Captulo V.

Educao, trabalho e lutas sociais

Titulo

Gohn, Maria da Glria - Autor/a

Autor(es)

La Ciudadania Negada. Polticas de Exclusin en la Educacin y el Trabajo

En:

Buenos Aires

Lugar

CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

Editorial/Editor

2000

Fecha
Coleccin

reforma de la educacion; luchas sociales; lucha social; Trabajo; Brasil ;

Temas

Captulo de Libro

Tipo de documento

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Captulo V
Educao, trabalho e lutas sociais*
c Maria da Glria Gohn **

Apresentao

presente captulo est dividido em duas partes, nas quais se sintetizam

as duas dimenses do tema que pretendo discutir.A primeira, de carter
mais geral, analisa o papel da educao no contexto da conjuntura
globalizada deste final de sculo. A segunda tem um carter mais especfico e
remete ao plano de processos sociais concretos: as reformas educacionais que
vm sendo implementadas no Brasil, a partir de 1995, do ponto de vista de seus
impasses, obstculos, e alguns conflitos polticos gerados. Nessa segunda
dimenso destacam-se atores sociais com vises totalmente distintas sobre os
processos de mudana e transformao social, e a existncia de tenses e
conflitos entre essas vises. Contrapem-se argumentos, discursos, propostas e
prticas de dois atores fundamentais da comunidade educativa de uma dada
realidade sociopoltica: a da Secretaria Estadual da Educao do Estado de So
Paulo, e a do sindicato da categoria dos professores da rede pblica de ensino.

* Este trabalho foi elaborado a partir do texto Comunidades Educativas e Reformas Educacionais no Brasil,
resultado de um programa de pesquisa e debates com o CIDE- Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin,
de Santiago do Chile, ao longo de 1999. Agradeo aos comentrios de Srgio Martinic verso preliminar daquele
texto, assim como a Antonio Arellano Duque. Agradeo tambm a Gonzalo Gutirrez pelo estimulante dilogo
ocorrido via o Frum Eletrnico que acompanhou o desenrolar daquela investigao.
* * Professora Titular da Faculdade de Educao da Unicamp. Pesquisadora do CNPq. Doutora em Cincia Poltica
pela Universidade de So Paulo. Ps-doutoramento em Sociologia na New School for Social Research, New York.
Autora, entre outros, dos livros: Movimentos Sociais e Lutas pela Moradia (Loyola, 1991); Movimentos Sociais e
Educao (Cortez, 1992); Os Sem-terra, Ongs e Cidadania (Cortez, 1997) e Educao No-Formal e Cultura Poltica
(Cortez, 1999).

89

A Cidadania Negada

O enfoque conceptual adotado designa como Comunidade Educativa os

atores participantes do processo educacional, dentro e fora das unidades
escolares. Do ponto de vista metodolgico operacional o conceito envolve a
comunidade escolar propriamente dita, composta pelos professores e
especialistas (de apoio, coordenadores e orientadores pedaggicos), alunos, pais,
funcionrios e todo staff administrativo da gesto interna (diretores, supervisores
etc.); a comunidade externa s escolas (Secretarias de Estado, Delegacias
Regionais de Ensino e outros representantes da sociedade civil organizada);
assim como a comunidade do entorno da unidade escolar, composta pelas
organizaes da sociedade civil que tratam de questes que dizem respeito
escola, ou seja: movimentos sociais, sindicatos, associaes religiosas,
Organizaes No-Governamentais (ONGs) que atuam no Terceiro Setor,
organizaes de empresrios etc. A tendncia dominante restringe o universo de
atores envolvidos no processo educacional a um s segmento da comunidade
educativa: o da comunidade escolar, ignorando-se os outros atores sociais.
Na abordagem aqui adotada o conceito de educao visto de forma
ampliada; ele no se restringe aos processos de ensino-aprendizagem no interior
de unidades escolares formais. Processos de aprendizagem e novas concepes
emergem advindas de processos gerados no cotidiano do mundo da vida, dos
processos interativos e comunicacionais dos homens e das mulheres, no dia-a-dia,
para resolverem seus problemas de sobrevivncia, criando um setor novo, da
educao no-formal (Gohn, 1999a). As esferas de articulao entre a educao
formal e a no formal tm criado novas instncias de ao coletiva, que
denominamos de intergovernamentais. So espaos que podem ser elementos
chaves para o desenvolvimento de novas mentalidades e uma nova cultura
poltica, contribuindo para o sucesso de mudanas significativas em seus
objetivos mais amplos e no apenas aos restritos s demandas do mercado, como
as atuais reformas preconizam 1.

90

Maria da Glria Gohn

1a Parte
O Cenrio da Educao, Trabalho e Lutas Sociais nos anos 90
A conjuntura nacional nos anos 90: excluso e lutas sociais
J grande o nmero de analistas que tm destacado que o mundo mudou
bastante nos anos 90 e com ele a realidade nacional brasileira: a globalizao da
economia avanou, as polticas neoliberais ganharam centralidade, o desemprego
aumentou, o processo de trabalho se transformou com a informatizao
tecnolgica; as empresas realizaram reengenharias e promoveram enxugamentos
nos seus quadros de funcionrios, o emprego industrial escasseou, a economia
informal cresceu. A excluso social atingiu tambm as camadas mdias da
populao que passaram a encontrar dificuldades para achar postos de trabalho,
alm de conviver com o fantasma do desemprego. O Estado passou a patrocinar
polticas de insero social para os indivduos excludos do acesso ao mercado de
trabalho, ou destitudos de seus direitos sociais, por meio de polticas
compensatrias (bolsas/empregos, frentes de trabalho, etc.), visando atenuar os
impactos da diminuio de suas atividades em setores estratgicos do social como
nas reas da educao e sade. As polticas de ajustes estruturais tem sido
apresentadas como modernas, inevitveis e de largo alcance. Entretanto, essas
polticas tm colaborado para o aumento do desemprego e da pobreza, e gerado
mais desigualdade social.
Na realidade, o sistema capitalista passa, neste final de milnio, por uma
grande reformulao. Os analistas afirmam que as novas formas de acumulao
delineiam um modelo que requer uma mudana nas atividades do Estado,
implicando, de um lado, no retraimento de seu papel como provedor de servios
e equipamentos sociais, e de outro, numa maior centralizao do poder executivo
para poder levar a cabo as reformas. Essas transformaes ocasionam a perda ou
o enfraquecimento dos canais tradicionais de negociao; e a abertura de espaos
em setores de prestao de servios pblicos para agncias privadas. Assinale-se
que a retirada ou retraimento do Estado no significa a perda de seu papel central
na vida e nos destinos do pas porque ele, enquanto governo central, no abre mo
do controle daqueles setores. Apenas abrem-se espaos para a interao com
outros atores sociais na implementao das polticas, sem modificar as condies
de acesso aos bens e servios.
As polticas assistncias de distribuio de cestas bsicas, litros de leite,
passes de nibus etc. institucionalizam-se como formas de combate pobreza e
o desemprego, perdendo o carter emergencial, compondo o eixo de uma rede de
participao outorgada, de cima para baixo. Os sindicatos tambm perderam
espaos e poder na relao entre o estado e a sociedade pois o desemprego mina
91

A Cidadania Negada

as bases do sindicalismo (Antunes, 1999). O conflito social no campo acirrou-se

e velhos atores (como as Ligas Camponesas dos anos 50 e 60) ganharam
roupagens novas na cena poltica nacional, a exemplo dos sem-terra, e com eles
o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) (Gohn, 1997b). As
mobilizaes de massa refluram e o movimento popular organizado passou a
operar via grandes coligaes: as redes tecidas nos Fruns Nacionais por: terra,
trabalho, cidadania, emprego, reforma agrria, reforma urbana, direitos sociais
etc.
Destaca-se ainda, neste final de sculo, a ampliao do poder da mdia na
sociedade. A mdia passou a ser, tambm, um mecanismo de controle social, uma
espcie de quarto grande poder. Alm do poder, ela exerce fascnio na sociedade
comunicacional informatizada, cria e afirma padres estticos, atua sobre a
subjetividade das pessoas agenciando seus comportamentos. Dessa forma, o
sistema capitalista atual produz no apenas mercadorias mas tambm
subjetividade. E a mdia o veculo por excelncia de divulgao dessa nova
subjetividade via um estilo de propaganda que cria desejos, modela o imaginrio
das pessoas, desperta anseios etc. Substitui-se a informao pela propaganda.
Todos so tratados como consumidores, numa lgica de escolhas, numa
economia de mercado (Mattelart e Mattelart, 1992). Usualmente a grande mdia
d visibilidade pblica aos fatos e acontecimentos que reforam as polticas
hegemnicas e silencia, segrega, ou discrimina, os eventos que no interessam.
Ela , portanto, altamente seletiva.
Muitas coisas novas tambm esto acontecendo na virada deste milnio. Elas
no so apenas novidades mas so fenmenos que contm processos sociais
positivos, do ponto de vista da construo de caminhos para uma mudana social
qualitativa, bases para uma realidade menos injusta socialmente, e perspectivas
para o exerccio de uma democratizao radical nas relaes de poder. Tratam-se
das novas formas de sociabilidade presentes nas redes e movimentos sociais. Elas
se tornaram relevantes porque contribuem para o empowerment dos indivduos
nas comunidades, criam as bases para formas de desenvolvimento sustentvel; e
constituem-se em experincias de modos autnomos de prestao de servios, ao
se apropriarem de espaos nas esferas inter-governamentais, na gesto de
polticas pblicas. Como exemplos citamos, entre outras iniciativas, no plano da
sociedade poltica, as polticas sociais da Bolsa-Escola, as experincias de
Oramento Participativo em muitas cidades brasileiras, e outras experincias de
conselhos gestores que atuam junto a administraes pblicas, a serem tratadas
mais adiante. Na sociedade civil destacam-se as campanhas de solidariedade:
contra a fome, as dirigidas aos atingidos pela seca no nordeste etc.; a criao e o
desenvolvimento de vrias ONGs voltadas para o desenvolvimento social, as
cooperativas de produo coletivas, as campanhas de alfabetizao e de ensino
distncia, as jornadas de resgate da identidade cultural dos negros, a luta pela
demarcao das terras indgenas, a construo de fruns de debates sobre direitos
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Maria da Glria Gohn

