar la
sustentabilidad del esquema reformista.
En efecto, el federalismo fiscal ha constituido una importante
fuente de rigidez para el rgimen econmico y de inconsistencia en
trminos operativos con la ley de convertibilidad. Al imponer al gobierno federal la mayor responsabilidad en la tarea recaudadora, el
esquema de coparticipacin introduce un desequilibrio fiscal vertical
costoso para el conjunto de las jurisdicciones. Relevadas del esfuerzo
de recaudar y contando con sumas fijas mensuales garantizadas por
el gobierno federal, las provincias pueden actuar como si no enfrentaran una restriccin presupuestaria. Aun cuando sus economas y
sus capacidades organizacionales resultaran insuficientes para cubrir
sus gastos, pueden evitar reducir sus erogaciones haciendo cargo al
gobierno federal por no haber recaudado lo necesario (Bonvecchi,
2002).
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Aun as, el gobierno federal registr supervits primarios medida que excluye el pago de los intereses de la deuda durante toda
la dcada, a excepcin del ao 1996. Por el contrario, los gobiernos
provinciales solo obtuvieron un supervit primario en el ao 1997 y
de modo similar al gobierno federal, aumentaron sus gastos corrientes en un 25,5 %, pero a diferencia del primero el factor central lo
constituy el aumento del gasto primario.
La reiteracin de dficits presupuestarios en los gobiernos provinciales fue cubierta con endeudamiento pblico, especialmente con
los bancos comerciales y a cambio de garantas sobre los ingresos
futuros de la coparticipacin federal. Esta situacin se hizo insostenible cuando se ampli el desequilibrio fiscal en el contexto recesivo
que se inici a partir del cuarto trimestre de 1998, y con la reduccin del financiamiento.
Frente a las dificultades crecientes para financiar el desequilibrio fiscal, en el mes de agosto de 1999 el Congreso nacional aprob
la Ley de Convertibilidad fiscal que procur establecer lmites al dficit y al crecimiento del gasto y la deuda pblica y plante como
objetivo central un presupuesto balanceado para el ao 2003 (Bouzas,
2002; Gadano, 2003) 1.
Lo que quedaba planteado desde su inicio era un verdadero juego
imposible (ODonnell, 1972) alrededor de la continuidad y
profundizacin de las reformas de mercado el problema del
federalismo fiscal era una expresin sumamente elocuente, dado que
la estrategia de reforma requera del consentimiento de actores
institucionales con capacidad de bloqueo a esa misma iniciativa de
reforma.
En otros trminos, sin coalicin reformista no podra haber continuidad de la reforma ni transformacin de la institucionalidad fiscal, pero tampoco con el apoyo de actores institucionales cuyo
1 El incumplimiento de los objetivos durante el primer ao de la ley oblig
a modifi car los plazos y la metodologa de las metas. Eventualmente, la interrupcin en el acceso de la Argentina al mercado voluntario de crdito a mediados de 2001 oblig a adoptar una postura ms radical, materializada en la ley
de Dficit Cero que estableca una dependencia directa entre los niveles de gasto e ingresos pblicos.
Esta nueva ley oblig a implementar recortes generalizados del gasto pblico, incluyendo salarios, jubilaciones y transferencias a las provincias. Aun as,
estas medidas no pudieron impedir la interrupcin del fi nanciamiento externo
y llevar a la Argentina a la declaracin del default con los acreedores privados
durante la breve presidencia de ADOLFO RODRGUEZ SA.
104
SANTIAGO C. LEIRAS
EL CONO SUR
90
105
En materia econmica, la ineficacia e inefectividad gubernamental acompaaron el ejercicio de su gestin, siendo indicadores de ello,
las cadas del orden del 4,2 % en 1990, con un leve crecimiento del
1 % en el ao 1991 y acompaado luego de una nueva disminucin
del 0,5 % en 1992 del producto bruto interno, y cadas del producto
bruto per cpita del 6,2 % en 1991 y 2,6 % en 1992.