humanos e cidadania, a institucionalizao da poltica de conselhos: crianas e

adolescentes, mulheres, idosos, escolares; o surgimento de inmeras entidades
ambientalistas voltadas para a defesa dos animais, preservao e restaurao do
meio ambiente, e do patrimnio histrico e cultural da sociedade como um todo.
Os exemplos todos enunciam a construo de uma nova cultura poltica no
pas e apontam para um cenrio em que, a despeito da crise econmica e social,
demonstram- nos que a sociedade civil ainda consegue reelaborar sua agenda de
prticas sociais. As grandes mobilizaes que conferiram vitalidade nos anos 80
aos grupos e movimentos sociais organizados, principalmente no setor urbano,
perderam visibilidade, mas surgiram novas formas de fazer poltica. Os setores
organizados da sociedade civil tiveram que requalificar sua participao, nos
termos de um agir estratgico, voltado para a construo de seu prprio caminho,
em parceria com os que lhe do apoio, em prticas sociais mais propositivas do
que reivindicativas, sem permanecer mais espera das eternas promessas no
realizadas. Os conselhos gestores a serem tratados adiante sero um dos
espaos de busca de construo desses espaos inter-institucionais. O Oramento
Participativo outro.
No campo do associativismo e do cooperativismo, duas reas estratgicas dos
projetos emancipatrios e igualitrios, algumas novidades surgiram nos anos 90
e esto ganhando fora graas a estmulos de algumas polticas sociais de cunho
reformista..
Parafraseando Eder Sader, novos atores entraram em cena na sociedade
civil. Desta vez, esses novos atores coletivos passaram a constituir uma figura
jurdica nova: privado sem fins lucrativos, voltado para reas de interesse
pblico. Trata-se do chamado Terceiro Setor, conjunto heterogneo de
entidades composto de organizaes, associaes comunitrias e filantrpicas ou
caritativas, alguns tipos especficos de movimentos sociais, fundaes,
cooperativas, e at algumas empresas autodenominadas como cidads. No plo
associativista as novas ONGs do Terceiro Setor se destacam, compondo uma
dimenso social tida como pblica no-estatal. No plo do cooperativismo, as
cooperativas de trabalhadores compem uma dimenso coletiva, privada noindividual. O trabalho voluntrio, combinado com o trabalho assalariado dos
dirigentes das entidades do Terceiro Setor, passou a ser a nova tnica dos
programas sociais. Ele foi redefinido como pertencente ao campo de uma nova
economia social, componente fundamental das relaes do Terceiro Setor e do
mercado informal de trabalho.
O Terceiro Setor tem sido considerado como uma das fontes de criatividade
e de aprendizagem em espaos pblicos coletivos em questes do tipo: raa,
gnero, etnia, direitos humanos, defesa do meio ambiente, fases de idade da vida
(crianas, jovens e idosos); e mtodos alternativos de gerao de renda em
comunidades organizadas para suprirem necessidades socioeconmicas e
93

A Cidadania Negada

culturais bsicas, em programas de desenvolvimento sustentvel (Rifkin,

Fernandes & outros, 1997).
Entretanto, o Terceiro Setor tambm contraditrio. Ele ganhou espao nos
anos 90 porque passou a desempenhar o papel de intermediao entre o Estado e a
sociedade, antes ocupado pelos movimentos sociais populares, sindicatos e ONGs
combativas. S que ele assume aquele espao numa nova conjuntura e correlao
de foras: agora para implementar e executar polticas sociais, desativadas nas
instncias de execuo pertencentes aos rgos estatais, transferidas para a
sociedade civil organizada em parcerias entre o setor pblico e o pblico no
estatal. O entendimento sobre a construo desses espaos se insere na dinmica da
luta social, a reestruturao das polticas pblicas est no centro da questo. Isso
porque essa reestruturao alterou a forma de gesto dos fundos pblicos, passando
as verbas oramentrias a serem geridas por novos conselhos gestores. A primeira
vista trata-se de uma conquista da sociedade civil organizada pois esses conselhos
devem contar, necessariamente, com a participao de representantes de entidades,
associaes e movimentos sociais. Mas essa a aparncia imediata do fenmeno e
uma de suas dimenses. De fato, para que se concretize as exigncias que esto nas
leis e nos decretos, so necessrios muitos outros passos e dispositivos, tais como
a prpria organizao da populao.
A expanso do campo de atuao do Terceiro Setor nos ltimos anos em
reas de atuao onde se trabalha em parceria com rgos pblicos possibilitou a
criao de novas entidades e programas sociais oriundos de antigas entidades
reformistas e conservadoras, ou de entidades novas criadas segundo os princpios
neoliberais. A maioria dessas entidades atua segundo a lgica do mercado, a partir
de articulao de atores ditos plurais, no se coloca a questo da mudana do
modelo vigente, ou a luta contra as formas geradoras da excluso, atua-se apenas
sobre seus resultados. Elas no tm o mnimo interesse em trabalharem com
entidades politizadas, que exercem a militncia em favor dos direitos sociais e
buscam transformaes sociais. Ao contrrio, essas entidades atuam para incluir
(no sistema econmico atual), de forma diferenciada (leia-se, de forma precria e
sem direitos sociais), os excludos pelo modelo econmico.
Mas devido a crise econmica, o desemprego e a falta de iniciativas e frentes
de trabalho e de propostas, elas passam a ser espaos de referncia aos grupos
carentes, demandatrios de bens e servios coletivos.
As novas entidades reformistas do Terceiro Setor so organizadas menos
como lugar de acesso aos direitos de uma cidadania emancipatria e mais como
lugar de exerccio de uma cidadania outorgada, de cima para baixo, que promove
a incluso de indivduos a uma rede de servios de forma assistencial. Os novos
cidados se transformaram em clientes de polticas pblicas administradas pelas
entidades do Terceiro Setor. No caso das cooperativas que essas entidades
ajudam a organizar, elas passam a usurpar os direitos sociais clssicos j
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Maria da Glria Gohn

conquistados pelos trabalhadores (piso salarial da categoria, horrio da jornada de

trabalho, frias, FGTS, 13 a salrio etc).
Finalmente, um dos pontos mais importantes para o entendimento do
Terceiro Setor: a transferncia de fundos pblicos do Estado para os programas
de parceria com a sociedade civil organizada. Essa transferncia apresenta-se
como parte de um programa de racionalizao dos gastos, busca de maior
eficincia, e uma resposta urgncia de cortes pblicos (pensando na reduo do
tamanho da burocracia estatal). Mas, de fato, no est havendo aumento de verbas
para a rea social e a transferncia dos fundos somente modifica o caminho na
qual estas despesas seguem para serem alocadas. Alm disso, a transferncia de
fundos do Estado para entidades do Terceiro Setor altera a relao cidadoEstado. Na poca que o Estado alocava diretamente verbas para setores sociais,
ou atendia a presso organizada de determinados grupos ou movimentos, ele
estava atendendo a sujeitos coletivos. medida que a verba transferida para ser
gerenciada por uma entidade da sociedade civil, o atendimento ocorre aos
usurios na qualidade de cidados individuais, clientes e consumidores de
servios prestados pelas entidades do Terceiro Setor, que ocorrer o atendimento.
A mudana altera, portanto, a natureza e o caminho por onde as demandas so
formuladas e organizadas. Outras alteraes decorrentes so: enquanto agncias
de consumidores, as demandas passaro a se dirigir justia social, no caso de
litgios, e no mais aos rgos da administrao estatal. Com isso h uma reduo
do poder de negociao dos usurios. Como resultado final se tem, no uma
ampliao do espao pblico dos cidados, mas um retraimento, havendo uma
perda das fronteiras entre o pblico e o privado que, no limite, poder a levar a
perdas de direitos sociais j conquistados.

A Educao no Brasil entre 1995-99

As novas diretrizes: pressupostos e novo perfil
A educao ganha importncia na nova conjuntura da era da globalizao
porque o elevado grau de competitividade ampliou a demanda por conhecimentos
e informao.
A educao ganha tambm centralidade nos discursos e polticas sociais
porque eles enfatizam que competir ela ser um instrumento de democratizao,
num mercado de escolhas e oportunidades. escola, como cidade, atribudo
o espao para o exerccio da democracia, e conquista de direitos, da mesma forma
que a fbrica foi o espao de luta e conquista dos direitos sociais dos
trabalhadores. O nmero de anos de escolarizao associado a qualidade da
educao recebida apresentado como fator determinante para o acesso ao
mercado de trabalho, nvel de renda a ser auferido etc.
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A Cidadania Negada

Segundo Garretn, a atual abordagem dada educao leva a uma viso

distorcida da educao e a uma simplificao da realidade onde modernidade
igual a modernizao; educao igual a sistema escolar e preparao para o
mercado de trabalho; desenvolvimento igual a crescimento econmico,
treinamento para aquisio de conhecimento; e justia, a igualdade
socioeconmica e pluralismo sociocultural (Garretn, 1999: p. 88).
Sabe-se que a economia globalizada tem necessidade de profissionais com
perfil de desempenho diferente do tradicional, impondo a exigncia de
incorporao de novas habilidades e capacidades, atribuindo ao setor educacional
realizar este milagre. Nos novos cdigos a educao deve contribuir para gerar
um trabalhador que tenha habilidades e domnio de conhecimentos tecnolgicos,
habilidades de gesto e que saiba ser criativo, desenvolvendo relacionamentos
estratgicos (saudveis e produtivos), e com habilidade nos relacionamentos
intergrupais, que saiba aprender a aprender. Mas tudo isso no pode ser visto nos
limites de uma lgica utilitarista, que contempla o ser humano como uma
mquina produtora, usurio/consumidor de bens, numa tica mecnica e
economicista. Essas habilidades devem ser vistas como ferramentas de apoio e
no como finalidades ltimas.
Em resumo, como afirma Filmus, en este contexto y ante la incapacidad de
otras polticas (trabajo, proteccin social, etc.) para incorporar a sectores de la
poblacin marginados, el impulso a la educacin fue planteado como una de las
principales estrategias de integracin social (Filmus, 1999: p. 8).