Asimismo, se produjeron fuertes reducciones en el gasto social
total del 51,3 % en 1989 al 41,3 % del gasto pblico en el ao 1992
desagregado podemos encontrar, por ejemplo, reducciones en educacin del 7 % en 1989 a 3,9 % en 1992, salud del 14,8 % en 1989 a 8,5 %
en 1992, con un correlativo aumento del aumento del gasto pblico
del 21,8 % en 1989 al 23,5 % del PBI en 1992 y fuerte cada del supervit primario del 4,68 % en el ao 1990, al 2,85 % en 1991 y 2,26 %
del producto bruto interno en el ltimo ao de gestin de COLLOR DE
MELLO.
En el terreno fiscal, tanto el Poder Legislativo como los gobernadores estatales, al igual que en Argentina, defendieron el esquema federal aun cuando un amplio espectro de opinin tena la
conviccin de que dicho arreglo institucional formaba parte del problema de la crisis fiscal y la inflacin. El art. 34 de la Constitucin
brasilea sera modificado a travs de una enmienda constitucional
recin en el ao 1995. La consagracin del principio del federalismo
a travs de la ampliacin de las atribuciones polticas y econmicas
de los Estados regionales (Samuels, 2000) trajo aparejada la conformacin de un sistema federal descentralizado en el cual los gobiernos subnacionales adquirieron alta autonoma en su mbito de accin
y significativa influencia sobre la esfera federal dando lugar a un
federalismo de carcter centrfugo.
Esta creciente influencia tuvo su expresin a travs del incremento de las transferencias de ingresos fiscales del gobierno federal
a los Estados y municipios. En el caso del impuesto sobre los productos industriales (IPI) el aumento en la transferencia de recursos tributarios pas de representar el 24,2 % de los ingresos en 1989 al 41 %
en 1990 y el 44 % en el ao 1991, en el impuesto al valor agregado
(IVA) del 25 % en 1989 al 40,3 % en 1990 con una reduccin al 36,9 %
en 1991 y con relacin al porcentaje total de ingresos fiscales, los
registros fueron del 17,5 % en 1989, 23 % en 1990 y 24,6 % en 1991
(Sola, 1994: 167).
Esta redistribucin de recursos en favor de los niveles
subnacionales de gobierno tuvo respecto del papel desarrollado por
los diputados dos repercusiones polticas importantes. En primer
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SANTIAGO C. LEIRAS
EL CONO SUR
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b) Resulta innegable no obstante, que el compromiso del desempeo agregado de la industria en trminos de crecimiento del producto, inversiones y exportaciones se ha visto comprometido. Sin
embargo, los factores relacionados con los desequilibrios
macroeconmicos que se mantuvieron antes y despus del Plan Real
y no la apertura comercial parecen haber desempeado el papel
central.
c) La produccin industrial creci de modo sostenido sobre todo
por el aumento de la productividad, pero la industria produjo desempleo en el resto de la dcada de 1990 en contraste con lo que ocurri en Brasil hasta final de la dcada de 1970, en la cual se
verificaron crecimientos simultneos de la productividad del trabajo
y del empleo industrial.
d) Hubo un aumento considerable de la participacin de empresas transnacionales en sectores como alimentos, electrodomsticos y
autopartes, apoyados principalmente en la adquisicin de empresas
de capital hasta entonces de mayora nacional.
e) No existe evidencia de que se haya producido una degradacin de la estructura industrial o de la pauta de exportaciones, con
concentracin creciente en sectores productores de materias primas
intensivos en recursos naturales. La estructura industrial no cambi
en direccin a esos sectores y lo mismo puede decirse de la pauta de
exportaciones, bastante concentrada desde la dcada anterior en productos industriales y agrcolas (Da Motta Veiga, 2002).
De todas maneras, a diferencia de lo acontecido con CARLOS
MENEM, el escaso xito de las medidas de estabilizacin econmica
tuvo como consecuencia la erosin del apoyo poltico del presidente,
de manera particular en relacin con las reformas estructurales propuestas, incluso en el caso de aquellas llevadas a cabo de manera
exitosa como fuera el proceso de liberalizacin comercial.
EL CONO SUR
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CAPTULO 5
LAS PRESIDENCIAS DE MENEM
Y COLLOR DE MELLO: LIDERAZGO PRESIDENCIAL
Y CALIDAD DEMOCRTICA
I. LOS
ARGENTINA
BRASIL
Como hiciramos referencia precedentemente, la reforma constitucional de 1994 (Botana, 1995) en Argentina posibilit la introduccin de la clusula de la reeleccin inmediata, mediante la cual el
presidente MENEM se present a las elecciones presidenciales del 14
de mayo de 1995 obteniendo un significativo triunfo, por un porcentaje cercano al 50 % de los votos.
Incidi sin duda el propio desempeo gubernamental, pero adems tambin una serie de ventajas propias a la propia ocupacin del
cargo:
a) El reconocimiento o visibilidad pblica que tiene la persona
que ostenta la presidencia.
b) El acceso a los recursos y las fuentes de financiamiento que
provienen del gobierno.
c) La exposicin continua ante los medios de comunicacin de
masas.
d) El partido en poder, a disposicin de la reeleccin.
e) El control y la manipulacin de la economa en orden a los
rditos electorales.
f ) Las posibilidades que emergen del despliegue de las relaciones pblicas que establece la presidencia con los sectores pblicos y
privados del pas y del extranjero (Serrafero, 1999).
Sin embargo, el amplio triunfo en las elecciones presidenciales
de 1995 no impidi el surgimiento de notorios sntomas de desgaste
en el ejercicio de la gestin presidencial, que intentarn ser compensados con el despliegue de diversas estrategias para la preservacin
del poder (Serrafero, 1997).
Autor: Consideramos conveniente unificar datos en este cuadro y en el siguiente. Por favor, controlar que sean correctos los datos que agregamos en cuanto a nombres de los partidos polticos y completar los restantes. Gracias!
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SANTIAGO C. LEIRAS
Cuadro XII
Eleccin presidencial en la Argentina,
14 de mayo de 1995
Cantidad
de votos
Porcentaje
de votos
Carlos Menem
(PJ - Partido Justicialista)
8.519.010
47,49 %
Anbal Bordn
(Frepaso - Frente por un Pas Solidario)
4.993.360
27,83 %
Massaccasi
(UCR - Unin Cvica Radical)
2.898.128
16,16 %
Aldo Rico
(Modn) ???
303.529
1,69 %
Pino Solanas
(Alianza Sur)
72.958
0,41 %
Zavela
(Fuerza Republicana)
63.300
0,35 %
Luis Zamora
(Movimiento Socialista de los Trabajadores)
45.938
0,26 %
Mazzitelli
(Socialismo Autntico)
31.629
0,18 %
Jorge Altamira
(Frente Unidad Trab.) ???
30.978
0,17 %
La Mndez
(PH - Partido Humanista)
30.931
0,16 %
Christiensen
(MAS - Partido de los Trabajadores Socialistas)
28.466
0,16 %
Candidato/Partido
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Con una tctica similar, el entonces presidente del Per, ALBERTO FUJIMORI
obtendr la habilitacin constitucional para presentarse a una nueva eleccin
presidencial en el ao 2000.
2 Relacin ya deteriorada a partir del conflicto que provoc la muerte del
fotgrafo JOS LUIS CABEZAS en el mes de enero de 1997, que hizo salir a la luz
pblica una figura, ya conocida por la opinin pblica por las denuncias efectuadas por el entonces ministro de Economa DOMINGO CAVALLO y de fuertes lazos polticos y econmicos con el menemismo, ALFREDO YABRN. El enfrentamiento
entre el presidente de la repblica y el entonces gobernador marc el principio
del fin de una relacin poltica cuya mxima expresin fue la frmula presidencial compartida en las elecciones de 1989.
3 Los casos ms notorios fueron el de RAMN ORTEGA, considerado por muchos su delfn y que terminara luego integrando la frmula presidencial con
EDUARDO DUHALDE, como candidato a vicepresidente en las elecciones presidenciales del 24 de octubre de 1999, y el de ADOLFO RODRGUEZ SA, fugaz presidente de la repblica a finales del ao 2001, y en ese entonces gobernador de la
provincia de San Luis, quien compitiera en elecciones internas, en una compulsa perdida de antemano por cierto, con la frmula DUHALDE-ORTEGA.
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SANTIAGO C. LEIRAS
El 2 de agosto de 1997, los entonces lderes del Frente por un Pas Solidario (FREPASO), CARLOS CHACHO LVAREZ y GRACIELA FERNNDEZ MEIJIDE, y
de la Unin Cvica Radical, RAL ALFONSN, RODOLFO TERRAGNO y FERNANDO DE
LA RA, dieron lugar al nacimiento de una coalicin poltica, la Alianza por el
Trabajo, la Educacin y la Justicia, con el objetivo de enfrentar y derrotar
electoralmente al menemismo.