As escolas: prticas escolares e a educao no-formal

Ao fazermos a crtica aos pressupostos e fundamentos que aliceram as
novas concepes sobre as novas exigncias educacionais, de uma forma geral,
interessante destacar alguns aspectos do cenrio da educao escolar, formal,
assim como e educao no-formal Ao final dos anos 80 e ao longo dos anos 90,
surgiram tambm novidades neste cenrio bipolar, destacando-se as escolas nos
assentamentos rurais, em especial junto ao j citado MST. Tanto as escolas
organizadas pelo prprio MST, como as escolas pblicas instaladas em alguns de
seus assentamentos, traro novidades do ponto da metodologia, pedagogia
utilizada, contedos, organizao, resultados etc. A experincia educacional dos
sem-terra chegou a ganhar um prmio da UNICEF, assim como um grande acervo
de conhecimento j foi acumulado, registrado via a produo do prprio
movimento (cartilhas, textos e material de apoio pedaggico), como em
dissertaes, teses, artigos e livros (Caldart, 1997). O que nos deixa perplexos, e
ao mesmo tempo nos seduz, o cenrio de pobreza e dificuldades, com condies
totalmente adversas, onde este conhecimento produzido. Isto nos leva a concluir
que, com vontade poltica, determinao e muito trabalho, aliados luta social,
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Maria da Glria Gohn

possvel desenvolver educao com qualidade para todos, independente da

situao socioeconmica.
Alguns sindicatos tambm inovaram e criaram programas educacionais
destacados, como o Projeto Integrar desenvolvido pela Confederao Nacional
dos Metalrgicos da Central nica dos Trabalhadores (CUT). Criado
inicialmente para os desempregados, o projeto ampliou-se do ensino fundamental
(onde atendeu at 1999, 300 mil trabalhadores) para o ensino mdio. Ele foi
desenvolvido pela educadora Maria Nilde Mascellani, atua com verbas do
Ministrio do Trabalho (oriundas do Fundo de Apoio ao Trabalhador, FAT, criado
a partir de recursos do FGTS). Um dos destaques do Integrar o currculo
escolar, organizado a partir da experincia dos alunos e do cenrio da comunidade
da qual fazem parte. No se ensinam apenas contedos mas os significados dos
contedos. Os alunos readiquirem sua auto-estima e adquirem elementos para
entenderem sua insero no mundo. Trata-se de um curso que no uma
formao ou preparao para o trabalho, como a maioria das receitas
neoliberais. Trata-se de uma pedagogia centrada no trabalho, onde o homem
adquire a conscincia de que pode transformar a natureza, o mundo sua volta e
a si prprio.
Na rea da educao no-escolar o cenrio bastante distinto, quando
comparado com as aes na rea da educao escolar propriamente dita, em
termos de cobertura e espao na mdia. Desenvolvida por ONGs e outras
entidades do Terceiro Setor, em parceria ou no com entidades pblicas, os
trabalhos mais usuais so com crianas e adolescentes nas ruas centrais das
cidades, ou com crianas em geral nos bairros populares e nas favelas. Essas
aes tm sido freqentemente noticiadas pela mdia escrita, televisiva
(especialmente pelos canais Futura, GNT e Rede Cultura).

As reformas educacionais: significados

Desde logo bom recordarmos que o termo reforma no possui um
significado ou definio essencial, nica ou universal. Uma reforma, em si
mesma, no sinnimo de progresso, transformao progressista ou mudana
qualitativa. fundamental que se entenda que as reformas sempre remetem a
relaes sociais e relaes de poder. A escola para todos foi uma grande reforma
da modernidade. Outras reformas podero ser apenas recomposies de foras e
poder. Estamos de acordo com Popkewitz quando afirma:
A reforma do sistema educacional obedece, em cada momento, s
necessidades impostas pelas condies econmicas e sociais mais gerais da
sociedade e sua formulao e implementao esto sujeitas correlao de foras
existentes entre o poder poltico vigente e o conjunto das foras sociais, sobretudo
as diretamente envolvidas na questo educacional (Popkewitz, 1997: p. 3).
97

A Cidadania Negada

Na conjuntura dos anos 90 as reformas educacionais nos sistemas de ensino

tornaram-se imperativos nas agendas discursivas dos polticos e administradores
pblicos. importante destarmos que a reforma na rea da educao parte de
um conjunto de outras reformas nas polticas sociais como um todo,
especialmente as voltadas para as reas sociais. E desde logo assinalamos um
grande problema: as reformas nos servios pblicos tm sido copiadas dos
modelos de reformas das empresas privadas. No se consideram as diferenas
entre as lgicas e os objetivos distintos (bem-estar pblico e cidadania no servio
pblico; lucros e interesses do mercado na empresa privada). No se considera
tambm a questo do tempo: as culturas institucionais (pblicas e privadas) tm
tempos diferentes de absoro, reao e resistncia s propaladas inovaes.
As reformas apresentam-se no plano dos discursos, tanto em nvel do
governo central como dos governos estaduais, com um grande objetivo:
promover a modernizao da rede escolar, avaliada como atrasada e ineficiente
em todos os sentidos (cobertura, processos de gesto, qualificao profissional,
resultados, infra-estrutura fsica etc.).
Novos desenhos procuram dar respostas aos desafios incluindo novas
abordagens, metodologias e contedos cognitivos e sociais, de acordo com os novos
paradigmas emergentes. Entretanto, vrios defensores das reformas, ao preconizarem
as medidas que objetivam combater o dficit pblico, argumentam que essas medidas
mudam a natureza poltica das relaes de trabalho, e impelem o governo a
promover reformas administrativas com o propsito de diminuir os custos de
manuteno da mquina estatal e aumentar sua eficincia e eficcia.[...] Uma das
formas encontradas, internacionalmente, para responder a essas transformaes, tem
sido a privatizao das relaes de trabalho no setor pblico, i. e., a transposio de
regulamentos tpicos do setor privado para o pblico, especialmente a flexibilizao
na contratao e na demisso de funcionrios pblicos, a adoo de remunerao
varivel e baseada no desempenho individual e a negociao coletiva para a
determinao das condies de trabalho e remunerao (Cheibub, 1999: pp. 8-9).
Um ponto que a mdia do jornalismo impresso tem destacado a falta de
dilogo entre os tcnicos planejadores e outros atores da comunidade educativa,
na formulao e implementao das reformas. Curiosamente, dados ainda
preliminares indicam que, os locais onde as reformas educacionais tm tido
algum sucesso contam com a participao de membros da comunidade educativa.
A publicizao dos assuntos das escolas em conselhos, colegiados, ou a reforma
curricular introduzindo temas inovadores que dizem respeito ao cotidiano de vida
de alunos e pais (como a violncia, drogas etc.), ou a abertura fsica da escola
como espao alternativo de lazer e associativismo comunidade, so todos
fatores citados como positivos e que tm contribudo para o sucesso de algumas
iniciativas contidas naquelas reformas. Portanto, o dilogo com a comunidade
educativa deveria ser o ponto de partida de toda e qualquer reforma.
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Maria da Glria Gohn

O universo das reformas para o ensino fundamental: o nvel nacional

Observa-se nas polticas educacionais que o significado da propalada
educao com qualidade se reduz ao pedaggico curricular: o rendimento
escolar, ou seja, o nvel de domnio do contedo curricular ensinado nas escolas.
Por isso, os exames nacionais classificatrios como Exame Nacional do Ensino
Mdio (ENEM), o Provo para as universidades, e outros, ganham centralidade
pois eles sero os indicadores da tal qualidade.
Segundo o discurso dos rgos governamentais as reformas atuais se
constituem num conjunto de medidas na rea da educao, de mbito nacional2.
O sistema federativo brasileiro confere s reformas um carter regional, dado que
cada Estado tem suas especificidades e autonomia e uma relao direta com a
Unio. Assim, cada estado buscou criar um programa ou frame emblemtico
que o destacasse no cenrio nacional e o diferenciasse das mesmas reformas que
estavam sendo implementadas em outros estados. H diferenas profundas entre
as reformas implementadas nos estados administrados por correntes da oposio,
e os administrados por governos da mesma sigla partidria do atual Governo
Federal; assim como h tambm diferenas em locais administrados por governos
com representantes dos partidos tradicionais. A diversidade cultural regional
brasileira, e a diferenciao existente entre os atores envolvidos no processo, em
termos dos lugares que ocupam e das redes de articulaes e foras polticas que
so portadores, indicam que os resultados das reformas so tambm diversos.
As atuais reformas constituem-se em iniciativas para alterar aspectos da
gesto educacional, em todos seus nveis e escales. H uma preocupao
sistemtica com a racionalizao da aplicao de recursos e com o sistema de
avaliao dos resultados (tanto administrativos como didtico-pedaggicos). As
reformas afetam tambm a dinmica pedaggica na sala de aula pois elas
preconizam que o professor passe a ser um facilitador no repasse das informaes
e no mais uma fonte de saber competente.
Obter ou indicar os resultados um ponto obrigatrio para todos que atuam
em programas prescritos pelas reformas.
Na direo dos rumos acima delineados, desde 1995 o Governo Federal tem
elaborado programas e diretrizes nacionais que tm provocado transformaes
profundas, do ponto de vista organizacional, nos diferentes nveis da educao
brasileira, destacando-se a diretriz da municipalizao do ensino e a criao do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (FUNDEF) popularmente conhecido como Fundo.
Na realidade a Emenda Constitucional que criou o FUNDEF induziu a
municipalizao no atendimento, seja atravs da criao de redes prprias, seja
pela absoro de redes estaduais pelas prefeituras, via convnios com os estados.

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A Cidadania Negada

Sabemos que a municipalizao na educao j era uma tendncia desde os

anos 80 e acentuou-se aps a Constituio de 88, com a autonomia que conferiu
aos municpios e a crise fiscal dos estados. A LDB de 1996 apenas reafirmou esta
tendncia. Mas foi o FUNDEF que intensificou a municipalizao ao criar
incentivos e apoio financeiro aos municpios, segundo o nmero de vagas que
estes ofeream no ensino fundamental.
A Constituio de 1988 j havia disciplinado que prefeitos e governadores
aplicassem 25% de suas receitas em educao. A Emenda Constitucional Nr. 14,
em 1996, criou o FUNDEF, com vigncia a partir de 1o de janeiro de 1997 at
31/12/2006, sendo obrigatria a partir de janeiro de 1998. Ele constitudo por
15% da arrecadao de Estados e Municpios e instituiu a obrigatoriedade de sua
aplicao exclusivamente no ensino fundamental, e disciplinou que 60% dos
recursos arrecadados sejam destinados ao pagamento de salrios e o restante para
investimentos e manuteno. O dinheiro arrecadado pela Unio e depois
repassado aos municpios. Apesar do FUNDEF ter implementado vrias
inovaes, desde o fato de ser uma legislao que especfica o uso da verba,
mecanismos de prestao de conta etc., as anlises at agora realizadas indicam
que seus resultados no so animadores. A transparncia e o controle dos gastos
no tm sido atingidos com o FUNDEF; em vrios casos membros do conselho
de acompanhamento apontaram a dificuldade de fazer uma leitura tcnica dos
balancetes; sistemas de informaes chaves ainda esto centralizados em outras
secretarias (fazenda ou administrao) etc. Na realidade, a legislao que criou o
FUNDEF omissa sobre a forma como os representantes dos conselhos so
escolhidos, resultando numa influncia muito grande dos prefeitos locais na
composio destes rgos que devem, prioritariamente, serem instrumentos
fiscalizadores das aes do poder pblico.
Para agravar a situao, quando h irregularidade no h mecanismos de
responsabilizar os culpados. Este cenrio nos explica a srie de denncias que
surgiram na mdia em 28/11/99, sobre fraudes na administrao pblica
envolvendo o uso do FUNDEF em 266 cidades brasileiras nos ltimos cinco
meses. Face as denncias Comisso de Educao, Cultura e Desportos da
Cmara dos Deputados instaurou uma comisso para apurar as denncias visando
realizar auditorias pelo Tribunal de contas da Unio.
A distribuio um dos pontos de divergncias e conflitos entre o Governo
Federal, estados e municpios. O atraso no repasse da verba do Governo Federal
aos Estados (sob a alegao de espera na aprovao de pedido de crdito
suplementar Cmara dos deputados)3 j levou alguns Estados a acionarem o
Ministrio Pblico Federal, por meio de uma ao civil pblica, para que o
governo cumprisse a lei que preconiza um determinado valor per capita. O valor
tem sido questionado tambm por no ter sido atualizado de um ano para outro.
Alm disso, nem sempre os critrios utilizados na distribuio so bem
100