5 Una nueva tctica ser, tras diez aos de gobierno, buscar desligarse del
desgaste en el ejercicio del poder, acreditar los logros y descargar los dficits
sobre los dos candidatos presidenciales, EDUARDO DUHALDE y FERNANDO DE LA
RA, a la sazn gobernador bonaerense y jefe de gobierno porteo.
EL CONO SUR
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inicialmente en la provincia de Buenos Aires para el 13 de septiembre de 1998 por el ex gobernador DUHALDE, dado que el resultado que
se prevea en las urnas echara por tierra las aspiraciones presidenciales de MENEM. A partir de la renuncia del Dr. MENEM, se reactiv
el tema de las candidaturas presidenciales tanto en el propio partido
oficialista as como tambin en la alianza opositora.
En el marco de un proceso de elecciones internas abiertas realizadas en el mes de noviembre de 1998, el precandidato presidencial
por la Unin Cvica Radical FERNANDO DE LA RA obtuvo el 63,49 %
de los sufragios, imponindose a la precandidata por el Frepaso
GRACIELA FERNNDEZ MEIJIDE, quien obtuvo el 36, 09 % de los sufragios. GRACIELA FERNNDEZ MEIJIDE fue luego propuesta para encabezar la frmula para acceder a la gobernacin de la provincia de
Buenos Aires, y CARLOS CHACHO LVAREZ como compaero de frmula de FERNANDO DE LA RA para las elecciones presidenciales de
1999.
Asimismo, con el fin de la propuesta de re-reeleccin, EDUARDO
DUHALDE logr la consagracin como candidato del justicialismo,
ubicndose inicialmente en los distintos sondeos de opinin pblica
muy cerca de FERNANDO DE LA RA hasta el mes de mayo de 1999,
beneficiado en la coyuntura inicialmente con la polarizacin
menemismo-antimenemismo:
En el mediano plazo, la derrota poltica de MENEM implic la
disolucin de este clivaje. Sin menemismo tal polarizacin perda
sentido, y el fin de la tentativa de re-reeleccin abri paso a otras
cuestiones: DUHALDE haba invertido sus mejores esfuerzos en esta
batalla y carente ahora de adversario, pareci quedarse sin poltica.
De todas maneras, la candidatura de EDUARDO DUHALDE nunca llegara a consolidarse, dado que adems el gobernador bonaerense
nunca logr instalar en el seno de su propio partido la idea de que
era el mejor candidato para disputar la presidencia.
Incidi en este fracaso la modalidad de construccin poltica elegida por DUHALDE, excesivamente centrada en el territorio de la provincia de Buenos Aires y tambin la sensacin de que su figura, muy
ligada al menemismo de los primeros aos, no era la ms adecuada
para conquistar a los electores independientes que podran darle el
triunfo al justicialismo.
Entre tanto, la alianza UCR-FREPASO haba hecho suyas haca
tiempo las principales banderas del oficialismo: la defensa de la estabilidad y la convertibilidad, entendida como la continuidad de los
rasgos bsicos del modelo econmico. Ms all de las crticas hacia
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SANTIAGO C. LEIRAS
Autor: Elimino el segundo nombre de cada candidato para unificar con el cuadro anterior y en procura de un mejor rendimiento del espacio.
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Cuadro XIII
Eleccin presidencial en la Argentina,
24 de octubre de 1999
Cantidad
de votos
Porcentaje
de votos
9.039.892
48,50 %
7.100.678
38,09 %
1.881.417
10,09 %
158.028
0,85 %
131.902
0,71 %
113.669
0,61 %
66.603
0,36 %
61.420
0,33 %
43.857
0,24 %
43.367
0,23 %
Candidato/Partido
Votos en blanco
2,96 %
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SANTIAGO C. LEIRAS
Como sostenamos en su oportunidad, el escaso xito de las medidas de estabilizacin incluida la polmica congelacin de las cuentas bancarias tendra como consecuencia la erosin del apoyo poltico
del presidente, de manera particular en relacin con las reformas
estructurales propuestas (Negretto, 2002), abarcando el proceso de
desencanto inclusive a aquellas reformas llevadas a cabo de manera
exitosa, como fue el caso del programa de liberalizacin comercial.