Maria da Glria Gohn

transparentes, e cifras isoladas de dados estatsticos so utilizados fartamente,

para defenderem argumentos e no para comprovarem resultados. O que se
observa uma grande luta pelo acesso s verbas do FUNDEF e h motivos para
tal: o fundo movimentou R$ 13.2 bilhes em 1998 (aproximadamente U$ 6.6
bilhes de dlares) e em 1999 este valor est sendo calculado em R$ 13.7 bilhes
(cerca de U$ 6.8 bilhes de dlares).
Na realidade, os municpios que tm uma rede de ensino fundamental
pequena, ou nem oferecem essa modalidade de ensino, alegam que eles tm
prejuzo com o FUNDEF pois so obrigados a repassarem contribuies ao fundo
(leia-se: Governo Federal) e no recebem nada de volta. Isso estaria agravando
ainda mais a crise fiscal dos municpios, que tiveram suas arrecadaes
diminudas com a crise econmica, aumento de responsabilidades, e do pouco
que arrecadam ainda tm que doar uma parte, pois no se tm retorno. Alegam
que esse dinheiro poderia estar sendo aplicado em melhorias no municpio.
A luta pelo acesso s verbas do FUNDEF, por parte dos municpios, tm
levado a vrias distores tais como, a matrcula de alunos com menos de 06
anos, ou de jovens com mais de 19 anos de idade. Isto ocorre porque as verbas
so distribudas proporcionalmente ao nmero de alunos atendidos pelas escolas
estaduais e municipais.
Dessas distores decorrem outras tais como: a reduo da rede estadual na
rea rural, o desestmulo de investimentos na pr-escolas (ou escolas de educao
infantil, de 0-6 anos)4, gastos com outros nveis de ensino diminuindo o valor
estabelecido custo/aluno/ano; demisso de professores e reduo do nmero de
matrculas para fazer caixa com o dinheiro j recebido pelo fundo visando cobrir
toda folha de pessoal; no incluso dos professores temporrios para receber o
salrio mdio do fundo etc.
Uma outra reclamao das prefeituras o fato das verbas provenientes do
FUNDEF no poderem ser gastas com a merenda e o transporte escolar. O
cenrio conflituoso relativo ao fundo levou a Associao Estadual dos
Municpios de So Paulo a planejar a realizao de uma pesquisa, a ser realizada
em janeiro de 2000, para saber quais os reflexos do FUNDEF no estado, como os
recursos do fundo tm interferido nos sistemas educacionais.
A municipalizao induzida pelo FUNDEF trata a todos os municpios de
forma homognea, no se considerando as desigualdades e disparidades
regionais.
Um ponto fundamental na anlise sobre o FUNDEF : ele, de fato, no traz
recursos novos para a educao, apenas os redistribui, entre os Estados e alguns
municpios.

101

A Cidadania Negada

Segundo Davies (1999), o argumento das autoridades, de que houve melhoria

salarial com a criao do FUNDEF, no se confirma. O que houve foi a mudana
da nomenclatura dos diversos itens que compem a remunerao dos
profissionais do magistrio 5.
A reforma da educao tem sido coordenada pelo Governo Federal, por meio
de equipes ad hoc de assessoria, que trabalham junto com os funcionrios do MEC,
do INEP, do IPEA e outros. O caminho legal, via Dirio Oficial (DO), tem sido o
canal bsico de informao das decises. Alm do DO, o governo tm realizado
uma srie de seminrios fechados em universidades, em conjunto com seus
rgos de planejamento, para discutir as reformas. A parcela da comunidade
acadmica da rea educacional, que apoia as diretrizes polticas do Governo
Federal, tem prestado assessoria aos rgos federais e estaduais realizando estudos
e pesquisas, sob encomenda, aos rgos pblicos. Alguns investigadores
internacionais tm atuado como estrategistas polticos: falam de uma economia
poltica das reformas e se preocupam em encontrar espaos e oportunidades para
os reformadores introduzirem e realizarem as mudanas; utiliza-se de uma viso em
que a sociedade aptica, o certo ou errado de domnio dos tecnocratas que
desenham as reformas, e o problema bsico como vencer a resistncia dos atores
que contestam as reformas. Aparcela que no concorda com as polticas neoliberais
vigentes simplesmente ignorada. O silncio ou a desqualificao dos argumentos
da oposio tm sido as estratgias adotadas para levar adiante as reformas.
A sociedade civil tm tomado cincia das reformas via mdia; elas no so
anunciadas a priori; aps promulgadas e j implementadas, a mdia tem dado
visibilidade a seus efeitos, tais como s avaliaes, na cobertura dos resultados
dos testes e proves.
Um ponto comum nas reformas estaduais a nfase em novas formas de
gesto das unidades escolares, buscando envolver o que denominam como
comunidade escolar, e a criao de sistemas colegiados de representao dos
diversos atores desta comunidade, no interior da escola. primeira vista esta
diretriz pode ser vista como louvvel pois vai na direo da gesto democrtica
da educao, reivindicada por vrios movimentos sociais e prevista na Carta
Magna de 88. Entretanto, o exame dos documentos oficiais nos decepcionam,
tratam-se de diretrizes que preconizam, de um lado, a busca de solues do
cotidiano que demandam recursos, e que competir comunidade ger-los e gerlos; e, de outro, transformar esses recursos em resultados educacionais. Mas a
capacidade de transformar recursos financeiros em resultados educacionais
depende tambm do contexto escolar: corpo tcnico e docente, direo da escola,
participao da comunidade e dos pais, integrao entre as escolas e as famlias,
nvel de integrao do sistema escolar, entre outros fatores (Veiga, Costa &
Fortes, 1999: p. 29). Por isso a participao qualificada da comunidade muito
importante e passo a tratar de um item deste tema: os conselhos.
102

Maria da Glria Gohn

Gesto e participao: os conselhos

A forma conselho apresenta muitas novidades na atualidade e ela muito
importante porque fruto de demandas populares e presses pela
redemocratizao do pas. Ela est inscrita na Constituio de 1988 na qualidade
de conselhos gestores. As novas estruturas inserem-se em esferas pblicas e,
por fora de lei, integram-se com os rgos pblicos vinculados ao poder
executivo, voltados para polticas pblicas especficas, responsveis pela
assessoria e suporte ao seu funcionamento das reas onde atuam. Os conselhos
gestores so compostos por representantes do poder pblico e da sociedade civil
organizada, integram-se aos rgos pblicos vinculados ao Executivo. Na esfera
municipal eles tm carter deliberativo. Eles so diferentes dos conselhos
comunitrios, populares ou dos fruns civis no governamentais, porque estes
ltimos so compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo
poder reside na fora da mobilizao e da presso, e no possuem assento
institucional junto ao poder pblico.
Os atuais conselhos so diferentes tambm dos conselhos de notveis que
j existiam nas esferas pblicas no passado, compostos exclusivamente por
especialistas.
O nmero de conselhos est crescendo progressivamente; eles so exigncias
constitucionais nacionais mas dependem para implementao de leis ordinrias
estaduais e municipais. Em algumas reas j foram estabelecidas essas leis e h
prazos para sua criao. Os conselhos gestores so novos instrumentos de
expresso, representao e participao; assim como so dotados, em tese, de um
potencial de transformao poltica. Se efetivamente representativos, os
conselhos podero imprimir um novo formato s polticas sociais pois
relacionam-se ao processo de formao das polticas e tomada de decises.. Com
os conselhos gera-se uma nova institucionalidade pblica pois eles criam uma
nova esfera social-pblica ou pblica no-estatal. Trata-se de um novo padro de
relaes entre Estado e sociedade porque eles viabilizam a participao de
segmentos sociais na formulao de polticas sociais; e possibilitam populao
o acesso aos espaos onde se tomam as decises polticas.
A legislao em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o
recebimento de recursos destinados s reas sociais, os municpios devem criar
seus conselhos. Isso explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu
aps esta data (em 1998, dos 1.167 conselhos existentes nas reas da educao,
assistncia social e sade, 488 deles haviam sido criados aps 1997; 305 entre
1994-96; e apenas 73 antes de 1991).
Na rea da educao a lei preconiza trs tipos conselhos de gesto no nvel
do poder municipal, com carter consultivo/deliberativo, ligados ao poder
executivo, a saber: o Conselho Municipal de Educao, o Conselho de
103

A Cidadania Negada

Alimentao Escolar e o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do

Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio, FUNDEF. (No interior das escolas temos ainda os
Conselhos de Escola, de Classe e de Srie, mas eles so de outra natureza).
Os Conselhos Municipais so regulamentados por leis estaduais e federais
mas eles devem ser criados por lei municipal, sendo definidos como rgo
normativo, consultivo e deliberativo do sistema municipal de ensino, criados e
instalados por iniciativa do Poder Executivo Municipal. Eles so compostos por
representantes do Poder Executivo e por representantes dos vrios segmentos da
sociedade civil local destacando-se: entidades e organizaes nogovernamentais prestadoras de servios ou de defesa de direitos, organizaes
comunitrias, sindicatos, associaes de usurios, instituies de pesquisa etc.
Parte dos membros dos conselhos eleita por seus pares e parte escolhida pelos
representantes da administrao pblica. Todos eles devem ser nomeados pelo
prefeito municipal.
O Conselho Municipal compe, em conjunto com os outros dois conselhos,
a rede das escolas propriamente dita, e a Secretaria Municipal da Educao
(rgo executivo), o Sistema Municipal de Ensino. Segundo a legislao, o
municpio deve tambm elaborar um Plano Municipal de Ensino que estabelea
metas objetivando obter, progressivamente, a autonomia das escolas, medida
que elas forem capazes de elaborar e executar seu projeto pedaggico, garantido
a gesto democrtica do ensino pblico.
Registre-se ainda que os conselhos na rea da educao articulam-se,
necessariamente com outros conselhos da esfera municipal, criados tambm
recentemente. Como exemplo citamos o Conselho Municipal de Direitos da
Criana e do Adolescente (CMDCA) e os Conselhos Tutelares. A Secretaria
Estadual de Educao promulgou uma normatizao instruindo que o aluno que
tiver um nmero superior a x de faltas deve ser encaminhado para o conselho
tutelar da cidade. Este fato tm sobrecarregado esses conselhos denotando dois
problemas: o da ausncia, em si, dos alunos das salas de aulas; e o da
transferncia de responsabilidades para um rgo que tem outras atribuies
importantes, sobre problemas de natureza gravssima no universo das crianas e
adolescentes tais como drogas, abuso sexual, agresses e outros tipos de
violncia, explorao do trabalho infantil etc.
Os conselhos criam condies para um sistema de vigilncia sobre a gesto
pblica e implicam numa maior cobrana de prestao de contas do poder
executivo, principalmente no nvel municipal. Por isso, certas questes so muito
relevantes no debate atual sobre a criao e implementao dos conselhos
gestores, tais como: a representatividade qualitativa dos diferentes segmentos
sociais, territoriais e foras polticas organizadas em sua composio; o
percentual quantitativo, em termos de paridade, entre membros do governo e
104

Maria da Glria Gohn

membros da sociedade civil organizada que o compe; o problema da capacitao

dos conselheiros-mormente os advindos da sociedade civil; o acesso s
informaes (e sua decodificao) e a publicizao das aes dos conselhos; a
fiscalizao e controle sobre os prprios atos dos conselheiros; o poder e os
mecanismos de aplicabilidade das decises do conselho pelo executivo e outros
etc.
As questes da representatividade e da paridade constituem problemas
cruciais para serem melhor definidos nos conselhos gestores de uma forma geral.
Os problemas decorrem da no existncia de critrios que garantam uma efetiva
igualdade de condies entre os participantes pois, como nos demonstra Davies,
os Conselhos de Fiscalizao do FUNDEF, por sua vez, tm eficcia muito
limitada por serem mais estatais do que sociais, nos mbitos federal e estatais.
No mbito municipal, formalmente, tm carter mais social que estatal, uma vez
que contaro no mnimo com quatro membros, sendo apenas um da Secretaria
Municipal de Educao.[...]
Entretanto, tendo em vista a predominncia do clientelismo e do fisiologismo
nas relaes entre governantes e entidades supostamente representativas da
sociedade, nada garante que os representantes de tais entidades no sejam
tambm nomeados pelo prefeito ou secretrio municipal da educao sociedade,
dando apenas uma fachada social para um conselho que tender a representar os
interesses dos governantes. (Davies, 1999: pp. 27-28). Na realidade, conforme j
assinalamos anteriormente, a legislao que tem criado os conselhos, usualmente
omissa sobre a forma como os representantes dos conselhos so escolhidos,
resultando numa influncia muito grande dos prefeitos locais na composio
destes rgos que devem, prioritariamente, serem mecanismos fiscalizadores das
aes do poder pblico.
Alguns analistas tm sugerido que a renovao do mandato dos conselheiros
seja parcial, para que no coincida com o mandato dos dirigentes e alcaides
municipais, e fiquem desacoplados dos perodos dos mandatos eleitorais. O fato
das decises dos conselhos terem carter deliberativo no garante sua
implementao pois no h estruturas jurdicas que dem amparo legal e
obriguem o executivo a acatar as decises dos conselhos (mormente nos casos em
que essas decises venham a contrariar interesses dominantes). O representante
que atua num conselho deve ter vnculos permanentes com a comunidade que o
elegeu.
Em relao paridade, Elenaldo Teixeira (1999) destaca que ela no uma
questo apenas numrica mas de condies de uma certa igualdade no acesso
informao, disponibilidade de tempo etc. Davies (1999) tambm destaca a
disparidade de condies de participao entre os membros do governo e os
advindos da sociedade civil; os primeiros trabalham nas atividades dos conselhos
durante seu perodo de expediente de trabalho normal/remunerado, tem acesso
105

A Cidadania Negada

aos dados e informaes, tm infra-estrutura de suporte administrativo, esto

habituados com a linguagem tecnocrtica etc. Ou seja, eles tm o que os
representantes da sociedade civil no tm (pela lei os conselheiros municipais no
so remunerados e nem contam com estrutura administrativa prpria).
No h cursos ou capacitao aos conselheiros de forma que a participao
seja qualificada; no h parmetros que fortaleam a interlocuo entre os
representantes da sociedade civil com os representantes do governo. preciso
entender o espao da poltica para que se possa fiscalizar e tambm propor
polticas; preciso capacitao ampla que possibilite a todos os membros do
conselho uma viso geral da poltica e da administrao. Usualmente eles atuam
em pores fragmentadas, que no se articulam, em suas estruturas, sequer com
as outras reas ou conselhos da administrao pblica.
Em resumo, os Conselhos Gestores foram conquistas dos movimentos
populares e da sociedade civil organizada. Eles so um instrumento de
representao da sociedade civil e poltica. Por lei, devem ser tambm um espao
de deciso. Mas, a priori, so apenas espaos virtuais. Para que eles tenham
eficcia e efetividade na rea em que atuam, e na sociedade de uma forma geral,
necessrio algumas condies e articulaes; preciso dar peso poltico a essa
representatividade e conseqncia luta dos segmentos sociais que acreditaram
e lutaram pela democratizao dos espaos pblicos. Dentre as condies
necessrias, destacamos: aumento efetivo de recursos pblicos nos oramentos e
no apenas complementaes pontuais de ajustes; os conselhos devem ser
paritrios no apenas numericamente, mas tambm nas condies de acesso e de
exerccio da participao; deve-se criar algum tipo de pr-requisito mnimo para
que um cidado se torne um conselheiro, principalmente no que se refere ao
entendimento do espao que ele vai atuar, assim como um cdigo de tica e
posturas face aos negcios pblicos; deve-se ter uma forma de acompanhar as
aes dos conselhos e de se revogar e destituir qualquer membro que no cumpra
com suas funes durante seus mandatos; portanto, o exerccio dos conselhos
deve ser passvel de fiscalizao e avaliao.

106

Maria da Glria Gohn

2a Parte
O cenrio especfico: as reformas educacionais no Estado
de So Paulo
A Secretaria de Estado da Educao do Governo do Estado de So Paulo
(SEESP) e suas reformas: o discurso oficial
Em 1995 a SEESP elaborou um diagnstico que desenhou sua rede pblica
como uma estrutura morosa, ineficiente e cheia de disfunes.. O programa de
reformas foi organizado por meio de uma poltica educacional estruturada em trs
grandes eixos: racionalizao organizacional, mudanas nos padres de gesto (a
partir de medidas de desconcentrao, promovendo o enxugamento da mquina
administrativa) e aes visando a melhoria da qualidade de ensino. As diretrizes
bsicas da reorganizao incluram ainda a informatizao administrativa. Cada
eixo da reforma desencadeou uma srie de aes que geraram demisses e
enxugamento nos quadros administrativos.
Em defesa da municipalizao6 a SEESP observa: H uma determinao
muito grande e o reconhecimento de que a instncia municipal de governo est
mais prxima da populao, e portanto, tem meios mais geis para resolver suas
necessidades de educao. Se no os tm, devero encontrar, mas s aprendero
assumindo de fato esta responsabilidade. (SEESP, Municipalizao, 1995:02).
Entretanto, quando analisamos os dados e os discursos relativos as medidas
tomadas entre 1996-99, os argumentos so essencialmente de ordem econmica,
visando a racionalizao dos gastos. Na lgica e nos argumentos discursivos dos
planejadores pblicos, no h falta de vagas na rede, o que existe a m
distribuio das escolas. Em decorrncia deste raciocnio, os cidados que
devem se locomover e no a escola estar servio do cidado, onde ele reside.
Em geral, a descentralizao tratada como um instrumento administrativo
quando ela essencialmente uma medida poltica.

Um olhar crtico no interior da reforma paulista: destacando-se

alguns projetos
Objetivando elucidar alguns aspectos de uma das questes assinaladas no
incio deste trabalho, a relao escola-comunidade educativa, selecionamos na
reforma do governo do Estado de So Paulo, no conjunto de suas aes, o projeto
Parceiros do Futuro.
Em agosto de 1999 a SEESP lanou um novo programa (envolvendo
inicialmente 102 escolas) que contm alguns mritos e muitas contraditoriedades.
107

A Cidadania Negada

Trata-se do programa Parceiros do Futuro, uma iniciativa de manter as escolas

abertas nos fins de semana visando transformar a escola num espao de
convivncia social, com a apresentao de um diversificado conjunto de
atividades de lazer, culturais, artsticas, esportivas, educacionais etc. O programa
envolve parcerias entre a secretaria estadual e a municipal de educao, outros
rgos pblicos, ONGs, empresrios e sindicatos. As verbas vm das prprias
escolas, de doaes e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) constitudo com
recursos oriundos do Fundo de Garantia recolhido pelas empresas, do salrio dos
trabalhadores (FGTS). A iniciativa foi moldada espelhando-se em outras
experincias internacionais. Gilberto Dimenstein (1999) cita vrios casos nos
Estados Unidos onde as escolas adotaram a comunidade e foram adotados por
elas. Deixaram de ser escolas para se transformarem em centros de convivncia,
abertos dia e noite no s para atividades de complementao como esporte e
artes, mas aos irmos e familiares. So oferecidos cursos de computao aos pais,
ingls, ajuda jurdica para abrir um negcio, regularizar documentos, at sesses
dos alcolicos annimos e tratamento de drogas (Dimenstein, 1999: p. 9).