La incapacidad para la construccin de mayoras estables que
permitieran garantizar la gobernabilidad democrtica, producto de
un estilo excluyente de decisin poltica, y los escasos resultados que
acompaaron a la gestin presidencial de FERNANDO COLLOR DE MELLO como resultado de la puesta en marcha de esta estrategia poltica, tuvieron tambin repercusin en la evolucin de su imagen ante
la opinin pblica.
De acuerdo con los sondeos llevados a cabo por la empresa Data
Folha, mientras al momento de asumir el gobierno el porcentaje de
ciudadanos con expectativas positivas de la gestin del nuevo jefe de
Estado se encontraba en el orden del 71 %, este porcentaje fue descendiendo al 36 % a los tres meses de gobierno, 34 % a los seis meses, 23 % al ao de gobierno, 18 % al ao y medio, 15 % a los dos aos,
y 9 % de expectativas positivas a los dos aos y medio de gestin presidencial. Fue en estas condiciones que se desarroll el proceso poltico que llev a la suspensin de FERNANDO COLLOR DE MELLO en el
mes de septiembre, y finalmente a su destitucin en el mes de diciembre de 1992.
El affaire Collor de Mello comenz con una denuncia en su propio ncleo familiar: el da 5 de mayo de 1992, PEDRO COLLOR, el hermano ms joven del presidente, acus de varios delitos al primer
mandatario y al financiero PAULO CSAR FARAS PC Faras quien
haba sido el tesorero de la campaa presidencial y de acuerdo con
las denuncias tena empresas y cuentas bancarias en el exterior.
Si bien las conexiones entre el presidente y PC FARAS no eran
desconocidas por los sectores mejor informados, el nivel masivo de
distribucin de la publicacin determin que se constituyera en el
Congreso una Comisin Parlamentaria de Investigacin (CPI) compuesta por miembros de ambas cmaras del Poder Legislativo. Lo que
inicialmente fue un asunto de carcter familiar, se convirti en una
cuestin nacional imposible de ser frenada (Serrafero, 1996).
El diseo constitucional de Brasil constituy por cierto un mecanismo bastante adecuado ya que permiti el funcionamiento de las
comisiones parlamentarias de investigacin (CPIs), con mayores pre-
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Gobierno
Meses
de gobierno
Propuestas
Concluidas
Propuestas
(media
mensual)
Concluidas
(media
mensual)
Concluidas
(porcentaje
del total)
Sarney
60
16
0,20
0,07
25 %
Collor
de Mello
30,5
34
1,11
0,22
20 %
Franco
27
13
0,48
0,11
23 %
Cardoso
(primer
mandato)
60
32
0,53
0,08
16 %
Total
134,5
85
19
0,63
0,12
21 %
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El da 1 de septiembre de 1992 comenz a tratarse en la Cmara de diputados la solicitud de impeachment del presidente COLLOR
DE MELLO. Finalmente, el 29 de septiembre de 1992, la Cmara de
diputados autoriz al Senado a iniciar el juicio poltico contra el primer mandatario. Sobre un total de quinientos tres miembros, cuatrocientos cuarenta y un diputados votaron a favor, treinta y ocho
de ellos en contra y hubo veintitrs ausencias.
Resulta interesante destacar que este proceso se desarrollaba ya
en medio de una muy fuerte presin social y meditica. El da de la
votacin el mismo Folha do So Pablo exiga el impeachment en los
siguientes trminos:
Se espera ahora que los quinientos tres parlamentarios de esta
casa cumplan con su obligacin moral: autorizar el proceso de
impeachment de un presidente que avergenza al Brasil [...] El desvaro de Fernando Collor acab por conducirlo al punto en el que se
encuentra, al nico al que poda llegar: ante la perspectiva humillante y peligrosamente prxima de verse expulsado del poder que
construy y no tiene ms condiciones polticas de ejercer.
Cabe al Congreso reconocer este hecho, o entonces entrar con
Collor y todas las instituciones brasileas en un abismo de
ingobernabilidad, infamia y execracin (Tosi Rodrguez, 1994: 178).
122
SANTIAGO C. LEIRAS
FERNANDO COLLOR
DE
MELLO:
El decisionismo neopopulista en Argentina se demostr funcional y exitoso para resolver una crisis de gobernabilidad y cerrar las
brechas entre gobierno del Estado, gobierno de las leyes y contratos
bsicos de la estructura social y econmica.
Pero a la vez contena en su ncleo las razones de su propia limitacin, su incapacidad de institucionalizarse, lo que afect a la
propia calidad institucional de la democracia Argentina al descansar
en ltima instancia en la figura del lder plebiscitario como fuente
principal de la decisin efectiva y garanta de la estabilidad poltica
y econmica. Encontraba de este modo en los confines de su energa
poltica, una y otra vez las circunstancias en las cuales se produjo su
ascenso. Es ms, precisaba recrearlas para mantener su base de
sustentacin argumental. En trminos hobbesianos, fuera de este
principio acecha permanentemente el estado de naturaleza.
Este escenario, lejos del de una normalizacin del sistema poltico argentino con una alternancia posible entre fuerzas o coaliciones en condiciones de llevar adelante una agenda de consensos y
disensos, sera el del peligro de la ingobernabilidad y la ilegitimidad
a partir del momento en que CARLOS MENEM concluyera su mandato
presidencial. De all entonces la permanente asociacin entre
decisionismo y gobernabilidad, en un contexto nuevamente caracterizado por su dramatismo histrico como:
[...] la crisis internacional ms grave de la historia del capitalismo: la gobernabilidad significa, nada ms y nada menos, que la
capacidad del poder poltico de hacer lo que hay que hacer, incluso
adoptar decisiones drsticas, a veces extremas, en tiempos de crisis
[...] En las elecciones presidenciales de octubre de 1999 en las que se
jugar la suerte del pas en los prximos aos, toca al peronismo,
con el liderazgo de Carlos Menem, la enorme responsabilidad poltica de asegurar la gobernabilidad de la Argentina (Castro, 1999).
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SANTIAGO C. LEIRAS
la adopcin de las decisiones estratgicas y en la definicin de las
grandes polticas nacionales [...] de all la importancia excepcional
que adquieren los liderazgos polticos, como expresin de sistemas
de poder, nacionales y transnacionales, propios de la poca histrica que ya comenz (Menem, 1999).
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Al contrario de lo sucedido en la Argentina durante la presidencia de CARLOS MENEM, el decisionismo neopopulista de los aos de
FERNANDO COLLOR DE MELLO se demostr disfuncional y poco exitoso
para resolver una crisis de gobernabilidad y cerrar las brechas entre
gobierno del Estado, gobierno de las leyes y contratos bsicos de la
estructura social y econmica.
Sin embargo, el fracaso en el intento de construccin de un modelo de gobernabilidad democrtica fundado en la exclusin de los
principales actores institucionales en la arena decisoria hizo paradjicamente posible avanzar en una direccin tendiente a la
institucionalizacin y normalizacin del sistema poltico brasileo, con
alternancia posible entre fuerzas o coaliciones en condiciones de llevar adelante una agenda de consensos y disensos.
Todo ello permitira, si no evitar, por lo pronto limitar la reproduccin del esquema presente de manera particular en el marco
institucional argentino, y en general en buena parte del continente
a lo largo de toda la dcada, basado en:
a) Una legitimidad de origen democrtico y plebiscitario, surgida en situaciones de derrumbe o emergencia y convertida en argumento, de salvamento primero y refundacional luego, del Estado.
b) La modificacin, adaptacin y ahora reinterpretacin de la
Constitucin acorde con la nueva razn de Estado: la gobernabilidad
democrtica.
c) El reforzamiento de los poderes presidenciales, definicin explcita o implcita de una doctrina de necesidad y urgencia y utilizacin de los decretos como principal expresin de la decisin poltica.
d) La sujecin o avasallamiento de las instituciones parlamentarias y de control de los actos administrativos de gobierno.
e) Un discurso y polticas de gobierno que combinan liberalismo
econmico y hegemonismo poltico conservador, en una combinacin
que deja fuera del tablero o descalifica a otras expresiones del pluralismo poltico.
f ) Reeleccionismo compulsivo y reeleccin presidencial introducida por reforma constitucional.
g) La incapacidad para resolver en clave institucional el problema de la sucesin, en tanto los atributos de gobernabilidad y las reglas de juego establecidas quedan fuertemente emparentados con la
figura presidencial y sujetos al decisionismo de palacio.