Arelao com a comunidade

Considerando-se os altos ndices de vrios tipos de violncia existentes na
sociedade brasileira atual, que tem refletido tambm em atos e condutas de
violncia no interior das escolas (entre os alunos e destes para com os
professores), cenas de vandalismo (contra o patrimnio fsico das mesmas) e at
as recentes mortes decorrentes de chacinas na prpria escola (segundo as notcias
da mdia, motivadas por brigas entre gangues envolvendo o uso de drogas), o
programa Parceiros do Futuro, por exemplo, coordenado pela SEESP,
louvvel. Entretanto sabemos que os atos de violncia e os problemas sociais so
gerados pela crise socioeconmica, pelos altos ndices de desemprego, e pela
perda de alguns valores humanos fundamentais, como o prprio respeito e amor
vida. Mas a violncia na sociedade brasileira atual , tambm, resultado do
retraimento do estado na rea social. Os excludos sentem-se inseguros com a
perda de seus direitos e invadem, ou atacam, os espaos pblicos, com atos de
vandalismo, ou atentam contra aqueles que julgam ter o que eles no tm:
dinheiro. A violncia e todas as formas de segregao so co-irms.
Portanto, sem mudanas radicais no modelo de desenvolvimento econmico
objetivando gerar emprego e renda, especialmente para as populaes mais
pobres, dificilmente os programas de reformas tm resultados duradouros, escalas
abrangentes, ou carter educativo no sentido de avanar conquistas da cidadania.
Correm o risco de adquirirem carter assistencial/compensatrio, transformando
as escolas em agncias estatais de prestao de servios sociais, desviando-se de
seus reais objetivos que formar os alunos que l esto matriculados. O fato do
programa funcionar apenas aos finais de semana nos indica este carter
108

Maria da Glria Gohn

assistencial. Trata-se do uso das oportunidades polticas pelo avesso, ou seja,

como h problemas sociais, e nos finais de semana as escolas so depredadas, o
programa leva a disponibilizao de sua infra-estrutura fsica, para resguard-las
da violncia contra seu patrimnio.
O programa refora tambm algumas polticas neoliberais que atribuem o
desemprego falta de preparo individual dos trabalhadores, enfatizando a
necessidade de maior qualificao, preconizando a necessidade de cursos, e
ofertando esses cursos em convnios entre secretarias, universidades e ONGs,
com verbas do FAT. Seria interessante que o programa funcionasse diariamente,
e contemplasse espaos para a qualificao dos docentes em servio,
desenvolvesse programas informativos com os alunos sobre as chamadas
situaes de risco (drogas, lcool, gravidez precoce, AIDS etc.); e,
fundamentalmente, criasse um programa de Direitos Humanos nas escolas,
voltado para toda a comunidade educativa, no sentido e com a abrangncia que a
definimos no incio deste trabalho.
Estamos plenamente de acordo com a busca de integrao da escola com a
comunidade de seu entorno, como uma ao necessria e urgente. Embora no
exista uma relao direta entre violncia e pobreza, a ligao , em essncia,
entre violncia e sensao de marginalidade, de rejeio, de estar expulso. [...]
Quando a escola deixa de ser um aglomerado de salas de aulas e vira um espao
pblico de convivncia, ela aumenta o capital social de uma comunidade. Capital
social a rede de conexes humanas (famlia, igreja, associaes, clubes) que
oferecem um sentimento de pertencimento, de identidade, de que o indivduo
parte integrante (Dimenstein, 1999: p. 9). Entretanto, essa ligao no pode
perder o sentido de seu principal objetivo: a melhoria da qualidade do ensino das
escolas articulada formao para a cidadania. A participao das famlias e
outros membros da comunidade educativa abre a possibilidade de intervir nas
decises e funcionamento das escolas. No podemos nos esquecer tambm o
papel central que educao e os processos escolares tm na vida da famlia
contempornea, e o papel da escola como instncia de legitimao individual e
de distribuio dos atributos que determinam o valor dos indivduos (Godard,
1992; apud Nogueira, 1999: p. 9).
Na luta pela igualdade, a sociedade deve se organizar politicamente para
acabar com as distores do mercado (e no apenas corrigir suas iniqidades),
lutar para coibir os desmandos dos polticos e administradores inescrupulosos. A
exigncia de uma democracia participativa deve combinar lutas sociais com lutas
institucionais e a rea da educao um grande espao para essas aes, via a
participao nos conselhos, conforme j caracterizamos na primeira parte. Faz
parte portanto do mundo da vida.
Democratizar a escola exige conscincia social de todos. Observa-se nos
documentos das reformas uma grande nfase na funo do diretor da escola. Sem
109

A Cidadania Negada

dvida que ele um personagem estratgico, mas para uma gesto educacional
democrtica preciso ir alm das boas intenes de seus diretores e da
participao dos professores e pais dos alunos. necessrio fortalecer o
compromisso e a responsabilidade da populao local a partir de definies claras
sobre os rumos do sistema educacional. Trata-se de um processo que no
resolvido via uma lei ou decreto, ainda que esses instrumentos possam vir a ser
auxiliares preciosos. Como lembra Boaventura Souza Santos, no podemos nos
contentar com um pensamento de alternativas. Necessitamos de um pensamento
alternativo de alternativas (Santos, 1999: p. 10).

Divulgao e impactos das reformas na sociedade

A maioria dos sindicatos dos professores e outros profissionais da educao
tm se posicionado fortemente contra as reformas. Tambm no se observou
campanhas pblicas contra as reformas da educao, exceto algumas matrias
pagas pelos sindicatos, contra algumas medidas pontuais. Alis, embora o tema
da educao tenha ganho espao na mdia nos anos 90, as notcias mais
publicadas so as relativas as decises das autoridades ou os resultados dos
exames nacionais. A educao escolar propriamente dita no um tema com
tradio de sensibilizar ou mobilizar atenes. Ela ainda vista como um
problema estatal.. Alm dos sindicatos, o nico espao de discusso pblica das
reformas educativas foi o Frum Nacional de Defesa da Escola Pblica, que
depois da derrota de seu projeto de LDB, em 1996, teve suas atividades
reduzidas.

O sindicato dos professores paulistas e as reformas. Preliminares: o

movimento dos professores na conjuntura nacional
O movimento dos professores e demais profissionais da rea da educao, e
suas entidades representativas (sindicatos e associaes), tem sido, usualmente,
desconsiderados ou ignorados nas reformas educativas. A ala mais combativa
desses movimentos e organizaes tem sido caracterizada, em geral, pelos
planejadores, como corporativa e radical, em contraposio a uma outra
suposta ala emergente, do sindicalismo propositivo. Esquecem-se, esses
planejadores, do papel que desempenharam em passado recente, quando se
organizaram em aes que reivindicavam da questo salarial gesto
democrtica na escola; tematizaram categorias como autonomia, democracia de
base, participao, solidariedade etc.; orientaram suas atuaes no sentido de
pressionar o Estado para melhorar a qualidade da educao. Na ocasio eles eram
os novos, os emergentes, os crticos/propositivos, e se diferenciavam das
organizaes velhas, clientelsticas, numa conjuntura marcada por uma ordem
poltica autoritria, sem um estatuto que regulamentasse as relaes de trabalho
110

Maria da Glria Gohn

de forma democrtica, e a maioria dos cargos e funes da estrutura escolar era

feita, em sua maioria, por indicaes do poder poltico regional.
A relao dos sindicatos dos profissionais da educao com os governos
sempre foi conflituosa nas duas ltimas dcadas. Na maioria das vezes, a postura
do Estado, atravs dos sucessivos governos, apresentou facetas ambguas. De um
lado, este formulava um discurso que sistematicamente declarava a necessidade
de negociao e, de outro, fazia persistir, nos momentos de negociao, a
intransigncia em relao s reivindicaes postas pelos professores. Essa
postura foi motivo de deflagrao de grande parte das greves ocorridas. No
cenrio, a greve se tornava a nica forma de impor a negociao em torno das
demandas, que no seriam consideradas sem este recurso (Canesin, 1993: p. 131).
A greve foi um dos instrumentos bsicos de presso e mobilizao daquele
perodo, visando pressionar o governo por melhores condies de trabalho e
salrio, estatuto do magistrio, concursos pblicos, eleies de diretores etc. A
organizao dos professores constitu-se, entre 1979 a 1986, juntamente com
outras entidades e organizaes da sociedade civil, uma fora poltica
impulsionadora de mudanas sociais. As greves envolveram conflitos que
ultrapassaram as reivindicaes de trabalho e foram espaos de construo da
prpria identidade da categoria dos professores. Entretanto, aps 1986, dado a
sua freqncia e intensidade, a greve, progressivamente, foi perdendo sua fora
como instrumento de mobilizao e eficcia poltica. As alteraes polticas
ocorridas nos anos 90, assinaladas anteriormente, levaram aos sindicatos novos
problemas, desafios e dilemas, entre esses ltimos destaca-se, continuar
desenvolver a educao de seus militantes e afiliados sindicais, na linha da
formao sindical com um contedo e forma mais polticos, ou reestruturar-se
para desenvolver tambm a formao profissional, demandada pelas empresas,
discursos e diretrizes governamentais. No caso dos sindicatos filiados Central
nica dos Trabalhadores (CUT), como o caso da APEOESP, o desenrolar da
conjuntura poltica resolveu o conflito. ...o envolvimento com as aes concretas
de Formao Profissional tornou-se mais marcante e decisivo com a liberao dos
recursos do FAT, a partir de 1996, quando a Central teve a possibilidade de
gerenciamento daquelas verbas pblicas (Souza, Santana & Deluiz, 1999: pp.
132-133).
A opo pela formao profissional, na CUT, com verbas do FAT, implicou
em conflitos com seu projeto educacional mais amplo, de defesa da escola
unitria, de base cientfica, tecnolgica e politcnica, tendo o trabalho como
princpio educativo, organizador do Sistema Nacional de Ensino, da estrutura
escolar, de seus currculos e mtodos.
Buscar a relao sindicato x governo faz parte das estratgias para amenizar
os impactos das reformas junto aos seus destinatrios. Segundo Cheibub (1999)
quando a estratgia de dispensa de funcionrios no for bem sucedida, existe a
111

A Cidadania Negada

estratgia de enfatizar o envolvimento dos sindicatos no processo e nas decises

de cortar os custos.
Buscar a participao dos sindicatos nas negociaes ou tentar neutralizlos/isol-los pela adoo de tcnicas gerenciais participativas, que buscam a
fomentar a adeso individual dos trabalhadores em detrimento de suas
representaes coletivas. [...] J foi crena corrente, baseada em anlises do setor
privado, que locais de trabalho sindicalizados, ou a atuao dos sindicatos nos locais
de trabalho, dificultavam a administrao de recursos humanos, adequados aos
novos modelos produtivos: administrao mais flexvel, trabalho em time,
envolvimento dos trabalhadores etc. No entanto, nas anlises mais recentes
prevalece a viso de que a incluso dos sindicatos nos processos de reestruturao
administrativa e gerencial das empresas tm conseqncias benficas para os
objetivos gerenciais, tanto no setor pblico, como no privado (Cheibub, 1999: p. 18).