El proceso constituyente que culmin con la reforma constitucional de 1988 y dio lugar a un grado creciente de concentracin del
poder presidencial a travs del aumento de las prerrogativas
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SANTIAGO C. LEIRAS
institucionales del jefe del Poder Ejecutivo provey tambin un mecanismo adecuado para la resolucin de la crisis institucional, ya que
permiti el funcionamiento de las comisiones parlamentarias de investigacin, con mayores prerrogativas que aquellas concedidas por
la propia Constitucin de 1946.
Si bien sostenamos que el sistema poltico resultante de la nueva carta constitucional funcionara con fuertes tensiones y rigideces
institucionales, podemos afirmar que la resolucin presidencialista
de la crisis a partir de la puesta en ejecucin de las modificaciones
constitucionales aprobadas en el marco del proceso constituyente de
1986/1988", mediante el proceso de destitucin por mecanismos
institucionales del presidente COLLOR DE MELLO, ms que representar un modelo emblemtico de golpe legislativo o institucional, nos
ofreci un paradigmtico caso de crisis con salvataje (Bosoer, 2003).
Entendemos por salvataje, siguiendo al autor espaol Juan Linz,
las operaciones de auxilio de un sistema democrtico presidencialista
o parlamentario destinadas a evitar su erosin y/o derrumbe. Estos
mecanismos eran por lo general, alguna forma de democracia limitada, gobiernos de unidad nacional y/o la intervencin de alguna figura prestigiosa o carismtica, capaz de usar la crisis en aras y en
favor de una refundacin institucional (Kvaternik, 1994b; Linz, 1997).
Esta crisis pondra a prueba de manera exitosa dentro del marco institucional vigente, las capacidades y recursos institucionales
existentes, las actitudes y comportamientos de los actores decisivos
y ms ampliamente, la cultura y las prcticas de la democracia, en
trminos de aprendizaje colectivo para resolver la cuestin de la
gobernabilidad democrtica en trminos concretos y existenciales.
El resultado fue que la combinacin de federalismo centrfugo,
sistema presidencialista, sistema electoral de frmula proporcional
y fragmentacin del sistema de partidos e indisciplina partidaria limit en lugar de potenciar, la posibilidad de que el funcionamiento
del sistema poltico estuviera basado en la figura del lder plebiscitario como fuente principal de la decisin efectiva y garanta de la
estabilidad poltica y econmica, y permiti tambin que el
impeachment tuviera escasos obstculos de concrecin poniendo de
esa manera fin rpidamente a la experiencia decisionista de FERNANDO COLLOR DE MELLO.
No obstante la centralidad que adquirieron los mecanismos
procedimentales de la democracia para poder llevar a cabo el
salvataje democrtico, creemos necesario destacar que el propio
fracaso de las audaces iniciativas polticas de FERNANDO COLLOR DE
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Tradicin tributaria del principio representativo escenificado en el parlamento como espacio de la deliberacin pblica y a la vez del principio de divisin de poderes no como un sistema de bloqueos mutuos, sino como aquel que
permite una ampliacin del poder institucional de la democracia.
EL CONO SUR
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CONCLUSIONES
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ra del lder plebiscitario como fuente principal de la decisin efectiva y garanta de la estabilidad poltica y econmica.
Se procur entonces reeditar las condiciones de emergencia econmica que dieron lugar al surgimiento de su liderazgo presidencial,
intentando forzar la interpretacin de la Constitucin nacional de
manera tal de asegurar la propia sucesin de CARLOS MENEM, y elaborando una estrategia discursiva con fuerte nfasis en el peligro de
la ingobernabilidad que traera aparejada una modificacin de las
reformas introducidas y el relevo de aquella figura, posicionada como
garante del proceso reformista.
La crisis del perodo 2001-2002 permiti confirmar el efectivo
cumplimiento de esta falsa profeca, aun cuando el relevo gubernamental producido en diciembre de 1999 no haba implicado una
sustantiva reformulacin de los presupuestos ideolgicos,
jurdicopolticos y organizacionales presentes a lo largo de la dcada
de 1990, sino ms bien una ratificacin y profundizacin de dichos
contenidos programticos (Leiras, 2007).
b) Al contrario de lo sucedido en la Argentina durante la presidencia de CARLOS MENEM, el decisionismo neopopulista de los aos
de FERNANDO COLLOR DE MELLO se mostr disfuncional y poco exitoso para resolver una crisis de gobernabilidad, y cerrar las brechas
entre gobierno del Estado, gobierno de las leyes y contratos bsicos
de la estructura social y econmica.
Sin embargo, el fracaso en el intento de construccin de la
gobernabilidad democrtica fundada en la exclusin de los principales actores institucionales en la arena decisoria, procurando saltear
las distorsiones y rigideces institucionales caractersticas del sistema poltico a travs de un sesgo tecnocrtico en el desarrollo de la
gestin pblica hizo paradjicamente posible avanzar en una direccin tendiente a la institucionalizacin y normalizacin del sistema
poltico brasileo, con alternancia posible entre fuerzas o coaliciones
en condiciones de llevar adelante una agenda de consensos y disensos.
Son estas razones las que nos han permitido afirmar que el caso
Collor de Mello constituy un modelo de crisis con salvataje, ms
que tratarse de un golpe institucional de carcter legislativo.
No obstante la centralidad que adquirieron los mecanismos
procedimentales de la repblica democrtica para poder llevar a cabo
el salvataje democrtico, cremos necesario destacar que el propio
fracaso de las audaces iniciativas polticas de FERNANDO COLLOR DE
MELLO y su incapacidad para mantener vnculos de mediacin entre
el Estado y la sociedad a travs de negociaciones con los partidos
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ms alto nivel poltico los conflictos resultantes del proceso de integracin dejando pendiente el debate sobre la necesaria
institucionalizacin, con serias consecuencias sobre la viabilidad en
el mediano y largo plazo de los procesos de integracin.
Para finalizar, podemos afirmar que las experiencias aqu desarrolladas de CARLOS MENEM en la Argentina y FERNANDO COLLOR DE
MELLO en Brasil nos permiten retomar aquella idea, expuesta en su
oportunidad, de que la vigencia institucional de las democracias latinoamericanas haba logrado pruebas de sustentabilidad como nunca
antes en su historia.
En efecto, las presidencias haban logrado hasta ese entonces
ejercicio pleno y sin interrupciones de sus mandatos como fue en el
caso particular de la presidencia de CARLOS MENEM, y cuando no lo
hicieron como fuera en los casos del propio FERNANDO COLLOR DE
MELLO y ABDAL BUCARAM, las crisis institucionales fueron resueltas en todos los casos a travs de los mecanismos legales previstos,
ya sea va juicio poltico o la renuncia sin que la misma alterara el
esquema de continuidad institucional.
No obstante, a pesar de estos avances, los ejemplos de xito de
la gestin presidencial en el caso particular de la Argentina durante
los aos de la presidencia de CARLOS MENEM o de fracaso en el Brasil
de los aos de COLLOR DE MELLO pusieron en evidencia que el
decisionismo, bajo las formas en que fue y es? dominante en la
Argentina y Brasil en forma particular y en Amrica Latina de manera general, segua, y muy probablemente seguir apareciendo como
la solucin y al mismo tiempo el problema, para la gobernabilidad y
la institucionalizacin de las nuevas democracias.
En definitiva, estas experiencias reflejaron el dilema dentro del
cual se desenvolveran los regmenes neodemocrticos en la dcada
de 1990, nuevos regmenes que no pudieron resolver la ecuacin legitimidad-gobernabilidad. O tomaban por el camino de la
gobernabilidad, en detrimento de su legitimidad y hacan descansar
sta ltima sobre las aptitudes de un liderazgo plebiscitario, o a la
inversa mantenan su legitimidad de origen y ejercicio a costa de un
debilitamiento y prdida de su capacidad de gobierno.
El decisionismo, como definicin de una nueva estrategia de
liderazgo poltico y como doctrina de poder, intent durante la dcada de 1990 dar una respuesta a este dilema tanto en el mbito nacional as como tambin en el mbito regional.
Atencin: Tenemos obras y trabajos extranjeros con datos de publicacin en espaol, en algunos casos, y con datos en idioma original, en otros.
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DE DATOS
V. DISCURSOS
COLLOR DE MELLO, Fernando, O projeto de reconstruao nacional, Serie Diretrizes para um Novo Brasil, n 1, Presidncia da Repblica,
Brasilia, 1990.
FUENTES
BIBLIOGRAFA
CONSULTADAS
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