O sindicato dos professores do ensino oficial do Estado de So Paulo

(APEOESP)
Ao lermos o material atual da APEOESP7, a respeito da reorganizao das
escolas estaduais, ou das reformas de uma maneira geral, um outro universo se
descortina e sentimos como se estivssemos mudado de pas. A tnica
totalmente outra. Assim, em 1997 a APEOESP sentenciava:
Essa reorganizao, executada a partir do segundo semestre de 1995,
provocou o fechamento de mais de 120 escolas, a dispensa ou reduo de mais
de 20 mil professores (nmero que o prprio governo admite) e trouxe inmeros
transtornos para os alunos e suas famlias, sem que se tenha observado o
cumprimento das promessas de melhorias anunciadas para a rede. Poucos meses
depois, quando o governo instituiu o chamado Programa de Ao de Parcerias
(Decreto 40.673/96), ficou claro que o maior objetivo da reorganizao das
escolas estaduais seria facilitar a municipalizao das quatro primeiras sries do
ensino fundamental, uma das metas prioritrias da Secretaria da Educao
naquele momento. O governo estadual, seguindo a mesma lgica do Governo
Federal, trabalha com a tese segundo a qual, para resolver os problemas do ensino
fundamental, seria necessrio que os municpios passassem a gerir diretamente
escolas deste nvel de ensino. Trabalham, na verdade, com a lgica da
desonerao da Unio e dos estados, transferindo parte de suas responsabilidades
para as prefeituras. As resistncias a essa poltica do governo so amplas e
crescentes. Prefeitos, vereadores, deputados federais e estaduais de diversos
partidos (inclusive do PSDB), sindicatos, entidades estudantis, populares, e
comunitrias tem manifestado inmeras dvidas e questionamentos quanto
municipalizao do ensino e boa parte j firmou posio contrria ao projeto
(Suplemento Especial ao Jornal da APEOESP, 1997: p. 3).
112

Maria da Glria Gohn

Em 1999 a APEOESP acrescentou: O Fundo de Manuteno e

Desenvolvimento do Magistrio (FUNDEF) [...] desonera a Unio quanto
manuteno do ensino fundamental, ao reter parte das verbas das prefeituras e
vincular sua redistribuio ao nmero de alunos matriculados em cada sistema de
ensino. [...] A municipalizao do ensino fundamental foi uma estratgia para
reduzir os gastos com a educao. Por meio de convnios com os municpios, o
governo Covas repassou-lhes a responsabilidade de custeio e administrao dos
prdios, equipamentos e pessoal das escolas de 1a a 4a srie da rede estadual. Essa
estratgia ganhou fora graas a aprovao do FUNDEF [...].
Nossa posio diante dessa transformao tem sido de denunciar que ela no
enfrenta a escassez dos recursos destinados ao ensino pblico, que est em torno
de 3,8 % do PIB.
Na verdade, os governos federal e estaduais esto trabalhando com a lgica
da sua desonerao, transferindo parte de suas responsabilidades para as
prefeituras, com isso esto dificultando que a sociedade visualize onde reside
realmente a raiz dos problemas educacionais (APEOESP, 1999: pp. 2-3).
Entre 1995 a 1999 a APEOESPregistra a transferncia de 22 mil professores
da rede estadual para as redes municipais de ensino. O sindicato formulou uma
proposta para resistir e contrarestar a municipalizao denominada Sistema
nico de Educao Bsica. A proposta do novo sistema englobaria todas as
escolas de educao infantil, de ensino fundamental e mdio, independente de
serem municipais ou estaduais. O sistema seria sustentado por recursos
vinculados constitucionalmente nas trs esferas de governo, e deveria ser gerido
democraticamente, com participao dos vrios segmentos sociais organizados.
Vrios analistas tm destacado que a posio contrria dos sindicatos em
relao municipalizao do ensino decorre de sua ao estratgica de preservar
o poder, lutando pela centralizao para ter acesso e controle sobre a maioria de
seus associados. Cremos que essa suposio possa ter tido algum fundamento no
passado, mas nos dias atuais os sindicatos tambm descentralizaram suas
estruturas organizacionais. No nvel do poder local foram criadas outras
instncias deliberativas, por exigncias constitucionais, como os conselhos
gestores, especialmente o Conselho Municipal de Educao, onde os sindicatos
podem estar presentes. Assim, os argumentos que explicam quelas estratgias
no so mais totalmente vlidos. O que ocorre a no operacionalizao plena
dessas novas instncias democratizantes devido a todas as dificuldades j
assinaladas anteriormente, quando da anlise dos conselhos, acrescidas da falta
de tradio participativa da sociedade civil em canais de gesto dos negcios
pblicos, a experincia recente dos prprios conselhos (ou at a sua inexistncia),
e ao desconhecimento de suas possibilidades (deixando-se espao livre para que
eles sejam ocupados e utilizados como mais um mecanismo da poltica das velhas
elites, e no como um canal de expresso dos setores organizados da sociedade),
113

A Cidadania Negada

ou ainda a ao deliberada do poder pblico de, ao coordenar o processo de

formao dos conselhos, incluir apenas os sindicatos favorveis ao status quo,
esquecendo-se dos crticos ou de oposio.
Observa-se ainda que a questo dos interesses divergentes entre sindicatos e
governo no se pauta apenas pelas diferenas poltico-ideolgicas. O controle e o
gerenciamento de verbas e atribuio das responsabilidades est no cerne da
polmica. Tratam-se de dois projetos distintos para a educao. Mas
interessante, e importante, destacar que vrias propostas elaboradas pelas
entidades associativas foram incorporadas pelos administradores, a exemplo do
prprio FUNDEF, demonstrando-nos que eles sindicatos e entidades de
profissionais da educao tinham alguma razo ou grau de pertinncia em suas
demandas. S que, segundo as lideranas, as propostas foram desvirtuadas de
seus objetivos iniciais, reduzindo-se a meros mecanismos administrativos de
centralizao e redistribuio das verbas existentes.
Em relao s medidas educacionais e pedaggicas adotadas pela Secretaria
da Educao, a APEOESP afirma que muitas delas so originrias da luta dos
setores progressistas em defesa da educao de qualidade, mas elas foram
esvaziadas de seu significado. Citam-se os exemplos dos ciclos, as salas
ambientes, a flexibilizao curricular, as classes de acelerao, sistema de
avaliao etc.
A respeito do carter das reformas educacionais a APEOESP enftica:
A reforma educacional recomendada pelo Banco Mundial obedece, grosso
modo, prevalncia da lgica financeira sobre a lgica educacional. Seus
mentores propalam o objetivo de melhorar a qualidade do ensino, mas reduzem
os gastos pblicos com a educao. Na essncia visam produzir um ordenamento
no campo educacional necessrio a adequar as polticas educacionais s polticas
de bem-estar social. [...] Em linhas gerais, essas reformas educacionais vm se
conformando com as seguintes caractersticas:
a. focalizao do gasto social no ensino bsico, com nfase no ensino
fundamental de crianas e adolescentes (em detrimento da educao prescolar, ensino mdio e fundamental de adultos e ensino superior);
b. descentralizao que, no caso brasileiro, conforma-se atravs da
municipalizao do ensino fundamental;
c. privatizao que, no caso brasileiro, no se realiza prioritariamente pela
transferncia de servios pblicos ao setor privado, mas pela constituio
objetiva de um mercado de consumo de servios educacionais, o que ocorre
pela omisso ou sada do Estado em diversos mbitos e pela deteriorao dos
servios pblicos, combinada com a exigncia crescente de formao do
mercado de trabalho; desregulamentao, que se realiza pelo ajuste da
114

Maria da Glria Gohn

legislao, dos mtodos de gesto e das instituies educacionais s diretrizes

anteriores, e re-regulamentao, atravs de instrumentos que assegurem ao
governo central o controle do sistema educacional, particularmente mediante
a fixao de parmetros curriculares nacionais e desenvolvimento de
sistemas de avaliao (APEOESP, 1999: p. 2).
As lideranas sindicais da APEOESP avaliam que, aps quatro anos e meio
de reformas educacionais no Estado de So Paulo, o governo teria colocado em
prtica suas diretrizes de forma prepotente e autoritria, sem qualquer tipo de
dilogo ou consulta ao magistrio, aos demais segmentos da comunidade escolar
e sociedade em geral, sob o argumento falacioso de que, tendo vencido as
eleies, seu projeto j havia sido previamente aprovado pela maioria da
populao. Tais diretrizes, no entanto, foram publicadas somente aps as
eleies (APEOESP, 1999: p. 2).
Em sntese, para a APEOESP, o projeto educacional do governo paulista no
mais que uma estratgia de reduo dos investimentos no setor, combinado com
a tentativa de desqualificar e fragmentar o sindicato. As medidas a serem
implantadas vm sempre envoltas num discurso pseudo-progressista, que invoca
razes de ordem pedaggica para justific-las mas, na realidade, o enxugamento
dos gastos sempre o objetivo indisfaravelmente maior (APEOESP, 1999: p. 2).
Ao longo deste texto pudemos observar que o Estado no tem tido a mnima
preocupao em ter os sindicatos como interlocutores ou dialogar sobre suas
reivindicaes. A interlocuo vem a pblico, via mdia, nos momentos de
conflitos e tenses. Este o espao que resta para a negociao e a troca de idias:
os momentos tensos de negociaes em uma greve, por exemplo, ou em uma
campanha salarial, ou ainda em uma rodada de negociao para estabelecer os
ndices de reajustes dos salrios.

Algumas concluses
Os dados coletados para a elaborao deste texto nos indicam que os
planejadores pblicos tm um discurso elaborado, recheado de termos e
expresses tidas como modernas; elaboram extensos diagnsticos das reas
problemas, mas eles so incoerentes e contraditrios no exerccio da execuo
das reformas. A prtica se desenvolve segundo parmetros diferentes do discurso
que justifica a adoo das medidas. Nas entrelinhas observamos que os reais
objetivos so outros. A lgica da reduo de custos est sempre presente. O
raciocnio e o clculo econmico predominam. A lgica de mercado est presente
desde as premissas das propostas que atribuem escola a funo de desenvolver
capacidades para o exerccio da cidadania, a aprendizagem de contedos
necessrios para a vida em sociedade.
115

A Cidadania Negada

As reformas so processos polticos e tambm comunicacionais e culturais:

para promoverem melhorias substantivas dependem de projetos emancipatrios e
das culturas organizacionais existentes. Trat-las como instrumentos
administrativos, fundadas em racionalidades econmicas para reduzirem custos,
um grave equvoco e uma mistificao: no geram melhorias e muito menos
cidadania. Seus impactos para uma educao de qualidade so nulos, elas se
resumem a um cabedal de dados e cifras estatsticas.
Uma outra concluso importante : no so apenas condies materiais,
salrios, ou uma boa engenharia no planejamento tcnico (ainda que inclua os
aspectos sociais), que cria, estimula ou desenvolve a participao. A motivao,
os valores, a mentalidade so elementos constitutivos da cultura da participao.
O no reconhecimento dos esforos desenvolvidos pelos profissionais da
educao, e a no valorizao do seu trabalho, so elementos de grande
desestmulo participao.
O breve painel a respeito dos sindicatos e entidades dos professores indicounos que eles tm conhecimento e propostas para os problemas cotidianos nas
escolas, ao menos no nvel discursivo. Mas eles no so ouvidos pelos
planejadores, no h canal de interlocuo. Na maioria da vezes so
considerados, a priori, do contra; exceto quando se trate de entidades
pelgas, herdeiras do clssico clientelismo, ou super ps-modernas, composta
de lderes individualistas, sem trajetria de experincia associativa anterior. O
debate poltico possibilita a construo de acordos e consensos. Se ele no ocorre,
os argumentos e as formas de implementao das reformas sero autoritrias. Os
sindicatos so necessrios, mas como bem assinala Boaventura Souza Santos
(1998), com a globalizao desestruturam-se os espaos nacionais de negociao
e de conflito.
Deve-se pensar um novo padro societrio, uma nova institucionalidade. Os
planejadores educacionais parecem desconhecer estudos como de Verma &
Cutcher Gershenfeld que ao analisarem experincias bem sucedidas de reformas
institucionais, no setor pblico americano, assinalaram: Amenos que o sindicato
envolva-se com as iniciativas e as apoie, mudanas fundamentais em locais de
trabalho sindicalizados no podem ser efetivamente implementadas (apud
Cheiub, 1999: p. 3).
Aes para intervir efetivamente em fruns que tem decidido rumos
educao existem mas so poucas. Estamos referindo-nos, por exemplo, a
iniciativas para participao nos Conselhos Municipais de Educao, um direito
constitucional. Mas, em geral, as atribuies dos conselhos tm sido vistas pelos
sindicatos dos professores como polticas para desonerar o Estado de sua
obrigao com as reas sociais; iniciativas para privatizar a educao por meio da
transferncia de suas responsabilidades, principalmente de ordem financeira, para
a prpria comunidade administrar a misria ou criar/tomar iniciativas para
116

Maria da Glria Gohn

resolver os problemas via parcerias, doaes, trabalho voluntrio etc. Apesar de

todas as ressalvas que fizemos anteriormente sobre os conselhos, no podemos
ignorar o fato deles serem parte de um novo modo de gesto dos negcios
pblicos, que foi reivindicado pelos prprios movimentos sociais nos anos 80,
quando lutaram pela democratizao dos rgos e aparelhos estatais; de fazerem
parte de um novo modelo de desenvolvimento que est sendo implementado em
todo o mundo, da gesto pblica estatal via parcerias com a sociedade civil
organizada; deles representarem a possibilidade da institucionalizao da
participao via sua forma de expresso: a co-gesto; e o fato de serem
possibilidades para o desenvolvimento de um espao pblico que no se resume
e no se confunde com o espao governamental/estatal; portanto, serem
possibilidades da sociedade civil intervir na gesto pblica via parcerias com o
Estado que objetivem a formulao e o controle de polticas sociais.
A necessidade de se intervir no debate e nas discusses sobre a prpria
implantao dos conselhos decorre de muitas lacunas hoje existentes, tais como:
a criao de mecanismos que lhes garantam o cumprimento de seu planejamento;
instrumentos de responsabilizao dos conselheiros por suas resolues;
estabelecimento claro dos limites e das possibilidades decisrias s aes dos
conselhos; uma ampla discusso sobre as restries oramentrias e suas origens,
o que fazer para alterar o quadro; a existncia de uma multiplicidade de conselhos
no municpio, todos criados recentemente, competindo entre si por verbas e
espaos polticos, e a no existncia de aes coordenadas entre eles, etc.
(Stanisci, 1999).
A busca do consenso, via participao nos conselhos, a convivncia e o
estmulo manifestao do conflito, e as possveis possibilidades dos conselhos
como mecanismos democrticos de gesto social so vistos com descrdito e
desconfiana pelo sindicatos, e eles tm suas razes: so citados no plano do
discurso mas no ouvidos, de fato, nas aes cotidianas dos poderes pblicos.
Entretanto, ocupar espaos nos conselhos pode ser uma maneira de estar presente
em arenas onde se decidem os destinos de verbas e prioridades na gesto de bens
pblicos; uma forma de ser ouvido e continuar lutando para transformar o
Estado pela via da democratizao das polticas pblicas. Os conselhos no
podem ser possibilidades viveis e inovadoras apenas nos contextos polticos
administrados por segmentos originrios da esquerda democrtica eleita pelo
sufrgio universal. Eles tm que ser espaos e mecanismos operativos favor da
democracia e do exerccio da cidadania, em todo e qualquer contexto
sociopoltico. Eles podem se transformar em aliados potenciais, estratgicos, na
democratizao da gesto das polticas sociais.
Apesar da legislao incluir os conselhos como parte do processo de gesto
descentralizada e participativa, e constitu-los como novos atores deliberativos e
paritrios, vrios pareceres oficiais tm assinalado e reafirmado o carter apenas
117

A Cidadania Negada

consultivo dos conselhos, restringindo suas aes ao campo da opinio, da

consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou deliberao. A lei
vinculou-os ao Poder Executivo do Municpio, como rgos auxiliares da gesto
pblica. preciso, portanto, que se reafirme em todas as instncias, seu carter
essencialmente deliberativo porque a opinio apenas no basta. Nos municpios
sem tradio organizativa-associativa, os conselhos tm sido apenas uma
realidade jurdico-formal, e muitas vezes um instrumento a mais nas mos dos
prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade, como seus representantes
oficiais, no atendendo minimamente aos objetivos de serem mecanismos de
controle e fiscalizao dos negcios pblicos. Conforme afirma Celso Daniel, a
diviso de poder poltico exige uma reflexo que remete s relaes entre o
pblico e o privado (Daniel, 1994: p. 31).

118

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121

A Cidadania Negada

Notas
1 Outros conceitos chaves deste trabalho: estrutura de oportunidades
polticas, cultura poltica, cultura organizacional e lutas sociais. Estrutura de
oportunidades polticas refere-se as foras sociopolticas de diferentes atores
sociais, presentes na conjuntura poltica do pas, e o contexto em que se
desenvolvem as relaes entre os atores, diretamente envolvidos nas
reformas. (Tarrow, 1994; Gohn, 1997a). Cultura poltica diz respeito aos
valores que os indivduos e grupos desenvolvem em relao polis e a rea
pblica ao longo da trajetria de suas experincias individuais e coletivas.
Ela est presente nas estruturas mentais (imaginrio simblico-cultural) e nos
comportamentos dos indivduos e grupos sociais.(Gohn, 1999a). Cultura
organizacional relaciona-se com a tradio das prticas sociais, jurdicas,
polticas, culturais vigentes nos espaos organizacionais, onde as relaes
sociais so mediadas por aes diretas, face face, e h reas de interseo
entre o pblico e o privado (Estevo, 1999). Luta social a categoria mais
abrangente. Sua centralidade no processo social nos indica os pontos de
tenses e conflitos na sociedade; possibilita-nos detectar os processos de
mudanas (progressistas ou conservadoras), as transformaes ocorridas (ou
em andamento); e nos explica as foras sociais que do suporte as prticas de
movimentos sociais, associaes, sindicatos etc. envolvidos nos processos de
mudanas. Essas foras esto em luta na defesa de seus interesses, buscando
conquistas, ou resistindo s mudanas que solapam suas conquistas
anteriores.
2 Dentre essas destacam-se: o incentivo municipalizao do ensino
fundamental, a avaliao de livros didticos, a TV Escola, a informatizao
das escolas, o programa Dinheiro nas escolas (uma cota que vai direto s
escolas para o custeio de pequenas reformas e gastos de manuteno, geridos
pelas Associaes de Pais e Mestres, colegiados escolares etc.), a Reforma
Curricular estabelecendo novos parmetros curriculares nacionais-PCNs
(que recebeu muitas crticas das associaes dos docentes, o Exame Nacional
do Ensino Mdio (ENEM) para verificar as habilidades e competncias
desenvolvidas pelos estudantes durante a Educao Bsica, tambm adotado
como alternativa de ingresso no ensino superior; a descentralizao da
merenda escolar, alm do Provo nas universidades, avaliao peridica
dos alunos que passou a afetar todo sistema nacional de ensino.
3 Um dirigente federal de acompanhamento do FUNDEF afirmou que tem
orientado os prefeitos e secretrios que ligam para o Ministrio da Educao
(MEC) a procurar os deputados das bancadas de seus Estados para que esses
os pressionem a votarem a favor da verba suplementar (JornalEstado de So
Paulo, 01/10/99, p. A-13). Observa-se neste depoimento a trama de presses
e articulaes que formatam as polticas pblicas do pas.
122

Maria da Glria Gohn

4 Usualmente a rede de atendimento Educao Infantil (de 0-6 anos de idade) de

responsabilidade do Municpio. Atransferncia da gesto das redes de um nvel de
poder para outro tem sido um complicador a mais para a implantao das reformas.
5 Sabemos que os recursos repassados para as escolas pblicas so de duas
naturezas: vinculados e no vinculados; eles provm de trs fontes bsicas:
salrio-educao (captados e gerenciados pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao- FNDE, e repassados aos estados); Fundao de
Assistncia aos Estudantes (FAE), extinta em 1997 e substituda em suas
atribuies pelo FNDE (recursos para a merenda, livros etc.); recursos do
Tesouro Estadual (a cota maior, proveniente da arrecadao dos impostos que,
como tambm j de notrio saber pblico, esto em declnio nos ltimos
anos); alm de eventuais recursos externos tomados como emprstimos do
Banco Mundial, Banco Inter-Americano de Desenvolvimento etc.
6 A Secretaria Estadual afirma que o poderio econmico de So Paulo contribuiu
decisivamente para que a educao de 1o grau ficasse centralizada quase integralmente
nas mos do governo estadual. Os dados registram que em 1995 dos 645 municpios
paulistas, apenas 72 mantinham redes prprias de ensino fundamental.
7 A APEOESP foi criada em 1946 a partir de iniciativas de professores das
antigas escolas normais com o nome de Associao dos Professores do Ensino
Oficial Secundrio e Normal do Estado de So Paulo (APENOESP). Ela passou
por vrias fases ao longo de sua existncia, foi uma entidade de cunho
assistencialista durante o perodo do regime militar ps 64, e passou a
denominar-se APEOESP em 1973. Entre 1976 e 1977 ocorreram vrias
reestruturaes com o surgimento de movimentos de oposio como o
Movimento de Unio dos Professores (MUP), e o Movimento de Oposio
Aberta dos Professores (MOAP). Em 1978 a APEOESP ganha os contornos
polticos prximos aos de sua atual feio: uma entidade de e da oposio.
Atualmente ela filiada Central nica dos Trabalhadores (CUT) e
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE), entidade
surgida em 1989 a partir da transformao da Confederao dos Professores do
Brasil (CPB). Segundo Gadotti (1998), a mudana de percepo da prpria
categoria no conjunto dos trabalhadores em geral. Ela toma conscincia de que
os problemas que afetam os docentes so basicamente os mesmos de outras
categorias de trabalhadores. Portanto, as lutas do magistrio so consideradas, a
partir de ento, semelhantes s dos trabalhadores em geral (Gadotti, 1998: p.
2). Com a Constituio de 88, os funcionrios pblicos ganham o direito de
sindicalizarem-se e a APEOESP transforma-se num sindicato. Em 1999, esse
sindicato tinha cerca de 150.00 profissionais sindicalizados abrangendo 207
zonas regionais da educao do Estado de So Paulo; e estruturou 91 sub-sedes
com seus respectivos delegados sindicais. Enquanto tendncia polticopartidria, a APEOESP tem apoiado o Partido dos Trabalhadores (PT).
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